SENATO DELLA REPUBBLICA

XVII LEGISLATURA

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d’iniziativa dei Senatori

Campanella, Bocchino, Battista, Orellana, Casaletto, Pepe

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Onorevoli Senatori. - Il Decreto legislativo n. 198/2009 ha introdotto nel nostro ordinamento l'istituto della c.d. class action amministrativa, che però ha stentato a decollare. Alcuni vizi di origine l'hanno resa uno strumento poco utile ed inefficace. E ciò anche a causa del fatto che il contenuto del decreto legislativo non corrisponde esattamente ai dettami della legge delega, nel senso di una restrizione eccessiva della operatività dell'azione a danno dei cittadini. Il presente disegno di legge ha l’obiettivo di colmare alcune criticità al fine di rendere efficace la normativa.

Dall’analisi del decreto legislativo appare restrittiva l’ipotesi della lesione derivante ai cittadini in relazione ai soli “atti amministrativi generali obbligatori e a contenuto non normativo”.

Il Consiglio di Stato in sede consultiva (Adunanza del 9 giugno 2009- 1943/09) aveva espresso sul punto la sua perplessità evidenziando che “la limitazione agli atti obbligatori non trova fondamento nella delega. La specificazione relativa al carattere non normativo, poi, può dare adito ad equivoci, essendo consolidato l’uso del termine «atto amministrativo generale» con riferimento agli atti formalmente e sostanzialmente amministrativi (esemplare, al riguardo, l’art. 13, comma 1 della legge 241 del 1990, la quale menziona separatamente – ai fini dalla non applicazione del capo sulla partecipazione al procedimento amministrativo – gli “atti normativi” e gli “atti amministrativi generali”), sicché la precisazione appare inutile o, peggio, fuorviante (lasciando intendere – a contrario – che l’essenza del regolamento è quella di atto amministrativo generale, sia pure a contenuto normativo).”

Il decreto legislativo è più restrittivo rispetto alla legge delega nell’individuazione delle condotte che possono essere censurate con l’azione collettiva e che rapporta a:

- violazione degli obblighi contenuti nelle carte dei servizi;

- violazione di termini o mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo, da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento;

-violazione degli standard qualitativi ed economici stabiliti dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore.

A differenza di quanto previsto dalla legge delega non compare la possibilità di esercitare l’azione collettiva nell’ipotesi in cui la lesione ad una categoria di cittadini derivi dall' “omesso esercizio di poteri di vigilanza, di controllo o sanzionatori” (lettera a, comma 1 dell’art.1 ).

Presupposto dell’azione è la lesione concreta, diretta ed attuale per una pluralità di utenti o consumatori. La lesione, secondo l’art. 1 comma 1-bis del decreto legislativo, deve essere valutata, però, non oggettivamente ma in relazione alle “risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate”, criterio limitativo non esistente nella legge delega (lettera b, comma 1 art.1).

Scompare dal decreto legislativo il riferimento alla più ampia cognizione generale di merito del Giudice Amministrativo, la modifica apportata attraverso il seguente disegno di legge punta, invece, ad attribuire una deroga al c.d. limite esterno, in

quanto il giudice non si limita al solo sindacato di legittimità dell’attività amministrativa, ma valuta anche profili di opportunità, convenienza, utilità ed equità (lettera c, comma 1 art.1) .

L’art. 2 stabilisce una sorta di assorbimento dell’azione di adempimento da parte dell’azione risarcitoria, prevedendo che, se per le medesime condotte è stato instaurato un giudizio ai sensi dell’art. 140 bis del codice del consumo, l’azione collettiva di adempimento di cui al Dlgs 198/2009 è improponibile. A difficoltà interpretative (in ragione della non esauriente formulazione) dà luogo l’ipotesi inversa, stante il mancato richiamo all’art. 140 bis al comma 2 dell’art. 2 in relazione all’ipotesi in cui l’azione collettiva davanti al Giudice Amministrativo sia proposta prima di quella risarcitoria. (lettera d, comma 1 art.1)

Il termine posto dal decreto legislativo per il riscontro alla diffida (90 giorni) è eccessivamente lungo e tale da svuotare in gran parte l’utilità dell’azione, che dovrebbe assumere un ritmo maggiormente sollecitatorio, per tali ragioni sarebbe opportuno ridurlo (lettera e, comma 1 art.1) .

L'equivoca formulazione dell'art. 4 comma 1 del Decreto ("senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica") potrebbe indurre a ritenere che non possa essere disposta la condanna alle spese in favore dei ricorrenti la cui azione venisse accolta. Una tale interpretazione - rendendo meno effettiva la tutela - non può essere avallata (lettera f, comma 1 art.1) .

Autodefinendosi “norma transitoria” l’art. 7 del Decreto prevede che “in ragione della necessità di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte dei servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all’art.1, e di valutare l’impatto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, la concreta applicazione del presente decreto alle amministrazioni e ai concessionari di servizi pubblici è determinata anche progressivamente, con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle Finanze e di concerto, per quanto di competenza con gli altri ministri interessati” (analoga disposizione è prevista dal comma secondo per le regioni e gli enti locali).

Tale norma suscita molte perplessità in quanto rimanda sine die l’applicazione piena e completa della class action. Tale non era l’intenzione della legge delega, che prevedeva il termine di nove mesi per l’entrata in vigore del decreto legislativo, e che (art. 3) prescriveva inoltre che nell’ulteriore termine di ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi il Governo avrebbe potuto adottare eventuali disposizioni integrative e correttive. La disposizione dunque, non è transitoria, perché in realtà rinvia senza alcun termine preciso l’applicazione della class action così come voluta dal legislatore delegante (lettera g, comma 1 art.1).

La previsione di un contributo unificato di valore ordinario (attualmente Euro 650) rende eccessivamente difficile la proposizione dell'azione, e non appare congrua con la finalità dell'istituto che è volto alla realizzazione di obiettivi di funzionalità generale che vanno al di là dello specifico interesse personale dei ricorrenti (art. 2).

Si impone dunque la necessità di correggere queste disfunzioni, al fine di ricondurre il Decreto allo spirito originario che animò la legge delega, e restituire efficacia ed efficienza allo stesso strumento processuale.

Per i motivi summenzionati, si auspica un celere esame del presente disegno di legge .

DDIISSEEGGNNOO DDII LLEEGGGGEE

ARTICOLO 1

(Modifiche al Decreto Legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009)

1. Al Decreto Legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009 apportare le

seguenti modificazioni:

a) all'articolo 1, il comma 1 è sostituito con il seguente: "1. Al fine

di ripristinare il corretto svolgimento della funzione o la corretta

erogazione di un servizio, i titolari di interessi giuridicamente

rilevanti ed omogenei per una pluralità di utenti e consumatori

possono agire in giudizio, con le modalità stabilite nel presente decreto,

nei confronti delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di

servizi pubblici, se derivi una lesione diretta, concreta ed attuale dei

propri interessi, dalla violazione di termini o dalla mancata

emanazione di atti amministrativi generali da emanarsi

obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o

da un regolamento, dall'omesso esercizio di poteri di vigilanza, di

controllo o sanzionatori, dalla violazione degli obblighi contenuti nelle

carte di servizi ovvero dalla violazione di standard qualitativi ed

economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità

preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le

pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle

disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo

27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite

dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità

delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 del medesimo

decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto

legislativo 27 ottobre 2009, n. 150";

b) all'articolo 1, il comma 1 bis é abrogato;

c) all'articolo 1, comma 7, dopo le parole "alla giurisdizione

esclusiva del giudice amministrativo" sono inserite le seguenti: "e di

merito";

d) all'articolo 2, dopo il comma 2, é inserito il seguente: "2 bis.

Nell'ipotesi in cui il procedimento di cui al comma 1 o un giudizio

instaurato ai sensi degli articoli 139 e 140 del codice del consumo, di

cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, sono pendenti al

momento della proposizione del ricorso di cui all'articolo 1, il giudice di

quest'ultimo ne dispone la sospensione fino alla definizione dei

predetti procedimenti o giudizi.";

e) all'articolo 3, comma 1, le parole "entro il termine di novanta

giorni" sono sostituite dalle seguenti: "entro il termine di sessanta

giorni";

f) all'articolo 4, comma 1, è aggiunto in fine il seguente periodo:

"Ricorrendone i presupposti, la parte convenuta é condannata al

rimborso delle spese legali sostenute dai ricorrenti";

g) l'articolo 7 è abrogato.

ARTICOLO 2

(Modifiche al D.P.R. n. 115 del 30 maggio 2002)

1. All'articolo 13, comma 6 bis, lettera a), del Decreto Presidente

della Repubblica n. 115 del 30 maggio 2002 dopo le parole "e di

ingresso nel territorio dello Stato" sono inserite le seguenti: ", per i

ricorsi proposti ex Decreto Legislativo n. 198 del 20 dicembre 2009".