Sinergie Grafiche srl

Dirigenza

Le assunzioni di personalecon qualifica dirigenzialenegli Enti locali: tra limiti e divietidi Antonio Purcaro - Segretario generale della Provincia di Bergamo, Avvocato,Cultore di Diritto Costituzionale presso l’Università degli Studi di Bergamo

Negli ultimi anni la normativa di riferimento in tema di personale ha raggiunto un livello di strati-ficazione e complessità senza precedenti, che rende indispensabile e urgente una revisione or-ganica della materia. La limitazione alle assunzioni ha determinato un progressivo innalzamentodell’età media del personale ed un impoverimento del capitale umano in relazione all’impedi-mento all’ingresso di nuove professionalità. La mancata riforma della dirigenza pubblica a se-guito della bocciatura della legge delega ad opera della Corte costituzionale, in uno con il so-stanziale blocco delle assunzioni di questi anni, ha reso ancora più urgente un intervento legisla-tivo per consentire l’immissione nei ruoli della dirigenza di risorse nuove portatrici di un culturadi cambiamento tanto più necessaria se innestata appunto nella classe dirigente.

Premessa

La Legge 28 dicembre 2015, n. 208 Disposizioniper la formazione del bilancio annuale e plurienna-le dello Stato (Legge di Stabilità 2016), all’art. 1comma 219 prevedeva che “Nelle more dell’ado-zione dei decreti legislativi attuativi degli articoli8, 11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n. 124, e del-l’attuazione dei commi 422, 423, 424 e 425 dell’ar-ticolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, esuccessive modificazioni, sono resi indisponibili iposti dirigenziali di prima e seconda fascia delleAmministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1,comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.165, e successive modificazioni, come rideterminatiin applicazione dell’articolo 2 del decreto-legge 6luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni,dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, e successive mo-dificazioni, vacanti alla data del 15 ottobre 2015,tenendo comunque conto del numero dei dirigentiin servizio senza incarico o con incarico di studio edel personale dirigenziale in posizione di comando,distacco, fuori ruolo o aspettativa. Gli incarichiconferiti a copertura dei posti dirigenziali di cui alprimo periodo dopo la data ivi indicata e fino alladata di entrata in vigore della presente legge cessa-no di diritto alla medesima data di entrata in vigo-re, con risoluzione dei relativi contratti. Sono fatti

salvi i casi per i quali, alla data del 15 ottobre2015, sia stato avviato il procedimento per il con-ferimento dell’incarico e, anche dopo la data di en-trata in vigore della presente legge, quelli concer-nenti i posti dirigenziali in Enti pubblici nazionalio strutture organizzative istituiti dopo il 31 dicem-bre 2011, i posti dirigenziali specificamente previstidalla legge o appartenenti a strutture organizzativeoggetto di riordino negli anni 2014 e 2015 con ri-duzione del numero dei posti e, comunque, gli in-carichi conferiti a dirigenti assunti per concorsopubblico bandito prima della data di entrata in vi-gore della presente legge o da espletare a normadel comma 216, oppure in applicazione delle pro-cedure di mobilità previste dalla legge. In ogni al-tro caso, in ciascuna amministrazione possono esse-re conferiti incarichi dirigenziali solo nel rispettodel numero complessivo dei posti resi indisponibiliai sensi del presente comma.”.Da subito gli operatori si erano posti il problema sedetta disposizione dovesse trovare applicazione an-che per le assunzioni di personale di qualifica diri-genziale presso le Amministrazioni locali.Della questione vennero investite le Sezioni regio-nali della Corte dei conti che ebbero, su richiestadegli Enti interpellanti, a rilasciare diversi pareri alriguardo.

In primo piano

Azienditalia - Il Personale 12/2017 633

Sinergie Grafiche srl

Conferimento di incarichi dirigenzialia tempo indeterminato

I magistrati contabili sono intervenuti relativa-mente al dubbio interpretativo sollevato da unaAmministrazione locale, circa l’applicabilità agliEnti locali delle disposizioni della Legge n.208/2015, Legge di stabilità 2016, che vietano alleAmministrazioni pubbliche il conferimento di in-carichi dirigenziali a tempo indeterminato, di pri-ma e seconda fascia, sui posti vacanti alla data del15 ottobre 2015, in attesa dell’adozione dei prov-vedimenti di riordino della dirigenza pubblica.L’orientamento ribadito dal Collegio, è stato quel-lo di considerare il vincolo esteso a tutti i soggettienunciati nella disposizione, senza alcuna espressaeccezione per gli Enti locali, infatti, “il rinvio toutcourt all’art. 1 comma 2 del D.Lgs. n. 165/2001 co-stituisce per la Corte una tipica modalità attraversocui il legislatore perimetra per relazionem l’ambitosoggettivo di disciplina, estendendolo a tutti i sog-getti enunciati in materia di pubblico impiego”.Alla luce di queste considerazioni, a parere dellaSezione regionale della Corte dei conti del Veneto(deliberazione 11 gennaio 2017, n. 12), deve rite-nersi che ricadano nel vincolo di indisponibilitàanche gli incarichi dirigenziali a tempo determina-to conferiti entro i limiti previsti dall’art. 110,comma 1, TUEL, ossia in misura non superiore al30% dei posti istituiti nella dotazione organica del-la medesima qualifica.Sul punto è intervenuta anche la Sezione regionaledella Corte dei conti della Puglia con la delibera-zione n.73/2016.La deliberazione riguarda l’ambito applicativo delladisciplina dettata in materia di dirigenza, dall’art.1, comma 219, Legge n. 208/2015 (L. Stabilità2016) in particolare, l’applicabilità della disposizio-ne agli Enti locali, oltre alle Amministrazioni delloStato; tale disposizione prevede che non si potran-no ricoprire i posti vacanti di qualifica dirigenziale,delle dotazioni organiche delle Amministrazionipubbliche, fino all’entrata in vigore della riformaMadia.A parere dei giudici contabili, non vi è alcuna vo-lontà legislativa di escludere dall’ambito applicati-vo la dirigenza degli Enti locali in quanto, sul pia-no letterale, il riferimento della norma alla prima eseconda fascia dirigenziale, denominazione che ca-ratterizza la dirigenza statale, appare imputabile più

ad una imperfetta tecnica di formulazione legislati-va che ad una reale volontà di circoscrivere l’ambi-to applicativo della disciplina, visto che il riferi-mento esplicito è alle Amministrazioni pubblichedi cui all’art. 1, comma 2, D.Lgs. n. 165/2001; inol-tre, sul piano sistematico, il successivo comma 224,della citata Legge n. 208/2015, nel prevedere cheresta escluso dall’ambito applicativo, tra gli altri, ilpersonale delle Città metropolitane e delle Provin-ce “non fa altro che confermare l’opzione ermeneu-tica sopra indicata, atteso che siffatta eccezionenon avrebbe ragion d’essere se gli Enti locali fosse-ro esclusi a priori, per estraneità soggettiva dal rag-gio operativo della disciplina in esame”; infine, sulpiano logico- teleologico, “la norma mira a preco-stituire sotto il profilo dell’efficienza organizzativa,le condizioni migliori per la piena attuazione dellariforma tracciata dalla Legge n. 124/2015 cosiddet-ta “Madia” e per il completo assorbimento del per-sonale soprannumerario degli Enti di area vasta, se-condo il percorso delineato dalla Legge 190/2014.”.Da ultimo, tali coordinate ermeneutiche, a pareredel Collegio, si adattano anche alla diversa ipotesidi proroga degli incarichi dirigenziali atteso che, laproroga, al pari del conferimento, presuppone unadisponibilità del posto che è preclusa per espressadisposizione di legge.La disposizione citata e le pronunce della magistra-tura contabile avevano generato non pochi proble-mi, anche di carattere organizzativo, alle Ammini-strazioni locali.Vieppiù che la dichiarazione di incostituzionalità,ad opera della sentenza della Corte cost. n.251/2016, nella parte in cui non prevedeva l’intesacon le Regioni, bensì un mero parere, dell’art. 11della Legge n. 124/2015, legge che conteneva ladelega per la riforma organica della disciplina delladirigenza pubblica, centrale e locale, aveva privatodi significato il sostanziale blocco ad assunzioni difigure dirigenziali (1).Il comma in commento è stato finalmente abroga-to dall’art. 25, comma 4, D.Lgs. 25 maggio 2017,n. 75 recante “Modifiche e integrazioni al decretolegislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli ar-ticoli 16, commi 1, lett. a), e 2, lett. b), c), d) ede) e 17, comma 1, lett. a), c), e), f), g), h), l) m),n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n.124, in materia di riorganizzazione delle Ammini-strazioni pubbliche.”.

(1) Cfr. sul tema di A. Purcaro, I. Gravallese “Assetto delladirigenza pubblica locale dopo la sentenza della Corte cost. n.

251/2016 (e in attesa della nuova stagione contrattuale)” inquesta Rivista, n. 3/2017, pag. 156.

In primo piano

634 Azienditalia - Il Personale 12/2017

Sinergie Grafiche srl

Ad oggi dunque l’assunzione di personale aventequalifica dirigenziale presso le Amministrazioni lo-cali trova la propria disciplina di riferimento nel-l’art. 3, comma 5, D.L. 24 giugno 2014 n. 90 re-cante “Misure urgenti per la semplificazione e latrasparenza amministrativa e per l’efficienza degliuffici giudiziari”. Per l’effetto gli Enti locali sotto-posti al patto di stabilità interno possono procederead assunzioni di personale dirigenziale a tempo in-determinato nel limite di un contingente di perso-nale complessivamente corrispondente ad una spe-sa pari al 80 per cento di quella relativa al persona-le di ruolo cessato nell’anno precedente e del 100per cento a decorrere dall’anno 2018.Del resto il comma 228 della Legge n. 208/2015nel testo risultante dalle modifiche apportate da ul-timo dall’art. 22, commi 1-bis e 2, D.L. 24 aprile2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dallalegge 21 giugno 2017, n. 96 trova applicazione soloper le assunzioni del personale dei livelli.La norma prevede, per il personale dei livelli, che“Le Amministrazioni di cui all’articolo 3, comma5, del D.L. 24 giugno 2014, n. 90, convertito, conmodificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, esuccessive modificazioni [e cioè gli Enti locali sot-toposti al patto di stabilità interno], possono proce-dere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzionidi personale a tempo indeterminato di qualificanon dirigenziale nel limite di un contingente dipersonale corrispondente, per ciascuno dei predettianni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella re-lativa al medesimo personale cessato nell’anno pre-cedente. Ferme restando le facoltà assunzionalipreviste dall’articolo 1, comma 562, della Legge 27dicembre 2006, n. 296, per gli Enti che nell’anno2015 non erano sottoposti alla disciplina del pattodi stabilità interno, qualora il rapporto dipendenti-popolazione dell’anno precedente sia inferiore alrapporto medio dipendenti-popolazione per classedemografica, come definito triennalmente con ildecreto del Ministro dell’interno di cui all’articolo263, comma 2, del testo unico di cui al decreto le-gislativo 18 agosto 2000, n. 267, la percentuale sta-bilita al periodo precedente è innalzata al 75 percento nei Comuni con popolazione superiore a1.000 abitanti, per gli anni 2017 e 2018. Per i Co-muni con popolazione compresa tra 1.000 e 3.000abitanti che rilevano nell’anno precedente unaspesa per il personale inferiore al 24 per cento dellamedia delle entrate correnti registrate nei conticonsuntivi dell’ultimo triennio, la predetta percen-tuale è innalzata al 100 per cento… omissis ...”.

Ad ogni buon conto per potere procedere ad assun-zioni anche di personale con qualifica dirigenziale,gli Enti devono prima avere verificato di rispettarele seguenti condizioni:- avere approvato il piano triennale dei fabbisognidel personale;- avere effettato la ricognizione annuale delle ecce-denze di personale e situazioni di soprannumero;- aver conseguito un saldo non negativo, in termi-ni di competenza, tra entrate finali e spese finali;- aver inviato entro il 31 marzo - comunque entroil 30 aprile - la certificazione attestante i risultaticonseguiti ai fini del saldo tra entrate e spese fina-li;- aver conseguito un saldo non inferiore al 3% del-le entrate finali;- aver adottato il piano triennale di azioni positivetendenti ad assicurare la rimozione di ostacoli cheimpediscono la pari opportunità di lavoro tra uo-mini e donne;- aver adottato il piano delle performance cioè ilPEG;- aver rispettato l’obbligo di contenimento dellaspesa di personale con riferimento al triennio2011– 2013;- aver rispettato i termini per l’approvazione di bi-lancio di previsione, rendiconti, bilancio consoli-dato e del termine di trenta giorni dalla loro appro-vazione per l’invio dei relativi dati alla Banca datidelle Amministrazioni pubbliche;- aver effettuato le comunicazioni dovute se benefi-ciari di spazi finanziari concessi in attuazione delleintese e dei patti di solidarietà ai sensi dell’art. 1,comma 508, Legge n. 232/2016.

Assunzioni con contratti a termine

Un discorso a parte meritano le assunzioni di diri-genti con contratto a termine.A mente dell’art. 110 del T.U.E.L., occorre distin-guere tra assunzioni ai sensi del comma 1, ed as-sunzioni ai sensi del comma 2, dello stesso articolo.I contratti ex art. 110, comma 1, sono attivabili,previa previsione dello statuto comunale, per la co-pertura dei posti di organico di dirigente di un’uni-tà organizzativa in misura non superiore al 30% deiposti istituiti nella dotazione dirigenziale dell’Entee, comunque, per almeno un’unità.Il comma 2, fa invece riferimento ad assunzioni atermine, previa previsione del regolamento sull’or-dinamento degli uffici e dei servizi, al di fuori delladotazione organica. Tali contratti sono stipulabiliin misura complessivamente non superiore al 5%

In primo piano

Azienditalia - Il Personale 12/2017 635

Sinergie Grafiche srl

del totale della dotazione organica della dirigenza ecomunque per almeno un’unità.Così come sono state introdotte limitazioni riguar-do alle assunzioni di personale a tempo indetermi-nato, allo stesso modo il legislatore ha posto pesan-ti limitazioni alle assunzioni di personale a termineper le Amministrazioni pubbliche.Oltre al rispetto del più generale principio generaledell’obbligo di contenimento della spesa di perso-nale, gli Enti devono altresì rispettare il limite del100% della spesa sostenuta nel 2009 per assunzionicon contratto di lavoro flessibile.Tuttavia l’art. 9, comma 28, D.L. 31 maggio 2010n. 78 recante “Misure urgenti in materia di stabiliz-zazione finanziaria e di competitività economica”contiene una deroga a detta limitazione preveden-do espressamente che “Sono in ogni caso esclusedalle limitazioni previste dal presente comma lespese sostenute per le assunzioni a tempo determi-nato ai sensi dell’articolo 110, comma 1, del testounico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,n. 267”.

Assunzioni presso gli Enti di area vasta

Regole particolari sussistono per le assunzioni pres-so gli Enti di area vasta.Riguardo alle Province il comma 420 della Leggen. 190/2014 prevede che a decorrere dal 1° gen-naio 2015, alle Province delle Regioni a statuto or-dinario è fatto divieto: ... c) di procedere ad assun-zioni a tempo indeterminato, anche nell’ambito diprocedure di mobilità; d) di acquisire personale at-traverso l’istituto del comando. I comandi in esserecessano alla naturale scadenza ed è fatto divieto diproroga degli stessi; e) di attivare rapporti di lavoroai sensi degli artt. 90 e 110 del Testo unico delleleggi sull’ordinamento degli Enti locali, di cui alD.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, e successive modifi-cazioni; f) di instaurare rapporti di lavoro flessibiledi cui all’art. 9, comma 28, del D.L. 31 maggio2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dallaLegge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modifi-cazioni.Detti divieti andavano messi in relazione con ilsuccessivo comma 421 in virtù del quale la dotazio-ne organica delle Città metropolitane e delle Pro-vince delle Regioni a statuto ordinario veniva sta-bilita, a decorrere dal 1° gennaio 2015, in misurapari alla spesa del personale di ruolo alla data dientrata in vigore della Legge 7 aprile 2014, n. 56,ridotta rispettivamente, tenuto conto delle funzio-ni attribuite ai predetti Enti dalla medesima Legge

7 aprile 2014, n. 56, in misura pari al 30 e al 50per cento e in misura pari al 30 per cento per leProvince, con territorio interamente montano econfinanti con Paesi stranieri. Il personale sopran-numerario avrebbe dovuto quindi essere ricollocatopresso i Comuni e le Regioni. All’uopo il comma424 prevede che Regioni e Comuni, dovessero, pergli anni 2015 e 2016, destinare le risorse per le as-sunzioni a tempo indeterminato, alla ricollocazio-ne, appunto, nei propri ruoli delle unità soprannu-merarie destinatarie dei processi di mobilità.Il processo di ricollocazione si è oggi concluso conil riassorbimento delle unità soprannumerarie pres-so Regioni e Comuni, od altre Amministrazionipubbliche, oppure facendo ricorso a prepensiona-menti. Tuttavia permane per le Province il divietodi assunzioni, timidamente temperato per alcunefigure dirigenziali.La chiusura del processo di ricollocamento delleunità soprannumerarie avrebbe dovuto indurre a ri-tenere, in via interpretativa, ed almeno nel limitedella dotazione rideterminata, finalmente superatoil blocco delle assunzioni con la conseguente appli-cazione del regime assunzionale vigente per gli altriEnti locali. Tuttavia un’ottusa lettura della SezioneAutonomie della Corte dei conti (cfr. Deliberazio-ne 26 luglio 2017, n. 22/SEZAUT/2017/QMIG -Corte dei conti - Sez. Autonomie) non ha consen-tito questa apertura necessaria invece ad assicurareil regolare funzionamento delle Province.Solo con il D.L. 24 aprile 2017, n. 50 “Disposizioniurgenti in materia finanziaria, iniziative a favoredegli Enti territoriali, ulteriori interventi per le zo-ne colpite da eventi sismici e misure per lo svilup-po, all’art. 22, comma 5 è stato previsto che “Il di-vieto di cui all’articolo 1, comma 420, lettera c),della legge 23 dicembre 2014, n. 190, non si appli-ca per la copertura delle posizioni dirigenziali cherichiedono professionalità tecniche e tecnico-fi-nanziarie e contabili e non fungibili delle Provincedelle regioni a statuto ordinario in relazione allosvolgimento delle funzioni fondamentali previstedall’articolo 1, commi 85 e 86, delle legge 7 aprile2014, n. 56”.Oggi dunque le Province possono procedere soload assunzioni di personale con qualifica dirigenzialelimitatamente alla copertura delle posizioni diri-genziali che richiedono professionalità tecniche etecnico-finanziarie e contabili e non fungibili.Ancorché la norma faccia espresso riferimento al-l’art. 1, comma 420, lettera c), della Legge 23 di-cembre 2014, n. 190, si devono intendere autoriz-zate, per un’interpretazione “a fortiori”, tutt’altro

In primo piano

636 Azienditalia - Il Personale 12/2017

Sinergie Grafiche srl

che illogica, anche le assunzioni di personale diri-genziale mediante contratti a termine secondo laformula prevista dall’art. 110, comma 1, del TUEL.Questa chiave di lettura è stata di recente condivi-sa anche dalla Corte dei conti, Sezione per il Ve-neto, con la Deliberazione 25 ottobre 2017, n.568.Per le Città metropolitane, invece, il D.Lgs. n.175/2017 prevede che, in via sperimentale, conuno o più decreti del PCM, è disposto il gradualesuperamento degli attuali vincoli assunzionali, infavore del meccanismo basato sulla sostenibilità fi-nanziaria della spesa per il personale. Nelle moredetti Enti possono procedere a nuove assunzioninel limite del 25% della spesa dei cessati, e, dal2019, nel limite del 100%.

Conclusioni

Dalle considerazioni che precedono emerge la ne-cessità di un intervento legislativo non più rinvia-bile che metta chiarezza nelle disposizioni relativeal regime delle assunzioni negli Enti locali.Le Amministrazioni locali applicano, ormai da ol-tre un decennio, una severa disciplina vincolisticain materia di spese per il personale e limitazioni alturn-over.La capacità per gli amministratori locali di gestireefficaci politiche per il personale è stata, ed è forte-mente compressa dalla legislazione finanziaria, chene ha drasticamente ridotto l’autonomia organizza-tiva e che sta mettendo in discussione lo stessofunzionamento degli Enti.

In primo piano

Azienditalia - Il Personale 12/2017 637