Credito Publico El Juridico

8/12/2019 Credito Publico El Juridico

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C A P T U L O

XXXI

E L C R D I T O P U B L I C O

1.

N O CI N G EN ERA L.

L a pala bra "crd i to" deriva del la t n

creditum , y esta locucin proviene a su vez del verbo credere ,

que significa "tener confianza o fe".

E l trm ino "pb lico" hace referencia a la perso na de aqu el

(Es tado) que hace uso de la conf ianza en l depos i tada , p id iendo

se le entreguen bienes ajenos en contra de la promesa de la ul ter ior

rest i tucin. Sost iene Oria que la expresin "crdi to" se relaciona

con dos formas de creencia: la confianza o fe en la moral de una

persona dispuesta a cumplir sus deberes y obl igaciones, y la creencia

de qu e podr cum pl i rlos por d isponer d e medios econmicos . Giu-

l iani Fonrouge ( t . 2 , p. 1092) comenta favorablemente estas expre

siones del profesor Oria, manifestando que si en el caso del crdi to

privado pueden inf luir otros factores, en el crdi to pblico slo

acta la fe o confianza que inspira el Estado, no tanto por su

opulencia

com o por su

conducta

frente a los derechos humanos y

en el mbito de la pol t ica nacional e internacional .

Lo que cuenta,

entonces, es la seriedad y unidad de conducta, el cump limiento

escrupuloso de los comp romisos asumidos y el buen orden- de la

gestin de la hacienda pblica.

Podemos dec i r , en tonces , que crdito pblico es la aptitud

pol t ica, econmica, jur dica y moral de un Estado para obtener

dinero o b ienes en prs tamo; e l emprstito es la ope raci n crediticia

concre ta mediante la cua l e l Es tado obt iene d icho prs tamo, y la

deuda pblica

consiste en la obl igacin que contrae el Estado con

los prestamistas como consecuencia del emprst i to.

2. EVOL UCIN HISTRICA.

El hecho d e q ue e l c rd i to pbl ico

se base actualmente sobre la confianza y buena fe , es producto de

su evolucin histr ica. Recuerda Ahumada ( t . 2 , p. 896) que el

auge de este recurso estatal comenz en el s iglo xrx. Los prstamos

entre los Estados de la ant igedad se hacan muy dif ci les por el


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760 CURSO DE FINANZAS, DESECHO FINANCIEROYTRIBUTARIO

procedimiento de la bancarrota frecuente que se produca con

el advenimiento de un nuevo soberano; el impuesto no exista como

fuente de recursos regulares y se daba con frecuencia el repudio

de la deuda . Por ello, los prstamos se hacan a breve plazo y por

pequeas sumas con garantas reales (joyas, fuentes impositivas, las

tierras de la corona, etc.) o personales (por ejemplo, algn tercer

soberano que aceptaba ser fiador), ya que siempre estaba presente

la posibilidad para las bancarrotas o repudios fraudulentos de la

deuda contrada.

A partir del siglo xrx los Estados se organizan jurdicamente,

la gestin administrativa mejora, los recursos pasan a ser perma

nentes, elsticos y productivos, y la nocin sobre la responsabilidad

del Estado adquiere relevancia; a ello se suma el gran desarrollo

de los valores mobiliarios y el nacimiento de bolsas y mercados para

esos valores, todo lo cual es factor decisivo para que adquiera auge

el crdito pblico.

3. NUEVAS CONCEPCIONES SOBRE EL CRDITO PUBLICO. La

generalizacin en el uso de este medio como forma de procurarse

ingresos, trajo la discusin doctrinal de si realmente puede consi

derrselos recursos pblicos y en qu casos corresponde su racional

utilizacin.

a)

Los hacendistas clsicos distinguen netamente los recursos

pblicos propiamente dichos, como, por ejemplo, el impuesto, de

aquellas otras medidas, como las del crdito pblico, que no tienen

ms objeto que distribuir los recursos en el tiempo, al solo fin de

adecuarlos a los gastos.

As, por un lado, hay determinados momentos en que los fondos

disponibles en las tesoreras no son suficientes para cubrir ciertos

gastos que no admiten espera, ante lo cual se procuran dichos fondos

mediante prstamos a corto plazo, que luego se van reembolsando

al ingresar los recursos y en el trascurso de un ejercicio presupues

tario.

En cambio, si no se trata de gastos de tipo ordinario sino

extraordinario (guerras, inundaciones, terremotos, etc.), tampoco

puede prescindirse de efectuar el gasto estatal inmediatamente, pero

en tal caso el importe no podr ser cubierto durante la vigencia de

un solo ejercicio presupuestario, siendo entonces cuando por medio

del emprstito se reparte la carga financiera entre varios presu

puestos.

En consecuencia, del emprstito no derivan recursos en s

mismos, sino tan slo la anticipacin de recursos futuros, que or-


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EL CRDITO PBUCO

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malmente slo se lograran en el curso de varios aos, pero que se

les debe reuni r inmedia tamente ante lo impostergable de la e roga

cin. Econmicamente, esto s ignif ica que el crdi to pblico es

similar , en su esencia, a l prstamo privado, ya que el objet ivo per

seguido es idnt ico a l que t ra ta de obtener un par t icular cuando

recurre al crdi to para hacer frente a gastos inmediatos que su pre

supuesto anual o mensual no puede solventar .

Por otra parte , e l emprst i to nunca puede ser un ingreso en s

mismo, ya que se l imita a hacer recaer sobre las generaciones futuras

la carga de los gastos efectuados mediante el emprst i to: esto sucede

porque como el emprst i to es slo un prstamo, deber ser devuel to

poster iormente junto con sus intereses, y esa devolucin slo podr

ser so lventada mediante nuevos impues tos que debern pagar las

generaciones venideras.

De estas argumentaciones se concluye que el crdi to pblico

debe ser ut i l izado en forma excepcional y restr ingidamente, y no

para cubrir gastos considerados normales.

b)

La s teoras m ode rnas (Duverger Somers, Lau fenbu rger ,

Giu l ian i Fonrouge , H ar t ) , aun que no en forma unn ime (Buchanan

ha reivindicado en gran medida las concepciones clsicas) , consi

deran que e l c rdi to pbl ico es un verdadero recurso , y que no

puede estar l imitado por circunstancias excepcionales.

Po r lo pro nto, se dis iente en q ue la deud a p blica pu eda ser

similar a la privada. Segn Hart, la diferencia esencial consiste en

que el gobierno "dir ige" la magnitud y composicin de su deuda

mediante su control sobre la moneda y la banca, poderes, stos,

de los cuales carece el prestamista pr ivado. Por otra parte , esa

magnitud y composicin no depende slo de la necesidad de cubrir

apremios extraordinarios o dfici t monetar ios, s ino que depende de

otros objetivos muy diferentes, como, por ejemplo, el deseo de iniciar

obras pblicas para combatir la desocupacin, el deseo de regular

el mercado de capi tales o el volumen de la circulacin monetar ia .

Tales esenciales diferencias entre las funciones del Estado y de la

ut i l izacin que haga del crdi to, impiden ident if icar deuda pblica

con deuda pr ivada .

Tambin se d is iente en que la carga de la deuda pbl ica pase

a las generacion es futuras. Au tores com o Einau di , Du verg er y

Somers af irman que es la generacin presente la que soporta la

carga de los gastos pblicos cubier tos con el crdi to pblico.

Se sostiene que el emprstito significa una reduccin a la renta

nacional actual , a l disminuir el poder de compra de los part iculares,


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762 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

dado que el dinero es empleado para f inanciar gastos pblicos en

vez de ser dest inado a f ines pr ivados. Adems, se dice que si bien

es cier to que el emprst i to const i tuye una carga para los contr ibu

yentes fu turos , que ven aumentados sus impues tos para hacer f rente

al servicio del inters y reembolso, no es menos cier to que esa carga

est compensada por la ventaja correlat iva obtenida por los presta

dores qu e reciben dichos intereses y dichos reembolsos. Ai respecto ,

Somers explica grf icamente que la conocida caricatura del nio

rec in nac ido con una p iedra a l cue l lo que d ice "deuda pbl ica de

dos mil pesos" , debera ser completada ponindole al nio en una

mano un bono de l gobierno por idnt ica suma.

La conclusin de los sostenedores de estas teoras es de que el

emprs t i to es ta ta l es un recurso que nada t iene de anormal , y que

no puede estar r gidamente l imitado a "circunstancias excepcionales

o dfici t c ircunstanciales" , que dan lugar a gastos imprevistos o

urgentes .

4.

EVA LUA CIN CRTICA DE LAS NUEVAS CONCEPCIONES.

D e b e

tenerse presente que, en gran medida, las disensiones precedente

mente explicadas parten de enfocar l asunto desde diversos puntos

de vista.

No es lo mismo por ejemplo considerar la situacin de un

suscri tor individual de crdi to pblico, que considerar la s i tuacin

de los suscri tores en su conjunto, as como tampoco deben confun

dirse los efectos econmicos que el prstamo produce a esos suscri

tores, con los efectos del emprstito sobre la economa nacional.

Lo c ier to es que a lgunas argumentac iones de los autores clsi

cos

t ienen r igor cient f ico imposible de desvir tuar , aunque la real i

dad actual y el uso habi tual que los Estados hacen del emprst i to,

obl iga a introducir cier tas variaciones en la concepcin terica de

este fenmeno f inanciero.

En cuanto a las diferencias entre deuda pblica y deuda pri

vada, es evidente que las funciones de intervencionismo econmico

y social que modernamente se asignan al Estado, obl igan a consi

derar al emprst i to como un instrumento f inanciero fundamental

mente diferente del crdi to pr ivado. De al l que ya sean verdaderos

recursos en s mismos, o anticipos de recursos futuros, los emprs

titos no pueden ser slo util izados con el alcance excepcional y

restringido que le atribuan los clsicos.

Pero la cuestin de si la carga del emprstito recae sobre las

generaciones presentes o futuras, es ms que discut ible .


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E L otorro PBLICO

76S

Pensamos que si e l emprst i to es econmicamente interno, o

sea que ha s ido suscri to con capi tal nacional , e l emprst i to no

representa una carga propiamente d icha para la generac in fu tura

considerada en su conjunto, pero s s ignif ica para esa generacin

futura una redistribucin de riqueza, pufes los contribuyentes del

futuro sern privados de una parte de sus bienes en beneficio de

los poseedores futuros de los t tulos. Por otra parte , es indudable

que el Estado est l imitado en cuanto a la disposicin de sus recursos,

ya que debe tener en cuenta los derechos adqui r idos por los tene

dores de los bonos.

Si el emprst i to es externo, en el sent ido de que el prstamo

ha sido otorgado por capi tal extranjero, la carga de la deuda recae

sobre las generac iones futuras. E n este caso, de ud or y acre edo res

perte ne cen a econom as diferentes. Los capi tales forneos los recibe

la generacin de la poca en que se emite la deuda, pero el servicio

de intereses y reembolso debe ser cubier to por la generacin futura,

s in beneficio compensatorio alguno, ya que los poseedores de los

t tu los de l emprs t i to per tenecen a una economa ext raa (no se

incluye en este anlisis, muy general, lo relativo a la util izacin

de los fondos obtenidos en prs tamo, que ya es problema apar te) .

Debe tenerse en cuenta , por o t ra par te , que e l emprs t i to es

una de l icada her ramienta que requiere un muy prudente manejo ,

el cual no puede reducirse a tener en cuenta el anl is is de una o

a lgunas de las e tapas que comprende la operac in en su conjunto ,

s ino de todas el las . La ut i l izacin del emprst i to deber anal izar

el efecto econmico de su emisin, de los gastos que se efectuarn

con los dineros recaudados, y de los ingresos que ser necesario

reunir para amort izar los y pagar los intereses.

De todas maneras , la rea l idad ac tua l demuest ra que e l emprs

t i to ha perdido carcter de recurso extraordinario para l legar a ser

una normal fuente de ingresos para los Estados modernos. En tal

sent ido puede cons iderarse un verdadero recurso de l Es tado.

5. L M I T E S . E l em prst i to, com o cu alquier rec urso estatal ,

t iene sus l imitaciones; pero el hecho de que se recurra o no a esta

medida no depende de la neces idad de contar con recursos ext ra

ordinarios para gastos extraordinarios, s ino de razones de pol t ica

f inanciera q ue ten ga n en cuen ta diversos factores, com o, po r ejem

plo, la existencia de ahorro nacional , la propensin a prestar lo, los

efectos que tendr en sus diferentes fases sobre la marcha econmica

de la nacin, las distintas clases sociales que pagan impuestos o

suscriben emprst i tos , e tc .


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76 4 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

Desde otro punto de vista , Somers se plantea el interrogante

de dec id i r s i es pos ib le medi r la capacidad de endeudamiento de

un pas , y destaca la dif icul tad de l legar a una respuesta exacta

sobre el pu nto . A nte tal dif icul tad, Som ers sugiere, como forma

de est imacin aproximada, la comparacin de la deuda y su servicio,

con diversos conceptos econmicos fundamentales , como, por ejem

plo , la r iqu eza naciona l , e l ingreso nacional , la poblaci n, etc . E n

tal sent ido, el ndice ms aproximado surge de relacionar la deuda

pblica con el ingreso nacional , aunque este autor advier te con

razn que n inguna de es tas comparac iones a i s ladamente puede dar

una idea comprensiva de todo el problema relat ivo a los l mites de

la deuda pblica (autor ci t . ,

Finanzas pblicas e ingreso nacional,

ps.

438 y 439) .

5 A. CON CLU SIONES SOBRE EL CRDITO PBLICO Y SUS LM ITE S.

1) Si bien algunas de las concepciones de los financistas clsicos

sobre el crdi to pblico, encierran fundamentos dif ci lmente desvir-

tuables, la real idad actual de su ut i l izacin por los diversos pases

ha obl igado a variar dichas concepciones en diversos aspectos funda

mentales .

2) E l crd i to p blico difiere tan to jur dica como econm ica

mente del crdi to pr ivado y es imposible e inaceptable la asimila

cin entre ambos pretendida por los clsicos como base de muchas

de sus argum entacio nes. D e ah qu e deba rechaza rse cier tas af i r

maciones ligeras sobre los efectos forzosamente perniciosos de los

gastos con dfici t cubier to mediante emprst i tos pblicos.

3) Si bien los em prst i tos p blicos n o signif ican un a carga

para las generaciones futuras en el sent ido absoluto atr ibuido por

los clsicos, existen importantes efectos para dichas generaciones

futuras, efectos, stos, que varan considerablemente segn que el

prstamo haya emanado de capi tales nacionales o extranjeros.

4) La af irmacin de cier tos tericos modernos, quienes, refu

tando a los clsicos, af i rman que el emprst i to pblico no afecta

al capital individual ni social, es una aseveracin solamente vlida

en determinadas circunstancias, como lo demuestra el dis t into efecto

que t iene cada una de las fases del emprst i to, especialmente sobre

el ahorro privado, la formacin de capitales y la distribucin del

ingreso.

5) Descartadas las principales objeciones clsicas sobre el cr

di to pblico, debe l legarse a la conclusin de que es un verdadero

recurso pblico, con las l imitaciones que derivan de sus especiales


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EL CRDITO PBLICO

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peculiar idades. A tal f in deben tenerse en cuenta las funciones del

emprst i to como regulador del crdi to, las dis t intas clases sociales

que suscriben emprst i tos y pagan impuestos y los efectos generales

del emprst i to sobre la marcha econmica del pas .

6) Una de las pr incipales misiones del crdi to pblico a tenerse

en cuenta dentro del marco global de una pol t ica f inanciera para

el desarrol lo, es su posibi l idad de empleo como elemento regulador

del mercado de capi ta les .

7) Un detallado anlisis de los efectos del emprstito en sus

diferentes fases [a) emisin; b) ut i l izacin de su producto mediante

gastos pblicos; c) su cobertura mediante impuestos; d) el pago de

intereses y la amortizacin] sobre

aspectos vitales de la m archa

econmica general del pas

(nivel de precios, act ividad econmica

privada, ahorro privado, formacin de capi tales , dis tr ibucin de la

riqueza), pe rm ite estab lecer sus m ltiples aristas y la posib ilidad

indeseable de que el resul tado logrado no se adecu al objet ivo

previsto. El lo demuestra que se t rata de un instrumento f inanciero

de dif ci l manejo y cuya ut i l izacin no debe ser nunca motivo de

anl is is uni lateral , s ino dentro del marco de una coherente, arm

nica y racional polt ica planificada cuyos objetivos sean perfecta

mente claros y precisos.

8 ) E l p rob lema

ms

dificultoso a resolver por los planificadores

que deseen integrar el crdi to pblico dentro de una pol t ica econ

mica general, es el de establecer cules son los verdaderos lmites

tolerables del emprst i to. El elemento de comparacin ms impor

tante debe ser indudablemente e l cos to to ta l de la deuda pbl ica

en relacin a la renta nacional .

9) Una pol t ica f inanciera encaminada al desarrol lo de un pas

no puede omit i r la consideracin de la posibi l idad de la inclusin

del crdi to pblico como recurso estatal integrante de dicha pol t ica

financiera . E l anlisis de be efectuarse no slo des de el pu nt o de

vista de la conveniencia, s ino tam bin de la oportunidad, y a tal

efecto se debern tener en cuenta las condiciones indispensables

y mn imas pa ra que

este

instrumento f inanciero tenga el xi to

esperado.

6. CLA SIFICAC IN DE LA DEUDA PBLICA. Se ha n efectuado

muchas clasif icaciones de la deuda pblica. Consideraremos aqu

la ms importante de todas el las , que es la clasif icacin en deuda

interna y externa, dis t incin que ha dado lugar a importantes

divergencias doctr inales . Tambin consideraremos la dis t incin entre


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766 CU RSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

deuda flotante y consolidada, as como las antiguas distinciones

entre deuda administrat iva y f inanciera y entre deuda perpetua y

redimible.

6

A . DEUDA INTERNA Y EXTERNA.

La diferencia entre de ud a

interna y externa debe ser separadamente considerada desde el

punto de vista econmico y jur dico.

Econmicamente

la deu da es interna cua nd o el dinero obten ido

por el Estado en prstamo, surge de la propia economa nacional ,

es

1

;cir, corre spo nde la frase de "debe rnos a nosotros m ismos". E n

cambio, la deuda es externa s i e l dinero prestado proviene de econo

mas forneas.

Desde el punto de vista en estudio, la diferencia es signifi

cat iva. En el momento de la emisin y negociacin, la deuda interna

signif icar una t rasferencia del poder de compra privado hacia el

sector pblico, lo cual no ocurre en el caso de la deuda externa,

ya que el Estado ve incrementadas sus disponibi l idades; pero como

el dinero proviene del exterior, ello no significa merma en las

disponibi l idades monetar ias de las economas privadas nacionales.

Tambin es importante la diferencia en el momento del reembolso

y pago de intereses, ya que si la deuda es interna, esas r iquezas

permanecen en el pas , mientras que si la deuda es externa se

traspasan al exterior. De ello como hemos visto surgen impor

tantes consecuencias en lo relacionado a la carga de la deuda pblica

a generaciones futuras. No es posible olvidar, tamp oco , las im por

tantes implicancias pol t icas que puede tener el hecho de que la

deuda sea interna o externa.

Desde el punto de tsta jurdico,

deuda interna es aquel la que

se emite y se paga dentro del pas, siendo aplicables, por lgica, las

leyes nacionales y teniendo jur isdiccin los t r ibunales nacionales.

Por ejemplo: el crdi to argent ino interno de 1960, el emprst i to

"Nueve de Jul io" de 1962, etc . Desde este punto de vista jur dico,

es indiferente que los prestamistas sean nacionales o extranjeros y

que los fondos amort izados queden en el pas o en defini t iva vayan

al exterior.

En lo que respecta a la caracter izacin jur dica de lo que debe

considerarse deuda externa, no hay unanimidad doctr inal , y los

autores han empleado diversos criterios: lugar de emisin de los

t tulos, moneda elegida, lugar del pago de la deuda, etc .

Creemos que jur dicamente la deuda es externa cuando el pago

debe hacerse en el exterior, mediante la trasferencia de valores, y


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EL CRDITO PBLICO

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especia lmente cuando no es aplicable la ley nacional sino la extran

jera.

El gobierno de nuestro pas ha suscri to varios prstamos

de este t ipo, entre los cuales citamos como ejemplo los siguientes:

"Em prst i to Ex terno de la R epb lica A rgentina 7 % 1967/1969",

emit ido por cien mil lones de marcos alemanes y sometidos a las

leyes de Alemania occidental ; "Emprst i to Externo de la Repblica

Argentina 6,5% 1961/1973", emit ido por veint icinco mil lones de

dlares y sometido a las leyes suizas; "Bonos seriados del emprstito

con vencimiento en 1972/1974", por cincuenta mil lones de dlares

y sometido a las leyes inglesas: "Ttulos Externos de la Repblica

Argentina con tasa de inters variable 1970/1977", por cincuenta

mil lones de dlares y sometido a las leyes del Estado de Nueva

York.

El Banco Central de la Repblica Argentina ha efectuado un

importante anl is is estadst ico sobre la evolucin de la deuda pblica

federal interna y externa documentada con valores a cargo de la

Tesorera General de la Nacin, durante el lapso comprendido entre

los aos 1935 y 1973. Segn all se explica, el perodo elegido no

es arbitrario, sino que su iniciacin coincide con el ao de creacin

del Banco Central , e l cual , conforme a lo dispuesto en su carta org

nica, desempea funciones de agente f inanciero del Estado y asesor

econmico y f inanciero del Poder Ejecut ivo nacional

(Evolucin...,

ps. 2 y ss.) .

6

B.

DE UD A ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. Es ta clasificacin

es originaria de Wagner, para quien las deudas son

administrativas

si prov ienen del funcionam iento de las dis t intas ram as adm inis

t rat ivas del Estado (por ejemplo, deudas a los proveedores) , y en

cambio las deudas son

financieras

cuando provienen de los emprs

titos pblicos.

6 C .

DE UD A FLOTAN TE Y CONSOLIDADA.

La distincin t radi

cional consiste en qu la deuda consol idada es aquel la deuda pblica

permanente a tendida por un fondo que no requiere e l voto anual

de los recursos correspondientes. La deuda f lotante, en cambio, es

la que el tesoro del Estado contrae por breve perodo de t iempo,

para proveer a momentneas necesidades de caja por gastos impre

vistos o retraso en los ingresos ordinarios.

Esta clasificacin carece en la actualidad de significacin jur

dica. A ctualm ente se considera ms ajustada la dis t incin entre

deuda a la rgo y mediano p lazo (aproximadamente t re in ta aos en


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el pr imer caso y de t res a diez aos en el segundo caso) , por oposi

cin a la deuda a corto plazo (generalmente a un ao) . Las pr i

meras, o sea, las deudas a largo y mediano plazo, const i tuyen los

emprst i tos propiamente dichos, mientras que a las deudas a corto

plazo se las suele denominar emprst i tos de tesorer a . En real idad,

la nica diferencia actual constante radica en el plazo, ya que otras

modalidades, como los recursos especiales para atender los servicios

de la deuda, formalidades dist intas , t ipos de inters, carcter nomi

nat ivo o al portador de los t tulos, e tc . , se dan indist intamente en

una u otra deuda.

6 D . DEU DA PERPETUA Y REDIMIBLE. Las deuda s p erpetuas o

no redimibles son las que el Estado asume con la sola obl igacin

del pago de intereses, s in compromiso de reembolso o con reserva de

reembolsar cuando quiera. Se t rata de un procedimiento casi desco

nocido en nuestro pas .

Las.deudas redimibles son aquel las en que el Estado se obl iga

al reembolso y al pago de intereses, con diferencia en los trminos

de duracin y planes de amort izacin (ver al respecto Griziot t i ,

o b . ci t . , p . 387, con notas 199 y 200 de Jarach) .

7 .

E L E M P R S TI TO . N O C I N .

El emprstito es la operacin

mediante la cual el Estado recurre al mercado interno o externo

en dema nda de fondos, con la promesa de reembolsar el capital en

diferentes form as y trminos, y de pagar determinado inters.

En la Repblica Argentina exist i desde 1943 la tendencia a

nacional izar la deu da , lo cual , segn se ha visto, jur dicam ente

signif ica que el proceso de emisin, cumplimiento y ext incin se

desarrol la bajo el imperio de nuestras leyes. No obstante, esta ten

dencia nacional izante fue interrumpida, y a part i r de 1961 se volvi

a concertar numerosos emprst i tos externos, con clusulas que mu

chas veces han sido, aparentemente, lesivas a nuestra soberana,

como, por ejemplo, las clusulas del emprst i to aprobado por decreto

4036/69 (ver "Bolet n Oficial" , 20/8/69) , en el cual nuestro pas

se

someti a las leyes inglesas y renunci a la inmunidad soberana,

o el emprstito aprobado por ley 18.807 (ver "Boletn Oficial",

21 /10/70) , somet ido a leyes nor teamer icanas y con renuncia a l

derecho de inmunidad.

Por otra parte , n los l t imos aos hemos visto aparecer orga

nismos internacionales con funciones especf icamente mo netar ias

(por e jemplo , e l Fondo Monetar io In ternac ional ) o econmicas


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E LCRDrroPBLICO

769

(Eximbank, Banco In teramer icano de Desar ro l lo , e tc . ) , cuyos prs

tamos estn regulados por tcnicas diferentes de la del emprst i to

comn.

Por esa razn prescindiremos del anl is is de tales operaciones

y nos l imitaremos a la nocin del emprst i to en su aspecto jur dico

tradiciona l . Slo cab ra acotar qu e m uchas operaciones de prsta

mos celebradas en los l t imos aos, se han efectuado bajo el s is tema

de los "crdi tos atados", desfavorables para nuestro pas en su

carcter de prestatar io, puesto que las clusulas obl igan a comprar

mercaderas y maquinarias en el pas extranjero prestamista , y a

trasp orta r ta les m ercad eras y m aqu inarias en sus barcos. Giul iani

Fonrouge (ob. ci t . , t . 2 , p. 1108) anal iza adecuadamente esta cues

t in y aporta varios ejemplos de este t ipo de operaciones del Estado

argent ino: menciona , as , e l c rdi to con e l Eximbank aprobado por

decre to 3753/61 , publicado en "Bolet n Oficial" del

1 2 / 5 / 6 1 .

Este

crdi to se concede para adquisiciones de vial idad; son condiciones

del prsta m o entre otras some ter a la aprob acin de l Banco

prestamista el plan de adquisiciones, con indicacin del nombre de

los "proveedores nor teamer icanos" (ar t . 5) , es tablec indose tambin

que todo e l equipo t raspor table por mar , lo ser en barcos nor te

americanos, a menos que se obtenga una excepcin especial del Con

greso de los Es tados Unidos (ar t . 12) . Menciona tambin e l doctor

Giul iani Fonrouge e l prs tamo concedido por la Agencia para e l

Desar ro l lo In ternac ional aprobado por decre to 4880/66, publ icado

en "Bolet n Oficial" del 27/6/63. Segn este convenio, las merca

deras se las debe adquir i r exclusivamente en los Estados Unidos,

y t rasportarse en buques de ese pas , debindose contratar los seguros

tambin en los Estados Unidos. Los indicados son algunos ejem

plos de las numerosas operaciones credi t icias pract icadas bajo este

sistema.

8. N A TU RA LEZA JU RD ICA . TEO RA S. La natura leza jur dica

del emprstito es motivo de discusiones entre los especialistas en la

m ateria . M ientras la m ayora piensa qu e es un contra to, a lguno s

autores niegan tal naturaleza contractual , y sost ienen que el emprs

t i to es un a cto de soberana. Exa mina rem os algunas de las m s

importantes doctr inas.

a) El emprstito como acto de soberana. Sostienen esta posi

cin, entre otros, Luis Mara Drago, Ingrosso, Sayagus Laso, Giu

l iani Fonrouge, etc .


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Las razones por las cuales niegan naturaleza contractual son

principalmente las s iguientes: 1) los emprst i tos son emit idos en

vi r tud de l poder soberano de l Es tado; 2) surgen de autor izac in

legislativa, siend o sus cond iciones e stab lecid as p or la ley; 3) no

hay persona determinada en favor de la cual se establezcan obl iga

ciones; 4) el incumplimiento de las clusulas no da lugar a acciones

judiciales , y el servicio es atendido o suspendido en vir tud de actos

de soberana; 5) no hay acuerdo de voluntades en el emprst i to,

porque los t tulos se lanzan al mercado con valor establecido, y la

voluntad de los prestamistas no interviene en el proceso formativo

de la obl igacin (ver el desarrol lo de estos argumentos en Giul iani

F o n r o u g e , Derecho..., t . 2 , ps . l i l i y ss . ) .

b) El emprstito es un contrato.

Se ha llan en esta posicin

Gastn Jze , Trotabas , Wal ine , Zanobini , Ahumada, de Juano, Du-

verg er y la m ayo ra de la doctr ina. O pin an estos autores q ue el

em prs t i to es indiscut ib lemente un cont ra to , po rqu e nace d e la

voluntad de las par tes , sa lvo e l caso de l emprs t i to forzoso , que

evidentemente es una deformacin de l ins t i tu to . Como dice e l pro

fesor Louis Trotabas, existe un acuerdo de voluntades, creador de

una si tuacin jur dica, por lo cual el emprst i to no puede ser s ino

un con trato. E n efecto, la convencin se celebra porq ue el pres

tamis ta voluntar iamente desea efec tuar e l prs tamo. Sin embargo,

dentro de esta posicin se discute, entre otras cosas, si se trata de

un contrato s imilar a los del derecho privado, en el cual el Estado

renuncia a su rol preeminente, para colocarse en si tuacin de igual

dad con el contratante prestamista , o s i es un contrato de derecho

pblico, en el cual el poder del Estado se manif iesta mediante un

cuadro contractual para f i jar las condiciones de manera uni lateral .

Es evidente que muchas de las diferencias que se aducen entre

el contrato del emprst i to, con los contratos del derecho privado, son

ms f ict icias que reales . As , se dice que se t rata de un rgimen

especial de derecho pblico, porque la ley aprobatoria de la emisin

concede derechos a los prestamistas que no se otorgan a los presta

mistas ordinarios (por ejemplo, inmunidad f iscal , inembargabil idad,

e t c . ) . Pero puede acotarse que estas ventajas se otorgan tambin en

convenciones t picamente privadas, como los depsi tos en cajas de

ahorro o en cier tas ent idades f inancieras, eximidas del impuesto a

las ganancias.

Tambin se sos t iene que mient ras en e l prs tamo pr ivado las

partes discuten las condiciones, en el emprst i to el Estado f i ja uni la-

teralmente dichas condiciones, y el prestamista no hace s ino adhe-


13/217

ELCRDrroPBLICO

771

rirse. No es este arg um ento , no obstante , del tod o convincente, pu es

existen muchas convenciones privadas en las cuales una de las partes

fija las condiciones en forma unilateral, y la otra parte no hace

sino adherirse (por ejemplo, los prstamos bancarios con condi

ciones preestablecidas por los bancos) .

Otro de los argumentos diferenciadores consiste en af irmar que

los emprst i tos , contrar iamente a lo que ocurre en los contratos pr i

vados, surgen nicamente de la ley, ya que se requiere autorizacin

legislat iva para contraerlos. No parece decisivo, tampoco, este fun

damento, pues existen contratos pr ivados celebrados por el Estado

que exigen ley general autorizante previa, como, por ejemplo, la

venta a part iculares de t ierras pblicas, ta l como sucede con los

emprst i tos de tesorer a , para contraer los cuales no se requiere una

ley expresa, bastando la autorizacin general que concede la ley de

contabi l idad (ar t . 4 2) .

Quienes preconizan la diferencia entre contrato privado y con

trato de emprst i to, tambin sost ienen que los t tulos de este l t imo

son lanzados al mercado con condiciones f i jadas; pero esto no es un

motivo de clara diferenciacin, si se t iene en cuenta que las acciones

de cier tas empresas pr ivadas que se lanzan al mercado y se cot izan

en bolsa, estn en si tuacin semejante.

Por l t imo, se argumenta que a diferencia de lo que ocurre

con los contratos de derecho privado, en el emprst i to no existen

acciones judiciales pa ra reclam ar el cum plimien to. No com part im os

es te fundam ento . E n nues t ro pa s , e l Es ta do es dem and able con

respecto a su deuda jur dicamente interna ante los jueces nacionales,

y s i bien las decisiones condenatorias son slo declarat ivas, porque

el Estado no puede ser ejecutado, el lo no disminuye la efect ividad

del amparo judicial , a tento al invariable acatamiento estatal a las

decisiones judiciales adversas.

Vemos, entonces, que el emprst i to es un contrato como todos

los contratos que celebra el Estado. Si se considera que por el hecho

de ser el Estado uno de los contratantes, e l emprst i to es un contrato

"pblico", nada puede objetarse al respecto, pero lo cier to es que

al hacer suscribir el emprstito a los prestamistas (es decir, al obte

ner de el los los fondos) , no hace ejercicio de su poder soberano.

Concordamos con e l au tor Van Hecke (c i tado por Giul iani Fon-

rouge, t . 2 , p. 1118) en que el emprst i to es un contrato que vincula

al Estado deudor con la misma fuerza obl igatoria que cualquier

contrato que el ente estatal celebre, y que su caracter izacin con

creta depende del examen del derecho posi t ivo de cada pas , a f in


14/217


de apreciar s i existen part icular idades que atr ibuyan f isonoma espe

cial a l emprst i to, derogatorias del rgimen general de los contratos.

9. EMP RST ITOS VOLUNTAMOS, PATRITICOS Y FORZOSOS. El

emprst i to es

voluntario

cu an do el Es tado , s in coaccin algu na,

recurre al mercado de capi tales en demanda de fondos, con promesa

de reembolso y pago de intereses. ste es el nico emprst i to que

puede denominarse es t r ic tamente as .

El emprs t i to

patritico

es aquel que se ofrece en condiciones

ventajosas para el Estado, y no es enteramente voluntar io, pues se

configura en el caso un a especie de coacci n. Son em prstito s cuy as

clusulas contienen ventajas para el Estado deudor, los cuales se

hacen suscribir con propaganda y apelando a los sent imientos patr i

t icos de la comunidad. Los casos ms frecuentes de ut i l izacin de

esta m odalidad del emp rst i to, son las guerras . N uestro pas recurr i

al em prst i to patr it ico en 1898, cu and o se consid eraba qu e era

inm inente un a gu erra con Ch ile , y en 1932, como consecuencia de

un a catica s i tuacin econmica. En am bos casos, este m edio pro

dujo escasos resultados.

En los emprst i tos

forzosos

los ciudadanos resul tan obl igados a

suscribir los t tulos. Se discute , en doc trina, si esta pe culia r forma

de obtener fondos puede considerarse realmente un emprst i to.

Pa ra M aur i ce Duverge r (Instituciones... , p . 16 0), los em prs

t i tos forzosos estn en un punto intermedio entre el emprst i to

propiamente d icho y e l impues to . El autor a lemn Fr i tz Neumark

(Problemas econm icos y financieros del Estado intervencionista,

p .

388) tam bi n afirma el car cte r mixto. Se diferencian de los

verdaderos emprs t i tos porque carecen de voluntar iedad, y de

los impu estos, po rq ue t ienen un co ntravalor . Cr ee Ne um ark, s in

embargo, en el predominio del carcter f iscal , mxime si se t iene

en cuenta que las condiciones de amort izacin y pago de intereses es

mucho menos favorable al prestamista que en una autnt ica emisin

de emprst i to.

El profesor Oria considera a esta figura una requisicin tempo

rar ia de capi tal (Finanzas, t . 3, p . 14 9), con lo cual est de a cue rdo

Manuel de Juano al expresar que "const i tuye una requisicin de

dinero f i jada uni lateralmente por los Estados"

(Curso...,

t. 3,

p.

118) . Por su par te , Ahumada (Tratado..., t. 2, p . 904 ) niega

que pueda considerarse ni emprst i to ni impuesto extraordinario.

Los autores brasi leos Baleeiro y Arajo Falco consideran que

el emprst i to forzoso t iene carcter t r ibutar io, posicin que conside-


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EL CRDITO PBLICO

773

ramos como la ms correcta, y a la cual se adhiere el tratadista

argentino Giuliani Fonrouge (Derecho..., t. 2, p . 1104 ).

Atento a nuestra adhesin a la teora contractual, no creemos

que el emprstito forzoso pueda ser considerado como un verdadero

emprstito, ante la falta de acuerdo de voluntades creador de la

vinculacin jurdica. Tiene, en cambio, carcter de tributo, dado

que nace como consecuencia del ejercicio del poder de imperio por

parte del Estado, con prescindencia de la voluntad individual.

Es indudable que el emprstito forzoso es una figura hbrida

no absolutamente delimitable dentro del campo de los recursos finan

cieros del Estado, pero creemos que su rasgo predominante no est

dado por la prometida restitucin, sino por el procedimiento coactivo,

mediante el cual el Estado

exige compulsivamente

sumas de dinero

a los particulares, lo cual lo ubica dentro del campo tributario.

En un excelente trabajo

(Nuevas modalidades de emprstitos

forzosos y de contribuciones sociales, en revista "Impuestos", t. 19,

ps. 435 y ss.), el doctor Giuliani Foniouge hace interesantes consi

deraciones sobre el tema. Afirma que los emprstitos forzosos eran

slo un recuerdo histrico en la Argentina, pero que la tradicin

de nuestro pas de no recurrir a tal modalidad fue interrumpida

por la ley 6489 de la provincia de Santa Fe, sancionada y promul

gada el 21 de marzo de 1969. En virtud de esta ley, se autoriz a

la Municipalidad de Rosario "a contraer con los propietarios de

inmuebles ubicados dentro del municipio un emprstito...", fijn

dose una

contribucin obligatoria,

con carcter de prstamo, de dos

mil quinientos pesos moneda nacional anuales durante el perodo

de cuatro aos. Los importes netos ingresados por cada propietario

le deban ser retornados en cinco anualidades consecutivas, con ms

un inters del 6% anual sobre saldos, a liquidarse por semestre

vencido.

Menciona tambin el autor citado que la ley 18.909, del 31

de diciembre de 1970, constituye el segundo caso reciente de em

prstito forzoso. Esta ley crea el "Fon do de Ahorro para la Parti

cipacin en el Desarrollo Nacional", para cuyo propsito se instru

menta la participacin de los sectores que trabajan en relacin de

dependencia, mediante la fijacin de una contribucin, y de los

dems sectores en funcin del uso que hagan del sistema financiero.

Se aclara que los fondos se recaudan a titulo de inversin, y no de

contribucin definitiva.

Sostiene Giuliani Fonrouge que tanto de la ley santafesina como

de la ley 18.909 resulta claro que se trata de un tributo impuesto

por el Estado en virtud de su poder de imperio.


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774 CU RSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

Por el lo encuentra razonable en posicin que compart imos

plenamente la disposicin del a rt . 21 , par grafo 2


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18/217

776 CU RS O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO y TRIBUTARIO

tambin se ha dich o q ue es u na f igura a t pica adicional a los impuestos

a las ganancias, capi tales y patr imonios. Nos remit imos a la enumera

cin de posiciones en Giul iani Fonrouge, 4*. ed. delDerecho financiero,

cuyos actual izadores, Dres. Asorey y Na varr ine, m an tien en la posicin

originariamente sostenida por el gran autor fal lecido, en el sent ido de

qu e institutos de este t ipo tien en na tura lez a tributa ria (ver t 2, p . 1055,

de la obra citada, con amplia descripcin de la bibliografa sobre el

tema en la nota inicial de pie de pgina y notas s iguientes) .

10.2 . CONC LUSIONES SOBRE LA NATURALEZA JURDICA Y JNSTITUC IONA LI-

DAD DEL AHORRO OBLIGATORIO. Para dar nuestra opinin sobre el tema,

no encont ramos nada mejor que comenzar re f i r indonos a la propia

denominacin asignada por las leyes que consagraron el inst i tuto, que

lo t i tularon como "ahorro". Ante el lo observamos lo s iguiente:

1) No se trata de un ahorro. Segn el diccionario de la lengua, "el

ahorro v iene cons t i tu ido especia lmente por la abs t inencia y la

previsin, y consiste en diferir u n go ce o el consu m o d e la r iqueza con

el obje to de tener lo ms ta rde" . Poco hay, pues , de ahorro en e l

instrumento en cuest in. El ahorro es una prevencin individual , y

depende de la l iber tad de e lecc in ent re e l consumo o no consumo.

Forzar a ahorrar es i r contra la l ibertad, y el lo es atentar contra el

pre m bu lo de la Co nst i tucin nacio nal y tod o su ar t iculado , pu esto q ue

la l ibertad es un derecho que i lumina y preside todos los dems

derechos y garant as . Fu nd am enta lm ente la de l a r t. 14 , que o torga la

libertad de trabajar, de ejercer una industria l cita, y, obviamente, de

aprovechar lo producido y d isponer l ibremente de ese producido

consum indolo o no; en o t ras pa labras j ah orr n do lo o no aho rrnd olo .

2)

Noesun emprstito normal

No lo es , porque como antes hemos

sostenido (punto 8, le tra b, de este cap tulo) , slo hay emprst i to

normal cuando media un cont ra to , es dec i r , cuando concurren dos o

ms voluntades bajo la forma de convenio.

Nadie puede ser compel ido a concer tar un cont ra to en cont ra de

su voluntad (ver Ped ro Tint i ,

La

inconstitucionalidad del ahorro

o bligatorio,

en "Comerc io y Jus tic ia" , de Crd oba , edic in de l 1 3 /1 1 /8 5 ,p . 3) . Por

eso el crd i to pb lico es el resul tad o de la apt i tu d pol tica, econm ica,

jur dica y moral para obtener dinero o bienes en prstamo, basado ese

pr stam o en la solvencia m oral y financiera d el deu do r. Pe ro si la suma

se detrae por va compulsiva resul ta imposible sostener que el dinero

fue ingresado por la confianza que merece el crdito del Estado (ver

Alejandro Almarza,

El nuevo

rgimen

de

ahorro

forzoso,

en "Impuestos",

t. XLVI-A-245).


19/217

EL CRDITO PBLICO

777

Pero ,

adems , para que haya emprs t i to normal no slo debe

haber convenio, s ino que adems debe rest i tuirse todo lo prestado.

Dentro de los dos regmenes de ahorro obl igatorio esta rest i tucin no

se producir, porque se promete devolver la suma histr ica con los

intereses de los depsi tos comunes de la Caja Nacional de Ahorro y

Seguro, sin admitir actualizacin o ajuste alguno. Con este sistema se

calcula que los pr imeros ahorr is tas perdieron prct icamente todo su

capital original. Esta forma incompleta de restitucin, ya fue juzgada

com o inconst i tucional por la jur is pru de nc ia, p or lesionar el pr incipio

de la razonabilidad, y por afectar la garanta constitucional de la

pro pied ad (ar ts . 14 y2 8,C .N .) . As lo decid i la C m ara de A pelaciones

en lo Civil y Comercial de Rosario, mediante fallo firme del 8/10/87,

en la causa "Celulosa Argentina S.A." (fallo publicado en "Derecho

Fiscar, L XLIV, p. 233, n

M

476 y 477).

3) De lo expu esto se de spr en de q ue si fuera un e m prs t i to no ser a

nor m al s ino an m alo, y slo po dra e ntr ar en la categora d e em prst i to

forzoso, pero l es inconstitucional en la Repblica Argentina. La

inclusin en el ar t. 4 de los em prst i tos y ope racio nes d e crdi to com o

fuente para proveer a los gastos de la Nacin, no autoriza a que ello

se pueda hacer forzando al prestamista . El mismo art culo dice que el

Tesoro de la Nacin se forma con la venta o locacin de tierras de

propiedad nac ional , pero e l lo no puede ser in terpre tado para obl igar

a alquien a comprar o alquilar esas tierras en forma forzada, ni el

Co ngre so p u ed e establecer "la co m pra forzosa" o "la locacin forzosa".

Nuestra Const i tucin otorga al Congreso facul tades para imponer

con tr ibucione s (a r t 67, inc. 2) y para co ntra er e mp rst i tos ( ar t 67, inc.

3 ) .

El uso de verbos distintos en cada caso seala los l mites del po de r,

ya que respecto de las contr ibuciones se habla de " imponer" , y en el

supuesto de los emprstitos, de "contraer". Esto significa que en el

primer caso, el t r ibuto se impone, aun en contra de la voluntad del

obl igado. Al contrar io, en el emprst i to el Estado contrae o adquiere

una obl igacin, lo que indica su naturaleza contractual . En nuestro

sistema republicano el Estado slo tiene restrictivamente las atribucio

nes que la Const i tucin le con ced e, lo que n o ocu rre con los habi tantes

de su terr i tor io, que pueden hacer todo aquel lo que la ley no prohibe.

Garca Belsunce se ha expedido sobre el tema, demostrando con

diversos argumentos y diversas citas doctrinarias, nacionales y extran

jeras,

que el emprstito forzoso no puede calificarse como un

emprstito de los que se refieren los arts. 4 y 67, inc. 3, de la

Const i tucin nacional , porque en toda la l i teratura f inanciera el


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emprst i to pblico ha s ido y es considerado como una operacin

voluntaria, que excluye la coaccin que supone el emprstito forzoso.

De ah agrega el autor que el emprstito forzoso no est previsto

entre los recursos fiscales con que la Constitucin dota en su arL 4

al Tesoro nacional. Esta falta de previsin hace que el ahorro

obligatorio sea inconstitucional (autor cit . ,Elemprstito pbliconopuede

ser coactivo, en diar io "La Nacin", edicin del da 25/4/88, p. 7) .

4) Pensamos que en real idad este inst i tuto const i tuye un t r ibuto

por las siguientes razones:

a) porque t iene su origen en la coaccin, compeliendo al pago

de una suma con prescindencia de la voluntad del obl igado;

b)

el hecho de que admita o no devolucin no modif ica su

naturaleza jur dica; hay imp uestos en qu e se adm ite su acredi tacin o

devolucin (por ejemplo, reintegro por exportaciones) , s in que por

ello pierdan su naturaleza tributaria;

c) el rgano de aplicacin es la Direccin General Impositiva;

d) se apl ica a este rgimen la ley 11.683, de procedimiento

tributario;

)el he ch o imp onible es rei teracin de los hec hos imp onib les d e

los impuestos a las ganancias, sobre los capitales y sobre el patrimonio

neto ;

la naturaleza t r ibutar ia est implci ta cua nd o se dero ga exencio

nes,

liberaciones y otras franquicias tributarias;

f) confo rme a la real idad econ m ica n o se rest ituye lo entre ga do ,

segn la forma de reintegro prevista, que no admite actualizacin ni

ajuste alguno.

5) Se trata de un tributoinconstitucional Surge de la aplicacin que

se pretende de este impuesto, en que aparecen afectados retroact iva

mente hechos imponibles correspondientes a ejercicios cerrados con

anter ior idad y que ge neraron obl igac iones tr ibutar ias en su m om en to .

Se han tenido en cuenta los impues tos que tomaron como hecho

imponible la obtencin de ganancias o la posesin de un capi tal o

patr imonio, y por tanto han implicado adicionales de obl igaciones

tributarias que resultaron extinguidas si fueron pagadas. Esto significa

que el contr ibuyente que pag estos impuestos obtuvo un derecho

adqui r ido , a qu e esos mismos hecho s imponibles no p udiesen gen erar

una obl igacin t r ibutar ia adicional . Recientes pronunciamientos

judiciales consideraron inconstitucional al impuesto sobre los activos

financieros, po r su carc ter retroactivo al pr et en de r gravar mat eria

imponible que haba s ido t ratada como exenta en el impuesto al

patr imonio neto, ms al l de la diferente denominacin dada a cada

imp uesto (caso "Insa, Ju an Ped ro", fallo de la Co rte Supre m a nacion al


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E L

CRDrro PBLICO

779

del 1/10/87, con amplio y meditado dictamen del procurador f iscal

Dr.

Jo s Osvaldo Casas, pu blic ad o e n "D erec ho Fiscal", t . XLIV, p. 51 ).

La situacin del caso "Insa" se repite en forma idntica para el

caso del ahorro forzoso en funcin del patr imonio, en la medida en

que alcanza bienes exentos por el impuesto sobre el patr imonio neto.

De la misma manera, y en forma similar , sucede con los impuestos a

las ganancias y sobre los capitales.

En definit iva, no s en con tram os con qu e el gravamen de no m ina do

"ahorro obligatorio", en cualquiera de sus dos versiones, afecta

retroact ivamente a hechos imponibles de ejercicios anter iores. Esta

afectacin es doble, ya que por una parte se alcanza materia imponible

exenta, y, por la otra, se grava nuevamente materia que ya tribut los

gravmenes correspondientes.

a)

En cuanto al pr imer caso el lo sucede ante las exenciones,

deducciones, f ranquicias y dems l iberal idades que contenan los

imp uestos a las gana ncias, sob re los capitalesysobre el patr im on io ne to

que se dejaron sin efecto. Como hemos visto, cuando se determin y

pag el imp uesto, esas exen ciones y beneficios pasaro n a form ar pa rte

del patr im onio de los contr ibuyen tes, y a estar pro tegido s po r la

Constitucin nacional (arts. 14, 17 y 28).

b)

En cuanto a lo segundo, los impues tos que tomaron como

he ch o im pon ible la obtenc in de ganancias o la posesin d e un capi tal

o patr imonio implicaron obl igaciones que, s i fueron pagadas en su

momento , o torgaron un derecho adqui r ido a que esos mismos hechos

imponibles no pudiesen nuevamente generar una obl igacin t r ibutar ia

adicional .

En definitiva, nos inclinamos por la naturaleza tributaria del

instituto, y tambin por la inconstitucionalidad.

En cuanto a este ltimo aspecto, es destacable el trabajo de Jos

Luis Rinaldi

y

Jua n Marcos Pueyrredn, que con sl idos arg um entos

se expiden por la ipconst i tucional idad, tanto s i e l l lamado "ahorro

obligatorio" se considera un em prst i to n o t r ibutar io, c om o si se estima

qu e es un a requisicin, com o si se opina que es un imp uesto, dn do se

las razones por separad o d e cada un o de los supuestos (autores ci tados:

Consideraciones acercad el nuevorgimend eahorroobligatorio,

publ icado en

"Boletn Econmico" de "La Ley", ao 5, n

B

6 , ed . de l 27/6 /88, ps . 5

y ss. , especialmente p. 11).

11 .

GARANTAS

Y

VENTAJAS

DE LOS

EMPRSTITOS. Suele darse

ciertos alicientes o estmulos para que los futuros prestamistas se


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decid an a suscribir los t tulos, ya sea m edia nte un af ianzamiento

del crdi to que le asegure el pago y lo proteja de la desvalorizacin

monetaria, o ventajas econmicas, fiscales o jurdicas que tornen

ms apetecibles las operaciones.

11 A.

G A RA N TA S.

a)

Las garant as

reales

tienen poca util i

zacin y consisten en la afectacin especial de bienes determinados,

m edian te pr en da o hipotec a. E n la E da d M edia y en los s iglos xvn

y xvm se encuentran ejemplos de este t ipo de garant a , ya que

era usual dar en prenda cast i l los , c iudades, terr i tor ios y derechos

del soberano. Nuestro pas afect la t ierra pblica en el pr imer

emprstito externo, de 1824, con la firma Baring Brothers.

h) La garant a personal consiste en el compromiso adoptado

por un tercero de pagar las sumas prestadas en caso de no hacerlo

el deudor, s iendo un procedimiento poco ut i l izado en la actual idad.

c)

Se habla de garant as

especiales

cuando se afectan deter

minados recursos de l Es tado deudor , especia lmente derechos adua

neros, pro du cto d e mon opolios fiscales , rentas po rtuarias , e tc . Este

procedimiento fue frecuentemente ut i l izado en la segunda mitad

del siglo xrx, y nuestro pas lo puso en prctica en 1881-1892, otor

gando en garant a los ingresos aduaneros, producto de los ferro

carr i les , rentas portuarias e ingresos de Obras Sanitar ias .

d) Las garant as contra fluctuaciones mone tarias t ienden a pro

teg er al pres tam ista con tra la dep reciaci n de l dine ro. Por ello, en

los contratos de emprst i to suelen incluirse clusulas que garant izan

la estabi l idad del dinero que se reembolsa a los acreedores, para

compensarlo de cualquier desvalorizacin que afecte sus intereses.

Estas l t imas garant as son de diverso t ipo: los emprst i tos

con

garanta de cambio son aquel los en que el importe del servicio de la

deuda se vincula al valor de una moneda extranjera considerada

firme.

Esta clusula no garant iza totalmente a los acreedores, porque

la doctr ina y jur isprudencia de los pr incipales pases ha interpre

tado que la clusula no signif ica que se debe pagar en moneda

extranjera, sino en m on eda nac ional al t ipo de c am bio vigen te. Es

evidente que si e l t ipo de cambio no se ajusta a la real idad, el

acreedor resul tar perjudicado.

L a clusula oro consiste en la obl igacin a cargo del Estado

de pagar la deuda, ajustada al valor internacional del oro. Como en

el caso anterior, esta clusula implica no el pago en oro, sino la

referencia a este metal como medida de valor para el pago en

moneda nac ional .


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EL

CRDITO PBLICO

781

Tambin suele utilizarse, como garanta contra fluctuaciones

monetarias, la clusula de opcin, segn la cual el deudor tiene el

derecho d e elegir la plaza de pago o el tipo de moneda. En los

ltimos tiempos han adquirido especial relieve los emprstitos

indexados , qu e son aquellos cuyo reem bolso se efecta refirin

dolo al precio de ciertos productos o servicios (carbn, electricidad,

tarifa de ferrocarriles, etc.) o a ndices oficiales que dan pautas

indirectas sobre las oscilaciones del poder adquisitivo de la moneda

(por ej., el ndice consistente en la variacin de precios mayoristas

no agropecuarios). En nuestro pas, los bonos emitidos en 1958

por Y.P.F. tomaron como ndice de valor el precio internacional del

petrleo, mientras que otros ms recientes (los llamados "bonos

ajustables") se reajustan conforme a ndices oficiales.

11 B. VENTAJAS.

Mediante las ventajas concedidas a los sus-

critores, el Estado procura facilitar la colocacin de los ttulos,

pudiendo ser estas ventajas de distinto tipo, entre las cuales men

cionaremos las siguientes:

a) Tipo de emisin. El ttulo puede ser colocado "a la par"

cuando se vende a su importe nominal (por ejemplo, el ttulo de

$ 100 se vende a tal importe), lo cual sucede en condiciones nor

males. Si hay dificultades e n la colocacin, los ttulos pu eden ser

colocados "bajo la par", y entonces el adquirente paga una cantidad

menor que la expresada en el ttulo. D e esto deriva que el inters

real resulte, en definitiva, superior al inters aparente.

b) Prima de reembolso y premios.

El ttulo se coloca a la par,

pero en caso de reembolso de capital se paga al suscritor una suma

mayor a la nominal (por ejemplo, el tenedor paga $ 100 por el

ttulo, pero le devuelven $ 110). Esto puede combinarse con pre

mios adjudicables por sorteo, como forma de lograr mayores alicien

tes para los suscritores.

c) Efecto cancelatorio.

Puede tambin otorgarse a los suscrito-

res k facultad de pagar impuestos y otras deudas estatales con

ttulos del emprstito. Como en este caso el Estado recibe los ttulos

por su valor nominal, si stos se cotizan ms bajo en la bolsa, el

tenedor resultar beneficiado.

d) Privilegios fiscales y jurdicos.

Los privilegios fiscales con

sisten en exenciones tributarias totales o parciales con relacin a

los ingresos que pueden derivar de los ttulos, tanto en lo que res

pecta a su inters como a su negociacin o trasmisin por cualquier


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concepto. Por ejemplo, en nuestro pas los beneficios de los t tulos

de la deuda pblica estn eximidos del impuesto a las ganancias,

mientras que las legislaciones provinciales eximan su t raspaso del

imp uesto a la t rasmisin gratu i ta de bienes. E n otros pases se

suele, asimismo, otorgar ventajas jur dicas, como la inembargabi-

lidad de los t tulos, ventaja, sta, que no se ha aplicado en la

Argentina.

12. TCN ICA D EL EM PBSTITO . EM ISI N . A los efectos del

acto inicial de la emisin, es necesario diferenciar los emprstitos

a la rgo y med iano p lazo (emprs t i tos propia m ente d ichos) de los

emprst i tos a corto plazo (emprst i tos de tesorer a) . En el pr imer

caso,

la emisin debe ser expresamente prevista por ley, es decir ,

por un acto emanado del poder legislat ivo en ejercicio de las fun

ciones que le asigna la Constitucin. As surge de los arts. 4 y 67,

incs.

3 y 6, de la Const i tucin nacional . No se t rata de una mera

autorizacin otorgada al poder ejecutivo, sino el ejercicio de un

po de r or iginario del Congreso. E l em prst i to no es entonc es

mera

mente autorizado, sino ordenado por la nica autor idad que puede

resolverlo.

En cambio, para los emprst i tos de Tesorera existe una autori

zacin general de emisin, como la contenida en el ar t . 42 de la

ley de contabi l idad, establecindose que esa autorizacin est l imi

tad a por el top e an ual f i jado por la ley del pres upu esto. En

este caso, si bien no se requiere ley expresa para cada emisin,

siempre existe el antecedente de una ley que establece la facul tad

y la l imita tanto en cuanto al importe (el que surja de la ley presu

pues tar ia ) como a l p lazo (mximo de un ao) .

12 A. TTU LO S D EL EM PRSTITO . L a emisin est represe n

tad a po r t tulos, q u e son los valore s en los cuales se fracciona el

em pr stito a los fines de su distribu cin en tre los suscritores. Esos

t tulos, a su vez, son los instrumentos representat ivos del crdi to

que cada tenedor t iene cont ra e l Es tado.

Estos instrum entos con st i tuyen jur dica m ente cosas, po r ser

objetos mater iales representat ivos de valor y segn lo establecen los

arts.

2311, 2313 y concordantes d e l C digo Civi l. C om o ta les , pue

den ser objeto de los derechos reales de dominio, condominio, usu

f ruc to y prenda , y de los cont ra tos de compraventa , permuta y

donacin.


25/217

EL

CRDITO PBLICO

783

Revisten asimismo el carcter de papeles de comercio, sujetos

a las disposiciones del Cdigo de Comercio sobre letras de cambio.

En constxmencia, pueden ser t tulos nominat ivos, en cuyo caso se

trasmiten por endoso, o t tulos al portador, t rasmit indose por s im

ple ent rega .

Econmicamente son ms convenientes los t tulos al portador,

dado que como la sola posesin vale por t tulo, su circulacin es

ms fcil . El lo ha con tr ibuid o a general izar esta forma d e emisin

en la mayora de los pases.

12 B.

E L INTERS Y SU TASA.

Al efectuarse la emisin, de be

determinarse como e lemento fundamenta l de l emprs t i to la tasa de

inters.

Este inters de los emprst i tos es la ganancia que van a obtener

los prestamistas como fruto de la colocacin de sus capitales, y de

all que el xito en la colocacin de un emprstito depende en gran

medida de su tasa .

Es evidente que cuanto ms al ta sea sta , ms fci l ser la

venta de bonos, y ello se justifica slo en momentos de ms urgencia,

ya que un t ipo de emprs t i to concer tado en condic iones desventa

josas pa ra el f isco, red un da r, en definit iva, en detr im ento de la

economa futura, mxime si e l emprst i to es econmicamente ex

terno, segn vimos en su oportunidad.

13. NEGOCIACIN. PROCEDIMIENTOS.

La negociacin, venta o

colocacin de los t tulos puede efectuarse mediante dis t intos proce

dimientos.

a)

El mtodo ms conveniente y ef icaz es el de la

emisin

directa po r suscripcin pb lica. Consiste en el lanzam iento de toda

la emisin o de series sucesivas, que se ofrecen al pblico, previa

una campaa de publ ic idad que anuncia las condic iones genera les

del emprst i to. El pblico puede adquir i r los t tulos directamente

o en las institucion es ba nca rias. E n este ltim o caso, los banco s

actan a t tulo de s imples colaboradores del Estado, pero no toman

ninguna part icipacin en la operacin, ta l como sucede en el proce

dimiento que veremos a continuacin.

b) E n el caso de la colocacin por banqueros, el Estado conviene

con una o varias entidades bancarias la colocacin de los t tulos

en el m ercad o, lo cu al pu ed e hacerse en dos formas dist intas . Pue de

suceder que el banco corra con toda la gest in de colocacin me

diante el pago de una comisin, o de lo contrar io, que el banco tome


26/217

784 CU RSO DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO y TRIBUTARIO

en f i rme la emisin entregando al Estado el importe total del t tulo

y corriendo con el riesgo de la ulterior colocacin.

Este l t imo procedimiento asegura la colocacin rpida e inte

gral del emprst i to, pero determina un mayor sacrif icio para el

fisco, ya que los banqueros exigen lgicamente ganancias superiores.

c) Venta en bolsas. En este caso, el Estado emisor vende los

t tulos en la bolsa o mercado de valores a medida que las necesidades

lo exigen. Este proc edim iento pe rm ite explorar las condiciones del

mercado, pero ofrece el inconveniente de su l imitacin, dado que

el lanzamiento de grandes cant idades pue de causar per turbac iones

en el mercado burst i l .

d) Licitacin.

Este proce dim iento es em plead o pa ra colocar las

letras de Tes orera. Lo s t tulos se ofrecen en licitacin g ene ralm ente

a las instituciones bancarias y corredores de bolsa, adjudicndose

segn las ofer tas ms convenientes para el Estado.

14. E N EL MERCADO INTERNO Y EXTERNO. La

eleccin

que

el Estado debe efectuar para recurr ir a l mercado interno de capi tales

o a los capitales extranjeros, depende de una serie de factores econ

micos y pol t icos que pueden ser estructurales o coyunturales , por

lo cual es imposible generalizar al respecto.

El grado de desarrol lo de un pas , la abundancia o escasez de

capitales nacionales, la necesidad de ciertas inversiones bsicas impo

sibles, a veces, de cubrir con el capital del pas, son cuestiones que

inciden en tal eleccin.

Precedentemente hemos hecho consideraciones sobre las impli

cancias pol t icas qu e pu ed en tene r algunos em prst i tos externos. Es

evidente que los capitales extranjeros son beneficiosos a los pases

en desarrol lo, pero en la medida en que las relaciones entre Estado

deudor y Estados acreedores sean estr ictamente econmicas y no

tengan f ines de otra ndole, cuyo costo nun ca pu ed e calcularse. Po r

otra parte , los prstamos se los debe contratar en condiciones que

no sean menoscabantes de la soberana de los Estados deudores, por

un lado, y por otro, en condiciones econmicas tales qu no resulten

en definitiva slo un excelente neg ocio pa ra el prestam ista, q u e

mediante ciertas clusulas accesorias logra beneficios en detrimento

del Estado deudor. Tal es lo que sucede con los llamados "crditos

atados", a los cuales ya nos hemos referido.


27/217

E L CRDrro PBLICO 785

15.

AMORTIZACIN.

Segn explica Duverger (ob. ci t , p . 220),

amort izar un emprst i to s ignif ica reembolsarlo. Pueden dist inguirse

tres clases de amort izacin:

a) Amortizacin obligatoria. E n este caso el reem bolso se

efec ta en fecha de terminada . Puede hacerse

repentinamente,

lo

cual sucede en general en los emprst i tos a corto plazo, o paulatina

mente, lo cua l se ope ra en los prstam os a largo o m edian o plazo.

Para el caso de la amortizacin paulatina, existen diversos

procedimientos. As , en el mtodo l lamado de las "anual idades

terminales" se va pagando el inters y una fraccin del capi tal , hasta

saldar la total idad de lo adeudado. Puede apl icarse, tambin, el

sistema del sorteo, segn el cual una parte de los t tulos al ser

sor teada anualmente , es to ta lmente reembolsada; por l t imo, se

suele recurr ir a la l ic i tacin, procedimiento mediante el cual se

efecta el reem bolso a aquel los inversionistas qu e ha ga n la ofer ta

ms reducida para e l resca te .

Es importante destacar que conforme lo ha resuel to la Corte

Suprema nacional , e l plazo establecido para el reembolso se ent iende

qu e op era tan to en favor del emisor com o del prestam ista (ver

"Fallos", t . 149, p. 226).

6 ) Amortizacin facultativa. E n este caso, el Es tad o se reserva

el derecho de amort izar o no el emprst i to y de f i jar las fechas en

que har efect iva tal amort izacin.

c ) Amo rtizacin indirecta. Es la qu e se produ ce med iante la

emisin de moneda, y como bien af irma Ciul iani Fonrouge ( t . 2 ,

p. 1139 ) , no cons t ituye en rea l idad u n procedim iento d e amor t iza

cin, y menos un medio confesable, s ino, ms bien, uno de los tantos

efectos del emisionismo.

16. CONVERSIN. E n s entid o am plio, "conve rsin" significa la

modificacin, con posterioridad a la emisin, de cualquiera de las

condiciones del emprst i to. En sent ido restr ingido, se dice que existe

conversin cuando se modif ica el t ipo de inters . Parece adecuado

el pr imer s ignif icado, ya que una de las formas ms importantes de

conversin es la t rasformacin de la deuda a corto plazo en deuda

a largo o mediano plazo, t rasformacin en la cual el t ipo de inters

puede no variar . La doctr ina (ver Duverger , ob. ci t . , p . 186) dis

t ingue t res t ipos de conversin:

a) Conversin forzosa. El tenedo r se ve obl igado a acep tar el

nuevo t tulo s in al ternat iva alguna, ya que si no acepta el canje,


28/217

78 6 CU RS O DE FINANZAS, DESEC HO FINANCIERO Y TRIBUTARIO

pierde el ttulo. Ev identem ente se t ra ta de un procedimiento arb i

t rar io, que est en pugna con la naturaleza jur dica del emprst i to.

Segn la doctr ina a la cual nos hemos adherido, el emprst i to es

un contrato, y por lo tanto, el prestamista no puede ser obl igado a

canjear su t tulo po r otro qu e p ue de lesionar sus intereses. Por

otra parte , una act i tud estatal de tal naturaleza lesionara el derecho

garant izado por el ar t . 17 de la Const i tucin nacional , en razn de

lo cual semejante act i tud permit i r a un reclamo contra el Estado en

razn del pr incipio de control judicial que impera en nuestro pas .

As opina Giul iani Fonrouge ( t . 2 , p. 1140), no obstante su posicin

de negar na tura leza cont rac tua l a l emprs t i to .

b) Conversin facultativa.

E n es te caso e l pres tamis ta pu ed e

l ibremente optar entre conservar el t tulo viejo o convert i r lo por

el nuevo. Claro que para que adopte esta l t ima act i tud es necesario

qu e el nuevo t tulo le repo rte ventajas d e algn t ipo. Por ejemp lo,

puede ampliarse el plazo de reembolso, pero en compensacin ofre

cerse ms inters . Se t rata , e l anal izado, de un mtodo aceptable,

por cuanto respeta e l carc ter cont rac tua l de l emprs t i to .

c ) Conversin obligatoria. E n esta forma d e conversin, se da

al prestamista la s iguiente al ternat iva: optar por el nuevo t tulo

o ser reembolsado.

Si bien esta m oda lidad es jur dicam ente m enos

gravosa que la conversin forzosa, no deja de ser una violacin al

carcter contractual del emprst i to. Adems, se suele incluir una

clusula segn la cual la falta de expresin de voluntad del inver

sionista dentro de un plazo determinado, supone la aceptacin tci ta

del nuevo t tulo. Con muy buen cr i ter io, la Corte Suprema nacional ,

que rei teradamente ha sostenido la tesis de la naturaleza contractual

del emprst i to, ha resuel to que es i legal obl igar al tenedor a admit ir

la conve rsin o ser reem bo lsad o (ve r "Fallos", t . 149, p. 22 6) .

En posicin que no compart imos, el autor Giul iani Fonrouge se

pronuncia en contra de la decisin de la Corte , af i rmando que dado

el carcter jur dico del emprst i to, que es una obl igacin uni lateral

de derecho pblico, el Estado est legalmente facul tado a efectuar

este t ipo de conversin (autor ci t , t . 2 , p. 1142).

17. IN CU M PL IM IEN T O D E LA DEUD A P BLICA . Pu ede suceder

que un Es tado deudor no cumpla con a lgunas de las obl igac iones

contradas al obtener el emprst i to, ya sea en lo que respecta al

reembolso, al pago de intereses, a l plazo de pago, etc . , pudindose

deber este incumplimiento a una act i tud del iberada o a la carencia

de fondos suficientes.


29/217


30/217

788 C U R S O DE FINANZAS, DERECHO FINANCIERO YTRIBUTARIO

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31/217

789

CAPTULO

XXXII

EL PRESUPUESTO

1.

NOCIN GENERAL. Al estud iar la actividad financiera

(cap. I), vimos que para realizar sus fines el Estado necesita realizar

gastos y obtener recursos, manejando importantes cantidades de

dinero, que por un principio ineludible de orden deben ser calcula

das y autorizadas de antemano.

Dice Duverger

(Instituciones financieras,

p. 219) que en ma

teria financiera, a diferencia de sus otras actividades, los Estados

modernos tienen una actividad planificada en forma precisa; el

conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con adelanto, gene

ralmente para un ao, segn un cuadro detallado que tiene carcter

obligatorio. En principio, ningn gasto puede ser efectuado ni

ningn ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este

programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.

Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto

es un

acto de gobierno mediante l cual se prevn los ingresos y gastos

estatales y se autorizan estos ltimos para un perodo futuro deter

minado, que generalmente es de un ao.

2.

OBIGEN Y EVOLUCIN.

El presupuesto tuvo un origen neta

mente poltico, y sus primeros antecedentes debe buscrselos en

Ing laterra . En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre

el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que

ningn tributo salvo casos excepcionales poda ser establecido

sin el consentimiento de l Consejo del Reino. El concepto se repro

duce en la Peticin de Derechos de 1628, y culmina en 1689 con

la sancin del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, donde

se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el consen

timiento del parlamento, o por un tiempo

ms

largo, o de otra

manera que la consentida por el parlamento. Adems, se separaron

las finanzas de la corona de las finanzas de la Nacin, diferencin

dose los gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano,


32/217


y refirindose que ciertos gastos peridicos fuesen aprobados anual

mente por e l par lamento .

Esta or iginaria versin del presupuesto se desarrol l progresi

vamente en Inglaterra durante los s iglos xvi i y xvm, apl icndose

en Francia y en el resto del continente a partir del siglo xrx.

Puede observarse que el presupuesto ha s ido el resul tado pol

t ico de las luchas por la supremaca entre el soberano y los repre

sentantes del pu eblo . Estos l t imo s consiguieron, pr ime ro, hac er

admit ir a l rey que ningn impuesto poda ser establecido sin el

consent imiento de los representantes del pueblo, y luego lograron

controlar el empleo de los fondos que haban votado, o sea, los

gastos pblicos. Poster iormente, se obtuvo como conquista que la

percepcin de impuestos fuera autorizada slo por un ao y, por

consiguiente, que tanto gasto como recurso debieran ser autorizados

anu alm ente. D e al l , e l ag olp am iento de los gastos y recursos pre

vistos para el ao siguiente en un solo documento, que era sometido

a la aprobacin del parlamento. Tal , la nocin t radicional del pre

supuesto.

Sin embargo, las nuevas concepciones financieras han tMHdo

profundas t rasformaciones a la concepcin del presupuesto, a causa

de la cada vez mayor part icipacin que se asigna al Estado en la

act ividad econmica en general , cualquiera que sea su s is tema de

gobierno. Segn las nuevas ideas, la accin estatal debe cumplirse

conforme a un plan, del cual es manifestacin esencial el presu

pue sto, cuya nocin t radicional se jampla en el t iem po (presu pue stos

plurianuales o ccl icos) y en el espacio (presupuesto econmico),

con alteracin de ciertos principios considerados bsicos por las

concepciones clsicas. As, por ejemplo, lo relativo al equilibrio, la

unidad, la universal idad, etc .

3.

N A TU RA LEZA JU RD ICA .

En los Estados modernos, el presu

puesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su

elaboracin, deben cumplirse todos los requisi tos exigidos por la

Constitucin y legislacin general de los respectivos pases.

Se discute doctr inalmente s i e l presupuesto es una ley slo

formal , s in contenido material , o s i se t rata , por el contrar io, de

una ley perfecta con plenos efectos jurdicos, al igual que todas las

leyes ma ter iales . La may ora de la doctr ina (Jze , Gian nini , Sinz

de Bujanda, Baleeiro, Bielsa, Ahumada) se incl ina por la pr imera

postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giul iani

Fonrouge) estn en la segunda posicin.


33/217

EL PRESUPUESTO

791

sta es una cuest in cuya solucin debe buscarse en el marco del

derecho posi t ivo de los dis t intos pases. Aceptando que fuera vl ida

la dis t incin entre

ley material y ley formal ,

lo cual de por s

ya es muy discut ible , y tomando como base el s ignif icado que se

atr ibuye a tales expresiones, e l hecho de que la ley presupuestar ia

sea slo una ley formal , o que contenga, por el contrar io, normas

sustanciales creadoras de reglas jur dicas generales o especiales ,

depende del alcance o l imitaciones que cada pas asigne a la ley de

pre sup ues to. N o cab e du da , por ejemplo, qu e en Brasi l la ley presu

puestar ia es una ley formal , dado que segn su Const i tucin de

1967,

la ley de presupuesto no puede incluir "disposicin extraa

a la fijacin de gastos y a la previsin de ingresos" (art . 63), por

lo cual el presupuesto slo debe l imitarse a calcular y autorizar,

sin que sea lcito incluir disposiciones de otro tipo, y entre ellas,

las de carcter sustancial .

En cambio, en aquel los s is temas en que el presupuesto incluye

la creacin de t r ibutos que para mantener vigencia debe volrselos

anualmente , es indudable que la ley presupues tar ia no es meramente

formal , pues contiene normas jur dicas sustanciales .

En relacin a nuestro pas , concordamos con la corr iente que

asigna al pre sup ues to el carcter d e ley formal . Co n resp ecto a los

recursos, e l presupuesto slo los calcula, pero no los crea, ya que

estn establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley

presupues tar ia .

En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene

normas sustanciales , pues se l imita a autorizar los, s in obl igar por

el lo al poder ejecut ivo a real izar los. ste , por consiguiente, no est

forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto;

por el contrar io, pu ed e efectuar eco nom as de funcionam iento o

inversin. La nica obl igacin del poder ejecut ivo consiste en no

sobrepasar el l mite mximo autorizado por la ley, ya que se es

justam ente el objetivo del pre sup ues to en relacin a los gastos. Po r

otra parte , e l decreto-ley 23.354/56 (ar t . 18) t iene establecido que

"la ley de presupuesto no incluir

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