Dieci pilastri per la nuova politica di coesione

Facoltà di Economia23 ottobre 2009

Le proposte del rapporto Barca

Alessandro Daraio

Sommario

• L'evoluzione delle realtà regionali

• Il futuro della politica di coesione

• Il rapporto Barca e le proposte per la politica di coesione dopo il 2013

Regions 2020

La Commissione Europea, avviando il dibattito sul futuro della coesione, ha commissionato una serie di studi per prevedere gli impatti sulle regioni (e sulle disparità regionali) delle principali sfide che l’Europa dovrà fronteggiare da qui al 2020

Risultati:• Forti differenze nella vulnerabilità delle regioni alle sfide

poste dalla globalizzazione, dal cambiamento demografico, dal cambiamento climatico, dalla questione energetica

• Le regioni maggiormente esposte cumulativamente a diverse sfide (tre o più) sono concentrate nell’area meridionale, della costa occidentale e dell’Europa Centrale

• Le sfide riguarderanno comunque tutte le regioni e ciascuna dovrà individuare soluzioni specifiche alla combinazione delle diverse sfide

Regions 2020

Globalizzazione: le regioni europee saranno esposte a maggiore competizione globale, in particolare dei Paesi emergenti

Demograpia: le regioni europee registreranno un invecchiamento della popolazione e un tasso di dipendenza crescente (secondo al mondo solo al Giappone)

Cambiamento climatico: le proiezioni scientifiche indicano un peggioramento delle condizioni climatico-ambientale nelle regioni mediterranee

Energia: le regioni europee dovranno andare verso un’economia a basse emissioni, non basata su fonti energetiche fossili

5

•Regions of North-West periphery well placed;

• Southern and Eastern regions more exposed;

• Mixed patterns in Western and Central Europe;

• Urban areas better placed.

Globalisation vulnerability index

6

•33 % of regions will face population decline

•Highest share of elderly population (aged 65+) in Eastern Germany, Finland, Northern Spain, Italy

•Lowest share of working-age population (aged 15-64) in several Finnish, Swedish and German regions

•Rural areas in less favourable position

Demography vulnerability index

7

• Southern Europe most vulnerable;

• 170 million people live in strongly affected regions;

• North and Western regions less affected, except lowland coastal areas.

Climate change vulnerability index

8

• determined by national energy policy choices;

• Eastern and southern periphery more affected by security of supply.

•Ireland, Poland, Czech Republic and Bulgaria face strong challenges

Energy vulnerability index

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• Southern, western coastal and central regions in Germany and New Member States are strongly affected

• North-Western periphery regions are less vulnerable

Multiple challenge vulnerability index

Regions 2020

Raccomandazioni di policy:

• Necessario continuare una politica di supporto rivolta a tutte le regioni europee che le guidi verso il cambiamento, la sperimentazione di nuovi approcci adeguati al mutato contesto internazionale, e incentivi un nuovo orientamento degli investimenti pubblici e privati

• Mantenere il focus sull’Agenda di Lisbona

• Rafforzare gli investimenti per rispondere alle sfide poste dal passaggio a un’economia a basse emissioni

• Rafforzare la cooperazione territoriale per affrontare sfide e problemi comuni

Il futuro della politica di coesione

Negoziato sul bilancio e sulle risorse dell’Unione

Diversi punti di vista degli Stati Membri:

• Consenso sull’equità della contribuzione: relazione tra livello del PIL e contribuzione netta; opposizione a meccanismi di correzione specifici (possibili)

• Assenza di consenso: tassa europea, allocazione di una quota delle imposte nazionali (AT, FI, FR, IT, LU); sistema basato su RNL (IE, LT, NL, PL, SK, SE)

Consultazione sulla politica di coesione

Diversi punti di vista della Commissione e degli Stati Membri

Discussione sull’eligibilità dei territori

Un complesso contesto economico, politico e istituzionale

Il futuro della politica di coesione

Eligibilità

• limitata agli Stati Membri meno ricchi (DK, IE, NL, SE, UK, alcuni EU12)

• tutte le regioni, ma concentrazione sulle regioni meno sviluppate (AT, DE, EL, ES, FI, FR, IT, PT)

Allocazione delle risorse basate sul benessere relativo in modo che paesi con un livello comparabile di PIL beneficino in modo simile dei fondi europei (AT, DK, SE)

Timori che l’individuazione di nuove priorità per la politica di coesione comprometta il budget destinato alla “coesione in senso stretto” (EU12)

Assenza di consenso sul supporto ad aree specifiche sulla base di criteri geografici (dibattito sulla coesione territoriale) (no: DE, DK; si: CY, EL, ES, PL, PT)

Il futuro della politica di coesione

Change in Convergence eligibility (2003-5 data)EU15: major loss of coverage

Germany: 5 regions (no Convergence coverage remaining)

Greece: 3 regions (from 37 to 24% of population)

Spain: 3 regions (from 31 to 2.5% of population)

UK: 2 regions (no Convergence coverage remaining)

EU12 loss of Convergence coverage:

Malta: country

Poland: capital region of Mazowiecki

Slovenia: 1 of 2 regions

Situation unchanged in remaining EU12 (BG, CZ, EE, IT, LV, LT, HU, SK)

Loss of Cohesion Fund eligibility (2005-7 data) EU15: Spain and Greece (only Portugal remains eligible)EU12: Cyprus and Slovenia

Principi per la nuova PdC

orienting grants to results

mobilising and learning

strengthening the Commission

reinforcing political checks and balances

Una proposta basata su 10 pilastri

1 - Concentrazione

Concentrare le risorse su pochi beni pubblici europei prioritari

PROPOSTE

Concentrare su pochi beni pubblici:

Rilevanza europeaCoerenza con il paradigma

place-based Possibilità di monitorare e

valutare risultati e impatti

La concentrazione ha un limite: ampio spettro di bisogni nelle regioni in ritardo, capacità di assorbimento dei fondi (55% - 65%)

SITUAZIONE

16 categorie di interventi, con diversa specializzazione dei singoli fondi

84 sottocategorie di spesa

Earmarking con Strategia di Lisbona

1 – Allocazione territorialeMantenere copertura geografica estesa a tutta l’Unione

Europea sia per efficiency sia per social cohesion, ma concentrazione su regioni in ritardo (visione conservativa)

Copertura vs. Concentrazione

Unità di intervento: a contiguous/continuous area within whose boundaries a set of conditions conducive to development apply more than they do across boundaries; an area that can be identified only through the policy process, independently of administrative boundaries.

Unità allocazione fondi: Regioni NUTS2 (visione conservativa)

Mantenimento delle attuali soglie di distinzione tra le regioni (visione conservativa pragmatica).

Lagging countries (<90%) Lagging regions (<75%) Transition regions (>75%; <X) Ulteriore effetto statistico

1 – Cooperazione territoriale e reti trans-europee

Grande rilevanza della cooperazione territoriale. Spazio per il miglioramento:

Maggiore integrazione con il quadro complessivo della politica a livello europeo e nazionale

Concentrazione, valutazione e addizionalità per i programmi di cooperazione transnazionale/transfrontaliera e maggiore contributo rispetto alle priorità europee

Concentrazione cooperazione interregionale sul finanziamento di network tra Regioni e Autorità locali (non solo enti locali) per il supporto a un migliore perseguimento delle priorità

Integrazione delle Reti Trans-europee (TENS) –trasporti, telecomunicazioni, energia- nel quadro dei fondi strutturali

2 – Un nuovo quadro strategico

Bilanciamento tra condizionalità e sussidiarietà in un sistema di governance multilivello, essenziale per il buon funzionamento della politica di coesione

SITUAZIONEL’attuale sistema (QSN + POR) non garantisce alla Commissione l’impegno di Regioni e Stati Membri al raggiungimento dei risultati, ma impone uno sforzo notevole per il rispetto delle regole procedurali e una continua tensione / minaccia sul rispetto della sussidiarità

PROPOSTE Maggiore focus sugli

obiettiviConcentrazione su poche

prioritàMaggiore mobilitazione

degli attori locali e dialogoRafforzamento della

Commissione (flessibilità sulle scadenze per la spesa; shift delle attività di controllo; risorse umane, riorganizzazione e architettura fondi

4 - CondizionalitàI fondi strutturali sono trasferiti a Regioni/Stati Membri

sulla base di regole contrattuali per il loro utilizzo efficace ed efficiente CONDIZIONALITA’

Problema di fallimento dell’intervento pubblico.Come costruire un sistema di condizionalità/incentivi

efficaci result oriented in condizioni di asimmetria informativa, incertezza, incompletezza contrattuale?

Finora le condizionalità sono state soprattutto di carattere generale/procedurale

Principi politica di coesione: coerenza, complementarietà sviluppo sostenibile e pari opportunità, addizionalità,

cofinanziamento, partenariato, gestione condivisa multilivello, proporzionalità;

Velocità della spesa, procurement, audit

4 - CondizionalitàUn esempio: le politiche dell’innovazione (incertezza

ontologica e conoscenza hayekiana).Diverse possibilità:1. Identificare elementi e funzioni del processo

innovativo sufficientemente standardizzati e per cui esiste esperienza sufficienza per stipulare contratti completi e vincolanti in cui i finanziamenti sono legati alla performance;

2. Legare il finanziamento di una fase del processo innovativo a risultati valutabili di un’altra fase (su cui si dispone di maggiori informazioni) o performance passate;

3. Stipulare contratti incompleti con clausole aperte, definendo modalità di ri-negoziazione in progress affidate a un’istituzione terza individuata ex-ante d’accordo dalle parti;

4. Fare ricorso a public procurement per l’innovazione, acquistando il prodotto finale

5. Disegnare politiche multi-stage (apprendimento e riduzione rischio)

2 – Le tappe del percorsoQuinto rapporto sulla Coesione (autunno 2010) apertura ufficiale

dibattito da parte della Commissione: situazione dello sviluppo territoriale, individuazione delle sfide future, proposta preliminare sulle “core priorities” per il successivo periodo di programmazione, valutazione della performance del periodo 2007-2013 (fin dove possibile) e proposte di cambiamenti del sistema di governance

Ogni Stato Membro/Regione elabora una valutazione strategica delle

sfide territoriali e delle relative politiche a livello interno: analisi delle esigenze e delle sfide di sviluppo territoriale –efficienza e coesione sociale, descrizione delle priorità obiettivi e interventi delle politiche in atto, valutazione della loro efficacia, descrizione risultati utilizzo indicatori e target (autunno 2011)

Dimensione bottom-up nella preparazione del quadro europeo

Bozza del Quadro Strategico di Sviluppo Europeo (primavera 2012) e pacchetto dei regolamenti

Approvazione del Quadro e dei Regolamenti da parte di Parlamento e Consiglio Europeo in parallelo rispetto alla negoziazione e approvazione del nuovo quadro finanziario

3 – Un nuovo rapporto contrattuale

Contratti strategici di sviluppo tra Stati Membri/Regioni e Commissione europea sul modello degli attuali QSN e QSR, ma con impegni vincolanti su obiettivi misurabili (invece di semplici strumenti di riferimento)

Nuova struttura logica: Priorità (cardine e non) e degli obiettivi specifici

separatamente per efficiency e social inclusion e per ciascun territorio;

Target fissati per ogni priorità negli anni per gli indicatori “core” e quelli nazionali;

Allocazione dei fondi per priorità, territorio e Autorità di gestione;

Impegno strategico descrittivo di come si intende perseguire ciascuna priorità:

tipologie di interventi modalità di selezione dei territori il quadro istituzionale presente e proposto le relazioni causali per il raggiungimento degli obiettivi

Impegno all’addizionalità finanziaria e di policy

3 – Un nuovo rapporto contrattuale

Ogni Contratto strategico include più Programmi Operativi per fondo e per priorità / Regione amministrativa

Il Programma Operativo spiega come la strategia complessiva è basata o adattata alle esigenze specifiche dei territori locali.

Elementi essenziali:• Obiettivi e target per ciascuna priorità• Criteri di allocazione territoriale e tematica dei fondi• Principali tipologie di interventi e loro natura

territoriale• Descrizione di come interventi permettono di

raggiungere gli obiettivi e con quali tempi

3 – Proporzionalità e controllo Richieste specifiche relative ad attuazione e monitoraggio nel

CSdS: Descrizione dell’organizzazione per la gestione e attuazione

(decise a livello nazionale), dando prova della loro adeguatezza in termini di risorse, competenze, strutture

Descrizione del ruolo del partenariato nel processo di programmazione e attuazione (anche con riferimento a mobilitazione locale e sperimentalismo)

Descrizione del sistema di monitoraggio e valutazione, basato su un rapporto annuale alla Commissione.

La Commissione Europea: Elabora annualmente un Rapporto di attuazione che dimostra

l’adeguatezza e la capacità del sistema di governance adottato di raggiungere le priorità e attuare gli interventi in modo efficace ed efficiente

Può commissionare Implementation Assessments dedicati ad aree specifiche di intervento oppure sulla capacità amministrativa (per Stato Membro, Fondo o Programma)

Rivede periodicamente i progressi fatti in modo da alimentare un dibattito pubblico informato sui risultati della coesione.

4 - La governance delle core prioritiesLe core priorities al centro della nuova architettura proposta

Concentrazione dei fondi – catalizzare attenzione sui risultati – essere supportate da cooperazione territoriale –

essere al centro dell’attenzione della Commissione

Individuare la governance più adeguata per ciascuna priorità cardine

One size does not fit for all – esperienza del Metodo aperto di coordinamento e best practice

Come garantire l’impegno sui risultati per le core priorities? 1. Creare un database di indicatori e target accessibile al pubblico

(come MAC)2. Promuovere un intenso scambio di esperienze all’interno della

comunità di policy e con l’esterno3. Incoraggiare gli Stati Membri ad adottare sistemi di

incentivo/sanzione legati al raggiungimento dei target, anche in via sperimentale (può esistere riserva di premialità)

4. Promuovere dibattito pubblico a tutti i livelli territoriali e di governo

5. Sottoporre a valutazione i casi di performance inadeguata per individuare cause e soluzioni del problema

5 – Promozione addizionalità Il principio di addizionalità intende garantire che i fondi europei non

spiazzino le politiche di sviluppo e coesione nazionale, aumentando le possibilità del bilancio europeo di accrescere realmente gli investimenti per lo sviluppo

PROPOSTE Maggiore trasparenza e monitorabilità Esclusione di soglie e meccanismi

sanzionatori automatici (ad es. Riferimenti a spese passate)

Introduzione di un legame con il Patto di Stabilità per evitare conflitti

Estensione a tutti i fondi della politica di coesione e a tutte le regioni

Report annuale e giustificazione delle divergenze

Policy additionality: i programmi devono incorporare i valori che giustificano la politica di coesione (sostenibilità Unione, capacità di affrontare interdipendenze, credibilità) e produrre innovazione delle politiche nella direzione tracciata dal paradigma

SITUAZIONEDifficile

interpretazioneRiferimento al livello

degli investimenti passati come soglie minime obbligatorie da mantenere

Prevista pubblicazione delle metodologie di calcolo e dei risultati

La PdC ha contribuito ad ampliare l’agenda delle politiche regionali di sviluppo

valutazione ex-ante del valore aggiunto della politica di coesione

5 – Efficienza e coerenza

La regola del disimpegno automatico ha indubbi vantaggi l’efficienza della politica di coesione, tuttavia ha portato a una enfasi eccessiva sull’assorbimento finanziario a scapito di innovazione e qualità della spesa.

Il rapporto prevede di mantenere la regola ma dare la possibilità di valutarla a livello di Stato Membro o di macro-area, in modo da permettere diverse strategie di spesa all’interno.

Il sistema di cofinanziamento nazionale, anche se non riduce il problema del moral hazard (in quanto lo Stato Membro può investire le proprie risorse di cofinanziamento su progetti diversi di quelli finanziati con fondi europei) aumenta la coerenza tra strategie nazionali ed europea.

6 – Sperimentalismo e mobilitazione

Obiettivo della politica di coesione è promuovere innovazlione nelle politiche, sperimantalismo e apprendimento

PROPOSTETrasparenza, indicatori, dibattitoMobilitazione attori locali e pieno

coinvolgimentoRafforzamento ruolo della

Commissione:Iniziativa comunitaria per

finanziare Azioni territoriali innovative;

Organizzazione di azioni dirette per sensibilizzare il livello locale (vedi iniziativa Regions for Economic Change)

Garantire effettiva possibilità per privati e attori locali di comunicare efficacemente il proprio punto di vista al livello comunitario

SITUAZIONENonostante i progressi fatti il

paradigma tradizionale delle politiche di sviluppo (infrastrutture pubbliche + incentivi/compensazioni alle imprese) resta forte

La PdC ha contribuito a migliorare la capacità della PA a confrontarsi con politiche complesse e il coinvolgimento del partenariato

Manca evidenza dell’efficacia (rispetto a obiettivo di estrarre e aggregare conoscenza locale e incidere sulle preferenze)

7 – Processo di apprendimentoUn processo di valutazione prospettica di impatto dovrebbe

accompagnare la programmazione a livello nazionale e comunitario con obiettivi di apprendimento nel lungo periodo e di guida nel breve

PROPOSTE Come utilizzare le lezioni

apprese? Separare rigorosamente

utilizzo indicatori da valutazione di impatto

Conoscere “cosa funziona” e “per chi sono prodotti gli effetti” Valutazione d’impatto

Conoscere “come funziona” Valutazione prospettica

Questioni metodologiche

SITUAZIONELa politica di coesione ha

generato un vivace apprendimento (studi, esperienze, scambi, reti)

Insufficiente valutazione degli impatti reali, sia per problemi nel disegno dei programmi sia per inadeguato impegno

8 – Un nuovo ruolo per la CommissioneCompetenze e conoscenze (risorse umane) della Commissione

dovrebbero essere rafforzate ed essere di supporto agli Stati Membri nel disegno e nell’attuazione della politica

PROPOSTE Rafforzamento coordinamento

interno (DG Regio + Empl + Agri + Mare + Others)

Integrazione amministrativa Promotore del dibattito sul futuro

della politica di coesione Quadro strategico di sviluppo

europeo Consulenza strategica a Stati Membri

e Regioni per la programmazione Negoziatore dei Contratti Strategici

di Sviluppo nazionali Ruolo nell’attuazione Indicatori, monitoraggio, valutazione Knowledge brokerage Promotore di approcci sperimentali e

innovativi (anche tramite iniziative proprie)

SITUAZIONEInsufficiente

coordinamento interno

Ancora prevalente approccio settoriale ai problemi da un punto di vista operativo

Difficoltà del riconoscimento del proprio ruolo

Eccessive incombenze amministrative / procedurali

9 – Gestione finanziaria e controlloProcedure più efficaci ed efficienti per il circuito finanziario. Ruolo

del sistema di controllo come componente critico della governance.

PROPOSTE Proseguire nella direzione di

maggiore responsabilizzare degli Stati Membri per controllo e audit in modo da sgravare il lavoro e il bilancio della Commissione

Innalzare la soglia di rischio di errore tollerabile nel sistema di audit europeo (oltre il 2%)

Spostare l’attenzione sulla performance e sugli output, riducendo l’importanza riservata alla correttezza della spesa (trade-off)

Semplificazione delle regole Incentivare gli Stati Membri a

migliorare il proprio sistema di audit

SITUAZIONETre livelli di auditNotevoli costi

amministrativi per prevenire errori finanziari, ma risultati insufficienti

Politica di coesione come filtro del rapporto Stati Membri con corpo regolativo europeo

Incertezza interpretativa delle norme nel sistema di governance multilivello

10 - Sistema di check and balancesUn appropriato dibattito politico e istituzionale sulla politica di

coesione, attraverso una riconfigurazione del Consiglio Europeo, è necessario per assicurare strategicità e performance adeguata.

PROPOSTE Modifiche dell’architettura della

PdC agevolare dibattito e confronto

Alzare la domanda di dibattito, agendo sul sistema di check and balances tra Commissione, Consiglio e Parlamento

Un Consiglio per la Politica di Coesione

Creazione gruppo tecnico di alto livello permanente, come supporto al Consiglio

Coinvolgimento del Parlamento Europeo nel controllo sui risultati delle finanze dell’Unione (previsto nel Trattato di Lisbona)

Auspicare progressi anche nei singoli Paesi Membri

SITUAZIONELimitato dibattito politico –

istituzionale sulla PdC Concentrazione

dell’attenzione sulla fase di negoziazione finanziaria per la formazione del bilancio

Scarsa integrazione con le altre Agende e regole europee

Insufficienti informazioni e conoscenza per il dibattito

(In Italia) separazione delle competenze sulla politica di coesione; incertezze e instabilità

Alessandro Daraioalessandro.daraio@gmail.com

0521 931552

http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/future/index_it.htm