Disciplina assunzioni dopo la manovra...

Mercogliano, 18 settembre 2013Mercogliano, 18 settembre 2013

L‘INDEBITAMENTO DELL’ENTE:L‘INDEBITAMENTO DELL’ENTE:

Carmine FerraraCarmine FerraraDottore Commercialista -

Revisore legale Dottore Commercialista -

Revisore legale

caratteristiche e riflessi sul bilancio. I debiti fuori bilancio

L’Indebitamento dell’Ente: caratteristiche e riflessi sul bilancio

Carmine Ferrara – Dottore Commercialista – Revisore Legale

Il Debito negli Enti Locali

Il debito degli Enti Locali è un indicatore del grado di solvibilità delle amministrazioni locali e della disponibilità di risorse per gli

investimenti.

E’ una misura del rigore nella gestione della cosa pubblica.

Un elevato debito comporta la necessità di dedicare molte risorse al servizio del debito.



Il Debito negli Enti Locali

Nell’ultimo decennio il peso relativo del debito pubblico locale è progressivamente aumentato, anche in seguito al processo di decentramento e alla possibilità per le Amministrazioni locali di ricorrere ad altri strumenti di finanziamento, diversi dai prestiti erogati dalla Cassa depositi e prestiti.



mutui;

prestiti obbligazionari;

aperture di credito;

cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata;

cartolarizzazioni garantite da amministrazioni pubbliche;

cartolarizzazioni e cessioni crediti vantati verso altre Pubbliche

Amministrazioni;

premio incassato al momento di perfezionamento di operazioni

derivate

cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all’85% del

prezzo di mercato dell’attività;

Costituiscono indebitamento(art.3

comma 17 legge 350/2003, art.1

commi 739 e 740 legge 296/06)



Le determinazioni e le deliberazioni con le quali dovesse farsi ricorso all’ indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento, nonché i relativi contratti sono nulli (art.30, comma 15 legge 289/2002).

Costituiscono indebitamento(art.3

comma 17 legge 350/2003, art.1

commi 739 e 740 legge 296/06)



Definizione di investimento finanziabile con indebitamento

(art.3, comma 18 legge 24/12/2003 n.350)

acquisto, costruzione, ristrutturazione e manutenzione straordinaria di immobili residenziali e non residenziali

costruzione, demolizione, ristrutturazione, recupero e manutenzione straordinaria di opere e impianti

acquisto di impianti, macchinari, attrezzature, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad uso pluriennale

gli oneri per beni immateriali ad uso pluriennale

trasferimenti in c/capitale destinati ad investimenti a cura di altro ente appartenente alla p.a.

1234

5



acquisizione aree, espropri e servitù onerose

partecipazioni azionarie e conferimenti di capitale

interventi aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio

trasferimenti in c/capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici, proprietari e/o gestori di reti e impianti o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio prevedono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla data di scadenza

678

9

Definizione di investimento finanziabile con indebitamento

(art.3, comma 18 legge 24/12/2003 n.350)



FONTE DI PROVENIENZA DELLE ENTRATE:

Finanziamenti con mezzi propri

Contribuzioni esterne

RICORSO AL CREDITO

altre forme di finanziamenti




Assunzione di mutui

Emissione di prestiti obbligazionari

RICORSO AL CREDITO




Gli Enti Locali hanno la facoltà di ricorrere liberamente al mercato del credito essendo stata soppressa con l’art. 5 del D.L. 310/1990 la previsione del comma 2 dell’art. 4 della L.155/1989 che poneva l’obbligo di esperire la preventiva richiesta di finanziamento alla Cassa Depositi e Prestiti.

Il T.U.E.L. all’art.204 regolamenta le condizioni dei contratti di mutuo stipulati con enti diversi da C.D.P., I.N.P.D.A.P. e Istituto di Credito Sportivo. Tali contratti devono essere stipulati in forma Pubblica.

RICORSO AL CREDITO



T I T O L O I:

Entrate tributarie

T I T O L O II:

Entrate da contributi e

trasferimenti

T I T O L O III:

Entrate Extra-

tributarie

T I T O L O IV:

Entrate da alienazioni e

da trasferimenti

di capitale

T I T O L O V:

Entrate derivanti da

accensione di prestiti

Indebitamento: LIndebitamento: L’’impatto sul bilancio dellimpatto sul bilancio dell’’EnteEnte

ASSUNZIONE DI MUTUI

(categoria 3)

Entrate



T I T O L O I:

Spese correnti

T I T O L O II:

Spese in c/capitale

T I T O L O III:

Spese per rimborso prestiti

T I T O L O IV:

Spese per servizi per conto di terzi

Uscite

INTERESSI (intervento 06)

QUOTACAPITALE




alle maggiori spese correnti del Tit. I (Spese correnti) sommate al Tit. III (Spese per rimborso di

prestiti) corrisponda una maggiore Entrata corrente dei

Tit. I (tributarie), o II (trasferimenti correnti), o III

(extra tributarie)

Ai fini degli equilibri di bilancio occorrerà verificare che:

alla maggiore Entrata del Tit.V (Entrate derivanti da

accensione di prestiti) corrisponda una maggiore Spesa del Tit. II (Spese in

conto capitale)




CAPACITA’ REALECAPACITA’ TEORICA

Capacità di indebitamento

Gli aspetti da valutare sono:

Il problema della determinazione della reale capacità di indebitamento coinvolge tutti gli enti in sede di formazione del bilancio preventivo.



CapacitCapacitàà teoricateorica

La finalità della norma è chiaramente diretta ad evitare situazioni di forte squilibrio finanziario o di dissesto, poiché l’accesso a tale forma di finanziamento incide sugli equilibri di bilancio e rappresenta un irrigidimento della capacità di spesa degli enti, sia per l’esercizio in corso che per gli esercizi futuri.

Il limite massimo costituisce molto spesso solamente un limite teorico, ben distante dalla realtà nella quale il limite effettivo è di gran lunga minore e dipende dal volume delle risorse finanziarie disponibile nell’ente.



L'art. 16, comma 11, del dl 95/2012, convertito nella legge 135/2012, ha fornito l'interpretazione autentica dell'art. 204, comma 1, del Tuel 267/2000.

La norma chiarisce che gli Enti locali possono assumere nuovi mutui e accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi, sommato a quello delle operazioni in essere (mutui, prestiti obbligazionari, aperture di credito, garanzie fideiussorie) e assunto al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera una certa percentuale delle entrate relative ai primi tre titoli del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione del nuovo debito.




Il tetto all'indebitamento, ripetutamente modificato dal legislatore negli ultimi anni, ne ha previsto la progressiva riduzione

Limiti all’indebitamento

Limiti all’indebitamento

2012

2013


2014

Il limite strutturale del 4% dovrebbe debuttare dal 2015



a)

la

spesa

per

gli

interessi

va

individuata

con

riferimento

all’anno

precedente

a

quello

in

cui

si

intende

contrarre

il

mutuo

(per

un

nuovo

mutuo

nell’anno

2012

si

deve

far

riferimento

alla

spesa

per

interessi

sostenuta

nel

corso

dell’anno

2011

per

i

mutui

già

in essere);


Relativamente al calcolo, i parametri per individuare il limite dell’articolo 204 TUEL si riferiscono a due annualità

differenti:

b)

il

volume

delle

entrate

dei

primi

tre

titoli

va

individuato

sulla

scorta

del

consuntivo

del

“penultimo

anno

precedente

quello

in

cui

viene

prevista

l'assunzione

dei

mutui”

(sempre

per

il

2012

si

deve

far

riferimento

al consuntivo dell’anno 2010).



CAPACITA’ REALE

Il limite di indebitamento reale può essere calcolato seguendo un percorso logico

Il limite di indebitamento REALE è connesso alla misura in cui l’ammontare complessivo delle entrate correnti riesce a finanziare tutte le spese, comprese quelle dei nuovi mutui da contrarre.



CAPACITA’ REALE

AADeterminazione

del

volume

di

spese

aggiuntive

che

i

bilanci

futuri

sono

ragionevolmente

in

grado

di

sopportare

senza

pregiudicare

gli

equilibri

di

parte

corrente; Calcolare

“lo

spazio”

che

esiste

nella

futura

situazione

finanziaria

dell’ente

per

possibili

incrementi

di

spesa

dovuti

ad

interessi

e

rimborsi

di

capitale,

al

netto

di

eventuali

riduzioni

future

delle

medesime

spese;



CAPACITA’ REALE

BBDeterminazione

dell’eventuale

incremento

all’importo

di

cui

al

punto

A)

da

finanziare

con

aumenti

futuri

di

specifiche

entrate

(ad

esempio

aumento

di

gettito di imposte o tasse). Corrisponde

alla

volontà

politica

di

aumentare

il

prelievo

tributario

o

altre

entrate

per

finanziare

gli

oneri

indotti

conseguenti

la

realizzazione

di

nuove

opere pubbliche

o

nuovi

investimenti;



CAPACITA’ REALE

CCl’importo di cui al punto A), sommato a quello del punto B) corrisponde ad un’ipotetica rata annuale di ammortamento di un unico mutuo, per tutti gl i investimenti programmati;

tale

importo

(

punto

A

più

punto

B)

va

moltiplicato

per

la

seguente

formula

(coefficiente

di

correzione

finanziario)

al

fine

di

ottenere

l’ammontare

dei

mutui

da

contrarre

nei limiti

delle disponibilità

reali

del

bilancio.



L’analisi è condotta semestralmente poiché di solito l’ammortamento dei mutui concessi ai Comuni, avviene su base semestrale con scadenza delle rate di pagamento degli interessi e di rimborso del capitale preso a prestito il 30 giugno e il 31 dicembre.

FORMULA DA APPLICARE

CAPACITA’ REALE

1 – (1 + i) –n x 1002 • i

i = tasso di interesse medio semestrale, n = numero delle semestralità.



CAPACITCAPACITÀÀ

TEORICATEORICA

ESEMPIO PRATICO



N.B.: detto importo rappresenta un limite del tutto teorico, ancorché giuridicamente corretto.

Calcolo del limite teorico in base ai dati sopra esposti:

DATI CONSUNTIVO

2011

RIFERIMENTO ANNO 2012

Esempio di calcolo su bilancio 2013 di un comune fino a 15.000 abitanti:

Limite teorico Limite teorico (art. 204 TUEL)(art. 204 TUEL)



CAPACITACAPACITA’’

REALEREALE

ESEMPIO PRATICO



200.000,00 x 1 – (1 + 0,01875) -40 x 100 = € 2.796.488,772 x 1,875

Limite Reale Limite Reale

FORMULA DA APPLICARE

1 – (1 + i)–n x 1002 • i

i = tasso di interesse medio semestrale (1,875%) n = numero delle semestralità (40)

Ipotizzando oneri per Investimenti Programmati pari ad €

200.000,00

EFFETTIVA CAPACITA‘di INDEBITAMENTO



il LIMITE REALE di INDEBITAMENTO è strettamente connesso alla misura in cui l’ammontare delle maggiori entrate correnti riesce a finanziare tutte le maggiori spese correnti derivanti dal nuovo investimento (sia in relazione al mutuo da contrarre, che per i maggiori costi di gestione correnti e pluriennali – oneri indotti).

A MAGGIORI SPESE DA FINANZIARE DEVONO CORRISPONDERE MAGGIORI ENTRATE CORRENTI

Occorre individuare in via anticipata la nuova entrata ed, una volta quantificata, occorre determinare il limite massimo di indebitamento mediante qualunque forma di finanziamento.



L’OBBLIGO DI RIDUZIONE DEL DEBITO

La Legge di stabilità 2012 (articolo 8, comma 3, legge n. 183/2011) stabilisce inoltre che, a partire dal 2013, gli Enti locali debbono ridurre

l’entità del debito pubblico.



Il Piano Generale di Sviluppo (PGS), la Relazione Previsionale e Programmatica unitamente al Piano Triennale degli Investimenti, al Programma triennale del fabbisogno del personale e al programma di razionalizzazione delle spese, rappresentano i veri e propri DOCUMENTI DI PIANIFICAZIONE attraverso i quali vengono esposte le priorità fondamentali e le strategie gestionali dell’ente.Fasi:

1) - graduazione discrezionale degli obiettivia) concretezza e definibilitàb) misurabilità e controllabilitàc) raggiungibilitàe) accettazione e consenso

2) – esame dell’ambiente in cui l’ente opera3) – individuazione delle risorse a disposizione

La Programmazione Finanziaria Nel Bilancio Degli Enti Locali il modello “Planning programming budgeting system” PPBS

Analisi ed approfondimento sulla fase di Planning



Art.1 bis, comma 3, del D.L. 318/86, convertito nella legge 488/86 (la prima apparizione del “debito fuori bilancio”);

Art. 37 del D. Lgs. 77/95 (pur senza darne una esatta definizione, ne ha disciplinato le modalità di riconoscimento)

Artt. 4 e 5 del D.Lgs. 342/97 (vengono confermate le modalità di riconoscimento);

Art. 194 del TUEL - D. Lgs. 267/2000 (il debito fuori bilancio riceve un assetto definitivo).

Inquadramento normativo e nozione di debito fuori bilancio



L'art. 194 del T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000 disciplina l'ambito e le procedure di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio, ossia delle obbligazioni maturate senza che sia stato adottato il dovuto adempimento per l’assunzione dell’impegno di spesa previsto dall’art.191, commi 1-3, del T.U.E.L. D.Lgs. 267/2000

Il Debito fuori Bilancio



Il debito fuori bilancio viene così definito dal giudice contabile come un’obbligazione assunta al di là degli stanziamenti del bilancio di previsione, ovvero che si sarebbe potuta assumere a termini di autorizzazione del bilancio preventivo, e che tuttavia non è stata assunta ritualmente sotto il profilo del diritto amministrativo e dell’ordinamento giuscontabile in particolare.


In altri termini è l’ipotesi delle obbligazioni assunte o comunque sorte senza far luogo a regolare impegno e senza tramutarsi successivamente in residuo passivo.



L’attuale configurazione dell’istituto del debito fuori bilancio è frutto di definizioni elaborate dalla dottrina, dalla giurisprudenza contabile, dal Ministero dell'Interno e dall'Osservatorio sulla finanza locale (Principio Contabile n. 2 – punto 80) che, sostanzialmente, concordano nel ritenere che il debito fuori bilancio sia “… un’obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di danaro che grava sull’ente (…..) assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli Enti Locali…” (Ministero dell' Interno Circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993).




Il debito fuori bilancio, dunque, è un debito perfezionatosi giuridicamente ma non contabilmente: ne consegue che l'atto di riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio da parte del consiglio dell'ente fa coincidere i due aspetti giuridico e contabile in capo al soggetto che l'ha riconosciuto degli Enti Locali…” (Ministero dell' Interno Circolare 20 settembre 1993 n. F.L. 21/1993).

Riconoscimento del debito fuori Bilancio



I requisiti di riconoscibilità dei debiti fuori bilancio individuati nelle circolari Ministero interni n. F.L. 22/89 e F.L. 21/93 consistono nel fine pubblico conseguito, nella regolarità della fornitura e nella congruità dei prezzi.




Con riferimento ai requisiti generali che il debito deve avere ai fini del riconoscimento, il Ministero dell’Interno ha indicato questi caratteri:

CERTEZZA effettiva esistenza dell’obbligazione

di dare; LIQUIDITÀdeve essere individuato il

soggetto creditore, il debito sia definito nel suo ammontare e l’importo sia determinato o

determinabile;

ESIGIBILITÀ il pagamento non sia

dilazionato da termine o subordinato a condizione.




L'art. 194 del T.U.E.L. n. 267/2000 individua quali sono le fattispecie di debiti fuori bilancio riconoscibili dall'ente locale quelli espressamente enunciati in una elencazione, ritenuta tassativa nel Principio contabile n. 2 nel testo approvato dall'Osservatorio per la finanza locale del Ministero dell'Interno il 18/11/2008.

Tipologia dei debiti fuori bilancio



Il riconoscimento di legittimità del debito fuori bilancio è riservato al Consiglio ed è ammissibile solo nei seguenti casi:

sentenze passate in giudicato;

copertura di disavanzi di consorzi, di aziende speciali e di istituzioni derivanti da fatti di gestione a condizione che sia rispettato l’obbligo di pareggio del bilancio di cui all’art. 114;

ricapitalizzazione, nei limiti e nelle forme previste dal codice civile o da norme speciali, di società di capitali costituite per l’esercizio di servizi pubblici locali;

procedure espropriative o di occupazione d’urgenza per opere di pubblica utilità;

acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’art. 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità e arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.

1234

5

Tipologia dei debiti fuori bilancio



Gli enti locali possono riconoscere la legittimità dei debiti fuori bilancio derivanti da:1) Decreti ingiuntivi;2) Transazioni;3) Maggiori somme dovute (rispetto all’originario impegno di spesa assunto) per prestazioni professionali.

La legittimità dei debiti fuori Bilancio.

Sull’argomento è intervenuta la Corte dei Conti, Sezioni Riunite per la regione Siciliana in sede consultiva con deliberazione n. 9 del 6 dicembre 2005



Il debito fuori bilancio, si produce al di fuori della sfera gestionale dell'ente, in quanto si è perfezionato giuridicamente ma non contabilmente.

Perché possa diventare debito proprio dell'ente è necessario che il Consiglio provveda al riconoscimento della sua legittimità, così sanando i due presupposti, giuridico (obbligazione assunta in violazione della norma) e contabile (imputazione della spesa occorrente in capo all'ente che l'ha riconosciuta).

Violazione del procedimento dispesa per acquisizione di beni e servizi



L'art. 194 del T.U.E.L. n. 267/2000 consente, infatti, la riconoscibilità della legittimità di un debito fuori bilancio per acquisizione di beni e servizi "nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza".




L'arricchimento non deve essere inteso necessariamente come accrescimento patrimoniale, potendo questo consistere anche in un risparmio di spesa (Cassazione Civile, Sezione I°, 12 luglio 1996, n. 6332). Esso va stabilito con riferimento alla congruità dei prezzi, sulla base delle indicazioni e delle rilevazioni del mercato o dei prezzari e tariffe approvati da enti pubblici a ciò deputati, o dagli ordini professionali, se trattasi di parcelle.




la Corte Costituzionale, con ben due sentenze (n. 445 del 24/10/1995 e n. 295 del 30/7/1997) ha avuto modo di precisare che:““…sussistono in favore del funzionario (o amministratore) le condizioni affinché egli possa esercitare l'azione ex 2041 cod. civ. verso l'ente nei limiti dell'arricchimento da questo conseguito; dall'altro, e per conseguenza, il contraente privato è legittimato, "utendo iuribus" del funzionario (o amministratore) suo debitore, ad agire contro la Pubblica Amministrazione - anche contestualmente alla proposizione della domanda per il pagamento del prezzo nei confronti di costui - in via surrogatoria ex art. 2900 cod. civ. per assicurare che siano soddisfatte o conservate le sue ragioni" quando il patrimonio del funzionario (o amministratore) non offra adeguata garanzia.”




Il decreto anticrisi D.L. 78/09, convertito nella legge 3 agosto 2009, n. 102 all'art. 17 comma 30 ter, stabilisce che:

"per danno erariale perseguibile innanzi alle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti si intende l'effettivo depauperamento finanziario o patrimoniale arrecato ad uno degli organi previsti dall'art. 114 della Costituzione o ad altro organismo di diritto pubblico, illecitamente cagionato ai sensi dell'art. 2043 c.c.. L'azione è esercitabile da pubblico ministero contabile, a fronte di una specifica e precisa notizia di danno, qualora il danno stesso sia cagionato per dolo o colpa grave.

Qualunque atto istruttorio o processuale posto in essere in violazione delle disposizioni di cui al presente comma, salvo che sia stata già pronunciata sentenza anche non definitiva alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è nullo e la relativa nullità può essere fatta valere in ogni momento, da chiunque vi abbia interesse, innanzi alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti, che decide nel termine perentorio di trenta giorni dal deposito della richiesta

Profili di responsabilità per danno erariale

"



Con la delibera di riconoscimento dei debiti fuori bilancio si deve provvedere ad indicare i mezzi finanziari destinati alla loro copertura, completandosi in questo modo il procedimento che ha per fine quello di far rientrare nella corretta gestione di bilancio quelle spese che ne erano del tutto fuori.

La legge disciplina le modalità di pagamento ed il reperimento dei mezzi finanziari a copertura dei debiti fuori bilancio.

Copertura



La legge disciplina le modalità di pagamento ed il reperimento dei mezzi finanziari a copertura dei debiti fuori bilancio.

È consentito di farvi fronte con ogni mezzo finanziario a disposizione dell'ente, ad eccezione delle entrate provenienti dall'assunzione di prestiti e di quelle aventi specifica destinazione per legge, nonché con i proventi derivanti da alienazione di beni patrimoniali disponibili.

L‘Ente locale può convenire con i creditori un piano di rateizzazione del pagamento del debito di durata non superiore a tre anni, compreso quello in corso.

Copertura



E’ ammesso anche il ricorso a mutui, ai sensi degli artt. 202 e seg. del T.U., salvo quanto disposto dal comma 4 dell’art. 41 della legge finanziaria per il 2002.

A seguito della legge costituzionale n. 3/2001, che ha consentito agli enti locali di indebitarsi esclusivamente per le spese di investimento (art. 119 Cost.), l’art. 41, comma 4, legge n. 448/2001 ha chiarito che il ricorso ai mutui per la copertura dei debiti fuori bilancio è ammesso solo per quei debiti maturati anteriormente alla data di entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Fa eccezione a tale principio la disciplina prevista per il risanamento degli enti locali dissestati.

Copertura



La recente legislazione, D.L. 174/2012 convertito con legge n. 213/2012, c.d. “decreto salva enti”, ha inciso, in modo significativo, sulla disciplina relativa all’organo di revisione degli enti locali e segnatamente in tema di compiti/responsabilità. Una delle prime norme incise dalla legge in commento è l’articolo 234 relativo alla composizione dell’organo. Tra le novità di maggior rilievo, tutte piuttosto importanti, assurge a disposizioni cardine quella che impone il parere del revisore nel caso di riconoscimento del debito fuori e della transazione.

Il Revisore e la questione del parere sui debiti fuori bilancio e sulle transazioni



Art. 239 Funzioni dell’Organo di revisione (Ante modifica)



Art. 239 Funzioni dell’Organo di revisione (Testo attuale)

Novità in grassetto



Art. 239 Funzioni dell’Organo di revisione (Testo attuale)



Grazie per l’attenzioneGrazie per l’attenzione

Carmine FerraraCarmine FerraraDottore Commercialista -

Revisore legale Dottore Commercialista -

Revisore legale

ContattiContatti

Tel.

081/8257842 ℡ Cell. 3474057097E-mail : [email protected]

Tel.

081/8257842 ℡ Cell. 3474057097E-mail : [email protected]

Disciplina assunzioni dopo la manovra...

Documents

Transcript of Disciplina assunzioni dopo la manovra...