DIRITTI DELLA PERSONA E COMUNITÀ INTERNAZIONALE

Collana diretta da Francesco Bestagno e Andrea Bianchi

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Volumi pubblicati nella collana:

1. M. Scalabrino, Per non dimenticare. Violazioni dei diritti umani e leggi di amnistia in America Latina

2. S. Marks - A. Clapham, Lessico dei diritti umani

3. F. Bestagno (a cura di), I diritti economici, sociali e culturali. Promozione e tutela nella comunità internazionale

4. M. Ferri, Dalla partecipazione all’identità. L’evoluzione della tutela interna-zionale dei diritti culturali

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MARCELLA FERRI

DALLA PARTECIPAZIONEALL’IDENTITÀL’EVOLUZIONE DELLA TUTELA INTERNAZIONALEDEI DIRITTI CULTURALI

VITA E PENSIERORICERCHEDIRITTI DELLA PERSONA E COMUNITÀ INTERNAZIONALE

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© 2015 Vita e Pensiero - Largo A. Gemelli, 1 - 20123 MilanoISBN 978-88-343-2927-6

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indice

introduzione Xi

Avvertenza XV

Abbreviazioni XVii

i. Le origini dei Patti Internazionali e la posizione dei diritti culturali 31. La scelta di elaborare due Patti distinti e la ripercussione

sulla tutela dei diritti culturali 41.1. i diritti culturali previsti dalle disposizioni dei Patti

internazionali: i limiti sostanziali e procedurali della tutela 8

2. i limiti procedurali della tutela dei diritti culturali 112.1. Le differenze tra i sistemi di controllo dei due Patti 12

2.1.1. La natura degli organi incaricati del controllo 122.1.2. La tipologia dei meccanismi di controllo 13

2.2. La natura degli obblighi degli Stati parte dei Patti 232.2.1. Gli obblighi degli Stati parte dell’iccPR 232.2.2. Gli obblighi degli Stati parte dell’iceScR 27

3. Osservazioni conclusive 38

ii. Il concetto di cultura e di diritti culturali 431. Le possibili definizioni “giuridiche” di cultura 452. L’affermarsi di una nuova concezione di diritti

culturali 483. La concezione di diritti culturali elaborata dal Gruppo

di Friburgo 503.1. il legame tra la cultura e la formazione dell’identità

personale 513.1.1. il processo di costruzione dell’identità culturale 54

3.2. il ruolo delle comunità culturali 573.3. Un nuovo concetto di diritti culturali 60

3.3.1. i diritti culturali, la diversità culturale e l’universalità dei diritti umani 65

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indiceVi

iii. I diritti culturali dei membri delle minoranze e dei popoli indigeni 691. i diritti culturali dei membri dei popoli indigeni 702. La dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti alle

minoranze nazionali, etniche, religiose e linguistiche 733. il contenuto dei diritti dei membri delle minoranze e dei

popoli indigeni nella prassi del comitato dei diritti dell’uomo 773.1. il concetto di minoranza e di popoli indigeni 77

3.1.1. i criteri per definire l’appartenenza del singolo alla minoranza: i casi Sandra Lovelace v. canada e Kitok v. Sweden 84

3.2. il diritto di avere la propria vita culturale 863.2.1. Le attività economiche di rilevanza culturale 873.2.2. Ulteriori aspetti relativi al diritto di avere

la propria vita culturale 953.2.3. i limiti applicabili al diritto di avere la propria

vita culturale 993.3. il diritto di utilizzare la propria lingua 1013.4. il diritto di praticare la propria religione 1063.5. il diritto di partecipare alla vita pubblica 109

4. La convenzione internazionale sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale 1104.1. il diritto all’identità culturale e al patrimonio culturale 1124.2. i diritti linguistici 1174.3. il riconoscimento dei sistemi giudiziari autoctoni 1204.4. i diritti fondiari 1214.5 il diritto di partecipare alla vita pubblica 125

5. Osservazioni conclusive 126

iV. Il diritto di partecipare alla vita culturale 1331. il concetto di vita culturale elaborato nel Patto sui diritti

economici, sociali e culturali 1332. La successiva evoluzione del concetto di cultura nella

prassi del comitato 1373. il General comment sul diritto di partecipare alla vita

culturale 1423.1. il definitivo accoglimento della concezione

antropologica di cultura 1443.2. Le componenti del diritto di partecipare alla vita

culturale: la partecipazione, l’accesso e il contributo 1483.3. il contenuto del diritto di partecipare alla vita culturale

e il riconoscimento del diritto all’identità culturale 1513.4. La dimensione culturale dei diritti all’alloggio, al cibo,

all’acqua, all’educazione e alla salute 155

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indice Vii

4. il contenuto del diritto di partecipare alla vita culturale nelle concluding Observations del comitato 1594.1. il diritto al patrimonio e l’accesso alla cultura 1614.2. il diritto all’identità culturale 1624.3. i diritti linguistici 1634.4. i diritti fondiari 1644.5. La promozione della diversità culturale 1654.6. il carattere culturale della libertà religiosa 166

5. La convenzione sui diritti del bambino 1675.1. i diritti culturali dei bambini appartenenti alle

minoranze e alle popolazioni indigene 1685.1.1. il diritto all’identità culturale 1695.1.2. i diritti linguistici 1735.1.3. i diritti fondiari 174

5.2. il diritto dei bambini alla propria identità culturale 1755.3. il diritto dei bambini di partecipare alla vita culturale 178

6. Osservazioni conclusive 180

Conclusioni 1851. i diritti culturali: l’evoluzione della tutela sul piano

internazionale 1852. il contenuto dei diritti culturali 189

2.1. i diritti linguistici 1892.2. i diritti fondiari 1912.3. il diritto alla propria identità culturale 1922.4. il diritto di partecipare alla vita pubblica 1942.5. i diritti religiosi 195

3. Le possibili evoluzioni: i diritti all’identità culturale 1963.1. La necessità di configurare un nuovo diritto 2003.2. Un nuovo contenuto del diritto di partecipare

alla vita culturale 2024. i diritti all’identità culturale: oltre la tutela

degli appartenenti alle minoranze 2045. i diritti all’identità culturale come strumento

di apertura alla diversità 211

Appendice documentale 2131. comitato dei diritti umani 2132. comitato per i diritti economici, sociali e culturali 2163. comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale 2184. comitato dei diritti del bambino 221

Bibliografia 225

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introduzione

Gli studi di diritto internazionale hanno tradizionalmente affrontato il tema della cultura sotto il profilo della tutela del patrimonio culturale e, più di recente, in relazione alla protezione della diversità culturale. Un interesse minore è stato invece riservato ai diritti culturali e, anche con riguardo ad essi, è rimasto per lo più circoscritto, da un lato, al diritto all’educazione e, dall’altro, ai diritti connessi alla proprietà intellettuale, lasciando invece in secondo piano la possibilità di qualificare la libertà di scegliere e di esprimere la propria identità culturale come l’oggetto di un vero e proprio diritto soggettivo.

Questa trattazione, che trae spunto da un’importante, se pur ancora circoscritta, dottrina straniera1, cerca invece di indagare i diritti culturali in una prospettiva identitaria, intendendoli come quel complesso di diritti che permettono alla persona di costruire ed esprimere la propria identi-tà, un’identità che si può qualificare come culturale in ragione del ruolo che la cultura svolge per la costruzione dell’identità di ciascuno.

Fra le molteplici motivazioni che, per lungo tempo, hanno reso diffi-cile un approfondimento dei diritti culturali sotto questa angolazione, vi è certamente il timore – parzialmente tuttora radicato – che il riconosci-mento di tali diritti potrebbe condurre a derive “pericolose”. Tale accu-sa è stata motivata sostenendo che i diritti culturali legittimerebbero le pratiche che, pur avendo matrice culturale, risultano fortemente lesive dei diritti umani. Occorre fin da ora ricordare che i diritti culturali sono parte integrante del sistema dei diritti umani e, in quanto tali, non pos-sono essere esercitati per violare la dignità dell’individuo che rappresen-

1 P. Meyer-Bisch (éd.), Les droits culturels. Un projet de déclaration, UneScO editions Universitaires, Paris-Fribourg 1998; Y. donders, Towards a Right to Cultural Identity?, School of Human Rights Research Series no. 15, intersentia-Hart, Antwerp-Oxford-new York 2002; M. Bidault, La protection internationale des droits culturels, Bruylant, Bruxelles 2009; P. Meyer-Bisch - M. Bidault, Déclarer les droits culturels: Commentaire de la Déclaration de Fribourg, Schulthess-Bruylant, Zürich-Bruxelles 2010; c. Romain-ville, Le droit à la culture, une réalité juridique. Le régime juridique du droit de participer à la vie culturelle en droit constitutionnel et en droit international, Bruylant, Bruxelles 2014.

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introduzioneXii

ta il valore supremo alla cui tutela e promozione devono tendere tutti i diritti riconosciuti alla persona in ragione della sua natura umana2. in tale ottica non si può pertanto invocare un diritto culturale per porre in essere una violazione degli altri diritti umani e, analogamente a quanto accade per ogni altro diritto, l’esercizio dei diritti culturali deve essere soggetto alle limitazioni che si rendono necessarie per garantire i diritti umani e le libertà fondamentali altrui.

nel complesso di norme delineato dalla dichiarazione Universale dei diritti dell’Uomo del 1948 e, successivamente, dai Patti internazio-nali sui diritti civili e politici e sui diritti economici, sociali e culturali del 1966, ai diritti culturali fu riconosciuta una posizione del tutto seconda-ria e subordinata rispetto agli altri diritti.

Tale collocazione derivò innanzitutto dalla scelta di elaborare due Patti distinti: la difficoltà di annoverare i diritti nelle differenti cate-gorie emerse in misura particolarmente evidente nel caso dei diritti culturali, che si trovarono così ad essere frammentati tra l’uno e l’altro Patto e, conseguentemente, sottoposti a due statuti differenti. Benché molti diritti culturali siano disciplinati dal Patto internazionale sui dirit-ti economici, sociali e culturali, anche il Patto sui diritti civili e politici contiene alcune rilevanti disposizioni in materia, tra cui innanzitutto l’art. 27, concernente il diritto di coloro che appartengono ad una mi-noranza etnica, religiosa o linguistica, ad avere la propria vita culturale. Questa norma è particolarmente significativa in quanto, durante l’ela-borazione dei Patti, l’esigenza di tutelare l’identità culturale fu avvertita esclusivamente nei confronti di coloro che appartengono ad una mi-noranza, intendendosi con tale concetto le sole minoranze cosiddette “nazionali”, storicamente esistenti all’interno degli Stati. Tale esigenza fu ben presto riconosciuta altresì in capo ai membri delle comunità indigene che, pur presentando alcune differenze rispetto agli apparte-nenti alle minoranze, fanno parte di un gruppo con un’identità etnica, religiosa e linguistica che si distingue fortemente dal resto della popo-lazione nazionale3.

Fra i diritti culturali che spettano ai singoli, a prescindere dall’ap-partenenza ad una minoranza o ad una popolazione indigena, furono invece annoverati, oltre ai diritti di proprietà intellettuale, i diritti che permettono di accedere all’educazione, al progresso scientifico e alla

2 Riguardo al principio della dignità umana in quanto fondamento dei diritti umani, si rimanda inter alia a c. Focarelli, La persona umana nel diritto internazionale, il Mu-lino, Bologna 2013, pp. 42 ss. 3 La distinzione tra i concetti di minoranza e di popolo indigeno sarà approfondita infra, cfr. capitolo iii, par. 3.1.

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introduzione Xiii

cultura, concependo quest’ultima secondo una prospettiva elitaria, tale da ricomprendere quelle che erano considerate le manifestazioni più nobili ed elevate dell’intelletto e della creatività dell’uomo. Quest’ul-tima concezione fonda in particolare il diritto di partecipare alla vita cul-turale, previsto dall’art. 15, par. 1, lett. a) del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali che, a dispetto della formulazione letterale, nacque con una finalità completamente differente rispetto a quella del diritto ad avere la propria vita culturale, previsto dall’art. 27 del Patto internazionale sui diritti civili e politici, in capo agli apparte-nenti alle minoranze e alle comunità indigene.

nel sistema dei Patti venne, in tal modo, ad affermarsi un duplice concetto di cultura e di vita culturale. in relazione ai diritti dei membri delle minoranze e delle popolazioni indigene si delineò infatti un con-cetto antropologico che permise di evidenziare il ruolo che la cultura svolge per l’esistenza e il mantenimento dell’identità del gruppo. Ri-guardo ai diritti dei singoli individui si affermò, invece, una concezione materialistica: nell’ambito della nozione elitaria di cui si è detto la cultu-ra rappresentava semplicemente un bene materiale, cui lo Stato avrebbe dovuto garantire a tutti la possibilità di accedere4.

nella prospettiva di questo studio, invece, l’identità culturale si con-figura come un bene che deve essere tutelato, non solo in capo agli appartenenti alle minoranze o alle comunità indigene, ma in relazione a tutti gli individui, in considerazione del ruolo che la cultura svolge per la costruzione dell’identità personale di ciascuno. Tale esigenza, che non fu avvertita all’epoca della redazione dei Patti, risulta imprescindibile nelle società attuali, in cui la diversità culturale rappresenta una realtà che, solo in minima parte, dipende dalla presenza delle minoranze storiche o nazionali. La rapidità e la facilità con cui oggi avvengono gli sposta-menti delle persone e la comunicazione del sapere rendono pressoché impossibile tracciare i confini di un’unica identità culturale nazionale: l’identità culturale, pur mantenendo certamente la sua forte dimensio-ne collettiva, diventa un bene sempre più riferibile alla singola persona che, grazie al pluralismo della società in cui vive, può accedere ai rife-rimenti necessari per costruire la propria identità in modo autonomo, libero e consapevole. in tale contesto si giustifica un approccio ai diritti culturali imperniato sull’idea che essi rispondano all’esigenza di tutelare l’identità culturale della persona.

L’interpretazione elaborata da alcuni organi di tutela dei diritti uma-ni riguardo al concetto di cultura e di diritti culturali ha conosciuto un

4 Le differenti concezioni, materialistica e antropologica, di cultura saranno appro-fondite nel corso della trattazione; si vedano in particolare i capitoli i e ii.

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introduzioneXiV

significativo sviluppo nel corso degli ultimi decenni: la concezione identi-taria dei diritti culturali, originariamente accolta esclusivamente in rela-zione ai diritti dei membri delle minoranze e delle comunità indigene, sta cominciando infatti ad affermarsi anche riguardo ai diritti culturali individuali.

Tale evoluzione è stata fortemente influenzata dal lavoro compiuto in seno all’UneScO che, fin dagli anni cinquanta, cominciò ad adottare una nozione antropologica di cultura giungendo così all’adozione di alcuni importanti strumenti internazionali, di soft e di hard law, volti a tutelare il patrimonio culturale e la diversità culturale.

Un’influenza ancora più significativa è da ricondurre alla riflessione elaborata dalla dottrina che, sulla scorta degli studi sviluppati dalla mo-derna antropologia, ha evidenziato i limiti connessi ad una nozione me-ramente materialistica di cultura. nel corso dell’indagine si farà parti-colare riferimento alla concezione promossa dal cosiddetto “Gruppo di Friburgo”5, che ha definito i diritti culturali come i diritti che assicurano alla persona la libertà di accedere ai riferimenti culturali necessari per costruire ed esprimere la propria identità. in tale ottica i diritti culturali, essendo diritti che permettono al soggetto di costruire la sua identità e quindi di esistere e riconoscersi come persona, si configurano come il presupposto imprescindibile per l’esercizio di tutti gli altri diritti e rap-presentano pertanto la “pierre angulaire”6 dell’intero sistema dei diritti umani.

L’elaborazione del Gruppo di Friburgo ha permesso di giungere, nel maggio 2007, a proporre la dichiarazione di Friburgo sui diritti culturali7. nonostante la dichiarazione non abbia alcun valore giuridico, essa si rivela

5 con questa espressione si indica un gruppo di lavoro formato da esperti internazio-nali guidati dal professor Patrice Meyer-Bisch, coordinatore dell’Institut interdiscipli-naire d’éthique et des droits de l’homme (iiedH) dell’Università di Friburgo in Svizzera. il Gruppo nacque nel 1991 al termine di un colloquio, organizzato dall’iiedH, sul tema «Les droits culturels: une categorie sous-développée de droits de l’homme» (cfr. P. Meyer-Bisch, éd., Les droits culturels. Une catégorie sous-développée de droits de l’homme, Actes du VIIIe colloque interdisciplinaire sur les droits de l’homme, editions universi-taires Fribourg, Fribourg 1993). il Gruppo lavorò, fin dall’origine, in collaborazione con il consiglio d’europa e l’UneScO e, successivamente, con l’Alto commissariato delle nazioni Unite per i diritti umani. Per un approfondimento riguardo alla storia del Gruppo e alla sua composizione, cfr. Meyer-Bisch - Bidault, Déclarer les droits culturels, i Annexe, pp. 141 ss. 6 M. Borghi - P. Meyer-Bisch (éds.), La pierre angulaire. Le “flou crucial” des droits culturels, editions universitaires Fribourg, Fribourg 2001, Vii ss. 7 il testo della dichiarazione di Friburgo sui diritti culturali è disponibile sul sito dell’iiedH: http://www.unifr.ch/iiedh/assets/files/declarations/declaration-it3.pdf.

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introduzione XV

particolarmente significativa poiché, identificando con precisione i diritti culturali previsti dagli strumenti internazionali di tutela dei diritti umani, ha permesso di specificarne e chiarirne il contenuto. L’importanza della dichiarazione trova un forte riscontro nel fatto che, come si vedrà nel cor-so della trattazione, essa ha ampiamente influenzato l’interpretazione ela-borata in materia di diritti culturali da alcuni organi delle nazioni Unite.

L’affermarsi di una nuova concezione di diritti culturali nel diritto internazionale ha preso avvio dal diritto di partecipare alla vita cultura-le, essendo questo uno dei pochi diritti previsti dalla dichiarazione Uni-versale e dai due Patti internazionali, in cui si fa esplicito riferimento alla cultura. L’interpretazione elaborata dagli organi di tutela dei diritti umani in relazione a questo diritto ha conosciuto, negli ultimi decenni, un significativo sviluppo che si riflette sulla più generale nozione di di-ritti culturali. Una svolta fondamentale in questo senso è rappresentata dal General Comment n. 21, adottato nel 2009 dal comitato per i dirit-ti economici, sociali e culturali che, in questa occasione, ha elaborato un’interpretazione del diritto di partecipare alla vita culturale partico-larmente estensiva e tale da ricomprendere tutti i diritti che permettono di tutelare ed esprimere l’identità culturale.

L’adozione del General Comment segna l’inizio di una nuova fase per la tutela dei diritti culturali e, in particolare, dell’identità culturale che trova ora la sua base giuridica nel diritto di partecipare alla vita cultura-le: si tratta di una svolta particolarmente significativa poiché permette di garantire una maggiore tutela ad un aspetto fondamentale quale è l’identità dei singoli.

AVVeRTenZA

i General Comments e le Concluding Observations del comitato dei diritti dell’uomo, del comitato per l’eliminazione della discriminazione raz-ziale, del comitato dei diritti economici, sociali e culturali e del comi-tato dei diritti del bambino e i pareri adottati dal comitato dei diritti dell’uomo sono consultabili sul sito dell’Alto commissariato dei diritti dell’uomo delle nazioni Unite (http://www.ohchr.org).

i testi integrali dei documenti delle nazioni Unite citati nel corso del lavoro possono essere consultati attraverso l’Offical Document System (http://documents.un.org). i simboli identificativi di tutti i documenti richiamati sono indicati nelle note a piè di pagina ad eccezione di quelli relativi alle Concluding Observations; per queste ultime si è preferito in-dicare in nota il Paese, l’anno e il paragrafo di riferimento, rinviando il lettore che sia interessato al simbolo del documento, all’Appendice documentale inserita in Allegato.

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