SOCIETÀ ITALIANA AVVOCATI AMMINISTRATIVISTI

LIBERA UNIVERSITÀ DEGLI STUDI SOCIALILUISS GUIDO CARLI

ANNO ACCADEMICO 2007-2008

CORSO DI PERFEZIONAMENTOSUL PROCESSO AMMINISTRATIVO

“GIORNATA” DEL 30 MAGGIO 2008

DIRITTO AMMINISTRATIVO DELLO SPORT

DISPENSAAVV. ENRICO LUBRANO

INDICE

1. I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO E ORDINAMENTO

STATALE NELLA LORO ATTUALE CONFIGURAZIONE;

2. LA SENTENZA-ABBONATI-CATANIA E IL RISCHIO DEL RITORNO DEL

DIRITTO DELLO SPORT AL PALEOZOICO?!

3. LA PREGIUDIZIALE SPORTIVA E IL RUOLO DELLA CAMERA DI

CONCILIAZIONE E ARBITRATO PER LO SPORT PRESSO IL CONI: UN

SISTEMA DA RIFORMARE?!

4. AMMISSIONE AI CAMPIONATI E TITOLO SPORTIVO: UN SISTEMA DA

RIVEDERE?!;

5. IL TAR LAZIO SEGNA LA FINE DEL VINCOLO DI GIUSTIZIA, LA FIGC

SI ADEGUA;

6. TAR LAZIO, SEZIONE TERZA TER, 19 MARZO 2008, N. 2472

(SENTENZA-MOGGI).

n.b.: tutti gli articoli sopra indicati sono stati redatti dall’avv. Enrico Lubrano; tutti i diritti

sono riservati.

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I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO ED ORDINAMENTO STATALE NELLALORO ATTUALE CONFIGURAZIONE.

Enrico Lubrano

INTRODUZIONE.

I. L’ORDINAMENTO STATALE NELLA SUA ATTUALE CONFIGURAZIONE.1. Il concetto di ordinamento giuridico nella sua evoluzione storica.2. La pluralità degli ordinamenti giuridici.3. I rapporti tra l’autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia dello

Stato.

II. IL SISTEMA SPORTIVO COME ORDINAMENTO SETTORIALE.1. L’ordinamento sportivo internazionale e nazionale.2. La “rivendicazione” di autonomia da parte dell’ordinamento sportivo.

III. I RAPPORTI TRA SPORT E STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA.1. La storica incertezza del diritto sulla tutela giurisdizionale nello sport.2. I principi generali fissati dalla giurisprudenza.3. L’inadeguatezza e la non univocità delle soluzioni adottate dalla giurisprudenza.

IV. LA LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N. 280.1. L’autonomia dell’ordinamento sportivo ed i limiti di essa: le situazioni di

“rilevanza giuridica” nelle quali si ha giurisdizione statale:1.A. Questioni tecniche.1.B. Questioni disciplinari.1.C. Questioni amministrative.1.D. Questioni patrimoniali tra pariordinati.1.E. Considerazioni conclusive con riguardo al principio di rilevanza.

2. La giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia sportiva.2.A. Natura pubblicistica dell’attività svolta dal C.O.N.I. e dalle Federazioni.2.B. Impugnabilità degli atti dell’ordinamento sportivo al Giudice

Amministrativo.2.C. L’applicazione dei principi del diritto amministrativo alle Istituzioni

sportive.3. La competenza funzionale del T.A.R. Lazio.4. La pregiudiziale sportiva.

4.A. L’ipotesi di ricorso presentato direttamente al Giudice Amministrativo.4.B. Il principio del c.d. “vincolo dei motivi”.4.C. L’illegittimità del vincolo di giustizia.

5. Disposizioni processuali specifiche.

CONCLUSIONI

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I RAPPORTI TRA ORDINAMENTO SPORTIVO ED ORDINAMENTO STATALE NELLALORO ATTUALE CONFIGURAZIONE.

Enrico Lubrano

INTRODUZIONE. - I. L’ORDINAMENTO STATALE NELLA SUA ATTUALECONFIGURAZIONE. - 1. Il concetto di ordinamento giuridico nella sua evoluzione storica. -2. La pluralità degli ordinamenti giuridici. - 3. I rapporti tra l’autonomia degli ordinamentisettoriali e la supremazia dello Stato. - II. IL SISTEMA SPORTIVO COMEORDINAMENTO SETTORIALE. - 1. L’ordinamento sportivo internazionale e nazionale. - 2.La “rivendicazione” di autonomia da parte dell’ordinamento sportivo. - III. I RAPPORTITRA SPORT E STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA - 1. La storica incertezzadel diritto sulla tutela giurisdizionale nello sport. - 2. I principi generali fissati dallagiurisprudenza. - 3. L’inadeguatezza e la non univocità delle soluzioni adottate dallagiurisprudenza. - IV. LA LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N. 280. – 1. L’autonomiadell’ordinamento sportivo ed i limiti di essa: le situazioni di “rilevanza giuridica” nelle quali siha giurisdizione statale: – 1.A. Questioni tecniche. – 1.B. Questioni disciplinari. – 1.C.Questioni amministrative. – 1.D. Questioni patrimoniali tra pariordinati. – 1.E. Considerazioniconclusive con riguardo al principio di rilevanza. - 2. La giurisdizione esclusiva del GiudiceAmministrativo in materia sportiva. – 2.A. Natura pubblicistica dell’attività svolta dalC.O.N.I. e dalle Federazioni. – 2.B. Impugnabilità degli atti dell’ordinamento sportivo alGiudice Amministrativo. – 2.C. L’applicazione dei principi del diritto amministrativo alleIstituzioni sportive. - 3. La competenza funzionale del T.A.R. Lazio. - 4. La pregiudizialesportiva. - 4.A. L’ipotesi di ricorso presentato direttamente al Giudice Amministrativo. - 4.B. Ilprincipio del c.d. “vincolo dei motivi”. - 4.C. L’illegittimità del vincolo di giustizia.- 5.Disposizioni processuali specifiche. - CONCLUSIONI

INTRODUZIONE.

L’analisi dei rapporti tra ordinamento sportivo ed ordinamento statale (e delle problematicheche ne derivano) presuppone necessariamente una ricostruzione del “quadro di sistema”dell’ordinamento generale nell’attuale configurazione (cfr. poi par. I).

Una volta inquadrato il “sistema” dell’ordinamento statale, si potrà intendere come (e perché)il sistema sportivo sia oggi inteso come “ordinamento settoriale”, dotato di una (limitata) autonomia(cfr. poi par. II) ed inquadrare i rapporti di esso con l’ordinamento dello Stato nel corso di tutta laloro evoluzione storica, prima (indefiniti e conflittuali) (cfr. poi par. III) e dopo (definiti e coordinati)l’emanazione della legge n. 280/2003 (cfr. poi par. IV).

I. L’ORDINAMENTO STATALE NELLA SUA ATTUALE CONFIGURAZIONE.

Per inquadrare correttamente l’ordinamento statale nella sua attuale configurazione (ed irapporti di questo con i c.d. “ordinamenti settoriali”) risulta necessario ripercorrere l’evoluzionestorica del concetto di “ordinamento giuridico” in generale (cfr. poi par. 1), riconoscere il corollariodell’esistenza di una “pluralità di ordinamenti giuridici” nell’ambito del “sistema-Stato” (cfr. poi par.

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2) ed individuare i rapporti tra l’autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia del poterestatale (cfr. poi par. 3).

1. Il concetto di ordinamento giuridico nella sua evoluzione storica.

L’inquadramento del concetto di ordinamento giuridico (1), nella attuale individuazione,risulta necessario per comprendere, nell’ambito della “pluralità degli ordinamenti giuridici”, laconfigurazione del sistema sportivo come ordinamento giuridico, la corretta collocazione dellostesso all’interno dell’ordinamento statale, l’esatto significato della c.d. “autonomiadell’ordinamento sportivo” ed i limiti di essa.

Nell’evoluzione storica della teoria generale del diritto, il concetto di “ordinamentogiuridico” viene originariamente individuato - in base alla c.d. dottrina normativistica (2) che ha ilsuo massimo esponente in Hans Kelsen - esclusivamente nel sistema di norme poste dallo Stato:secondo tale impostazione, l’ordinamento giuridico viene individuato come “sistema normativo”,composto dal solo elemento della “normazione”.

1 Cfr. tra gli altri, BARILLARI, Considerazioni sulla dottrina dell’ordinamento giuridico, in Scritti Giuridici inonore di Santi Romano, I, Padova 1940; BENTIVOGLIO, Ordinamento giuridico e sistema di diritto, in Riv. trim. dir.pubblico 1976, 873 ss.; BONUCCI, Ordinamento giuridico e Stato, in Riv. di dir. pubblico e p. a. in Italia, 1920, XII, pt.I, 97 ss.; CARNELUTTI F., Appunti sull’ordinamento giuridico, in Riv. dir. proc., 1964, 361 ss.; CATANIA A.,Argomenti per una teoria dell’ordinamento giuridico, Napoli, Iovene, 1976. Sull’argomento cfr. inoltre MENEGHELLIR., Validità giuridica nel normativismo e nell’istituzionalismo, in Dir. e società, 1991, 1, e dello stesso Autore, Di alcuneapplicazioni del concetto di validità giuridica nel normativismo e nell’istituzionalismo, in Dir. e società, 1991, 381;CRISAFULLI V., Sulla teoria della norma giuridica, Roma 1985; BOBBIO N., Teoria dell’ordinamento giuridico,Torino 1960; PIOVANI, Normativismo e società, Napoli 1949; TARANTINO A., Dell’istituzionalismo – Ancora suiprecedenti dottrinali di Santi Romano, in Materiali storia cultura giur., 1981, 169; RICCOBONO F., Idealismo eistituzionalismo nella cultura giuridica italiana del Novecento, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1981, 877.

2 Si veda sull’argomento la voce “normativismo” di MODUGNO F., sull’Enciclopedia del diritto; cfr. inoltre(l’ordine di citazione è in senso cronologico): CASTIGLIONE S., voce Normativismo, in Digesto civ., UTET Torino,1998; SAGNOTTI S. C., La filosofia del diritto tra normativismo e metaetica secondo Gaetano Carcaterra;BONGIOVANNI G., Reine rechtslehere e dottrina giuridica dello Stato- H. Kelsen e la costituzione austriaca del 1920,Giuffrè, Milano, 1998; FROSINI V., Saggi su Kelsen e Capograssi – Due interpretazioni del diritto, II ed., Giuffrè,Milano, 1998; DE ALOYSIO F., Kelsen, la dottrina pura del diritto e il puzzle del formalismo, Riv. dir. comm., 1996, I,177; LONGO G., Il concetto del mutamento costituzionale in Hans Kensen e Carl Schmitt., Riv. Internaz. filosofiadiritto, 1996, 256; DE ALOYSIO F., Kelsen e il giuspositivismo- Un’affinità ipotetica, Riv. internaz. diritto, 1995, 291;ERRAZURIZ M. C. J., Riflessioni sulla critica di Kelsen al diritto naturale, Istitutia, 1994, 235; IRTI N., Autonomiaprivata e forma di Stato (intorno al pensiero di Hans Kelsen), Riv. dir.civ. 1994, I, 15; CATANIA A., Kelsen e lademocrazia, Riv. internaz. filosofia diritto, 1992, 377; KOJA F., Hans Kelsen – Ritratti di un grande austriaco, Iustitia,1993, 26; TREVES R., Società e natura nell’opera di Hans Kelsen, Sociologia dir., fasc. 3, 33; ROSSELLI F., L’attivitàgiurisdizionale nella teoria di Kelsen, Riv. dir. civ., 1991, I, 153; CARRINO A., Autopoiesi e ordinamento dinamico –Diritto e sociologia in Kelsen, Sociologia dir., 1991, fasc. 2, 13; CELANO B., L’interpretazione del conflitto fra normenell’ultimo Kelsen, Riv. internaz. filosofia diritto, 1990, 13; MATERAZZI F., Hans Kelsen e il sillogismo normativo,Studi senesi, 1989, 299; CATTANEO M. A., Kelsen tra neo-kantismo e positivismo giuridico, Riv. internaz. filosofiadiritto, 1987, 476; PARODI G., Sul concetto di “norma giuridica” nell’”Allgemeine teorie der normen” di Hans Kelsen,Materiali storia cultura giur., 1985, 153; LUTHARDT W., Aspetti teorico-politici nell’opera di Hans Kelsen, Materialistoria cultura giur. 1984, 367; CALVO F., Norma e applicazione: Hans Kelsen tra Kant e Aristotele, Legalità e giustizia,1984, 8; GIOVANNELLI A., Dottrina pura e teoria della costituzione in Kelsen, Giuffrè, Milano; FROSINI V., Kelsene Romano, Riv. internaz. filosofia diritto, 1983, 199; AMATO S., Hans Kelsen nella cultura filosofico–giuridica delNovecento, Riv. internaz. filosofia diritto, 1981, 627; BOBBIO N., Kelsen e il problema del potere, Riv. internaz.filosofia diritto, 1981, 549.

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Successivamente, tale impostazione viene superata dalla c.d. dottrina istituzionalistica (3) diSanti Romano, secondo la quale l’elemento della “normazione” non risulta affatto sufficiente adesprimere il concetto di ordinamento giuridico, in quanto esso risulta essere il prodotto dellacoscienza sociale, posto in essere dai rappresentanti del popolo; viene, pertanto, riconosciuto che glielementi della “plurisoggettività” (ovvero il tessuto sociale) e della “organizzazione” (ovverol’insieme delle Istituzioni politiche) preesistono e producono l’elemento della “normazione”, con laconseguenza che il concetto di ordinamento giuridico si sovrappone (e coincide) con il concetto disocietà (“ubi societas, ibi ius”) (4).

2. La pluralità degli ordinamenti giuridici.

Corollario di tale impostazione – in base alla quale deve individuarsi un ordinamentogiuridico in ogni espressione associazionistica che abbia i caratteri della plurisoggettività,organizzazione e normazione – risulta essere il riconoscimento dell’esistenza di una “pluralità degliordinamenti giuridici” (5): si prende atto, pertanto, anche dal punto di vista della teoria generale deldiritto, del fatto che, nell’ambito ed all’interno dell’ordinamento statale, vi sono tutta una serie di

3 La teoria c.d. “istituzionalista” (Santi Romano, “L’ordinamento giuridico”, 1918) disconosce il fatto che ildiritto possa ridursi alla norma o all’insieme delle norme che costituiscono l’ordinamento, in quanto quest’ultimo, intesocome “Istituzione” o organizzazione, trascende e condiziona il suo aspetto meramente normativo: la “Istituzione”(ovvero l’ordinamento) è, per questa teoria, organizzazione, posizione della società ed il “momento istitutivo” precede eproduce quello normativo.

Per un approfondimento sulla teoria istituzionalista si veda MODUGNO F., voce “Istituzione”nell’Enciclopedia del diritto; ARATA L., “L’ordinamento giuridico” di Santi Romano, Riv. Corte conti, 1998, fasc. 1,253; FROSINI V., Santi Romano e l’interpretazione giuridica della realtà sociale, Riv. internaz. filosofia diritto, 1989,706; FUCHSAS M., La “genossenchafttheorie” di Otto von Gierke come fonte primaria della teoria generale del dirittodi Santi Romano, Materiali storia cultura giur., 1979, 65.

Si vedano, inoltre: CESARINI SFORZA W., Il diritto dei privati, Il corporativismo come esperienza giuridica,Milano, Giuffrè 1963; GIANNINI M.S., Gli elementi degli ordinamenti giuridici; Sulla pluralità degli ordinamentigiuridici, in Atti del XIV Congresso internazionale di sociologia, pag. 455 ss.; AMBROSINI G., La pluralità degliordinamenti giuridici nella Costituzione italiana, in Studi in onore di Giuseppe Chiarelli, Vol. I, pag. 3 ss.; CICALA G.,Pluralità e unitarietà degli ordinamenti giuridici, in Scritti giuridici per il notaio Baratta, pag. 62 ss.; CARNELUTTI F.,Appunti sull’ordinamento giuridico, in Riv. dir. proc. 1964, 361 ss.; MODUGNO F., Ordinamento giuridico (dottrinegenerali), in Enc. dir. Vol. XX, pag. 678.

4 Secondo l’impostazione “istituzionalista”, l’insufficienza della nozione di diritto come esclusivo insieme dinorme si manifesta in tutta la propria evidenza allorquando si ha riguardo all’intero ordinamento giuridico di uno Stato,ad esempio, quando si parla di diritto italiano o francese, abbracciandoli nella loro rispettiva totalità: l’ordinamentogiuridico di un intero Stato, anche solo in base alla generale esperienza, va infatti ben oltre l’idea dello stesso come uninsieme di regole. La definizione stessa di ordinamento giuridico, come evidenziato da Santi Romano, implica dunque,già di per sé, l’idea di qualche cosa di “più vivo e di più animato: è, in primo luogo, la complessa e varia organizzazionedello Stato, i numerosi meccanismi, i collegamenti di autorità o di forza, che producono, modificano, applicano,garantiscono le norme giuridiche, ma non si identificano con le stesse”.

5 Sulla teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici, si vedano tra gli altri in particolare: ALLORIO, Lapluralità degli ordinamenti giuridici e l'accertamento giudiziale, Riv. dir. civile 1955, 247; BOSCO, La pluralità degliordinamenti giuridici nell'ambito del diritto delle genti, in Studi in memoria di Guido Zanobini, IV, 93; CAMMAROTA,Il concetto di diritto e la pluralità degli ordinamenti giuridici, Catania 1926, ora in Formalismo e sapere giuridico,Milano 1963; CAPOGRASSI, Note sulla molteplicità degli ordinamenti giuridici, in Opere, IV, Milano 1959, pagg, 181ss.; GIANNINI, Sulla pluralità degli ordinamenti giuridici, in Atti del Congresso internazionale di sociologia; GUELI,La pluralità degli ordinamenti giuridici e condizioni della loro consistenza, Milano 1949; LAMBERTI A., Gliordinamenti giuridici: unità e pluralità, Salerno 1980, 148 ss.; PANUNZIO S. Sen., La pluralità degli ordinamentigiuridici e l'unità dello Stato, in Studi filosofici-giuridici dedicati a G. Del Vecchio nel XXV anno di insegnamento, 11,Modena, 1931; PICCARDI L., La pluralità degli ordinamenti giuridici e il concetto di rinvio, in Scritti giuridici in onoredi Santi Romano, pag. 249 ss.; SATTA F., Introduzione ad un corso di diritto amministrativo, Padova, Cedam, 1980.

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“sotto-sistemi”, qualificabili come “ordinamenti settoriali”, i quali perseguono ciascuno larealizzazione di interessi di un determinato settore (6).

L’esistenza di un pluralismo giuridico-sociale viene successivamente espressa anche nellaCarta Costituzionale, con il riconoscimento del valore positivo delle “formazioni sociali” comemomento di espressione della personalità dell’individuo (art. 2) (7), dei principi di “autonomia” e“decentramento” (art. 5) (8), del diritto di associazione in generale (art. 18) (9) ed, in particolare,nell’ambito della famiglia (art. 29) (10), dei sindacati (art. 39) (11) e dei partiti politici” (art. 49) (12):in sostanza, già nell’immediato secondo dopoguerra, il modello (storicamente e politicamentesuperato) di Stato come apparato accentratore viene sostituito da un modello di Stato policentrico, lecui funzioni vengono decentrate sia a livello territoriale (agli enti locali), sia a livello istituzionale(ad organizzazioni, anche di natura ed origine privatistica, che realizzano il perseguimento diinteressi collettivi e talvolta anche pubblici).

Secondo tale modello, in sostanza, accanto allo Stato, unica Istituzione che persegua interessigenerali di tutta la collettività, vengono riconosciute tutta una serie di Istituzioni costituite (spesso informa spontanea, in espressione dell’associazionismo privatistico) per il perseguimento di interessicollettivi di vari settori: tali “formazioni sociali” vengono riconosciute come “ordinamenti settoriali”(ordinamento militare, ordinamento delle varie professioni, ordinamento ecclesiastico, ordinamentouniversitario, ordinamento sportivo ecc.), i quali - nell’ambito del decentramento delle funzioniamministrative - svolgono la propria attività con una certa autonomia; tale autonomia si concretanella facoltà di stabilire un’organizzazione propria (auto-organizzazione) e di porre in essere unanormazione propria (auto-normazione) (13).

6 Nell’ambito dunque di quel macrocosmo giuridico costituito dall’ordinamento statale (o generale), sirinvengono una molteplicità di piccole Istituzioni che vengono comunemente definite come “ordinamenti settoriali” (o“particolari”), costituenti ciascuna un microcosmo a sé; questi enti istituzionali hanno fini non generali ma particolari, esono composti da persone che, per la loro appartenenza ad una classe o professione o attività, hanno interessi comuni.

Tra gli ordinamenti settoriali si deve poi distinguere tra quelli posti in essere dallo Stato (con lapredeterminazione, da parte di questo, della loro plurisoggettività, dell’organizzazione autoritativa e dei loro modi dinormazione) e quelli a formazione spontanea, i quali invece determinano, almeno in parte, i propri elementi costitutivi.

7 L’art. 2 della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “la Repubblica riconosce e garantisce i dirittiinvilabili dell’uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiedel’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”.

8 L’art. 5 della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “la Repubblica, una e indivisibile, riconosce epromuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo;adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento”.

9 L’art. 18, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “i cittadini hanno diritto diassociarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale”.

10 L’art. 29, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “la Repubblica riconosce idiritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio.”.

11 L’art. 39, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “l'organizzazione sindacale èlibera”.

12 L’art. 49, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “tutti i cittadini hanno diritto diassociarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.

13 Secondo la ben nota teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici (SANTI ROMANO, L’ordinamentogiuridico, 1918), esistono nell’ambito di ciascun ordinamento statale - in concreta applicazione dei principi di autonomiae decentramento sanciti dall’art. 5 della Costituzione - oltre al sistema-Stato, anche una vasta e variegata gamma di“sistemi” minori, i quali sono comunemente riconosciuti come ordinamenti giuridici settoriali, che si pongono all’internodell’ordinamento statale: accanto allo Stato (composto da tutte le persone fisiche e giuridiche ad esso “affiliate”, unica

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3. I rapporti tra l’autonomia degli ordinamenti settoriali e la supremazia dello Stato.

Tali ordinamenti settoriali “vivono” ed esistono all’interno dell’ordinamento statale, delquale fanno parte come “ordinamenti derivati”: tale legame di “derivazione” risulta determinato dadue fattori essenziali ed oggettivi, ovvero:

a) dal fatto che, nella maggior parte dei casi, in ragione della riconosciuta meritevolezza deifini collettivi o pubblici dagli stessi perseguiti, lo Stato “finanzia” (con contributi pubblicianche consistenti) tali ordinamenti;

b) dal fatto che i soggetti dei vari ordinamenti settoriali (militari, professionisti, ecclesiastici,universitari, sportivi ecc.) sono anche soggetti dell’ordinamento statale, che svolgono lapropria attività professionale proprio all’interno dell’ordinamento settoriale.

Ne consegue che anche atti emanati all’interno dei singoli ordinamenti settoriali (ad esempio,provvedimenti disciplinari emanati nei confronti di un affiliato, militare, avvocato o sportivo che sia,con i quali venga inibito lo svolgimento della relativa attività all’interno dell’ordinamento settorialeper un certo tempo) possono assumere una “rilevanza giuridica” (ed anche economica) esternaall’ordinamento settoriale nell’ambito del quale l’appartenente ad esso svolge la propria attività, inquanto lesivi della sfera giuridica del destinatario come cittadino dell’ordinamento dello Stato e deipropri diritti fondamentali nell’ambito di esso (diritto di espressione della propria personalità, dirittoal lavoro e, nel caso di associazioni o società, diritto di svolgere iniziativa economica, garantiti dagliartt. 1, 4 e 41 della Costituzione) (14).

Ne consegue che - in conseguenza di tale relazione di “derivazione”, in cui gli ordinamentisettoriali svolgono interessi collettivi e talvolta anche pubblici (ricevendo anche “cospicue”erogazioni di denaro pubblico) e regolamentano l’attività anche professionale o imprenditoriale dicittadini della Repubblica - il rapporto tra i singoli ordinamenti settoriali e lo Stato non puòcertamente ricostruirsi in termini di “separazione”, ma, al limite, in termini di mera “autonomia”,con la conseguenza che gli ordinamenti settoriali, in quanto Istituzioni esistenti all’internodell’ordinamento statale, sono comunque sottoposti alla giurisdizione dei Giudici dello Stato(innanzi ai quali sono impugnabili gli atti normativi e provvedimentali dagli stessi emanati).

L’unitarietà di tale organizzazione statale “policentrica” viene, infatti, garantita dall’esistenzadi una “gerarchia delle Istituzioni” (al cui vertice, si colloca lo Stato) determinata dall’esistenza della“gerarchia delle fonti del diritto”: soltanto lo Stato, infatti, ha una potestà normativa di fonte

istituzione che persegue interessi generali di tutta la collettività) ed all’interno di questo, si collocano una miriade disistemi associazionistici, composti da persone fisiche e giuridiche ad essi “affiliati” o “tesserati”, ovvero una serie diistituzioni che perseguono interessi (non generali, ovvero di tutta la collettività nazionale, ma) collettivi (ovvero proprisoltanto della collettività di soggetti che ne fanno parte).

Alcuni di tali “sistemi” o “ordinamenti settoriali”, spesso a formazione spontanea, fondati sull’associazionismo,nella loro evoluzione, hanno assunto una notevole complessità sia sotto il profilo quantitativo (ovvero con riferimento alnumero di associati), sia sotto il profilo qualitativo (ovvero con riferimento alla struttura organizzativa, istituzionale edanche normativa degli stessi) e conseguentemente una notevole importanza nel sistema economico-sociale complessivo:dall’ordinamento militare, all’ordinamento ecclesiastico, da tutti gli ordinamenti delle varie categorie professionali(avvocati, commercialisti, medici, ingegneri, architetti ecc.) all’ordinamento giudiziario fino all’ordinamento sportivo.

14 Come ben noto (ma mai abbastanza), l’art. 1, primo comma, della Costituzione stabilisce testualmente che“l'Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro” (o dovrebbe essere?...).

L’art. 4, primo comma, della Costituzione stabilisce testualmente che “la Repubblica riconosce a tutti i cittadiniil diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”.

L’art. 41, primo comma, della Costituzione stabilisce testualmente che “l'iniziativa economica privata è libera”.

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primaria (potendo emanare leggi ed atti con forza di legge), mentre tutti gli altri ordinamentisettoriali hanno una potestà normativa di fonte secondaria (potendo emanare atti normativi di livellosoltanto regolamentare); ne consegue che la normativa interna degli ordinamenti settoriali devesempre essere conforme ai principi stabiliti dalle superiori norme (di fonte costituzionale o di fonteprimaria) poste dallo Stato (15).

Il concetto di autonomia (degli ordinamenti settoriali) esprime, pertanto, il riconoscimento diuna libera sfera di azione di tali Istituzioni, ma contiene in nuce una limitazione intrinseca di talelibertà, determinata dal fatto di doversi esplicare nell’ambito della supremazia dell’ordinamentostatale e nel rispetto delle normative da questo poste in essere: infatti, laddove la normativa(regolamentare) di un ordinamento settoriale si ponga in contrasto con la superiore normativa (difonte costituzionale o legislativa) dello Stato, essa potrebbe essere riconosciuta come illegittima edannullata dagli organi giurisdizionali statali (innanzi ai quali sia stata impugnata come attopresupposto di un provvedimento lesivo emanato in sua applicazione) (16).

II. IL SISTEMA SPORTIVO COME ORDINAMENTO SETTORIALE.

Alla luce di quanto sopra chiarito, in via generale, con riferimento al riconoscimento dellaesistenza di una pluralità di ordinamenti settoriali ed ai rapporti tra l’autonomia degli ordinamentisettoriali e la supremazia del potere statale, si può indiscutibilmente inquadrare il sistema sportivocome “ordinamento settoriale”.

1. L’ordinamento sportivo internazionale e nazionale.

15 Nell’ambito dei rapporti tra tali ordinamenti, e in particolare tra l’ordinamento dello Stato e i vari ordinamentisettoriali, la “chiave di volta” per la corretta lettura, sotto il profilo giuridico, del giusto inquadramento di essi è costituitadalla necessaria applicazione del principio di “gerarchia delle fonti” e, conseguentemente, della “gerarchia delleIstituzioni o degli ordinamenti” (art. 1 delle disposizioni sulla legge in generale, ovvero la A del diritto, il primoinsegnamento che si dà agli studenti alla prima ora del primo giorno in cui si “affacciano” alla Facoltà diGiurisprudenza): in sostanza, deve, in primis, prendersi atto del fatto che - nell’ambito delle gerarchia delle fonti deldiritto (costituita nell’ordine da: norme comunitarie, norme costituzionali, norme di legge, norme regolamentari, circolarie usi) - soltanto l’ordinamento statale, per il fatto di perseguire interessi generali (di tutta la collettività nazionale), ha lac.d. “potestà normativa primaria” (ovvero di emanare norme di rango costituzionale e di rango normativo primario,ovvero leggi ed atti con forza di legge), mentre invece tutti gli ordinamenti settoriali, per il fatto di perseguire interessicollettivi (della collettività dei loro tesserati), hanno una “potestà normativa secondaria”, ovvero hanno il potere diemanare norme di grado soltanto regolamentare (o inferiori, quali le circolari), ovviamente subordinate come tali allenorme superiori, di rango costituzionale o legislativo, poste in essere dallo Stato.

16 Ne consegue che - poiché, proprio in base al principio di “gerarchia delle fonti”, una norma di livello inferiorenon può assolutamente violare una norma di livello superiore - le normative regolamentari poste in essere dai variordinamenti settoriali devono necessariamente conformarsi alle norme costituzionali e legislative dell’ordinamentostatale, ovvero non violare i principi stabiliti da tali norme superiori (art. 4 delle disposizioni sulla legge in generale “iregolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge”): in caso contrario, nel caso in cui unanorma regolamentare violi i principi stabiliti da una superiore norma statale (o anche dell’Unione Europea), essa puòessere “incriminata” di illegittimità da un tesserato dell’ordinamento settoriale, “colpito” da un provvedimento emanatoin applicazione di tale norma; tale tesserato (persona fisica o giuridica che sia) - in quanto soggetto facente parte non solodell’ordinamento settoriale, ma anche dell’ordinamento statale - potrebbe impugnare di fronte agli organi di giustiziastatale non solo il provvedimento emanato nei suoi confronti in applicazione della normativa regolamentare settoriale,ma anche la stessa normativa settoriale (come atto presupposto del provvedimento impugnato), chiedendo al Giudicestatale di annullare non solo il provvedimento impugnato, ma anche la norma-presupposto, in quanto emanata inviolazione di norme superiori dell’ordinamento statale.

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L’attuale sistema sportivo risulta strutturato su base internazionale: in sostanza, esso trova ilvertice della propria struttura piramidale nell’ambito del C.I.O. (Comitato Internazionale Olimpico)(17), vertice dell’ordinamento sportivo internazionale, che persegue il fine di organizzare epromuovere lo sport in generale a livello mondiale (18). Ad esso sono affiliati tutti i Comitatiolimpici nazionali dei vari Paesi (in Italia il C.O.N.I., vertice dell’ordinamento sportivo nazionaleitaliano), che perseguono il fine di organizzare e promuovere lo sport sul relativo territorionazionale.

Il sistema sportivo complessivo si articola poi in una serie di “sotto-sistemi” (federazioni), siaa livello internazionale che a livello nazionale, per la disciplina e l’organizzazione delle singolediscipline sportive (calcio, basket, pallavolo, tennis, automobilismo ecc.): si parla, pertanto, inmaniera tecnicamente corretta, di “pluralità degli ordinamenti sportivi”, con riferimento agliordinamenti delle singole federazioni; in particolare:

a) a livello internazionale, al C.I.O. sono affiliate anche le federazioni sportiveinternazionali (19), che hanno il compito di organizzare le competizioni internazionalirelative a singole discipline sportive (20) (per il calcio, ad esempio, la F.I.F.A., checostituisce il vertice dell’ordinamento giuridico internazionale del giuoco calcio (21));

b) a livello delle singole Nazioni, ai vari comitati olimpici nazionali (e, pertanto, in Italia, alC.O.N.I.) sono affiliate le federazioni sportive nazionali (per il calcio, ad esempio, laF.I.G.C., che costituisce il vertice dell’ordinamento giuridico internazionale del giuoco

17 Il CIO fu fondato nel 1894 al Congresso di Parigi per volere del noto Barone De Coubertin e con il fine diistituire le Olimpiadi dell’età moderna, la cui prima edizione fu disputata ad Atene nel 1896.

18 L’ordinamento sportivo si manifesta dunque, innanzi tutto, come organizzazione a livello mondiale: è cioè unordinamento sovranazionale, del quale i vari Stati costituiscono soltanto sedi di riferimento. L’ordinamento sportivomondiale ha pertanto il carattere della originarietà, in quanto fonda la propria efficacia esclusivamente sulla forza propriae non su quella di altri ordinamenti, ma non ha il carattere della “sovranità” non avendo la piena effettività della forza suun determinato territorio.

19 Si parla, infatti, correttamente in dottrina, di “pluralità degli ordinamenti sportivi” (si veda in propositoMARANI MORO I. e A, Gli ordinamenti sportivi, Milano, Giuffrè 1977), in quanto, in realtà, seppure i vari ordinamentifederali (uno per ogni sport) si riferiscono tutti all’unico ordinamento sportivo mondiale facente capo al C.I.O., ogniordinamento sportivo di ogni singolo sport costituisce sicuramente una struttura autonoma, qualificabile come“Istituzione” o “Ordinamento” in quanto dotata dei requisiti individuati dalla dottrina (plurisoggettività, organizzazione enormazione) per essere riconosciuto come tale.

20 Ogni singola Federazione Sportiva Internazionale – per il calcio è la F.I.F.A. (Federation International FootballAssociation) – costituisce, pertanto, un “ordinamento giuridico sportivo internazionale” per ogni singolo sport: lafunzione dell’esistenza di un tale organismo internazionale (al quale fanno obbligatoriamente riferimento le singoleFederazioni Sportive Nazionali) sta soprattutto nella necessità di garantire che ogni singolo sport (mediante la relativaFederazione Internazionale) abbia delle regole tecniche uniformi in tutto il mondo, in modo da potere organizzare dellecompetizioni internazionali (ad es. Mondiali di calcio o Olimpiadi di Atletica Leggera o Invernali ecc.). Per tale ragionela Federazione Internazionale di una singola disciplina sportiva detta le regole tecniche di tale disciplina sportiva ed a taliregole le singole Federazioni nazionali di tale singola disciplina sportiva devono necessariamente uniformarsi.

21 La F.I.F.A. è stata costituita nel 1904 a Parigi dai rappresentanti delle Federazioni nazionali di calcio di Francia,Belgio, Olanda, Danimarca, Spagna, Svezia e Svizzera. Il primo Presidente della F.I.F.A. è stato il francese Guerin(1904-1906), al quale sono succeduti prima l’inglese Burley Woolfall (1906-1918) e poi il francese Rimet (1918-1954),Presidente storico della F.I.F.A. per oltre trentacinque anni: non a caso la prima Coppa del Mondo di calcio, disputata perla prima volta nel 1930 in Uruguay (e vinta dallo stesso Uruguay) ed assegnata definitivamente nel 1970 al Brasile peraverla tale nazione vinta per la terza volta (1958-1962-1970), porta proprio il nome del terzo Presidente della F.I.F.A.(“Coppa-Rimet”). Altri Presidenti della F.I.F.A. che si sono poi succeduti allo storico Rimet sono stati, tra gli altri, ilbrasiliano Havelange (1974-1998) ed, infine, lo svizzero Blatter (1998-) attualmente in carica. Per ogni eventualeinformazione sia di carattere storico che di ogni altro genere relative alla F.I.F.A. si può consultare il relativo sito webwww.fifa.com.

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calcio (22)), che hanno il compito di organizzare le competizioni relative alle variediscipline sportive sul territorio nazionale; le federazioni nazionali sono poi affiliateanche alle relative federazioni sportive internazionali (23).

Ad un livello intermedio del sistema sportivo complessivo, nell’ambito dei vari continenti, sicollocano i Comitati olimpici continentali (in Europa il C.O.E., Comitato Olimpico Europeo), chehanno il compito di organizzare le competizioni sportive a livello continentale; mentre, nei singolisistemi sportivi delle varie discipline sportive, si collocano (a livello intermedio tra federazioneinternazionale e federazioni nazionali) le Confederazioni continentali che hanno il compito diorganizzare le competizioni continentali delle varie discipline sportive (per il calcio, in Europa,l’U.E.F.A. (24)).

Nella attuale ricostruzione di sistema (che trae origine nel riconoscimento del pluralismogiuridico sociale di derivazione dalla dottrina istituzionalistica), il sistema sportivo viene, pertanto,riconosciuto come ordinamento giuridico (25); si distingue inoltre:

22 La F.I.G.C. è stata costituita a Torino nel 1898: in tale occasione fu disputato il primo campionato (svoltosi inun’unica giornata), vinto dal Genoa. Nel 1910 la Nazionale italiana ha disputato la sua prima partita ufficiale (Italia–Francia=6-2). Nel 1913 è stato disputato il primo campionato nazionale italiano di calcio, vinto dalla Pro Vercelli. Tra gli“allori” memorabili della nostra Federazione: le quattro vittorie mondiali (1934-1938-1982-2006) e la vittoria del TorneoOlimpico di calcio (1936). Per ogni eventuale informazione di carattere sia storico che organizzativo si può consultare ilrelativo sito www.figc.it.

23 Il rapporto tra ordinamento sportivo internazionale (ovvero, per il giuoco del calcio, l’ordinamento costituitodalla F.I.F.A.) e ordinamento sportivo nazionale (ovvero, per il giuoco del calcio in Italia, l’ordinamento costituito dallaF.I.G.C.) è un rapporto definibile come di “supremazia necessaria” del primo sul secondo: in sostanza, l’ordinamentosportivo mondiale (ovvero la relativa Federazione internazionale) riconosce (mediante la c.d. “affiliazione” delle varieFederazioni nazionali) soltanto quegli ordinamenti sportivi nazionali che ad esso si conformino; in pratica, qualora unordinamento sportivo nazionale non si voglia conformare alle “direttive” del rispettivo ordinamento sportivo mondiale,questo può “disconoscerlo” (mediante la c.d. “revoca dell’affiliazione”), ovvero in sostanza espellerlo dal relativoordinamento sportivo internazionale, con la conseguenza di non ammettere più le sue squadre (la Nazionale o le squadredi “club”) alle competizioni organizzate in sede mondiale (ad esempio Mondiali di Calcio o Olimpiadi).

Vi è pertanto un rapporto di vera e propria “supremazia gerarchica” tra la Federazione Internazionale e le varieFederazioni Nazionali (e questo discorso è valido per ogni Sport) per le ragioni sopraesposte: tale rapporto gerarchiconon si esplica soltanto nel senso dell’osservanza delle regole “tecniche” (quali ad esempio la regola del“retropassaggio”), ma si estende anche a vari aspetti istituzionali della vita del singolo ordinamento sportivo nazionale.La tanto rivendicata “autonomia”, sia sotto il profilo normativo che sotto il profilo giurisdizionale, dell’ordinamentosportivo (nazionale) dall’ordinamento giuridico del proprio Stato è, pertanto, dovuta proprio alla sua dipendenza dalrelativo ordinamento sportivo mondiale

24 Per un’analisi della U.E.F.A. dal punto di vista strutturale e funzionale, si veda oltre nel capitolo nel capitolorelativo alla Statuto della U.E.F.A. (si veda anche il sito internet www.uefa.com). L’U.E.F.A. ha il fine istituzionale diorganizzare le competizioni “continentali” europee, sia per Nazioni (ad esempio il Campionato Europeo di Calcio perNazioni), sia per Clubs (ad esempio la Champions League e la Coppa U.E.F.A.)

25 “Pioniere” del riconoscimento del fenomeno sportivo, dal punto di vista giuridico, come ordinamento settorialefu Massimo Severo Giannini, nell’immediato dopoguerra (GIANNINI M. S., Prime osservazioni sugli ordinamentisportivi, Riv. dir. sportivo 1949, 1, 10; poi “ripresa” dallo stesso Autore a distanza di quasi cinquanta anni: GIANNINIM.S. Ancora sugli ordinamenti giuridici sportivi, Riv. trim. dir. pubbl., 1996, 671.

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a) un ordinamento sportivo internazionale generale, come l’insieme dell’intero sistemafacente capo al C.I.O. (comprensivo di tutti i soggetti ad esso affiliati, ovvero, da un lato,di tutti i comitati olimpici nazionali e, dall’altro, di tutte le federazioni sportiveinternazionali);

b) vari ordinamenti sportivi nazionali generali, come l’insieme dell’intero sistema facentecapo al relativo comitato olimpico nazionale (costituito da tutte le varie federazionisportive nazionali affiliate, da un lato, ad esso, dall’altro, alle relative federazioni sportiveinternazionali).

2. La “rivendicazione” di autonomia da parte dell’ordinamento sportivo.

Proprio per le sue innegabili peculiarità (articolazione dello stesso a livello internazionale,incessante progredire dei campionati sportivi, con conseguente necessità di garantire soluzioniimmediate e certe di ogni eventuale controversia con speditezza e con competenza tecnica ecc.), ilsistema sportivo ha sempre evidenziato la propria “specificità” e, di conseguenza, rivendicato lapropria “autonomia” dai vari ordinamenti giuridici statali: esso, pertanto, al fine di garantireall’interno di se stesso la soluzione di tutte le controversie derivanti dall’attività sportiva, hapredisposto un sistema di giustizia interna per fornire una soluzione (rapida e da parte di soggettitecnicamente competenti) di tutte le questioni (c.d. “giustizia sportiva”) (26).

Inoltre, su indicazione da parte dell’ordinamento sportivo internazionale, i vari ordinamentisportivi nazionali hanno elaborato all’interno dei propri regolamenti una normativa che preclude ai

Sull’ordinamento sportivo come ordinamento settoriale si vedano, inoltre: ALBANESI A., Natura e finalità deldiritto sportivo, Nuova giur. civ. comm. 1986, II, 321; DE SILVESTRI A., Il diritto sportivo oggi, Riv. dir. sportivo,1988, 189 ss.; FRASCAROLI R., Sport, in Enc. dir. Vol. XLIII, 513; GRASSELLI S., Profili di diritto sportivo, Roma,Lucarini, 1990; LANDOLFI S., L’emersione dell’ordinamento sportivo, Riv. dir. sportivo, 1982, 36; MIRTO P.,Autonomia e specialità del diritto sportivo, Riv. dir. sportivo, 1959, I, 8; NUOVO R., L’ordinamento giuridico sportivoin rapporto al suo assetto economico–sociale, Riv. dir. sportivo, 1958, 3; RENIS V., Diritto e sport, Riv. dir. sportivo,1962, 119; SIMONETTA R., Etica e diritto nello sport, Riv. dir. Sportivo, 1956, 25; ZAULI B., Essenza del dirittosportivo, Riv. dir. sportivo, 1962, 239. Sulla configurabilità di un ordinamento sportivo soggettivamente costituito dalC.O.N.I. e dalle Federazioni e perciò unitariamente operante si veda Cass., SS. UU., 12 maggio 1979, n. 2725, Giust. civ.1979, I, 1380.

26 L’ordinamento sportivo manifesta infatti la propria spinta autonomistica, non solo nel momento normativo, nelquale pone norme proprie autonome, ma anche in un secondo momento c.d. "giustiziale" (volto alla attuazione coattiva oa sanzionare la mancata attuazione delle proprie norme), con la predisposizione di un sistema di giustizia interna,comunemente nota come "giustizia sportiva", costituita dal complesso di organi giudicanti previsti dagli statuti e dairegolamenti federali per dirimere le controversie che insorgono tra gli atleti, le loro associazioni di appartenenza e leFederazioni.

"La progressiva emersione di un apparato giustiziale interno all'organizzazione dello sport ha storicamentecostituito il logico precipitato dei riconoscimento dell'autonomia, e ancor prima della giuridicità, dell'ordinamentosportivo stesso": MANZELLA A., La giustizia sportiva nel pluralismo delle autonomie, Riv. dir. sportivo 1993, 6.

Sulla giustizia sportiva, si vedano inoltre i lavori di DE SILVESTRI A., La giustizia sportiva nell'ordinamentofederale, Riv. dir. sportivo 1981, 3; FRASCAROLI R., Le soluzioni possibili a garanzia dell'autonomiadell'ordinamento sportivo e della sua giurisdizione nell'attuale assetto normativo, in Atti del Convegno di Roma su"Giustizia e sport" del 13 dicembre 1993; GATTI A., La giustizia sportiva, Riv. dir. sportivo 1987, 48; IANNUZZI A.,Per la legittimità della giurisdizione sportiva, Riv. dir. sportivo 1955, 241; LUISO F.P., La giustizia sportiva, cit.;LANDOLFI S., Autorità e consenso nella giustizia federale calcistica, Riv. dir. sportivo 1979, 336; MANNA B., Lagiustizia sportiva: indirizzi giurisprudenziali e proposte parlamentari, in Atti del Convegno del 13 dicembre 1993, cit.;RAMAT M., Alcuni aspetti fondamentali della giurisdizione sportiva, Riv. dir. sportivo 1954, 128; RAMAT M.,Ordinamento sportivo e processo, Riv. dir. sportivo 1957, 147; VIGORITA A., Validità della giustizia sportiva, Riv. dir.sportivo 1970, 3.

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tesserati di adire gli organi di giustizia statale per la tutela dei propri interessi, prevedendo addiritturasanzioni disciplinari in caso di violazione di essa (c.d. “vincolo di giustizia”).

Con tale normativa, in sostanza, l’ordinamento sportivo ha cercato di affermare la propriaautonomia dai vari ordinamenti statali in termini assoluti, ovvero come “separazione”, negando aisoggetti ad esso affiliati (le società ed associazioni sportive) o tesserati (gli atleti ed i tecnici) - puressendo questi (oltre che soggetti dell’ordinamento sportivo) anche soggetti dell’ordinamento statale- l’esercizio del diritto alla tutela dei propri interessi innanzi agli organi di giustizia dello Stato.

Per tale ragione – pur essendo ampiamente discutibile la legittimità del vincolo di giustiziaper violazione della normativa superiore (di fonte costituzionale) prevista dagli art. 24 (diritto allatutela giurisdizionale (27)), 102 (monopolio statale della funzione giurisdizionale (28)), 103(giurisdizione amministrativa sugli atti della Pubbliche Amministrazioni) (29)) e 113 (diritto allatutela giurisdizionale nei confronti degli atti della P.A.) (30)) della Costituzione – l’eventuale azioneinnanzi alle sedi giurisdizionali dello Stato proposta da parte di un soggetto dell’ordinamentosportivo per la tutela dei propri interessi derivanti dall’attività sportiva è sempre stata oggetto dicontestazione (e, talvolta, causa di irrogazione di sanzioni disciplinari) da parte delle Istituzionisportive.

III. I RAPPORTI TRA SPORT E STATO NELLA LORO EVOLUZIONE STORICA.

Prima dell’emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, i rapporti tra ordinamentosportivo ed ordinamento statale (dopo una iniziale fase della c.d. “indifferenza” da partedell’ordinamento statale nei confronti delle problematiche giuridiche che investivano l’attivitàsportiva ed una successiva c.d. “fase dei 700 selvaggi”(31)) sono stati caratterizzati da una totale

27 L’art. 24, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “tutti possono agire in giudizioper la tutela dei propri diritti e interessi legittimi”; il secondo comma specifica inoltre che “la difesa è diritto inviolabilein ogni stato e grado del procedimento”.

28 L’art. 102, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “la funzione giurisdizionale èesercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario”.

29 L’art. 103, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “il Consiglio di Stato e glialtri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della Pubblica Amministrazionedegli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”.

30 L’art. 113, primo comma, della Costituzione sancisce testualmente quanto segue: “contro gli atti della PubblicaAmministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi digiurisdizione ordinaria o amministrativa”. Il secondo comma specifica inoltre che “Tale tutela giurisdizionale non puòessere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”.

31 Con tale espressione le Istituzioni sportive hanno contestato l’emanazione di alcuni decreti cautelari ai sensidell’art. 700 c.p.c. da parte di varie Autorità giudiziarie: deve, però, darsi atto della portata positiva di tale fase di “700selvaggi”, se si pensa che, in sostanza, è proprio grazie ad uno di questi decreti che lo Stato Italiano si è posto ilproblema del professionismo sportivo ed è arrivato ad emanare una serie di Decreti Legge prima e la legge 23 marzo1981, n. 91 poi.

Storicamente, infatti, la necessità di una legge statale in materia di rapporti tra sportivi professionisti e SocietàSportive fu “violentemente” sollevato dal c.d. “blocco del calcio-mercato” disposto il 4 luglio 1978 dal pretore di Milanoal fine di accertare eventuali violazioni della disciplina di cui alla legge 29 aprile 1949, n. 264, che prevedeva il divietodi intermediazione in materia di collocamento.

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indefinizione, con conseguente incertezza del diritto: la proposizione di azioni in sede statale daparte di tesserati dell’ordinamento sportivo era, infatti, del tutto priva di ogni “regolamentazione” daparte dello Stato, con la conseguenza che, talvolta, si sono anche determinate situazioni diconflittualità tra tali ordinamenti (32).

1. La storica incertezza del diritto sulla tutela giurisdizionale nello sport.

In tale realtà storica - da una parte di rivendicazione di un’autonomia assoluta (espressione diposizioni “separatistiche” da parte dell’ordinamento sportivo) e, dall’altra, di inesistenza di regolecerte (scritte con fonte legislativa) relative alla proponibilità dell’azione innanzi alla autoritàgiudiziaria statale per i soggetti dell’ordinamento sportivo (ed agli eventuali limiti o condizioni omodalità per l’esercizio di tale azione) - si è determinata storicamente una situazione di graveincertezza giuridica (colmata, soltanto in parte, dalle pronunce, spesso “altalenanti”, dellagiurisprudenza).

In particolare - pur avendo il fenomeno sportivo acquisito una notevole rilevanza non solosociale, ma anche economica (soprattutto dalla fine degli anni novanta) - in relazione ai giudiziintentati da soggetti dell’ordinamento sportivo innanzi agli organi di giustizia dell’ordinamentostatale, si ponevano, prima dell’emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, tutta una serie diprofili di incertezza del diritto con riferimento ad aspetti essenziali della proponibilità di azioniinnanzi ai Giudici dello Stato da parte di soggetti dell’ordinamento sportivo.

Infatti - proprio in conseguenza del conflitto irrisolto tra autonomia dell’ordinamentosportivo e supremazia dell’ordinamento statale, in una situazione in cui risultavano del tuttoindefiniti i limiti dell’autonomia del sistema sportivo - non vi era una risposta univoca a profilirelativi a:

1) la configurabilità della giurisdizione del giudice statale in materia sportiva;2) l’individuazione della giurisdizione statale (ordinaria o amministrativa)

eventualmente competente a decidere le questioni sportive;3) l’individuazione del giudice territorialmente competente;4) la vincolatività delle decisioni assunte dalla giustizia statale in materia sportiva.

Nell’imminenza di tali fatti, e nel panico generale scatenatosi, il “calcio–mercato” ed il conseguente inizio delcampionato successivo furono “salvati” con l’emanazione del Decreto legge 14 luglio 1978, n. 367 (“interpretazioneautentica in tema di disciplina giuridica dei rapporti tra enti sportivi ed atleti iscritti alla Federazione di categoria”) –poi convertito in legge 4 agosto 1978, n. 430 - che stabilì che “gli atti relativi all’acquisto ed al trasferimento del titolosportivo dei giocatori di calcio o degli atleti praticanti altri sports, nonché le assunzioni dei tecnici da parte di Societàod associazioni sportive, devono intendersi non assoggettati alla disciplina in materia di collocamento prevista dallalegge 29 aprile 1949, n. 264 e successive modificazioni”.

Ma il problema relativo alla definizione della natura giuridica dell’attività dello sportivo professionista – spintosoprattutto dall’esigenza di liberare lo sportivo professionista dal regime del “vincolo sportivo” (ormai divenuto obsoletoed anacronistico) – era ormai “esploso” in tutta la propria dimensione reale ed effettiva davanti non solo agli “addetti ailavori” ma anche all’opinione pubblica: occorreva, pertanto, intervenire con legge statale per disciplinare in manieraorganica una serie di principi relativi al rapporto trilatero tesserato-Società-Federazione.

32 Tra il vincolo di giustizia da una parte e il diritto alla tutela giurisdizionale dall’altra, il problema del conflittotra ordinamento sportivo e ordinamento statale e il problema dell’impugnabilità dei provvedimenti federali innanzi agliorgani giurisdizionali statali da parte dei tesserati sportivi è rimasto un problema aperto (con grave incertezza del diritto)fino al “tourbillon-Catania” del 2003 ed alla conseguente emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, che haregolamentato tali aspetti, codificando, in sostanza, i principi fondamentali espressi negli anni dalla giurisprudenza civileed amministrativa.

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2. I principi generali fissati dalla giurisprudenza.

La giurisprudenza aveva cercato di fornire una risposta di giustizia che potesse garantire dellecertezze almeno in astratto. In particolare:

1) per quanto riguarda il profilo relativo all’individuazione delle situazioni in cui fosseconfigurabile una giurisdizione statale in materia sportiva, la giurisprudenza, riprendendo uncriterio fatto proprio dalla Corte di Giustizia della U.E. sin dagli anni ’70 (33), avevaelaborato un criterio di c.d. “rilevanza”, in base al quale - laddove gli interessi lesiacquisissero una rilevanza (oltre che sportiva) anche economico-giuridica, con conseguentecapacità di incidere negativamente sulla sfera giuridica del destinatario del provvedimento,inteso (oltre che come sportivo) anche come cittadino dello Stato - si riconosceva lagiurisdizione del giudice statale (34): tale principio di rilevanza veniva normalmente applicatoin relazione a tutte le questioni che potevano insorgere nell’ambito dell’ordinamentosportivo, ovvero le questioni tecniche, disciplinari, amministrative e patrimoniali (35);

2) per quanto riguarda l’individuazione della giurisdizione (ordinaria o amministrativa)competente nella materia sportiva, la giurisprudenza aveva fornito una risposta secondo gliordinari canoni di riparto della giurisdizione, ovvero aveva ritenuto sussistente lagiurisdizione del giudice ordinario ogni qualvolta si avesse riguardo alla tutela di dirittisoggettivi (ovvero fondamentalmente nei casi di controversie relative a rapporti patrimonialitra pariordinati) e la giurisdizione del giudice amministrativo ogni qualvolta si avesse

33 Il riferimento è alle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea relative ai casi Walrave (sentenza 12dicembre 1974, Walrave/U.C.I., in Raccolta delle sentenze della Corte di Giustizia, 1974, 1405) e Donà (sentenza 14luglio 1976, Donà/Mantero, in Raccolta delle sentenze della Corte di Giustizia, 1976, 1333), noncvhè alla successivasentenza 15 dicembre 1995 (sentenza-Bosman).

34 Il problema che si è sempre posto (anche prima dell’emanazione della legge n. 280/2003) è stato costituito dalladifficoltà di individuare quali provvedimenti emanati dai vari ordinamenti sportivi (C.O.N.I. o federazioni sportive)potessero avere una rilevanza esterna all’ordinamento sportivo e come potesse essere ravvisata tale rilevanza; la rispostafornita da giurisprudenza e dottrina è sempre stata nel senso di riconoscere una rilevanza giuridica degli interessi lesiladdove fosse ravvisabile una rilevanza anche economica di tali interessi: in sostanza, laddove un provvedimentofederale, oltre a ledere interessi sportivi, potesse dirsi lesivo di interessi anche economicamente rilevanti, è sempre statacomunemente riconosciuta la rilevanza giuridica dello stesso e, per l’effetto, la impugnabilità anche innanzi al giudicestatale; in pratica, in applicazione di un principio generale sancito dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea sin daglianni ‘70, il concetto di “rilevanza giuridica” è stato fatto coincidere con il concetto di “rilevanza economica”.

35 Le questioni di diritto dello sport sono state comunemente distinte in quattro aree, in particolare:a) le questioni c.d. tecniche sono quelle relative all’applicazione da parte del sistema sportivo (federazioni) per

mezzo dei propri giudici di gara, dei profili tecnici del gioco (ad esempio, concessione o meno di calcio dirigore ecc);

b) le questioni c.d. disciplinari sono quelle relative all’applicazione, da parte del sistema sportivo(federazioni), delle sanzioni disciplinari nei confronti dei soggetti che abbiano violato le regole (adesempio, squalifica del tesserato, penalizzazione della Società ecc.); esse sono di carattere pecuniario(multa), temporaneamente interdittivo (squalifica), penalizzativo (sottrazione di punti in classifica oretrocessione al campionato inferiore) e definitivamente interdittivo (radiazione o revoca dell’affiliazione);

c) le questioni c.d. amministrative sono quelle relative all’esplicazione del potere istituzionale organizzativoda parte delle Federazioni ed attengono al mantenimento del c.d. “rapporto associativo” di tesserati edaffiliati e del livello di tale status di associato (questioni relative al tesseramento di atleti, tecnici, direttorisportivi, arbitri ecc., all’affiliazione delle associazioni e società, nonché alla ammissione ai campionati disocietà);

d) le questioni patrimoniali tra pariordinati sono quelle relative alle controversie di carattere meramentepatrimoniale tra soggetti inseriti allo stesso livello all’interno del sistema sportivo (ad esempio, azione delcalciatore contro la propria società per il risarcimento dei danni o per il mancato pagamento degli stipendi,azione di una società contro un’altra società per il pagamento del “prezzo” per il trasferimento di uncalciatore ecc.).

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riguardo alla tutela di interessi legittimi (ovvero fondamentalmente nei casi di impugnazionedi provvedimenti emanati da Federazioni nei confronti di tesserati o affiliati);

3) anche per quanto riguarda l’individuazione del giudice (ordinario o amministrativo a secondadei casi) territorialmente competente, la giurisprudenza aveva applicato i normali criteriprocessuali civilistici (nel caso di giurisdizione del giudice ordinario) (36) oamministrativistici (in caso di giurisdizione del giudice amministrativo) (37) di riparto dellacompetenza (centralizzata nel caso di efficacia su tutto il territorio nazionale da parte deiprovvedimenti impugnati - in applicazione delle ordinarie regole processualiamministrativistiche - localizzata in caso di efficacia territorialmente limitata da parte deiprovvedimenti impugnati);

4) per quanto riguarda, infine, la vincolatività delle proprie decisioni, i Giudici statali avevanocercato di garantire l’esecuzione delle proprie decisioni con i mezzi a loro disposizione(Commissario ad acta ecc), ma con esiti spesso negativi, tanto che si era posto storicamenteun grave problema di mancata esecuzione, da parte delle istituzioni sportive, delle decisioniassunte dai giudici dell’ordinamento statale in materia sportiva.

3. L’inadeguatezza e la non univocità delle soluzioni adottate dalla giurisprudenza.

Per quanto la giurisprudenza avesse cercato di elaborare dei criteri univoci di soluzione deivari profili relativi alle controversie sportive innanzi alla giustizia statale, in realtà, rimaneva unasituazione di grave incertezza del diritto in materia, in particolare:

1) il criterio della rilevanza delle situazioni giuridico-soggettive dedotte in giudizio(determinante per individuare la sussistenza o meno della giurisdizione statale nel caso dispecie) era forse l’unico che garantiva una certa uniformità di vedute, in quanto, pur venendogeneralmente applicato alle situazioni specifiche dedotte in giudizio, aveva permesso diconfigurare un principio generale di irrilevanza delle sole questioni c.d. “tecniche” (38),

36 In particolare, per quanto riguarda le questioni proposte avverso persone giuridiche o associazioni nonriconosciute, l’art. 19 c.p.c. prevede il criterio del c.d. “foro del convenuto”, che dispone quanto segue: “Salvo che lalegge disponga altrimenti, qualora sia convenuta una persona giuridica, è competente il giudice del luogo ove essa hasede…”.

37 In particolare, l’art. 3 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 stabilisce:a) nel caso di impugnazione di provvedimenti con efficacia soltanto infraregionale, la competenza del TAR locale

(secondo comma: “per gli atti emessi da organi centrali dello Stato o di enti pubblici a carattere ultraregionale,la cui efficacia è limitata territorialmente alla circoscrizione del tribunale amministrativo regionale ... lacompetenza è del tribunale amministrativo regionale medesimo”);

b) nel caso di impugnazione di provvedimenti con efficacia ultraregionale, la competenza del TAR Lazio (terzocomma: “negli altri casi, la competenza, per gli atti statali, è del tribunale amministrativo regionale con sede aRoma; per gli atti degli enti pubblici a carattere ultraregionale è del tribunale amministrativo regionale nellacui circoscrizione ha sede l'ente”).

38 In base al principio di rilevanza, in genere, le questioni c.d. tecniche, ovvero quelle relative al maturarsi delrisultato di gioco sul campo (concessione o meno di un calcio di rigore, concessione o meno di un goal ecc.), sono statecomunemente riconosciute come irrilevanti per l’ordinamento generale, in quanto inidonee a determinare la lesioni diinteressi qualificabili come diritti soggettivi o come interessi legittimi.

Tale orientamento, affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la nota sentenza 26 ottobre1989, n. 4399 – in base alla quale “le decisioni prese dagli organi di giustizia sportiva di una Federazione appartenenteal C.O.N.I. (nella specie la Federazione Italiana Pallacanestro), in sede di verifica della regolarità di una competizionesportiva ed in applicazione delle norme tecniche che determinano il risultato della competizione stessa, non portano alesione alcuna tanto di diritti soggettivi quanto di interessi legittimi: deve pertanto affermarsi il difetto assoluto digiurisdizione rispetto alla domanda tendente ad ottenere un sindacato su tali decisioni” – è stato poi generalmenteribadito dalla giurisprudenza e dottrina successiva (si vedano tra gli altri, in giurisprudenza, Trib. di Roma, 20 settembre1996; T.A.R. Lazio, 24 ottobre 1985, n. 1613; idem, 15 luglio 1985, n. 1099; ed in dottrina: NACCARATO G., Sulla

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mentre aveva portato a riconoscere la rilevanza di tutte le altre questioni, ovvero quelle dicarattere disciplinare (39), patrimoniale (40) o amministrativo (41);

carenza di giurisdizione del giudice statale in ordine alla organizzazione di competizioni sportive, Rivista di dirittosportivo, 1997, pag. 548).

39 Le questioni disciplinari, ovvero tutti gli atti (irrogazione di sanzioni per avere assunto comportamenti inviolazione della normativa sportiva: sanzioni pecuniarie, penalizzative, temporaneamente interdittive, definitivamenteespulsive dal sistema sportivo ecc.) sono state riconosciute potenzialmente rilevanti, laddove, in relazione alla loro entitàed al livello agonistico del soggetto sanzionato, fossero idonee ad incidere negativamente, oltre che sullo status deltesserato come sportivo, anche sullo status del tesserato come lavoratore, o (laddove società sportiva) come impresa,determinando una lesione rispettivamente del diritto al lavoro o del diritto di iniziativa economica.

Alla luce di tale impostazione, sono state riconosciute come rilevanti tutte le varie tipologie di sanzionidisciplinari, ovvero, in particolare:1. le sanzioni disciplinari espulsive dall’ordinamento sportivo (radiazione o revoca dell’affiliazione).

in tal senso si veda la pacifica giurisprudenza in materia, secondo la quale “la clausola compromissoria, cheaffida al giudizio esclusivo della giustizia sportiva la risoluzione di controversie concernenti l’applicazione dinorme rilevanti nella sfera sportiva, non preclude la proponibilità del ricorso al giudice amministrativo tutte levolte che si faccia questione di provvedimenti disciplinari di carattere espulsivo dall’organizzazione sportiva,che costituiscono atti autoritativi lesivi della sfera giuridica del destinatario, giacchè la valutazionedell’interesse pubblico cui si ricollega la posizione sostanziale di interesse legittimo incisa da dettiprovvedimenti, non può eseguirsi da organo diverso da quello precostituito istituzionalmente” (T.A.R. EmiliaRomagna, Sez. I, 4 maggio 1998, n. 178; T.A.R. Valle d’Aosta, 27 maggio 1997, n. 70; Cons. Stato, Sez. VI, 7luglio 1996, n. 654; idem, 30 settembre 1995, n. 1050; idem, 20 dicembre 1993, n. 997; idem, 20 dicembre1996, n. 996; T.A.R. Lazio, Sez. III, 16 luglio 1991, n. 986; idem, 25 maggio 1989, n. 1079; idem, 8 febbraio1988, n. 135; idem, 18 gennaio 1986, n. 103; idem, 23 agosto 1985, n. 1286; idem, 4 aprile 1985, n. 364; Corted’Appello di Bari 8 febbraio 1984; Trib. Trani 17 aprile 1981; T.A.R. Lazio, Sez. III, 13 ottobre 1980, n. 882);

2. le sanzioni disciplinari temporaneamente interdittive (squalifica);in particolare si veda T.A.R. Lazio, Sez. III, 26 aprile 1986, n. 1641, per il quale “le norme regolamentari delleFederazioni sportive che disciplinano la partecipazione dei privati agli organi rappresentativi delleFederazioni stesse, poiché incidono sui diritti che l’ordinamento giuridico riconosce e garantisce all’individuocome espressione della sua personalità, rilevano sul piano giuridico generale: pertanto, rientra nellagiurisdizione amministrativa la controversia incentrata su provvedimenti con cui le Federazioni sportive,nell’esercizio di poteri che tali norme loro concedono, menomano la detta partecipazione infliggendol’interdizione temporanea dalla carica di consigliere federale”;nello stesso senso si veda anche l’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 gennaio 1996, n. 1, la quale hasospeso l’efficacia di una sanzione disciplinare interdittiva (due anni di squalifica) al pugile Gianfranco Rosi,riducendola a 10 mesi (sull’argomento si veda AIELLO G. e CAMILLI A., Il caso Rosi: il riparto digiurisdizione nel provvedimento disciplinare sportivo, Riv. dir. sport. 1996, 2741). In genere, sotto tale profilo, iprovvedimento disciplinari di “squalifica” o inibizione a svolgere attività in ambito federale, vengono ritenutisindacabili dalla giurisdizione amministrativa quando siano “idonei ad incidere in misura sostanziale” sullaposizione giuridica soggettiva del tesserato (cfr., da ultimo, T.A.R. Lazio Sez. III, 16 aprile 1999, nn. 962 e 963;idem, 29 marzo 1999, n. 781): pertanto, in astratto, tutti i provvedimento di squalifica, a prescindere dalla duratadella sanzione irrogata, possono essere impugnati innanzi alla giustizia amministrativa, la quale, caso per caso,dovrà preliminarmente analizzare se il singolo provvedimento disciplinare incide o meno “in misurasostanziale” sulla posizione giuridica soggettiva del tesserato, sulla base della durata e della rilevanza dellasanzione e degli effetti della stessa sull’attività agonistica del destinatario;

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nello stesso senso si è inoltre pronunciata anche la giurisprudenza tedesca (caso Krabbe), secondo la quale “lacompetenza dell’autorità giurisdizionale ordinaria non è esclusa per il fatto che sulla materia oggetto dicontroversia si sia già pronunciato un organo interno alla Federazione, in quanto il vincolo di giustizia vainteso, a pena di nullità, solo come divieto a rivolgersi all’autorità giurisdizionale ordinaria prima di avereeseguito tutte le istanze giurisdizionali interne alla Federazione: pertanto, i provvedimenti disciplinari internidi associazioni private possono essere oggetto di sindacato in sede giurisdizionale sia per violazione delladisposizioni procedimentali statutarie, sia sotto il rispetto dei principi procedurali fondamentali propri di unoStato di diritto, sia sotto il profilo di eventuali errori nell’istruzione probatoria, sia sotto il profilo della loroequità” (Tribunale di Monaco, VII Sezione Commerciale, 17 maggio 1995); sulla base di tali principi generali,il Tribunale ha inoltre stabilito, analizzando il merito della singola fattispecie, che, essendo stati nel caso dispecie violati, in sede di giudizio in ambito federale i generali principi di diritto alla difesa secondo le regole delgiusto processo, la sanzione irrogata alla ricorrente al termine del giudizio federale, svoltosi illegittimamentesenza garantire all’atleta la possibilità di contraddittorio, fosse illegittima (“la decisione assunta all’esito di unprocedimento disciplinare svoltosi in assenza di contraddittorio con l’atleta, è illegittima in quanto viola lenorme costituzionali sul rispetto del diritto di difesa”); infine, intervenendo anche nei profili più squisitamentedi merito della decisione, con la sentenza in questione il Tribunale di Monaco ha sancito che comunque talesanzione non poteva essere superiore ai due anni (“la sanzione massima che, nel rispetto dei principi propri diuno Stato di diritto, può essere irrogata in caso di infrazione alla normativa antidoping, non aggravata dallarecidiva, non deve superare i due anni di squalifica”): tale sentenza è pubblicata in Rivista di diritto sportivo,1996, 833, con nota di DE CRISTOFARO, Al crepuscolo la pretesa di “immunità” giurisdizionale delleFederazioni sportive?;nello stesso senso, infine, anche la giurisprudenza statunitense ha riconosciuto la sindacabilità ad opera delgiudice statale dei provvedimenti federali di carattere disciplinare aventi ad oggetto l’interdizione temporaneadel tesserato (caso Reynolds), precisando che “negli U.S.A., posta l’esistenza di un principio generaledell’ordinamento per il quale tutti gli atti compiuti da un organismo amministrativo indipendente sono sempreassoggettabili a controllo giurisdizionale a meno che vi osti una esplicita previsione legislativa del Congressodegli U.S.A., la Corte Distrettuale Statale è competente a conoscere di una controversia conseguente ad unadecisione della Federazione nazionale U.S.A. di atletica leggera” (Corte Distrettuale degli U.S.A., Distrettomeridionale dell’Ohio, 3 dicembre 1992).

3. le sanzioni disciplinari pecuniarie (ammende);si veda in proposito Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 1996, n. 108, per il quale “spetta alla giurisdizioneamministrativa in sede di legittimità la cognizione della controversia circa la legittimità di una sanzionedisciplinare a carattere pecuniario irrogata nei confronti di un privato partecipante a corse ippiche a causa diun comportamento contrario al regolamento emanato dall’ente pubblico gestore delle manifestazioni sportive”.

40 Le questioni patrimoniali tra pariordinati si concretano in controversie tra soggetti privati (atleti, società,associazioni sportive) per questioni puramente patrimoniali (ad esempio, azioni per il pagamento di stipendi arretrati, peril risarcimento dei danni, per il mancato pagamento di quanto pattuito per il trasferimento di un calciatore ecc.): in ordinea tali controversie, la giurisprudenza aveva da sempre riconosciuto la oggettiva rilevanza (stante la presenza certadell’aspetto economico) ed aveva stabilito un principio di alternatività (a scelta del tesserato attore) tra la soluzioneofferta dalla giustizia sportiva in via arbitrale e la soluzione offerta dalla giustizia ordinaria (Tribunale Civile Ordinario oTribunale del Lavoro a seconda dei casi).

Per un’approfondita analisi delle problematiche relative alle questioni di carattere patrimoniale in ambitosportivo, si veda DE SILVESTRI A., Il contenzioso tra pariordinati nella F.I.G.C., in Riv. dir. sport., 2000, pagg. 503-581.

In ordine alla c.d. “alternatività” tra giustizia sportiva e giustizia ordinaria per quanto riguarda le questioni dicarattere patrimoniale, la giurisprudenza ha precisato che “in tema di rapporto tra Società sportiva e tesserati dellaF.I.G.C., l’arbitrato instaurato ai sensi dell’art. 4, comma quinto, legge n. 91/1981 e delle norme interne delleFederazioni, ha natura irrituale: pertanto, non essendo attribuito a tale arbitrato carattere di obbligatorietà, non èravvisabile, nell’ipotesi di contrasto di natura economica, alcun ostacolo che impedisca a ciascuna delle parti di adirein via diretta ed immediata il giudice ordinario per la tutela dei propri diritti” (Pret. Roma, 9 luglio 1994; nello stessosenso Pret. Prato, 2 novembre 1994). Nello stesso senso si veda anche Pret. Trento 10 dicembre 1996 per la quale“nell’ambito dei rapporti di lavoro tra Società e tesserati della Figc, l’arbitrato di cui all’art. 4 legge n. 91 del 1981 hanatura irrituale; l’avvenuta pronuncia del lodo arbitrale irrituale determina una causa di improponibilità delladomanda in sede giurisdizionale”; con nota di FRONTINI G., Sulla natura e gli effetti dell’arbitrato nel rapporto dilavoro tra Società e tesserati della Figc, in Nuovo Dir., 1997, 909. Sull’argomento si veda inoltre LUISO, L’arbitratosportivo fra ordinamento statale e ordinamento federale (Nota a Coll. Arb. Padova, 26 ottobre 1990): Riv. arbitrato,1991, 840; CECCHELLA C., Giurisdizione e arbitrato nella riforma del 1981 sullo sport, Riv. dir. proc., 1995, 841.

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2) il criterio della situazione giuridico-soggettiva dedotta (determinante per l’individuazione diquale giurisdizione, ordinaria o amministrativa, fosse competente a decidere il caso di specie)era risultato, invece, estremamente “ondivago” per la difficoltà di individuare l’esatta naturadegli interessi lesi (ovvero se si trattasse di diritti soggettivi o di interessi legittimi), difficoltàconseguente anche alla questione (da sempre irrisolta) relativa alla individuazione della

41 L’area delle c.d. “questioni amministrative” (di carattere residuale) comprende tutte le altre tipologie diquestioni che possono intercorrere tra federazioni e tesserati, che non abbiano carattere tecnico o disciplinare, ovveroessenzialmente le questioni relative all’esistenza (an) ed al livello (quantum e quomodo) del rapporto associativo; insostanza:1. i provvedimenti che determinano la perdita definitiva (an) del rapporto associativo (decadenza dall’affiliazione

per le associazioni o Società e decadenza dal tesseramento per le persone fisiche quali atleti, tecnici, arbitri ecc.)oppure la mancata acquisizione di esso (diniego di affiliazione o diniego di tesseramento), determinando unatotale lesione del diritto al lavoro (preclusione definitiva a svolgere il proprio mestiere di atleta o tecnico oarbitro) o del diritto di impresa (fallimento della società) che tali soggetti svolgevano nell’ambitodell’organizzazione federale;

2. i provvedimenti che, pur non determinando la perdita definitiva dello status di associato, incidono sul livello(quantum o quomodo) di tale status (ad esempio, diniego di ammissione al campionato di competenza per lesocietà per questioni di disequilibrio finanziario, retrocessione dell’arbitro dai ruoli della CAN A e B alla CANDilettanti ecc.) determinando una notevole riduzione del diritto di impresa (riduzione della capacità di generareutili in conseguenza della retrocessione di una o più categorie) o del diritto al lavoro (riduzione della capacità diguadagno in conseguenza della retrocessione di una o più categorie) che tali soggetti svolgevano nell’ambitodell’organizzazione federale.

In applicazione di tali principi è stata riconosciuta la rilevanza:1. di provvedimenti determinanti la perdita definitiva dello status di associato (o la mancata concessione di tale status),

in casi di:a) decadenza dall’affiliazione di una società Con sentenza 30 settembre 1995, n. 1050, la Sesta Sezione

del Consiglio di Stato ha ammesso la conoscibilità, da parte del giudice statale, dei provvedimenti didiniego di iscrizione al campionato di competenza quando essi abbiano come destinataria una Societàsportiva professionistica, precisando che anche “la delibera, assunta da una Federazione, di nonammissione di una Società sportiva professionistica al campionato di competenza costituisceespressione di una potestà pubblicistica demandata alle Federazioni sportive nazionali dal C.O.N.I. edè quindi assoggettata alla giurisdizione del giudice statale amministrativo”;

b) diniego di tesseramento di un atleta o di un aspirante arbitro: in tal senso si è, in particolare,pronunciata la Cassazione a Sezioni Unite con le c.d. “sentenze gemelle” nn. 3091 e 3092 del 1986,con le quali essa ha stabilito che “rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la cognizionedella domanda con la quale il giocatore professionista di pallacanestro proveniente da unaFederazione straniera, in possesso della cittadinanza italiana, cui sia stato negato, in base all’art. 61del Regolamento della Federazione, il tesseramento chiesto da una Società nazionale, sollecital’accertamento del diritto al rilascio del cartellino necessario per svolgere attività agonistica in Italia,previa diversa interpretazione della norma federale o disapplicazione della stessa” (sentenza 9 maggio1986, n. 3091), ed inoltre che analogamente “rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo lacognizione della domanda di ammissione nei ruoli della A.I.A. da parte di una donna, cuil’Associazione arbitri della F.I.G.C. abbia negato l’inclusione dei ruoli arbitrali in base all’art. 17 delregolamento dell’A.I.A. che la prevede soltanto per soggetti di sesso maschile, previo annullamento ditale norma regolamentare” (sentenza 9 maggio 1986, n. 3092); nello stesso senso si veda anche T.A.R.Lazio, Sez. III, 11 agosto 1986, n. 2746, per il quale “la decisione della Commissione d’Appello dellaF.I.G.C. che respinge l’impugnativa di una Società sportiva contro la mancata ratifica della stessaF.I.G.C. del tesseramento di un giocatore di calcio presso la medesima Società sostanzia un attoautoritativo che impinge nell’ordinamento giuridico generale, il quale favorisce e tutela l’attivitàsportiva, e pertanto rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo”; nello stesso senso si vedaanche, da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2000, n. 6564;

2. di provvedimenti determinanti una “reductio” dello status di associato, come nel caso di diniego di ammissione alcampionato di una società; con sentenza 30 settembre 1995, n. 1050, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato haammesso la conoscibilità, da parte del giudice statale, dei provvedimenti di diniego di iscrizione al campionato dicompetenza quando essi abbiano come destinataria una Società sportiva professionistica, precisando che anche “ladelibera, assunta da una Federazione, di non ammissione di una Società sportiva professionistica al campionato dicompetenza costituisce espressione di una potestà pubblicistica demandata alle Federazioni sportive nazionali dalC.O.N.I. ed è quindi assoggettata alla giurisdizione del giudice statale amministrativo”.

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natura delle federazioni sportive (privata, pubblica o doppia, a seconda della diverseinterpretazioni) e, conseguentemente, alla natura degli atti dalle stesse posti in essere(qualificati come atti privati o come provvedimenti amministrativi a seconda delle diverseinterpretazioni);

3) i normali principi processuali amministrativistici e civilistici per l’individuazione dellacompetenza territoriale erano stati quasi sistematicamente “aggirati” dai soggetti ricorrenti, iquali si erano rivolti quasi sempre al giudice “di casa”, ottenendo almeno una pronuncia insede cautelare (42);

4) la mancata definizione del ruolo dell’ordinamento sportivo nell’ambito dell’ordinamentostatale, aveva determinato, infine, il fatto che, diverse volte, le Istituzioni sportive, sconfitteinnanzi ai giudici statali, si erano rifiutate (talvolta “spalleggiate” dalle Istituzioni politiche difronte all’opinione pubblica) - rivendicando una presunta autonomia assolutadell’ordinamento sportivo - di dare esecuzione alle relative decisioni (con ciò ponendo inessere comportamenti potenzialmente rilevanti sul piano penale, ai sensi degli artt. 328 e 650c.p. (43) e frustrando i diritti degli interessati, le cui ragioni erano state riconosciute fondate insede giurisdizionale) (44).

42 In particolare:a) i normali criteri processual-amministrativistici (previsti dall’art. 3 della legge n. 1034/1971) avrebbero

teoricamente dovuto condurre ad individuare, nel caso di impugnazione di provvedimenti del CONI o difederazioni sportive, quasi sempre la competenza del TAR Lazio (la competenza territoriale avrebbe dovutoessere centralizzata in ragione della efficacia, in genere, su tutto il territorio nazionale dei provvedimentiassunti in sede sportiva, in quanto normalmente un provvedimento federale che comporta effetti negativinei confronti di una società, comporta anche, come conseguenza indiretta, effetti positivi nei confronti dialtra società): in realtà, tali criteri venivano, in pratica, sistematicamente “aggirati” dai tesserati sportivi, iquali - sfruttando il fatto che la competenza territoriale nel processo amministrativo è derogabile, ai sensidegli artt. 30 e 31 della legge n. 1034/1971 – si rivolgevano innanzi al TAR “di casa”, ottenendo unapronuncia quantomeno sull’istanza cautelare (Catania docet…);

b) i normali criteri processual-civilistici (art. 19 c.p.c.) avrebbero teoricamente dovuto condurre adindividuare, nel caso di impugnazione di provvedimenti del CONI o di federazioni sportive, la competenzadel Tribunale di Roma (avendo ivi sede sia il CONI che le Federazioni): in realtà, in molti casi di rilievo(casi Ekong, Sheppard, Hernandez Paz), i ricorrenti hanno adito il Tribunale “di casa”, in base all’art. 44del D.Lgs. n. 286/1998 (Decreto Turco-Napolitano), ai sensi del quale “quando il comportamento di unprivato o della pubblica amministrazione produce una discriminazione per motivi razziali, etnici, nazionalio religiosi, il giudice però, su istanza di parte, ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole eadottare ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere gli effetti delladiscriminazione; la domanda si propone con ricorso depositato, anche personalmente dalla parte, nellacancelleria del pretore del luogo di domicilio dell'istante”.

43 Tali disposizioni sanzionano rispettivamente l’omissione di atti d’ufficio (art. 328) e l’inosservanza deiprovvedimenti dell’Autorità (art. 650 c.p.).

44 I rapporti tra ordinamento sportivo e statale sono stati storicamente difficili: da una parte l’ordinamento sportivonazionale ha sempre rivendicato la propria autonomia dall’ordinamento giuridico statale, autonomia necessitata dal fattodi costituire esso un soggetto a sua volta affiliato all’ordinamento sportivo internazionale; dall’altra parte, l’ordinamentostatale ha sempre ribadito la propria supremazia sull’ordinamento sportivo (come su ciascun ordinamento settoriale) e,per l’effetto, frequenti sono stati gli interventi di organi giurisdizionali (aditi da soggetti tesserati sportivi) in materiasportiva, interventi che il sistema sportivo non ha mai gradito, tanto da arrivare in più occasioni a disconoscere decisioniassunte dai giudici statali.

In particolare, nel 1993 la FIGC si rifiutò di eseguire due ordinanze cautelari (nn. 802/1993 e 929/1993) con lequali il TAR Sicilia, Sezione di Catania, aveva riammesso la società Catania a partecipare al campionato di Serie C1; fusolo uno dei numerosi casi di diniego di esecuzione di una decisione del giudice statale da parte dell’ordinamentosportivo: per una più ampia disamina di tali vicende, relative sia al caso-Catania del 1993, sia ad altri successivi casianaloghi (da Reynolds nel 1992 ai pallavolisti cubani nel 2001), si consenta di richiamare LUBRANO E., L’ordinamentogiuridico del giuoco calcio, Istituto Editoriale Regioni Italiane, Roma, 2004, pagg. 47-62 (il paragrafo “Il problemadell’esecuzione delle decisioni del giudice statale”).

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In sostanza, la situazione di totale indefinizione dei rapporti tra autonomia dell’ordinamentosportivo e supremazia dell’ordinamento statale aveva determinato, pertanto, nel settore della tutelagiurisdizionale degli interessi dei soggetti sportivi, una grave incertezza del diritto su aspettifondamentali, ovvero su profili preliminari (configurabilità della giurisdizione, individuazione dellagiurisdizione competente e della competenza territoriale) e su profili successivi allo svolgimentodella controversia (esecuzione delle decisioni del giudice statale).

La necessità di stabilire delle regole certe in materia, che fornissero ai giuristi ed aglioperatori del settore una certezza del diritto, era, pertanto, sempre più sentita, anche inconsiderazione del fatto che - in conseguenza della sempre maggiore crescita degli interessieconomici nel settore sportivo e della inadeguatezza di questo a gestire tale crescita del sistema - siera assistito (soprattutto dai primi anni novanta) ad una sempre maggiore domanda di giustizia insede statale da parte dei soggetti dell’ordinamento sportivo.

Nonostante fosse sempre più sentita di emanazione di una legge statale che risolvesse le variequestioni aperte - dando una collocazione giuridica al sistema sportivo all’interno dell’ordinamentodello Stato, individuando i limiti dell’autonomia dello stesso, la natura delle Istituzioni sportive (inparticolare, delle federazioni nazionali) e dei relativi atti, al fine di definire tutti gli aspetti diincertezza giuridica sopra evidenziati - il tanto atteso intervento del legislatore è giunto soltanto insede di urgenza (ed in circostanze davvero surreali (45)), con l’emanazione del decreto legge 19agosto 2003, n. 220, poi convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280.

45 Verso la fine del campionato 2002-2003 di Serie B, il risultato della gara Catania-Siena (finita 1-1 sul campo)viene prima confermato dalla Commissione Disciplinare, poi annullato dalla Commissione di Appello Federale (CAF) edomologato con il risultato di 2-0 a tavolino a favore del Catania (per l’irregolare utilizzazione di un calciatoresqualificato da parte del Siena) ed infine riomologato dalla Corte Federale con il risultato del campo. Successivamente, aseguito di ricorso al giudice amministrativo (T.A.R. Sicilia prima e Consiglio di Giustizia Siciliano poi), il Cataniaottiene la sospensione della decisione della Corte Federale (per incompetenza) e quindi la riassegnazione della vittoria atavolino (sancita dalla CAF) e dei due punti conseguenti, nel frattempo divenuti determinanti per la classifica finale (chevede il Catania “salvo” al quint’ultimo posto, laddove, senza quei due punti, il Catania si sarebbe classificato alquart’ultimo posto e quindi era retrocesso in Serie C1). Nel frattempo, essendo ormai impossibile determinare qualeSocietà era arrivata quart’ultima (in virtù del fatto il Campionato era ormai finito e che, in tale posizione - a seguito dello“scavalcamento” operato dal Catania con i due punti riassegnati a seguito della decisione del T.A.R. - si trovavanoappaiate Napoli e Venezia e che era materialmente impossibile disporre uno spareggio, essendo ormai i calciatori dientrambe tali Società in vacanza da tempo) si profila in ambito federale l’ipotesi per la stagione 2003/2004 di una SerieB a 21 squadre (ovvero le 20 ordinarie più il Catania, ormai da riammettere in esecuzione delle ordinanze dei giudiciamministrativi). In tale situazione, le altre tre Società retrocesse come il Catania (ovvero Cosenza, Genoa e Salernitana)presentano tre separati ricorsi ai vari T.A.R. locali, richiedendo di disporre il “blocco delle retrocessioni”, in quanto lenorme della F.I.G.C. non prevedevano un organico della Serie B a 21 squadre e, pertanto, tale organico avrebbe dovuto orimanere a 20 oppure essere ampliato a 24 squadre: tali ricorsi diventano poi particolarmente “pericolosi” per l’avvio deicampionati 2003-2004, soprattutto perché uno di essi (quello della Salernitana) era già stato accolto con decretopresidenziale, mentre gli altri due (quelli del Cosenza e del Genoa, identici nel contenuto a quello della Salernitana)erano stati fissati per la discussione in date collocate proprio in prossimità del previsto inizio del campionato stesso; insostanza, il calcio italiano correva il serio rischio di vedere partire il campionato di Serie B a 21 squadre e di dovere poiampliare tale organico a 22, 23 o 24 squadre a campionato ormai iniziato per eseguire le decisioni dei vari T.A.R.; nasceallora l’idea in sede di Governo di risolvere la situazione conferendo immediatamente (con Decreto Legge) alla F.I.G.C.ed al C.O.N.I. un potere straordinario per garantire l’avvio dei campionati - emanando atti anche in deroga con le proprienorme (in particolare con gli artt. 49 e 50 delle N.O.I.F., che prevedono un organico della Serie B a 20 squadre e cheeventuali modifiche di tale organico assumono efficacia soltanto dopo decorsi due anni dalla loro introduzione) -risolvendo l’“eccezionale situazione determinatasi per il contenzioso in essere” (art. 3, comma quinto, del Decreto Leggen. 220/2003): avvio dei campionati possibile soltanto ampliando l’organico della Serie B a 24 squadre mediante il“ripescaggio” delle Società ricorrenti, poi concretamente effettuato solo per 3 delle 4 Società ricorrenti (Catania, Genoa eSalernitana), alle quali è stata “aggiunta” la Fiorentina.

Con riferimento a tale Decreto Legge, si vedano i commenti di GIACOMARDO L., Autonomia per leFederazioni ed una delega in bianco al C.O.N.I., in Diritto e giustizia n. 31/2003, pagg. 9 e segg.; NAPOLITANO G., Ildecreto è un rimedio, il male resta, in Il Riformista 20 agosto 2003. Si veda, inoltre, l’inserto su Diritto e Giustizia n.

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IV. LA LEGGE 17 OTTOBRE 2003, N. 280.

La legge n. 280/2003, pur limitandosi, di fatto, a codificare i principi già espressi negli annidalla giurisprudenza in materia di rapporti tra ordinamento sportivo e statale (46), ha fornito - per ilsolo fatto di avere messo tali principi “nero su bianco” in una norma di fonte primaria ed anchegrazie allo “scioglimento” di alcuni “nodi” di essa, effettuato in sede di interpretazione dallagiurisprudenza successiva - una risposta efficace quantomeno con riferimento agli aspetti diincertezza del diritto in precedenza esistenti.

Essa, infatti, ha chiarito definitivamente i profili essenziali fino a quel momento ancora“indefiniti”, in particolare, tale legge:

1) ha sancito che si deve riconoscere la configurabilità della giurisdizione statale in materiasportiva nei casi di rilevanza giuridica degli interessi lesi (cfr. poi par. 1);

2) ha stabilito che, nei casi di rilevanza giuridica degli interessi lesi, tutte le controversie relativead atti del C.O.N.I. e delle federazioni sportive nazionali appartengono alla giurisdizioneesclusiva del Giudice Amministrativo (salvo i casi di “controversie patrimoniale tra pariordinati”, devoluti alla competenza del giudice ordinario) (cfr. poi par. 2);

3) ha individuato, nei casi in cui vi sia giurisdizione del Giudice Amministrativo, la competenzafunzionale esclusiva del T.A.R. Lazio, sede di Roma (cfr. poi par. 3);

31/2003, intitolato Storie da TAR…Sport, i quattro mesi che hanno sconvolto il calcio, con nota di GIACOMARDO L.,Caso Catania: l’autonomia dello sport è normale autogoverno di una comunità.

46 Sui rapporti tra ordinamento sportivo e statale si veda: ANTONIOLI M., Sui rapporti tra giurisdizioneamministrativa e ordinamento sportivo, in Dir. Proc. Amm., 2005, pagg. 1026 e segg.; BOTTAR C., L’ordinamentosportivo alla prova del TAR: la difficile “autonomia” dell’ordinamento sportivo, in Rivista di Diritto dello Sport n.3/2007, pagg. 397 e segg; COLAGRANDE R., Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva, in Le nuove leggicivili commentate, n. 4/2004, pagg. 705 e segg.; DE PAOLIS S., Cartellino rosso per il giudice amministrativo; ilsistema di giustizia sportiva alla luce della legge n. 280/2003, in Foro Amm. – TAR – n. 9/2005, pagg. 2874 e segg.;D’ONOFRIO P., Giustizia sportiva, tra vincolo di giustizia e competenza del TAR, in Rivista di Diritto dello Sport n.1/2007, pagg. 69 e segg; FERRARA L., Federazione italiana pallavolo e palleggi di giurisdizione: l’autonomiadell’ordinamento sportivo fa da spettatore?, in Foro Amministrativo – Cons. Stato – n. 1/2004, pagg. 93 e segg..FERRARA L., L’ordinamento sportivo: meno e più della libertà privata, in Diritto Pubblico, ed. Il Mulino 2007;LUBRANO F., Diritto dello Sport e “giustizia” sportiva, in Rivista di Diritto dello Sport n. 1/2007, pagg. 11 e segg.;NAZZARO D., I rapporti tra ordinamento sportivo e diritto statuale nella giurisprudenza e nella legge n. 280/2003, inIl nuovo diritto 2004, pagg. 597 e segg.; OLIVERIO A., I limiti all’autonomia dell’ordinamento sportivo: lo svincolodell’atleta, in Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 2007, Vol. III, Fasc. 2, pagg. 45 e segg.; ROMANOTASSONE A., La giurisdizione sulle controversie con le federazioni sportive, in Giurisdizione Civile / sport, 2005, parteprima, pagg. 280 e segg.; SANDULLI P., La giurisdizione esclusiva in materia di diritto sportivo, in Analisi Giuridicadell’Economia n. 2/2005, Il calcio professionistico, evoluzione e crisi tra football club e impresa lucrativa, a cura diMEO G., MORERA U. e NUZZO A.; pagg. 395 e segg.. SPASIANO M., Sport professionistico, giustizia sportiva esindacato del giudice ordinario, in www.giustamm.it.; VALERINI F., Quale Giudice per gli sportivi ? (a margine delD.L. n. 220/2003), in Rivista dir. Proc., n. 4/2004, pagg. 1203 e segg.; VIDIRI G., Le controversie sportive e il ripartodella giurisdizione, in Giustizia civile 2005, pagg. 1625 e segg.; VIDIRI G., Organizzazione dell’attività agonistica,autonomia dell’ordinamento sportivo e D.L. n. 220/2003, in Giustizia Civile, 2003, II, pagg. 509 e segg..

Tra i testi relativi in generale al Diritto dello Sport e, in particolare, ai rapporti tra ordinamento sportivo estatale, si vedano: AA.VV. (COCCA M., DE SIVESTRI A., FORLENZA O., FUMAGALLI L., MUSUMARRA L.,SELLI L.), Diritto dello Sport, Le Monnier 2004; COLUCCI M., Lo sport e il diritto: profili istituzionali eregolamentazione giuridica, Jovene 2004; FRANCHINI C., Gli effetti delle decisioni dei giudici sportivi, Giappichelli2004; MANFREDI G., Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale: i rapporti tra giustizia statale e giustiziasportiva, Giappichelli 2007; MORO P., DE SILVESTRI A., CROCETTI BERNARDI E., LUBRANO E., La giustiziasportiva: analisi critica della legge n. 280/2003, Esperta 2004; SANINO M., Diritto sportivo, Cedam 2002; VALORIG., Il diritto nello sport: principi, soggetti, organizzazione, Giappichelli 2005.

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4) ha determinato, di fatto, la fine di ogni rifiuto, da parte dell’ordinamento sportivo, di eseguiredecisioni emanate dai giudici statali (47).

Tale legge ha poi dettato disposizioni specifiche relative alle modalità di proposizione delleazioni innanzi alla giustizia statale - con la previsione di una c.d. “pregiudiziale sportiva” (cfr. poipar. 4) - ed alla disciplina di profili processuali specifici del giudizio “sportivo” innanzi al Giudiceamministrativo (cfr. poi par. 5).

1. L’autonomia dell’ordinamento sportivo ed i limiti di essa: le situazioni di “rilevanzagiuridica” nelle quali si ha giurisdizione statale:

Il decreto legge n. 220/2003 aveva configurato un sistema in cui risultava centrale (eprevalente, se non addirittura “assoluta”) l’autonomia dell’ordinamento sportivo (art. 1, comma 1(48)), con conseguente impossibilità pratica di configurare una giurisdizione statale in materiasportiva, per due ragioni:

a) perché questa poteva esplicarsi soltanto in caso di “effettiva rilevanza” di situazionigiuridico soggettive insorte nell’ambito dell’ordinamento sportivo (art. 1, comma 2 (49));

b) perché l’art. 2 del decreto legge de quo aveva “riservato” alla giustizia sportiva(nell’ambito delle lettere a, b, c e d contenute nel secondo comma di esso) ogni tipologiadi questione sportiva - ovvero le questioni tecniche (lett. a), le questioni disciplinari (lett.b) e le questioni amministrative (lett. c e d) - con ciò svuotando di fatto la previstagiurisdizione del giudice amministrativo in materia (50).

47 La configurazione del ruolo dell’ordinamento sportivo come ordinamento settoriale (dotato sì di una propriaautonomia, ma limitata) all’interno dell’ordinamento statale (quale ordinamento “derivato” e sottoposto alla supremaziadello Stato) ha, infatti, determinato ex se l’eliminazione del problema relativo alla mancata esecuzione delle decisioni deigiudici statali in materia sportiva (in quanto, dall’emanazione di tale legge, non si è più assistito, nella realtà di fatto, afenomeni di “rifiuto”, da parte delle Istituzioni sportive, di esecuzione delle decisioni della giustizia statale intervenute inmateria sportiva, come invece era avvenuto in passato, segno indiscutibile del fatto che lo Sport ha culturalmenteacquisito il proprio ruolo di ordinamento settoriale sottoposto alla supremazia dello Stato e dei suoi Giudici).

48 Art. 1, comma 1, del Decreto Legge n. 220/2003: “La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomiadell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo alComitato Olimpico Internazionale”.

49 Art. 1, comma 1, del Decreto Legge n. 220/2003: “I rapporti tra gli ordinamenti di cui al comma 1 sonoregolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di effettiva rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblicadi situazioni giuridiche soggettive, connesse con l’ordinamento sportivo”.

50 In particolare, l’art. 2 del Decreto Legge n. 220/2003 stabiliva che, “in applicazione dei principi di cuiall’articolo 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto:a) il corretto svolgimento delle attività sportive ed agonistiche;b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni

disciplinari sportive;c) l’ammissione e l’affiliazione alle federazioni di società di associazioni sportive e di singoli tesserati;d) l’organizzazione e lo svolgimento delle attività agonistiche non programmate ed a programma illimitato e

l’ammissione alle stesse delle squadre ed atleti”.Risultava, infatti, evidente, nell’immediatezza dell’emanazione del Decreto Legge n. 220/2003, che, avendo

esso “riservato” alla giustizia sportiva, con l’art. 2, tutta la gamma delle questioni astrattamente ipotizzabili (salvo lequestioni patrimoniali tra pariordinati, devolute alla competenza del giudice ordinario dal successivo art. 3), ovvero nonsolo tutte le questioni tecniche (lett. a), ma anche tutte le questioni disciplinari (lett. b) ed amministrative (lett. c e d), nonvi sarebbe potuto essere alcuno spazio per l’esplicazione della giurisdizione del Giudice Amministrativo in materiasportiva.

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La legge n. 280/2003, apportando (poche, ma sostanziali) modifiche al testo del decretolegge, ha drasticamente ridotto l’area di autonomia dell’ordinamento sportivo ed ampliato l’area disupremazia dell’ordinamento statale: in particolare, tale legge, pur confermando il riconoscimentodell’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale (in quanto articolazione dell’ordinamentosportivo internazionale), ha apportato due modifiche fondamentali che hanno ricondotto l’autonomiadell’ordinamento sportivo nei limiti dei superiori principi costituzionali, ovvero:

a) ha ampliato l’area di intervento del giudice statale a tutti i casi di “rilevanza” (51)(sopprimendo il termine “effettiva” previsto dall’art. 1, comma 2, del decreto legge, chelimitava fortemente l’intervento del giudice statale soltanto ai casi estremi di notevolerilevanza giuridico-economica degli interessi lesi);

b) ha previsto la giurisdizione del giudice statale con riferimento a tutte le questioni c.d.“amministrative” (sopprimendo le lettere c e d del secondo comma dell’art. 2), ovveroalle questioni relative rispettivamente all’affiliazione ed al tesseramento (lett. c.) edall’ammissione ai campionati delle società e degli atleti (lett. d).

In sostanza, la legge n. 280/2003 ha riconosciuto l’irrilevanza delle questioni tecniche (art. 2lett. a) e delle questioni disciplinari (art. 2 lett. b), ma ha sancito la rilevanza delle questioniamministrative (con la soppressione delle lettere c e d dell’art. 2); successivamente la giurisprudenzaamministrativa ha riconosciuto, con una serie di decisioni (tramite un’interpretazione sistematicadell’art. 2, lett. b richiamata), la potenziale rilevanza anche delle questioni disciplinari.

Alla luce del quadro di sistema delineato dal legislatore della legge n. 280/2003 e “corretto”dalla successiva giurisprudenza dei Giudici amministrativi, si evidenzia quanto segue in ordine allaquestione della “rilevanza giuridica” con riferimento alle varie tipologie di questioni giuridichenell’ambito del diritto dello sport.

1.A. Questioni tecniche.

Alla luce dei principi sanciti dalla legge n. 280/2003 (art. 2, lett. a), le questioni tecniche(ovvero le questioni relative all’applicazione delle regole tecnico-sportive, quali, ad esempio, le

51 La legge n. 280/2003 ha risolto, almeno ovviamente in termini generali ed astratti (lasciando poi ai giudici, insede di interpretazione, il compito di risolvere i casi specifici e concreti), la annosa diatriba tra autonomiadell’ordinamento sportivo e supremazia dell’ordinamento statale, riconoscendo l’esistenza, ma anche e soprattutto ilimiti ed i confini della prima: l’ordinamento statale riconosce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, inquanto diretta emanazione dell’ordinamento sportivo internazionale dal quale promana, la quale autonomia si esplicaliberamente nell’ambito della gestione degli interessi prettamente sportivi, ma trova un limite laddove,nell’espletamento dell’attività sportiva, rilevino interessi giuridicamente rilevanti anche per l’ordinamento statale.

In sostanza, i provvedimenti emanati dagli ordinamenti sportivi non sono sindacabili dai giudicidell’ordinamento statale soltanto nel caso in cui essi coinvolgano interessi meramente sportivi dei tesserati, ma - nelmomento in cui essi coinvolgano interessi dei tesserati che assumono un rilievo anche per l’ordinamento statale, comeposizioni giuridico-soggettive rilevanti in quanto costituenti diritti soggettivi o interessi legittimi - tali provvedimentidiventano impugnabili innanzi al giudice statale, in quanto non ledono solo gli interessi sportivi del tesserato come“cittadino” dell’ordinamento sportivo, ma anche gli interessi giuridicamente rilevanti del tesserato come “cittadino”dell’ordinamento statale.

La regola posta dalla legge n. 280/2003 è stata dunque quella di riconoscere “l’autonomia, salvo i casi dirilevanza giuridica”: nell’interpretazione comunemente data al concetto di “rilevanza giuridica” dalla giurisprudenzacomunitaria e statale, tale concetto ha finito per coincidere con la “rilevanza economica” degli interessi lesi; in sostanza,nel momento in cui un provvedimento emanato da una federazione sportiva nei confronti di un proprio tesserato(persona fisica) o affiliato (società) va ad incidere ed a ledere non soltanto gli interessi sportivi del destinatario, maanche gli interessi economici e giuridici dello stesso (incidendo ad esempio sulla capacità di esercitare la propria attivitàprofessionale o commerciale e quindi sulla propria capacità di produzione economica), tale provvedimento assumeindiscutibilmente una rilevanza giuridica anche per l’ordinamento statale, e, pertanto, può essere impugnato innanzi aigiudici dello Stato.

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decisioni dell’Arbitro sul campo di gioco) continuano, allo stato attuale, ad essere comunementericonosciute come rientranti nella presunta area dell’“indifferente giuridico” per l’ordinamentogenerale, con la conseguenza che esse vengono normalmente riconosciute come questioni nonrilevanti ed in ordine alle quali non si può invocare il controllo giurisdizionale da parte del Giudicestatale.

In realtà, non può non negarsi come – alla luce della sempre maggior crescente presenza di(forti) interessi economici nel settore dello sport – anche le questioni tecniche possono assumere, incerti casi, una potenziale rilevanza anche per l’ordinamento statale, in quanto, ad esempio, ancheun’errata valutazione tecnica (convalida o meno di un goal) può determinare conseguenze dirette edeterminanti, oltre che sotto il profilo tecnico-agonistico (assegnazione o meno di un titolo), anchesotto il profilo giuridico-economico (partecipazione o meno ad una competizione internazionale)(52).

Si ritiene, pertanto, che la “riserva” disposta ai sensi della lett. a dell’art. 2 in questione ditutta la sfera delle questioni tecniche all’ordinamento sportivo, debba essere interpretata in sensologico, teleologico e sistemativo, in combinato disposto con il principio di rilevanza di cui all’art. 1,non in senso rigoroso, ma come mera indicazione programmatica, che stabilisca soltanto una“presunzione di irrilevanza” delle questioni tecniche, superabile nelle singole fattispecie, con ladimostrazione della specifica rilevanza di esse.

1.B. Questioni disciplinari.

Alla luce dei principi sanciti dalla legge n. 280/2003 (art. 2, lett. b), anche le questionidisciplinari (ovvero quelle relative all’applicazione delle sanzioni disciplinari nei confronti deitesserati) dovrebbero essere comunemente riconosciute come rientranti nella presunta areadell’“indifferente giuridico” per l’ordinamento generale, con la conseguenza che esse, in lineapuramente teorica, dovrebbero essere riconosciute come questioni non rilevanti ed in ordine allequali non si potrebbe invocare il controllo giurisdizionale da parte del Giudice statale

In realtà, la “riserva” di tutte le questioni disciplinari in favore dell’ordinamento sportivo(confermata dal legislatore anche in sede di conversione del Decreto Legge n. 220/2003) ha destatosubito grandi perplessità (53), in quanto non era neanche lontanamente ammissibile (se non in palese

52 Deve evidenziarsi come, se è pur vero che generalmente la materia tecnica risulta costituita da provvedimentiprivi di rilevanza esterna all’ordinamento sportivo (le decisioni dell’arbitro di gara), non si può dire in astratto che talesfera di questioni sia a priori del tutto irrilevante: si pensi al caso in cui - in una partita valida come “spareggio-promozione” (finale play-off) o come “spareggio-salvezza” (finale di play-out) e nella quale sia prevista la regola del“golden-goal” (in pratica, chi segna, vince) - una squadra realizzi il goal-vittoria, ma l’arbitro non si avveda del fatto cheil pallone è entrato di oltre un metro oltre la linea (fatto in ipotesi oggettivamente documentato da tutte le televisioni) e,sul capovolgimento di fronte, la squadra avversaria realizzi essa il “golden-goal”; è evidente che, in una ipoteticasituazione di tale genere, l’errore tecnico compiuto dall’arbitro di gara (e il conseguente provvedimento di omologazionedella gara con acquisizione del “fasullo” risultato del campo) determina una serie di conseguenze (partecipazione, per lastagione successiva, ad un campionato inferiore rispetto a quello che avrebbe effettivamente conquistato sul campo se ilrisultato non fosse stato falsato da un errore tecnico) che incidono gravemente sulla capacità economica della società-azienda, con l’effetto che il provvedimento-tecnico potrebbe assumere una indiscutibile rilevanza economica e quindiuna rilevanza lesiva degli interessi giuridicamente rilevanti (art. 41 Cost.: diritto di iniziativa economica) della stessa.

Sul problema della rilevanza delle questioni tecniche, si veda: MORBIDELLI A., Giudice Amministrativo eerrore dell’Ufficiale di gara nelle competizioni sportive (e connesse considerazioni circa la difficile convivenza trainteresse legittimo e autonomia dello sport), in www.giustamm.it.

53 In particolare, si consenta di richiamare quanto indicato, a tale riguardo, subito dopo l’emanazione della legge,da E. LUBRANO, L’ordinamento giuridico del giuoco calcio (2004), pag. 66: “le questioni di carattere disciplinaresono state specificamente riconosciute dall’art. 2, lettera b, della legge de quo, come materia oggetto della riserva in

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violazione degli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione) sottrarre al controllo giurisdizionale delGiudice statale, in via generale, una sfera di questioni nell’ambito delle quali vi possono esseresituazioni di notevole rilevanza giuridico-economica (54) (tanto è che la giurisprudenza precedentealla legge n. 280/2003, come si è visto, aveva riconosciuto la rilevanza di tutte le diverse tipologie disanzioni disciplinari).

Proprio sulla base di tali considerazioni, la giurisprudenza amministrativa - conun’interpretazione logica, teleologica e sistematica della lettera b del secondo comma dell’art. 2 (cheprevede, tuttora, il fatto che tutta la sfera di questione disciplinari sarebbe riservata alla giustiziasportiva, con conseguente preclusione all’impugnazione delle sanzioni disciplinari sportive innanzial Giudice Amministrativo) - ha ulteriormente ampliato l’area di questioni rilevanti nell’ambitodell’ordinamento statale, ammettendo la impugnabilità innanzi al giudice amministrativo anche dellesanzioni disciplinari sportive in tutti quei casi in cui esse assumano una rilevanza giuridico-economica (ovvero nei casi in cui siano idonee ad incidere negativamente, in relazione alla loroentità o al livello agonistico del destinatario, sul diritto al lavoro o sul diritto di iniziativa economica,rispettivamente garantiti dagli artt. 1, 4 e 41 della Costituzione, del tesserato o della società affiliata)(55).

favore dell’ordinamento sportivo; sotto tale profilo, si osserva però che, se dal punto di vista dell’interpretazioneletterale, il contenuto della norma sembra non dare adito a dubbi, diversa è la soluzione alla quale si perviene a seguitodi un’operazione ermeneutica sotto il profilo logico e teleologico: l’art. 2 costituisce, infatti, come nello stessotestualmente indicato, un’”applicazione dei principi di cui all’art. 1”, ovvero del “principio di autonomiadell’ordinamento sportivo nazionale”, autonomia che si esplica in maniera assoluta soltanto nell’ambito delle questionicon rilevanza esclusivamente interna all’ordinamento sportivo, ma che trova un limite invalicabile, oltre il quale siriconosce l’esplicarsi della supremazia dell’ordinamento statale, nei “casi di rilevanza”, anche per l’ordinamentogiuridico statale, di situazioni soggettive connesse con l’ordinamento sportivo; tale art. 2 deve, pertanto, leggersi incombinato disposto con il principio generale di cui all’art. 1: ne consegue che anche le questioni di caratteredisciplinare non devono considerarsi riservate all’ordinamento sportivo, quando le decisioni emanate dagli organi digiustizia sportiva in tale ambito vengano ad assumere un rilievo effettivo anche nell’ordinamento statale, ovverovengano a ledere posizioni giuridiche soggettive dei destinatari di tali provvedimenti, riconoscibili come dirittisoggettivi o come interessi legittimi, nel qual caso sicuramente non può escludersi la configurabilità del diritto di talisoggetti ad adire gli organi giurisdizionali statali per la tutela dei propri interessi, come del resto da semprepacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza”.

54 Si pensi soltanto che - per fare riferimento a quello che una volta poteva essere solo un caso di scuola dicarattere estremo e che poi la realtà ha invece trasformato in un caso effettivamente reale - la retrocessione in Serie Bdella Juventus per ragioni disciplinari ha comportato un danno alla Società ed agli azionisti della stessa, quotata in Borsa,quantificato in oltre cento milioni di euro, in ordine al quale, neanche nel Sultanato del Brunei, non si potrebbe nonrilevare una “leggerissima” rilevanza giuridico-economica.

55 In particolare, si vedano a tale riguardo le seguenti decisioni:a) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 28 luglio 2004, n. 4332: con tale decisione (Cottu/Unire) è stato

accolto il ricorso contro una sanzione disciplinare pecuniaria (20.000 euro) a carico di un tesserato sportivo(allenatore di cavalli).

b) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, ordinanza 21 aprile 2005, n. 2244: con tale decisione è stato accolto il ricorsocontro una sanzione disciplinare di penalizzazione in classifica (3 punti) a carico di una società di calcio diSerie D, contro la squalifica di un anno del proprio legale rappresentante e contro l’irrogazione di unasanzione disciplinare pecuniaria (2.000 euro).

c) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, sentenza 28 aprile 2005, n. 2801. con tale decisione (Guardiola/FIGC) è statariconosciuta l’ammissibilità del ricorso contro una sanzione disciplinare della squalifica di 4 mesi a caricodi un calciatore di Serie A.

d) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, sentenza, 14 dicembre 2005, n. 13616: con tale decisione (Matteis/FIGC) è statariconosciuta l’ammissibilità del ricorso contro una sanzione disciplinare della squalifica di 12 mesi a caricodi un calciatore del campionato di Eccellenza.

e) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, ordinanza 22 agosto 2006, n. 4666: con tale decisione (Moggi/FIGC), è statariconosciuta l’ammissibilità del ricorso contro una sanzione disciplinare della squalifica di 5 anni a caricodi un Dirigente sportivo di una Società di Serie A.

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Nello stesso senso (impugnabilità dei provvedimenti disciplinari sportivi innanzi ai Giudicidello Stato) si è sempre posta anche la giurisprudenza sia straniera (si vedano i casi “Krabbe” e“Reynolds” in precedenza citati) che comunitaria (56).

f) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, ordinanza 22 agosto 2006, n. 4671. Tale decisione (Giraudo/FIGC) ha contenutoidentico alla precedente.

g) TAR Lazio, Sez. III ter, sentenza 22 agosto 2006, n. 7331. Con tale decisione (Trapani/FIGC), è statoriconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzione disciplinare di penalizzazione in classifica (12punti) a carico di una società di calcio di Serie D.

h) TAR Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 12 aprile 2007, n. 1664. Con tale decisione (abbonati-Catania/FIGC), èstato riconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzione disciplinare di squalifica del campo (6mesi) a carico di una società di calcio di Serie A;

i) TAR Sicilia, Sez. Catania, sentenza 19 aprile 2007, n. 679. Con tale decisione (abbonati-Catania/FIGC), èstato riconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzione disciplinare di squalifica del campo (6mesi) a carico di una società di calcio di Serie A;

j) TAR Lazio, Sez. III Ter, sentenza 8 giugno 2007, n. 5280: Con tale decisione (De Santis/FIGC) è statoriconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzione disciplinare di squalifica (5 anni) a carico diun Arbitro di calcio della CAN A e B;

k) TAR Lazio, Sez. III Ter, sentenza 21 giugno 2007, n. 5645. Con tale decisione (Arezzo/FIGC), è statoriconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzione disciplinare di penalizzazione di sei punti acarico di una società di calcio di Serie B.

In sostanza, con tali decisioni, il TAR Lazio ha tracciato una linea interpretativa unitaria, ritenendo che, a frontedi una norma di legge di dubbia costituzionalità, sia compito del Giudice, prima di rimettere la questione di legittimitàcostituzionale alla Corte, valutare se la norma possa essere interpretata in senso conforme a Costituzione.

Tale indirizzo risulta ribadito in tutte le decisioni richiamate; per completizza si riporta lo stralcio di una di esse(l’ordinanza n. 1664/2007, che così dispone (giungendo poi a concludere per l’ammissibilità del ricorso avverso lasanzione disciplinare, alla luce della rilevanza giuridico-economica di essa:

“Ritenuto di dover disattendere l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo giudice, sollevata dalle partiresistenti sul rilievo che i provvedimenti impugnati costituirebbero esercizio dell’autodichia disciplinare dellaFederazioni e riguarderebbero materia riservata all’autonomia dell’ordinamento sportivo ex art. 1 D.L. n. 220 del2003;

Considerato infatti che, ancorché l’art. 2, lett. b, D.L. n. 220 del 2003, in applicazione del principio diautonomia dell’ordinamento sportivo da quello statale, riservi al primo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto “icomportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinarisportive”, tuttavia detto principio, letto unitamente all’art. 1, secondo comma, dello stesso decreto legge, non appareoperante nel caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell’ambito strettamente sportivo, ma rifluiscenell’ordinamento generale dello Stato (T.A.R. Lazio, III Sez., 22 agosto 2006 n. 4666 (ord.); 18 aprile 2005 n. 2801 e 14dicembre 2005 n. 13616);

Ritenuto che una diversa interpretazione del cit. art. 2 D.L. n. 220 del 2003 condurrebbe a dubitare della suaconformità a principi costituzionali, perché sottrarrebbe le sanzioni sportive alla tutela giurisdizionale del giudicestatale;

Considerato comunque che costituisce principio ricorrente nella giurisprudenza del giudice delle leggi che,dinanzi ad un dubbio interpretativo di una norma o ad un’aporia del sistema, prima di dubitare della legittimitàcostituzionale dello norma stessa occorre verificare la possibilità di darne un’interpretazione secondo Costituzione(Corte cost. 22 ottobre 1996 n. 356);

Ritenuto che nella vicenda in esame è impugnata la sanzione disciplinare della squalifica del campo di calcio el’obbligo di giocare in campo neutro e a porte chiuse, e quindi senza la presenza del pubblico, le gare casalinghe,sanzione che comporta una indubbia perdita economica per la soc. Catania Calcio in termini di mancata vendita dibiglietti ed esposizione a possibili azioni da parte dei titolari di abbonamenti; Ritenuto pertanto che detta sanzione, perla sua natura, assume rilevanza anche al di fuori dell’ordinamento sportivo ed è quindi impugnabile dinanzi a questogiudice”).

Con riferimento a tali decisioni, si veda AMATO P., Il vincolo di giustizia sportiva e la rilevanza delle sanzionidisciplinari per l’ordinamento statuale; brevi riflessioni alla luce delle recenti pronunce del TAR Lazio, in Rivista diDiritto ed Economina dello Sport, 2006, Vol. II, Fasc. 3; BAZZICHI A., Diritto sportivo: illecito disciplinare, inwww.filodiritto.com.

56 Da ultimo, si veda Corte di Giustizia, 18 luglio 2006, causa C-519/2004 (David Meca-Medina e Igor Majcen /Commissione delle Comunità Europee): con riferimento a tale decisione, si veda I. DEL GIUDICE, La Corte diGiustizia delle Comunità Europee si pronuncia sulla possibile rilevanza esterna delle norme sportive (in margine allasentenza della Corte di Giustizia, 18 luglio 2006, causa C-519/2004), in www.giustamm.it.

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Sorprendente (ma isolata) risulta, in senso contrario, la recente decisione del Consiglio diGiustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (sentenza 8 novembre 2007, n. 1048) il quale ha,

Tale decisione ha ribadito principi pacifici in giurisprudenza, quali:a) il principio di sindacabilità da parte del Giudice comunitario dei provvedimenti emanati in ambito sportivo

dotati di una “rilevanza economica”:“22.Si deve ricordare che, considerati gli obiettivi della Comunità, l’attività sportiva è disciplinata daldiritto comunitario in quanto sia configurabile come attività economica ai sensi dell’art. 2 CE (v. sentenze12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave e Koch, Racc. pag. 1405, punto 4; 14 luglio 1976, causa 13/76,Donà, Racc. pag. 1333, punto 12; 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921, punto73; 11 aprile 2000, cause riunite C-51/96 e C-191/97, Deliège, Racc. pag. I-2549, punto 41, e 13 aprile2000, causa C-176/96, Lehtonen e Castors Braine, Racc. pag. I-2681, punto 32).23. Così, quando un’attività sportiva riveste il carattere di una prestazione di lavoro subordinato o di unaprestazione di servizi retribuita come nel caso dell’attività degli sportivi professionisti o semiprofessionisti(v., in tal senso, citate sentenze Walrave e Koch, punto 5, Donà, punto 12, e Bosman, punto 73), essa ricadein particolare nell’ambito di applicazione degli artt. 39 CE e segg. o degli artt. 49 CE e segg.)”;

b) il principio per cui anche le normative che prevedono sanzioni disciplinari (nonché le sanzioni disciplinaristesse) sono sindacabili dal Giudice comunitario quando abbiano effetti negativi sulla sfera professionale edeconomica del destinatario:“30. Del pari, nel caso in cui l’esercizio della detta attività debba essere valutato alla luce delledisposizioni del Trattato relative alla concorrenza, occorrerà verificare se, tenuto conto dei presuppostid’applicazione propri degli artt. 81 CE e 82 CE, le norme che disciplinano la detta attività provengano daun’impresa, se quest’ultima limiti la concorrenza o abusi della sua posizione dominante, e se talerestrizione o tale abuso pregiudichi il commercio tra gli Stati membri.31. Parimenti, quand’anche si consideri che tali norme non costituiscono restrizioni alla liberacircolazione perché non riguardano questioni che interessano esclusivamente lo sport e, come tali, sonoestranee all’attività economica (citate sentenze Walrave e Koch nonché Donà), tale circostanza nonimplica né che l’attività sportiva interessata si sottragga necessariamente dall’ambito di applicazione degliartt. 81 CE e 82 CE né che le dette norme non soddisfino i presupposti d’applicazione propri dei dettiarticoli.32. Orbene, al punto 42 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che la circostanza che unregolamento puramente sportivo sia estraneo all’attività economica, con la conseguenza che taleregolamento non ricade nell’ambito di applicazione degli artt. 39 CE e 49 CE, significa, parimenti, cheesso è estraneo ai rapporti economici che interessano la concorrenza, con la conseguenza che esso nonricade nemmeno nell’ambito di applicazione degli artt. 81 CE ed 82 CE.33. Ritenendo che una regolamentazione poteva in tal modo essere sottratta ipso facto dall’ambito diapplicazione dei detti articoli soltanto perché era considerata puramente sportiva alla lucedell’applicazione degli artt. 39 CE e 49 CE, senza che fosse necessario verificare previamente se taleregolamentazione rispondesse ai presupposti d’applicazione propri degli artt. 81 CE e 82 CE, menzionatial punto 30 della presente sentenza, il Tribunale è incorso in un errore di diritto.34. Pertanto, i ricorrenti hanno ragione a sostenere che il Tribunale, al punto 68 della sentenzaimpugnata, ha ingiustamente respinto la loro domanda con la motivazione che la regolamentazioneantidoping controversa non rientrava né nell’ambito di applicazione dell’art. 49 CE né nel diritto inmateria di concorrenza. Occorre, quindi annullare la sentenza impugnata, senza che occorra esaminare néle altre parti del primo motivo né gli altri motivi dedotti dai ricorrenti.47 A questo proposito, occorre ammettere che la natura repressiva della regolamentazione antidopingcontroversa e la gravità delle sanzioni applicabili in caso di sua violazione sono in grado di produrreeffetti negativi sulla concorrenza perché potrebbero, nel caso in cui tale sanzioni s’avverassero, alla fine,immotivate, comportare l’ingiustificata esclusione dell’atleta dalle competizioni e dunque falsare lecondizioni di esercizio dell’attività in questione. Ne consegue che, per potersi sottrarre al divieto sancitodall’art. 81, n. 1, CE, le restrizioni così imposte da tale regolamentazione devono limitarsi a quanto ènecessario per assicurare il corretto svolgimento della competizione sportiva (v., in tal senso, sentenzaDLG, cit., punto 35).48. Una regolamentazione del genere potrebbe infatti rivelarsi eccessiva, da un lato nella determinazionedelle condizioni atte a fissare la linea di demarcazione tra le situazioni che rientrano nel dopingsanzionabili e quelle che non vi rientrano, e dall’altro nella severità delle dette sanzioni”.

Per una lettura del fenomeno sportivo nei propri rapporti con l’ordinamento comunitario, si veda COLUCCI M.,L’autonomia e la specificità dello sport nell’Unione Europea; alla ricerca di norme sportive, necessarie, proporzionali edi buon senso, in Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 2006, Vol. II, Fasc. 2.

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invece, ritenuto inammissibile il ricorso proposto avverso una sanzione disciplinare (squalifica delcampo del Catania Calcio per sei mesi) per difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo sullequestioni disciplinari (57).

A questo punto, considerato il fatto che la giurisprudenza (molto consolidata) in materia dirilevanza delle questioni disciplinari è stata espressa esclusivamente dal T.A.R. Lazio, la questionepotrà essere sciolta in maniera definitiva allorquando (ed i tempi dovrebbero essere molto stretti)essa arriverà al “vaglio” del Consiglio di Stato (che prima della legge n. 280/2003 avevariconosciuto la rilevanza delle questioni disciplinari): in tale sede i Giudici di Palazzo Spadadovranno valutare se confermare l’impostazione (assolutamente corretta) assunta dal T.A.R. Laziooppure (laddove non ritengano di potere risolvere la questione in sede di interpretazione dellanorma) rimettere la questione di legittimità costituzionale di essa alla Corte Costituzionale (58).

57 Con riferimento a tale decisione (pubblicata, tra l’altro, su “Guida al Diritto” 8 dicembre 2007, n. 48, a pagg. 95e segg. (intitolato “Calcio: le cause sui provvedimenti disciplinari spettano agli organi della giustizia sportiva”), sivedano i seguenti dottrinari di (ordine alfabetico): E. LUBRANO, La sentenza-abbonati-catania: il Consiglio Siciliano eil rischio del ritorno della tutela giurisdizionale nello sport al paleozoico?!, in Rivista di Diritto dello Sport, n. 6/2007,Bonomia Editore; S. MEZZACAPO, Le Conseguenze patrimoniali delle sanzioni non travolgono il sistema dellecompetenze, in “Guida al Diritto” 8 dicembre 2007, n. 48, a pagg. 103 e segg.; M. SANINO, Il difficile approdo delleproblematiche in tema di giustizia sportiva, in Rivista di Diritto dello Sport, n. 6/2007, Bonomia Editore; I. SCUDERI,Caso Catania, in www.mondolegale.it.

58 La soluzione offerta dal legislatore con l’art. 2, lett. b, richiamato, infatti, nel senso di ritenere “riservate” allagiustizia sportiva tutta la sfera delle questioni disciplinari, risulta, infatti, palesemente incostituzionale:

a) nel caso di atleti o tecnici professionisti, per violazione del diritto al lavoro di cui agli artt. 1 (“L'Italia è unaRepubblica democratica, fondata sul lavoro”) e 4 della Costituzione (“La Repubblica riconosce a tutti icittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”);

b) nel caso, di società sportive che esercitano l’attività imprenditoriale nel settore dello sport, per violazionedel diritto di impresa di cui all’art. 41 della Costituzione (“L'iniziativa economica privata è libera”);

Tale soluzione risulta, inoltre, in palese violazione:

a) del principio di eguaglianza formale e sostanziale di cui all’art. 3 della Costituzione (“Tutti i cittadini hannopari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, direligione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gliostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratoriall'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”), in quanto realizza una palese discriminazionetra tutti i soggetti che esercitano attività professionali o imprenditoriali nei vari ordinamenti settoriali (iquali hanno diritto ad impugnare innanzi ai Giudici statali gli eventuali provvedimenti disciplinari emanatinei loro confronti dall’Autorità del settore) ed i soggetti che svolgono attività professionale oimprenditoriale in ambito sportivo (i quali si vedono precluso il proprio diritto ad impugnare innanzi aiGiudici statali gli eventuali provvedimenti disciplinari emanati nei loro confronti dalle rispettive federazionisportive).

b) del diritto alla tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 (“Tutti possono agire in giudizio per la tutela deipropri diritti e interessi legittimi”), 103 (“Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativahanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, inparticolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”) e 113 (“Contro gli atti della pubblicaamministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanziagli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa; tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa olimitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”) della Costituzione, inquanto i tesserati sportivi si vedono precluso il proprio diritto alla tutela giurisdizionale di situazionigiuridiche soggettive che, avendo un indiscutibile rilievo economico e professionale, assumonoun’oggettiva rilevanza giuridica anche nell’ambito dell’ordinamento statale.

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1.C. Questioni amministrative.

Alla luce dei principi sanciti dalla legge n. 280/2003 (soppressione delle lettere c e d dell’art.2 del Decreto Legge n. 220/2003), le questioni amministrative (relative al mantenimento dello statusdi associato e del livello di tale status, quali sono le questioni relative all’affiliazione, altesseramento, all’ammissione ai campionati ecc.) sono pacificamente riconosciute come rilevanti perl’ordinamento generale, con la conseguenza che in ordine ad esse non si può negare la giurisdizioneda parte del Giudice statale.

Tale profilo risulta pacificamente confermato dalla giurisprudenza (oltre che anteriore) anchesuccessiva alla legge n. 280/2003, la quale ha evidenziato come proprio la soppressione delle letterec e d dell’art. 2 di tale legge abbia eliminato ogni dubbio sulla rilevanza delle questioniamministrative e, in particolare - oltre che sulle questioni relative al mantenimento dello status diassociato all’ordinamento sportivo (an), ovvero sulle questioni di affiliazione e tesseramento - anchesulle questioni relative al mantenimento del livello di tale status (quantum e quomodo), quali, inparticolare, le questioni relative alle ammissioni ai campionati (59) ed al tesseramento degli atleti edegli arbitri (60).

59 Sotto tale profilo, in particolare, il Consiglio di Stato, con la sentenza 9 luglio 2004, n. 5025, ha sancito che lastessa soppressione (da parte della legge n. 280/2003) delle lettere c e d dell’art. 2 del D.L. n. 220/2003 “costituisce unchiaro indice della volontà del legislatore di non considerare indifferenti per l’ordinamento statale controversie, qualiquelle inerenti l’affiliazione delle società e i provvedimenti di ammissione ai campionati, trattandosi di provvedimenti dinatura amministrativa in cui le Federazioni esercitano poteri di carattere pubblicistico in armonia con le deliberazioni egli indirizzi del C.O.N.I.; del resto una assoluta riserva all’ordinamento sportivo anche di tale tipologia di controversieavrebbe determinato seri dubbi sulla costituzionalità della disposizione sotto il profilo della lesione del principio dellatutela giurisdizionale, sancito dall’art. 24 della Costituzione” (cfr. pag. 14 sent. cit.).

La conferma di tale impostazione è data non soltanto dalla semplice lettura dell’art. 2 (che non comprende più,tra le materia riservata all’ordinamento sportivo, le questioni di carattere amministrativo), ma anche daun’interpretazione dello stesso in termini logici e teleologici: dal punto di vista logico, infatti, si osserva che tale materianon poteva rientrare nel novero di quelle “riservate”, in quanto manifestamente rilevante anche per l’ordinamento statale,dato che i relativi provvedimenti hanno sicuramente efficacia potenzialmente lesiva su situazioni giuridiche soggettive,qualificabili come diritti soggettivi o come interessi legittimi, rilevanti anche per l’ordinamento statale, come chiaritodalla giurisprudenza amministrativa ben prima della legge n. 280/2003 (per tutti Cons. Stato, Sez. VI, 30 settembre 1995,n. 1050)”.

Per un approfondimento su tutte le questioni relative all’ammissione ai campionati di calcio, si consenta dirichiamare E. LUBRANO, Ammissione ai campionati di calcio e titolo sportivo: un sistema da rivedere?!, in AnalisiGiuridica dell’Economia, vol. n. 2/2005, Il calcio professionistico, a cura di G. MEO, U. MORERA e A. NUZZO.

60 In particolare, la piena rilevanza delle questioni amministrative relative alla posizione degli Arbitri di calcio (nelcaso di impugnazione di provvedimenti di “collocamento fuori ruolo” degli stessi) è stata riconosciuta dal Consiglio diStato, Sezione VI, 14 novembre 2006, n. 6377, di conferma della decisione emanata in primo grado dal TAR Puglia,Bari, Sez. I, 11 settembre 2001, n. 3477: con tale decisione (Lo Russo / FIGC e AIA), il TAR ha sancito quanto segue:“Orbene, appare davvero arduo negare che atti e norme regolamentari che attengono ad aspetti rilevantidell’organizzazione e gestione di un settore essenziale per l’organizzazione e lo svolgimento delle competizioni sportiveagonistiche, esplicando sulle medesime una decisiva incidenza in funzione della garanzia della regolarità e correttezzadelle gare -quali sono gli atti di organizzazione intesi alla selezione degli arbitri nelle diverse categorie (direttori digara, assistenti arbitrali, osservatori arbitrali, osservatori tecnici) che saranno designati, volta a volta, per l’interastagione sportiva a svolgere i diversi compiti concorrenti ad assicurare in ciascuna gara il rispetto delle regole digiuoco, con tutti i connessi riflessi diretti e indiretti (sul risultato della gara, sulle classifiche, sui concorsi pronostici,sull’ordine pubblico)-, non integrino profili di quella "…disciplina procedimentale…attraverso atti amministrativiemessi dai competenti organi (dell’ordinamento settoriale sportivo, la cui violazione)…concreta la lesione degliinteressi legittimi dei soggetti destinatari di tali provvedimenti, la cui conoscenza è riservata al giudice amministrativo"(Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 2000, n. 6564)”.

Veramente sorprendente (e del tutto erronea) è risultata, invece, la posizione espressa dal TAR Lazio, SezioneIII Ter, che, con due decisioni emanate in data 5 novembre 2007, nn. 10894 (Dattilo/FIGC) e 10911 (Mazzoleni/FIGC),ha dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione in relazione ad impugnazioni di provvedimenti con i quali due arbitridella CAN A e B erano stati destituiti e retrocessi (per presunti demeriti) al gradino più basso dell’AIA (ovvero a dirigeregare dei campionati giovanili e scolastici), ritenendo che – pur guadagnando tali arbitri la cifra di circa 150.000 euro

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1.D. Questioni patrimoniali tra pariordinati.

Per quanto riguarda, infine, le questioni di carattere patrimoniale tra pariordinati (ovveroquelle relative alle controversie patrimoniali tra tesserati in ambito sportivo) si evidenzia come essenon sono menzionate nell’ambito delle materia riservate all’ordinamento sportivo; a tale proposito,anzi, l’art. 3, primo comma, della legge in questione riconosce specificamente “la giurisdizione delgiudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra Società, associazioni e atleti”, ovvero su tutte lequestioni economiche tra pariordinati, sia che esse intercorrano tra Società o associazioni sportive,sia che esse intercorrano tra una Società ed un atleta o tra una Società ed un proprio tesserato(tecnico o direttore sportivo) (61).

1.E. Considerazioni conclusive con riguardo al principio di rilevanza.

Alla luce di tutto quanto sopra chiarito, si ritiene che il legislatore sia incorso in un graveerrore, concretizzatosi in una vera e propria “invasione di campo”, ovvero della sfera di competenzariservata alla valutazione del Giudice, laddove - dopo avere correttamente delineato il quadro deirapporti tra Sport e Stato in termini di “autonomia, salvo rilevanza” - non si è limitato a codificaretali principi, lasciando al Giudice l’individuazione della rilevanza delle singole situazioni dedotte ingiudizio, ma ha preteso di individuare, in via generale, la rilevanza o meno delle situazioni giuridicosoggettive con riferimento a ciascuna delle quattro macro-aree di questioni sportive (“tecniche”“disciplinari”, “amministrative” e “patrimoniali”).

annui sotto forma di indennità – la loro posizione non fosse rilevante né dal punto di vista giuridico (non trattandosi dilavoro vero e proprio), né dal punto di vista economico (non trattandosi di stipendi, ma di indennità). La motivazione ditale decisioni costituisce veramente un passo indietro nella strada della tutela giurisdizionale nel mondo dello sport:“manca nella specie il connotato della rilevanza esterna all’ordinamento sportivo degli effetti dei provvedimentoimpugnati, che si esauriscono all’interno del predetto ordinamento non avendo alcun riflesso, né diretto né indiretto,nell’ordinamento generale….. Occorre infatti considerare che gli arbitri non sono dipendenti del C.O.N.I. e dellaF.I.G.C. e non percepiscono, quindi, una retribuzione ma una mera indennità, a nulla rilevando che questa, in unastagione, possa raggiungere i 120.000 euro e che, proprio in considerazione del suo rilevante ammontare, il ricorrentepossa aver deciso di fare dell’attività arbitrale l’unica fonte di guadagno”. Con riferimento a tale decisione, si veda: DEMARCO M.G., La sentenza-Mazzoleni: un grave passo indietro per la tutela giurisdizionale nello sport?!, in Rivista diDiritto dello Sport, n. 6/2007, Bonomia Editore.

61 Ne consegue che deve ritenersi ancora applicabile, anche dopo l’entrata in vigore della legge n. 280/2003, ilprincipio, già sancito in precedenza dalla giurisprudenza, della c.d. ”alternatività”, ovvero della esistenza di una doppiafacoltà dei soggetti interessati, di rivolgersi, alternativamente, agli organi previsti dalla giustizia sportiva (CommissioniVertenze Economiche o Collegi Arbitrali) oppure agli organi di giustizia statale competenti (Tribunali ordinari in caso diquestioni tra più Società oppure Giudici del Lavoro, in caso di questioni tra Società e tesserati derivanti dall’applicazionedel contratto di lavoro sportivo).

Sotto un diverso profilo si rileva l’improprietà del dettato legislativo, laddove l’art. 3 fa salva la giurisdizionedel giudice ordinario per le controversie patrimoniali tra “società, associazioni ed atleti”: si ritiene, infatti, che taleriferimento avrebbe dovuto avere una portata più ampia, comprendendo anche le eventuali controversie tra società e tuttii soggetti con esse tesserati (non solo gli atleti, ma anche tutti gli “sportivi”, così come definititi dall’art. 2 della legge n.91/1981, ovvero anche “gli allenatori, i direttori tecnico-sportivi ed i preparatori atletici”); tale dettato normativo,pertanto, se interpretato in senso meramente letterale si pone in contrasto sia con l’art. 3 della Costituzione, in quanto èmanifestamente discriminatorio ammettere soltanto per le controversie patrimoniali tra società ed atleti (e non per quelletra società e direttori tecnico-sportivi, tra società ed allenatori, tra società e preparatori atletici) la configurabilità di unagiurisdizione del giudice statale ordinario, sia con l’art. 24 della Costituzione, in quanto priva le categorie di sportividiverse dagli atleti del diritto di tutelare i propri interessi innanzi agli organi di giustizia statale. Si ritiene, pertanto, chela norma vada interpretata (in senso logico e presuntivamente teleologico) nel senso (estensivo) di riconoscere la stessacome applicabile anche alle controversie tra società e sportivi complessivamente intesi (allenatori, direttori tecnico-sportivi e preparatori atletici); in caso contrario non si potrebbe che dubitare fortemente della legittimità costituzionaledella stessa.

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L’errore del legislatore (verosimilmente determinato dalla fretta di dovere convertire unDecreto Legge recante un contenuto palesemente incostituzionale) è stato di non avere consideratoche, invece, nella realtà, ciò che deve essere valutata (ai fini della configurabilità o meno dellagiurisdizione del Giudice statale) è la rilevanza delle singole fattispecie, non potendosi assumerecome regola generale la rilevanza o meno di aree di questioni, tanto che può ben verificarsi chesingole fattispecie rientranti nell’area delle questioni tecniche e disciplinari assumano una rilevanzagiuridico-economica (62).

A tale errore dovrebbe essere posto rimedio (come è stato fatto in relazione alla questionedell’impugnabilità dei provvedimenti disciplinari) dai Giudici in sede di interpretazione, facendounicamente riferimento al principio generale di rilevanza e verificando nelle singole fattispecie seesse siano rilevanti o meno (a prescindere dall’inquadramento di esse nella relativa area di questionisportive).

Inoltre, il principio di autonomia andrebbe interpretato dai Giudici in termini rigorosamenteristretti, in quanto esso costituisce semplicemente l’applicazione all’ordinamento settoriale dellosport dei principi normalmente sanciti (per tutti gli ordinamenti settoriali) dall’art. 5 dellaCostituzione (autonomia e decentramento); del resto, l’ordinamento sportivo è derivato ed è“sostanziosamente” finanziato dallo Stato per perseguire i fini pubblicistici di organizzazionedell’attività sportiva e di gestione di un settore in cui prestano la propria unica attività professionaleed imprenditoriale decine di migliaia di cittadini ed imprese ai quali deve essere garantita la tutelagiurisdizionale dei propri interessi personali, professionali ed economici (63).

62 Tale aspetto è stato immediatamente evidenziato dai primi commentatori della legge: in particolare, si veda LaGiustizia sportiva: analisi critica alla legge 17 ottobre 2003, n. 280, MORO P., DE SILVESTRI A., CROCETTIBERNARDI E., LUBRANO E., Edizioni Esperta 2003: tali autori hanno, infatti, evidenziato (in particolare, Moro a pag.27, De Silvestri a pag. 87 e Lubrano a pag. 170) come la “pretesa” del legislatore di stabilire a priori quali questionifossero rilevanti e quali invece irrilevanti, nonché la indicazione di tutte le questioni disciplinari come questioniirrilevanti, risultava del tutto vana e si sarebbe dovuta “scontrare” presto con le valutazioni dei giudici amministrativi inordine alla rilevanza delle singole questioni e, in particolare, alla potenziale rilevanza delle questioni disciplinari (edeventualmente anche delle questioni tecniche).

63 In sostanza, nel nostro sistema policentrico, il “padre” (ordinamento statale) decentra ai propri “figli”(ordinamenti settoriali, costituiti da Ministeri, Enti pubblici, Autorità indipendenti, soggetti privati cui sono devoluticompiti pubblici ecc.), attribuendogli una robusta “paghetta”, lo svolgimento di tutti gli interessi generali appartenenti aipropri “nipoti” (i cittadini), la cui attività professionale ed imprenditoriale si svolge all’interno delle Istituzioni-figliedell’ordinamento statale.

In tale sistema è assolutamente pacifico il fatto che – poiché autonomia e decentramento non sono assoluti, malimitati e sottoposti al controllo dello Stato, che mantiene la sua supremazia – tutti i provvedimenti emanati dalle varieIstituzioni pubbliche o private che gestiscono interessi pubblicistici (soprattutto se sovvenzionati dallo Stato), laddovesiano lesivi di interessi giuridicamente rilevanti dei cittadini, possono essere da questi impugnati innanzi ai Giudici delloStato.

Per lo Sport il discorso (fatto a proposito degli ordinamenti settoriali in genere) non può e non deve mutare: lacodificazione dell’autonomia dello Sport operata dalla legge n. 280/2003 deve essere intesa esclusivamente come meraapplicazione di un principio generale (al pari, dell’autonomia dell’ordinamento giudiziario, dell’ordinamentouniversitario e di tutti gli altri ordinamenti) in quanto, laddove si riconoscesse allo sport un diverso livello di autonomiarispetto agli altri ordinamenti settoriali, si determinerebbe una grave aporia di sistema, di estremamente dubbialegittimità costituzionale, poiché si realizzerebbe all’interno dello Stato un sistema palesemente discriminatorio di “figli”e “figliastri”.

Del resto la tanto rivendicata autonomia si giustifica esclusivamente in ragione delle peculiarità dello sport,quali la necessità di avere decisioni rapide e da parte di soggetti competenti (rapidità e competenza tecnica dimostrate, inlarga parte dei casi, dai Giudici amministrativi in questi anni di vigenza della legge n. 280/2003) e non ha, pertanto,alcun senso riconoscere allo Sport un grado più ampio di autonomia rispetto agli altri ordinamenti settoriali, negando(come si è verificato anche in recenti occasioni) il sindacato giurisdizionale e dichiarando l’irrilevanza di questioni cheinvece erano determinanti per la vita professionale o imprenditoriale di tesserati sportivi.

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2. La giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia sportiva.

Il primo comma dell’art. 3 della legge n. 280/2003 prevede che - ferma restando lagiurisdizione del giudice ordinario esclusivamente per le questioni patrimoniali tra pariordinati -tutte le controversie (questioni rilevanti) aventi ad oggetto atti del C.O.N.I. e delle federazionisportive siano devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo (64).

L’attribuzione della materia sportiva alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativotrova la propria ratio giuridica nel riconosciuto carattere pubblicistico dell’attività posta in esseredalle federazioni sportive (organizzazione dei campionati delle varie discipline sportive alle qualisono preposte), quali articolazioni del C.O.N.I. (ente pubblico) (65): essa prescinde dalla naturaformalmente di diritto privato attribuita alle stesse dall’art. 15 del Decreto Legislativo 23 marzo1999, n. 242 (Decreto Melandri, come modificato poi dal D.Lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, c.d. DecretoPescante), che riconosce comunque la valenza pubblicistica dell’attività svolta dalle federazioni (66)(cfr. poi par. 2.A).

Stante la natura pubblicistica dell’attività svolta dalle federazioni sportive, ne consegue chetale attività:

a) dal punto di vista processuale, è assoggettata al controllo giurisdizionale del Giudiceamministrativo, ai sensi del richiamato art. 3 della legge n. 280/2003 (cfr. par. 2.B);

In sostanza, lo Sport Italiano (ovvero tutto il sistema di CONI e Federazioni) - essendo un “figlio” che riceveuna “paghetta” di circa 500 milioni di euro dallo Stato (esattamente 450 milioni, come stanziati in Legge Finanziaria del2007), “paghetta” che il CONI distribuisce tra le sue articolazioni (le federazioni) per l’espletamento delle propriefunzioni di organizzare le singole discipline sportive - non può certo essere trattato come un “piccolo principe” (cheprende la paghetta e pretende di fare ciò che vuole, rivendicando la propria autonomia) e deve, pertanto, esseresottoposto al sindacato giurisdizionale nella stessa misura di tutti gli altri ordinamenti settoriali; ne consegue che èobbligo dei Giudici, in quanto garanti della supremazia dello Stato e degli interessi dei cittadini, quello di attribuire alconcetto di “rilevanza” il corretto significato giuridico, senza restringere impropriamente tale concetto (come invece ognitanto ancora succede) in favore di un erroneo ed incostituzionale ampliamento dei confini dell’autonomiadell’ordinamento sportivo.

64 Art. 3, primo comma, legge n. 280/2003: “Esauriti i gradi della giustizia sportiva, ferma restando lagiurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversiaavente ad oggetto atti del Comitato Olimpico Nazionale Italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organidi giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’art. 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo”.

65 L’art. 1 del Decreto Legislativo 23 marzo 1999, n. 242 (Decreto Melandri, come modificato poi dal D.Lgs. 8gennaio 2004, n. 15, c.d. Decreto Pescante) stabilisce testualmente che “Il Comitato Olimpico Nazionale Italiano, diseguito denominato CONI, ha personalità giuridica di diritto pubblico, ha sede in Roma ed è posto sotto la vigilanzadel Ministero per i ben e le attività culturali” (oggi sotto il Ministero dello sport, n.a.).

66 L’art. 15 del Decreto Legislativo 23 marzo 1999, n. 242, stabilisce testualmente che “le federazioni sportivenazionali e le discipline sportive associate svolgono l'attività sportiva in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi delCIO, delle federazioni internazionali e del CONI, anche in considerazione della valenza pubblicistica di specifichetipologie di attività individuate nello statuto del CONI; ad esse partecipano società ed associazioni sportive e, nei solicasi previsti dagli statuti delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate in relazione allaparticolare attività, anche singoli tesserati” (primo comma) e che ”le federazioni sportive nazionali e le disciplinesportive associate hanno natura di associazione con personalità giuridica di diritto privato; esse non perseguono fini dilucro e sono soggette, per quanto non espressamente previsto nel presente decreto, alla disciplina del codice civile e dellerelative disposizioni di attuazione” (secondo comma).

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b) dal punto di vista sostanziale, è assoggettata all’applicazione dei principi stabiliti dallalegge n. 241/1990 in materia di esercizio di attività amministrativa (cfr. par. 2.C).

2.A. Natura pubblicistica dell’attività svolta dal C.O.N.I. e dalle Federazioni.

Nella moderna impostazione del diritto amministrativo - con l’affermarsi dei fenomeni delle“privatizzazioni” e del concreto svolgimento di attività di interesse pubblico da parte di soggettiprivati (ad esempio i c.d. “soggetti di diritto pubblico”) - ciò che rileva, ai fini dell’individuazionedei principi processuali e sostanziali da applicare, è la natura dell’attività svolta e non la natura delsoggetto agente.

La “scelta di campo” del legislatore in favore dell’attribuzione di tutta la materia sportivarilevante alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo (anziché del Giudice Ordinario)deve essere apprezzata per il fatto di essere tecnicamente corretta dal punto di vista giuridico, inquanto, effettivamente, tutta l’attività posta in essere dalle federazioni sportive (organizzazione egaranzia della regolarità delle competizioni delle varie discipline sportive) ha natura pubblicistica

La scelta del legislatore si fonda, infatti, sul fatto che l’intera organizzazione sportivanazionale facente capo al C.O.N.I. (ente pubblico), nell’ottica dell’autonomia e del decentramentodell’azione amministrativa (art. 5 Cost.), ha il compito di carattere pubblicistico di organizzare epromuovere l’attività sportiva in generale (ovvero l’insieme delle varie discipline sportive), nonchétutte quelle attività istituzionali volte a garantire la migliore organizzazione dell’attività sportiva: inparticolare, poi, all’interno del C.O.N.I., tutte le federazioni sportive ad esso affiliate (circa unaquarantina, una per ogni singola disciplina sportiva riconosciuta) hanno il compito (pubblicistico) disvolgere l’attività di organizzazione della singola disciplina sportiva (calcio, basket, tennis) allaquale esse sono istituzionalmente preposte (67).

67 Una serie di elementi di fatto e di diritto consentono di individuare tutto il settore dello sport come settore diinteresse pubblico e, di conseguenza, lo svolgimento della funzione di organizzazione dello sport e delle competizionisportive (sia in generale, sia con riferimento ad ogni singolo sport) come svolgimento di funzioni pubblicistiche(delegate di fatto dallo Stato alle Istituzioni sportive) mediante esercizio di poteri autoritativi (su affiliati e tesserati),ovvero:

a) l’elemento normativo: il fatto che la legge n. 280/2003 sia nata proprio come conversione di Decreto Leggen. 220/2003, emanato proprio al fine di garantire il regolare avvio dei campionati 2003-2004 (e lo stesso eraavvenuto con l’emanazione della serie di Decreti Legge, l’ultimo dei quali convertito in legge n. 91/1981)dimostra oggettivamente come il “regolare svolgimento dei campionati” in Italia sia un interesse pubblico,la cui soddisfazione è di tale importanza che, laddove sia a rischio, viene a costituire un “caso straordinariodi necessità ed urgenza”, tale da consentire l’intervento di urgenza del Governo e l’emanazione di unapposito Decreto Legge ai sensi degli artt. 76 e 77 della Costituzione.

b) l’elemento patrimoniale: il fatto che il CONI riceva una sovvenzione pubblica di circa 500 milioni di eurol’anno - che il CONI distribuisce poi alle federazioni (si veda, in particolare, da ultimo, il Comunicato-stampa in data 14 novembre 2007, sul sito www.coni.it, che indica le cifre distribuite ad ogni singolafederazione) - erogata proprio al fine di gestire un settore di particolare rilievo economico-sociale (lo sportin generale e le singole discipline sportive in particolare), dimostra oggettivamente come organizzare leattività sportive e garantirne il loro regolare svolgimento sia un’attività di natura pubblicistica;

c) l’elemento monopolistico: il fatto che tali attività di interesse pubblico (organizzazione delle competizionisportive ufficiali) siano esercitate dalle federazioni “in esclusiva” - in virtù di un monopolio di fatto (ilCONI riconosce solo una federazione per ogni disciplina sportiva), costituito all’interno di una più ampiaorganizzazione nazionale (CONI) ed internazionale (federazioni internazionali) - dimostra come il settoredello sport organizzato (quello che ha rilevanza pubblicistica) sia stato integralmente “delegato” dallo Statoall’ordinamento sportivo; ciò determina il fatto che un soggetto che voglia svolgere attività professionale oimprenditoriale nello sport debba svolgerla necessariamente nell’ambito della relativa federazione esecondo i limiti dalla stessa impostigli (ad esempio, un soggetto squalificato non potrà svolgere la propriaprofessione di atleta in altro modo, in quanto gli sarebbe precluso di farlo in tutto il mondo per il periodo didurata della squalifica);

d) l’elemento della generalità dell’interesse allo sport: il fatto che l’organizzazione dello sport coinvolge non

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In sostanza, l’organizzazione del settore dello sport (di indiscutibile interesse pubblicistico) èdecentrata di fatto dallo Stato al C.O.N.I. e da questo alle singole Federazioni sportive. Per taleragione, gli atti emanati dalle federazioni sportive che abbiano una c.d. “rilevanza esterna”all’ordinamento sportivo (in quanto possano ledere interessi non solo sportivi, ma ancheeconomicamente e quindi giuridicamente rilevanti), stante la loro natura di carattere pubblicistico (inquanto volti ad espletare il compito pubblicistico dell’organizzazione della relativa attività sportiva,compito “delegato” dallo Stato al C.O.N.I. per lo sport in generale e dal C.O.N.I. alle singolefederazioni per le varie discipline sportive) assumono portata e natura di provvedimentiamministrativi, tanto è che tali atti vengono assunti in posizione pubblicistico-autoritativasovraordinata da parte della federazione nell’interesse (pubblicistico-collettivo) del migliorperseguimento della propria attività istituzionale nei confronti di soggetti tesserati sottoordinati (conla conseguenza che la posizione di questi ultimi assume carattere di interesse legittimo).

Tali principi sono validi oggettivamente per quanto riguarda tutte le federazioni sportive (puressendo le stesse formalmente qualificate come soggetti di diritto privato dall’art. 15 del D.Lgs. n.242/1999, integrato dal D.Lgs. n. 15/2004, che comunque riconosce anche la “valenza pubblicistica”dell’attività delle stesse), per la loro natura sostanziale di “soggetto o (organismo) di dirittopubblico” (in quanto ciò che rileva, al fine della determinazione della giurisdizione in generale, nonè più la natura del soggetto, ma la natura dell’attività dallo stesso svolta).

2.B. Impugnabilità degli atti dell’ordinamento sportivo al Giudice Amministrativo.

In base a tali considerazioni, il legislatore ha attribuito la materia dello Sport allagiurisdizione del Giudice Amministrativo e, proprio al fine di evitare equivoci - anche nell’ottica digarantire certezza nella individuazione della giurisdizione e della competenza territoriale in materiadi controversie sportive rilevanti anche per l’ordinamento statale - ha attribuito al GiudiceAmministrativo la “giurisdizione esclusiva” in materia.

Il fatto che la giurisdizione del Giudice Amministrativo in materia sia espressamente stataqualificata come “esclusiva” dal legislatore - ovvero sia relativa a questioni nelle quali possarinvenirsi la lesione di posizioni giuridiche soggettive aventi il carattere non solo di interesselegittimo ma anche di diritto soggettivo - determina l’attribuzione onnicomprensiva della materia alGiudice Amministrativo, anche quando si abbia riguardo a questioni nelle quali si lamenta lapresunta lesione di diritti soggettivi: tale scelta risulta, oltre che corretta (per le ragioni soprachiarite), estremamente apprezzabile, in quanto garantisce la certezza del diritto in ordineall’individuazione della giurisdizione competente in materia sportiva (68).

solo i soggetti del mondo sportivo, ma anche i soggetti ad esso esterni (pubblico da stadio e televisivo,scommettitori ecc.), con notevoli conseguenze di ordine “emotivo”, sociale, economico e soprattutto dinotevole ordine pubblico per l’intera Nazione, conferma il carattere di interesse pubblico e generale delloSport;

e) l’elemento della natura pubblica delle Istituzioni sportive: il CONI è, infatti, ente pubblico, ai sensi dell’art.1 del D.Lgs. n. 242/2999 (“il C.O.N.I., ha personalità giuridica di diritto pubblico, ha sede in Roma ed èposto sotto la vigilanza del Ministero per i beni e le attività culturali.”) e, al tempo stesso, “Confederazionedelle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate” (ai sensi dell’art. 2 del D.Lgs. n.2424/1999 e dell’art. 1 dello Statuto del CONI stesso), con la conseguenza che le Federazioni costituisconouna sorta di articolazioni, di “dipartimenti” del CONI, alle quali è devoluta la “frazione” di interessepubblico all’organizzazione dello sport con riferimento alla singola disciplina sportiva alla quale sonoistituzionalmente preposte.

68 La scelta del legislatore deve essere “salutata” con grande apprezzamento perché garantisce la necessaria“certezza del sistema” in ordine all’individuazione della giurisdizione competente, laddove, invece, il criterio ordinariodi riparto della giurisdizione nei confronti degli atti amministrativi (giudice ordinario se lesivi di diritti soggettivi e

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La volontà del legislatore di conferire l’intera materia sportiva al Giudice Amministrativorisulta anche dal fatto che l’art. 3, primo comma, citato, nell’attribuire alla giurisdizione esclusivadel giudice amministrativo la materia sportiva, ha (intenzionalmente) utilizzato una formula testualeparticolarmente ampia, attribuendo allo stesso non la materia dell’impugnazione dei“provvedimenti” emanati dalle varie federazioni sportive (come in genere viene indicato dallegislatore anche nei casi in cui lo stesso abbia previsto una giurisdizione esclusiva del GiudiceAmministrativo), ma “ogni controversia” in cui contrappongano il C.O.N.I. o una federazionesportiva da un lato (in posizione autoritativa-sovraordinata) ed un proprio tesserato o affiliatodall’altra (in posizione sottoordinata) (69).

giudice amministrativo se lesivi di interessi legittimi), non è ormai più adeguato - né in via generale, né in particolarenella materia sportiva (nella quale la “commistione” di diritti soggettivi e interessi legittimi può verificarsi ancor di piùche negli altri settori) - a dare certezze sotto tale profilo.

Nella complessa realtà pratica moderna, infatti, la operazione di “classificazione” delle situazioni giuridicosoggettive come “diritti soggettivi” o come “interessi legittimi” risulta sempre più difficile, essendo ormai sempre più“sfumata” tale distinzione (un po’ come, nella complessa realtà sociale moderna, risulta sempre più “sfumata”,nell’individuazione delle caratteristiche personali e fisiche, la “classificazione” delle persone come “maschio” o come“femmina”); in sostanza, nella pratica, non sempre (rectius mai) ci si trova di fronte a diritti-soggettivi-Mike-Tyson e adinteressi-legittimi-Sharon-Stone, ma, si fa sempre più difficoltà a operare tale classificazione, in quanto ci si trovainnanzi a situazioni giuridiche molto più sfumate del tipo di “diritti-legittimi-Elton-John” o “interessi-soggettivi-Wladimir-Luxuria”.

In tale situazione, a parere di chi scrive, il sistema di ripartizione della giurisdizione “per blocchi di materie”(applicato anche alla materia sportiva con la legge n. 280/2003), deve essere invece “santificato”, in quanto garantiscecomunque la certezza del diritto almeno in ordine all’individuazione del Giudice da adire, anche in un sistemacostituzionale come il nostro, a “doppia giurisdizione” ordinaria ed amministrativa (pensato quando i diritti soggettivierano diritti soggettivi e gli interessi legittimi erano interessi legittimi, i maschi erano maschi e le femmine eranofemmine), sistema oggi “sbagliato”, in quanto ormai anacronistico e poco funzionale a garantire la certezza del dirittoalmeno in ordine all’individuazione del Giudice da adire (sarebbero ormai maturi i tempi per una riforma costituzionaleche preveda un sistema giurisdizionale a giurisdizione unica, con un unico Tribunale, con sezioni ordinarie edamministrative).

In ogni caso (abbandonando i “sogni” di improbabili “fantascientifiche” riforme costituzionali di sistema agiurisdizione unica e tornando alla “grama” realtà attuale) si rileva come l’attribuzione della giurisdizione amministrativain materia sportiva “regga” anche il “colpo” inferto al sistema della giurisdizione esclusiva dalla Corte Costituzionalecon la sentenza n. 204/2004 (che ha comunque riconosciuto la legittimità della giurisdizione esclusiva in relazione aprovvedimenti espressione di poteri autoritativo-pubblicistici), in quanto non vi sono dubbi che, nell’esercizio di tutte leproprie funzioni (tutte volte alla realizzazione del fine pubblicistico di garantire il regolare svolgimento dei campionati),le Federazioni esercitano dei poteri autoritativo-pubblicistici in posizione sovraordinata rispetto a quella sottoordinata (equindi, tendenzialmente qualificabile come interesse legittimo) dei propri tesserati ed affiliati (così è sia nell’emanazionedei provvedimenti disciplinari e nell’emanazione dei provvedimenti c.d. amministrativi, tutti volti a garantire o aripristinare la “regolarità” del gioco).

69 Sorprende non poco il fatto che - nonostante la legge abbia attribuito il controllo giurisdizionalesull’ordinamento sportivo, “in esclusiva”, alla Giustizia Amministrativa - continua a sussistere, ancora oggi, unasituazione in cui vi è una “forte commistione” tra Sport e Giustizia Amministrativa, stante il rilevante numero dimagistrati amministrativi (alcuni anche componenti di TAR Lazio e di Consiglio di Stato, ovvero degli organiistituzionalmente deputati al controllo di legittimità sui provvedimenti emanati dagli ordinamenti sportivi, e seduti su“poltrone vertiginose” all’interno di essi) presenti nell’ambito dei più importanti organi di giustizia sportiva.

Tale situazione, infatti, potrebbe comunque non dare un’ottima immagine della Giustizia Amministrativa (e c’èchi dice che “a pensare male, si fa peccato, ma ci si azzecca sempre”…) per due ragioni:

a) perché la Giustizia Amministrativa (in particolare, TAR Lazio e Consiglio di Stato) ha un arretrato dicentinaia di migliaia di ricorsi da “smaltire” (e, quindi, potrebbe sembrare opportuno che i magistratiamministrativi si occupassero di svolgere la loro funzione in maniera esclusiva, anziché profondere leproprie importanti energie in “dopolavoro” impegnativi presso le Amministrazioni dello Stato);

b) perché “chi voglia giudicare del vero nel modo dovuto ha da essere piuttosto arbitro che parte in causa”(Aristotele, Il cielo, I (A) 10, 279, 10-12).

Stupisce, pertanto, il fatto che - mentre nel maggio 2006, alle prime “avvisaglie” di quella che sarebbe poidiventata la nota “calciopoli”, il C.S.M. (forse “fiutando” possibili imbarazzi che ne sarebbero potuti derivare) hafrettolosamente (e, si ritiene, molto opportunamente) ritirato tutti i propri magistrati dalla giustizia sportiva, precludendo

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In realtà, poi, la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo si estende allecontroversie relative agli atti emanati da tutte le Istituzioni sportive complessivamente costituentil’ordinamento sportivo, ovvero non solo dal C.O.N.I. e dalle federazioni, ma anche (per quanto nonespressamente indicate dalla legge) tutte le articolazioni federali (Leghe, Associazioni Arbitri ecc.)(70) e le Discipline Sportive Associate (71).

La correttezza giuridica della scelta di attribuzione onnicomprensiva della materia al GiudiceAmministrativo risulta confermata anche dal fatto che essa ha “tenuto”, laddove contestata ingiudizio (come si è verificato nel noto “caso-Genoa”, che, nell’estate del 2005, ha invano “tentato”la strada del Giudice ordinario per l’impugnazione di provvedimenti emanati dalla F.I.G.C. nei suoiconfronti) (72).

loro di farne parte - allo stato attuale, il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa non è intervenuto perrimuovere “i suoi” dalle sedi di giustizia sportiva, mantenendo una “commistione” tra Giustizia Amministrativa egiustizia sportiva, che potrebbe non giovare all’immagine ed al prestigio della prima.

70 Non soltanto le Federazioni, infatti, svolgono compiti pubblicistici (organizzazione campionati), ma anche leloro articolazioni interne (Leghe, associazioni Arbitri ecc.) svolgono funzioni volte a garantire il regolare svolgimentodelle competizioni; tale profilo è specificamente chiarito, con riferimento all’AIA (Associazione Italiana Arbitri), dalConsiglio di Stato, Sezione Sesta, 14 novembre 2006, n. 6673.

“La sentenza che si impugna ha posto in rilievo, anche nel quadro delle linee di riforma del predetto ente di cuial d.lgs. 23.07.1999, n. 242, lo stretto rapporto di correlazione che intercorre fra il C.O.N.I., le Federazioni SportiveNazionali e le associazione di settore ad esse affiliate, nel cui ambito rientra l’Associazione Italiana Arbitri (A.I.A.)affiliata alla F.I.G.C.

L’ A.I.A., in particolare, assolve compiti in materia di selezione e reclutamento dei soggetti abilitati a svolgerele funzioni arbitrali nelle competizioni agonistiche del settore del calcio, oltrechè di garanzia del regolare svolgimentodi gare e di campionati. Si tratta di funzioni essenziali per il perseguimento degli interessi primari inerentiall’’organizzazione ed al potenziamento dello sport nazionale’ che l’ art. 2 del d.lgs. n. 242/1999 demanda al C.O.N.I. eciò giustifica, indipendentemente dalla veste di autorità resistente, la presenza in giudizio dell’Ente predetto”.

71 Le Discipline Sportive Associate, disciplinate dagli artt. 24 e 25 dello Statuto del CONI, sono una sorta di“sotto-federazioni” o di “federazioni minori”, ovvero organizzazioni affiliate al CONI o in via diretta o per il tramite diuna federazione sportive alla quale sono affiliate, le quali svolgono gli stessi identici compiti delle federazioni sportive(organizzazione delle competizioni sportive) con riferimento a sport minori (il Kendo, il Turismo equestre, ecc.).

L’impostazione di ritenere che, in quanto pienamente assimilabili alle federazioni sportive, anche i loroprovvedimenti siano devoluti alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo è confermata:

a) dall’art. 2, primo comma, del D.Lgs. 23 luglio 1999, n. 242 (c.d. “Decreto Melandri”, poi integrato dalD.Lgs. 8 gennaio 2004, n. 15, c.d. “Decreto Pescante”), che stabilisce che “Il C.O.N.I. è la Confederazionedelle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline sportive associate”;

b) dall’art. 1, primo comma, dello Statuto del C.O.N.I. (liberamente scaricabile sul sito www.coni.it), che, neldare la “definizione” del C.O.N.I., stabilisce che “il Comitato Olimpico Nazionale Italiano, di seguitodenominato ‘CONI’, è la Confederazione delle Federazioni sportive nazionali (FSN) e delle Disciplinesportive associate (DSA)”.

72 La indiscutibile correttezza dell’impostazione di cui sopra risulta, infine, confermata, dalla giurisprudenzaformatasi nell’estate 2005 in ordine al c.d. “caso-Genoa”: come noto, il Genoa ha impugnato provvedimenti assunti neipropri confronti dalla FIGC (retrocessione in Serie C1 per illecito sportivo) - anziché innanzi al T.A.R. Lazio - innanzi alTribunale ordinario di Genova, il quale ha inevitabilmente dichiarato il proprio difetto di giurisdizione per essere laquestione devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed alla competenza territoriale funzionaleinderogabile del T.A.R. Lazio, “anche per le misure cautelari”.

In particolare, nelle decisioni relative al caso-Genoa, è stato evidenziato quanto segue:a) “ritenuto che, a tutto concedere, nella materia de qua, ove non ravvisabile il difetto assoluto del giudice statale,

sussisterebbe comunque, in via residuale, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo secondo quantostabilito dall’art. 3 del D.L. n. 220/2003, come convertito dalla legge n. 280/2003, con competenza funzionaleinderogabile di questo Tribunale” (TAR Lazio, Sezione Terza Ter, decreto presidenziale dott. Corsaro emanatoin data 12 agosto 2005”);

b) “il dato letterale della norma stabilisce che, per ogni altra controversia rispetto a quelle riservate agli organi digiustizia sportiva nell’art. 2, è competente in via esclusiva il giudice amministrativo; …si rileva infine che

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2.C. L’applicazione dei principi del diritto amministrativo alle Istituzioni sportive.

Dal punto di vista sostanziale, l’attività svolta da tutte le Istituzioni sportive, proprio inragione del proprio carattere pubblicistico, è assoggettata all’applicazione dei principi stabiliti dallalegge n. 241/1990 in materia di esercizio di attività amministrativa: l’art. 1, comma 1 ter, delle legge7 agosto 1990, n. 241 – oltre ad ammettere l’attribuzione a soggetti privati di funzioni pubblicistiche- prevede che, in tal caso, allo svolgimento delle relative attività si applichino i principi di dirittoamministrativo.

L’art. 1, comma 1 ter, della legge n. 241/1990, infatti – stabilendo che “i soggetti privatipreposti all'esercizio di attività amministrative assicurano il rispetto dei princìpi di cui al comma 1”– ha “codificato” il principio (già da tempo affermato in diritto amministrativo) in base al qualeanche soggetti privati (come le federazioni) possono svolgere funzioni pubblicistiche con eserciziodi poteri autoritativi e garantisce che tali soggetti operino secondo i normali principi che regolano losvolgimento dell’attività amministrativa, ovvero nel rispetto dei principi di “buon andamento e diimparzialità” (art. 97 della Costituzione (73)), nonché di “economicità, efficacia, pubblicità etrasparenza” e di tutti “i principi dell’ordinamento comunitario”, ai sensi dell’art. 1, primo comma,della legge n. 241/1990 (74).

L’applicazione dei principi di trasparenza e del diritto comunitario impone, inoltre,

anche la dottrina – sia pure da un diverso punto di vista – non ha mancato di rilevare come l’attribuzione algiudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in questa materia risponda ad esigenze di economiaprocessuale e razionalità della materia; …. appare artificiosa una costruzione volta a ritagliare un margine diintervento del giudice ordinario rispetto a controversie che, avendo sostanzialmente ad oggetto atti degli organidella federazione e a prescindere dalla violazione che detti atti facciano di diritti soggettivi o interessi legittimi,il legislatore ha voluto attribuire alla giurisdizione amministrativa esclusiva, alla quale i ricorrenti avrebberoquindi potuto/dovuto denunciare gli stessi profili di merito sollevati in questa sede, tenuto conto che la condottaantigiuridica di una P.A. ben può derivare dal carattere provvedimentale della sua attività, se assunta inviolazione di legge; … sembra quindi al Tribunale di potere affermare che la materia del contendere nonesorbiti da quelle controversie relativa ad atti del CONI o delle federazioni che l’art. 3 della legge n. 280/2003attribuisce alla giurisdizione esclusiva del TAR Lazio, P.Q.M. dichiara il difetto di giurisdizione del giudiceordinario per essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”(Tribunale Civile di Genova, Giudice Designato dott. Vigotti, decisione 18 agosto 2005, c.d. “Vigotti-2”, inquanto, in precedenza, in data 9 agosto 2005, con la c.d. “Vigotti-1”, lo stesso Giudice, inaudita altera parte,aveva riconosciuto la propria giurisdizione e competenza ed aveva accolto le richieste della Società);

c) “il Tribunale ritiene che con la legge n. 280/2003 il legislatore abbia effettivamente voluto escluderel’intervento del giudice ordinario in tutti i casi in cui la controversia abbia ad oggetto atti del CONI o dellefederazioni sportive; … proprio gli atti del CONI o delle federazioni costituiscono esplicito oggettodell’intervento legislativo, che viene articolato su due opzioni: da una parte vi sono gli atti riservatiall’ordinamento sportivo, in quanto non di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica, dall’altraparte ogni altra controversia avente comunque ad oggetto gli atti del CONI o delle federazioni; per ogni altracontroversia è sempre prevista, con una sorta di clausola di chiusura, la giurisdizione del TAR Lazio; ancheper l’actio nullitatis sarebbe quindi giudice naturale, se la norma attribuisce alla giurisdizione esclusiva ogniazione comunque relativa agli atti del CONI e delle federazioni sportive, il TAR Lazio; … ritiene naturalmentedi dovere confermare la decisione declinatoria di giurisdizione qui reclamata, PQM, respinge il reclamo”(Tribunale Civile di Genova, Collegio dott.ri Martinelli-Basoli-Casale, decisione 26 agosto 2005)

73 L’art. 97, primo comma, della Costituzione stabilisce che “i pubblici uffici sono organizzati secondodisposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione”.

74 L’art. 1, primo comma della legge n. 241/1990 stabilisce che “l'attività amministrativa persegue i finideterminati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza secondo lemodalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché daiprincìpi dell'ordinamento comunitario”.

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rispettivamente l’applicazione degli obblighi legati al diritto di accesso (75) e la regolamentazionedella propria attività nel rispetto dei principi della concorrenza (76).

La legge n. 280/2003, dunque - inquadrando la sostanza dell’attività svolta dalle Istituzionisportive come attività sostanzialmente amministrativa - postula la necessaria applicazione a taliattività degli stessi schemi fondamentali dell’azione amministrativa.

Ne deriva che l’ordinamento sportivo può essere complessivamente riconoscibile, alla luce ditale impostazione, come una sorta di Autorità Amministrativa Indipendente per lo Sport, dotato diun’autonomia (come, del resto, ogni soggetto che svolga funzioni pubblicistiche) che si esplica in unambito comunque limitato e nei limiti del necessario rispetto della supremazia dello Stato.

3. La competenza funzionale del T.A.R. Lazio.

Il secondo comma dell’art. 3 prevede, inoltre, nel caso di giurisdizione esclusiva del GiudiceAmministrativo, la competenza territoriale funzionale, anche per le misure cautelari, del T.A.R.Lazio con sede in Roma (77), precisando che essa è rilevabile anche d’ufficio (78).

75 Si veda, per tutti, TAR Calabria, 18 settembre 2006, n. 984 (pubblicata in Rivista di Diritto ed Economia delloSport, 2006, Vol. II, Fasc. 3, con il titolo “quid iuris per l’accesso agli atti delle federazioni sportive?”): tale decisineevidenzia come l’obbligo per la federazione di garantire il diritto di accesso ai propri atti da parte degli interessati derivaproprio dal fatto che la stessa svolge funzioni di tipo pubblicistico

76 Con riferimento all’applicazione della normativa sulla concorrenza per l’attività svolta dalle federazionisportive, si veda, da ultimo, la decisione della Corte di Giustizia UE 18 luglio 2006, causa C-519/2004.; in dottrina, siveda COLUCCI M., L’autonomia e la specificità dello sport nell’Unione Europea; alla ricerca di norme sportive,necessarie, proporzionali e di buon senso, in Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 2006, Vol. II, Fasc. 2.

77 Art. 3, secondo comma, della legge n. 280/2003: “La competenza di primo grado spetta in via esclusiva, ancheper l’emanazione delle misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. Le questionidi competenza di cui al presente comma sono rilevabili d’ufficio”.

78 L’eventuale adizione di un Giudice diverso dal T.A.R. Lazio è stata finora “sanzionata” con decisioni che hannodichiarato l’incompetenza tout court, senza rimessione degli atti al T.A.R. Lazio. In tal senso, si vedano le decisioni:

a) TAR Puglia, Sez. Bari, 9 febbraio 2007, n. 401: “Occorre verificare quali siano le conseguenze nel caso inesame dell’applicazione dell’art. 3 L. 280/03 e, segnatamente, del comma 2, il quale fissa la competenzaesclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari, in capo al Tribunale amministrativo regionale delLazio con sede in Roma, stabilendo che la relativa questione è rilevabile d'ufficio. Il Collegio ritiene talecompetenza di carattere inderogabile, sia in quanto avente carattere esclusivo sia in quanto rilevabiled’ufficio. Ciò premesso resta indifferente qualificare la competenza come di tipo territoriale o funzionale,atteso che anche nella prima ipotesi resta inapplicabile il meccanismo ordinariamente previsto per lequestioni di competenza tra organi giurisdizionali di primo grado, in virtù della speciale previsione di cuialla citata disposizione. Ne consegue che va dichiarato sic et simpliciter l’incompetenza del T.A.R. di Bari.Ulteriori statuizioni - in particolare quella di trasmettere gli atti al giudice competente, come richiesto invia subordinata dal ricorrente - sarebbero palesemente irrituali, non essendo previste dall’anzidetta normaspeciale”;

b) TAR Basilicata, 26 giugno 2007, n. 481: “Da tale disposizione si evince, con sufficiente chiarezza, che lagiurisdizione esclusiva del TAR in materia di atti e provvedimenti del C.O.N.I. e delle Federazioni Sportiveè esercitata in primo grado dal T.A.R. Lazio, sede di Roma, anche per l’emanazione delle misure cautelari.Il Collegio ritiene tale competenza di natura funzionale ed a carattere inderogabile sia in quanto aventecarattere esclusivo sia in quanto rilevabile d’ufficio (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, II, 9/2/07 n. 401)”.

La possibilità comunque di riassumere il giudizio innanzi al TAR Lazio deve comunque riconoscersi a chi abbiaproposto il ricorso ad un TAR diverso dal TAR Lazio, anche in omaggio al principio della “translatio iudicii” sancito direcente dalla Corte Costituzionale, con sentenza 12 marzo 2007, n. 77, e dalla Cassazione a Sezioni Unite, con sentenza22 febbraio 2007, n. 4109: tali decisioni hanno sancito il principio in base al quale, in caso di presentazione dell’azionead un Giudice privo di giurisdizione, la parte non perde gli effetti sostanziali e processuali derivanti dall’avvenutaproposizione dell’azione (ovvero, in sostanza, può riproporre la stessa innanzi al Giudice avente giurisdizione sulla

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L’attribuzione della competenza territoriale al T.A.R. Lazio costituisce il frutto di una sceltaben precisa del legislatore, che trova la propria ratio (giuridicamente corretta) nel fatto che la sededel C.O.N.I. e delle varie federazioni è proprio a Roma e che i loro provvedimenti hannonormalmente un’efficacia ultraregionale, in quanto essi hanno quasi sempre, oltre ad un destinatariodiretto, anche uno o più destinatari indiretti aventi un interesse opposto a quello del destinatario delprovvedimento (controinteressati), e ciò in ragione del naturale “gioco della concorrenza agonistica”(79).

fattispecie anche se, nel frattempo, siano scaduti i termini). Ne consegue che tali principi, seppure sanciti con riferimentoal caso di errore sulla giurisdizione, dovrebbero, a maggior ragione, applicarsi al caso di errore sulla competenzafunzionale, con conseguente diritto alla riassunzione del giudizio per la parte attrice; su tali profili, si veda, in particolare,C. STEFANIZZI, La competenza del TAR Lazio in materia sportiva: un principio inderogabile?, in Diritto dello Sport,2007, n. 2, Bonomia University Press.

L’unica possibilità per i ricorrenti che abbiano presentato ricorso innanzi ad un TAR diverso dal TAR Lazio èquella di riassumere il ricorso innanzi allo stesso TAR Lazio; tale riassunzione è espressamente prevista ai dal quartocomma dell’art. 3 della legge n. 280/2003: tale norma dispone, infatti, testualmente che “le norme di cui ai commi 1, 2 e3 si applicano anche ai processi in corso e l’efficacia delle misure cautelari emanate da un tribunale amministrativodiverso da quello di cui al comma 2 è sospesa fino alla loro conferma modifica o revoca da parte del tribunaleamministrativo regionale del Lazio, cui la parte interessata può riproporre il ricorso e l’istanza cautelare entro iltermine di cui all’articolo 31, comma undicesimo, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, decorrente dalla data di entratain vigore del presente decreto e ridotto alla metà ai sensi del comma 3”.

Per quanto tale norma avesse chiaramente carattere transitorio, il TAR Lazio, con ordinanza n. 1664/2007, haritenuto che la stessa avesse carattere generale: “considerato che l’applicazione dell’istituto della riassunzione alcontenzioso ora all’esame del Collegio non può essere messa in dubbio in ragione della natura transitoria della norma,atteso che la stessa - pur essendo espressamente dettata per disciplinare le sorti dei provvedimenti cautelari adottati,prima dell’entrata in vigore della novella del 2003, dai giudici divenuti poi incompetenti - è espressione di un principiodi carattere generale teso ad accentrare inderogabilmente le questioni relative alla materia sportiva dinanzi ad unostesso giudice (in primo grado, appunto, il Tar del Lazio con sede in Roma) e deve quindi ragionevolmente intendersiestesa a tutte le ipotesi in cui un ricorso in materia sportiva sia stato erroneamente proposto dinanzi a giudiceincompetente; ritenuto pertanto che l’art. 3, quarto comma, D.L. n. 220 del 2003 deve ritenersi applicabile non solodopo l’entrata in vigore della nuova disciplina in materia di giustizia sportiva, ma tutte le volte in cui il ricorso insuddetta materia sia stato erroneamente proposto dinanzi a giudice di primo grado diverso da quello individuato aregime dal secondo comma dello stesso art. 3, id est il Tar Lazio con sede in Roma”.

Per quanto il TAR Lazio, nella ordinanza n. 1664/2007 non abbia posto il problema del termine per lariassunzione innanzi ad esso del ricorso proposto innanzi ad un TAR territorialmente incompetente, deve comunqueritenersi che tale termine scada non oltre quindici giorni dopo l’emanazione della sentenza di incompetenza da parte delTAR adito, in analogia con il fatto che la norma (transitoria) applicata in via generale (art. 3, quarto comma) prevedevala riassunzione entro 15 giorni dall’entrata in vigore della legge n. 280/2003; sarebbe, pertanto, palesemente illogicoconsentire l’applicazione in via generale di tale norma con un termine superiore a quello prescritto in via transitoria.

79 In sostanza, poiché lo sport è, per natura, disciplina agonistica, il “naturale gioco della concorrenza agonistica”comporta il fatto che i vari concorrenti, singoli o squadre, giocano tutti uno contro l’altro per conquistarsi una miglioreposizione nella classifica finale; ne consegue che ogni provvedimento (favorevole o sfavorevole) emanato nei confrontidi un tesserato (ad esempio, retrocessione nella categoria inferiore per ragioni disciplinari, come nel caso della Juventusnella vicenda “calciopoli”) ha un effetto inverso (quindi rispettivamente sfavorevole o favorevole) nei confronti di uno opiù tesserati (nell’esempio della Juventus retrocessa in Serie B, il provvedimento di retrocessione ha comportato effettipositivi per l’Inter, che, giunta seconda in classifica, si è vista assegnare lo scudetto, e per il Messina, che, seppurretrocesso sul campo, è stato “ripescato” in conseguenza della “vacatio” di un posto nel Campionato di Serie A lasciatolibero dalla Juventus).

Tale scelta non costituisce, del resto, una novità, in quanto essa è già stata posta in essere dal legislatore inmateria di impugnazione dei provvedimenti emanati dalle Autorità Amministrative Indipendenti, in particolare conriferimento all’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato ed all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni.

Del resto, come già rilevato dalla dottrina (cfr. Diritto dello Sport, AA.VV., Le Monnier 2004, pag. 108), conriferimento all’art. 3, secondo comma, della legge n. 280/2003, “considerata l’ubicazione delle federazioni, lacompetenza del TAR Lazio con sede a Roma era già stabilita dalle norme processuali vigenti, risolvendosi l’unica novitànella rilevabilità d’ufficio della carenza del potere decisorio da parte dei TAR periferici, come del resto hasuccessivamente riconosciuto lo stesso Consiglio di Stato, con sentenza della Sesta Sezione, 7 ottobre 2003, n. 5930, ilquale ha indicato come ‘il ricorso della società calcio Catania, all’atto del suo radicamento, fosse indubbiamentedevoluto alla competenza del T.A.R. Lazio in applicazione delle regole di riparto stabilite dagli artt. 2 e 3 della legge n.

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Tale “centralizzazione” della competenza è stata verosimilmente prevista (ratioextragiuridica) per evitare “campanilismi” da parte dei giudici locali (indicativa, sotto tale profilo, èla precisazione costituita dall’inciso “anche per l’emanazione delle misure cautelari”, volta adevitare, anche nella fase cautelare, un aggiramento della norma attributiva della competenzaterritoriale) e per garantire progressivamente una sempre maggiore specializzazione di un Giudicestatale (il T.A.R. Lazio, Sezione Terza Ter, appunto) in una materia, quale quella sportiva, per natura“densa” di aspetti e di problematiche peculiari.

La giurisprudenza ha avuto modo di precisare che la “centralizzazione” della competenzaterritoriale in questione riguarda tutti i casi di impugnazione di provvedimenti emanati dal C.O.N.I. oda federazioni sportive non solo da parte di soggetti dell’ordinamento sportivo, ma anche laddove ilricorso sia proposto da soggetti non appartenenti all’ordinamento sportivo (80).

4. La pregiudiziale sportiva.

L’art. 3 della legge n. 280/2003 prevede poi la c.d. “pregiudiziale sportiva”, ovvero unacondizione di ammissibilità dei ricorsi in sede giurisdizionale amministrativa (nei casi di rilevanza disituazioni giuridico soggettive dedotte) soltanto dopo avere esperito tutti i gradi di giustizia sportiva(“esauriti i gradi di giustizia sportiva”).

Tale disposizione trova la propria ratio nella ricostruzione di sistema sopra evidenziata,ovvero nel fatto che - poiché (parafrasando il modello dell’”insiemistica”) i singoli ordinamentifederali si trovano all’interno dell’ordinamento sportivo complessivo che fa capo al C.O.N.I., che sitrova, a sua volta, all’interno dell’ordinamento statale - risulta logico adire il Giudicedell’ordinamento statale sovraordinato soltanto una volta esauriti i gradi di giustizia degliordinamenti sottoordinati (singolo ordinamento federale prima e ordinamento C.O.N.I. poi): l’iter digiustizia impone, pertanto, prima l’espletamento di tutti i gradi di giustizia federale (nell’ambitodella singola federazione di appartenenza), poi la possibilità di adire gli organi di giustizia istituitipresso il C.O.N.I. ed infine di ricorrere ai Giudici Amministrativi.

1034/1971’”.

80 La questione della “centralizzazione” della competenza anche per il caso di impugnazione di provvedimentifederali da parte di soggetti esterni all’ordinamento sportivo si è posta con l’azione di un gruppo di abbonati del Cataniacalcio per l’annullamento dei provvedimenti federali con i quali è stata disposta la squalifica del campo del Catania persei mesi a seguito degli incidenti in esito ai quali ha perso la vita l’Ispettore Raciti.

In particolare, il TAR Lazio, Sez. III Ter, con ordinanza 12 aprile 2007, n. 1664, ha precisato che “il ricorso -proposto da soggetti che, in quanto abbonati, hanno titolo ad assistere alle partite casalinghe del Catania avverso lasanzione disciplinare della squalifica dello stadio Massimino di Catania sino al 30 giugno 2007 e dell’obbligo digiocare in campo neutro e a porte chiuse le gare casalinghe - rientra nella competenza funzionale del Tar Lazio consede in Roma ex art. 3, secondo comma, D.L. n. 220 del 2003…atteso che ciò che rileva, al fine di radicare lacompetenza funzionale dinanzi a questo Tribunale, è la provenienza dell’atto impugnato dal C.O.N.I. o dalleFederazioni sportive” ed ha “ritenuto pertanto inconferente che i ricorrenti non siano soggetti interni al mondo sportivo,essendo fattore determinante all’applicazione del secondo comma dell’art. 3 cit. la circostanza che oggetto del gravamesia una sanzione disciplinare inflitta da un organo della F.I.G.C.”.

Sotto tale profilo, nessuna valenza assume, allo stato attuale, la diversa posizione assunta dal TAR Sicilia,Sezione di Catania, in relazione alla questione sottoposta dagli abbonati del Catania-calcio, prima con decretopresidenziale 4 aprile 2007, n. 401, e poi con la successiva sentenza 19 aprile 2007, n. 679 (che aveva, invece, ribaditocome, in caso di impugnazione di provvedimenti federali da parte di soggetti non appartenenti all’ordinamento sportivo,non si applicasse la norma della competenza funzionale del TAR Lazio), essendo stata poi tale decisione annullata dalconsiglio di Giustizia Amministrativa per la regione Siciliana in sede di appello, con la già richiamata sentenza n.1048/2007.

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Il termine per presentare ricorsi al Giudice Amministrativo decorre, pertanto, dallapubblicazione (e a prescindere dalla comunicazione individuale al diretto interessato) della decisione(o, eventualmente, del solo dispositivo, laddove questo venga emanato (81)) dell’organo di ultimogrado della giustizia sportiva.

Legittimati ad agire nei confronti di un provvedimento federale possono essere:a) i soggetti tesserati dell’ordinamento sportivo e, in particolare:

a1) i destinatari diretti (ad esempio, la Società destinataria di un diniego di ammissione alcampionato);

a2) i destinatari indiretti di esso (ad esempio, la Società che avrebbe diritto ad essere“ripescata” in caso di mancata ammissione al campionato di un’altra Società dovrebbeessere legittimata a ricorrere contro il provvedimento di ammissione dell’altraSocietà, avendovi un interesse diretto, concreto ed attuale) (82);

b) i soggetti esterni all’ordinamento sportivo, ovvero tutti coloro che vengano comunque lesida un provvedimento federale avente come destinatario un soggetto dell’ordinamento

81 Si tenga, infatti, presente che la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che:a) il termine di impugnazione decorre già dalla pubblicazione sul sito della decisione dispositivo (a

prescindere dalla avvenuta comunicazione individuale al diretto interessato);b) il termine decorre dalla pubblicazione del solo dispositivo (a prescindere dal deposito delle motivazioni), in

quanto, sin da tale momento, il soggetto leso avrebbe piena coscienza della portata lesiva delprovvedimento.

Si vedano, per tutti, TAR Lazio, Sez. III Ter, 21 aprile 2005, n. 2801, e Cons. Stato, Sez. VI, 22 ottobre 2007, n.5081, relative entrambe alla questione Guardiola/FIGC (“nella specie, la conoscenza del dispositivo consentiva dipercepire appieno la portata della lesione; portata vieppiù evidenziata dalla concreta attuazione della misurasospensiva. Soccorre quindi il condivisibile orientamento pretorio secondo cui la conoscenza della motivazioneintegrale rileva ai soli fini della proposizione di motivi aggiunti e non ai fini della decorrenza dei termini perl’impugnativa”).

Seppure tali principii risultino estremamente discutibili (in quanto si osserva che, in relazione al principio di cuisopra alla lett. a, nei provvedimenti lesivi degli interessi di un soggetto specifico, il termine dovrebbe decorrere dallacomunicazione individuale e non da una generica pubblicazione sul sito, e che, in relazione al principio di cui sopra allalett. b, per valutare appieno la portata lesiva di un provvedimento e le ragioni di esso, è necessario il deposito dellamotivazione), è senz’altro opportuno che gli interessati propongano ricorso al TAR Lazio nel termine di 60 giorni dallapubblicazione del dispositivo (anche sui soli siti internet federali, da tenere, pertanto, in costante “monitoraggio” nelcaso si sia in attesa di una decisione), senza attendere le motivazioni della decisione; in caso contrario, è sicuramente altoil rischio di inammissibilità del ricorso per tardività.

82 In teoria, infatti, dovrebbero, ritenersi impugnabili non solo i provvedimenti di diniego di ammissione (da partedella società non ammessa), ma anche i provvedimenti di ammissione delle altre società (da parte delle società cherivestano un interesse qualificato e differenziato, in quanto in posizione “utile” nella graduatoria dei ripescaggi),dovendosi teoricamente riconoscere, in base ai principi generali del diritto amministrativo, legittimazione ad agire ancheagli aspiranti al ripescaggio.

Si ritiene, pertanto, non corretta la “risposta di giustizia” (forse inevitabilmente “sommaria”, trattandosi digiudizi in fase cautelare) fornita nell’estate 2005 a tale nuova questione (ammissibilità dei ricorsi contro l’ammissionedelle altre società), risposta concretizzatasi nelle decisioni del TAR Lazio e del Consiglio di Stato con riferimento airicorsi presentati dal Napoli Soccer, i quali hanno rispettivamente “posto in dubbio” (TAR Lazio) ed addirittura esclusoradicalmente la sussistenza di un interesse a ricorrere (Consiglio di Stato) in tali casi: in particolare, il TAR Lazio,Sezione Terza Ter, con ordinanze 2 agosto 2005, nn. 4533-4537 ha posto il dubbio (pur non risolvendolo) sulla questionedell’”ammissibilità relativamente all’attualità dell’interesse ai fini concreti dell’eventuale ripescaggio della ricorrente”,mentre il Consiglio di Stato (in modo assai discutibile) ha addirittura rilevato “la non attualità dell’interesse del Napolial ripescaggio” (Sezione Sesta, ordinanze 9 agosto 2005, nn. 3858 e 3859).

Tale posizione assunta dalla giurisprudenza è stata, infatti, già riconosciuta come erronea dalla dottrina, che, inparticolare (si veda CARUSO G., Sulla posizione dei club terzi necessario un ripensamento, in Guida al Diritto, n.36/2005, pagg. 97 e segg.), ha evidenziato come “sulla posizione delle società terze davanti ai provvedimenti diammissione delle altre squadre ai campionati è lecito auspicare una riflessione più approfondita da parte dellagiurisprudenza”.

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sportivo (ad esempio, la giurisprudenza ha riconosciuto la legittimazione degli abbonatidi una Società, ma ha, in passato, negato quella degli sponsor e dei soci (83)): il soggettoesterno all’ordinamento sportivo non ha, in tal caso, l’obbligo di esperire la pregiudizialesportiva (non potendo lo stesso adire gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo,non essendo tesserato di esso) (84).

83 In particolare, la giurisprudenza:a) ha riconosciuto la legittimazione attiva degli abbonati di una Società (Catania) nei confronti dei provvedimenti

di squalifica del campo emanati nei confronti della Società: si veda, a tale riguardo, TAR Lazio, Sez. III Ter,ordinanza 12 aprile 2007, n. 1664 (“Ritenuto di dover disattendere anche l’eccezione di difetto di legittimazioneattiva dei ricorrenti, sollevata sempre dalle parti resistenti, essendo indubbia la posizione qualificata che glistessi, in quanto titolari di abbonamenti per seguire le partite di calcio giocate nello stadio dalla soc. Catania,rivestono nell’ordinamento; Considerato infatti che, a fronte di una lesione, di carattere patrimoniale e non,che i ricorrenti affermano di subire dal provvedimento impugnato non può dubitarsi della loro legittimazionead adire questo giudice per la tutela non tanto del diritto di natura patrimoniale, che nasce dalla stipula delcontratto di abbonamento, quanto sicuramente dell’interesse a vedere le partite casalinghe di calcio della soc.Catania allo stadio, atteso che, diversamente opinando e premessa la giurisdizione di questo giudice, una talesituazioni giuridica soggettiva non potrebbe trovare altra forma di tutela; Ritenuto a tal proposito inconferenteil richiamo, effettuato dalla F.I.G.C. ai precedenti di questo stessa Sezione (1 settembre 2006 n. 7909, ecc.), cheattengono alla diversa ipotesi in cui i ricorrenti erano soci di società sportive, ai quali era stata negata lalegittimazione attiva sul rilievo - non estensibile alla fattispecie in esame - che la società commerciale, qualepersona giuridica, assomma in sé e compone tutti gli interessi dei soggetti partecipanti, secondo le norme dellaorganizzazione interna disposta con il contratto sociale e lo statuto, nei limiti dell’oggetto e dello scoposociale, con la conseguenza che tali interessi sono unitariamente individuati dagli organi aventi legittimazionead esprimerli”);

b) ha negato la legittimazione ad agire dei soci di una Società (Juventus) nei confronti dei provvedimentidisciplinari emanati nei confronti di essa: in particolare, si veda TAR Lazio, Sez. III Ter, 1 settembre 2007, n.7910 (“Considerato che il ricorso, in quanto proposto da alcuni azionisti della Juventus Football Club s.p.a., èinammissibile per difetto di legittimazione attiva, e ciò in quanto secondo un costante indirizzogiurisprudenziale, la qualità di socio è inidonea ad individuare la titolarità di una posizione giuridicadifferenziata da quella della società in presenza di atti lesivi degli interessi sociali (T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 30luglio 2004 n. 7551; II Sez., 19 febbraio 2001 n. 1300; T.A.R. Liguria 13 settembre 2000 n. 925); Considerato,infatti, che la società commerciale, quale persona giuridica, assomma in sé e compone tutti gli interessi deisoggetti partecipanti, secondo le norme della organizzazione interna disposta con il contratto sociale e lostatuto, nei limiti dell’oggetto e dello scopo sociale, con la conseguenza che tali interessi sono unitariamenteindividuati dagli organi aventi legittimazione ad esprimerli; Ritenuto pertanto, che soltanto la società, e nonanche i singoli soci, è titolare di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante in ordine a tutti gli atti ed iprovvedimenti concernenti la sua attività istituzionale (C.si 13 luglio 1999 n. 339; Cons. Stato, Sez. IV, 14gennaio 1997 n. 10)”); nello stesso senso, si vedano anche TAR Lazio, Sez. III Ter, 30 luglio 2004, n. 7551(relativa alla questione Serao/FIGC, in base alla quale “nel processo amministrativo, l’azionista di una societàsportiva è carente di legittimazione ad impugnare il diniego di iscrizione della società al campionato dicompetenza, poiché la qualità di socio è inidonea ad individuare la titolarità di una posizione giuridicadifferenziata da quella della società in presenza di atti lesivi degli interessi sociali”), nonché, con riferimentoall’azionista d società già fallita, Cons. Stato, Sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7664 (relativa alla questioneSocietà Regal / FIGC, in base alla quale “in caso di dichiarazione di fallimento, il socio della società fallita nonè abilitato ad agire in via surrogatoria per la tutela del patrimonio della stessa, in quanto l’inammissibilitàdelle azioni esecutive individuali o della loro prosecuzione sui beni del debitore discendente dagli artt. 51 e 52della legge fallimentare si traduce nell’inammissibilità anche delle azioni ad esse strumentali, quali quellecautelari, la cui esperibilità resta pertanto riservata al potere decisionale del solo curatore”; in ordine a talesentenza, si consenta di richiamare la nota di LUBRANO E., La ‘sentenza Cecchi Gori’, ovvero la definitivaconferma del pacifico assoggettamento dell’attività svolta dalle federazioni sportive ai principi del dirittoamministrativo, pubblicata in www.giustamm.it nel dicembre 2004);

c) ha negato la legittimazione attiva anche del soggetto-sponsor (società All Sport), interessato alle vicendesportive della società di calcio (Empoli) con la quale esso aveva stipulato un contratto di licensing e dimerchandising, ovvero per la promozione dell’immagine della Società Empoli (TAR Lazio, Sez. III Ter, 15luglio 2004, n. 7289, relativa alla questione All Sport/FIGC);

84 In tal senso si è già pronunciata la giurisprudenza amministrativa, la quale ha precisato che, in caso dipresentazione del ricorso avverso provvedimenti emanati da Federazioni sportive nazionali o da loro articolazioni, daparte di soggetti non facenti parte del sistema dell’ordinamento sportivo stesso, il giudizio deve essere proposto

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Allo stato attuale - essendo stata soppressa la Camera di Conciliazione e di Arbitrato presso ilC.O.N.I. (85) e sostituita con una nuova istituzione di giustizia (denominata Tribunale dello Sportpresso il C.O.N.I.) - dovrebbero ritenersi superate (o almeno questo non può che essere l’auspicio)tutte le incongruenze di sistema che la soppressa Istituzione aveva determinato, imponendo una fasedi conciliazione autonoma ed obbligatoria (che determinava una notevole “dilatazione” dei tempinecessari per concludere l’iter della giustizia sportiva) ed autodenominando le proprie decisionicome “lodi arbitrali” (al fine precipuo di “chiudere” il sistema della giustizia sportiva, “blindandonele decisioni”, e consentendo su di esse, affermandone la natura di lodo, solo un sindacato ristretto suivizi di nullità da parte del giudice statale, tentativo di “chiusura” del sistema della giustizia sportiva“clamorosamente” “naufragato”, in quanto la giurisprudenza amministrativa aveva pacificamentenegato la natura di lodo arbitrale delle decisioni della Camera di Conciliazione e ne avevariconosciuto la natura di provvedimento amministrativo, sindacabile in forma piena, per vizi dilegittimità, dal Giudice Amministrativo) (86).

direttamente innanzi al T.A.R. Lazio, non avendo essi l’obbligo di esperire i gradi di giustizia dell’ordinamento sportivo:in particolare, si veda per tutti Consiglio di Stato, Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025 (“Innanzitutto, deve ritenersi infondatala censura relativa al mancato esperimento dei rimedi interni della giustizia sportiva, come previsto dall’art. 3 dellalegge n. 280/2003 e, in particolare, all’omessa attivazione del rimedio residuale del ricorso alla Corte Federale. Inassenza di uno specifico ricorso interno alla F.I.G.C. avverso il provvedimento di decadenza dall’affiliazione, non puòinfatti ritenersi azionabile in via residuale lo strumento del ricorso alla Corte Federale, che può essere adita “per latutela dei diritti fondamentali personali e associativi che non trovino altri strumenti di garanzia nell’ordinamentofederale” da “ogni tesserato o affiliato” (art. 32, comma 5, Statuto F.I.G.C. e art. 22, comma 3, Codice di Giustiziasportiva F.I.G.C.). Il Cosenza proprio a seguito del provvedimento di decadenza non è più soggetto affiliato allaFederazione e, come tale, non era legittimato a ricorrere alla Corte Federale. Parimenti la perdita dell’affiliazione haimpedito al Cosenza di ricorrere alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport, competente appunto apronunciarsi sulle controversie tra soggetti affiliati e federazioni”.

85 Tale avvenuta soppressione risulta dal Comunicato Ufficiale apparso sul sito del CONI (www.coni.it) in data 8novembre 2007, avente il seguente tenore testuale. “Si è passato poi ad esaminare il nuovo Statuto del CONI con lemodifiche proposte dalla Commissione dei saggi, formata da Andrea Manzella, Franco Frattini, Lamberto Cardia eGiulio Napolitano. La Giunta ha espresso unanime apprezzamento per il lavoro dei saggi ed ha approvato le modificheche verranno sottoposte all’approvazione definitiva domani al Consiglio Nazionale del CONI. Tra le principali novità,la soppressione della Camera di Conciliazione e Arbitrato dello Sport che viene sostituita dal Tribunale dello Sport, ilquale potrà dirimere solo le controversie tra Federazioni e soggetti affiliati qualora la Federazione abbia inserito nelproprio Statuto questa possibilità. Nasce l’Alta Corte di Giustizia dello Sport, alla quale ci si potrà rivolgere per unultimo grado di giudizio solo in alcuni casi particolari. Inoltre, il Giudice di Ultima Istanza cambia la denominazione inTribunale Nazionale Antidoping. Tutte queste nuove regole sono state definite tenendo in grande considerazione ilrafforzamento del concetto di terzietà degli organi di Giustizia Sportiva presso il CONI.”.

86 Nel momento in cui viene “finalmente” celebrato il “funerale” della ormai deceduta Camera di Conciliazione edi Arbitrato per lo Sport presso il CONI, non si può non evidenziare quali sono stati le “storture” determinate dalfunzionamento di esso, e ciò nell’auspicio che il nuovo Tribunale dello Sport non ripeta tali disfunzioni.

La “stortura” fondamentale è stata costituita nella evidente volontà del legislatore sportivo di creare unorganismo che (anziché fornire un ultimo rapido grado di giustizia sportiva) era palesemente regolamentato in modo daostacolare (se non addirittura a precludere) il diritto degli interessati ad adire i Giudici dell’ordinamento statale: a talfine, infatti, erano chiaramente preordinate:

a) le norme del Regolamento di essa che prevedevano una fase obbligatoria di conciliazione (della duratamediamente di circa un mese), rivelatasi nella realtà pratica del tutto inutile quantomeno come faseautonoma (essendosi rivelata la media delle conciliazioni nettamente inferiore al 10% dei casi negli ultimianni), norme che determinavano un inevitabile ritardo nella conclusione del procedimento di giustiziasportiva, ritardo spesso non compatibile con la urgenza che le questioni fossero decise (si pensi alparadossale caso di “Calciopoli” del 2006, in cui le decisioni finali della Camera di Conciliazione sullesanzioni disciplinari - irrogate a Juventus, Fiorentina, Milan e Lazio con provvedimenti della C.A.F. in data14 luglio 2006 e dalla Corte Federale FIGC in data 25 luglio 2006 - sono state emanate soltanto alla fine diottobre, a campionati iniziati ormai da circa due mesi);

b) le norma del Regolamento di essa che prevedevano la definizione delle decisioni della stessa come “lodiarbitrali”, volte a limitare il sindacato giurisdizionale del Giudice amministrativo ad i soli vizi di nullità eda chiudere di fatto, in tal modo, il sistema di giustizia sportiva.

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L’auspicio è, pertanto, che il neoistituito Tribunale dello Sport presso il C.O.N.I. siaregolamentato in modo da espletare in maniera adeguata il proprio ruolo di nuova “Cassazione delloSport” – che si pone ad un livello intermedio tra la giustizia delle singole federazioni e la giustiziastatale – garantendo una rapida definizione delle questioni ad esso sottoposte (in particolare, senzaprevedere una fase autonoma ed obbligatoria di conciliazione) e non limitando l’impugnazioneinnanzi al Giudice Amministrativo delle decisioni da esso assunte (così come aveva, invece, cercatodi fare la soppressa Camera di Conciliazione, autodenominando le proprie decisioni come lodiarbitrali).

Del resto, come riconosciuto dal Consiglio di Stato con la sentenza 9 luglio 2004, n. 5025(prima decisione in materia sportiva da parte del massimo consesso di giustizia amministrativa dopol’emanazione della legge n. 280/2003), la tenuta costituzionale della pregiudiziale sportiva può“reggere” soltanto laddove la giustizia sportiva riesca, nell’emanazione delle proprie decisioni, agarantire una tempistica tale da non compromettere la possibilità per gli interessati di soddisfare ipropri interessi dedotti in giudizio (anche perché il diritto alla tutela giurisdizionale sancito dall’art.24 della Costituzione deve essere garantito in termini di “effettività” e, soprattutto con riferimentoalle questioni sportive, la tempistica è fondamentale) (87).

Il tentativo di chiudere la via al ricorso giurisdizionale, autodefinendo “arbitrale” la decisione della Camera diConciliazione, è “naufragato” di fronte alla giurisprudenza del Giudice Amministrativo che ha negato radicalmente lanatura di lodo arbitrale delle decisioni della Camera di Conciliazione e ne ha riconosciuto la natura di atti amministrativi,come tali sindacabili in forma piena (ovvero per vizi di legittimità e non solo per vizi di nullità) dal GiudiceAmministrativo.

Tale assunto del Consiglio di Stato, oggettivamente da condividersi in pieno, è stato determinato da dueconsiderazioni, ovvero – oltre che per il fatto che non può avere natura arbitrale una decisione emanata da soggetti nonindipendenti (ma tutti nominati dal CONI) – anche per il fatto che non può avere natura arbitrale una decisione assunta inuna materia indisponibile, in quanto relativa all’esplicazione del potere pubblicistico autoritativo federale diorganizzazione dei campionati sui sottoordinati interessi legittimi delle società affiliate (“secondo la giurisprudenza diquesta Sezione, prima richiamata, sono configurabili posizioni di interesse legittimo rispetto ai provvedimenti di nonammissione di una società ad un determinato campionato, in quanto si tratta di atti adottati in applicazione di normeche perseguono finalità di interesse pubblico, quali il controllo sulla gestione economica delle leghe e delle societàprofessionistiche delegato dal C.O.N.I. alla federazione (omissis); la conseguenza di tale qualificazione è costituitaanche dalla indisponibilità della res litigiosa e dalla impossibilità di devolvere ad arbitri le relative controversie(omissis); pertanto, l’impugnata decisione della camera di conciliazione e arbitrato per lo sport del C.O.N.I. noncostituisce un vero e proprio lodo arbitrale, ma rappresenta la decisione di ultimo grado della giustizia sportiva, aventequindi il carattere sostanziale di provvedimento amministrativo, benché emesso con le forme e le garanzie tratte dalgiudizio arbitrale” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025, pagg. 17-18)).

L’assunto del Consiglio di Stato sulla natura di provvedimenti amministrativi delle decisioni emanate dallaCamera di Conciliazione (per la prima volta affermato con la richiamata sentenza n. 5025/2004, relativa alla primaquestione tra Cosenza e FIGC) – seppur inizialmente contestato dal TAR Lazio (con le decisioni nn. 2987/2004, 526-529/2005, 2571/2005), che ha inizialmente continuato a riconoscere il carattere di lodo arbitrale alle decisioni dellaCamera di conciliazione – si è, negli anni, ampiamente consolidato con la successiva giurisprudenza dei Giudici diPalazzo Spada (ordinanze 9 agosto 2005, nn. 3853, 3856, 3857, 3860 e 3865 e sentenze nn. 527/2006 (Cosenza/FIGC),3559/2006 (SPAL/FIGC), n. 268/2007 (Salernitana/FIGC)), fino ad essere riconosciuta anche dal TAR Lazio, il quale,con la sentenza n. 5645/2007 ne ha riconosciuto anche esso la natura di atti amministrativi (“Spettando al giudiced’appello la funzione nomofilattica, strumentale rispetto al valore imprescindibile della certezza del diritto, in assenza dielementi nuovi, che diano alimento all’attività ermeneutica, ritiene il Collegio di dover conformarsi al dictum delConsiglio di Stato in ordine alla natura amministrativa della decisione della Camera arbitrale”).

Sulla questione della natura delle decisioni della Camera di Conciliazione, si veda, in dottrina: CALCERANOG., Il lodo arbitrale della Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport presso il CONI quale sostanzialeprovvedimento amministrativo: il Consiglio di Stato si interroga, in Rassegna Di Diritto ed Economia dello sport, n.3/2006, pagg. 532 e segg.; FERRARA L., L’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale si imparruccano di fronte allaCamera di conciliazione e arbitrato per lo sport, in Foro amm. – Cons. Stato – n. 4/2005, pagg. 1218 e segg.; GOISISF., La natura del vincolo di giustizia sportiva nella più recente giurisprudenza della Corte di Cassazione: alcuneconsiderazioni critiche, in Dir. Proc. Amm., n. 1/2007, pagg. 261 e segg.; GOISIS F., Le funzioni della giustizia dellefederazioni sportive e della Camera arbitrale del CONI nelle controversie che la legge n. 280/2003 affida al GiudiceAmministrativo, in Dir. Proc. Amm., 2005, pagg. 997 e segg.; MARCHETTO P., La natura del lodo sportivo alla luce

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4.A. L’ipotesi di ricorso presentato direttamente al Giudice Amministrativo.

Deve, pertanto, ritenersi che, laddove la giustizia sportiva non garantisca la definizione dellecontroversie in tempo utile per garantire una piena tutela degli interessi degli affiliati, questi sianolegittimati a presentare “per saltum” ricorso direttamente al Giudice Amministrativo in ragione dellanatura provvedimentale (ovvero direttamente lesiva) dei provvedimenti anche non di ultimo gradodella giustizia sportiva (in quanto tutti i provvedimenti emanati dalle federazioni sportive sonoimmediatamente efficaci non appena emanati ed a prescindere dal fatto che non si sia formato su diessi il “giudicato sportivo”).

Ne consegue che, in tali casi, l’eventuale proposizione di un ricorso innanzi al T.A.R. Lazioavverso provvedimenti non di ultimo grado emanati dagli ordinamenti sportivi dovrebbe esserericonosciuta come ammissibile, al contrario di quanto il T.A.R. Lazio ha (erroneamente) dispostofinora (88): l’azione diretta al T.A.R. Lazio, pertanto, dovrebbe determinare soltanto una automatica

della decisione del Consiglio di Stato, 9 febbraio 2006, n. 527, in www.giustamm.it; NAPOLITANO G., Caratteri eprospettive dell’arbitrato sportivo, in Giornale di diritto amministrativo, n. 10/2004, pagg. 1153 e segg.; PONTE D.,Autonomia dell’ordinamento sportivo in abbinata a regole giurisdizionali, in Guida al Diritto, 3 marzo 2007, n. 9, pagg.95 e segg.; TORTORELLA F:, Ultimo giro di valzer del TAR Lazio: la pronuncia della Camera di Conciliazione e diArbitrato per lo Sport ha natura di provvedimento amministrativo, in Rivista di Diritto ed Economia dello sport, n.3/2007.

87 Con tale decisione il Consiglio di Stato ha infatti, chiarito che tutto il sistema di giustizia sportiva in genere, e laCamera di Conciliazione in particolare, avrebbe dovuto prevedere dei termini molto “stretti” per la conclusione delrelativi procedimenti innanzi ad essa, soprattutto con riferimento alle questioni in materia di diniego di ammissione acampionati, “in modo da esaurire i gradi della giustizia sportiva con sufficiente anticipo rispetto all’inizio delcampionato senza pregiudicare l’effettività dell’eventuale tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo; soloin tal modo, il previo esaurimento dei gradi della giustizia sportiva, previsto dall’art. 3 della legge n. 280/2003, puòessere ritenuto compatibile con i principi costituzionali in materia di tutela giurisdizionale” (cfr. sent. pag. 29).

88 Nonostante tale evidente aporia del sistema (preclusione ad impugnare direttamente al TAR atti non di ultimogrado della giustizia sportiva, pur avendo essi natura provvedimentale, in quanto immediatamente efficaci e lesivi), inpalese violazione degli artt. 103 e 113 della Costituzione, la proposizione di un ricorso in sede giurisdizionaleamministrativa prima del definitivo esaurimento di tutti i gradi della giustizia sportiva è stata, finora - in tutti i casi dipresentazione di ricorsi innanzi al T.A.R. Lazio senza avere esaurito i gradi della giustizia sportiva - sempre rigidamentesanzionata dalla giurisprudenza del T.A.R. Lazio con pronunce di inammissibilità e/o di improcedibilità dei relativiricorsi o comunque con il rigetto della richiesta di misure cautelari, con l’effetto che i ricorrenti sono stati obbligati atornare (laddove ancora in termini) innanzi agli organi di giustizia sportiva per ultimarne i relativi gradi; ciò è avvenuto,in particolare, con le seguenti decisioni:

a) “sentenza-breve” 29 luglio 2004, n. 7550 (Soc. Napoli Sportiva / FIGC);b) sentenza 31 maggio 2005, n. 4284 (Fallimento Brindisi / FIGC);c) “sentenza-breve” 14 dicembre 2005, n. 13616 (Matteis / FIGC);d) sentenza 15 giugno 2006, n. 4604 (Nuova Nardò / FIGC);e) ordinanza 22 agosto 2006, n. 4666 (Moggi / FIGC);f) ordinanza 22 agosto 2006, n. 4671 (Giraudo / FIGC).

L’auspicio è, ovviamente, che il Giudice Amministrativo riveda questa propria linea interpretativa e cheammetta l’impugnazione diretta anche senza previo esaurimento dei gradi di giustizia sportiva, almeno nei casi in cui lagiustizia sportiva “stenti” ad emanare una decisione in tempi “utili” a soddisfare l’interesse del soggetto leso; in casocontrario, si assisterebbe a situazioni paradossali ed antigiuridiche (come è già avvenuto nel caso della Juventus inoccasione di “calciopoli”), in cui un soggetto leso da un provvedimento amministrativo (ad esempio, retrocessione inSerie B), da una parte non si veda garantita la necessaria tempistica delle decisioni della giustizia sportiva (che, nel casodella Juventus, in relazione ad un’azione di annullamento del provvedimento di retrocessione e di conseguenteaccertamento del titolo a partecipare al campionato di Serie A, decise in via definitiva soltanto alla metà di novembre,quando ormai i campionati erano iniziati da oltre due mesi) e, dall’altra parte, si veda precluso il diritto di adireimmediatamente la giustizia amministrativa, in ragione dell’esistenza della pregiudiziale sportiva.

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rinuncia a percorrere tutti i gradi di giustizia sportiva che l’interessato abbia implicitamente evolontariamente deciso di “saltare” con l’immediata proposizione del ricorso al T.A.R. Lazio (89).

4.B. Il principio del c.d. “vincolo dei motivi”.

Come corollario della “pregiudiziale sportiva” si è, inoltre, affermato il principio del c.d.“vincolo dei motivi”, in base al quale – essendo i ricorsi in sede di giustizia sportiva necessariamentepropedeutici al successivo ricorso in sede giurisdizionale - possono essere presentati innanzi alGiudice Amministrativo soltanto i motivi già proposti innanzi alla giustizia sportiva, mentre risultapreclusa la proposizione di motivi nuovi (90).

Tale principio - considerato il fatto che innanzi agli organi di giustizia sportiva i termini diimpugnazione sono necessariamente molto ristretti - risulta di dubbia legittimità, in quanto riduce difatto i termini per l’individuazione dei motivi di ricorso, con conseguente compressionedell’effettività del diritto alla tutela giurisdizionale (91).

89 Tale soluzione sarebbe, del resto, in linea con il c.d. “principio di “prevalenza” del ricorso giurisdizionale sulricorso amministrativo; in tal senso, si veda, per tutti, VIRGA P., cit., pag. 208: “il ricorso giurisdizionale proposto dopola proposizione del ricorso gerarchico contro il medesimo provvedimento, prima della decisione di questo e prima deldecorso del termine di novanta giorni dalla data di presentazione, è da considerarsi ammissibile e ciò in base allaconsiderazione che, nel comportamento di colui che, dopo avere proposto il ricorso gerarchico, adisce il tribunaleamministrativo, è da ravvisare una rinuncia implicita al ricorso amministrativo precedentemente proposto”; sul punto,si veda anche Cons. Stato, Ad. Plen., 27 gennaio 1978, n. 2 (con nota adesiva di ANTONUCCI).

90 Conseguenza diretta di tale impostazione di sistema (pregiudiziale sportiva) è, infatti, il fatto che - poiché leazioni innanzi alla giustizia sportiva vengono ad assumere la qualificazione di ricorsi amministrativi gerarchici,obbligatori ai fini della successiva proposizione del ricorso in sede giurisdizionale - nei rapporti tra ricorso nell’ambitodella giustizia sportiva e successivo ricorso giurisdizionale dovrebbero trovare applicazione le regole e i principicostantemente affermati anche dalla giurisprudenza amministrativa, in tema di rapporti tra ricorso amministrativo ericorso giurisdizionale.

Ne deriva che - come sancito da risalente, ma costante giurisprudenza - potrebbero essere ritenuti inammissibili,in sede di ricorso giurisdizionale contro la decisione assunta dalla Camera di Conciliazione assunta in ordine ad unricorso amministrativo, i motivi non dedotti (ma deducibili) in sede amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV 22 aprile1975, n. 432; idem, Sez. VI, 28 aprile 1978, n. 517; T.A.R. Lazio, Sez. II, 3 novembre 1984, n. 1534); tale principio è,infatti, stato ribadito anche dalla giurisprudenza amministrativa più recente (Cons. Stato, Sez. IV, 19 marzo 1996, n. 355;idem, 2 marzo 2004, n. 962; idem, 10 giugno 2004, n. 3756).

Il principio in questione è stato in parte già affermato dal Consiglio di Stato anche con riferimento specifico allamateria sportiva, nella già richiamata decisione della Sezione Sesta, 19 giugno 2006, n. 3559 (SPAL/FIGC), con la qualeè stata “accolta l’eccezione di inammissibilità, formulata dalla F.I.G.C., per la quale rileva la mancata impugnazionedelle disposizioni federali innanzi alla Camera Arbitrale”; ciò in quanto “l’art. 2 della legge n. 280/2003 ha previsto chegli atti delle Federazioni sportive possano essere impugnati in sede giurisdizionale solo dopo la preventivaimpugnazione – quale condizione di procedibilità – innanzi alla Camera Arbitrale”; tale principio è stato, inoltre,ribadito dal TAR Lazio con le decisioni nn. 5280/2007 (De Santis/FIGC) e 5645/2007 (Arezzo/FIGC).

91 In relazione, alla proposizione di nuovi motivi innanzi al T.A.R. (rispetto a quelli già fatti valere in sede digiustizia sportiva) - considerato che la legge n. 280/2003 impone l’obbligo di esaurire prima i gradi di giustizia sportiva eche i termini di impugnazione in sede sportiva sono estremamente ridotti (talvolta il termine per proporre ricorso innanzialla Camera di Conciliazione era addirittura di soli 2 giorni, mentre, innanzi agli organi di giustizia federale esso è di 7-10 giorni, e comunque non è mai superiore a 30 giorni) - il principio del vincolo dei motivi non dovrebbe ritenersiapplicabile, in quanto l’applicazione di esso determinerebbe una illegittima compressione del diritto alla difesagiurisdizionale (art. 24 della Costituzione) conseguente alla (drastica) riduzione dei termini per elaborare i motivi (dainormali 60 giorni di tempo per elaborare tutti i motivi da addurre innanzi al T.A.R. a soltanto pochi giorni di tempo perelaborare tutti i motivi da proporre innanzi alla giustizia sportiva e quindi successivamente innanzi al T.A.R.); neconsegue che tale principio del “vincolo dei motivi” non dovrebbe essere applicato in materia sportiva o, al limite, nondovrebbe essere applicato in maniera rigorosa, ovvero quantomeno riconoscendo l’ammissibilità di motivisufficientemente indicati nei gradi di giustizia sportiva, come riconosciuto dalla giurisprudenza.

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Esso comunque non dovrebbe essere applicato nel caso in cui il motivo nuovo proposto per laprima volta innanzi al Giudice Amministrativo consista nell’impugnazione della normativa sportivacome atto presupposto, non essendo possibile impugnare la norma sportiva innanzi alla giustiziasportiva (il quanto il Giudice dell’ordinamento sportivo non ha il potere di sindacare la legittimitàdelle norme del proprio ordinamento), ma soltanto (per la prima volta, innanzi al Giudice statale, cheha invece il potere di sindacare la legittimità, oltre che dei provvedimenti lesivi, anche delle normesportive dagli stessi applicate, laddove impugnate dall’interessato come atti presupposti) (92).

Al di là della correttezza o meno di tale impostazione, sarà, pertanto, opportuno che i legalidelle Società o dei tesserati sportivi focalizzino, sin dal momento della presentazione delle azioniinnanzi alla giustizia federale prima ed agli organi di giustizia presso il C.O.N.I. poi, tutti gli atti daimpugnare e tutti i motivi di diritto che potranno essere fatti valere successivamente in sedegiurisdizionale, in modo da non precludersi, sin dall’inizio, l’impugnazione di alcuni atti o laproposizione di alcuni motivi.

4.C. L’illegittimità del vincolo di giustizia.

Il primo comma dell’art. 3 prevede, inoltre, una “salvezza” delle clausole compromissoriepreviste nel settore sportivo: tale disposizione è stata interpretata in senso restrittivo da parte dellagiurisprudenza amministrativa, nel senso di ritenere fatte salve soltanto le clausole compromissoriein senso tecnico (ovvero quelle che devolvono ad arbitri la cognizione di questioni patrimoniali trapari ordinati all’interno dell’ordinamento sportivo, che, in alternativa, sarebbero devolute allagiurisdizione del giudice ordinario), mentre ha ritenuto di non estendere tale salvezza al c.d. vincolodi giustizia (ovvero a quelle norme federali che precludono l’impugnazione di provvedimentifederali innanzi agli organi di giustizia statale) (93).

92 Nel caso di impugnazione di atti normativi regolamentari dell’ordinamento sportivo (ovvero di atti presuppostigenerali), il principio del vincolo dei motivi non dovrebbe trovare applicazione per la semplice ragione chel’impugnazione di tali atti non può essere presentata in sede di giustizia sportiva (o sarebbe comunque“matematicamente” inutile perché inammissibile), in quanto gli organi di giustizia sportiva non hanno alcun potere diannullare (o di disapplicare) la normativa regolamentare dell’ordinamento sportivo del quale fanno parte (anzi, il lorocompito è proprio quello di applicare e di fare rispettare le norme dell’ordinamento sportivo); mentre l’impugnazione diatti normativi regolamentari dell’ordinamento sportivo (ovvero di atti presupposti generali) può essere presentata, per laprima volta, soltanto innanzi al T.A.R., in quanto soltanto il Giudice dell’ordinamento statale ha il potere di annullare (odi disapplicare in sede cautelare) gli atti regolamentari degli ordinamenti settoriali in genere e dell’ordinamento settorialesportivo in particolare, avendo essi il carattere, per quanto riguarda il livello normativo, di fonte regolamentare e, perquanto riguarda la natura giuridica, di atto amministrativo.

Gli atti normativi regolamentari degli ordinamenti settoriali in genere e dell’ordinamento sportivo in particolaresono, infatti, atti amministrativi generali, corrispondenti esattamente ad un bando di concorso o ad un capitolato diappalto o ad un qualsiasi atto amministrativo generale emanato da un soggetto facente funzioni amministrative, come lefederazioni sportive o il C.O.N.I..

93 L’art. 3, comma primo, della legge stabilisce, inoltre, che “è fatto salvo quanto eventualmente disposto dalleclausole compromissorie previste da statuti e regolamenti del C.O.N.I. e delle Federazioni sportive”: tale disposizione siritiene che debba essere interpretata nel senso (restrittivo) di riconoscimento da parte dello Stato, con legge, dellalegittimità esclusivamente delle clausole compromissorie intese in senso proprio, ovvero come clausole in base alle qualii tesserati delle federazioni sportive si impegnano ad adire gli organi di giustizia sportiva per la risoluzione dellequestioni derivanti dallo svolgimento dell’attività sportiva (clausole, peraltro, già riconosciute implicitamente comelegittime dall’art. 2 della legge, che riserva alcune questioni alla giustizia sportiva, e dall’art. 3, comma primo, dellastessa, che impone comunque, anche per le materie non riservate alla giustizia sportiva, l’onere per gli interessati dirivolgersi prima ad essa e di esaurire i relativi gradi della stessa prima di rivolgersi al giudice amministrativo); ma lanorma in questione non pone senz’altro alcun riconoscimento da parte dello Stato della legittimità delle clausolecompromissorie intese in senso ampio, ovvero come comprensive anche del c.d. “vincolo di giustizia” (divieto per itesserati di adire gli organi di giustizia statale e previsione, in caso contrario, di sanzioni disciplinari fino all’espulsionedall’ordinamento sportivo): il vincolo di giustizia (così come le eventuali sanzioni irrogate per violazione dello stesso)resta infatti un istituto di dubbia legittimità per lo Stato (in quanto esso concreta una potenziale violazione degli artt. 24,

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Ad oggi, infatti, la portata effettiva del c.d. “vincolo di giustizia” - costituito dalla normativaregolamentare (generalmente presente nei regolamenti interni delle varie federazioni), in base allaquale ai tesserati ed agli affiliati sarebbe precluso il diritto di adire gli organi giurisdizionali stataliper la tutela dei propri interessi, se non previa autorizzazione rilasciata dalla federazione - risultaormai svuotata dall’avvenuta emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280 (che ha riconosciutoanche ai tesserati sportivi il pieno diritto di adire gli organi di giustizia statale per la tutela dei propriinteressi) e dalla successiva interpretazione resa dalla giurisprudenza: in particolare, il T.A.R. Lazio,Sezione Terza Ter, con ordinanza 21 aprile 2005, n. 2244 (Cosenza/FIGC), ha riconosciutol’illegittimità di un provvedimento disciplinare (3 punti di penalizzazione in classifica) irrogato dallaFederazione nei confronti della Società per il fatto di avere questa presentato precedentemente unricorso innanzi al T.A.R. Lazio senza previamente chiedere la (prescritta) autorizzazione allaFederazione (94).

Sarebbe, pertanto, opportuno che il “legislatore sportivo” eliminasse dalle varie “CarteFederali” (ovvero le normative di ogni singola federazione, in genere integralmente pubblicate suirelativi siti) l’istituto del “vincolo di giustizia” e, con l’occasione - in una seria “riscrittura delleregole” - facesse “sparire” da esse una serie di “tyrannosauri reges” “giurassici”, quali sono (percitare solo i più rilevanti) gli istituti del “vincolo sportivo” (95), del “Lodo Petrucci” (96), della

103 e 113 della Costituzione, oltre che adesso anche della stessa legge n. 280/2003, che, in certi limiti, ammette edisciplina il ricorso al giudice statale da parte dei soggetti dell’ordinamento sportivo); tale conclusione è confermata nonsolo dalla semplice lettura della norma in questione (che parla testualmente solo di “clausole compromissorie” e non di“vincolo di giustizia”), ma anche dall’interpretazione logica e teleologica della stessa (sarebbe veramente un controsensopensare che il legislatore statale abbia previsto e dettagliatamente disciplinato la facoltà per i tesserati in ambito sportivodi adire il giudice amministrativo e poi abbia, nell’ambito della stessa legge, riconosciuto espressamente la legittimità diun istituto, il vincolo di giustizia, che prevede il divieto di adire il giudice statale e gravi sanzioni per la violazione di taledivieto).

94 Su tale tema si consenta di richiamare: LUBRANO E., Il TAR Lazio segna la fine del vincolo di giustizia: laFIGC si adegua, pubblicato sul sito internet www.globalsportslaw.com e sulla Rivista di Diritto ed Economia delloSport, 2005, Vol. n. 2.

Tale vincolo di giustizia costituisce di fatto, ad oggi, un vero e proprio “monstrum” giuridico a tutela del mondodegli ordinamenti sportivi, una sorta di cartello “cave canem”, al quale fa però riscontro un guardiano-cerbero capaceesclusivamente di “abbaiare”, ma del tutto incapace di “mordere” e di “azzannare” gli sportivi e le Società che(proponendo ricorso al T.A.R. Lazio) violino (uscendone) i confini dell’”antro federale”, in quanto il “mostro” è statoormai privato di tutta la propria dentatura (e della propria efficacia repressiva) dal grave colpo inferto dal T.A.R. Laziocon l’ordinanza n. 2244/2005.

Nonostante ciò le Federazioni continuano a mantenere nei propri regolamenti tale “monstrum iuris” , talvolta, si“dilettano” anche di applicarlo (di recente, con decisione in data 11 ottobre 2007, la Commissione Disciplinare dellaFIGC ha sanzionato l’Arezzo con tre punti di penalizzazione per avere proposto in precedenza ricorso al TAR Lazioavverso la penalizzazione di sei punti irrogata per le vicende di “calciopoli” (allo stato attuale, è in corso l’impugnazionedi tale decisione innanzi alla Corte di Giustizia Federale): tale decisione è stata poi annullata dalla Corte di GiustiziaFederale, con provvedimento in data 5 dicembre 2007, n. 56/CGF, che ha riconosciuto “l’errore scusabile” commessodall’Arezzo nel presentare ricorso al TAR.

95 Il “vincolo sportivo” è un istituto in base al quale l’atleta dilettante rimane legato a vita alla Società con la qualesottoscrive (anche se minorenne ed in assenza di genitore o tutore) il c.d. “cartellino”, con la conseguenza che lo stessopuò tesserarsi con un’altra Società soltanto se questa paga alla precedente la cifra da essa arbitrariamente richiesta(esattamente come avveniva per gli “schiavi” circa 2000 anni fa): in ordine alla illegittimità di tale istituto il TAR Laziosi è espresso (Sezione Terza Ter, sentenza 12 maggio 2003, n. 4103) nei seguenti termini: “la pretesa della societàricorrente al mantenimento del vincolo sportivo con l’interessata successivamente alla scadenza del contratto (che sifonda su una arcaica concezione che considerava l’atleta come “proprietà” della società) appare recessiva proprio sulpiano dei valori costituzionali”.

Deve darsi atto del fatto che molte federazioni (tra le quali il calcio, in particolare, si vedano gli artt. 32 bis e terdelle NOIF della FIGC) hanno posto un limite di età (in genere, 25 anni), oltre il quale l’atleta è automaticamente“svincolato” dal “vincolo sportivo”: tale riforma, anche se meritoria, non elimina (ma riduce soltanto) il problema della

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“responsabilità oggettiva” e della “responsabilità presunta” (97), tutti viziati da illegittimità perviolazione rispettivamente dei principi del diritto del lavoro, del diritto di impresa e della personalitàdella responsabilità.

sottoposizione di atleti dilettanti (e spesso solo formalmente dilettanti, ma sostanzialmente professionisti), ad un istitutoche limita gravemente il diritto di espletare attività agonistica.

Per approfondimenti su tale argomento si consenta di richiamare E. LUBRANO, Vincolo sportivo pluriennale:verso una fine annunciata..?!.., in www.giustizasportiva.it, dicembre 2005.

96 Il c.d. “Lodo Petrucci” è un istituto previsto nel calcio dall’art. 52, sesto comma, delle NOIF, in base al qualeuna società non ammessa ad un campionato di calcio professionistico (Serie A, B, C1, C2) per ragioni di disequilibriofinanziario si vede automaticamente “espropriata a zero euro”, oltre che dei rapporti contrattuali in essere con i propriatleti (art. 110 delle NOIF), anche del c.d. “titolo sportivo”, in quanto viene retrocessa all’ultimo livello dei campionati(Terza Categoria dei Dilettanti), mentre il proprio titolo sportivo, ridotto di una categoria, viene assegnato all’asta adun’altra Società e i proventi di tale asta vengono versati sul “Fondo di garanzia per allenatori e calciatori” presso laFIGC.

Non è necessario di essere degli “scienziati” di diritto commerciale o fallimentare per capire che, costituendo iltitolo sportivo l’”avviamento” della Società di calcio (come riconosciuto dallo stesso TAR Lazio, con sentenza n.4284/2002), risulta illegittima l’espropriazione di esso “a zero euro” (con conseguente automatico fallimento dellaSocietà “con zero euro in cassa” e l’impossibilità di pagare i propri creditori): sarebbe, pertanto, sufficiente una piccolamodifica di tale normativa (che ha il grande merito, non si deve negarlo, di “salvare” il titolo sportivo della città, seppureridotto di una categoria), nel senso di prevedere che i proventi dell’asta vadano alla Società “espropriata” del titolosportivo, in modo da consentirle un “fallimento sano” che le permetta di pagare, quantomeno in parte, i propri creditori.

Per approfondimenti su tale argomento si consenta di richiamare E. LUBRANO, Ammissione ai campionati dicalcio e titolo sportivo: un sistema da rivedere?!, in Analisi Giuridica dell’Economia, vol. n. 2/2005, Il calcioprofessionistico, a cura di G. MEO, U. MORERA e A. NUZZO.

97 La responsabilità oggettiva e la responsabilità presunta sono forme di responsabilità, previste dalla normativasportiva a carico delle Società (cfr. art. 4, rispettivamente commi 4e 5, del Codice di Giustizia Sportiva della FIGC), cheesulano del tutto da un benché minimo grado di “colpa” (neanche “in vigilando”) delle stesse.

In particolare:a) in base all’istituto della responsabilità oggettiva, le Società sono responsabili del comportamento tenuto dai

propri sostenitori (anche “in trasferta” e dunque al di fuori di ogni possibile controllo da parte della Società),con la conseguenza che queste “pagano” dal punto di vista disciplinare (ammende, penalizzazioni in classificaecc.) per il comportamento dei propri “tifosi”, ai quali l’ordinamento sportivo conferisce, pertanto, un“favoloso” strumento di “ricattazione”, tra l’altro molto utilizzato dagli stessi, nei confronti delle Società (art. 4,comma 4, del Codice di Giustizia Sportiva della FIGC: “Le società rispondono oggettivamente anchedell'operato e del comportamento delle persone comunque addette a servizi della società e dei proprisostenitori, sia sul proprio campo, intendendosi per tale anche l'eventuale campo neutro, sia su quello dellesocietà ospitanti, fatti salvi i doveri di queste ultime”);

b) in base all’istituto della responsabilità presunta, le Società sono responsabili (salvo prova contraria) dicomportamenti di soggetti ad esse estranei che abbiano determinato un possibile vantaggio a favore di esse: (art.4, comma 5, del Codice di Giustizia Sportiva della FIGC: “Le società sono presunte responsabili degli illecitisportivi commessi a loro vantaggio da persone a esse estranee. La responsabilità è esclusa quando risulti o visia un ragionevole dubbio che la società non abbia partecipato all'illecito o lo abbia ignorato”).La illegittimità di tali disposizioni, a parere di chi scrive, risulta manifesta per il fatto che prevedono forme di

responsabilità che prescindono del tutto dalla colpevolezza delle Società e dalla effettiva imputabilità ad esse deicomportamenti tenuti da soggetti esterni ad esse (sarebbe sicuramente più opportuno, modificare la normativa sullaresponsabilità, nel senso di prevedere una responsabilità “integrale” della Società che ospita la gara per tutto quantoavvenga all’interno del proprio impianto, all’ingresso del quale le Società hanno la possibilità ed il dovere di garantire lasicurezza, ed a prescindere da quali tifosi, di casa o ospiti, pongano in essere atti pericolosi per la pubblica sicurezza).a) Con riferimento alla responsabilità oggettiva, il TAR Sicilia, Catania - con la sentenza n. 679/2007 (poi

annullata, ma per ragioni di inammissibilità del ricorso, dalla successiva sentenza n. 1048/2007 del Consiglio diGiustizia Amministrativa per la Regione Sicilia), relativa alla questione tra gli abbonati del Catania e la FIGC –ha dichiarato l’illegittimità di tale istituto: le ragioni sono assolutamente condivisibili (“Giustamente sisottolinea, poi, l’evidente contrasto tra i provvedimenti impugnati e gli inderogabili principi dell’ordinamento,consacrati in apposite norme di rango costituzionale (art. 2 e 27, comma 1, della Costituzione) o di leggeordinaria (artt. 1 e 134, ultimo comma, T.U.L.P.S.), palesandosi, in particolare, il principio della responsabilitàoggettiva, specie alla luce della rigida applicazione che ne viene praticata, come contrario ai principidell’ordinamento giuridico vigente. Qualunque sia la teoria preferita in ordine alla pluralità degli ordinamentigiuridici, resta fermo che l’ordinamento sportivo, per funzionare normalmente, deve godere di un notevole

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5. Disposizioni processuali specifiche.

L’art. 3, terzo comma della legge in questione ha, infine, previsto due disposizioni specifichedi carattere processuale (98), ovvero:

grado di autonomia. Tuttavia quest’ultima, per quanto ampia e tutelata, non può mai superare determinaticonfini, che sono i confini stessi dettati dall’ordinamento giuridico dello Stato. E tali fondamentali principivalgono non solo per l’ordinamento sportivo, ma anche per l’autonomia di ogni formazione sociale, pur sericonosciuta dalla Costituzione: confessioni religiose, università, accademie, istituzioni di cultura,sindacati…Né potrebbe, in senso contrario, sostenersi che la F.I.G.C., in quanto assoggettata alle direttiveimpartite dalla U.E.F.A., organismo che opera in sede internazionale, sia tenuta a recepire pedissequamente edacriticamente tali direttive medesime, atteso che alla U.E.F.A. non è comunque considerata un “soggetto didiritto internazionale” e che, in ogni caso, ogni recepimento normativo o regolamentare va comunqueinquadrato all’interno delle norme di legge e dei principi costituzionali vigenti. Tali principi si stannoaffermando anche all’estero: il Tribunale Amministrativo di Parigi, adito dalla locale squadra di calcio delParis Saint Germain, con decisione del 16 marzo 2007, ha annullato la sanzione della squalifica del campo digioco, comminata alla squadra medesima da tutti gli Organi di giustizia sportiva della Federazione francese,statuendo che“la responsabilità oggettiva di cui all’art. 129, c. 1, del regolamento Federale viola il principiocostituzionale della personalità della pena”. Inoltre, è fondamentale rilevare che, nel caso di specie, mancanoalcuni requisiti integranti l’ipotesi della responsabilità oggettiva, quale delineata da dottrina e giurisprudenza;ed invero, tra la condotta e l’evento dannoso deve essere rinvenibile un nesso di causalità materiale benindividuato e, inoltre, l’agente deve avere volontariamente tenuto un condotta che di per sé costituisce illecito,in ossequio al noto principio “qui in re illecita versatur tenetur etiam pro casu”. Nel caso di specie, come èevidente, manca qualsiasi nesso di causalità tra i fatti dannosi verificatisi ed il comportamento tenuto dairicorrenti. In sostanza, i ricorrenti sono stati colpiti dalla sanzione non perché abbiano fatto o non abbianofatto alcunché, ma solo in quanto appartenenti ad una categoria generale ed astratta. Quindi, ben puòaffermarsi che, nel caso di specie, non si sono applicate delle pesanti sanzioni per una caso di responsabilitàoggettiva, bensì per una forma di responsabilità “per fatto altrui”. Pertanto, si appalesano illegittimi nonsoltanto gli impugnati provvedimenti sanzionatori per i “vizi” evidenziati, ma anche le stesse norme delregolamento “Codice di giustizia sportiva” della F.I.G.C., nella misura in cui, introducendo una tale forma di“responsabilità oggettiva” si pongono, fra l’altro, in contrasto con l’art. 27 della Costituzione.Conseguentemente, vanno annullati sia l’art. 9, commi 1 e 2 (che sostanzialmente pongono a carico dellesocietà sportive un onere di vigilanza non consentito dal T.U.L.P.S.), sia l’art. 11 di tale regolamento”).

b) Con riferimento alla responsabilità presunta, il TAR Lazio (sentenza n. 5645/2007, relativa alla questioneArezzo / FIGC) ha evidenziato la possibile illegittimità di tale istituto, ma non si è pronunciato poi su tale punto,ritenendo tale questione inammissibile in base al c.d. “vincolo dei motivi”, in quanto non proposta in precedenzainnanzi alla Camera di Conciliazione del CONI (“Le considerazioni esposte nel punto sub 3) della presentemotivazione inducono invece a ritenere inammissibile la censura obiettivamente più delicata del gravame, ecioè il quarto motivo mediante il quale si contesta, impugnandosi la prescrizione regolamentare che la prevede,la legittimità della responsabilità presunta, deducendosi che nessuna relazione esisteva tra l’Arezzo ed i“soggetti intercettati”, ed, ancora, l’impossibilità, per la società, di fornire una prova negativa. Non puònegare il Collegio come tale ipotesi di responsabilità ponga (ben più della responsabilità oggettiva, comunquefondata sul rapporto di causalità) problemi di compatibilità con i principi che governano i procedimentisanzionatori, e forse anche con i modelli di responsabilità conosciuti dall’ordinamento giuridico statale. Vaperò aggiunto come proprio tali ragioni, che attengono, in definitiva, all’enucleazione dei limiti di relazionesistemica tra ordinamento sportivo ed ordinamento statale, imponevano che della relativa questione fosseinvestito l’organo arbitrale, a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, e nel rispetto della clausolacompromissoria accettata dai soggetti dell’ordinamento federale quale parte integrante del vincolo associativo.Come si è già osservato, si desume tanto dalla disamina del lodo arbitrale, quanto dalla lettura dell’istanza diarbitrato, che la società ricorrente in sede arbitrale non ha impugnato, od almeno contestato la legittimitàdell’art. 9, III comma, del codice di giustizia sportiva (alla cui stregua “le società sono presunte responsabilidegli illeciti sportivi a loro vantaggio, che risultino commessi da persone ad esse estranee”), ma ha solamentededotto l’insussistenza in concreto di una siffatta responsabilità”).Sull’istituto della responsabilità oggettiva, si veda FORTI V., Riflessioni in tema di diritto disciplinare sportivo

e responsabilità oggettiva, in Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 2007, Vol. III, Fasc. 2.

98 Tale terzo comma dell’art. 3 della legge n. 280/2003 dispone testualmente che “davanti al giudiceamministrativo il giudizio è definito con sentenza succintamente motivata ai sensi dell’art. 26 della legge 6 dicembre1971, n. 1034 e si applicano i commi 2 e seguenti dell’articolo 23-bis della stessa legge”.

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1) l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 23 bis della legge n. 1034/1971,ovvero, fondamentalmente:a) la “dimidiazione” di tutti i termini processuali, salvo quelli per la proposizione

del ricorso di primo grado;b) la fissazione dell’udienza di merito in termini estremamente ristretti;c) il deposito del dispositivo di sentenza entro sette giorni dall’udienza di merito

(99);2) la definizione dei giudizi innanzi al T.A.R. con “sentenza succintamente motivata”, ai

sensi dell’art. 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (100).

99 L’art. 23 bis della legge n. 1034/1971, aggiunto della legge n. 205/2000, dispone quanto segue:“2. I termini processuali previsti sono ridotti alla metà salvo quelli per la proposizione del ricorso.3. Salva l’applicazione dell’articolo 26, quarto comma, il tribunale amministrativo regionale chiamato apronunciarsi sulla domanda cautelare accertata la completezza del contraddittorio ovvero disposta l’integrazione dellostesso ai sensi dell’articolo 21, se ritiene ad un primo esame che il ricorso evidenzi l’illegittimità dell’atto impugnato ela sussistenza di un pregiudizio grave e irreparabile, fissa con ordinanza la data di discussione nel merito alla primaudienza successiva al termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza. In caso di rigetto dell’istanzacautelare da parte del Tribunale amministrativo regionale per la fissazione dell’udienza di merito, in tale ipotesi, iltermine di trenta giorni decorre dalla data di ricevimento dell’ordinanza da parte della segreteria del tribunaleamministrativo regionale che ne dà avviso alle parti.4. Nel giudizio di cui al comma 3 le parti possono depositare documenti entro il termine di quindici giorni daldeposito o dal ricevimento delle ordinanze di cui al medesimo comma e possono depositare memorie entro i successividieci giorni.5. Con le ordinanze di cui al comma 3, in caso di estrema gravità ed urgenza, il tribunale amministrativoregionale o il Consiglio di Stato possono disporre le opportune misure cautelari enunciando i profili che, ad unsommario esame, inducono a una ragionevole probabilità sul buon esito del ricorso.6. Nei giudizi di cui al comma 1, il dispositivo della sentenza è pubblicato entro sette giorni dalla data dellaudienza, mediante deposito in segreteria.7. Il termine per la proposizione dell’appello avverso la sentenza del tribunale amministrativo regionalepronunciata nei giudizi di cui al comma 1 è di trenta giorni dalla notificazione e di centoventi giorni dalla pubblicazionedella sentenza. La parte può, al fine di ottenere la sospensione dell’esecuzione della sentenza, proporre appello neltermine di trenta giorni dalla pubblicazione del dispositivo, con riserva dei motivi, da proporre entro trenta giorni dallanotificazione ed entro centoventi giorni dalla comunicazione della pubblicazione della sentenza.8. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche davanti al Consiglio di Stato, in caso di domanda disospensione della sentenza appellata”.

100 In via teorica, l’analisi della norma in questione (da ogni punto di vista: letterale, logico e teleologico)sembrerebbe imporre l’applicazione dell’istituto della sentenza-breve alla materia del contenzioso sportivo innanzi alGiudice amministrativo (con ciò rendendo obbligatorio per il Giudice l’utilizzo di uno strumento processuale di caratterefacoltativo); nella realtà pratica, la giurisprudenza di questi anni ha evidenziato come il giudice amministrativo hainterpretato la disposizione in esame come meramente programmatica e non precettiva (in sostanza, come“suggerimento” e non come “imposizione” da parte del legislatore), con la conseguenza, anche nella materia sportiva, lostrumento della sentenza-breve viene utilizzato soltanto laddove ci siano i presupposti previsti, in via generale, dall’art.26 della legge n. 1034/1971.

L’art. 26 della legge n. 1034/1971 (come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205), ha introdotto l’istitutodella c.d. “sentenza–breve” disponendo quando segue: “Nel caso in cui ravvisino la manifesta fondatezza ovvero lamanifesta inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il Tribunale amministrativo regionale e ilConsiglio di Stato decidono con sentenza succintamente motivata. La motivazione della sentenza può consistere in unsintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo ovvero se del caso, ad un precedente conforme. Inogni caso, il giudice provvede anche sulle spese di giudizio, applicando le norme del codice di procedura civile” (quartocomma).

“La decisione in forma semplificata è assunta, nel rispetto della competenza del contraddittorio, nella cameradi consiglio fissata per l’esame dell’istanza cautelare ovvero fissata d’ufficio a seguito dell’esame istruttori previsto dalsecondo comma dell’art. 44 del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato, approvato con regio decreto 26 giugno1924, n. 1054 e successive modificazioni” (quinto comma),

“Le decisioni in forma semplificata sono soggette alle medesime forme di impugnazione previste per lesentenze”. (sesto comma).

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L’introduzione di tali disposizioni è legata proprio alla peculiarità della materia sportiva, inquanto, come ribadito anche nella Relazione Governativa al Decreto Legge n. 220/2003, “il mondosportivo ha bisogno di decisioni adottate in tempi brevissimi”: pertanto, come indicato nellaRelazione Governativa al decreto legge, in tale materia, innanzi al Giudice Amministrativo, “siprevedono modalità accelerate di definizione del giudizio nel merito quali la sentenza in formaabbreviata e la riduzione di tutti i termini processuali alla metà”

CONCLUSIONI

In conclusione, la legge n. 280/2003 – pur costituendo una sorta di “scoperta dell’acquafredda” (per il fatto di non avere apportato nulla di più e nulla di nuovo, se non la codificazione diprincipi già affermati dalla giurisprudenza) – ha avuto il grande merito di garantire una (relativa)certezza quantomeno degli aspetti fondamentali del rapporto tra ordinamento sportivo edordinamento statale: in particolare, da una parte (sposando la tesi dei fautori della supremaziadell’ordinamento statale) ha inquadrato il sistema sportivo come ordinamento settoriale postoall’interno dell’ordinamento statale, riconoscendone l’autonomia e soprattutto i limiti di essa,dall’altra parte (“sposando” i fautori della tesi pubblicistica), ha riconosciuto la natura pubblicisticadell’attività posta in essere da tutte le istituzioni sportive (C.O.N.I. e federazioni), e, in tal modo, harisolto, una volta per tutte, le questioni relative alla riconoscibilità di una giurisdizione statale inmateria sportiva (espressione del potere di controllo della supremazia dell’ordinamento statale) e delriparto della giurisdizione (tra giustizia sportiva, giustizia ordinaria e giustizia amministrativa) edell’individuazione del giudice territorialmente competente.

Il fatto di avere poi messo nero su bianco tali principi a livello di fonte legislativa - con unasoluzione di giusta mediazione (compatibile con i principi costituzionali in gioco) tra le esigenze diautonomia del sistema sportiva e le contrapposte esigenze di garantire comunque la supremaziadell’ordinamento statale e la tutela delle proprie posizioni giuridico-soggettive di coloro che,nell’ordinamento dello sport, espletano la propria attività, soprattutto se a livello imprenditoriale oprofessionale - ha garantito la “protezione” ed il rispetto di essi da parte di tutti gli operatori nelsettore, portando i giudici “disconosciuti” dalla legge (ovvero i Tribunali locali) ad esimersi dalporre in essere interventi in passato contestati aspramente per campanilismo e gli esponenti delleIstituzioni sportive a non negare più l’esistenza della superiore giustizia statale e la necessariaesecuzione alle decisioni da questa assunte in materia sportiva.

In sostanza, la legge n. 280/2003 - soprattutto grazie alle importanti interpretazioni date dallagiurisprudenza amministrativa (in particolare con la definizione delle questioni relative allapregiudiziale sportiva e con il riconoscimento della potenziale rilevanza delle questioni disciplinari edella sostanziale illegittimità del vincolo di giustizia) - seppure nata in una situazione “surreale”(come conversione di un Decreto Legge tutto in favore di una eccessiva e sproporzionata autonomiadell’ordinamento sportivo sancita solo per risolvere circostanze transitorie), ha costituito quella“codificazione di certezze” attesa da tempo dagli operatori del settore, quale giusta espressione diuno Stato di diritto che, pur riconoscendo il pluralismo e le esigenze di autonomia dello Sport,garantisce oggi la piena tutela degli interessi di tutti gli operatori del settore sportivo (101).

101 Per completezza, si fa presente che:a) tutte (o quasi) le decisioni emanate da organi di giustizia amministrativa richiamate sono liberamente

accessibili ed integralmente scaricabili dal sito www.giustizia-amministrativa.it (“cliccando” primasull’icona del relativo organo giurisdizionale, poi su quella “sentenze/dispositivi” o “ordinanze” e, infine,digitando numero e anno della decisione);

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b) tutti gli articoli di dottrina pubblicato dall’Autore del presente capitolo sono liberamente accessibili escaricabili sul sito www.studiolubrano.it (“cliccando” prima sull’icona “le pubblicazioni”, poi su quella“avv. Enrico Lubrano” ed, infine, su quella relativa al titolo dei singoli articoli.

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DECRETO LEGGE 19 agosto 2003, n. 220 LEGGE 17 ottobre 2003, n. 280

PREAMBOLO DEL DECRETO LEGGE LEGGE DI CONVERSIONE

Il Presidente della Repubblica;

Ritenuta la straordinaria necessità ed urgenza diprovvedere all’adozione di misure idonee arazionalizzare i rapporti tra l’ordinamento sportivo el’ordinamento giuridico dello Stato;

Vista le deliberazione del Consiglio de Ministri adottatanella riunione del 19 agosto 2003;

Sulla proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri edel Ministro per i beni e le attività culturali;

Emana il seguente decreto legge

Art. 1

1. Il decreto legge 19 agosto 2003, n. 220, recantedisposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva, èconvertito in legge con le modificazioni riportate inallegato alla presente legge.

2. Restano salvi gli effetti prodottisi fino alla data dientrata in vigore della presente legge sulla basedell’art. 3 comma quinto del decreto legge 19 agosto2003, n. 220.

3. La presente legge entra in vigore il giornosuccessivo a quello della sua pubblicazione nellaGazzetta Ufficiale.

TESTO ORIGINARIO DEL DECRETO LEGGE TESTO DEL DECRETO LEGGE COORDINATOCON LA LEGGE DI CONVERSIONE

Art. 1 – Principi generali

1. La repubblica riconosce e favorisce l’autonomiadell’ordinamento sportivo nazionale, qualearticolazione dell’ordinamento sportivointernazionale facente capo al Comitato OlimpicoInternazionale.

2. I rapporti tra gli ordinamenti di cui al comma 1 sonoregolati in base al principio di autonomia, salvi i casidi effettiva rilevanza per l’ordinamento giuridico dellaRepubblica di situazioni giuridiche soggettive,connesse con l’ordinamento sportivo.

Art. 1 – Principi generali

1. Convertito senza modifiche

2. I rapporti tra l’ordinamento sportivo el’ordinamento della Repubblica sono regolati in baseal principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza perl’ordinamento giuridico della Repubblica di situazionigiuridiche soggettive, connesse con l’ordinamentosportivo.

Art. 2 – Autonomia dell’ordinamento sportivo.

1. In applicazione dei principi di cui all’articolo 1, èriservata all’ordinamento sportivo la disciplina dellequestioni aventi ad oggetto:

a) il corretto svolgimento delle attività sportive edagonistiche;

b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare el’irrogazione ed applicazione delle relative sanzionidisciplinari sportive;

c) l’ammissione e l’affiliazione alle federazioni di societàdi associazioni sportive e di singoli tesserati;

Art. 2 – Autonomia dell’ordinamento sportivo

1. Convertito senza modifiche

a) l’osservanza e l’applicazione delle normeregolamentari, organizzative e statutariedell’ordinamento sportivo nazionale e delle suearticolazioni al fine di garantire il correttosvolgimento delle attività sportive ed agonistiche

b) Convertito senza modifiche

c) Soppresso

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d) l’organizzazione e lo svolgimento delle attivitàagonistiche non programmate ed a programma illimitatoe l’ammissione alle stesse delle squadre ed atleti.

2. Nelle materie di cui al comma 1, le società, leassociazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere diadire, secondo le previsioni degli statuti e iregolamenti del Comitato olimpico nazionale italianoe delle Federazioni sportive di cui agli articoli 15 e 16del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organidi giustizia dell’ordinamento sportivo.

d) Soppresso

2. Convertito senza modifiche

2-bis Ai fini di cui al comma 1, lettera a) e allo scopodi evitare l’insorgere di contenzioso sull’ordinato eregolare andamento delle competizioni sportive, sonoescluse dalle scommesse e dai concorsi pronosticiconnessi al campionato italiano di calcio le societàcalcistiche, di cui all’articolo 10 della legge 23 marzo1981, 91, che siano controllate, anche per interpostapersona, da una persona fisica o giuridica chedetenga una partecipazione di controllo in altrasocietà calcistica. Ai fini di cui al presente comma, ilcontrollo sussiste nei casi previsti dell’articolo 2359,commi primo e secondo, del codice civile.

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Art. 3 - Norme sulla giurisdizione e disciplina transitoria

1. Esauriti i gradi della giustizia sportiva e fermarestando la giurisdizione del giudice ordinario suirapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti,ogni altra controversia avente ad oggetto atti delComitato olimpico nazionale italiano o delleFederazioni sportive non riservata agli organi digiustizia dell’ordinamento sportivo ai sensidell’articolo 2, è devoluta alla giurisdizione esclusivadel giudice amministrativo. In ogni caso è fatto salvoquanto eventualmente stabilito dalle clausolecompromissorie previste dagli statuti e dairegolamenti del Comitato olimpico nazionale italianoe delle Federazioni sportive di cui all’articolo 2,comma2, nonché quelle inserite nei contratti di cuiall’articolo 4 della legge 23 marzo 1981, n. 91.

2. La competenza di primo grado spetta in viaesclusiva, anche per l’emanazione di misure cautelari,al tribunale amministrativo regionale con sede inRoma. Le questioni di competenza di cui al presentecomma sono rilevabili d’ufficio.

3. Davanti al giudice amministrativo il giudizio èdefinito con sentenza succintamente motivata ai sensidell’art. 26 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e siapplicano i commi 2 e seguenti dell’articolo 23-bisdella stessa legge.

4. Le norme di cui ai commi 1, 2 e 3 si applicanoanche ai processi in corso e l’efficacia delle misurecautelari emanate da un tribunale amministrativodiverso da quello di cui al comma 2 è sospesa fino allaloro conferma modifica o revoca da parte deltribunale amministrativo regionale del Lazio, cui laparte interessata può riproporre il ricorso e l’istanzacautelare entro il termine di cui all’articolo 31,comma undicesimo, della legge 6 dicembre 1971, n.1034, decorrente dalla data di entrata in vigore delpresente decreto e ridotto alla metà ai sensi delcomma 3.

5. Alla luce del disposto di cui all’articolo 1, inapplicazione dell’articolo 2, comma 1, tenuto contodell’eccezionale situazione determinatasi per ilcontenzioso in essere, il Comitato olimpico nazionaleitaliano, su proposta della Federazione competente,adotta i provvedimenti di carattere straordinariotransitorio, anche in deroga alle vigenti disposizionidell’ordinamento sportivo, per assicurare l’avvio deicampionati 2003 – 2004.

Art. 3 - Norme sulla giurisdizione e disciplinatransitoria

1. Convertito senza modifiche

2. La competenza di primo grado spetta in via esclusiva,anche per l’emanazione di misure cautelari, al tribunaleamministrativo regionale del Lazio con sede in Roma.Le questioni di competenza di cui al presente commasono rilevabili d’ufficio.

3. Convertito senza modifiche

4. Le norme di cui ai commi 1, 2 e 3 si applicano ancheai processi in corso e l’efficacia delle misure cautelariemanate da un tribunale amministrativo diverso daquello di cui al comma 2 è sospesa fino alla loroconferma modifica o revoca da parte del tribunaleamministrativo regionale del Lazio con sede in Roma,cui la parte interessata può riproporre il ricorso el’istanza cautelare entro il termine si cui all’articolo 31,comma undicesimo, della legge 6 dicembre 1971, n.1034, decorrente dalla data di entrata in vigore delpresente decreto e ridotto alla metà.

5. soppresso

Art. 4 - Entrata in vigore

1. Il presente decreto entra in vigore il giorno stessodella sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dellaRepubblica italiana e sarà presentato alle Camere per la

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conversione in legge. Il presente decreto, munito delsigillo dello Stato, sarà inserito nella Raccolta ufficialedegli atti normativi della Repubblica italiana. E’ fattoobbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farloosservare.

N.B.: il testo attualmente vigente è quello riportato nella colonna di destra (testo di legge);il testo della colonna di sinistra (testo del decreto legge) è in grassetto nelle parti in cui è statoconvertito in legge, mentre è in corsivo nelle parti che sono state soppresse o modificate dalla leggedi conversione;il testo della colonna di destra (testo di legge) è in grassetto nelle parti che sono state aggiuntenella conversione in legge, mentre è in carattere normale nelle parti già previste dal decreto legge eche sono state confermate nella conversione in legge.

LA SENTENZA-ABBONATI-CATANIA: IL CONSIGLIO SICILIANO E IL RISCHIO DELRITORNO DELLA TUTELA GIURISDIZIONALE NELLO SPORT AL PALEOZOICO?!

Enrico Lubrano

Introduzione – I. La questione abbonati-catania e la sentenza n: 1048/2007 del C.Si. – II. La corretta letturadell’art. 2, lett. b, della legge n. 280/2003. - III. La giurisprudenza ormai consolidata formatasi in materia. –Conclusioni.

INTRODUZIONE

C’erano una volta i dinosauri (era mesozoica)…

Ancora prima non c’era nulla se non limitatissime forme di vita (era paleozoica) e primaancora non esisteva la vita (precambriano).

Solo successivamente all’estinzione dei dinosauri (era cenozoica), comparvero i mammiferi,tra i quali l’uomo; con la fine della preistoria, una volta acquisita l’uomo la capacità di comunicarecon i propri simili e di lasciare tracce di sè ai suoi successori, cominciò la storia dell’umanità ed ilprogresso morale, materiale, spirituale e culturale della stessa.

Il diritto è espressione di tale progresso e del livello di cultura raggiunto dalla singolacomunità. Ubi societas, ibi ius: dalle rudimentali regolamentazioni dei primi ominidi (“io esco acaccia con la clava, tu allatti”), tipiche di ogni forma di convivenza civile (anche delle comunitàanimali), alle lotte di classe, alle rivoluzioni, fino alle moderne Costituzioni, l’uomo si è evoluto ed ècresciuto dal punto di vista culturale e giuridico.

I. LA QUESTIONE ABBONATI-CATANIA E LA SENTENZA N. 1048/2007 DEL C.SI..

Con sentenza 8 novembre 2007, n. 1048, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per laRegione Siciliana ha dichiarato inammissibile, per difetto assoluto di giurisdizione del Giudicestatale in materia di provvedimenti disciplinari sportivi, il ricorso proposto da un gruppo di abbonatidella Società Catania Calcio avverso i provvedimenti emanati dai vari organi di giustizia federaledella F.I.G.C., con i quali è stata irrogata, nei confronti della Società, la squalifica del proprio campodi gioco per sei mesi, in conseguenza degli incidenti avvenuti al termine della gara Catania-Palermodel 2 febbraio 2007, in esito ai quali è deceduto il Sovrintendente di Polizia Raciti (1).

1 Con riferimento a tale decisione (pubblicata, tra l’altro, su “Guida al Diritto” 8 dicembre 2007, n. 48, pagg. 95 esegg., intitolata “Calcio: le cause sui provvedimenti disciplinari spettano agli organi della giustizia sportiva”), si vedanoi seguenti contributi dottrinari di (ordine alfabetico): S. MEZZACAPO, Le Conseguenze patrimoniali delle sanzioni nontravolgono il sistema delle competenze, in “Guida al Diritto” 8 dicembre 2007, n. 48, pagg. 103 e segg.; M. SANINO, Ildifficile approdo delle problematiche in tema di giustizia sportiva, in questo stesso numero; I. SCUDERI, Caso Catania,in www.mondolegale.it.

Tale decisione del Consiglio di Giustizia è stata motivata in relazione al fatto che l’art. 2, lett.b, della legge 17 ottobre 2003, n. 280, “riserva” alla giustizia sportiva tutte le questioni relative allac.d. “sfera disciplinare”, con la conseguenza (ad avviso del Consiglio Siciliano) che il Giudicestatale non avrebbe giurisdizione in materia, avendo il legislatore confinato tutta l’area della“questioni disciplinari” nel c.d. “indifferente giuridico”, tanto da non potersi ravvisare interessigiuridicamente rilevanti in tale ambito (2).

La decisione trova, dunque, la propria ratio nella regolamentazione data alla tutelagiurisdizionale in materia sportiva dal legislatore con la legge n. 280/2003: avendo questi “riservato”alla giustizia sportiva tutta la sfera delle questioni disciplinari, il Consiglio Siciliano ha ritenuto“pilatescamente” di potersi “lavare le mani” di tali questioni.

II. LA CORRETTA LETTURA DELL’ART. 2, LETT. B, DELLA LEGGE N. 280/2003.

Se, dal punto di vista letterale, l’interpretazione data dai Giudici Siciliani alla norma “non fauna piega”, dal punto di vista logico, teleologico e sistematico, l’interpretazione da dare a tale normaè del tutto diversa e deve necessariamente portare a conclusioni opposte, a meno di non dubitaredella legittimità costituzionale della stessa.

Infatti, dato che l’art. 2 costituisce “applicazione dei principi di cui all’art. 1” (come risultatestualmente nell’incipit di tale norma), la lettura della norma in questione deve esserenecessariamente posta in essere alla luce dei principi generali relativi ai rapporti tra ordinamentosportivo ed ordinamento statale sanciti dall’art. 1 della stessa legge n. 280/2003.

L’art. 1 della legge n. 280/2003 sancisce il principio di “autonomia dell’ordinamentosportivo”, ma anche il limite di tale autonomia, la quale “cede il passo” alla supremaziadell’ordinamento statale nei casi di “rilevanza” per l’ordinamento dello Stato di situazioni giuridichesoggettive dei tesserati dell’ordinamento sportivo (3).

In sostanza, nell’ambito della dottrina della pluralità degli ordinamenti giuridici, così cometutta una serie di ordinamenti settoriali (ordinamento militare, ecclesiastico, ordinamenti delle varieprofessioni ecc.), tutto il “movimento” sportivo viene qualificato come ordinamento settoriale eviene inquadrato all’interno dell’ordinamento statale dal quale deriva ed al quale (pur avendo una

2 L’art. 2 della legge n. 280/2003 sancisce testualmente quanto segue:“In applicazione dei principi di cui all’articolo 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle

questioni aventi ad oggetto:

a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivonazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive edagonistiche;

b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzionidisciplinari sportive”.

3 L’art. 1 della legge n. 280/2003 sancisce testualmente quanto segue:“La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione

dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale” (primo comma);

“I rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio diautonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive,connesse con l’ordinamento sportivo” (secondo comma).

propria sfera di “autonomia”, come, del resto, tutti gli ordinamenti settoriali) è subordinato (lo Statosi pone, infatti, in una posizione di supremazia e preminenza rispetto a tutti i vari ordinamentisettoriali, in ragione del fatto di essere l’unico ordinamento che persegue interessi generali di tutta lacollettività e che ha una potestà normativa a livello di fonte primaria e costituzionale).

Nell’ambito dei principi generali di “autonomia” e “decentramento” (art. 5 dellaCostituzione), l’ordinamento statale devolve, infatti, tutta la “gestione” del sistema sportivo all’entepubblico costituito dal C.O.N.I. (il quale poi affida l’organizzazione delle varie discipline sportivealle proprie “articolazioni” costituite dalle federazioni sportive nazionali), riconoscendo a talesistema una propria (limitata) “autonomia”.

Poiché, però, i soggetti tesserati dell’ordinamento sportivo (società sportive o tesserati) sonoanche soggetti “cittadini” dell’ordinamento statale, laddove il primo emani dei provvedimenti lesividi interessi che abbiano rilievo non soltanto dal punto di vista sportivo, ma anche dal punto di vistagiuridico (ed economico), incidendo sui loro interessi (professionali ed imprenditoriali) di cittadini esocietà dello Stato, in tali casi agli stessi deve essere loro garantita, in applicazione del principio di“rilevanza” sancito dall’art. 1 della legge n. 280/2003, una tutela anche innanzi ai Giudici delloStato.

III. LA GIURISPRUDENZA ORMAI CONSOLIDATA FORMATASI IN MATERIA.

Alla luce di tali principi, infatti, la giurisprudenza ha sempre riconosciuto la rilevanza ancheper l’ordinamento giuridico generale, e quindi l’impugnabilità innanzi ai Giudici dello Stato, deiprovvedimenti disciplinari emanati non solo dai vari ordinamenti settoriali nei confronti dei propri“affiliati” (4), ma anche dallo stesso ordinamento sportivo.

Le sanzioni disciplinari, irrogate per avere assunto comportamenti in violazione dellanormativa sportiva (sanzioni pecuniarie, penalizzative, temporaneamente interdittive,definitivamente espulsive dal sistema sportivo ecc.), sono sempre state riconosciute comepotenzialmente rilevanti, laddove, in relazione alla loro entità ed al livello agonistico del soggettosanzionato, fossero idonee ad incidere negativamente, oltre che sullo status del tesserato comesportivo, anche sullo status del tesserato come lavoratore, o (laddove società sportiva) come impresa,determinando una lesione rispettivamente del diritto al lavoro o del diritto di iniziativa economica.

Tale potenziale “rilevanza” per l’ordinamento dello Stato dei provvedimenti disciplinarisportivi era già stata riconosciuta dai Giudici statali anche prima della legge n. 280/2003 (quando iprincipi di “autonomia” e di “rilevanza” erano già stati elaborati dalla giurisprudenza), conriferimento a tutte le varie tipologie di provvedimenti disciplinari sportivi e, in particolare, inrelazione:

4 In tal senso si vedano, in particolare (a titolo meramente esemplificativo, essendo un principio assolutamentepacifico la impugnabilità dei provvedimenti disciplinari dei vari ordinamenti settoriali innanzi agli organi giurisdizionalidello Stato, stante la evidente rilevanza degli stessi connaturata alla loro capacità di ledere il diritto al lavoro deidestinatari di essi): Cons. Stato, Ad. Plen., 27 giugno 2006, n. 10; Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 2007, n. 536; idem,Sez. IV, 31 gennaio 2006, n. 339; idem, Sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2705; idem, Sez. IV, 5 ottobre 2004, n. 6490; idem,Sez. IV, 1 ottobre 2004, n. 6404; TAR Molise, Campobasso, 7 dicembre 2007, n. 822; TAR Marche, Sez. I, 14 novembre2007; TAR Lazio, Sez. I, 7 febbraio 2005, n. 1086; TAR Lombardia, Brescia, 4 dicembre 2002, n. 2191.

a) ai provvedimenti disciplinari di tipo “espulsivo” dall’ordinamento sportivo (5);b) ai provvedimenti disciplinari di temporanea interdizione (squalifica) (6);c) ai provvedimenti disciplinari di tipo pecuniario (multe e ammende) (7).

La potenziale “rilevanza” anche per l’ordinamento dello Stato dei provvedimenti disciplinarisportivi è stata, inoltre, ripetutamente ribadita dai Giudici amministrativi anche dopo l’emanazionedi tale legge, con un’interpretazione (ormai consolidata) in senso logico e sistematico della lettera bdell’art. 2 di tale legge, ovvero nel senso di verificare, volta per volta, se il singolo provvedimentodisciplinare impugnato possa avere una rilevanza anche per l’ordinamento statale, in quantopotenzialmente lesivo del diritto al lavoro o del diritto di impresa del destinatario, e di riconosceretale “rilevanza giuridica” in tutti i casi in cui sia ravvisabile una “rilevanza economica” degliinteressi lesi; in particolare, si vedano le seguenti decisioni:

1) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 28 luglio 2004, n. 4332 (8);2) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, ordinanza 21 aprile 2005, n. 2244 (9);3) T.A.R. Lazio, Sez. III ter, sentenza 28 aprile 2005, n. 2801 (10);

5 In tal senso si veda la pacifica giurisprudenza in materia, secondo la quale “la clausola compromissoria, cheaffida al giudizio esclusivo della giustizia sportiva la risoluzione di controversie concernenti l’applicazione di normerilevanti nella sfera sportiva, non preclude la proponibilità del ricorso al giudice amministrativo tutte le volte che sifaccia questione di provvedimenti disciplinari di carattere espulsivo dall’organizzazione sportiva, che costituiscono attiautoritativi lesivi della sfera giuridica del destinatario, giacchè la valutazione dell’interesse pubblico cui si ricollega laposizione sostanziale di interesse legittimo incisa da detti provvedimenti, non può eseguirsi da organo diverso da quelloprecostituito istituzionalmente” (T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, 4 maggio 1998, n. 178; T.A.R. Valle d’Aosta, 27maggio 1997, n. 70; Cons. Stato, Sez. VI, 7 luglio 1996, n. 654; idem, 30 settembre 1995, n. 1050; idem, 20 dicembre1993, n. 997; idem, 20 dicembre 1996, n. 996; T.A.R. Lazio, Sez. III, 16 luglio 1991, n. 986; idem, 25 maggio 1989, n.1079; idem, 8 febbraio 1988, n. 135; idem, 18 gennaio 1986, n. 103; idem, 23 agosto 1985, n. 1286; idem, 4 aprile 1985,n. 364; Corte d’Appello di Bari 8 febbraio 1984; Trib. Trani 17 aprile 1981; T.A.R. Lazio, Sez. III, 13 ottobre 1980, n.882).

6 In particolare, si veda T.A.R. Lazio, Sez. III, 26 aprile 1986, n. 1641, per il quale “le norme regolamentari delleFederazioni sportive che disciplinano la partecipazione dei privati agli organi rappresentativi delle Federazioni stesse,poiché incidono sui diritti che l’ordinamento giuridico riconosce e garantisce all’individuo come espressione della suapersonalità, rilevano sul piano giuridico generale: pertanto, rientra nella giurisdizione amministrativa la controversiaincentrata su provvedimenti con cui le Federazioni sportive, nell’esercizio di poteri che tali norme loro concedono,menomano la detta partecipazione infliggendo l’interdizione temporanea dalla carica di consigliere federale”.

Nello stesso senso si veda anche l’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 12 gennaio 1996, n. 1, la quale hasospeso l’efficacia di una sanzione disciplinare interdittiva (due anni di squalifica) al pugile Gianfranco Rosi,riducendola a 10 mesi (sull’argomento si veda G. AIELLO e A. CAMILLI, Il caso Rosi: il riparto di giurisdizione nelprovvedimento disciplinare sportivo, Riv. dir. sport. 1996, 2741).

In genere, sotto tale profilo, i provvedimenti disciplinari di “squalifica” o inibizione a svolgere attività in ambitofederale, sono sempre stati ritenuti sindacabili dalla giurisdizione amministrativa quando siano “idonei ad incidere inmisura sostanziale” sulla posizione giuridica soggettiva del tesserato (cfr., da ultimo, T.A.R. Lazio Sez. III, 16 aprile1999, nn. 962 e 963; idem, 29 marzo 1999, n. 781.

7 Cfr. in proposito Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 1996, n. 108, per il quale “spetta alla giurisdizioneamministrativa in sede di legittimità la cognizione della controversia circa la legittimità di una sanzione disciplinare acarattere pecuniario irrogata nei confronti di un privato partecipante a corse ippiche a causa di un comportamentocontrario al regolamento emanato dall’ente pubblico gestore delle manifestazioni sportive”.

8 Con tale decisione (Cottu/Unire) è stato accolto il ricorso contro una sanzione disciplinare pecuniaria (20.000euro) a carico di un tesserato sportivo (allenatore di cavalli).

9 Con tale decisione (Cosenza/FIGC) è stato accolto il ricorso contro una sanzione disciplinare di penalizzazionein classifica (3 punti) a carico di una società di calcio di Serie D, di squalifica di un anno del proprio legalerappresentante e di irrogazione di una sanzione disciplinare pecuniaria (2.000 euro), stante “l’oggettiva rilevanza dellesanzioni irrogate”.

4) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, sentenza, 14 dicembre 2005, n. 13616 (11);5) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 22 agosto 2006, n. 4666 (12);6) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 22 agosto 2006, n. 4671 (13);

10 Con tale decisione (Guardiola/FIGC) è stata riconosciuta l’ammissibilità del ricorso contro una sanzionedisciplinare della squalifica di 4 mesi a carico di un calciatore di Serie A.

“In via preliminare, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizionedel giudice amministrativo, sollevata dalle parti resistenti in ragione dell’assunta irrilevanza per l’ordinamentogiuridico statale della posizione soggettiva dedotta in giudizio, posto che le applicate sanzioni sarebbero prive dicarattere espulsivo e non avrebbero determinato un’irrimediabile modificazione o una stabile alterazione dello status disportivo tesserato della Federazione.

Siffatta eccezione non può che essere disattesa alla stregua dell’orientamento giurisprudenziale già espressoanche dalla Sezione, ancor oggi pienamente condiviso dal Collegio, secondo cui, nel caso di impugnazione di misuresanzionatorie disciplinari nei confronti degli affiliati alle federazioni sportive, la giurisdizione del giudiceamministrativo sussiste quando tali sanzioni non si esauriscano in ambito sportivo ma, essendo dirette a modificare inmodo sostanziale, ‘ancorché non totalmente irreversibile’, lo status dell’atleta, ‘ridondano pure in danno della di luisfera giuridica nell’ordinamento statale’ (cfr., TAR Lazio, Sez. III ter, 13 febbraio 2003 n. 965).

Come appare evidente, nella fattispecie in esame si verte proprio in quest’ipotesi, sol che si consideri la valenzaanche economica della disposta sospensione dell’attività del ricorrente, calciatore professionista, e comunque ilcontenuto patrimoniale della multa irrogata”.

11 Con tale decisione (Matteis/FIGC) è stata riconosciuta l’ammissibilità del ricorso contro una sanzionedisciplinare della squalifica di 12 mesi a carico di un calciatore del campionato di Eccellenza.

“Ritenuto che deve essere disattesa la preliminare eccezione, sollevata dalla F.I.G.C., di difetto assoluto digiurisdizione, in quanto, seppure l’art. 2, lett. b), della legge 17/10/2003, n. 280, in applicazione del principio diautonomia dell’ordinamento sportivo da quello statuale, riserva al primo ‘i comportamenti rilevanti sul pianodisciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive’, deve peraltro considerarsi cheil predetto principio opera nei limiti dei casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazionigiuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo.

Ritenuto che, nella vicenda in esame, è impugnata dal sig. Matteis la sanzione disciplinare della squalifica finoal 30/6/2006 (e dunque della durata di un anno), che, per la sua entità, sembra assumere anche rilevanza esterna,incidendo in maniera rilevante sullo status di tesserato, impedendogli l’espletamento dell’attività agonistica, con iconnessi corollari attinenti all’immagine ed alla ‘carriera sportiva’ (in termini, da ultimo, T.A.R. Lazio, Sez. III ter,19/4/2005, n. 2801)”.

12 Con tale decisione (Moggi/FIGC), è stata riconosciuta l’ammissibilità del ricorso contro una sanzionedisciplinare della squalifica di 5 anni a carico di un Dirigente sportivo di una Società di Serie A.

“Considerato che non risulta condivisibile l’eccezione, sollevata sia dalla F.I.G.C. che dal C.O.N.I., di difettoassoluto di giurisdizione del giudice amministrativo atteso che, ancorché l’art. 2, lett. b, D.L. n. 220 del 19 agosto 2003,in applicazione del principio di autonomia dell’ordinamento sportivo da quello statale, riservi al primo la disciplinadelle questioni aventi ad oggetto ‘i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione dellerelative sanzioni disciplinari sportive’, tuttavia detto principio, letto unitamente all’art. 1, secondo comma, dello stessodecreto legge, non appare operante nel caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell’ambito strettamentesportivo, ma rifluisce nell’ordinamento generale dello Stato (T.A.R. Lazio, III Sez., 18 aprile 2005 n. 2801 e 14 dicembre2005 n. 13616).

Ritenuto che una diversa interpretazione del cit. art. 2 D.L. n. 220 del 2003 condurrebbe a dubitare della suaconformità a principi costituzionali, perché sottrarrebbe le sanzioni sportive alla tutela giurisdizionale del giudicestatale.

Considerato comunque che costituisce principio ricorrente nella giurisprudenza del giudice delle leggi che,dinanzi ad un dubbio interpretativo di una norma o ad un’aporia del sistema, prima di dubitare della legittimitàcostituzionale della norma stessa occorre verificare la possibilità di darne un’interpretazione secondo Costituzione(Corte cost. 22 ottobre 1996 n. 356).

Ritenuto che nella vicenda in esame il sig. Moggi impugna la sanzione disciplinare dell’inibizione per cinqueanni e dell’ammenda di € 50.000,00 per la commissione di illecito sportivo ex artt.1 e 6 del C.G.S..

Ritenuto che detta sanzione, per la sua natura, assume rilevanza anche al di fuori dell’ordinamento sportivoove solo si consideri, da un lato che il sig. Moggi potrebbe essere chiamato a rispondere, a titolo risarcitorio, sia allasoc. F.C. Juventus (società quotata in borsa) che ai singoli azionisti e, dall’altro e più in generale, il giudizio didisvalore che da detta sanzione discende sulla personalità del soggetto in questione in tutti i rapporti sociali”.

13 Tale decisione (Giraudo/FIGC) ha contenuto identico alla precedente.

7) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, sentenza 22 agosto 2006, n. 7331 (14);8) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 12 aprile 2007, n. 1664 (15);9) T.A.R. Sicilia, Sez. Catania, sentenza 19 aprile 2007, n. 679 (16);

14 Con tale decisione (Trapani/FIGC), è stato riconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzionedisciplinare di penalizzazione in classifica (12 punti) a carico di una società di calcio di Serie D.

“Ritenuto che deve essere disattesa la preliminare eccezione, sollevata dalla F.I.G.C., di difetto assoluto digiurisdizione, in quanto, seppure l’art. 2, lett. b), della legge 17/10/2003, n. 280, in applicazione del principio diautonomia dell’ordinamento sportivo da quello statuale, riserva al primo ‘i comportamenti rilevanti sul pianodisciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive’, deve peraltro considerarsi cheil predetto principio opera nei limiti dei casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazionigiuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo.

Ritenuto che nella vicenda in esame è impugnata la sanzione disciplinare della penalizzazione di punti dodici inclassifica da scontarsi nella stagione sportiva 2006 - 2007, che, determinando l’esclusione dalla graduatoria dellesocietà ripescabili nel campionato nazionale di serie D, e la conseguente retrocessione dell’associazione ricorrente nelcampionato regionale di Eccellenza, sembra assumere anche rilevanza esterna, incidendo sullo status del soggetto intermini non solo economici, ma anche di onorabilità (in termini, T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 19/4/2005, n. 2801, nonché14/12/2005, n. 13616).

Ritenuto che, pur nella difficoltà della individuazione di un sicuro discrimine tra atti a rilevanza meramenteinterna ed atti incidenti su posizioni giuridiche rilevanti nell’ordinamento generale, l’esclusione della giurisdizionenella fattispecie in esame esporrebbe a dubbi di illegittimità costituzionale la legge n. 280/03”.

15 Con tale decisione (abbonati-Catania/FIGC innanzi al TAR Lazio), è stato riconosciuto come ammissibile ilricorso contro una sanzione disciplinare di squalifica del campo (6 mesi) a carico di una società di calcio di Serie A.

“Ritenuto di dover disattendere l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo giudice, sollevata dalle partiresistenti sul rilievo che i provvedimenti impugnati costituirebbero esercizio dell’autodichia disciplinare dellaFederazioni e riguarderebbero materia riservata all’autonomia dell’ordinamento sportivo ex art. 1 D.L. n. 220 del2003.

Considerato infatti che, ancorché l’art. 2, lett. b, D.L. n. 220 del 2003, in applicazione del principio diautonomia dell’ordinamento sportivo da quello statale, riservi al primo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto ‘icomportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinarisportive’, tuttavia detto principio, letto unitamente all’art. 1, secondo comma, dello stesso decreto legge, non appareoperante nel caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell’ambito strettamente sportivo, ma rifluiscenell’ordinamento generale dello Stato (T.A.R. Lazio, III Sez., 22 agosto 2006 n. 4666 (ord.); 18 aprile 2005 n. 2801 e 14dicembre 2005 n. 13616).

Ritenuto che una diversa interpretazione del cit. art. 2 D.L. n. 220 del 2003 condurrebbe a dubitare della suaconformità a principi costituzionali, perché sottrarrebbe le sanzioni sportive alla tutela giurisdizionale del giudicestatale.

Considerato comunque che costituisce principio ricorrente nella giurisprudenza del giudice delle leggi che,dinanzi ad un dubbio interpretativo di una norma o ad un’aporia del sistema, prima di dubitare della legittimitàcostituzionale dello norma stessa occorre verificare la possibilità di darne un’interpretazione secondo Costituzione(Corte cost. 22 ottobre 1996 n. 356).

Ritenuto che nella vicenda in esame è impugnata la sanzione disciplinare della squalifica del campo di calcio el’obbligo di giocare in campo neutro e a porte chiuse, e quindi senza la presenza del pubblico, le gare casalinghe,sanzione che comporta una indubbia perdita economica per la soc. Catania Calcio in termini di mancata vendita dibiglietti ed esposizione a possibili azioni da parte dei titolari di abbonamenti.

Ritenuto pertanto che detta sanzione, per la sua natura, assume rilevanza anche al di fuori dell’ordinamentosportivo ed è quindi impugnabile dinanzi a questo giudice”.

16 Con tale decisione (abbonati-Catania/FIGC innanzi al TAR Sicilia), è stato riconosciuto come ammissibile ilricorso contro una sanzione disciplinare di squalifica del campo (6 mesi) a carico di una società di calcio di Serie A.

“Nell’ordine logico-giuridico, precede ovviamente l’esame dell’eccezione di difetto assoluto di giurisdizionesollevata, in sintesi, sul rilievo che i provvedimenti impugnati costituirebbero esercizio dell’autodichia disciplinare delleFederazioni sportive e riguarderebbero materia riservata all’autonomia dell’ordinamento sportivo a norma dell’art. 1del D.L. n. 220/2003 convertito, con modificazioni, nella legge n. 280/2003.

Tale eccezione è palesemente infondata.Innanzi tutto, come affermato, con motivazioni condivisibili, dalla stessa ordinanza n. 1664 del 12.4.2007 del

T.A.R. Lazio-Roma-Sezione terza ter (con la quale, previo accoglimento dell’istanza di riassunzione della F.I.G.C., èstato revocato il D.P. cautelare n. 401/2007 del Presidente di questa IV^ Sezione ed è stata altresì respinta l’istanzacautelare dei ricorrenti), ‘ancorché l’art. 2, lett. b, D.L. n. 220 del 2003, in applicazione del principio di autonomiadell’ordinamento sportivo da quello statale, riservi al primo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto ‘i

10) T.A.R. Lazio, Sez. III Ter, sentenza 21 giugno 2007, n. 5645 (17).

In sostanza, con tali decisioni, il T.A.R. Lazio ha tracciato una linea interpretativa unitaria -interpretando l’art. 2, lett. b, della legge n. 280/2003 in combinato disposto con il “principio dirilevanza” di cui all’art. 1 di tale legge - nel senso di riconoscere la potenziale rilevanza anche deiprovvedimenti disciplinari sportivi e precisando che, a fronte di una norma di legge di dubbiacostituzionalità, sia compito del Giudice, prima di rimettere la questione di legittimità costituzionalealla Corte, valutare se la norma possa essere interpretata in senso conforme a Costituzione

Nello stesso senso (impugnabilità dei provvedimenti disciplinari sportivi innanzi ai Giudicidello Stato) si è sempre posta anche la giurisprudenza sia straniera (18) che comunitaria (19).

comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinarisportive’, tuttavia detto principio, letto unitamente all’art. 1, secondo comma, dello stesso decreto legge, non appareoperante nel caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell’ambito strettamente sportivo, ma rifluiscenell’ordinamento generale dello Stato (T.A.R. Lazio-3^ Sezione, 22 agosto 2006, n. 4666 (ord.); 18 aprile 2005 n. 2801 e14 dicembre 2005 n. 13616)’.

Inoltre – prosegue la predetta ordinanza del T.A.R. Lazio – ‘una diversa interpretazione del citato art. 2 D.L.n. 220 del 2003 condurrebbe a dubitare della sua conformità a principi costituzionali, perché sottrarrebbe le sanzionisportive alla tutela giurisdizionale del giudice statale’. La stessa ordinanza conclude, sul punto, rilevando che, nellavicenda in esame, è impugnata la sanzione disciplinare della squalifica del campo di calcio, con l’obbligo di giocare incampo neutro e a porte chiuse, e quindi senza la presenza del pubblico le gare casalinghe; sanzione che comporta unaindubbia perdita economica per la società Catania calcio in termini di mancata vendita di biglietti ed esposizione apossibili azioni giudiziarie da parte dei titolari di abbonamenti.

Per sua natura, quindi, tale sanzione assume indubbia rilevanza anche al di fuori dell’ordinamento sportivo, edè quindi impugnabile dinanzi al Giudice amministrativo”.

17 Con tale decisione (Arezzo/FIGC), è stato riconosciuto come ammissibile il ricorso contro una sanzionedisciplinare di penalizzazione di sei punti a carico di una società di calcio di Serie B.

“Deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizionedell’adito giudice amministrativo, sollevata dalla F.I.G.C. nell’assunto che oggetto del gravame è una sanzionedisciplinare sportiva (consistente nella penalizzazione in classifica), destinata ad esaurire i propri effetti nell’ambitodell’ordinamento settoriale, con conseguente irrilevanza per l’ordinamento statale, alla stregua anche di quantodisposto dall’art. 2 della legge 17/10/2003, n. 280.

Ciò, è evidente, nella considerazione che non può negarsi, come dimostra, del resto, proprio la vicendadell’Arezzo, che, per effetto della penalizzazione, è incorso nella retrocessione nella serie inferiore, una rilevanza perl’ordinamento giuridico statale di situazioni giuridiche soggettive geneticamente connesse con la penalizzazioneirrogata dall’ordinamento sportivo”.

18 In tale senso si è, infatti, pronunciata anche la giurisprudenza tedesca (caso Krabbe), secondo la quale “lacompetenza dell’autorità giurisdizionale ordinaria non è esclusa per il fatto che sulla materia oggetto di controversia sisia già pronunciato un organo interno alla Federazione, in quanto il vincolo di giustizia va inteso, a pena di nullità, solocome divieto a rivolgersi all’autorità giurisdizionale ordinaria prima di avere eseguito tutte le istanze giurisdizionaliinterne alla Federazione: pertanto, i provvedimenti disciplinari interni di associazioni private possono essere oggetto disindacato in sede giurisdizionale sia per violazione della disposizioni procedimentali statutarie, sia sotto il rispetto deiprincipi procedurali fondamentali propri di uno Stato di diritto, sia sotto il profilo di eventuali errori nell’istruzioneprobatoria, sia sotto il profilo della loro equità” (Tribunale di Monaco, VII Sezione Commerciale, 17 maggio 1995).Sulla base di tali principi generali, il Tribunale ha inoltre stabilito, analizzando il merito della singola fattispecie, che,essendo stati nel caso di specie violati, in sede di giudizio in ambito federale i generali principi di diritto alla difesasecondo le regole del giusto processo, la sanzione irrogata alla ricorrente al termine del giudizio federale, svoltosiillegittimamente senza garantire all’atleta la possibilità di contraddittorio, fosse illegittima (“la decisione assuntaall’esito di un procedimento disciplinare svoltosi in assenza di contraddittorio con l’atleta, è illegittima in quanto violale norme costituzionali sul rispetto del diritto di difesa”); infine, intervenendo anche nei profili più squisitamente dimerito della decisione, con la sentenza in questione il Tribunale di Monaco ha sancito che comunque tale sanzione nonpoteva essere superiore ai due anni (“la sanzione massima che, nel rispetto dei principi propri di uno Stato di diritto, puòessere irrogata in caso di infrazione alla normativa antidoping, non aggravata dalla recidiva, non deve superare i dueanni di squalifica”): tale sentenza è pubblicata in Rivista di diritto sportivo, 1996, 833, con nota di DE CRISTOFARO,Al crepuscolo la pretesa di “immunità” giurisdizionale delle Federazioni sportive?

Nello stesso senso, infine, anche la giurisprudenza statunitense ha riconosciuto la sindacabilità ad opera delgiudice statale dei provvedimenti federali di carattere disciplinare aventi ad oggetto l’interdizione temporanea deltesserato (caso Reynolds), precisando che “negli U.S.A., posta l’esistenza di un principio generale dell’ordinamento peril quale tutti gli atti compiuti da un organismo amministrativo indipendente sono sempre assoggettabili a controllogiurisdizionale a meno che vi osti una esplicita previsione legislativa del Congresso degli U.S.A., la Corte DistrettualeStatale è competente a conoscere di una controversia conseguente ad una decisione della Federazione nazionale U.S.A.di atletica leggera” (Corte Distrettuale degli U.S.A., Distretto meridionale dell’Ohio, 3 dicembre 1992)

19 Da ultimo, si veda Corte di Giustizia, 18 luglio 2006, causa C-519/2004 (David Meca-Medina e Igor Majcen /Commissione delle Comunità Europee): tale decisione ha ribadito principi pacifici in giurisprudenza, quali:

a) il principio di sindacabilità da parte del Giudice comunitario dei provvedimenti emanati in ambito sportivodotati di una “rilevanza economica”:“22.Si deve ricordare che, considerati gli obiettivi della Comunità, l’attività sportiva è disciplinata daldiritto comunitario in quanto sia configurabile come attività economica ai sensi dell’art. 2 CE (v. sentenze12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave e Koch, Racc. pag. 1405, punto 4; 14 luglio 1976, causa 13/76,Donà, Racc. pag. 1333, punto 12; 15 dicembre 1995, causa C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921, punto73; 11 aprile 2000, cause riunite C-51/96 e C-191/97, Deliège, Racc. pag. I-2549, punto 41, e 13 aprile2000, causa C-176/96, Lehtonen e Castors Braine, Racc. pag. I-2681, punto 32).23. Così, quando un’attività sportiva riveste il carattere di una prestazione di lavoro subordinato o di unaprestazione di servizi retribuita come nel caso dell’attività degli sportivi professionisti o semiprofessionisti(v., in tal senso, citate sentenze Walrave e Koch, punto 5, Donà, punto 12, e Bosman, punto 73), essa ricadein particolare nell’ambito di applicazione degli artt. 39 CE e segg. o degli artt. 49 CE e segg.)”;

b) il principio per cui anche le normative che prevedono sanzioni disciplinari (nonché le sanzioni disciplinaristesse) sono sindacabili dal Giudice comunitario quando abbiano effetti negativi sulla sfera professionale edeconomica del destinatario:“30. Del pari, nel caso in cui l’esercizio della detta attività debba essere valutato alla luce delledisposizioni del Trattato relative alla concorrenza, occorrerà verificare se, tenuto conto dei presuppostid’applicazione propri degli artt. 81 CE e 82 CE, le norme che disciplinano la detta attività provengano daun’impresa, se quest’ultima limiti la concorrenza o abusi della sua posizione dominante, e se talerestrizione o tale abuso pregiudichi il commercio tra gli Stati membri.31. Parimenti, quand’anche si consideri che tali norme non costituiscono restrizioni alla liberacircolazione perché non riguardano questioni che interessano esclusivamente lo sport e, come tali, sonoestranee all’attività economica (citate sentenze Walrave e Koch nonché Donà), tale circostanza nonimplica né che l’attività sportiva interessata si sottragga necessariamente dall’ambito di applicazione degliartt. 81 CE e 82 CE né che le dette norme non soddisfino i presupposti d’applicazione propri dei dettiarticoli.32. Orbene, al punto 42 della sentenza impugnata, il Tribunale ha considerato che la circostanza che unregolamento puramente sportivo sia estraneo all’attività economica, con la conseguenza che taleregolamento non ricade nell’ambito di applicazione degli artt. 39 CE e 49 CE, significa, parimenti, cheesso è estraneo ai rapporti economici che interessano la concorrenza, con la conseguenza che esso nonricade nemmeno nell’ambito di applicazione degli artt. 81 CE ed 82 CE.33. Ritenendo che una regolamentazione poteva in tal modo essere sottratta ipso facto dall’ambito diapplicazione dei detti articoli soltanto perché era considerata puramente sportiva alla lucedell’applicazione degli artt. 39 CE e 49 CE, senza che fosse necessario verificare previamente se taleregolamentazione rispondesse ai presupposti d’applicazione propri degli artt. 81 CE e 82 CE, menzionatial punto 30 della presente sentenza, il Tribunale è incorso in un errore di diritto.34. Pertanto, i ricorrenti hanno ragione a sostenere che il Tribunale, al punto 68 della sentenzaimpugnata, ha ingiustamente respinto la loro domanda con la motivazione che la regolamentazioneantidoping controversa non rientrava né nell’ambito di applicazione dell’art. 49 CE né nel diritto inmateria di concorrenza. Occorre, quindi annullare la sentenza impugnata, senza che occorra esaminare néle altre parti del primo motivo né gli altri motivi dedotti dai ricorrenti.47 A questo proposito, occorre ammettere che la natura repressiva della regolamentazione antidopingcontroversa e la gravità delle sanzioni applicabili in caso di sua violazione sono in grado di produrreeffetti negativi sulla concorrenza perché potrebbero, nel caso in cui tale sanzioni s’avverassero, alla fine,immotivate, comportare l’ingiustificata esclusione dell’atleta dalle competizioni e dunque falsare lecondizioni di esercizio dell’attività in questione. Ne consegue che, per potersi sottrarre al divieto sancitodall’art. 81, n. 1, CE, le restrizioni così imposte da tale regolamentazione devono limitarsi a quanto ènecessario per assicurare il corretto svolgimento della competizione sportiva (v., in tal senso, sentenzaDLG, cit., punto 35).

CONCLUSIONI.

In sostanza, pertanto, non possono esservi dubbi sul fatto che - laddove un provvedimentoemanato da un soggetto dell’ordinamento sportivo (di qualunque tipologia esso sia, tecnica,disciplinare o amministrativa) incida negativamente sul diritto al lavoro (atleta o tecnico) o sul dirittodi impresa (società sportiva) di un tesserato sportivo - gli interessi lesi debbano necessariamenteconfigurarsi come interessi rilevanti anche nell’ambito dell’ordinamento statale, con la conseguenzache non può negarsi il diritto dell’interessato ad adire gli organi di giustizia dell’ordinamento statale.

La sentenza del Consiglio di Giustizia Siciliano, pertanto, “confinando” nell’”indifferentegiuridico” tutta la sfera delle questioni disciplinari sportive, costituisce un grave “passo indietro”nella “lotta alla tutela giurisdizionale” nello sport e costituisce un “pericoloso” precedente che,laddove preso in considerazione anche dai Giudici competenti in materia sportiva (soltanto T.A.R.Lazio e Consiglio di Stato ai sensi dell’art. 3 della legge n. 280/2003), potrebbe riportare il dirittodello sport al “paleozoico”, in un mondo preistorico in cui gli interessi (anche “miliardari”) ed ildiritto al lavoro e di impresa dei tesserati sportivi verrebbero del tutto “ignorati” dalla giustizia delloStato, in quanto considerati interessi “indifferenti” per il diritto.

A questo punto, considerato il fatto che la giurisprudenza (molto consolidata) in materia dirilevanza delle questioni disciplinari è stata espressa esclusivamente dal T.A.R. Lazio, la questionepotrà essere sciolta in maniera definitiva allorquando (ed i tempi dovrebbero essere piuttosto stretti)essa arriverà al “vaglio” del Consiglio di Stato (che prima della legge n. 280/2003 aveva giàriconosciuto la rilevanza delle questioni disciplinari): in tale sede i Giudici di Palazzo Spadadovranno valutare la questione e assumere la propria posizione tra tre possibili soluzioni:

a) confermare l’impostazione (assolutamente corretta) assunta dal T.A.R. Lazio, risolvendo laquestione con un’interpretazione logica, teleologica e sistematica dell’art. 2, lett. b, dellalegge n. 280/2003 (in combinato disposto con il principio generale di “rilevanza” di cuiall’art. 1 di tale legge) in senso costituzionalmente compatibile (cfr. Corte Cost. n. 356/1996),riconoscendo la potenziale rilevanza delle sanzioni disciplinari sportive e la loroimpugnabilità innanzi al Giudice Amministrativo (soluzione più appropriata);

b) (laddove non ritengano di potere risolvere la questione in sede di interpretazione della norma)rimettere la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, lett. b, della legge n. 280/2003alla Corte Costituzionale per violazione degli artt. 1, 3, 4, 24, 41, 103 e 113 dellaCostituzione (20) (soluzione meno appropriata);

48. Una regolamentazione del genere potrebbe infatti rivelarsi eccessiva, da un lato nella determinazionedelle condizioni atte a fissare la linea di demarcazione tra le situazioni che rientrano nel dopingsanzionabili e quelle che non vi rientrano, e dall’altro nella severità delle dette sanzioni”.

20 La soluzione offerta dal legislatore con l’art. 2, lett. b, richiamato, infatti, nel senso di ritenere “riservate” allagiustizia sportiva tutta la sfera delle questioni disciplinari, risulta palesemente illegittima:

a) nel caso di atleti o tecnici professionisti, per violazione del diritto al lavoro di cui agli artt. 1 (“L'Italia èuna Repubblica democratica, fondata sul lavoro”) e 4 della Costituzione (“La Repubblica riconosce a tuttii cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”);

b) nel caso, di società sportive che esercitano l’attività imprenditoriale nel settore dello sport, per violazionedel diritto di impresa di cui all’art. 41 della Costituzione (“L'iniziativa economica privata è libera”);

Tale soluzione risulta, inoltre, in palese violazione:

c) (laddove non ritengano la norma de qua né interpretabile nel senso indicato sopra alla lett. a,né di dubbia legittimità costituzionale nel senso indicato sopra alla lett. b) confermare la“infelice” soluzione adottata dal Consiglio Siciliano e “seppellire” per sempre il diritto allatutela giurisdizionale in relazione a provvedimenti disciplinari sportivi (soluzione“disarmante”).

L’auspicio, pertanto, non può che essere nel senso che anche il Consiglio di Stato, nelprossimo futuro, confermi la lettura della norma de qua data fino ad oggi dal T.A.R. Lazio (nel sensodella configurabilità della giurisdizione statale anche con riferimento a provvedimenti disciplinarisportivi, laddove essi incidano su interessi aventi rilevanza giuridica) o, al limite, rimetta alla CorteCostituzionale la questione di legittimità della norma in questione (art. 2, lett. b, della legge n.280/2003), “spazzando via” l’entrata da “cartellino rosso” dei Giudici Siciliani e riportando il dirittodello sport in un mondo in cui, almeno, si possa contare sull’esistenza di un Giudice a Berlino…

a) del principio di eguaglianza formale e sostanziale di cui all’art. 3 della Costituzione (“Tutti i cittadinihanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua,di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuoveregli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini,impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratoriall'organizzazione politica, economica e sociale del Paese”), in quanto realizza una palese discriminazionetra tutti i soggetti che esercitano attività professionali o imprenditoriali nei vari ordinamenti settoriali (iquali hanno diritto ad impugnare innanzi ai Giudici statali gli eventuali provvedimenti disciplinari emanatinei loro confronti dall’Autorità del settore) ed i soggetti che svolgono attività professionale oimprenditoriale in ambito sportivo (i quali si vedono precluso il proprio diritto ad impugnare innanzi aiGiudici statali gli eventuali provvedimenti disciplinari emanati nei loro confronti dalle rispettivefederazioni sportive).

b) del diritto alla tutela giurisdizionale di cui agli artt. 24 (“Tutti possono agire in giudizio per la tutela deipropri diritti e interessi legittimi”), 103 (“Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativahanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, inparticolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi”) e 113 (“Contro gli atti della pubblicaamministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanziagli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa; tale tutela giurisdizionale non può essere esclusao limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti”) della Costituzione, inquanto i tesserati sportivi si vedono precluso il proprio diritto alla tutela giurisdizionale di situazionigiuridiche soggettive che, avendo un indiscutibile rilievo economico e professionale, assumonoun’oggettiva rilevanza giuridica anche nell’ambito dell’ordinamento statale.

ENRICO LUBRANO

LA “PREGIUDIZIALE SPORTIVA” E IL RUOLO DELLA CAMERA DICONCILIAZIONE DEL C.O.N.I.: UN SISTEMA DA RIFORMARE?!.

SOMMARIO

INTRODUZIONE.

I. IL PROBLEMA DELLA PREGIUDIZIALE SPORTIVA.

1. La questione della vera natura delle decisioni della Camera di Conciliazione edArbitrato per lo Sport.

2. Le diverse risposte date al problema dalla giurisprudenza amministrativa.

3. La ormai acclarata natura di provvedimento amministrativo delle decisionidella Camera di Conciliazione: conseguenze.

II. IL PROBLEMA DELLA LEGITTIMITÀ DELLA PREGIUDIZIALE SPORTIVA.

1. L’inammissibilità dei ricorsi al T.A.R. Lazio proposti prima della conclusionedel procedimento amministrativo sportivo.

2. La necessità di sopprimere la fase obbligatoria di conciliazione di fronte allaCamera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport.

3. L’illegittimità del sistema della pregiudiziale sportiva nella sua attualeconfigurazione.

CONCLUSIONI.

2

INTRODUZIONE.

La legge 17 ottobre 2003, n. 280 (conversione, con modificazioni, del decreto legge 19agosto 2003, n. 220) ha “codificato” i principi sanciti dalla giurisprudenza e dalla dottrina inmateria di impugnazione di provvedimenti emanati dai vari ordinamenti sportivi (ovvero daC.O.N.I. e Federazioni sportive) innanzi ai giudici dell’ordinamento statale.

In particolare, tale legge ha sancito:a) da una parte, il c.d. “principio di autonomia”, riconoscendo una limitata area di

autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale dall’ordinamento statale (consostanziale riconoscimento della non impugnabilità dei provvedimenti federali cheincidano solo su interessi agonistico-sportivi dei destinatari);

b) dall’altra parte, il c.d. “principio di rilevanza”, in base al quale l’autonomiadell’ordinamento sportivo trova il proprio limite invalicabile (oltre il quale taleautonomia “cede il passo” alla supremazia dell’ordinamento statale) in tutte quellesituazioni in cui provvedimenti emanati da soggetti dell’ordinamento sportivoassumano una propria rilevanza giuridica (esterna anche al settore sportivo), in quantosiano potenzialmente idonei a ledere interessi giuridicamente ed economicamenterilevanti dei destinatari, con la conseguenza di “colpirli” non solo come soggetti (atletie società sportive) dell’ordinamento sportivo, ma anche come soggetti (lavoratoriprofessionisti o società di capitali) dell’ordinamento statale (in tal caso, i relativiprovvedimenti sono impugnabili innanzi ai giudici dell’ordinamento statale) (1).

Nello stabilire tale “principio di autonomia” (limitata ai casi di irrilevanza giuridica edeconomica degli interessi dei destinatari dei singoli provvedimenti) ed il conseguente “principio dirilevanza” giuridico-economica, il legislatore ha quindi operato un “riparto di giurisdizione” tragiustizia sportiva (cui è devoluta in via esclusiva tutta l’analisi delle questioni giuridicamenteirrilevanti) (2) e giustizia statale (innanzi alla quale possono essere impugnati i provvedimentigiuridicamente rilevanti) (3).

1 Art. 1, secondo comma, della legge n. 280/2003: “I rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento dellaRepubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico dellaRepubblica di situazioni giuridiche soggettive, connesse con l’ordinamento sportivo”.

2 Con l’art. 2 della legge n. 280/2003, il legislatore ha anche cercato di individuare, in via generale, la sferadelle questioni giuridicamente irrilevanti (come tali, riservate alla giustizia sportiva), ravvisando una presuntairrilevanza nelle questioni tecniche (lett. a) e nelle questioni disciplinari (lett. b): tale presunta irrilevanza è stata già“smentita” dalla giurisprudenza amministrativa, la quale ha riconosciuto, anche dopo la legge n. 280/2003 (come, delresto, era già pacifico prima di essa), che anche sanzioni disciplinari - di carattere pecuniario (TAR Lazio, Sez. III Ter,ord. n. 4332/2004: Cottu / UNIRE), di carattere temporaneamente interdittivo (TAR Lazio, Sez. III Ter, sent. n.2801/2005: Guardiola / FIGC; idem, sent. 1 dicembre 2005, n. 13616: Matteis / FIGC; idem, ord. 22 agosto 2006, n.4666: Moggi / FIGC; idem, ord. 22 agosto 2006, n. 4671: Giraudo / FIGC) e di irrogazione di penalizzazioni inclassifica (TAR Lazio, Sez. III Ter, ord. n. 2244/2005: Cosenza 1914 / FIGC; idem, sent. 28 agosto 2006, n. 7331:Trapani / FIGC) - laddove abbiano come destinatari soggetti che svolgono l’attività agonistica a livelloprofessionistico (anche a livello sostanziale, pur essendo formalmente inquadrati dalle rispettive federazioni comeatleti dilettanti o società non professionistiche), assumono una potenziale rilevanza giuridica, in quanto lesive diinteressi economicamente rilevanti, e, di conseguenza, possono essere impugnate di fronte alla giustizia statale.

3 Rientrano, invece, sicuramente tra le questioni giuridicamente rilevanti, le questioni c.d. “amministrative”,ovvero quelle relative all’ammissione ai campionati delle società, al tesseramento degli atleti e dei tecnici eall’affiliazione delle società alle federazioni sportive: tale impostazione legislativa risulta evidente dall’avvenutasoppressione, in sede di conversione del decreto legge n. 220/2003 nella legge n. 280/2003, delle lettere c e d dell’art.2, che riservavano alla giustizia sportiva anche tutta la sfera delle questioni amministrative.

3

In particolare, poi, il legislatore ha previsto che – salvo i casi di controversie patrimonialitra pari ordinati, ovvero tra soggetti che si trovano sullo stesso livello all’interno dell’ordinamentosportivo (società contro società, società contro atleta o tesserato ecc.), che possono essere devolutealternativamente ai collegi arbitrali costituiti all’interno delle relative federazioni e leghe oppure aitribunali ordinari (Tribunale Civile per questioni tra società, Tribunale del Lavoro per questioni trasocietà e propri dipendenti sportivi) – tutte le altre questioni “rilevanti” (impugnazione diprovvedimenti federali incidenti su interessi giuridicamente e economicamente rilevanti deidestinatari) sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo (4) ed allacompetenza funzionale del T.A.R. Lazio (5).

4 Art. 3, primo comma, legge n. 280/2003: “Esauriti i gradi della giustizia sportiva, ferma restando lagiurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversiaavente ad oggetto atti del Comitato Olimpico Nazionale Italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organidi giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’art. 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo”.

Tale attribuzione della giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo si fonda sul fatto che l’interaorganizzazione sportiva nazionale facente capo al C.O.N.I. (ente pubblico), nell’ottica dell’autonomia e deldecentramento dell’azione amministrativa (art. 5 Cost.), ha il compito di carattere pubblicistico di organizzare epromuovere l’attività sportiva (nonché tutte quelle attività istituzionali volte a garantire la migliore organizzazionedell’attività sportiva): in particolare, così come il C.O.N.I. ha il compito di organizzare e promuovere l’attività sportivanazionale in generale (ovvero l’insieme delle varie discipline sportive), più specificamente, all’interno del C.O.N.I.,tutte le federazioni sportive ad esso affiliate (circa una quarantina, una per ogni singola disciplina sportivariconosciuta) hanno il compito (pubblicistico) di svolgere l’attività di organizzazione di quella singola disciplinasportiva alla quale esse sono istituzionalmente preposte.

Per tale ragione, gli atti emanati dalle federazioni sportive che abbiano una c.d. “rilevanza esterna”all’ordinamento sportivo (in quanto possano ledere interessi non solo sportivi, ma anche economicamente e quindigiuridicamente rilevanti), stante la loro natura di carattere pubblicistico (in quanto volti ad espletare il compitopubblicistico dell’organizzazione della relativa attività sportiva, compito “delegato” dallo Stato al C.O.N.I. per lo sportin generale e dal C.O.N.I. alle singole federazioni per le varie discipline sportive) assumono portata e natura diprovvedimenti amministrativi, tanto è che tali atti vengono assunti in posizione pubblicistico-autoritativa sovraordinatada parte della federazione nell’interesse (pubblicistico-collettivo) del miglior perseguimento della propria attivitàistituzionale nei confronti di soggetti tesserati sottoordinati (con la conseguenza che la posizione di questi ultimiassume carattere di interesse legittimo).

In base a tali considerazioni, il legislatore ha attribuito la materia dello Sport alla giurisdizione del Giudiceamministrativo e, proprio al fine di evitare equivoci - anche nell’ottica di garantire certezze nella individuazione dellagiurisdizione e della competenza territoriale in materia di controversie sportive rilevanti anche per l’ordinamentostatale – ha attribuito al giudice amministrativo la “giurisdizione esclusiva” in materia (con competenza funzionaleinderogabile, anche per le misure cautelari, del T.A.R. Lazio).

Il fatto che la giurisdizione del giudice amministrativo in materia sia espressamente stata qualificata come“esclusiva” dal legislatore, ovvero sia relativa a questioni nelle quali possa rinvenirsi la lesione di posizioni giuridichesoggettive aventi il carattere non solo di interesse legittimo ma anche di diritto soggettivo, determina l’attribuzioneonnicomprensiva della materia al giudice amministrativo, anche quando si abbia riguardo a questioni nelle quali silamenta la presunta lesione di diritti soggettivi.

Tali principi sono validi oggettivamente per quanto riguarda tutte le federazioni sportive (pur essendo lestesse formalmente qualificate come soggetti di diritto privato dall’art. 15 del D.Lgs. n. 242/1999, integrato dal D.Lgs.n. 15/2004, che comunque riconosce anche la “valenza pubblicistica” dell’attività delle stesse), per la loro naturasostanziale di “soggetto o (organismo) di diritto pubblico” (in quanto ciò che rileva, al fine della determinazione dellagiurisdizione in generale, non è più la natura del soggetto, ma la natura dell’attività dallo stesso svolta).

La correttezza di tale impostazione risulta, inoltre, confermata anche dal fatto che l’art. 3, primo comma,citato, nell’attribuire alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la materia sportiva, ha (intenzionalmente)utilizzato una formula testuale particolare, attribuendo allo stesso non la materia dell’impugnazione dei“provvedimenti” emanati dalle varie federazioni sportive (come in genere viene indicato dal legislatore anche nei casiin cui lo stesso abbia previsto una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo), ma “ogni controversia” in cuicontrappongano il CONI o una federazione sportiva da un lato (in posizione autoritativa-sovraordinata) ed un propriotesserato o affiliato dall’altra (in posizione sottoordinata).

La indiscutibile correttezza dell’impostazione di cui sopra risulta, infine, confermata, dalla giurisprudenzaformatasi nell’estate 2005 in ordine al c.d. “caso-Genoa”: come noto, il Genoa ha impugnato provvedimenti assunti neipropri confronti dalla FIGC (retrocessione in Serie C1 per illecito sportivo), anziché innanzi al T.A.R. Lazio, innanzial Tribunale ordinario di Genova, il quale ha inevitabilmente dichiarato il proprio difetto di giurisdizione per essere la

4

questione devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed alla competenza territoriale funzionaleinderogabile del T.A.R. Lazio, “anche per le misure cautelari”.

In particolare, nelle decisioni relative al caso-Genoa, è stato evidenziato quanto segue:a) “ritenuto che, a tutto concedere, nella materia de qua, ove non ravvisabile il difetto assoluto del giudice

statale, sussisterebbe comunque, in via residuale, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativosecondo quanto stabilito dall’art. 3 del D.L. n. 220/2003, come convertito dalla legge n. 280/2003, concompetenza funzionale inderogabile di questo Tribunale” (TAR Lazio, Sezione Terza Ter, decretopresidenziale dott. Corsaro emanato in data 12 agosto 2005”);

b) “il dato letterale della norma stabilisce che, per ogni altra controversia rispetto a quelle riservate agli organidi giustizia sportiva nell’art. 2, è competente in via esclusiva il giudice amministrativo; …si rileva infine cheanche la dottrina – sia pure da un diverso punto di vista – non ha mancato di rilevare come l’attribuzione algiudice amministrativo della giurisdizione esclusiva in questa materia risponda ad esigenze di economiaprocessuale e razionalità della materia; …. appare artificiosa una costruzione volta a ritagliare un marginedi intervento del giudice ordinario rispetto a controversie che, avendo sostanzialmente ad oggetto atti degliorgani della federazione e a prescindere dalla violazione che detti atti facciano di diritti soggettivi o interessilegittimi, il legislatore ha voluto attribuire alla giurisdizione amministrativa esclusiva, alla quale i ricorrentiavrebbero quindi potuto/dovuto denunciare gli stessi profili di merito sollevati in questa sede, tenuto contoche la condotta antigiuridica di una P.A. ben può derivare dal carattere provvedimentale della sua attività, seassunta in violazione di legge; … sembra quindi al Tribunale di potere affermare che la materia delcontendere non esorbiti da quelle controversie relativa ad atti del CONI o delle federazioni che l’art. 3 dellalegge n. 280/2003 attribuisce alla giurisdizione esclusiva del TAR Lazio, P.Q.M. dichiara il difetto digiurisdizione del giudice ordinario per essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo” (Tribunale Civile di Genova, Giudice Designato dott. Vigotti, decisione 18 agosto2005, c.d. “Vigotti-2”, in quanto, in precedenza, in data 9 agosto 2005, con la c.d. “Vigotti-1”, lo stessoGiudice, inaudita altera parte, aveva riconosciuto la propria giurisdizione e competenza ed aveva accolto lerichieste della Società);

c) “il Tribunale ritiene che con la legge n. 280/2003 il legislatore abbia effettivamente voluto escluderel’intervento del giudice ordinario in tutti i casi in cui la controversia abbia ad oggetto atti del CONI o dellefederazioni sportive; … proprio gli atti del CONI o delle federazioni costituiscono esplicito oggettodell’intervento legislativo, che viene articolato su due opzioni: da una parte vi sono gli atti riservatiall’ordinamento sportivo, in quanto non di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica, dall’altraparte ogni altra controversia avente comunque ad oggetto gli atti del CONI o delle federazioni; per ognialtra controversia è sempre prevista, con una sorta di clausola di chiusura, la giurisdizione del TAR Lazio;anche per l’actio nullitatis sarebbe quindi giudice naturale, se la norma attribuisce alla giurisdizioneesclusiva ogni azione comunque relativa agli atti del CONI e delle federazioni sportive, il TAR Lazio; …ritiene naturalmente di dovere confermare la decisione declinatoria di giurisdizione qui reclamata, PQM,respinge il reclamo” (Tribunale Civile di Genova, Collegio dott.ri Martinelli-Basoli-Casale, decisione 26agosto 2005).

5 Art. 3, secondo comma, della legge n. 280/2003: “La competenza di primo grado spetta in via esclusiva,anche per l’emanazione delle misure cautelari, al tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. Lequestioni di competenza di cui al presente comma sono rilevabili d’ufficio”.

L’attribuzione della competenza territoriale al T.A.R. Lazio costituisce il frutto di una scelta ben precisa dellegislatore, che trova la propria ratio nel fatto che la sede del CONI e delle varie federazioni è proprio a Roma: talescelta è, del resto, in linea con quanto già disposto dal legislatore in materia di impugnazione dei provvedimentiemanati dalle Autorità Amministrative Indipendenti, in particolare con riferimento all’Autorità Garante per laConcorrenza ed il Mercato ed all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni. Indicativa, sotto tale profilo, è laprecisazione costituita dall’inciso “anche per l’emanazione delle misure cautelari”, volta ad evitare, anche nella fasecautelare, un aggiramento della norma attributiva della competenza territoriale.

Del resto, come già rilevato dalla dottrina (cfr. Diritto dello Sport, AA.VV., Le Monnier 2004, pag. 108), conriferimento all’art. 3, secondo comma, della legge n. 280/2003, “considerata l’ubicazione delle federazioni, lacompetenza del TAR Lazio con sede a Roma era già stabilita dalle norme processuali vigenti, risolvendosi l’unicanovità nella rilevabilità d’ufficio della carenza del potere decisorio da parte dei TAR periferici, come del resto hasuccessivamente riconosciuto lo stesso Consiglio di Stato, con sentenza della Sesta Sezione, 7 ottobre 2003, n. 5930, ilquale ha indicato come ‘il ricorso della società calcio Catania, all’atto del suo radicamento, fosse indubbiamentedevoluto alla competenza del T.A.R. Lazio in applicazione delle regole di riparto stabilite dagli artt. 2 e 3 della leggen. 1034/1971’”.

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I. IL PROBLEMA DELLA PREGIUDIZIALE SPORTIVA.

Nell’attribuire la giurisdizione al giudice amministrativo in tale materia, il legislatore haprescritto l’obbligo di esaurire previamente i gradi di giustizia sportiva (art. 3, primo comma): taleprescrizione (c.d. “pregiudiziale sportiva”) ha subito posto un problema generale, determinato dalparticolare ruolo dell’organo di ultimo grado nell’ambito della giustizia sportiva, ovvero della c.d.“Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport presso il C.O.N.I.” (la c.d. “Cassazione delloSport”).

In particolare, il problema che si è subito posto (sin dalle prime azioni giurisdizionaliintentate da società sportive innanzi al T.A.R. Lazio ai sensi della legge n. 280/2003) riguardaval’ammissibilità di tali azioni, fortemente “minata alla radice” dall’aberrante ”monstruum giuridico”costituito dal combinato disposto di tale pregiudiziale sportiva con le normative sportive, ai sensidelle quali alle decisioni della Camera di Conciliazione suddetta viene riconosciuta natura di “lodoarbitrale” (6).

Tale “improbabile mix di normative” determinava, in concreto (laddove si fosse addivenutiad una interpretazione solo letterale delle norme di sistema richiamate), la “matematica”inammissibilità di qualsiasi azione intrapresa da tesserati sportivi ai sensi della legge n. 280/2003,in quanto:

a) laddove il ricorrente non avesse previamente adito la c.d. Camera di Conciliazione, ilrelativo ricorso avrebbe potuto essere dichiarato inammissibile per non avere esperito lac.d. “pregiudiziale sportiva” (ovvero per non avere “esauriti i gradi di giustiziasportiva”);

b) laddove il ricorrente avesse previamente adito la Camera di Conciliazione, il successivoricorso al T.A.R. avrebbe potuto essere dichiarato inammissibile per avere ad oggettoun lodo arbitrale (ovvero la decisione della Camera di Conciliazione, autodefinita dallastessa e dai regolamenti sportivi come lodo arbitrale), come tale impugnabile soloinnanzi agli organi di giustizia ordinaria (Corte di Appello o Tribunale Civile a secondache si trattasse di lodo rispettivamente rituale o irrituale) e solo per vizi di nullità dellostesso ai sensi degli artt. 808 e segg. c.p.c..

1. La questione della vera natura delle decisioni della Camera di Conciliazione edArbitrato per lo Sport.

Il problema in questione è stato posto all’attenzione dei giudici amministrativi dalla societàCosenza calcio 1914 nelle azioni dalla stessa proposte avverso il diniego di iscrizione alcampionato di Serie C1 2003-2004, al mancato ripescaggio in Serie B 2003-2004 ed allasuccessiva decadenza dall’affiliazione per inattività.

In particolare, la Società ha evidenziato come la decisione della Camera di Conciliazione,se pure astrattamente autodefinita come lodo arbitrale, non costituiva affatto un lodo arbitrale, mapiuttosto un provvedimento amministrativo: tale soluzione, in contrasto con le definizioni datenella normativa sportiva, era motivata in ragione di un semplice sillogismo basato sui seguentipassaggi:

6 Si vedano, in proposito, l’art. 12 dello Statuto del CONI e l’art. 19 del Regolamento di funzionamento dellaCamera di Conciliazione.

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a) (Tesi) tutti i provvedimenti impugnati costituivano atti emanati dalla Federazione inposizione autoritativa (sovraordinata alla Società) in esercizio di funzioni e poteri dicarattere pubblicistico, per garantire l’interesse pubblico al “regolare svolgimento dellecompetizioni sportive” (7), con l’effetto di incidere su posizioni dei destinatari(sottoordinati al potere autoritativo della Federazione) qualificabili come interessilegittimi;

b) (Antitesi) tutta la materia degli interessi legittimi non è sottoponibile ad arbitrato comeribadito da tutta la dottrina (8) e da tutta la giurisprudenza amministrativa (9), in quanto,

7 Il fatto che “il regolare svolgimento dei campionati” (almeno quelli di calcio) (presumibilmente non solo perla enorme rilevanza sugli equilibri socio-economici della Nazione, ma anche per l’indiscutibile rilevanza sugliequilibri psicofisici ed endofamiliari di tutta la popolazione) costituisca un interesse di carattere pubblico - (non soloper il rilevante numero di praticanti il giuoco del calcio ad ogni livello agonistico, che sono oltre un milione, ma perl’ancor più rilevante numero di spettatori di tali campionati, tra appassionati “da stadio” e più freddi telespettatatori,numero che coincide grosso modo con quello di tutta la popolazione nazionale) - è inequivocabilmente confermato dalfatto che tale necessità (regolare avvio dei campionati) è stata addirittura posta come presupposto per l’emanazione delDecreto Legge 19 agosto 2003, n. 220 (come evidenziato dall’art. 3, 5 co., dello stesso, che ha sancito che “tenutoconto dell’eccezionale situazione determinatasi per il contenzioso in essere, il CONI, su proposta della federazionecompetente, adotta i provvedimenti di carattere straordinario transitorio, anche in deroga alle vigenti disposizionidell’ordinamento sportivo, per assicurare l’avvio dei campionati 2003-2004”).

E’, pertanto, evidente che, nella nostra cara “Italietta”, “il regolare svolgimento dei campionati” costituiscemolto di più di un semplice interesse pubblico, in quanto, alla luce di quanto assunto dal D.L. n. 220/2003, il solo“spettro” che non fosse assicurato l’avvio dei campionati, per il 2003-2004, ha costituito addirittura un “casostraordinario di necessità ed urgenza” ai sensi dell’art. 77 della Costituzione, tale da legittimare il Governo ad emanareun decreto legge per conferire alla Federazione un potere straordinario ed urgente in modo da garantire (il “supremo”interesse pubblico costituito da) il regolare svolgimento dei campionati.

8 Tale non arbitrabilità degli interessi legittimi è stata evidenziata da tutta la dottrina; in particolare si vedano iseguenti autori.a) VIOLA L., L’arbitrato nei confronti della pubblica amministrazione, in Nuove Voci del Diritto, Ed. La

Tribuna: a pagg. 76-77 di tale testo l’Autore evidenzia come “a questo punto, rimane solo da tirare le file deldiscorso e rilevare come, da quanto richiamato negli ultimi tre paragrafi, emerga un quadro complessivo cheriporta alla competenza arbitrale tutte le controversie relative a posizioni giuridico soggettive di dirittosoggettivo, originariamente attribuite alla competenza dell’AGO o del giudice amministrativo; rimangono,pertanto, escluse, dalla compromettibilità in arbitri, le sole controversie relative a posizioni soggettive diinteresse legittimo, ancora oggi sottratte all’estrinsecazione della competenza arbitrale”.

b) POTO D., L’arbitrato nel nuovo processo amministrativo, in www.agataavvocati.it: a tale proposito l’Autoreconferma quanto segue. “Ora è dunque consentito devolvere ad arbitrato rituale le controversie in materia didiritti soggettivi, nelle quali almeno una delle parti sia una pubblica amministrazione e che sarebberoattribuite alla giurisdizione del giudice amministrativo; in precedenza, ossia prima dell’entrata in vigoredella legge n., 205/2000, la materia inerente ai rapporti tra l’arbitrato di diritto comune e le controversieamministrative era ricompresa entro un settore delimitato da … impossibilità di compromettere in arbitri lecontroversie aventi ad oggetto posizioni soggettive di interesse legittimo, connesse all’esercizio di unpubblico potere, in ragione del fatto che gli artt. 806-808 c.p.c. consentono l’arbitrato soltanto per lecontroversie che possono formare oggetto di transazione, quindi, in base all’art. 1966 c.c., solo quellerelative a diritti disponibili; … la riforma dettata dall’art. 6 della legge n. 205/2000 conferma l’impossibilitàdi devolvere ad arbitri le controversie aventi ad oggetto interessi legittimi. … In definitiva, la sintesi chesembra più pienamente emergere dall’insieme di dati normativi è che, essendo possibile deferire agli arbitrisoltanto questioni relative a diritti soggettivi, tali questioni sono quelle che concernono il risarcimento deldanno o altri diritti patrimoniali consequenziali. Questo implica che la definizione della controversiadevoluta ad arbitri presupponga sempre la definizione di altra questione, relativa alla legittimità delprovvedimento amministrativo, la quale, avendo ad oggetto la lamentata lesione dell’interesse legittimo,rimane nella sfera di competenza del giudice amministrativo”.

c) NICODEMO S., Arbitrato e giurisdizione amministrativa in una recente pronuncia del Consiglio di Stato(Cons. Stato, Sez. V, n. 3655/2003), sul sito www.experta.it: tale Autore evidenzia come, anche e soprattuttodopo la legge n. 205/2000, non vi siano più dubbi sul fatto che “la norma conferma l’impostazione cheesclude la devolvibilità ad arbitri di controversie in cui siano coinvolti interessi legittimi”.

d) VENEZIANO S., Arbitrato e giurisdizione amministrativa, in sito www.giustizia-amministrativa.it; anchetale Autore ribadisce che “l’espressa previsione della possibilità di devolvere ad arbitri la soluzione dicontroversie aventi ad oggetto diritti soggettivi appare, infatti, preclusiva dei tentativi operati dalla dottrina

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stante il loro collegamento funzionale al miglior perseguimento dell’interesse pubblicocui sono subordinati, non è configurabile la facoltà del titolare di essi di rinunciare allatutela giurisdizionale degli stessi mediante devoluzione delle relative controversie acollegi arbitrali;

c) (Sintesi) di conseguenza, trattandosi di questioni attinenti a interessi legittimi e nonessendo gli stessi devolvibili in arbitrato, le relative decisioni della Camera diConciliazione non potevano essere qualificate come lodi arbitrali (a meno di nonritenerle nulle per essersi pronunciate su materia non arbitrabile).

2. Le diverse risposte date al problema dalla giurisprudenza amministrativa.

In ordine a tale questione, il T.A.R. Lazio, con sentenza n. 2987/2004 (Cosenza / FIGC),disattendendo le tesi esposte dalla Società (ritenendo irrilevante il fatto che le questioni avessero,in effetti, ad oggetto posizioni di interesse legittimo), ha ritenuto di riconoscere la natura arbitraledelle decisioni della Camera di Conciliazione; ciò nonostante ha stabilito che tali decisioni, inquanto provenienti da un soggetto (Camera di Conciliazione) qualificabile come organo delC.O.N.I., fossero impugnabili innanzi al T.A.R. Lazio ai sensi della legge n. 280/2003, ma solo pervizi di nullità (art. 808 e segg. c.p.c.) e non per vizi di legittimità (10).

nel corso degli anni ’90 per superare l’ostacolo derivante dalla ritenuta indisponibilità delle posizionisoggettive (interesse legittimo e, soprattutto, pubblico potere) coinvolte nelle controversie attribuite allagiurisdizione generale di legittimità del G.A.”.

9 Nello stesso senso si è posta anche tutta la giurisprudenza, precedente e successiva alla legge n. 205/2000: trale tante si vedano le sentenze del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, nn. 1052/2004 e n. 3655/2003; in particolare:a) la sentenza n. 1052/2004 ha evidenziato che “l’arbitrato è ammissibile in relazione alle controversie relative

a diritti soggettivi; nel caso di specie sono dedotti vizi di legittimità di un atto di pianificazione territoriale,sicchè, anche nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 34, D.Lgs. n. 80/1998, la controversiainveste interessi legittimi e non è compromettibile in arbitri (art. 6 legge n. 205/2000)”;

b) con la sentenza n. 3655/2003, i giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che “oggetto del giudizio arbitralepossono essere solo le controversie che, per loro natura, se proposte innanzi al giudice amministrativoconsentono di essere apprezzate non soltanto sotto il loro profilo formale, ma nella loro intrinseca portatasostanziale: queste controversie, in base alla riforma introdotta dalla legge n. 205/2000, sono quelle dinatura risarcitoria, vale a dire volte ad ottenere il risarcimento del danno conseguente all’illegittimoesercizio della funzione amministrativa … la controversia suscettibile di essere compromessa per arbitri,dunque, è solo quella che, a seguito dell’accertato illegittimo esercizio della funzione, ha ad oggetto il dannopatrimoniale che il relativo titolare assume di avere subito; del pari compromettibili per arbitri sono solo lepretese patrimoniale nascenti, come nella specie, da un titolo di cui non viene contestata la legittimità, ma sene pretende una corretta esecuzione… ne consegue allora che il lodo è alternativo alla pronuncia chespetterebbe altrimenti al giudice amministrativo di adottare al fine di fornire alla pretesa patrimoniale,contrastata dalla controparte, del necessario titolo giuridico per la sua concreta azionabilità in terminisatisfattivi”.

10 Alle pagg. 19-20 di tale decisione si legge testualmente quanto segue: “né giova affermare che, in fondo, lanon ammissione al Campionato di Serie C1, configurando posizioni di interesse legittimo, non sarebbecompromettibile per arbitri perché difetterebbe la disponibilità del diritto controverso, in quanto tale considerazione,condivisibile in linea di mero principio, non ha senso nella specie ove la Camera di Conciliazione è istituita qualeorgano giudicante di ultima istanza per la risoluzione di ogni tipo di controversia sportiva che le venga sottoposta adistanza di parte o della federazione; infatti, l’art. 12, 7 co., dello Statuto del CONI consente la devoluzione allapredetta Camera, mediante clausola compromissoria o altro espresso accordo delle parti, di qualsiasi controversia inmateria sportiva, anche tra soggetti non affiliati, tesserati o licenziati”.

In tale decisione, inoltre, il T.A.R. ha motivato la propria impostazione nel modo che segue: “Anzitutto – esenza sottacere che fu la ricorrente a proporre arbitrato rituale ex art. 12 dello Statuto del CONI innanzi alla Cameradi Conciliazione il 25 agosto 2003 – il lodo da questa emanato è e resta pur sempre atto del CONI non riservato agliorgani di giustizia sportiva ai sensi dell’art. 2, commi 1 e 2, del D.L. n. 220/2003, essendo la Camera un organo(giudicante) dell’Ente stesso. Quindi l’impugnazione di tale lodo è devoluta alla giurisdizione esclusiva di questogiudice, che conosce anche di questioni di diritti soggettivi, ferma restando la competenza in primo grado fissata ex

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In sede di appello di tale decisione, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5025/2004,accogliendo le tesi esposte dalla Società (riconoscendo determinante il fatto che le questioni inoggetto avessero, in effetti, ad oggetto posizioni di interesse legittimo), ha ritenuto di disconoscerela natura (autoqualificata come) arbitrale delle decisioni della Camera di Conciliazione,attribuendo alle stesse natura di provvedimenti amministrativi, come tali impugnabili innanzi algiudice amministrativo e sindacabili, in forma piena, per vizi di legittimità (e non solo per vizi dinullità) (11).

Tale impostazione è stata prima recepita dal T.A.R. Lazio nelle proprie successive decisioni- in particolare con la sentenza n. 7550/2004 (12) e con successive ordinanze cautelari (13) - e poi

lege alle Sezioni romane del TAR del Lazio e, dunque, il doppio grado di giurisdizione anche sul punto. Infine, dopo ilnuovo criterio di riparto tra le giurisdizioni imposto dal successivo art. 3, 1 co, l’impugnazione del lodo non può maispettare alla Corte d’Appello territorialmente competente, chè la cognizione dell’AGO in materia sportiva ècircoscritta ai rapporti patrimoniali tra Società, associazioni e atleti” (sent. cit. pag. 20).

11 Con tale decisione, il Consiglio di Stato ha chiarito che, “secondo la giurisprudenza di questa Sezione, primarichiamata, sono configurabili posizioni di interesse legittimo rispetto ai provvedimenti di non ammissione di unasocietà ad un determinato campionato, in quanto si tratta di atti adottati in applicazione di norme che perseguonofinalità di interesse pubblico, quali il controllo sulla gestione economico-finanziaria delle leghe e delle societàprofessionistiche, delegato dal CONI alla Federazione e che attengono non alla sfera dell’organizzazione internadelle federazioni, come tale irrilevante per l’ordinamento, bensì a quella della discrezionalità amministrativa dellaFIGC.

La conseguenza di tale qualificazione è costituita anche dalla indisponibilità della res litigiosa e dallaimpossibilità di devolvere ad arbitri le relative controversie.

L’art. 6 della legge n. 205/2000, nel prevedere che ‘le controversie concernenti diritti soggettivi devolute allagiurisdizione del giudice amministrativo possono essere risolte mediante arbitrato rituale di diritto’, hadefinitivamente superato quell’orientamento della Cassazione, che fondava il criterio circa l’ammissibilitàdell’arbitrato non sulla natura della situazione giuridica fatta valere, ma sulla natura del giudice cui la controversiaera attribuita, escludendo la possibilità di arbitrato nel caso di controversie rientranti nella giurisdizione del giudiceamministrativo (Cass. N. 7643/1995). Lo stesso art. 6 non ha fatto però venire meno il principio, secondo cui non èammessa la devoluzione ad arbitri di controversie aventi ad oggetto interessi legittimi (anzi sembra avere dato unabase normativa a tale principio, affermando espressamente la possibilità di devolvere ad arbitri le controversieconcernenti diritti soggettivi devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo)” (cfr. pagg. 17-18 della sentenza).

Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha concluso che “pertanto, l’impugnata decisione dellaCamera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport del CONI non costituisce un vero e proprio lodo arbitrale, marappresenta la decisione di ultimo grado della giustizia sportiva, avente quindi il carattere sostanziale diprovvedimento amministrativo, benchè emesso con le forme e le garanzie tratte dal giudizio arbitrale. Di conseguenzasi tratta di atto sindacabile in modo pieno dal giudice amministrativo e non vige la limitazione dei motivi diimpugnazione a quelli di nullità del lodo ex art. 829 c.p.c., ritenuta sussistente invece dal TAR” (cfr. pag. 18 dellasentenza).

12 In tale decisione si legge testualmente quanto segue: “deve infine essere dichiarata inammissibile anche ladomanda di accertamento del diritto della ricorrente all’iscrizione al torneo di calcio di Serie B, in quanto, anche atacere dei profili di litispendenza di giudizio arbitrale dinanzi alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sportpresso il C.O.N.I., la stessa risulta esperita senza il previo esperimento dei gradi della giustizia sportiva, in difformitàda quanto prescritto dall’art. 3 della legge n. 280/2003: al riguardo, sembra sufficiente ricordare il recenteinsegnamento giurisprudenziale secondo cui la pronuncia di ultimo grado della giustizia sportiva è quella dellaCamera di Conciliazione ed Arbitrato, le cui decisioni non costituiscono un vero e proprio lodo arbitrale, ma hannocarattere sostanziale di provvedimento amministrativo (Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025)”.

13 In particolare, con ordinanze in data 6 settembre 2004, nn. 4858 e 4859, la Sezione Terza Ter del TAR haaccolto le istanze cautelari contenute nei ricorsi presentati rispettivamente da Fidelis Andria e Pro Vasto, annullandodue provvedimenti (autodefiniti lodi arbitrali) emanati dalla Camera di Conciliazione rispettivamente in data 7 agosto2004 (accoglimento del ricorso del Como e annullamento dei provvedimenti federali che ne avevano negatol’iscrizione in Serie C1) e in data 24 agosto 2004 (accoglimento del ricorso del Viterbo e annullamento deiprovvedimenti che avevano negato al Viterbo la fruibilità del c.d. “lodo Petrucci” e la conseguente iscrizione in Serie

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disconosciuta dallo stesso con un imprevedibile “ritorno all’antica” visione delle decisioni dellaCamera di Conciliazione come lodi arbitrali, impugnabili al T.A.R. Lazio ai sensi della legge n.280/2003, ma solo per vizi di nullità (peraltro, praticamente mai riscontrabili), come affermato conle sentenze nn. 526-529/2005 (14).

Successivamente lo stesso T.A.R. Lazio è nuovamente tornato anche sulla propriaposizione e, con la sentenza n. 2571/2005, ha individuato una linea interpretativa ulteriore in basealla quale le decisioni della Camera di Conciliazione costituirebbero lodi arbitrali (impugnabiliinnanzi al T.A.R. Lazio solo per vizi di nullità), ma le parti, dopo avere esperito obbligatoriamenteil grado della Camera di Conciliazione, potrebbero comunque impugnare i provvedimenti federali(già impugnati innanzi alla Camera di Conciliazione con esito negativo) anche di fronte al T.A.R.Lazio per vizi di legittimità (15).

C2); entrambe tali ordinanze, nel sospendere le decisioni della Camera di Conciliazione, ne avevano sostanzialmentericonosciuto la natura di provvedimento amministrativo.

14 Con le sentenze nn. 526, 527, 528 e 529, emanate il 21 gennaio 2005 (tutte di contenuto testualmente identicotra loro), la Sezione Terza Ter del TAR Lazio - in pieno contrasto con la soluzione data al problema prima dallagiurisprudenza del Consiglio di Stato (n. 5025/2004) e poi dalla giurisprudenza della stessa Sezione (n. 7550/2004) -ha fatto un brusco retrofront ed ha riproposto la tesi della natura di lodo arbitrale delle decisioni della Camera diConciliazione relative a questioni di ammissione ai campionati, ritenendo che:

a) l’attività di controllo svolta dalle federazioni sull’equilibrio finanziario delle società ai finidell’ammissione (o meno) al relativo campionato sia un’attività vincolata e non discrezionale;

b) conseguentemente tale attività di controllo in sede di ammissione al campionato, avendo il carattere diattività vincolata, inciderebbe su posizioni giuridico soggettive riconoscibili come diritti soggettivi (e noncome interessi legittimi);

c) pertanto, i provvedimenti di ammissione al campionato, incidendo su diritti soggettivi, come talidisponibili, sarebbero “materia arbitrabile”;

d) conseguentemente - anche alla luce dell’art. 3 della legge n. 280/2003, che fa salve le clausolecompromissorie previste dai regolamenti sportivi - le decisioni della Camera di Conciliazione relative aquestioni di ammissione ai campionati avrebbero il carattere di lodo arbitrale;

e) comunque tali decisioni sarebbero impugnabili al T.A.R. Lazio ai sensi dell’art. 3 della legge n. 280/2003(attribuzione della giurisdizione esclusiva per l’impugnazione dei provvedimenti del C.O.N.I. o dellefederazioni);

f) tali decisioni però, per la loro natura di lodo arbitrale, sarebbero sindacabili dal giudice amministrativosoltanto per vizi di nullità ai sensi dell’art. 827 c.p.c. (in caso di arbitrato rituale) o soltanto per errores inprocedendo (in caso di arbitrato irrituale).

In relazione a tali decisioni, si consenta di richiamare LUBRANO E., Le sentenze-Empoli ovvero un passoindietro per la certezza del diritto?! (pubblicato sulla rivista telematica www.giustamm.it nel febbraio 2005).

15 Con la sentenza n. 2571/2005, il TAR Lazio ha ritenuto quanto segue.“Occorre tenere conto, in primo luogo, che lo Statuto del C.O.N.I. (art. 12) configura la Camera non già

come un organo amministrativo, ma come un organo arbitrale, rispettoso dei principi di terzietà, autonomia edindipendenza di giudizio; si aggiunga a ciò che l’art. 20 del regolamento della Camera significativamente precisa che‘il lodo è imputabile esclusivamente all’organo arbitrale. In nessun caso il lodo può essere considerato atto dellaCamera o del C.O.N.I.’.

Ciò comporta non solo il riconoscimento del difetto di legittimazione passiva, nella presente controversia,tanto del C.O.N.I., quanto della Camera di conciliazione e di arbitrato, ma soprattutto evidenzia, per quanto quirileva, che manca un soggetto pubblico cui riferire il lodo, per poterne postulare il carattere amministrativo. Sembraconseguentemente preferibile aderire all’opzione ermeneutica che ravvisa nella decisione della Camera un lodo(irrituale).

E’ noto come l’arbitrato irrituale abbia natura contrattuale; l’arbitro irrituale è un mandatario a transigere,e la sua decisione vale tra le parti come negozio di accertamento o come transazione; il lodo è impugnabile perincapacità delle parti o degli arbitri, per errore sostanziale, violenza, dolo, od eccesso di potere con riguardo ai limitidel mandato ricevuto.

Tale ricostruzione sistematica sembrerebbe contenere in nuce una limitazione della giurisdizione del giudiceamministrativo, ove addirittura non intenda accedersi alla tesi più radicale (probabilmente indebolitadall’inapplicabilità dell’art. 828 c.p.c. all’arbitrato irrituale) dell’assoluto difetto di giurisdizione dello stesso, incontrasto con la previsione dell’art. 3 della legge n. 280/03, il quale (lo si ripete) sancisce che ‘esauriti i gradi della

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Tale posizione non è stata condivisa dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, la quale,prima con una serie di ordinanze cautelari (16) e poi con la sentenza 9 febbraio 2006, n. 527, haribadito di non intendere in alcun modo discostarsi dalla propria univoca linea interpretativa (dasempre coerentemente espressa dai giudici di Palazzo Spada) in base alla quale le decisioni dellaCamera di Conciliazione, per il fatto di essere emanate in materia in cui sono configurabiliposizioni di interesse legittimo (come tale non arbitrabile), non hanno natura di lodo arbitrale, madi provvedimento amministrativo, impugnabile, come tale, innanzi agli organi di giustiziaamministrativa e da questi sindacabile, in forma piena, per vizi di legittimità (17).

giustizia sportiva … ogni … controversia avente ad oggetto atti del C.O.N.I. o delle Federazioni sportive non riservataagli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo …, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudiceamministrativo …’.

Tale apparente aporia del sistema appare peraltro comprensibile alla stregua di un’interpretazione dellanorma che si muova nella prospettiva dell’autonomia degli ordinamenti e dei rispettivi istituti di giustizia, di cui èpossibile corollario anche la reciproca indifferenza per le qualificazioni operate dall’altro ordinamento.

Ciò non toglie che l’ordinamento generale e sovrano possa sovrapporsi, ogni qualvolta le decisioni dellagiustizia sportiva producano effetti rilevanti per lo Stato, a quello sportivo facente capo al C.O.N.I., secondo lemodalità stabilite o comunque desumibili ex positivo iure.

Ecco allora che il lodo arbitrale risulterà conoscibile dall’ordinamento statale nei limiti già indicati, econnessi alla sua natura giuridica, escludendosi dunque una cognizione piena del giudice statale sullo stesso;peraltro, esperita la c.d. pregiudiziale sportiva, ove anche l’esito della decisione arbitrale non sia soddisfacente per laparte, questa bene potrà impugnare il provvedimento amministrativo originario, adottato dalla Federazione o dalC.O.N.I., dinanzi al giudice amministrativo. E’ infatti chiaro che l’ordinamento sportivo, pur potendo dettare regoleproprie che ignorano la disciplina statale, non può impedire l’applicazione di quest’ultima, che dunque prevale, incaso di conflitto”.

16 In relazione a tale questione, infatti, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato, già con una serie di ordinanze indata 9 agosto 2005 (nn. 3853, 3856, 3857, 3860 e 3865, relative rispettivamente ai ricorsi di Gela, Perugia, Torino,Bologna e Torres), ha riaffermato la natura di provvedimento amministrativo delle decisioni della Camera diConciliazione, riconoscendo “l’ammissibilità del ricorso originariamente proposto in primo grado avverso ladecisione della Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo sport istituita presso il CONI, tenuto conto che taledecisione non costituisce un vero e proprio lodo arbitrale, ma rappresenta la decisione di ultimo grado della giustiziasportiva, che, benché emessa con le forme e le garanzie tratte dal giudizio arbitrale, è pienamente sindacabile dalgiudice amministrativo secondo i principi già espressi dalla Sezione con la sentenza n. 5025/2004, da cui il Collegionon ritiene di doversi discostare”.

17 In particolare, con la decisione n. 527/2006, il Consiglio di Stato ha così motivato la propria impostazione inordine alla natura amministrativistica delle decisioni della Camera di Conciliazione.

“Venendo alle questioni preliminari, ritiene il Collegio che vada confermata la natura amministrativa delgiudizio della CAMERA DI CONCILIAZIONE che si svolge ‘in forma arbitrale’ a seguito della legge n. 280/2003 (giàritenuta da CdS VI n. 5025/2004 e successive come CdS VI, ordinanze 9 agosto 2005 n. 3853, n. 3856, n. 3857, n.3860, n. 3865, n. 3866), e ciò in ragione , essenzialmente , della natura di interesse legittimo della posizione giuridicaazionata e della nota incompromettibilità in arbitri di tali posizioni giuridiche soggettive (su cui cfr. art. 6 della leggen. 205/2000).

Gli interessi legittimi sono esclusivamente nella disponibilità dell’amministrazione, solo l’attivitàamministrativa li fa sorgere e ne determina l’entità, essi sono anche indisponibili in relazione all’ indisponibilità delpotere amministrativo, di per sé inesauribile ed irrinunciabile, contestabile nel termine decadenziale (termine, di fatto,non conciliabile con la lunghezza delle incombenze necessarie per la costituzione dei giudici arbitrali) e annullabilesolo in forza di decisioni dei giudici amministrativi od ordinari (art. 113 ult. comma della Cost.).

Va ricordato che la qualificazione della posizione azionata in termini di interesse legittimo è costante nellagiurisprudenza del Consiglio.

Essa data, in sostanza, dalla nota decisione 30 settembre 1995 (C. Stato, sez. VI, 30-09-1995, n. 1050), con laquale ha accolto l’appello proposto dalla S.p.A. Club Calcio Catania e, per l’effetto, ha annullato la sentenza di primogrado nella parte in cui aveva dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla noniscrizione al campionato Serie C/1, ed ha rinviato la controversia al giudice amministrativo di primo grado.

In tale decisione il Consiglio ha così enunciato le ragioni della declaratoria della giurisdizione del giudiceamministrativo in ordine alla controversia sulla non ammissione del Catania Calcio al Campionato Serie C/1 -1993/1994:

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Tale posizione è stata poi ulteriormente ribadita dai giudici di Palazzo Spada, da ultimo,con la sentenza 19 giugno 2006, n. 3559 (SPAL / FIGC), ai sensi della quale “l’art. 2 della leggen. 280/2003 ha previsto che gli atti delle Federazioni sportive possano essere impugnati in sedegiurisdizionale solo dopo la preventiva impugnazione, quale condizione di procedibilità, innanzi

‘In forza della L. 23 marzo 1981 n. 91, le Federazioni Nazionali Sportive sono soggetti giuridici non soltantoprivati, ma altresì, pubblici.

In particolare, la conclusione circa la loro natura di soggetti anche pubblici è imposta dalle norme cheattribuiscono ad esse Federazioni poteri pubblici. Si tratta, nel dettaglio, soprattutto - per quel che rileva nella specie- dell’art. 12 che attribuisce alle Federazioni il potere di controllo sulle società sportive affiliate e sulla loro attivitàgestionale; infatti, la circostanza secondo cui tali controlli debbono essere svolti, per legge, secondo modalitàapprovate dal CONI, postula necessariamente che dette modalità debbano essere stabilite dalle Federazioni mediantenorme alle quali non può non riconoscersi il carattere pubblico, essendo volte a disciplinare l’esercizio di una potestàamministrativa attribuita da una norma di legge statale al C.O.N.I., da questo ente delegata alle Federazioni, etendente alla realizzazione di interessi fondamentali ed istituzionali dell’attività sportiva.

Correlativamente, gli atti - quali appunto quelli di controllo ex art. 12 L. n. 91/1981 - posti in essere dalleFederazioni in qualità di organi del C.O.N.I., sono esplicazioni di poteri pubblici e partecipano alla natura pubblicadello stesso C.O.N.I.. Quindi, hanno la natura di atti amministrativi che rimangono soggetti alla giurisdizione delgiudice amministrativo allorché incidano su posizioni di interesse legittimo.

Ne consegue che un provvedimento di non ammissione ad un campionato, nei limiti in cui si fondi sullacarenza, non già del c.d. titolo sportivo, sebbene di altri requisiti prescritti dalla F.I.G.C. in attuazione edestrinsecazione del suo potere (delegato) di controllo gestionale imposto dall’art. 12 L. n. 91/1981 - e, dunque, inforza della sua posizione di soggetto pubblico e nell’esercizio di una sua potestà amministrativa - non può nonrimanere assoggettato al regime degli atti amministrativi e, quindi, alla loro impugnabilità davanti al giudiceamministrativo.

Nei detti limiti, infatti, detto provvedimento - che riveste i caratteri della discrezionalità e che è fondato suregole affatto discrezionali - attiene non alla sfera dell’organizzazione interna e, come tale, irrilevante perl’ordinamento, bensì a quella della discrezionalità amministrativa della F.I.G.C., rispetto alla quale la posizionegiuridica soggettiva delle società sportive, si configura come interesse legittimo, tutelabile davanti al giudiceamministrativo.

Nel contempo, a precludere la giurisdizione del giudice amministrativo e a determinare il difetto assoluto digiurisdizione non può valere il c.d. "vincolo sportivo", ossia la clausola compromissoria di cui all’art. 24 dello StatutoF.I.G.C. che impone a tutte le società sportive di accettare la piena e definitiva efficacia di tutti i provvedimentigenerali, e di tutte le decisione adottate da quella Federazione, dai suoi organi e soggetti delegati sulle materieattinenti alla attività sportiva.

Si tratta, infatti, di un vincolo che può liberamente operare o nell’ambito strettamente tecnico-sportivo e,come tale, irrilevante per l’ordinamento dello Stato; ovvero nell’ambito in cui sia consentito dall’ordinamento delloStato e, cioè, nell’ambito dei diritti disponibili. Non può operare, perciò, nell’ambito degli interessi legittimi - qualequello che ne occupa - i quali a causa del loro collegamento con un interesse pubblico, e in forza dei principi sancitidall’art. 113 Cost. sono insuscettibili di formare oggetto di una rinunzia - preventiva, generale e temporalmenteillimitata - alla tutela giurisdizionale’.

D’altra parte, la soluzione non cambierebbe anche ad ammettere (il che peraltro è da escludere) che il poteredella Lega e quello della Federazione abbiano carattere vincolato. Per vero, ciò non comporterebbe che rispetto adessi la posizione delle società rivesta natura di diritto soggettivo con conseguente eventuale giurisdizione del giudiceordinario, posto che la posizione di interesse legittimo non si configura solo necessariamente in relazione ad attidiscrezionali, ben potendo esistere posizioni di interesse legittimo anche in presenza di provvedimenti vincolati, ovequesti siano emanati in via primaria ed immediata per la cura di interessi pubblici, appunto come nella specie (laquestione è peraltro suscettibile di diversa lettura dopo la legge n. 280/2003, che prevede la giurisdizione esclusivadel giudice amministrativo, e demanda all’ordinamento sportivo solo i provvedimenti disciplinari).

Analogo insegnamento è stato espresso da CdS VI n. 2246 del 2001.Ciò premesso, sulla natura della posizione giuridica azionata, deve, conseguentemente affermarsi la natura

amministrativa della decisione della CAMERA ARBITRALE.D’altra parte essendovi nell’ordinamento sportivo un obbligo di accettazione della decisione della Camera

arbitrale (c.d. vincolo di giustizia di cui all’art. 27 dello Statuto della FIGC) tanto osta alla configurabilità di unavera e propria clausola compromissoria, dovendosi altrimenti dubitare della legittimità costituzionale di un arbitratoobbligatorio”.

Tale decisione del Consiglio di Stato (n. 527/2006) è pubblicata su Guida al Diritto 8 aprile 2006, n. 14, conallegata la relativa nota di S. MEZZACAPO, Mezzi di impugnazione senza limitazioni per le decisioni della Camera diConciliazione.

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alla Camera Arbitrale, la cui decisione ha natura di atto amministrativo e non di lodo arbitrale(Sez. VI, 9 febbraio 2006, n. 527; 9 luglio 2004, n. 5025)”.

3. La ormai acclarata natura di provvedimento amministrativo delle decisioni dellaCamera di Conciliazione: conseguenze.

Al momento attuale - stante la radicalità dell’impostazione (correttamente) fatta propria dalConsiglio di Stato con le decisioni sopra indicate (tutte sempre coerenti nel riconoscere la naturaamministrativistica delle decisioni della Camera di Conciliazione) - deve ritenersi che ormai taleinterpretazione si sia definitivamente “pietrificata” (“sterile” sarebbe un ulteriore ritorno all’anticache il T.A.R. Lazio decidesse di intraprendere in futuro, in considerazione del fatto che poi lerelative decisioni sarebbero comunque oggetto di impugnazione innanzi a quella Sesta Sezione delConsiglio di Stato, che ha dimostrato di avere le idee molto chiare al riguardo e che non potrebbeche cassare le decisioni del T.A.R. sul punto, riaffermando la natura di provvedimentoamministrativo delle decisioni della Camera di Conciliazione).

Ne consegue che, a distanza di ormai tre anni dall’entrata in vigore della legge n. 280/2003e di circa due anni dall’emanazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 5025/2004, sarebbeopportuno che finalmente:

a) il massimo organo di giustizia sportiva (Camera di Conciliazione) ammettesse lapropria natura, definitivamente riconosciuta, di soggetto che esercita attivitàamministrativa in sede di decisione di ricorsi gerarchici avverso i provvedimentiemanati dalle federazioni sportive;

b) che la stessa Camera di Conciliazione, di conseguenza, modificasse i propri regolamenti(in tutte le parti in cui essi facciano riferimento ad un presunta natura arbitrale di tutto ilrelativo procedimento) e la propria stessa denominazione (ancora impropriamenteautodefinita come “Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport”);

c) che lo stesso C.O.N.I.. e tutte le federazioni sportive modificassero i propri regolamentinella parte in cui facciano riferimento alla Camera di Conciliazione come organoarbitrale.

La ormai consacrata interpretazione del Consiglio di Stato sulla natura delle decisioni dellaCamera di Conciliazione ha, quindi, costruito un quadro istituzionale di sistema, che impone losvolgimento del giudizio innanzi alla Camera di Conciliazione, come condizione di ammissibilitàdei successivi ricorsi in sede giurisdizionale, ma che assicura poi un giudizio di legittimità pieno,da parte del Giudice Amministrativo, su tutti i provvedimenti (federali e della Camera diConciliazione) impugnati.

Conseguenza diretta di tale impostazione è costituita dal fatto che - poiché le azioni innanzialla Camera di Conciliazione vengono ad assumere la qualificazione di ricorsi amministrativigerarchici, obbligatori ai fini della successiva proposizione del ricorso in sede giurisdizionale - neirapporti tra ricorso nell’ambito della giustizia sportiva e successivo ricorso giurisdizionaledovrebbero trovare applicazione le regole e i principi costantemente affermati anche dallagiurisprudenza amministrativa, in tema di rapporti tra ricorso amministrativo e ricorsogiurisdizionale.

Ne deriva che - come sancito da risalente, ma costante giurisprudenza - potrebbero essereritenuti inammissibili, in sede di ricorso giurisdizionale contro la decisione assunta dalla Camera diConciliazione assunta in ordine ad un ricorso amministrativo, i motivi non dedotti (ma deducibili)in sede amministrativa (cfr. Cons. Stato, Sez. IV 22 aprile 1975, n. 432; idem, Sez. VI, 28 aprile

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1978, n. 517; T.A.R. Lazio, Sez. II, 3 novembre 1984, n. 1534); tale principio è, infatti, statoribadito anche dalla giurisprudenza amministrativa più recente (Cons. Stato, Sez. IV, 19 marzo1996, n. 355; idem, 2 marzo 2004, n. 962; idem, 10 giugno 2004, n. 3756).

Il principio in questione è stato in parte già affermato dal Consiglio di Stato anche conriferimento specifico alla materia sportiva, nella già richiamata decisione della Sezione Sesta, 19giugno 2006, n. 3559 (SPAL / FIGC), con la quale è stata “accolta l’eccezione di inammissibilità,formulata dalla F.I.G.C., per la quale rileva la mancata impugnazione delle disposizioni federaliinnanzi alla Camera Arbitrale”; ciò in quanto “l’art. 2 della legge n. 280/2003 ha previsto che gliatti delle Federazioni sportive possano essere impugnati in sede giurisdizionale solo dopo lapreventiva impugnazione – quale condizione di procedibilità – innanzi alla Camera Arbitrale”.

Con tale decisione, pertanto, il Consiglio di Stato ha affermato il principio per cuil’eventuale impugnazione di norme federali (quali atti presupposti dei relativi provvedimentiapplicativi) risulta ammissibile di fronte al Giudice amministrativo solo se già proposta innanzialla Camera di Conciliazione; corollario di tale impostazione potrebbe essere il fatto che anche imotivi di illegittimità prospettati di fronte al T.A.R. Lazio potrebbero essere ritenuti ammissibilisolo se già proposti nei vari gradi di giustizia sportiva.

Al di là della correttezza o meno di tale impostazione, sarà, pertanto, opportuno che i legalidelle Società o dei tesserati sportivi focalizzino, sin dal momento della presentazione delle azioniinnanzi alla giustizia federale prima ed alla Camera di Conciliazione poi, tutti gli atti da impugnaree tutti i motivi di diritto che potranno essere fatti valere successivamente in sede giurisdizionale, inmodo da non precludersi, sin dall’inizio, l’impugnazione di alcuni atti o la proposizione di alcunimotivi.

II. IL PROBLEMA DELLA LEGITTIMITÀ DELLA PREGIUDIZIALE SPORTIVA.

Una volta risolta la questione della vera natura delle decisioni della Camera diConciliazione, resta però aperto il problema della legittimità della pregiudiziale sportiva. L’obbligodi adire la Camera di Conciliazione pone, infatti, il problema della immediata impugnabilitàinnanzi al T.A.R. Lazio degli atti emanati dagli organi delle Federazioni sportive: tali atti, infatti,costituiscono anche essi dei veri e propri provvedimenti amministrativi, come è confermato dalfatto che essi sono emanati al termine del relativo sub-procedimento federale e che sonoimmediatamente esecutivi (si pensi alle decisioni di carattere disciplinare della giustizia federale inprimo o in secondo grado oppure alle decisioni di diniego di ammissione al campionato percarenza di parametri finanziari emanate dai competenti organi federali).

Si deve, pertanto, prendere atto del fatto che, nel quadro di sistema così configurato, sidetermina una situazione in cui provvedimenti amministrativi immediatamente esecutivi - purproducendo una lesione immediata nella sfera giuridica del destinatario di essi (in quanto, adesempio, l’eventuale squalifica irrogata comincia a decorrere sin dall’emanazione delprovvedimento di primo grado della giustizia sportiva) - non risultano direttamente impugnabiliinnanzi al T.A.R. Lazio (ma soltanto dopo avere esperito tutti i gradi di giustizia sportiva): talesituazione sembra porsi in palese contrasto con la normativa costituzionale di cui agli artt. 24

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(diritto alla tutela giurisdizionale in generale) (18) e 113 (diritto alla tutela giurisdizionale neiconfronti degli atti delle P.A.) (19).

1. L’inammissibilità dei ricorsi al T.A.R. Lazio proposti prima della conclusione delprocedimento amministrativo sportivo.

Nonostante tale evidente aporia del sistema, la proposizione di un ricorso in sedegiurisdizionale amministrativa prima del definitivo esaurimento di tutti i gradi della giustiziasportiva è stata, finora - in tutti i casi di presentazione di ricorsi innanzi al T.A.R. Lazio senzaavere esperito la fase del c.d. “arbitrato” innanzi alla Camera di Conciliazione del C.O.N.I. -sempre rigidamente sanzionata dalla giurisprudenza del T.A.R. Lazio con pronunce diinammissibilità e/o di improcedibilità dei relativi ricorsi o comunque con il rigetto della richiestadi misure cautelari, con l’effetto che i ricorrenti sono stati obbligati a tornare (laddove ancora intermini) innanzi agli organi di giustizia sportiva per ultimarne i relativi gradi; ciò è avvenuto, inparticolare, con le seguenti decisioni:

a) “sentenza-breve” 29 luglio 2004, n. 7550 (Soc. Napoli Sportiva / FIGC) (20);b) sentenza 31 maggio 2005, n. 4284 (Fallimento Brindisi / FIGC) (21);c) “sentenza-breve” 14 dicembre 2005, n. 13616 (Matteis / FIGC) (22);d) sentenza 15 giugno 2006, n. 4604 (Nuova Nardò / FIGC) (23);

18 “Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi” (primo comma).“La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento” (secondo comma).

19 “Contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degliinteressi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa” (primo comma).

“Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o perdeterminate categorie di atti” (secondo comma).

20 “ Deve, infine, essere dichiarata inammissibile anche la, invero contraddittoria nel contesto argomentativo eprocessuale che informa il ricorso, domanda di accertamento del diritto della ricorrente all’iscrizione del torneo dicalcio di Serie B, in quanto, anche a tacere dei profili di litispendenza derivanti dalla pendenza di giudizio arbitraledinanzi alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo sport presso il CONI, la stessa risulta esperita senza ilprevio esperimento dei gradi della giustizia sportiva, in difformità di quanto prescritto dall’art. 3 della legge n.280/2003. Al riguardo sembra sufficiente ricordare il recente insegnamento giurisprudenziale secondo cui lapronuncia di ultimo grado della giustizia sportiva è quella della Camera di Conciliazione ed Arbitrato, le cuidecisioni non costituiscono un vero e proprio lodo arbitrale, ma hanno carattere sostanziale di provvedimentoamministrativo (Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025)“.

21 “Ne consegue che le norme dell’ordinamento sportivo che impongono il previo ricorso alla Camera diConciliazione ed Arbitrato risultano applicabili anche al fallimento ricorrente; il mancato previo esaurimento deigradi di giustizia sportiva nei confronti del provvedimento di esclusione dal campionato di Serie C2 della societàBrindisi Calcio rende il ricorso avverso l’esclusione improcedibile ai sensi dell’art. 3 della L. n. 280/03”.

22 “Ritenuto, peraltro, che appaiono invece fondate le ulteriori eccezioni di inammissibilità / improcedibilità…in quanto è stato dichiaratamente omesso il previo esperimento dei rimedi interni all’ordinamentosportivo…sussiste anche in materia disciplinare l’onere di adire gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivoprima di rivolgersi al Giudice statale…nella vicenda in esame il ricorrente non contesta, ed anzi allega, il mancatoesperimento della ‘pregiudiziale sportiva’ (ed anche il passaggio dell’Arbitrato dinanzi alla Camera di conciliazioneed arbitrato per lo sport presso il CONI), caratterizzantesi come condizione di procedibilità del ricorsogiurisdizionale“.

23 “Ciò premesso, il Collegio condivide le eccezioni di inammissibilità del ricorso formulate dalle controparti…la ricorrente non ha infatti esaurito i gradi della giustizia sportiva; non ha, cioè, posto in essere la condizione allaquale è subordinata la devoluzione della controversia al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 3, co. 1, del D.L. 19agosto 2003 n. 220 (conv. in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della l. 17 ottobre 2003 n. 280), secondo cui solo‘Esauriti i gradi della giustizia sportiva (…) ogni (…) controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico

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e) ordinanza 22 agosto 2006, n. 4666 (Moggi / FIGC) (24);f) ordinanza 22 agosto 2006, n. 4671 (Giraudo / FIGC) (25).

In teoria, al fine di vedersi riconosciuta l’ammissibilità di un ricorso al T.A.R. propostoprima della conclusione dei gradi di giustizia sportiva, si potrebbe anche sostenere che tale ricorsosia stato presentato al fine di ottenere soltanto una pronuncia cautelare per evitare di subire undanno grave ed irreparabile (che si realizzerebbe con la “partenza” dei campionati). Tale tesi, purpresentando un indiscutibile fondamento giuridico, è stata però finora “bocciata” dai Giudiciamministrativi sulla base della considerazione del fatto che l’ordinamento giuridico statale italianonon prevede (se non per la materia specifica degli appalti, deroga di carattere eccezionale e, cometale, non suscettibile di estensione per analogia) la possibilità di ottenere una tutela cautelare antecausam (in tal senso si è pronunciato il T.A.R. Lazio con la sopra richiamata sentenza n.7550/2004) (26).

nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo aisensi dell'articolo 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo’.

Non è dubbio che, nella specie, la controversia rientri nel novero di quelle da sottoporre prioritariamentealla giustizia sportiva, e, a termine dell’art. 27, co. 3, dello Statuto della F.I.G.C., precisamente alla cognizioneconciliativa e arbitrale della predetta Camera di Conciliazione e Arbitrato dello Sport presso il CONI, davanti allaquale, d’altra parte, la ricorrente avrebbero potuto prospettarsi doglianze riguardanti anche il presupposto lodo,quanto meno in relazione al termine prefissato dal Collegio arbitrale per l’intervento di terzo.

Dunque, disattese le argomentazioni difensive della difesa della Nuova Nardò, il ricorso dev’esseredichiarato inammissibile”.

24 Con tale decisione, il TAR ha rigettato la richiesta di misure cautelari “sul rilievo che il sig. Moggi ha aditoquesto Tribunale senza attendere l’esito del tentativo di conciliazione presso la Camera di conciliazione e di arbitratoper lo sport (fissato per il 7 settembre 2006), non sussistendo un danno attuale ed irreparabile”.

25 Il contenuto di tale ordinanza è testualmente identico a quello della n. 4666/2006.

26 “Ritiene il Collegio che il ricorso sia inammissibile in quanto volto ad ottenere una tutela cautelare pura,scissa dal giudizio di merito e dunque un rimedio non previsto in via generale nell’ordinamento processualeamministrativo…la giurisprudenza comunitaria ha enucleato la indefettibilità della tutela cautelare ante causamcontro gli atti adottati dalle Amministrazione aggiudicatici, affermando dunque un principio valido solamentenell’ambito degli appalti pubblici comunitari…nelle altre materie, tra cui quella in esame, concernente l’impugnativadi un provvedimento di non ammissione al campionato di calcio di Serie B, non esiste una disposizione...la qualeprevede che la tutela cautelare può essere richiesta anche prima dell’instaurazione del giudizio di merito”.

Tale decisione assunta dal TAR Lazio è stata (giustamente) oggetto di critiche dalla dottrina: in particolare, siveda SANDULLI M.A., Le nuove frontiere della giustizia amministrativa tra tutela cautelare ante causam e confinidella giurisdizione esclusiva, in www.giustizia-amministrativa.it; la posizione assunta dal TAR è sembrata, infatti,caratterizzarsi per un’eccessiva rigorosità nell’interpretazione della normativa di settore, che ha determinato lanegazione del diritto della Società ricorrente ad ottenere una tutela giurisdizionale cautelare. Nel senso sotto riportato,si è, dunque, espressa l’Autrice.

“Con decisione 29 aprile 2004, proseguendo nella linea sostenuta nel 1996 per la Grecia (sent. 19 settembre1996), la Corte di Giustizia ha confermato, anche in riferimento al sistema italiano, la posizione già assunta con lapiù nota pronuncia 15 maggio 2003 nei confronti della Spagna: un sistema di giustizia amministrativa che nonconsente, nel settore degli appalti pubblici, una tutela cautelare d’urgenza piena ed autonoma dalla proposizione diun’azione di merito contrasta con i principi del diritto comunitario in tema di effettività della tutela.

Quali sono la reale portata e le conseguenze immediate della pronuncia?Quali i suggerimenti che dalla dottrina e giurisprudenza possono essere offerti al futuro legislatore?Sul primo punto, non mi sembra possa revocarsi in dubbio che, pur con tutti i problemi che, come vedremo,

ne conseguono sul piano applicativo, la pronuncia vincoli sin da ora il giudice amministrativo a “disattendere” ilimiti posti attualmente dal sistema, ammettendo di conseguenza una tutela cautelare autonoma dalla proposizione diun giudizio di merito anche nell’ambito della giurisdizione di legittimità. Il vincolo scaturente dalla pronuncia investetuttavia in quanto tale soltanto la materia degli appalti: ne ha già dato atto il T.A.R. Lazio quando, con la sentenzadella Sezione III ter in data 30 luglio 2004, n. 7550, ne ha escluso la valenza in riferimento alla questione delcampionato di calcio.

E’ tuttavia altrettanto indubbio che una tale disparità di trattamento contrasta con i principi costituzionali intema di uguaglianza e di diritto di difesa. È pertanto auspicabile che il legislatore intervenga sollecitamente a

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Anche alla luce di tale “rigidità” dell’interpretazione data finora dal Giudice amministrativocon riferimento alla pregiudiziale sportiva, il destinatario di provvedimenti federali, pertanto, èpiuttosto obbligato ad esperire tutto l’iter della giustizia sportiva, con l’effetto che taliprovvedimenti diventano impugnabili al T.A.R. Lazio solo in un momento in cui (dopo avereesperito tale iter), il più delle volte, la sanzione oggetto del provvedimento ha avuto ormaiesecuzione totale o quasi e il relativo interesse all’annullamento è venuto meno (residuandosoltanto un interesse al risarcimento dei danni, in ordine ai quali - pur essendo stata prevista larelativa competenza dei giudici amministrativi con la legge n. 205/2000 - i giudici amministrativihanno finora dimostrato di mantenere una certa “riottosità”).

La realtà storica ha, pertanto, dimostrato che il sistema, così come è attualmente strutturato(obbligo di esperire tutti i gradi di giustizia sportiva), non funziona: i casi della passata estate, especificamente le vicende relative alla c.d. “Calciopoli”, hanno oggettivamente dimostrato che ilsistema sportivo, ad oggi, non è in grado di emanare un provvedimento finale (decisione dellaCamera di Conciliazione del CONI) nei tempi utili a consentire l’espletamento di tutti i gradi digiustizia sportiva ed amministrativa (almeno nella fase cautelare) prima dell’inizio dei relativicampionati (27).

2. La necessità di sopprimere la fase obbligatoria di conciliazione di fronte alla Cameradi Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport.

La ragione di tale paradossale situazione, nella quale ogni possibilità di tutela è del tuttopreclusa (in quanto, in attesa della definizione delle questioni innanzi alla Camera diConciliazione, agli interessati non è permesso di ricorrere al giudice amministrativo, penal’inammissibilità della relativa azione) è fondamentalmente determinata da una “inadeguata”strutturazione del giudizio innanzi alla Camera di Conciliazione in due fasi autonome (entrambeobbligatorie), ovvero la “fase della conciliazione” e la “fase dell’arbitrato” (art. 4, quinto comma,del Regolamento della Camera di Conciliazione), tra l’altro non proprio caratterizzate daimmediatezza e celerità.

E’, infatti, evidente che la previsione di un’autonoma (e obbligatoria) fase dellaconciliazione risulta non solo del tutto inutile, ma anche estremamente dannosa a tutto il sistemadal punto di vista pratico, come oggettivamente dimostrato dall’esperienza storica della scorsaestate, nonché da considerazioni estremamente elementari.

In particolare, l’assoluta inutilità di tale fase (“matematicamente” destinata a concludersicon esito negativo) risulta da quanto segue:

disciplinare la materia o che quanto meno i giudici amministrativi sottopongano in tempi brevi la questione allaConsulta che, a differenza da quanto avvenuto nel 2002 (quando, con ord.za 179 del 10 maggio dichiarò la manifestainfondatezza della questione di legittimità costituzionale del sistema che non prevedeva per gli interessi legittimigaranzie di tutela cautelare analoghe a quelle operanti per i diritti soggettivi), si troverebbe, questa volta, di frontead una tutela difforme di situazioni soggettive identiche e dunque, analogamente a quanto deciso con la sentenza 28giugno 1985, n. 190, ne dichiarerebbe presumibilmente la fondatezza”.

27 Con riferimento alla vicenda di “Calciopoli-1”, infatti, pur essendo state decise le relative questioni innanziagli organi di giustizia federale della FIGC entro la data del 25 luglio 2006 (in particolare, la decisione della CAF èstata emanata in data 14 luglio 2006, mentre il dispositivo della Corte Federale è stato pubblicato in data 25 luglio2006), le relative questioni, pur se immediatamente proposte dalle parti con tempestive azioni innanzi alla Camera diConciliazione, hanno continuato a “giacere” innanzi a tale organo fino alla fine del mese di ottobre 2006, ovvero bendopo l’inizio dei campionati sportivi.

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a) in primo luogo, le pretese che vengono fatte valere dalle società o dai tesserati neiconfronti delle rispettive federazioni attengono a posizioni di interesse legittimo,subordinato rispetto al potere pubblico autoritativo federale, e ciò tanto nelle questionirelative ad impugnazioni di sanzioni disciplinari quanto nelle questioni relative alleammissioni ai campionati di competenza: ne consegue che, in relazione a tali situazioni,risulta del tutto “inconciliabile”, in quanto giuridicamente indisponibile, il relativopotere pubblico esercitato dalle federazioni in sede di emanazione dei relativiprovvedimenti (28);

b) in secondo luogo, anche ad ammettere la astratta “conciliabilità” delle questionisportive, la realtà ha dimostrato che, di fatto, è del tutto impossibile realizzare una“conciliazione” per la inevitabile opposizione fatta valere dai controinteressati, ovverodai titolari di interessi legittimi contrapposti a quelli dei ricorrenti (29);

c) del resto, risulta più che ovvia (al punto tale da non essere mai stata valutata) laconsiderazione che, qualora due parti (tesserato e federazione) intendano conciliare,esse non hanno certo necessità di una fase autonoma della conciliazione per farlo,mentre, se due parti non hanno intenzione di conciliare, non sarà certo la necessità didovere esperire una fase autonoma della conciliazione, a fare loro cambiare idea equindi a farle conciliare;

d) infine, la realtà dell’estate 2006 ha dimostrato che la stessa federazione resistente (nellafattispecie la F.I.G.C.), verosimilmente proprio alla luce delle sopra esposteconsiderazioni, spesso non si presenta neanche all’incontro fissato per la conciliazione(tanto che il comportamento della stessa è stato ampiamente stigmatizzato dalla stessaCamera di Conciliazione), come è avvenuto nelle questioni relative alle Società Casale,Forlì, Latina e Modica.

Oltre che inutile, la previsione di tale fase obbligatoria di conciliazione risulta palesementedannosa a tutto il sistema: infatti - in una situazione in cui risulta estremamente urgente otteneretutte le decisioni della giustizia sportiva e della giustizia amministrativa prima dell’inizio deicampionati - si determina una situazione di totale “stallo” nell’attesa di esperire tale fase, con laconseguenza che, nella maggior parte dei casi, le decisioni della giustizia sportiva edamministrativa arrivano molto più tardi: ciò determina una situazione di grave “incertezzaagonistica” e comporta l’effetto che, laddove poi i Giudici Amministrativi accolgano le pretesedelle società ricorrenti, l’esecuzione delle relative decisioni può essere realizzata soltantoampliando il “format” dei campionati, inserendo in sovrannumero le società riammesse in sedegiurisdizionale (30).

28 La fondatezza di tale assunto giuridico, risulta, del resto, essere stata anche pubblicamente ribadita dalCommissario Straordinario della FIGC la scorsa estate, con l’affermazione del fatto che sarebbe stato “impensabile”che la Federazione si mettesse a “mercanteggiare” sanzioni disciplinari di estrema rilevanza sportiva, giuridica edeconomica, irrogate dai propri organi di giustizia sportiva in piena “autonomia”.

29 Infatti, ad ogni società retrocessa nella categoria inferiore per ragioni disciplinari o non ammessa al relativocampionato per carenza dei requisiti finanziari, che ricorre innanzi alla Camera di Conciliazione per vedersi reintegrareil proprio diritto a partecipare al campionato conquistato sul campo, si contrappone, inevitabilmente, la Società chesarebbe “ripescata” in tale campionato al posto di essa; allo stesso modo, ad una società che abbia ricevuto unasanzione anche solo di “penalizzazione di punti” in classifica e che ricorre per vedersi annullare o quantomeno ridurretale sanzione, si contrappongono, inevitabilmente, tutte le società partecipanti a tale campionato, interessate, nelnaturale gioco della “concorrenza agonistica”, ad opporsi ad una eventuale riduzione della sanzione irrogata allasocietà sanzionata: sulla base di tali considerazioni, del resto, la Camera di Conciliazione ha accolto la richiesta diintervento proposta dalla Società Messina nei giudizi proposti dalle Società Fiorentina, Lazio e Milan avverso lesanzioni disciplinari (penalizzazioni di punti in classifica) loro irrogate.

30 La necessità di disporre l’inserimento delle società “vincitrici” in sede giurisdizionale in sovrannumero,anziché in sostituzione di quelle, intanto, “ripescate” al posto di esse, è determinata esclusivamente dal fatto che i

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Risulta, inoltre, evidente come la previsione di una fase autonoma di conciliazioneobbligatoria sia in pieno contrasto con quello che è sempre stato uno dei “cavalli di battaglia” dellaratio della stessa esistenza della giustizia sportiva, ovvero con la necessità di garantire in tempiestremamente brevi la risoluzione di tutte le controversie mediante una celerità di giudizio impostadalla naturale fisiologia del sistema sportivo, che ha necessità di ottenere risposte certe e definitivein tempi stretti, proprio per garantire il regolare ed incessante svolgimento dei campionati.

Sembra, dunque, veramente paradossale il fatto che – laddove anche il legislatore dellaRepubblica, al momento di “conferire” la giurisdizione in materia sportiva al Giudiceamministrativo (con l’emanazione della legge n. 280/2003), si è preoccupato di garantire che igiudizi davanti allo stesso in tale materia si svolgessero in tempi estremamente ristretti (proprio pertale ragione la legge n. 280/2003 prevede l’applicazione dell’art. 23 bis della legge n. 1034/1971 ela decisione di tali giudizi con sentenza-breve (31)) – il corso della giustizia in materia sportivavenga “rallentato” in partenza (rectius “precluso”, visto che tale sembrerebbe essere l’unicapossibile logica del “legislatore sportivo” nel predisporre la normativa regolante i procedimentiinnanzi alla Camera di Conciliazione), con una obbligatoria “stagnazione” (di una durata media dicirca un mese) delle pretese delle Società e dei tesserati sportivi nella “melma” della fase diconciliazione.

Al contrario, l’esperienza storica ha dimostrato che - laddove non sia prevista una faseautonoma di “conciliazione” (come nel caso di impugnazione di provvedimenti di diniego diammissione ai campionati emanati nei confronti di società professionistiche per carenza di requisitifinanziari, materia in cui il Regolamento ad hoc della Camera di Conciliazione prevedel’espletamento direttamente della fase c.d. “arbitrale”) - il “sistema” funziona, in quanto, in passato(in particolare, nell’estate del 2005), è stato realizzato l’espletamento di tutti i gradi di giustiziasportiva ed amministrativa (almeno nella fase cautelare) prima dell’inizio dei campionatisuccessivi (32).

relativi campionati sono, nel frattempo, già partiti e, quindi, le società “ripescate” al posto di quelle escluse hannoassunto una posizione consolidata ed “intoccabile” al mantenimento della relativa categoria: ciò è avvenuto, adesempio, nel 2004, quando le Società Como e Viterbo, non ammesse dalla FIGC al campionato di Serie C per carenzadei requisiti finanziari, furono prima “riammesse” dalla Camera di Conciliazione (fine agosto), poi nuovamenteescluse dal TAR Lazio in accoglimento dei ricorsi di Fidelis Andria e Pro Vasto (6 settembre) ed, infine, nuovamente“riammesse” dal Consiglio di Stato (10 settembre) con ordinanze nn. 4267/2004 e 4268/2004; in tale situazione, laFIGC, visto l’ormai imminente inizio dei campionati (previsto per domenica 12 settembre), non “ricacciò” nellacategoria inferiore Andria e Pro Vasto e riammise Como e Viterbo in sovrannumero.

31 L’art. 3, terzo comma, della legge in questione ha, infatti, previsto due disposizioni specifiche di carattereprocessuale, ovvero:

1) l’abbreviazione di tutti i termini processuali alla metà, salvo quelli per la proposizione del ricorso diprimo grado, ai sensi dei commi secondo e seguenti dell’art. 23 bis della legge n. 1034/1971;

2) la definizione dei giudizi innanzi al T.A.R. con “sentenza succintamente motivata”, ai sensi dell’art. 26della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

L’introduzione di tali disposizioni è legata proprio alla peculiarità della materia sportiva, in quanto, comeribadito anche nella Relazione Governativa al Decreto Legge n. 220/2003, “il mondo sportivo ha bisogno di decisioniadottate in tempi brevissimi”: pertanto, come indicato nella Relazione Governativa al Decreto Legge, in tale materia,innanzi al giudice amministrativo, “si prevedono modalità accelerate di definizione del giudizio nel merito quali lasentenza in forma abbreviata e la riduzione di tutti i termini processuali alla metà”.

32 In particolare, nell’estate 2005 (passata alla storia come l’estate dei dinieghi di ammissione ai campionati percarenza dei requisiti finanziari, in quanto ben 15 società professionistiche furono “bocciate” dalla FIGC in sede dicontrollo sull’equilibrio finanziario delle stesse, tre delle quali - Gela, Messina e Torres - sono state riammesse “alnovantesimo” dal Consiglio di Stato, con ordinanze sopra richiamate), la tempistica dei giudizi sportivi edamministrativi in sede di impugnazione di provvedimenti federali emanati in data 15 luglio 2005, fu la seguente:

a) Covisoc: decisioni assunte in data 6 luglio 2005;

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Il problema di fondo (rectius il “guaio”) è, dunque, che l’ordinamento sportivo nazionale,ad oggi (Terzo Millennio, sic), continua a mantenere una anacronistica visione di “rifiuto” dellarealtà esterna, ovvero della propria posizione di ordinamento settoriale derivato e, come tale,subordinato (come tutti gli ordinamenti settoriali), in quanto dotato di potestà normativa di livellosolo secondario (regolamentare) all’ordinamento statale, nonché alle norme (fonti normative dilivello costituzionale e primario) ed ai Giudici dello stesso (ricostruzione istituzionale ormaipacificamente “codificata” anche nella legge n. 280/2003).

Ne consegue che, nel predisporre i propri regolamenti, l’ordinamento sportivo – anzichèragionare nell’ottica di consentire il possibile espletamento della fase dei ricorsi giurisdizionaliprima possibile (e, soprattutto, prima dell’inizio dei campionati) – ha deliberatamente preferitocostruire un sistema, controproducente, che, quantomeno, ritardi più possibile la proposizione deiricorsi al Giudice amministrativo.

Del resto, proprio in tale (immatura) ottica, si inquadra e risulta quasi “comprensibile” ilfatto, addirittura “raccapricciante”, che, nella “sottocultura” del mondo sportivo, viga ancora il“regime terroristico della minaccia” – antigiuridico (33), ma tristemente efficace (34) – di sanzioni

b) Coavisoc: decisioni assunte in data 12 luglio 2005;c) Consiglio Federale della FIGC: decisioni assunte in data 15 luglio 2005;d) Camera di Conciliazione (fase solo “arbitrale”): decisioni assunte in data 25 luglio 2005;e) TAR Lazio: ordinanze cautelari e sentenze-brevi assunte in data 2 agosto 2005;f) Consiglio di Stato: ordinanze cautelari assunte in data 9 agosto 2005.

Tutte le questioni (insorte comunque alla metà del mese di luglio), pertanto – proprio per il fatto che lamateria de qua fosse sottratta alla fase obbligatoria di conciliazione – furono definitivamente “chiuse” con decisionipassate in giudicato, quantomeno a livello cautelare, ben oltre un mese prima dell’inizio dei campionati, dando così lapossibilità a tutte le società di conoscere il proprio destino (ovvero il campionato al quale avrebbero partecipato) consufficiente anticipo e, conseguentemente, di potere organizzare la propria attività e gli organici della squadra.

33 La minaccia (da parte di organismi sportivi nazionali ed internazionali) di sanzioni disciplinari nei confrontidi soggetti che abbiano proposto ricorso al giudice statale si “fonda” sul c.d. “vincolo di giustizia” (cfr., per il calcio,art. 27 dello Statuto della FIGC): in base a tale norma (di rango regolamentare) è precluso ai soggetti tesserati eaffiliati all’ordinamento sportivo, di fare valere i propri interessi fuori dall’”alveo” della giustizia sportiva.

Tale minaccia è palesemente destituita di ogni fondamento, in quanto tutte le norme federali (di rangoregolamentare) che prevedono il vincolo di giustizia sono evidentemente viziate da illegittimità per violazione dellasuperiore normativa costituita dalla legge n. 280/2003 (fonte di rango primario) e dagli artt. 24, 103 e 113 dellaCostituzione (fonti di rango costituzionale), che riconoscono a tutti i cittadini (ed anche ai tesserati sportivi) il dirittoalla tutela giurisdizionale dei propri interessi.

L’illegittimità del vincolo di giustizia e, conseguentemente, delle relative sanzioni disciplinari irrogate perviolazione dello stesso è dovuta all’applicazione del “primo principio di diritto”, ovvero del principio di “gerarchiadelle fonti del diritto”, in base al quale, laddove una norma sottoordinata abbia un contenuto che contrasti con quello diuna (o più) norme sovraordinate, la prima deve essere annullata o comunque disapplicata dal Giudice.

La fondatezza di tale modus ragionandi è stata acclarata anche dal TAR Lazio, il quale, con ordinanza 21aprile 2005, n. 2244, ha accolto il ricorso della Società Cosenza 1914 proposto avverso la sanzione disciplinare di trepunti di penalizzazione in classifica, irrogatale dalla FIGC per avere la Società, in precedenza, proposto ricorso innanzial TAR Lazio (per il riconoscimento del proprio titolo sportivo), in violazione del c.d. “vincolo di giustizia”; orbene,ben conscia dei principi sopra esposti, nella fattispecie, la FIGC non solo non ha proposto appello avverso taleordinanza, ma successivamente ha addirittura annullato essa stessa (con pronuncia della CAF in accoglimento delricorso del Presidente Federale) la sanzione precedentemente irrogata al Cosenza (peraltro inefficace, in quanto giàsospesa dal TAR Lazio con l’ordinanza citata). Con riferimento a tale vicenda, si consenta di citare l’articolo diLUBRANO E., Il TAR Lazio segna la fine del vincolo di giustizia, la FIGC si adegua, in Rivista di Diritto edEconomia dello Sport n. 2/2005, Edus Law International.

Alla luce di tale precedente, risulta, pertanto, evidente che le minacce di irrogazioni di sanzioni disciplinariper violazione del vincolo di giustizia appaiono come un “cerbero” che “abbaia”, ma che è del tutto “privo di denti”, inquanto eventuali sanzioni, laddove impugnate dagli interessati, sarebbero verosimilmente annullate dalla giustiziaamministrativa. Lo stesso vale per sanzioni eventualmente irrogate in ambito internazionale, per la stessa ragione.

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disciplinari nei confronti di società o tesserati sportivi che “osino” fare ricorso al Giudiceamministrativo a tutela dei propri interessi.

3. L’illegittimità del sistema della pregiudiziale sportiva nella sua attuale configurazione.

Se, dunque, da una parte, dal punto di vista di una elementare “analisi logica” dellasituazione descritta, la fase obbligatoria della conciliazione si appalesa inutile e dannosa, dall’altraparte, ad un primo approccio di “analisi giuridica”, il sistema della pregiudiziale sportiva, cosìcome attualmente strutturato, risulta palesemente viziato da illegittimità per violazione dei principifondamentali di svolgimento dell’attività amministrativa.

La previsione di una fase autonoma di “conciliazione obbligatoria”, infatti, costituisce uninutile aggravio del procedimento amministrativo sportivo, in palese contrasto con i più elementariprincipi di “buon andamento” (art. 97 Cost.) e di “economicità ed efficacia” dell’azioneamministrativa, (35), nonché del divieto di “aggravamento” del procedimento amministrativo ingenerale (36), di cui all’art. 1 della legge n. 241/1990. Essa, inoltre, si pone in violazione dell’art.24 (diritto alla tutela giurisdizionale) e dell’art. 113 (diritto di impugnare tutti i provvedimentiimmediatamente lesivi innanzi al Giudice amministrativo) della Costituzione, in quanto determinauna assoluta “paralisi” del diritto alla tutela giurisdizionale, “bloccato” a “giacere” inutilmentenella fase di “conciliazione obbligatoria” e “liberato” soltanto al momento in cui, ormai, “partiti” icampionati, la piena reintegrazione della propria posizione giuridica (ovvero la riammissione alcampionato di competenza) è ormai impossibile da realizzare (emblematico il caso della Juventusdella passata estate (37)).

Ciò che fa riflettere, sul “delirio agonistico” che sembra pervadere i rappresentanti delle massime istituzionisportive nazionali ed internazionali, è che, talvolta, tali minacce vengono “sparate” pubblicamente anche da chi,essendo professore ordinario presso Facoltà di Giurisprudenza, del principio di gerarchia delle fonti avrebbe dovutoquantomeno averne sentito parlare in gioventù….

34 La cosa che però ancora sorprende è che le minacce in questione, per quanto prive di ogni fondamentogiuridico, riescano in certi casi a realizzare una sorta di “terrorismo psicologico” che induce i legali rappresentantidelle società a rinunciare a tutelare i propri interessi nelle sedi di giustizia amministrativa per paura di riceveresanzioni disciplinari per violazione del vincolo di giustizia (e, in tal senso, si sono pubblicamente esposti alcuniPresidenti di società di calcio anche nel corso dell’estate del 2006).

35 “L'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, diefficacia, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni chedisciplinano singoli procedimenti, nonché dai princìpi dell'ordinamento comunitario” (art. 1, primo comma).

36 ”La pubblica amministrazione non può aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivateesigenze imposte dallo svolgimento dell'istruttoria” (art. 1, secondo comma).

37 Nulla come la descrizione della realtà può dare la dimensione dell’”assurdo” del sistema della pregiudizialesportiva così come finora configurato. Neppure la fantasia più creativa del più “artista” dei professori avrebbe potutopensare ad un “caso di scuola” capace di evidenziare la “paradossalità” del sistema della pregiudiziale sportiva, comequello che si è invece verificato nella realtà effettiva dello scorso agosto: la massima Società italiana, “zeppa” a talemomento di “freschi” Campioni del Mondo (la Juventus appunto), mai retrocessa sul campo in tutta la propria storiaultracentenaria, si trova ad essere destinataria, alla data del 25 luglio 2006, di un provvedimento di ultimo grado digiustizia federale, con il quale si vede revocare due scudetti e retrocedere in Serie B con 17 punti di penalizzazione;orbene, dovendo impugnare un provvedimento di tale portata lesiva, la Società - “stanca” di attendere inutilmentel’espletarsi dei “tempi biblici” del giudizio innanzi alla Camera di Conciliazione (la fase di conciliazione si eraconclusa dopo quasi un mese in modo ovviamente negativo, mentre la fase di arbitrato si concluderà soltanto alla finedel mese di ottobre 2006, ovvero dopo oltre tre mesi dall’emanazione del provvedimento di ultimo grado di giustiziafederale) e visto l’imminente inizio dei campionati - ha proposto ricorso innanzi al TAR Lazio, ma, alla luce dellaprevedibile emanazione di una decisione di inammissibilità dello stesso per mancato esperimento della pregiudizialesportiva (come era avvenuto nei casi analoghi relativi alle Società Napoli e Fallimento Brindisi ed ai tesserati Matteis,

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Tale sistema risulta, inoltre, essere in palese contrasto con quanto già statuito dal Consigliodi Stato, Sezione Sesta, nella propria prima decisione in materia sportiva dopo la legge n.280/2003, ovvero nella ben nota sentenza n. 5025/2004, nella quale il massimo consessoamministrativo ebbe modo di chiarire che la pregiudiziale sportiva avrebbe potuto reggere alrischio di declaratoria di incostituzionalità soltanto nel caso in cui il sistema di giustizia sportivafosse stato strutturato in modo tale che l’espletamento di tutte le fasi e di tutti i gradi della giustiziasportiva potesse essere completato in tempi talmente ristretti da garantire il diritto di esperire anchei gradi di tutela giurisdizionale (quantomeno nella fase cautelare) prima dell’inizio dei successivicampionati (38).

La pregiudiziale sportiva risulta, inoltre, di dubbia legittimità costituzionale anche laddove,imponendo l’obbligo di esperire tutti i gradi di giustizia sportiva prima di potere adire il T.A.R.Lazio, essa determina un indiretto (ma inevitabile) illegittimo “accorciamento” dei termini diimpugnazione innanzi alla giustizia amministrativa per effetto del fatto che i termini per ricorrere(obbligatoriamente) agli organi di giustizia sportiva sono inferiori rispetto al termine di 60 giorniimposto dalla legge n. 1034/1971 per ricorrere al T.A.R. (39).

Moggi e Giraudo, sopra richiamati), essa ha preferito rinunciare a tale ricorso e, conseguentemente, a fare valere leproprie ragioni in ordine alla illegittimità del provvedimento impugnato nella parte in cui disponeva la retrocessione inSerie B (ciò in quanto, partecipando al campionato di Serie B, la Juventus ha concretamente rinunciato alla possibilitàdi vedersi riassegnare il titolo sportivo a partecipare al campionato di Serie A con una misura cautelare da parte delGiudice amministrativo).

E se “anche i ricchi piangono”, i “poveri non ridono” di certo; se la vicenda della Juventus - da una parte“imbrigliata” ed incapace di liberarsi dai vincoli delle normative sportive e, dall’altra parte, “spaventata” da minaccedi squalifiche anche a livello internazionale per avere “osato” tutelare i diritti costituzionalmente garantiti di una“povera” società quotata in Borsa (minacce “sterili” anche agli occhi di un “fanciullino” del primo anno della Facoltàdi Giurisprudenza, che abbia acquisito un minimo di confidenza quantomeno con il principio di “gerarchia delle fontidel diritto”) - fa “accapponare la pelle”, anche la vicenda delle tre “piccole” Società non ammesse al campionato diSerie D per carenza dei requisiti finanziari (Forlì, Latina e Modica) fa riflettere su quelli che sono i “tempi” dellagiustizia sportiva rispetto a quelli della giustizia amministrativa: tali Società, infatti, non ammesse al campionato diSerie D 2006-2007 in data 27 luglio 2006 hanno impiegato ben 40 giorni per esperire il solo grado della Camera diConciliazione, 30 giorni per la fase di conciliazione (ovviamente “fallita” senza che la FIGC si sia neanche “degnata”di presentarsi ai relativi incontri fissati per la conciliazione) e 10 giorni per la fase del c.d. “Arbitrato”, conclusosi indata 8 settembre 2006; da lì, considerato il fatto che la Federazione (e le relative articolazioni, quali il ComitatoInterregionale) hanno “pensato bene “ di anticipare l’inizio del campionato di Serie D dal 1 ottobre 2006 (come erastato originariamente previsto) al 17 settembre 2006, i due gradi (cautelari) di giustizia amministrativa si sono svolti insoli 20 giorni (in data 15 settembre 2006 si è pronunciato il TAR Lazio e in data 29 settembre 2006 si è pronunciato ilConsiglio di Stato).

Se dunque la principale prerogativa della giustizia sportiva dovrebbe essere quella della “celerità” e il ricorsoal Giudice statale è stato sempre “malvisto” proprio perché questo avrebbe potuto comportare un’incertezza sui tempidi conclusione dei relativi giudizi, viene da chiedersi come sia possibile che la giustizia sportiva impieghi, perpercorrere un solo grado (Camera di Conciliazione) oltre il doppio del tempo impiegato dalla giustizia amministrativaper svolgere due gradi di giudizio (TAR e Consiglio di Stato); eppure, a fronte delle poche questioni (e spesso dilimitato rilievo giuridico-economico) che ogni anno impegnano i signori “Arbitri” della Camera di Conciliazione, ilTAR Lazio ed il Consiglio di Stato ricevono ciascuno una media di circa 10.000 ricorsi l’anno…

38 In particolare, con tale decisione il Consiglio di Stato aveva testualmente chiarito che “anche con riguardoalla fase finale del ricorso alla Camera di conciliazione ed arbitrato per lo sport sarà necessario prevedere terminicontenuti, in modo da esaurire i gradi della giustizia sportiva con sufficiente anticipo rispetto all’inizio delcampionato senza pregiudicare l’effettività dell’eventuale tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo;solo in tal modo, il previo esaurimento dei gradi della giustizia sportiva, previsto dall’art. 3 della legge n. 280/2003può essere ritenuto compatibile con i principi costituzionali in materia di tutela giurisdizionale” (cfr. pag. 29 dellasentenza).

39 In sostanza, poiché il termine per ricorrere innanzi alla Camera di Conciliazione, ovvero per presentare la c.d.“istanza di conciliazione”, è di 30 giorni dall’emanazione del provvedimento federale da impugnare, una volta decorsoil termine di 30 giorni, l’interessato non potrà più ricorrere non solo alla Camera di Conciliazione, essendo il relativo

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In virtù di tutte le considerazioni svolte, dunque, la pregiudiziale sportiva - anche alla lucedell’attuale strutturazione del giudizio innanzi alla Camera di Conciliazione del C.O.N.I. (con laprevisione di una inutile, quanto “defatigante”, fase obbligatoria di conciliazione, prevista da fontidi livello secondario, quali sono tutti i regolamenti sportivi) – risulta viziata da illegittimità, inquanto si pone in evidente contrasto con la superiore normativa costituzionale, in particolare, congli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione.

CONCLUSIONI

Alla luce di quanto sopra chiarito, sarebbe, pertanto, opportuno che, innanzitutto, ilC.O.N.I. ponesse mano ai Regolamenti della propria Camera di Conciliazione e sopprimesse, conriferimento ad ogni genere di questioni (anche quelle di carattere disciplinare e non solo quellerelative al diniego o revoca di ammissione ai campionati) la fase obbligatoria della conciliazione,prevedendo sempre e comunque l’espletamento diretto del giudizio vero e proprio innanzi allaCamera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport (organo da “ribattezzare” eliminandone iriferimenti alla natura di organo di “conciliazione”, visto che la relativa fase è da sopprimere, e di“arbitrato”, visto che tale non è, come del resto ormai pacificamente riconosciuto dalla giustiziaamministrativa).

In ogni caso sarebbe comunque opportuno che la questione della dubbia legittimitàcostituzionale della c.d. “pregiudiziale sportiva” di cui all’art. 3 della legge n. 280/2003 venisseevidenziata nel corso di un giudizio innanzi ai Giudici amministrativi e che questi, in ragione dellaverosimile “non manifesta infondatezza della questione”, rimettessero alla Corte Costituzionaletale questione di legittimità costituzionale oppure, piuttosto, ritenessero (come non hanno fattofinora) di interpretare la pregiudiziale sportiva come una mera facoltà (40) ovvero come un obbligonon determinante alcuna inammissibilità dei ricorsi innanzi alla giustizia amministrativa(“sanzione” dell’inammissibilità del resto neanche prevista dalla legge n. 280/2003), con laconseguenza di ammettere che, anche in questa particolare materia del Diritto Amministrativodello Sport (come, del resto, in tutti i settori del Diritto Amministrativo) gli interessati possanoimpugnare da subito innanzi al T.A.R. Lazio i provvedimenti (anche non di ultimo grado digiustizia sportiva) immediatamente lesivi dei propri interessi.

termine scaduto, ma anche al T.A.R. Lazio, essendo necessariamente propedeutico, per l’ammissibilità del ricorso allagiustizia amministrativa, che sia stato esperito nei termini il ricorso innanzi alla Camera di Conciliazione.

Il problema si pone in termini ancora più evidenti in relazione a procedimenti particolari (quali le questionirelative all’ammissione ai campionati delle società in sede di controllo federale sull’equilibrio finanziario delle stesse),disciplinati da Regolamenti ad hoc della Camera di Conciliazione, che prevedono termini per la proposizione della c.d.“istanza di arbitrato” ben inferiori a 30 giorni (nel caso del Regolamento per le controversie in materia di ammissioneai campionati, il relativo termine è di due giorni: art. 5, comma quarto, del Regolamento ad hoc).

40 Del resto, in diritto amministrativo vige il principio generale di “facoltatività del ricorso gerarchico”: in talsenso, per tutti, VIRGA P., Diritto Amministrativo: Atti e ricorsi, Milano, Giuffrè, pag. 207: “essendo stato ammesso ilricorso giurisdizionale al tribunale amministrativo contro i provvedimenti non definitivi (art. 20 Legge TAR), è stataresa facoltativa la proposizione del ricorso gerarchico; l’abolizione della obbligatorietà del previo esperimento delgravame amministrativo per potere adire la via giurisdizionale è stata introdotta nel quadro dell’acceleramento deitempi per la tutela giurisdizionale, dato che la proposizione del ricorso gerarchico spesso si risolveva in un’inutileperdita di tempo”; nello stesso senso, si veda anche DE ROBERTO, Sulla facoltatività dei rimedi amministrativiavverso atti non definitivi dopo le recenti riforme, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1973, pag. 664.

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Ad una tale impostazione conseguirebbe che l’eventuale proposizione di un ricorso innanzial T.A.R. Lazio avverso provvedimenti non di ultimo grado emanati dagli ordinamenti sportividovrebbe essere riconosciuta come ammissibile, mentre essa determinerebbe soltanto unaautomatica rinuncia a percorrere tutti i gradi di giustizia sportiva che l’interessato abbiaimplicitamente e volontariamente deciso di “saltare” con l’immediata proposizione del ricorso alT.A.R. Lazio (41).

Tale ultima soluzione (praticabile senza neanche “disturbare” i giudici della CorteCostituzionale), oltre ad essere conforme ad una lettura logica, teleologica e sistematica dellapregiudiziale sportiva, consentirebbe di garantire tutti gli interessi in gioco (interesse del ricorrentead adire direttamente gli organi di giustizia amministrativa, previa rinuncia automatica ad adireagli organi di giustizia sportiva non aditi; interesse istituzionale a garantire il diritto di difesa informa piena, senza “accorciamento” dei termini di impugnazione giurisdizionale e senza alcundifferimento della tutela giurisdizionale su provvedimenti amministrativi immediatamenteesecutivi; interesse del sistema sportivo ad avere risposte certe e definitive in ordine alla legittimitào meno dei provvedimenti dallo stesso emanati).

Dunque, non ci resta che… attendere… e fidare nella coscienza del legislatore sportivo edin quella dei Giudici amministrativi, che già tanto hanno fatto per dare un senso ed una logica aduna legge n. 280/2003, varata con dei “nodi” la cui soluzione è stata inevitabilmente devoluta alla“buona volontà” delle istituzioni sportive o, in mancanza, alla inevitabile “pettinaturainterpretativa” dei giudici amministrativi…

41 Tale soluzione sarebbe, del resto, in linea con il c.d. “principio di “prevalenza” del ricorso giurisdizionale sulricorso amministrativo; in tal senso, si veda, per tutti, VIRGA P., cit., pag. 208: “il ricorso giurisdizionale propostodopo la proposizione del ricorso gerarchico contro il medesimo provvedimento, prima della decisione di questo eprima del decorso del termine di novanta giorni dalla data di presentazione, è da considerarsi ammissibile e ciò inbase alla considerazione che, nel comportamento di colui che, dopo avere proposto il ricorso gerarchico, adisce iltribunale amministrativo, è da ravvisare una rinuncia implicita al ricorso amministrativo precedentemente proposto”;sul punto, si veda anche Cons. Stato, Ad. Plen., 27 gennaio 1978, n. 2 (con nota adesiva di ANTONUCCI).

AMMISSIONE AI CAMPIONATI DI CALCIO E TITOLO SPORTIVO: UN SISTEMA DARIVEDERE?!

ENRICO LUBRANO

SOMMARIO

I. INTRODUZIONE: PROFILI GENERALI – 1. Il problema dell’ammissione ai campionati. – 2. Gli interessi ingioco (eterogenei e contrapposti) da salvaguardare – 3. Il sistema sportivo come ordinamento giuridico settoriale.– II. IL PROBLEMA DELL’AMMISSIONE AI CAMPIONATI. – 1. Natura, presupposti e ratio del controllofederale in sede di ammissione ai campionati. – 2. Limiti oggettivi e funzionali del controllo federale (art. 12 leggen. 91/1981). – 3. La discrezionalità amministrativa della Federazione in sede di controllo finanziario. – 4.Prospettive future in ordine all’espletamento del controllo federale. – III. CONSEGUENZE DEL DINIEGO DIAMMISSIONE AL CAMPIONATO – 1. La definitiva “espropriazione a zero euro” del titolo sportivo. – 2. Larisoluzione automatica dei contratti con tutti i tesserati. – 3. Il “Lodo-Petrucci”. – IV. CONCLUSIONI. - 1.Inadeguatezza dell’attuale normativa federale a tutelare gli interessi in gioco. - 2. Proposta di modificadell’attuale “sistema” per garantire tutti gli interessi in gioco.

I. INTRODUZIONE: PROFILI GENERALI.

Le cronache di quest’ultima “calda estate del calcio italiano” hanno portato all’attenzionedella collettività nazionale l’ultimo (ma solo in ordine cronologico) grande male del “meravigliosomondo del pallone”: numerose società - anche di gloriosa e secolare tradizione sportiva (Torino eMessina, Perugia e Salernitana tra le tante) - e le relative città - anche di grande importanza storica,artistica e culturale - “sprofondate” nel terrore di essere “cancellate” per sempre dal grande calcio odi essere “retrocesse” in categorie inferiori a quelle faticosamente conquistate sul campo; interepopolazioni “agghiacciate” dal rischio di essere private del divertimento domenicale; “campanili”pluridecorati “barcollanti” per la paura di scomparire per sempre dal panorama calcistico nazionale,con un “colpo di spugna” in un solo pomeriggio.

1. Il problema dell’ammissione ai campionati.

Solo dopo un “girone infernale” di giudizi sportivi (Co.Vi.Soc., Co.A.Vi.Soc. e Camera diConciliazione) e giurisdizionali amministrativi (T.A.R. Lazio e Consiglio di Stato) durato oltre unmese “di fuoco”, l’esito definitivo di tali vicende ha visto definitivamente consacrarsi:

a) la “salvezza” di alcune società e delle relative città (in particolare Messina, SassariTorres e Gela);

b) la “cancellazione” (rectius la “morte”) di società sportive storiche (Torino in primis, maanche Perugia, Salernitana, Spal e tante altre);

c) l’ammissione di altre società (costituite ex novo nelle stesse città delle società nonammesse) a campionati di una categoria inferiore rispetto a quelli conquistati sul campodalla relativa società non ammessa (in virtù del c.d. “Lodo-Petrucci”);

d) il “ripescaggio” di altre società al posto di quelle non ammesse.

Cose forse incomprensibili al cittadino-tifoso-medio, che, non rendendosi contodell’inarrestabile crescendo di temperature delle ultime estati del calcio italiano, si aspettava di

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potersi tranquillamente concentrare sul “mercato-calciatori” e “crogiolare” sul solito “turbillon diveline”: è il problema dell’ammissione ai campionati, che ogni anno - ma con sempre maggioreampiezza ed a livelli sempre più alti del calcio professionistico - si ripropone, sconvolgendo l’interotessuto nazionale, dalle grandi alle piccole città, penetrando in tutte le abitazioni degli appassionatidi calcio.

Un problema che - se non affrontato per tempo con una corretta ed adeguataregolamentazione giuridica - rischia nel prossimo futuro di determinare estati sempre più “calde” edi sconvolgere realtà più grandi e più piccole, con conseguenze imprevedibili non solo sulla vitadelle singole parrocchie e di migliaia di famiglie, ma anche, e soprattutto, sull’intero sistema-calcio;un problema in ordine al quale è, pertanto, necessario trovare delle soluzioni giuridiche nuove,mediante introduzione di modifiche normative adeguate a garantire tutti gli interessi in gioco.

2. Gli interessi in gioco (eterogenei e contrapposti) da salvaguardare.

Per capire, per entrare dentro il problema, è necessario inquadrare quali sono gli aspettisostanziali della disciplina normativa in materia e come sono regolati, nel settore del calcioprofessionistico, i meccanismi giuridici che dovrebbero garantire i vari interessi “in ballo”, interessiestremamente eterogenei e in parte anche contrapposti, ovvero essenzialmente (ordinati in unsoggettivo ordine gerarchico):

1) l’interesse pubblico a “garantire il regolare svolgimento dei campionati sportivi”,ovvero che i campionati avvengano in maniera “regolare”, tale da rispecchiare i meritisportivi espressi sul campo;

2) l’interesse socio-sportivo di interi territori nazionali e delle tifoserie che li rappresentanoa vedersi effettivamente collocati al livello corrispondente ai propri meriti sportivi, cosìcome espressi sul campo;

3) l’interesse economico-commerciale delle società-aziende di calcio a non vedersiillegittimamente estromesse dal “grande circo”, al fine di potere effettivamente esplicareil proprio diritto di impresa, coincidente con il proprio fine statutario, ovvero con lapartecipazione ai campionati sportivi (interesse non di poco conto, se si considera chel’art. 41 della Costituzione tutela il diritto di impresa);

4) l’interesse professionale di tutti i dipendenti (sportivi e non) delle società a non trovarsisenza lavoro da un giorno all’altro in conseguenza del diniego di ammissione alcampionato della propria società (interesse di rilievo costituzionale massimo, se si pensache, proprio in base all’art. 1 della Costituzione, “l’Italia è una Repubblica democratica,fondata sul lavoro”, e che, ai sensi dell’art. 4, “La Repubblica riconosce a tutti i cittadiniil diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto”);

5) l’interesse economico di tutti i creditori delle società sportive a vedersi garantitaquantomeno parte del proprio credito nei confronti delle società non ammesse alcampionato (e destinate, allo stato attuale, al fallimento senza alcun “soldo” in “cassa”).

Con il presente scritto si vuole, dunque, capire e conseguentemente valutare se e come sianoapportabili al sistema dei correttivi, delle regole nuove, che garantiscano al meglio tutti gli interessi“in ballo” e che aiutino ad evitare (o, quantomeno, a limitare) ogni anno questo “balletto-estivo”delle ammissioni, “balletto” che, alla lunga, potrebbe anche allontanare dagli stadi e dalletelevisioni intere tifoserie, comprensibilmente deluse dall’aver vinto sul campo e dall’essere stateretrocesse (talvolta anche di numerose categorie) dalla barbarie amministrativa di “presidenti-piratida campo” o di “presidenti-giocatori-d’azzardo” non riusciti o (peggio) dalla “cavillosità” deicontrolli federali.

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3. Il sistema sportivo come ordinamento giuridico settoriale.

In un quadro normativo e giurisdizionale ampio e variegato, quale è il quadro relativo alproblema dell’ammissione ai campionati ed a tutti gli aspetti ad esso connessi - in cui sisovrappongono norme sportive e norme statali, decisioni della giustizia sportiva e decisioni dellagiustizia amministrativa - è fondamentale premettere i seguenti principi generali:a) il sistema sportivo costituisce un ordinamento giuridico settoriale (1);b) l’ordinamento sportivo, come ogni ordinamento settoriale, ha una capacità di emanare

norme regolamentari proprie (di fonte c.d. “secondaria”) subordinate alle norme legislativedello Stato (di c.d. “fonte primaria”) (2);

1 Secondo la ben nota teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici (SANTI ROMANO, L’ordinamentogiuridico, 1918), esistono nell’ambito di ciascun ordinamento statale - in concreta applicazione dei principi diautonomia e decentramento sanciti dall’art. 5 della Costituzione - oltre al sistema-Stato, anche una vasta e variegatagamma di “sistemi” minori, i quali sono comunemente riconosciuti come ordinamenti giuridici settoriali, che sipongono all’interno dell’ordinamento statale: accanto allo Stato (composto da tutte le persone fisiche e giuridiche adesso “affiliate”, unica istituzione che persegue interessi generali di tutta la collettività) ed all’interno di questo, sicollocano una miriade di sistemi associazionistici, composti da persone fisiche e giuridiche ad essi “affiliati” o“tesserati”, ovvero una serie di istituzioni che perseguono interessi (non generali, ovvero di tutta la collettivitànazionale, ma) collettivi (ovvero propri soltanto della collettività di soggetti che ne fanno parte).

Alcuni di tali “sistemi” o “ordinamenti settoriali”, spesso a formazione spontanea, fondatisull’associazionismo, nella loro evoluzione, hanno assunto una notevole complessità sia sotto il profilo quantitativo(ovvero con riferimento al numero di associati), sia sotto il profilo qualitativo (ovvero con riferimento alla strutturaorganizzativa, istituzionale ed anche normativa degli stessi) e conseguentemente una notevole importanza nel sistemaeconomico-sociale complessivo: dall’ordinamento militare, all’ordinamento ecclesiastico, da tutti gli ordinamenti dellevarie categorie professionali (avvocati, commercialisti, medici, ingegneri, architetti ecc.) all’ordinamento giudiziariofino all’ordinamento sportivo.

2 Nell’ambito dei rapporti tra tali ordinamenti, e in particolare tra l’ordinamento dello Stato e i vari ordinamentisettoriali, la “chiave di volta” per la corretta lettura, sotto il profilo giuridico, del giusto inquadramento di essi ècostituita dalla necessaria applicazione del principio di “gerarchia delle fonti” e, conseguentemente, della “gerarchiadelle istituzioni o degli ordinamenti” (art.1 delle disposizioni sulla legge in generale, ovvero la A del diritto, il primoinsegnamento che si dà agli studenti alla prima ora del primo giorno in cui si “affacciano” alla Facoltà diGiurisprudenza): in sostanza, deve, in primis, prendersi atto del fatto che - nell’ambito delle gerarchia delle fonti deldiritto (costituita nell’ordine da: norme comunitarie, norme costituzionali, norme di legge, norme regolamentari,circolari e usi) - soltanto l’ordinamento statale, per il fatto di perseguire interessi generali (di tutta la collettivitànazionale), ha la c.d. “potestà normativa primaria” (ovvero di emanare norme di rango costituzionale e di rangonormativo primario, ovvero leggi ed atti con forza di legge), mentre invece tutti gli ordinamenti settoriali, per il fatto diperseguire interessi collettivi (della collettività dei loro tesserati), hanno una “potestà normativa secondaria”, ovverohanno il potere di emanare norme di grado soltanto regolamentare (o inferiori, quali le circolari), ovviamentesubordinate come tali alle norme superiori, di rango costituzionale o legislativo, poste in essere dallo Stato.

Ne consegue che - poiché, proprio in base al principio di “gerarchia delle fonti”, una norma di livello inferiorenon può assolutamente violare una norma di livello superiore - le normative regolamentari poste in essere dai variordinamenti settoriali devono necessariamente conformarsi alle norme costituzionali e legislative dell’ordinamentostatale, ovvero non violare i principi stabiliti da tali norme superiori (art. 4 delle disposizioni sulla legge in generale “iregolamenti non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge”): in caso contrario, nel caso in cui unanorma regolamentare violi i principi stabiliti da una superiore norma statale (o anche dell’Unione Europea), essa puòessere “incriminata” di illegittimità da un tesserato dell’ordinamento settoriale, “colpito” da un provvedimento emanatoin applicazione di tale norma; tale tesserato (persona fisica o giuridica che sia) - in quanto soggetto facente parte nonsolo dell’ordinamento settoriale, ma anche dell’ordinamento statale - potrebbe impugnare di fronte agli organi digiustizia statale non solo il provvedimento emanato nei suoi confronti in applicazione della normativa regolamentaresettoriale, ma anche la stessa normativa settoriale (come atto presupposto del provvedimento impugnato), chiedendo algiudice statale di annullare non solo il provvedimento impugnato, ma anche la norma-presupposto, in quanto emanata inviolazione di norme superiori dell’ordinamento statale.

Il sistema della gerarchia delle fonti del diritto trova, pertanto, la propria esplicazione nel sistema della“gerarchia delle istituzioni e degli ordinamenti giuridici”: ne consegue che gli ordinamenti settoriali sono naturalmentesubordinati all’ordinamento statale (ed ai giudici di esso) ed i provvedimenti e le norme emanati dagli ordinamenti

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c) l’ordinamento sportivo, come ogni ordinamento settoriale, è subordinato all’ordinamentostatale, nell’ambito del quale esso esplica la propria attività (3);

d) la c.d. “autonomia dell’ordinamento sportivo” è limitata agli aspetti relativi alla gestione edall’organizzazione di interessi meramente sportivi, autonomia che trova il proprio limite neicasi di gestione di interessi aventi il carattere della “rilevanza” anche per l’ordinamentostatale (4);

settoriali possono essere sempre impugnati dai soggetti da essi lesi innanzi agli organi di giustizia statale ed essere daquesti annullati, se illegittimi o se emanati in violazione della superiore normativa statale.

Pertanto, tutto il sistema normativo di tutti gli ordinamenti settoriali trova un proprio limite naturalenell’obbligo di rispettare necessariamente le normative superiori (costituzionali e legislative) poste in esseredall’ordinamento statale.

3 L’”ordinamento sportivo” nazionale (ovvero tutto il sistema costituito dalle varie federazioni sportive nazionaliche fanno capo al C.O.N.I.) costituisce, pertanto, un ordinamento giuridico settoriale, dotato, come tale, dei caratteripropri di ciascun ordinamento giuridico (plurisoggettività, organizzazione e normazione), e che esplica la propriaattività nell’ambito dell’ordinamento statale; in realtà, sarebbe tecnicamente più corretto parlare di pluralità degliordinamenti sportivi, riconoscendo un ordinamento sportivo (ovvero un ordinamento giuridico settoriale in sensotecnico, dotato dei caratteri della plurisoggettività, organizzazione e normazione) in ciascun sistema associativo di ognisingola disciplina sportiva (il calcio, il tennis, l’automobilismo ecc.) facente capo alla relativa federazione sportivanazionale.

I rapporti tra ordinamento sportivo e statale sono stati storicamente difficili: da una parte l’ordinamentosportivo nazionale ha sempre rivendicato la propria autonomia dall’ordinamento giuridico statale, autonomia necessitatadal fatto di costituire esso un soggetto a sua volta affiliato all’ordinamento sportivo internazionale; dall’altra parte,l’ordinamento statale ha sempre ribadito la propria supremazia sull’ordinamento sportivo (come su ciascun ordinamentosettoriale) e, per l’effetto, frequenti sono stati gli interventi di organi giurisdizionali (aditi da soggetti tesserati sportivi)in materia sportiva, interventi che il sistema sportivo non ha mai gradito, tanto da arrivare in più occasioni adisconoscere decisioni assunte dai giudici statali. In particolare, nel 1993 la FIGC si rifiutò di eseguire due ordinanzecautelari (nn. 802/1993 e 929/1993) con le quali il TAR Sicilia, Sezione di Catania, aveva riammesso la società Cataniaa partecipare al campionato di Serie C1; fu solo uno dei numerosi casi di diniego di esecuzione di una decisione delgiudice statale da parte dell’ordinamento sportivo: per una più ampia disamina di tali vicende, relative sia al caso-Catania del 1993, sia ad altri successivi casi analoghi (da Reynolds nel 1992 ai pallavolisti cubani nel 2001), si consentadi richiamare LUBRANO E., L’ordinamento giuridico del giuoco calcio, Istituto Editoriale Regioni Italiane, Roma,2004, pagg. 47-62 (il paragrafo “Il problema dell’esecuzione delle decisioni del giudice statale”).

Tra il vincolo di giustizia da una parte e il diritto alla tutela giurisdizionale dall’altra, il problema del conflittotra ordinamento sportivo e ordinamento statale e il problema dell’impugnabilità dei provvedimenti federali innanzi agliorgani giurisdizionali statali da parte dei tesserati sportivi è rimasto un problema aperto (con grave incertezza deldiritto) fino al tourbillon-Catania del 2003 ed alla conseguente emanazione della legge 17 ottobre 2003, n. 280, che haregolamentato tali aspetti, codificando, in sostanza, i principi fondamentali espressi negli anni dalla giurisprudenzacivile ed amministrativa.

Ad oggi, la portata effettiva del c.d. “vincolo di giustizia” - costituito dalla normativa regolamentare(generalmente presente nei regolamenti interni delle varie federazioni), in base alla quale ai tesserati ed agli affiliatisarebbe precluso il diritto di adire gli organi giurisdizionali statali per la tutela dei propri interessi, se non previaautorizzazione rilasciata dalla federazione - risulta ormai svuotata dall’avvenuta emanazione della legge 17 ottobre2003, n. 280 (che ha riconosciuto anche ai tesserati sportivi il pieno diritto di adire gli organi di giustizia statale per latutela dei propri interessi) e dalla successiva interpretazione resa dalla giurisprudenza: in particolare, il TAR Lazio,Sezione Terza Ter, con ordinanza 21 aprile 2005, n. 2244 (Cosenza/FIGC), ha riconosciuto l’illegittimità di unprovvedimento disciplinare (3 punti di penalizzazione in classifica) irrogato dalla Federazione nei confronti dellaSocietà per il fatto di avere questa presentato precedentemente un ricorso innanzi al TAR Lazio senza previamentechiedere la (prescritta) autorizzazione alla Federazione (su tale tema si consenta di richiamare: LUBRANO E., Il TARLazio segna la fine del vincolo di giustizia: la FIGC si adegua, pubblicato sul sito internet www.globalsportslaw.com esulla Rivista di Diritto ed Economia dello Sport, 2005, Vol. n. 2).

4 La legge n. 280/2003 ha risolto, almeno ovviamente in termini generali ed astratti (lasciando poi ai giudici, insede di interpretazione, il compito di risolvere i casi specifici e concreti), la annosa diatriba tra autonomiadell’ordinamento sportivo e supremazia dell’ordinamento statale, riconoscendo l’esistenza, ma anche e soprattutto ilimiti ed i confini della prima: l’ordinamento statale riconosce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, inquanto diretta emanazione dell’ordinamento sportivo internazionale dal quale promana, la quale autonomia si esplicaliberamente nell’ambito della gestione degli interessi prettamente sportivi, ma trova un limite laddove,nell’espletamento dell’attività sportiva, rilevino interessi giuridicamente rilevanti anche per l’ordinamento statale.

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e) in via generale, atti normativi e provvedimenti dell’ordinamento sportivo, qualora ledanointeressi giuridicamente ed economicamente rilevanti, possono essere impugnati innanzi agliorgani della giustizia amministrativa, ai sensi della legge 17 ottobre 2003, n. 280 (5);

f) nello specifico, di conseguenza, tutti gli atti normativi federali ed i provvedimenti relativialla partecipazione ai campionati delle società sportive (ammissione ai campionati e gestione

In sostanza, i provvedimenti emanati dagli ordinamenti sportivi non sono sindacabili dai giudicidell’ordinamento statale soltanto nel caso in cui essi coinvolgano interessi meramente sportivi dei tesserati, ma - nelmomento in cui essi coinvolgano interessi dei tesserati che assumono un rilievo anche per l’ordinamento statale, comeposizioni giuridico-soggettive rilevanti in quanto costituenti diritti soggettivi o interessi legittimi - tali provvedimentidiventano impugnabili innanzi al giudice statale, in quanto non ledono solo gli interessi sportivi del tesserato come“cittadino” dell’ordinamento sportivo, ma anche gli interessi giuridicamente rilevanti del tesserato come “cittadino”dell’ordinamento statale.

La regola posta dalla legge n. 280/2003 è stata dunque quella di riconoscere “l’autonomia, salvo i casi dirilevanza giuridica”: nell’interpretazione comunemente data al concetto di “rilevanza giuridica” dalla giurisprudenzacomunitaria e statale, tale concetto ha finito per coincidere con la “rilevanza economica” degli interessi lesi; in sostanza,nel momento in cui un provvedimento emanato da una federazione sportiva nei confronti di un proprio tesserato(persona fisica) o affiliato (società) va ad incidere ed a ledere non soltanto gli interessi sportivi del destinatario, maanche gli interessi economici e giuridici dello stesso (incidendo ad esempio sulla capacità di esercitare la propria attivitàprofessionale o commerciale e quindi sulla propria capacità di produzione economica), tale provvedimento assumeindiscutibilmente una rilevanza giuridica anche per l’ordinamento statale, e, pertanto, può essere impugnato innanzi aigiudici dello Stato.

5 Altro apprezzabile risultato posto dalla legge n. 280/2003 - oltre a quello (non da poco) di avere codificato il“criterio della rilevanza” citato e di stabilire pertanto in astratto quali provvedimenti federali siano impugnabili di frontealla giustizia statale - è stato quello di dare delle risposte certe in ordine alla giurisdizione competente in materiasportiva (per anni, si era assistito all’annoso scontro tra fautori della giurisdizione del giudice amministrativo e fautoridella giurisdizione civile in materia sportiva, diatriba legata alla natura “bisex” delle federazioni sportive - in quantosoggetti di natura privata, ma con funzioni di carattere pubblicistico - ribadita dall’art. 16 del D.Lgs. n. 242/1999,modificato dal D.lgs. n. 15/2004, c.d. decreti rispettivamente Melandri e Pescante) ed alla competenza territoriale degliorgani giurisdizionali statali (con un interminabile scontro tra fautori ed oppositori della competenza territoriale deitribunali locali - anziché centrali - in materia sportiva).

Con un indirizzo indiscutibilmente corretto, il legislatore ha attribuito tutta la materia delle controversieavverso provvedimenti emanati dal C.O.N.I. e dalle federazioni sportive nazionali alla giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo ed alla competenza funzionale “centralizzata” del T.A.R. Lazio (la cui Sezione Terza Ter è cosìdivenuta l’unico “T.A.R. dello sport” effettivamente autorizzato dalla legge).

L’individuazione della giurisdizione amministrativa è stata determinata, da una parte, dalla natura pubblicisticadell’istituzione C.O.N.I. (confederazione delle federazioni nazionali) e, dall’altra parte, dalla natura pubblicistica degliinteressi perseguiti (garantire il regolare svolgimento dei campionati sportivi) dalle federazioni sportive nazionali, che(a prescindere dalla loro natura “privatistica”) si sono quindi affermate come “soggetti di diritto pubblico”, dotate dipoteri autoritativi nei confronti dei propri tesserati ed affiliati e con il compito di garantire gli interessi di tutti i soggetticoinvolti nell’attività sportiva e quindi il corretto svolgimento dell’attività agonistica, come tali soggette all’obbligo digarantire la par condicio nell’espletamento della propria attività a tutti i soggetti coinvolti; ciò ha determinato laconseguenza che il giudizio di legittimità sui provvedimenti delle stesse è stato, per tali ragioni, attribuito dal legislatorealla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

L’individuazione della competenza territoriale “centralizzata” nel T.A.R. Lazio è stata, invece, determinatadalla constatazione del fatto che tutti i provvedimenti emanati dalle federazioni sportive nei confronti di propri tesserati,se da una parte hanno un’efficacia diretta circoscritta al territorio sotto il profilo della lesione degli interessi deldestinatario (la non ammissione di una società, ad esempio il Catania, al campionato di competenza determina unalesione diretta degli interessi di un soggetto avente sede in un punto preciso del territorio nazionale, ovvero nella città diCatania), dall’altra parte hanno sicuramente un’efficacia indiretta su tutto il territorio nazionale sotto il profilo dellarilevanza sugli interessi degli altri soggetti appartenenti al sistema sportivo (la non ammissione di una società alcampionato di competenza, dato che il sistema dell’ammissione ai campionati è un sistema concorrenziale, puòdeterminare un vantaggio per altre società, dislocate in qualsiasi parte del territorio nazionale, che possono per l’effettoaspirare al “ripescaggio” in tale categoria ove si è determinata una carenza di organico) (in tal senso si era posta già lagiurisprudenza anche anteriore alla legge n. 280/2003, in particolare Cons. Stato, Sez. VI, 30 settembre 1995, n. 1050,relativa alla questione Catania/FIGC; idem, n. 709/2001, relativa alla questione Orlandina/FIGC).

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del titolo sportivo) - stante il loro rilievo giuridico-economico - sono impugnabili innanzialla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (6).

Alla luce di tale inquadramento generale dell’ordinamento sportivo nell’ambitodell’ordinamento statale, risulta, pertanto, necessario focalizzare quale è, allo stato attuale, il quadro

6 Oltre a tale criterio generale, il legislatore ha anche cercato, con la legge n. 280/2003, e in particolare con l’art.2 della stessa, di individuare quali provvedimenti possano dirsi irrilevanti (facendo rientrare in tale ambito tutta la sferadelle questioni di carattere tecnico e disciplinare) e quali provvedimenti possano dirsi rilevanti: sotto tale profilo, illegislatore ha riconosciuto come “materia rilevante” tutta la sfera delle questioni c.d. “amministrative”, ovvero tutti iprovvedimenti relativi alla partecipazione ed al livello di partecipazione del tesserato e dell’affiliato nell’ambito delsistema sportivo, con particolare riferimento ai provvedimenti relativi al tesseramento, all’affiliazione ed allapartecipazione ai campionati agonistici, in particolare, quindi, per quanto attiene alla presente analisi, anche tutti iprovvedimenti relativi all’ammissione ai campionati ed al titolo sportivo delle società sportive: tale rilevanza dellaquestioni relative all’ammissione ai campionati era stata storicamente prospettata per la prima volta dal TAR Sicilia(ordinanze nn. 802/1993 e 929/1993 entrambe relative alla questione tra Catania e FIGC) poi negata nel relativogiudizio di appello (in tal senso C.Si., 9 ottobre 2003, n. 536) ed, infine, pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenzaamministrativa: in tal senso, Cons. Stato, Sez. Sesta, nn. 1050/1995 (Catania/FIGC), 1257/1998 (Messina/FIGC) e2546/2001(Catania/FIGC).

Sotto tale profilo, deve evidenziarsi come il Decreto Legge 19 agosto 2003, n. 220, aveva inserito come“materia irrilevante”, come tale riservata alla giustizia sportiva e, conseguentemente, non sottoponibile al sindacato delgiudice statale, anche la sfera delle c.d. “questioni amministrative”, ovvero tutte le questioni relative alla partecipazioneai campionati, ovvero a “l’ammissione e l’affiliazione alle federazioni di società, di associazioni sportive e di singolitesserati” (lett. c dell’art. 2 del D.L. n. 220/2003) e “l’organizzazione e lo svolgimento delle attività agonistiche nonprogrammate ed a programma illimitato e l’ammissione alle stesse delle squadre ed atleti” (lett. d dell’art. 2 del D.L. n.220/2003); successivamente, in sede di conversione in legge di tale decreto (convertito nella legge n. 280/2003), illegislatore ha soppresso le lettere c e d del vecchio art. 2, con ciò devolvendo al sindacato giurisdizionale del giudicestatale le questioni relative all’ammissione ed alla partecipazione ai campionati delle società sportive.

In ordine a tale questione, il Consiglio di Stato ha espressamente chiarito che la stessa soppressione (da partedella legge n. 280/2003) delle lettere c e d dell’art. 2 del D.L. n. 220/2003 “costituisce un chiaro indice della volontàdel legislatore di non considerare indifferenti per l’ordinamento statale controversie, quali quelle inerenti l’affiliazionedelle società e i provvedimenti di ammissione ai campionati, trattandosi di provvedimenti di natura amministrativa incui le Federazioni esercitano poteri di carattere pubblicistico in armonia con le deliberazioni e gli indirizzi delC.O.N.I.; del resto una assoluta riserva all’ordinamento sportivo anche di tale tipologia di controversie avrebbedeterminato seri dubbi sulla costituzionalità della disposizione sotto il profilo della lesione del principio della tutelagiurisdizionale, sancito dall’art. 24 della Costituzione” (Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2005, n. 5025, pag. 14, questioneCosenza/FIGC).

La giurisprudenza dell’”estate 2005” - oltre a sancire definitivamente la impugnabilità dei provvedimentifederali in materia di ammissione ai campionati innanzi al giudice amministrativo (questione ormai assolutamentepacifica, come sancito dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5025/2004 sopra richiamata, ma ancora contestata daFIGC e CONI nel corso dei giudizi dell’estate 2005) - sembra anche avere definitivamente inquadrato il ruolo e lanatura delle decisioni emanate dalla c.d. “Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport” del CONI: sotto taleprofilo, il Consiglio di Stato ha, infatti, ribadito che tali decisioni (in quanto aventi ad oggetto l’impugnazione diprovvedimenti che incidono su interessi legittimi e non su diritti soggettivi e poste in essere da un soggetto privo delcarattere della terzietà) hanno natura di provvedimenti amministrativi e non di “lodi arbitrali” (come, invece,“autodefiniti” dai vari regolamenti sportivi), con la conseguenza che essi sono sindacabili dal giudice amministrativo informa piena, ovvero per vizi di legittimità e non soltanto per vizi di nullità (ai sensi degli artt. 827 e segg. c.p.c.).

Tale profilo (ancora dibattuto fino all’estate 2005, con una serie di pronunce del TAR Lazio che avevanoammesso la natura di lodo arbitrale delle decisioni della Camera di Conciliazione in pieno contrasto con quanto sancitodal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5025/2004) sembra essere stato ormai definitivamente “chiuso” dalla SestaSezione del Consiglio di Stato, che, con una serie di ordinanze in data 9 agosto 2005 (nn. 3853, 3856, 3857, 3860 e3865, relative rispettivamente ai ricorsi di Gela, Perugia, Torino, Bologna e Torres), ha “ritenuta l’ammissibilità delricorso originariamente proposto in primo grado avverso la decisione della Camera di Conciliazione ed Arbitrato perlo sport istituita presso il CONI, tenuto conto che tale decisione non costituisce un vero e proprio lodo arbitrale, marappresenta la decisione di ultimo grado della giustizia sportiva, che, benché emessa con le forme e le garanzie trattedal giudizio arbitrale, è pienamente sindacabile dal giudice amministrativo secondo i principi già espressi dallaSezione con la sentenza n. 5025/2004, da cui il Collegio non ritiene di doversi discostare” (per una più ampiatrattazione del problema della c.d. “pregiudiziale sportiva” e della natura delle decisioni della Camera di Conciliazione,si consenta di richiamare LUBRANO E., Le sentenze-Empoli ovvero un passo indietro per la certezza del diritto?!,pubblicato sulla rivista telematica www.giustamm.it nel febbraio 2005).

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normativo del sistema federale calcistico nazionale con riferimento agli aspetti relativiall’ammissione ai campionati di calcio professionistico (par. II) e, conseguentemente, alla disciplinadel titolo sportivo (par. III): tale inquadramento della disciplina attuale serve a capire il sistema e,conseguentemente, ad individuare i punti dove esso funziona ed i punti dove invece “fa acqua”, inmodo da suggerire, in maniera costruttiva, eventuali nuove soluzioni di carattere tecnico-giuridicovolte a garantire, nel miglior modo possibile, tutti gli interessi di “sistema” (par. IV).

II. IL PROBLEMA DELL’AMMISSIONE AI CAMPIONATI.

1. Natura, presupposti e ratio del controllo federale in sede di ammissione ai campionati.

Il sistema sportivo nazionale italiano risulta strutturato nel modo sotto indicato:a) il C.O.N.I. (cui fa capo l’intero ordinamento sportivo nazionale) - come “confederazione

delle federazioni sportive nazionali” - ha essenzialmente il compito, di carattereindiscutibilmente pubblicistico, di promuovere ed organizzare complessivamente losport nazionale;

b) le singole federazioni sportive nazionali (che costituiscono ciascuna un ordinamentosportivo nazionale della singola disciplina sportiva) hanno il compito di promuovere edorganizzare i campionati delle relative discipline sportive; tra queste, la F.I.G.C. ha ilcompito di organizzare i vari campionati di calcio.

Tale organizzazione dei campionati di calcio - che costituisce sicuramente un interesse eduna funzione di carattere pubblicistico (7) - deve avvenire in maniera ovviamente “regolare”, come

7 Il “regolare svolgimento dei campionati di calcio” in Italia (nella “Repubblica del Pallone”), se non è ilmassimo interesse nazionale, costituisce sicuramente un interesse pubblico: tale assunto è oggettivamente dimostratodal fatto che la “straordinaria necessità ed urgenza di provvedere all’adozione di misure idonee a razionalizzare irapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento giuridico dello Stato” “per assicurare l’avvio dei campionati” hacostituito il presupposto giuridico dell’emanazione, da parte del Governo della Repubblica, del Decreto Legge 19agosto 2003, n. 220 (poi convertito, con modificazioni, nella legge n. 280/2003), come si legge nel preambolo e nell’art.3, quinto comma, dello stesso; se dunque, in Italia, la necessità di garantire il regolare svolgimento dei campionaticostituisce un “caso di Stato” di straordinaria necessità ed urgenza, tale da legittimare il Governo a legiferare d’urgenzaai sensi dell’art. 77 della Costituzione, è evidente che, nel nostro Paese, il regolare svolgimento dei campionaticostituisce sicuramente un interesse pubblico.

Ulteriori indici del fatto che il regolare svolgimento dei campionati costituisce un interesse pubblico, sirinvengono in recenti decisioni di giurisprudenza relative rispettivamente al “caso-Genoa” ed alla “questione stadi”:

a) con decreto presidenziale in data 12 agosto 2005, n. 4579 (poi confermato con ordinanza collegiale 5settembre 2005, n. 4945), il Presidente della Sezione Terza Ter del TAR Lazio ha accolto il ricorsoproposto dalla Lega di Serie C contro il provvedimento 10 agosto 2005 con il quale la FIGC aveva rinviatoa data da destinare la stesura dei calendari per i campionati professionistici 2005-2006 (rinvio determinatodalla necessità di eseguire l’ordinanza 9 agosto 2005 del Tribunale di Genova, c.d. “Vigotti 1”, che aveva“bloccato” la stesura di tali calendari, in accoglimento del ricorso del Genoa): in accoglimento di talericorso della Lega di Serie C contro la FIGC (il cui carattere del tutto “particolare” è stato evidenziato datutta la stampa nazionale, anche in ragione del fatto, molto “singolare”, che, nell’occasione, la Legarisultava difesa da un avvocato che, fino al giorno prima e dal giorno dopo, ha difeso costantemente laFIGC in quasi tutti i giudizi ed i cui recapiti telefonici ed e-mail coincidono con quelli dello Studio Legaleche normalmente, ed anche in tale occasione, assiste la FIGC) il Presidente della Sezione Terza Ter haevidenziato come “il danno lamentato appare estremamente grave ed irreparabile anche in relazione agliimpegni assunti in sede internazionale e che una comparazione dell’interesse, anche pubblico, ad un avviodei campionati nella date già programmate con l’interesse di singole società sportive a partecipare aicampionati calcistici cui aspirano, rende quest’ultimo sicuramente recessivo, la relativa lesione essendoristorabile a campionato da poco iniziato”;

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testualmente prescritto dall’art. 12 della legge 23 marzo 1981, n. 91 (come si vedrà meglio oltre);tale “regolarità” deve esplicarsi sotto due profili, ovvero:

a) uno relativo alla garanzia di continuità e di tempestività dell’avvio dei campionati(regolarità nel senso di continuità);

b) l’altro relativo alla garanzia di “par condicio” e di osservanza delle regole e del “meritosportivo acquisito sul campo” (regolarità nel senso di legittimità).

Il problema che si pone alle varie federazioni nell’attività di organizzazione dei campionatisportivi consiste, dunque, nell’assicurare non solo che i campionati partano regolarmente ogni anno(continuità), ma anche che essi si svolgano ed arrivino fino alla fine in maniera corretta(legittimità), ovvero consentendo la partecipazione ad essi di tutte le società che abbiano acquisitosul campo il titolo (c.d. “titolo sportivo”) a partecipare ad una determinata competizione agonistica(ad esempio, Serie A, B, C1, C2 ecc.), ma nei limiti in cui esse dimostrino di avere l’equilibriofinanziario necessario per non “morire” (rectius “fallire”) prima della fine del successivocampionato.

In tale situazione - stante il carattere “complementare” delle competizioni agonistiche (nellequali i destini di una società sono determinanti per i destini di tutto il campionato) - ancora primadell’inizio della stagione sportiva, si pone il problema di assicurarsi che ogni società che partecipaad una determinato campionato abbia (almeno in via presuntiva) i mezzi finanziari per portare atermine lo stesso: ciò in quanto, se una società, per una qualsiasi ragione, “abbandona” lacompetizione prima della fine di essa, la stessa va a “minare” la regolarità del campionato (8).

b) con una serie di ordinanze in data 29 settembre 2005, la Sezione Seconda Ter del TAR Lazio ha accolto iricorsi proposti dalla Lega di Serie A e B contro tutta una serie di provvedimenti emanati dai Sindaci di“mezza Italia”, che avevano negato i relativi stadi per le ore 15 del sabato (conseguentemente imponendoun rinvio di alcune partite del campionato di Serie B alle ore tardo-pomeridiane del sabato) per garantiretutta una serie di esigenze locali (traffico, scuole, mercati ecc..) – ordinanze rispettivamente nn. 5476(Modena), 5500 (Rimini), 5534 (Brescia), 5536 (Piacenza), 5550 (Bergamo), 5551 (Cremona), 5555(Vicenza) e 5556 (Cesena) – assumendo che, nella comparazione tra interessi cittadini locali ed ordinatosvolgimento del campionato di Serie B, quest’ultimo deve ritenersi prevalente (“l’esercizio del poterecontingibile ed urgente, pur in considerazione delle prospettate esigenze di carattere locale, appare esserediretto ad incidere potenzialmente sull’ordinato svolgimento del campionato di calcio, come stabilito dalcalendario calcistico”); a parte ogni considerazione sull’effettiva correttezza di tale impostazione data dalTAR Lazio (nel senso che non si vede come un differimento di alcune partite di poche ore possadeterminare un’alterazione dell’ordinato svolgimento del campionato di calcio di Serie B, posto che ilregolare svolgimento dei campionati non viene affatto alterato neanche in caso di non pienacontemporaneità di tutte le partite - come è inequivocabilmente confermato anche dal fatto che, proprio inbase ai regolamenti federali, tutte le singole giornate del campionato di Serie A si svolgono ordinariamentein un arco di tempo di circa 30 ore, dal sabato pomeriggio alla domenica sera e che un’esigenza dicontemporaneità di tutte le partite si manifesta solo alle ultime quattro giornate di campionato) - non restache prendere atto del fatto che dunque, come ci insegna tale vicenda, nella “Repubblica del pallone”l’ordinato svolgimento del campionato di calcio (di Serie B) costituisce non un interesse pubblicoqualsiasi, ma un interesse pubblico di particolare rilievo, tanto da essere prevalente (rectius prevaricante)sugli interessi pubblici locali di una serie di città italiane… ..tale principio non risulta invece condiviso dalTAR Sicilia, Sezione Catania, il quale, con riferimento alla stessa questione – impugnazioneprovvedimento del Sindaco che negava lo stadio per le ore 15 del sabato a tutela degli interessi pubblicilocali – con sentenza 28 settembre 2005, n. 1490, ha rigettato il ricorso proposto dal Catania calcio,ribadendo (giustamente) che “i provvedimenti emanati dalle Federazioni sportive in materia di autonomiaorganizzatoria degli eventi sportivi non possono ovviamente condizionare in alcun modo i poteri propridelle istituzioni della società civile, essendo ovvia la prevalenza dell’ordinamento giuridico generalesull’ordinamento sportivo, stante la sua natura di ordinamento derivato da quello generale, comepacificamente riconosciuto da dottrina e giurisprudenza, con conseguente recessività rispetto a quellogenerale”.

8 In tal caso, infatti, si devono necessariamente “annullare” tutte le gare già giocate da tale società, conconseguente redistribuzione dei punti già attribuiti per tali gare (cosa che in genere, avviene quando una società

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Proprio in tale ottica, si è sempre posta, in sede di organizzazione dei campionati sportivi, lanecessità di controllare, da parte delle federazioni, lo “stato di salute finanziaria” di tutte le societàda ammettere a partecipare ai vari campionati, in modo da valutare preventivamente, primadell’inizio del campionato stesso, se una società abbia o meno la “forza economica” di garantire lacertezza che essa non fallisca in corso di campionato, con conseguente abbandono dellacompetizione ed inevitabile alterazione della “regolarità” della stessa (9).

2. Limiti oggettivi e funzionali del controllo federale (art. 12 legge n. 91/1981).

Proprio per tali ragioni - e specificamente per la constatazione che un controllosull’equilibrio finanziario delle società risulta necessario e funzionale a garantire la regolarità dellacompetizione (al fine di escludere, per quanto possibile, ogni rischio che una società abbandoni ilcampionato in corso per “collasso economico”) - lo Stato stesso ha voluto attribuire dei poteriautoritativi (indiscutibilmente pubblicistici) alle federazioni sportive in sede di controllo sullo “statodi salute” delle società sportive: tale intervento statale si è concretizzato con l’emanazione dellalegge n. 91/1981 e specificamente con l’art. 12 della stessa.

Tale art. 12, nella propria versione originaria, attribuiva alle federazioni sportive un potereassoluto di controllo sulla gestione delle società sportive (conferendo alle stesse una sorta di “delegain bianco” in ordine ai criteri ed ai limiti di tale potere), come del resto desumibile dal titolooriginario di tale norma (intitolata “norme sul controllo e sulla responsabilità delle federazionisportive nazionali”) (10); il secondo comma di tale art. 12 assoggettava poi tutti gli atti distraordinaria amministrazione posti in essere dalle società all’approvazione delle federazionisportive (11).

Come è ben noto, tale legge n. 91/1981 è stata radicalmente modificata nell’immediatodopo-Bosman, con la revisione operata dalla legge 18 novembre 1996, n. 586 (12): in questa ottica

abbandona un campionato prima della fine della stagione di andata), oppure “assegnare a tavolino” la vittoria (conassegnazione del relativo punteggio) alle società che con essa avrebbero dovuto giocare nelle successive gare dicalendario (cosa che in genere avviene quando una società abbandona un campionato dopo l’inizio del girone diritorno): soluzioni che, in ogni caso, determinano, almeno potenzialmente, un’alterazione dei risultati e della classificafinale dell’intera competizione.

9 Tale problema (controllo equilibrio finanziario delle società) ha assunto una portata ed uno spessore semprepiù ampi in maniera direttamente proporzionale all’evoluzione ed alla crescita del fenomeno calcistico sotto il profiloeconomico: infatti, se è vero che il maggiore “giro d’affari” che ruota intorno ad una società oggi determina unamaggiore capacità di produzione economica della stessa rispetto al passato, è anche vero che, parallelamente, lapartecipazione ad un campionato di livello professionistico comporta oggi degli oneri economici nettamente maggioririspetto al passato, con la conseguenza che, laddove le entrate, in conseguenza di scarsi risultati sportivi, possono ridursianche in tempi piuttosto stretti, la società può incontrare serie difficoltà a sopravvivere ed a fare fronte alle uscite.

10 Tale art. 12, in particolare, specificava testualmente che “le società sportive di cui alla presente legge sonosottoposte all’approvazione ed ai controlli sulla gestione da parte delle federazioni sportive nazionali cui sono affiliate,per delega del C.O.N.I. e secondo modalità approvate dal C.O.N.I.”.

11 Tale secondo comma prevedeva che “tutte le deliberazioni delle società concernenti esposizioni finanziarie,acquisto o vendita di beni immobili, o, comunque, tutti gli atti di straordinaria amministrazione, sono soggetti adapprovazione da parte delle federazioni sportive nazionali cui sono affiliate”.

12 L’annullamento dell’istituto del c.d. “parametro” (ovvero del prezzo oggettivamente preordinato che unasocietà, interessata a porre sotto contratto un atleta il cui contratto con la precedente società fosse scaduto, dovevapagare alla precedente società), conseguente alla declaratoria di illegittimità dello stesso sancito dalla sentenza-Bosmanin data 15 dicembre 1995, aveva, infatti, posto la necessità:

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di rivisitazione delle norme relative alla struttura ed al funzionamento delle società sportive, nonchéai rapporti delle stesse con le federazioni cui sono affiliate, il nuovo art. 12 (il cui titolo è statomodificato in “garanzia per il regolare svolgimento dei campionati sportivi”) ha previsto dueinnovazioni fondamentali:

a) da una parte, ha radicalmente soppresso l’obbligo di avere l’approvazione da parte dellefederazioni per ogni atto di straordinaria amministrazione posto in essere dalla societàsportiva (con abrogazione del vecchio secondo comma e, conseguentemente, dei vecchiterzo e quarto comma);

b) dall’altra parte, ha introdotto, con la modifica del primo comma (13), due ordini di limitial potere di controllo (prima assoluto ed illimitato) delle federazioni sportive sullesocietà:b1)un limite di carattere funzionale, relativo alle finalità da seguire nell’esercizio di tale

potere di controllo: esso deve essere, infatti, finalizzato esclusivamente “al soloscopo di garantire il regolare svolgimento dei campionati sportivi”;

b2)un limite di carattere oggettivo, relativo all’oggetto di tale potere di controllo: essodeve essere, infatti, volto esclusivamente a “verificarne l’equilibrio finanziario”,ovvero deve avere ad oggetto l’accertamento dell’equilibrio finanziario delle società.

Ne consegue che - alla luce di tale doppia limitazione, prevista dalla legge (e recepita dairegolamenti federali) - il potere di controllo delle federazioni deve concretizzarsi in un sostanzialeaccertamento del fatto che ciascuna società, che presenti domanda di iscrizione per partecipare alcampionato per il quale ha acquisito (o mantenuto) il titolo sportivo, abbia un “equilibriofinanziario” tale da garantire che la stessa potrà regolarmente concludere il campionato stesso.

3. La discrezionalità amministrativa della Federazione in sede di controllo finanziario.

Tutta l’attività svolta da ogni federazione in sede di accertamento dei requisiti relativiall’ammissione delle società ai relativi campionati costituisce dunque un’attività di caratterepubblicistico (“delegata” dallo Stato alle varie federazioni con l’art. 12 della legge n. 91/1981,nell’ottica di un necessario “decentramento” delle funzioni amministrative, ai sensi dell’art. 5 dellaCostituzione, per il conseguimento dei vari fini pubblicistici nei vari settori della vita sociale): tale

a) da una parte, di riformare il capo primo della legge n. 91/1981 (relativo ai rapporti tra società e atleti), inmodo da abrogare e sostituire le disposizioni (in particolare l’art. 6) che disciplinavano tale parametro;

b) dall’altra parte, di riformare la disciplina del capo secondo della legge n. 91/1981 (relativo alla disciplinadelle società sportive), in modo da “lenire” gli effetti negativi della sentenza-Bosman (che, abrogando ilparametro, aveva privato le società del proprio titolo di “proprietà” sul cartellino dei giocatori con essatesserati) e da adeguare la disciplina al passo con i tempi, mediante l’introduzione dello “scopo di lucro”(nuovo art. 6) e l’introduzione di alcune limitazioni al potere di controllo delle federazioni sulle societàsportive (nuovi artt. 11 e 12).

13 Tale primo comma, in particolare, ha disposto testualmente che “al solo scopo di garantire il regolaresvolgimento dei campionati sportivi, le società di cui all’art. 10 sono sottoposte, al fine di verificarne l’equilibriofinanziario, ai controlli ed ai conseguenti provvedimenti stabiliti dalle federazioni sportive, per delega del C.O.N.I.,secondo modalità e principi da questo approvati”.

La disciplina di cui all’art. 12 della legge n. 91/1981 è stata, inoltre, recepita nel sistema normativoregolamentare federale della F.I.G.C. (come del resto non avrebbe potuto essere altrimenti, dovendo le normeregolamentari di rango secondario necessariamente rispettare le superiori norme di legge di rango primario), mediantel’art. 16, primo comma, dello Statuto della F.I.G.C., che ha testualmente riprodotto la dizione dell’art. 12 predetto,specificando che “conformemente alla legislazione vigente, al solo scopo di garantire il regolare svolgimento deicampionati, le società calcistiche professionistiche sono sottoposte, al fine di verificarne l’equilibrio finanziario, aicontrolli e ai conseguenti provvedimenti stabiliti dalla F.I.G.C. per delega e secondo modalità e principi approvati dalC.O.N.I.”.

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attività si realizza nell’ambito di un unico procedimento amministrativo a carattere concorsuale, chesi conclude con una serie di provvedimenti (di ammissione, di diniego di ammissione e diconseguente “ripescaggio”) - che hanno come destinatarie le varie società (ammesse, non ammessee “ripescate”) - volti a determinare complessivamente gli organici dei vari campionati(determinazione funzionale a garantire proprio il “regolare svolgimento dei campionati”).

Ne consegue che tutti i provvedimenti emanati nel corso di tale procedura concorsualedevono ritenersi impugnabili secondo i principi generali del diritto amministrativo in materia disvolgimento di gare pubbliche o di interesse pubblico (appalti, concorsi ecc.), e ciò, in particolare:

a) sia per quanto riguarda la legittimazione ad agire: dunque, in linea di massima,dovrebbero essere riconosciuti come legittimati all’azione anche:a1) le società aspiranti al ripescaggio che impugnino provvedimenti di ammissione al

campionato relativi ad altre società (14);

14 In teoria, infatti, dovrebbero, ritenersi impugnabili non solo i provvedimenti di diniego di ammissione (da partedella società non ammessa), ma anche i provvedimenti di ammissione delle altre società (da parte delle società cherivestano un interesse qualificato e differenziato, in quanto in posizione “utile” nella graduatoria dei ripescaggi),dovendosi teoricamente riconoscere, in base ai principi generali del diritto amministrativo, legittimazione ad agireanche agli aspiranti al ripescaggio.

La “grande novità” dell’estate 2005 è stata costituita dalla “nuova linea” (“inaugurata”, perlomeno nellaversione “in pompa magna”, dal Napoli Soccer, con dieci ricorsi alla Camera di Conciliazione, cinque al TAR Lazio edue al Consiglio di Stato) di azioni giurisdizionali in materia di ammissione ai campionati: non più soltanto ricorsicontro i provvedimenti di diniego di ammissione da parte delle società dirette destinatarie degli stessi (come era statoquasi sempre fino al 2005), ma anche ricorsi contro i provvedimenti di ammissione di alcune società da parte di altresocietà (il Napoli appunto) aventi un interesse ad agire in virtù della propria posizione nella graduatoria ripescaggi (perun’ampia “panoramica” sulle vicende dell’ “estate 2005”, si veda anche l’inserto pubblicato su D&G, Diritto e Giustizia8 ottobre 2005, n. 36, con articolo di GIACOMARDO L., intitolato “I Tar.partecipanti al campionato; ovvero quelliche..il fischio di inizio lo dà il Tribunale”).

In realtà, in precedenza, tale linea era stata già “tentata”:a) dal Catania (con esito positivo) con un’azione volta a contestare l’avvenuta iscrizione del Napoli al

campionato di Serie B 2003-2004 per avere tale società garantito i propri debiti con una fideiussionerivelatasi poi “fasulla”: in particolare, il TAR Calabria, Sezione di Reggio Calabria, aveva accolto talericorso con Decreto Presidenziale 14 agosto 2003, n. 1546, che ha sancito che “va sospesa la delibera delConsiglio Federale che ammette una squadra (Napoli) al campionato di calcio di Serie B, ritenendogarantito un debito finanziario attraverso fideiussioni rivelatesi nulle; nel contempo, va ammessa conriserva al medesimo campionato la squadra (Catania) ricorrente”;

b) dalla Fidelis Andria e dal Palazzolo (con esito positivo) con un’azione di impugnazione delle decisioniemanate dalla Camera di Conciliazione in accoglimento dei ricorsi rispettivamente del Como e delViterbo: in tale occasione, i ricorsi di Andria e Palazzolo sono stati accolti dal TAR Lazio, Sezione Terza,con ordinanze in data 6 settembre 2004, rispettivamente nn. 4858 e 4859 (sulla base della ritenutaperentorietà dei termini prescritti per l’iscrizione al campionato e del mancato rispetto di tali termini daparte delle società Como e Viterbo); tali ordinanze sono state però annullate solo quattro giorni dopo dalConsiglio di Stato, Quinta Sezione, che, con ordinanze in data 10 settembre 2004, nn. 4268 e 4267, haaccolto gli appelli rispettivamente di Como e Viterbo (sulla base della ritenuta non perentorietà dei terminiprescritti per l’iscrizione al campionato e dell’irrilevanza del mancato rispetto di essi da parte delle societàappellanti); in tale situazione, la FIGC ha riammesso a partecipare al campionato rispettivamente di SerieC1 e C2 le società Como e Viterbo (per doverosa esecuzione delle ordinanze del Consiglio di Stato) e,essendo ormai imminente l’inizio di tali campionati (previsto due giorni dopo), ha mantenuto Andria ePalazzolo nei campionati rispettivamente di Serie C1 e di Serie C2, nei quali aveva già “ripescato” talisocietà (con conseguente inserimento delle stesse nei relativi calendari) tre giorni prima, in esecuzionedelle (poi annullate) ordinanze del TAR Lazio: così, inevitabilmente i campionati di Serie C1 e C2 2004-2005 sono stati disputati con un numero dispari di società (essendo state ammesse in più Andria ePalazzolo);

c) dall’Empoli (con esito negativo) con una serie di ricorsi al T.A.R. Lazio contro l’ammissione di bencinque società al campionato di Serie A 2004-2005: tale tentativo è stato però dichiarato inammissibiledalla Sezione Terza Ter del T.A.R. Lazio, con sentenze 21 gennaio 2005, nn. 526-529, ma non per ragionilegate alla legittimazione ad agire, quanto piuttosto per ragioni legate alla (a tal momento ancora ritenuta)limitazione dei motivi ai solo casi di nullità per la presunta natura arbitrale delle decisioni della Camera diConciliazione: su tale questione, si consenta di richiamare LUBRANO E., Le sentenze-Empoli ovvero un

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passo indietro per la certezza del diritto?!, pubblicato sul sito www.giustamm.it nel mese di febbraio2005).

Tale legittimazione delle società ad impugnare i provvedimenti di ammissione al campionato relativi ad altresocietà (legittimazione neanche messa in discussione nei casi sopra indicati di Catania, Fidelis Andria e Palazzolo)trova fondamento sostanziale nella circostanza che le società interessate al ripescaggio risultano oggettivamenteportatrici di un proprio interesse all’annullamento di tali provvedimenti: ciò in quanto - nel caso in cui vengariconosciuta l’illegittimità dei provvedimenti con i quali la Società controinteressata è stata ammessa a partecipare alcampionato (previa dimostrazione del fatto che la stessa non aveva i requisiti finanziari prescritti) - la Societàricorrente avrebbe un interesse giuridicamente rilevante (qualificabile come diritto soggettivo pieno) ad esseredirettamente ripescata per partecipare al campionato di livello superiore, al posto proprio della Societàcontrointeressata.

Tale assunto trova conferma nei sotto riportati presupposti di fatto e di diritto:a) le graduatorie-ripescaggi costituiscono “graduatorie a scorrimento vincolato” (e non discrezionale), in quanto,

laddove si “liberino” dei posti disponibili in un organico di un determinato campionato (per l’effetto deldiniego di ammissione di una società), tali posti devono essere necessariamente “colmati” mediante“ripescaggio” delle società aventi titolo alla categoria inferiore, in base alla graduatoria-ripescaggi;

b) infatti, proprio in base alla normativa federale, il ripescaggio (delle società inserite nella relativa graduatoria-ripescaggi) nel campionato di livello superiore a quello di competenza costituisce un atto dovuto e vincolatoper la F.I.G.C. in caso di non ammissione al campionato di una o più società aventi titolo sportivo perpartecipare a tale campionato: tale presupposto giuridico è oggettivamente desumibile dalla lettura degli artt.49 e 50 delle N.O.I.F. della F.I.G.C. che dispongono rispettivamente che i campionati di Serie A, B, C1 e C2hanno un organico rispettivamente di 20, 22, 18 e 18 società (art. 49) e che tali organici non possono essereassolutamente modificati (o ridotti) se non con provvedimenti che assumono comunque efficacia dopo dueanni dalla propria emanazione (art. 50); ne consegue che, nel caso in cui, in ipotesi, il campionato di Serie A(previsto a 20 squadre) rimanga privato di una società avente titolo sportivo di Serie A in seguito al diniego diammissione di essa, la F.I.G.C. deve obbligatoriamente ripescare la società avente diritto secondo lagraduatoria-ripescaggi;

c) il fatto che l’interesse a ricorrere avverso provvedimenti di ammissione al campionato di altre società (al finedi “eliminarle” e subentrare ad esse per ripescaggio) costituisca un interesse giuridicamente rilevante èindiscutibile, stante il notevole rilievo economico (e quindi anche giuridico) dell’interesse ad essere ripescatiad un campionato di livello superiore; del resto la stessa Corte Federale della F.I.G.C., con decisione in data21 luglio 2004 (C.U. n. 4/CF) ha espressamente riconosciuto che “le società controinteressate hannocomunque possibilità di impugnare davanti alla Camera di Conciliazione ed Arbitrato del CONI (e quindi,successivamente, anche davanti agli organi di giustizia amministrativa, ai sensi della legge 17 ottobre 2003, n.280) i provvedimenti di ammissione (ai campionati) di altre società” (alla luce di tale indiscutibile sostanzialerilievo economico-giuridico dell’interesse al ripescaggio, risulta del tutto irrilevante il fatto che, per lenormative federali, e in particolare, in base al C.U. n. 224/A/2005, venga escluso ogni formale rilievogiuridico all’interesse al ripescaggio).

Né, del resto, potrebbe avere alcun rilievo, al fine di negare sotto il profilo sostanziale il carattere giuridicamenterilevante proprio dell’interesse al ripescaggio, un’eventuale modifica dell’art. 50 delle NOIF (nel senso di prevedereuna “riducibilità” degli organici in caso di non ammissione di una o più società) o la mancata previsione di criterispecifici per determinare la graduatoria-ripescaggi (criteri dettagliatamente disciplinati per il 2005-2006 con il C.U. n.224/A) e ciò per due ragioni fondamentali:

a) in primo luogo, perché sarebbe macroscopicamente illegittimo un provvedimento di preventivo bloccodei ripescaggi, poiché esso determinerebbe il rischio concreto, in caso di diniego di ammissione di variesocietà sportive ad un medesimo campionato, che tale campionato si veda radicalmente alterato inpartenza (si pensi al caso di non ammissione in Serie A di ben dieci-quindici Società ed alle conseguenze,dovute al blocco-ripescaggi, di far partire una serie A con sole dieci, o addirittura cinque, squadre);

b) in secondo luogo, in quanto, comunque, in linea generale, la giurisprudenza ammette l’interesse aricorrere anche quando l’interessato abbia un interesse indiretto o eventuale, ovvero quando lo stessoabbia, in caso di eventuale accoglimento del proprio ricorso, una semplice “chance” di ottenerne unbeneficio giuridicamente apprezzabile (per tutti cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 18 dicembre 2004,n. 6382; nello stesso senso anche Cons. Stato, Sez. IV, 9 luglio 1998, n. 702, entrambe relative aquestioni extracalcistiche): ciò significa che non potrebbe comunque negarsi l’interesse a ricorrere di unasocietà contro un provvedimento di ammissione di un’altra società anche qualora la società ricorrente nonavesse la certezza (ma solo la possibilità) di essere “ripescata” in caso di accoglimento del proprio ricorso(e conseguente estromissione della società controinteressata dal campionato di competenza).

Alla luce di quanto sopra chiarito, si ritiene, pertanto, non corretta la “risposta di giustizia” (forseinevitabilmente “sommaria”, trattandosi di giudizi in fase cautelare) fornita nell’estate 2005 a tale nuova questione(ammissibilità dei ricorsi contro l’ammissione delle altre società), risposta concretizzatasi nelle decisioni del TAR

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a2) i soggetti esterni all’organizzazione sportiva, ma che abbiano interessi economicilegati all’andamento della società di calcio (azienda-sponsor, creditore, socio,“abbonato” ecc.) lesa da un qualsiasi provvedimento federale (diniego di ammissionedella stessa o ammissione di altra società) (15);

b) sia per quanto riguarda tutti i profili di carattere processuale, quali, in particolare:b1) l’individuazione dei controinteressati cui notificare il ricorso (16);

Lazio e del Consiglio di Stato con riferimento ai ricorsi presentati dal Napoli Soccer, i quali hanno rispettivamente“posto in dubbio” (TAR Lazio) ed addirittura escluso radicalmente la sussistenza di un interesse a ricorrere (Consigliodi Stato) in tali casi: in particolare, il TAR Lazio, Sezione Terza Ter, con ordinanze 2 agosto 2005, nn. 4533-4537 haposto il dubbio (pur non risolvendolo) sulla questione dell’”ammissibilità relativamente all’attualità dell’interesse aifini concreti dell’eventuale ripescaggio della ricorrente”, mentre il Consiglio di Stato (in modo assai discutibile) haaddirittura rilevato “la non attualità dell’interesse del Napoli al ripescaggio” (Sezione Sesta, ordinanze 9 agosto 2005,nn. 3858 e 3859).

Tale posizione assunta dalla giurisprudenza è stata, infatti, già riconosciuta come erronea dalla dottrina, che,in particolare (si veda CARUSO G., Sulla posizione dei club terzi necessario un ripensamento, in Guida al Diritto, n.36/2005, pagg. 97 e segg.), ha evidenziato come “sulla posizione delle società terze davanti ai provvedimenti diammissione delle altre squadre ai campionati è lecito auspicare una riflessione più approfondita da parte dellagiurisprudenza”.

La giurisprudenza delle prossime estati ci darà senz’altro ulteriori risposte a tale questione: quel che è certo èche - al di là di quella che è stata e di quel che potrà essere la risposta della giustizia amministrativa sul punto - laFederazione non potrà interdire la proponibilità di questi ricorsi contro l’ammissione delle altre società (“idea” che,invece, sembrerebbe in corso di maturazione, almeno a giudicare da certe “sensazioni” nell’aria) precludendoli con leproprie normative: esse concreterebbero, infatti, una reintroduzione di quel “vincolo di giustizia”, la cui illegittimità èstata ormai pacificamente accertata non solo dal TAR Lazio con l’ordinanza n. 2244/2005, ma anche dalla stessa CAFdella FIGC (per una più ampia comprensione del problema si veda sopra la nota n. 3).

15 Sotto tale profilo (sempre attinente al profilo della legittimazione ad agire), la giurisprudenza:a) da un lato, correttamente, ha riconosciuto la legittimazione attiva dei custodi-amministratori giudiziari di

società sotto sequestro giudiziario (così Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025, relativa alla questioneCosenza/FIGC: “il custode-amministratore giudiziario di una società di calcio sottoposta a sequestropreventivo giudiziario ha legittimazione processuale attiva e passiva in giudizio come rappresentanted’ufficio di un patrimonio separato, qualora la proposizione di azioni giurisdizionali venga promossa alfine di evitare la cessazione dell’attività della società sequestrata, in quanto tali azioni sono finalizzatealla conservazione dei beni – società – sottoposti alla sua custodia”);

b) dall’altro lato, tuttavia, ha negato la legittimazione attiva del socio-azionista di una società:b1) sia essa viva (così TAR Lazio, Sez. III Ter, 30 luglio 2004, n. 7551, relativa alla questione

Serao/FIGC, in base alla quale “nel processo amministrativo, l’azionista di una società sportiva ècarente di legittimazione ad impugnare il diniego di iscrizione della società al campionato dicompetenza, poiché la qualità di socio è inidonea ad individuare la titolarità di una posizionegiuridica differenziata da quella della società in presenza di atti lesivi degli interessi sociali”);

b2) o sia essa “morta” (rectius fallita) (così Cons. Stato, Sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7664, relativa allaquestione Società Regal / FIGC, in base alla quale “in caso di dichiarazione di fallimento, il sociodella società fallita non è abilitato ad agire in via surrogatoria per la tutela del patrimonio dellastessa, in quanto l’inammissibilità delle azioni esecutive individuali o della loro prosecuzione sui benidel debitore discendente dagli artt. 51 e 52 della legge fallimentare si traduce nell’inammissibilitàanche delle azioni ad esse strumentali, quali quelle cautelari, la cui esperibilità resta pertantoriservata al potere decisionale del solo curatore”; in ordine a tale sentenza, si consenta di richiamarela nota di LUBRANO E., La ‘sentenza Cecchi Gori’, ovvero la definitiva conferma del pacificoassoggettamento dell’attività svolta dalle federazioni sportive ai principi del diritto amministrativo,pubblicata in www.giustamm.it nel dicembre 2004);

c) infine, ha negato la legittimazione attiva anche del soggetto (società All Sport) interessato alle vicendesportive della società di calcio (Empoli) con la quale esso aveva stipulato un contratto di licensing e dimerchandising, ovvero per la promozione dell’immagine della Società Empoli (TAR Lazio, Sez. III Ter,15 luglio 2004, n. 7289, relativa alla questione All Sport / FIGC).

16 La esperienza dell’estate 2005 sembra avere definitivamente fatto quadrare il cerchio anche su altri due profiliprocessuali (di grande rilievo pratico) relativi alla proposizione dei ricorsi giurisdizionali in materia di ammissione aicampionati, ovvero rispettivamente anche la questione relativa all’individuazione dei controinteressati (cui sarà

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b2) la possibilità di essere autorizzati a notificare a mezzo fax o e-mail (17).

Le federazioni hanno, pertanto, una indiscutibile sfera di discrezionalità amministrativanello svolgimento della procedura concorsuale di ammissione ai campionati: tale discrezionalità siesplica in due momenti distinti, ovvero:

a) prima nel predisporre le proprie norme regolamentari relative ai requisiti di ammissione;b) poi nell’applicare le proprie norme regolamentari relative ai requisiti di ammissione.

necessario notificare il ricorso) e della ammissibilità di notifica del ricorso a mezzo fax o e-mail ad opera direttamentedell’avvocato (cfr. nota seguente).

In particolare la questione dell’individuazione dei controinteressati, cui risulta necessario notificare il ricorso, èstata risolta nel senso che:

a) in caso di ricorso avverso provvedimento di diniego di ammissione al campionato, non vi è necessitàche il ricorso della società non ammessa venga notificato ad alcun controinteressato, non essendoquesti direttamente individuabili (non essendo chiaro, in pieno “bailamme” di ricorsi ancora dadecidere, quali e quante società siano rimaste escluse e quindi quali e quante società potrebbero fruiredel ripescaggio): tale profilo è stato sancito dal Consiglio di Stato, Sez. VI, con ordinanza 9 agosto2005, n. 3865, con la quale è stata “ritenuta infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso perl’omessa notificazione ad alcun controinteressato, in quanto, in relazione al provvedimento di diniegodi iscrizione al campionato di Serie C1 impugnato in primo grado, non vi sono soggetticontrointeressati, atteso che le società da ripescare non sono allo stato ancora state individuate, nérisultano individuabili in modo certo sulla base dei criteri predeterminati dalla FIGC, la cuiapplicazione dipende (proprio nel caso di specie) da una serie di variabili, connesse alla situazionedelle altre società non iscritte o per le quali pende un contenzioso davanti agli organi di giustiziasportiva o al giudice amministrativo (variabili influenzate anche dalla verifica delle condizionirichieste per l’applicabilità dell’art. 52, comma 6, delle NOIF)” (questione Torres/FIGC);

b) in caso di ricorso da parte di una società avverso il provvedimento di ammissione al campionatoavente come destinataria un’altra società, tale ricorso trova invece come naturale controinteressata (inquanto subirebbe un pregiudizio evidente in caso di accoglimento del ricorso), la società ammessadalla Federazione al campionato di competenza, alla quale quindi si deve necessariamente notificare ilricorso (non sono, invece, controinteressate tutte le società che precedano la ricorrente nellagraduatoria-ripescaggi, le quali anzi sono semmai cointeressate al ricorso, in quanto avrebbero unpotenziale vantaggio dall’accoglimento dello stesso).

Sul problema dei cointeressati (cfr. anche le due note precedenti) e dei controinteressati al giudizioamministrativo in materia di ammissione ai campionati, si veda TRAPASSI L., Controinteressati e cointeressati neiricorsi giurisdizionali amministrativi in materia di giustizia sportiva, pubblicato sul sito internet www.giustamm.itnell’ottobre 2005.

17 Altra questione che sembrerebbe, a questo punto, risolta è quella relativa alla possibilità per gli avvocati dellasocietà ricorrente - i quali siano stati autorizzati dal Presidente del TAR o del Consiglio di Stato a notificare il ricorso amezzo fax o per via telematica (autorizzazioni che costituiscono la norma in questo genere di questione, stanti la grandeurgenza delle stesse) - di notificare essi stessi direttamente a mezzo fax e/o e-mail senza l’ausilio dell’ufficialegiudiziario.

Tale questione è stata risolta in senso positivo dal Consiglio di Stato, Sez. V, che - con ordinanze 10 settembre2004, n. 4267 e 4268 (relative rispettivamente ai ricorsi di Como e Viterbo) - di fronte all’eccezione di irritualità dellanotifica posta dalle società controinteressate, ha ritenuto che “risultano soddisfatte le modalità di notifica fissate condecreto presidenziale”; la stessa eccezione è stata inizialmente riproposta da FIGC e da CONI in relazione a tutti iricorsi (quindici) proposti dalle varie società in materia di ammissione ai campionati per la stagione 2005-2006 (alcuniricorsi notificati da avvocati autorizzati ai sensi della legge n. 53/1994 e altri notificati da avvocati non autorizzati in talsenso), ma, all’udienza del 2 agosto 2005 innanzi al TAR Lazio, FIGC e CONI hanno saggiamente (ne va dato atto)rinunciato a insistere su tale eccezione (l’eventuale accoglimento di tale eccezione sarebbe stato verosimilmentedannoso per tutti, non solo per le società, ma anche per la stessa FIGC, in quanto avrebbe determinato un rinviodell’udienza, con obbligo per le società di rinotificare i ricorsi a mezzo di ufficiale giudiziario; di conseguenza, lerelative decisioni di TAR e di Consiglio di Stato su tali questioni sarebbero inevitabilmente “scalate” a dopo ferragosto,con grave danno “di sistema” per la conseguente incertezza in ordine ai format dei campionati ed al loro avvio previstoper la fine di agosto).

In sostanza, quindi, pur essendo sempre preferibile che la notifica a mezzo fax sia eseguita dall’ufficialegiudiziario, si ritiene che gli avvocati autorizzati ai sensi della legge n. 53/1994 non dovrebbero correre rischi anotificare in prima persona, mentre gli avvocati non autorizzati ai sensi di tale legge potrebbero correre qualche rischioin più che la notifica gli venga riconosciuta come irrituale.

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E’ evidente che, in entrambi tali momenti esplicativi, la discrezionalità in questione dovràessere esplicata in base ai principi generali del diritto amministrativo e nel rispetto delle normativestatali sovraordinate.

A. Alla luce di quanto sopra chiarito, ne consegue che, per quanto riguarda il primo momentoesplicativo della discrezionalità in questione - ovvero nello stabilire le proprie norme regolamentari,con le quali prevedono i criteri e le modalità dell’esplicazione di tale proprio potere di controllo (18)- la Federazione deve predisporre delle norme volte a garantire il soddisfacimento dei limitifunzionali ed oggettivi previsti dall’art. 12 della legge n. 91/1981, in quanto, in caso contrario,potrebbe essere posta in discussione la legittimità dei relativi regolamenti federali proprio inrapporto alla fonte primaria (art. 12 della legge n. 91/1981), con la quale lo Stato ha devoluto talepotere di controllo alle federazioni.

Il problema, a questo punto, è di capire se, in effetti, le norme che vengono predisposteannualmente dalla F.I.G.C. mediante l’emanazione di c.d. “comunicati ufficiali” (norme di livelloovviamente regolamentare) siano legittime in quanto non violino il dettato ed i limiti posti dallafonte di grado legislativo.

In sostanza, il problema sta nel capire se i “paletti” posti dalla normativa federale come“requisiti per l’iscrizione ai campionati professionistici” garantiscano un adeguato controllo dellaFederazione sull’”equilibrio finanziario” delle società oppure se tali requisiti siano inadeguati: taleinadeguatezza può realizzarsi sotto due distinti profili:

a) o perché la soddisfazione di tutti tali requisiti da parte di una società non sianecessariamente garanzia di equilibrio finanziario della stessa;

b) oppure perché la mancata soddisfazione di alcuni di tali requisiti non sia necessariamenteindice di carenza di equilibrio finanziario di una società.

Nell’ambito di tali “adempimenti” la Federazione richiede alle società di dimostrare, neitermini volta per volta indicati (alcuni, ma non tutti, come rigorosamente “perentori” (19)),

18 In particolare, sotto tale profilo, i giudici amministrativi hanno evidenziato che“la fissazione dei criteri perl’ammissione ai campionati, con particolare riguardo al profilo che qui viene in rilievo della solidità economico-finanziaria delle società, costituisce espressione di autonomia organizzativa e di discrezionalità tecnica suscettibile disindacato giurisdizionale da parte del giudice amministrativo” (Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2001, n. 2546:Catania/FIGC).

19 Questione ancora “in ballo” risulta essere quella della perentorietà dei termini (anche endoprocedimentali)posti dalla FIGC per l’adempimento delle varie prescrizioni imposte alle società ai fini dell’ammissione ai campionati;sotto tale profilo, la giurisprudenza ha assunto decisioni non del tutto coerenti:

a) predominante è stata l’impostazione giurisprudenziale di riconoscere tali termini come perentori, purriferendosi essa ai termini prescritti dai Comunicati Ufficiali degli scorsi anni, che non prevedevano ladizione “perentorio” (tra le tante, si vedano Cons. Stato, Sez. VI, 9 luglio 2004, n. 5025 e la già citata n.2546/2001, relative ai ricorsi di Cosenza e Catania; T.A.R. Lazio, Sezione Terza Ter, nn. 4362/2005,1724/2005, 3500/2004, 2394/1998, relative rispettivamente ai ricorsi di Savona, Campobasso, Tricase eCatania);

b) accanto a tale impostazione si è sviluppata una giurisprudenza (minoritaria fino al 2005) che ha sancitoinvece che “il termine in contestazione deve ritenersi vincolante solo nei limiti della ragionevolezza,proporzionalità ed adeguatezza rispetto agli adempimenti richiesti” (tra le altre, si vedano Cons. Stato,Sez. V, ordinanze 10 settembre 2004, nn. 4267 e 4268 già citate);

c) la giurisprudenza dell’estate 2005 infine - preso atto del fatto che, in relazione all’iscrizione ai campionati2005-2006, la stessa FIGC (con decisione della Co.A.Vi.Soc. in data 14 luglio 2005) aveva “dilazionato”il termine previsto dal C.U. n. 189/A (30 giugno 2005) di alcuni giorni (fino al 12 luglio 2005) - haritenuto non perentorio non solo il termine fissato dal C.U. n. 189/A, ma anche il termine

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l’adempimento di una serie di prescrizioni, il cui complessivo ed integrale assolvimento dovrebbedare la garanzia dell’equilibrio finanziario della società: tali adempimenti sono costituiti, inparticolare, dall’avvenuto pagamento dei debiti scaduti al 31 marzo con il Fisco, con gli entiprevidenziali e con i propri tesserati, salvo i casi di esistenza di una “lite non temeraria” (20).

Sotto tale profilo - a parte ogni considerazione relativa alle difficoltà di valutazione della“temerarietà” o meno dell’eventuale lite relativa a debiti scaduti (21) - si osserva che:

successivamente fissato dalla Co.A.Vi.Soc., ed ha individuato come termine ultimo quello di conclusionedel procedimento amministrativo innanzi alla FIGC, coincidente con la data di emanazione del parere dinon ammissione da parte del Co.A.Vi.Soc. (14 luglio 2005), ritenendo “infatti conforme a regole diragionevolezza che, in conseguenza del modus procedendi prescelto, la Commissione fosse tenuta aconsiderare elemento di conoscenza, utile al fine del parere che era chiamata ad esprimere, ognidocumento di cui poteva disporre al momento in cui si riuniva per iniziare i lavori, e ciò anche al fine diassicurare coerenza tra la determinazione da prendere e la premessa da cui era partita nel rifiutare iltermine perentorio prefissato dal Consiglio Federale” (TAR Lazio, Sez. III Ter, ordinanza 2 agosto2005, n. 4539, relativa alla questione Messina/FIGC).

Certo è che, comunque, il termine ultimo considerabile ai fini della valutazione della posizione della societàrisulta essere quello di scadenza del procedimento amministrativo innanzi alla FIGC, mentre sembrerebbero essereirrilevanti eventuali “sanatorie” successive a tale termine: in tal senso si veda Cons. Stato, Sez. VI, ord. 9 agosto 2005,n. 3855 (questione Rosetana/FIGC), che ha respinto il ricorso in base al fatto che “le istanze di rateazione non sonostate definite positivamente nei termini prescritti; in particolare, l’istanza di rateazione presentata all’indirizzodell’ENPALS è stata accolta solo in data 4 agosto 2005, ossia in epoca posteriore alla scadenza anche del termine diproroga al 12 luglio 2005 accordato per altre società dalla COAVISOC; la lettera e la ratio delle prescrizionifederali, volte all’acquisizione di tempestiva certezza in ordine all’affidabilità economica e patrimoniale delle societàai fini della garanzia del regolare svolgimento dei campionati, impediscono di dare ingresso alla dedottaequiparazione tra accoglimento dell’istanza di rateazione e pendenza della relativa procedura” (al limite, sarebbe daporre il problema se il termine non debba essere “spostato” fino al momento della emanazione della decisione dellaCamera di Conciliazione, considerato che questa, secondo l’interpretazione del Consiglio di Stato, si pone comeorgano amministrativo di secondo grado, onde il procedimento amministrativo si chiude solo a tale momento).

20 Sotto tale profilo, il C.U. n. 189/A (relativo ai requisiti di iscrizione per l’anno 2005-.2006) prevedeva comerequisito di iscrizione “l’avvenuto pagamento di debiti scaduti al 31 marzo 2005 nei confronti dell’Erario, degli entiprevidenziali e del fondo di fine carriera, ivi comprese le ritenute fiscali, gli oneri ed i contributi previdenziali e socialirelativi agli emolumenti derivanti dal rapporto di lavoro con tesserati, dipendenti ed addetti al settore sportivo”,“l’avvenuto pagamento degli emolumenti dovuti alla data del 31 marzo 2005 ai tesserati, ai lavoratori, dipendenti ed aicollaboratori addetti al settore sportivo” e “l’assenza di debiti nei confronti della FIGC, delle Leghe, di società affiliatealla FIGC”, salvo, in tutti questi casi, “la pendenza di una lite non temeraria innanzi al competente organo”, nonché(ma soltanto per le società di Serie C) il deposito di una “garanzia, da fornirsi mediante fideiussione bancaria a primarichiesta, dell’importo di 207.000 euro”.

21 Sotto tale profilo, la Camera di Conciliazione ed Arbitrato per lo Sport presso il C.O.N.I. ha ritenuto, condecisioni emanate (nel solo dispositivo con motivazione succinta) in data 26 luglio 2005 (questioni Fermana/FIGC eMessina/FIGC), che “in relazione all’esposizione debitoria nei confronti dell’erario, il Collegio ritiene, innanzituttoche la temerarietà, ovvero la strumentalità del contenzioso in atto al 30 giugno 2005, deve essere valutata con riguardoagli adempimenti concernenti il comparto sportivo e in relazione alle peculiari finalità di risanamento del sistemafinanziario del sistema sportivo professionistico e di garanzia di regolare svolgimento dei campionati”.

In applicazione di tale criterio la Camera di Conciliazione ha rilevato che:a) “il contenzioso fiscale in atto al 30 giugno 2005, relativo all’anno 2002-2003, per il quale è pendente,

avanti al Tribunale di Firenze, opposizione all’esecuzione, proposta dalla Cerit per delega dell’AnconaTributi, non costituisce lite temeraria in quanto legittimamente diretto a eccepire difetti di calcoloragionevolmente imputabili al creditore; rileva altresì il Collegio che comunque, in tale data, il debitofiscale poteva comunque ritenersi estinto ovvero coperto, perché interamente soddisfatto dalla sommepignorate dal creditore presso il terzo (la Lega di Serie C)” (questione Fermana/FIGC);

b) “in relazione all’esposizione debitoria nei confronti dell’erario, assume carattere temerario, ovverostrumentale, la lite nella parte in cui è diretta a contestare la pretesa erariale in relazione al mancatoversamento – né nei termini di adempimento previsti dalla legge, né successivamente – delle ritenuted’acconto trattenute dagli stipendi dei giocatori, così come determinate sulla base di dichiarazioni fiscaliprovenienti dalla stessa società istante, somme poi dovute anche ai fini del procedimento coattivo diriscossione, a seguito del controllo automatizzato della dichiarazione modello unico/2004 presentata per

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a) da una parte, risulta sicuramente positiva una normativa che prescrive alle società l’integraleadempimento dei propri debiti al fine di conseguire l’ammissione al relativo campionato(perché “stimola” le società a mettersi in regola nel pagamento dei propri debiti);

b) dall’altra parte, non si può non esprimere serie perplessità sulla legittimità di tale normativa(in quanto essa può astrattamente determinare il diniego di ammissione anche per debiti discarso rilievo economico) e, conseguentemente, dei relativi provvedimenti di diniego diammissione emanati in pedissequa applicazione delle stessa, soprattutto nel caso in cui essinon considerino nè il quomodo né il quantum di tali posizioni debitorie.

B. Proprio per tali ragioni (dubbia legittimità della normativa federale, specie se applicata inmaniera “rigida”), è fondamentale che il secondo momento di espressione della discrezionalitàamministrativa da parte degli organi federali (ovvero la fase dell’applicazione di tali norme), sisvolga (come, invece, non si è, in genere, verificato fino ad oggi) in maniera sostanziale (e nonmeramente formale) ed “elastica”, ovvero considerando tutti gli elementi “in ballo”: in sostanza,con riferimento a debiti scaduti, prima di emanare un provvedimento di diniego di ammissione neiconfronti della società, si dovrebbe necessariamente tenere conto (proprio nell’ottica dei limitioggettivi e funzionali indicati dalla legge n. 91/1981) non solo dell’esistenza del debito (an), maanche di altri elementi relativi allo stesso, in particolare sia il quomodo sia il quantum di esso.

Ciò significa – anche alla luce della recente esperienza giurisprudenziale in materia – che, infuturo, al fine di garantire la legittimità di tale azione di controllo sull’equilibrio finanziario dellesocietà, sarebbe opportuno (per non “cadere” negli stessi errori del 2005 ed in successive“bacchettate” da parte della giurisprudenza amministrativa) che gli organi federali prendessero inconsiderazione non solo la mera esistenza (an) di debiti scaduti, ma anche:

a) tutte le vicende del debito (quomodo) verificatesi tra l’avvenuta scadenza dello stesso(fissata, in genere, al 31 marzo dai comunicati ufficiali) e la scadenza del termine postoper dimostrare l’avvenuto assolvimento del debito (fissata in genere al 30 giugno daicomunicati ufficiali) (22);

il periodo di imposta 2003-2004 effettuata ai sensi dell’art. 36 bis” (questione Messina/FIGC): a nullarileva - per quanto riguarda la validità del principio specifico in materia di valutazione della temerarietàdella lite (che appare giuridicamente corretto) stabilito dalla Camera di Conciliazione con la presentedecisione - il fatto che poi il Messina abbia avuta riconosciuta la fondatezza delle proprie ragioni sia dalTAR Lazio (ordinanza n. 4539/2005, richiamata nella nota precedente) che dal Consiglio di Stato(ordinanza n. 3860/2005, richiamata nella nota successiva) e sia stato conseguentemente riammesso alcampionato di Serie A, in quanto sia il TAR che il Consiglio di Stato hanno dato ragione al Messina sualtri profili e non sul profilo relativo alla valutazione della temerarietà della lite con l’Erario (principiosopra riportato, la cui validità quindi resta, a prescindere dal successivo annullamento giurisdizionale delladecisione della Camera di Conciliazione).

E’ stato correttamente rilevato dalla giurisprudenza amministrativa il fatto che il contenzioso, per essereconsiderato ai fini della valutazione dello stesso come “lite non temeraria”, deve essere comunque stato instaurato primadella scadenza dei termini federali per la presentazione domanda di ammissione al campionato (Cons. Stato, Sez. VI,ord. 9 agosto 2005, n. 3861, che ha “ritenuto che l’appello non appare meritevole di accoglimento in considerazione siadell’esistenza al 30 giugno 2005 di una situazione debitoria tuttora non sanata, sia della tardiva instaurazione delcontenzioso da parte della società, in data successiva al termine di presentazione della domanda di iscrizione alcampionato”, relativa alla questione Benevento/FIGC).

Sotto un diverso profilo, il Consiglio di Stato ha rilevato come non possa, in alcun modo, corrispondere allapendenza di una lite non temeraria il fatto di avere in corso una trattativa stragiudiziale con il proprio creditore, neanchenel caso in cui lo stesso creditore abbia manifestato piena disponibilità alla transazione e abbia dato una attestazionecirca il possibile esito positivo dell’eventuale accordo di transazione: “la lettera e la ratio della suddetta prescrizioneostano poi alla dedotta equiparazione della sussistenza di un contenzioso virtuale o potenziale alla richiesta pendenzain atto del contenzioso; per gli stessi motivi non è ricavabile la pendenza del contenzioso dalla mera attestazione, resadal Direttore dell’Agenzia delle Entrate, circa il possibile esito positivo dell’accordo di transazione e dilazione:dunque, detta attestazione, non seguita dalla concessione della pur invocata sospensione, non incide neanchesull’esigibilità del debito e quindi sulla conclamata situazione di inadempimento alla data suddetta del 30 giugno2005” (Cons. Stato, Sez., VI, ordinanza 9 agosto 2005, n. 3864: Salernitana/FIGC; nello stesso senso - ovvero rilevando

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b) l’importo del debito contestato (quantum), al fine di verificare se esso abbia una portatatale da incidere effettivamente sull’equilibrio finanziario della società (23).

il fatto che la mera disponibilità del creditore a stipulare un atto di transazione non rileva se tale atto non si èperfezionato, neanche come pendenza di lite non temeraria - si era pronunciata anche la Terza Sezione del TAR Lazioin primo grado sulla stessa questione: cfr. sentenza 2 agosto 2005, n. 6077; nello stesso identico senso cfr. anche Cons.Stato, Sez. VI, ord. 9 agosto 2005, n. 3854 e, in primo grado, TAR Lazio, Sez. III, sentenza 2 agosto 2005, n. 6080,relative alla questione Imolese/FIGC; nello stesso modo anche Cons. Stato, Sez. VI, ord. 9 agosto 2005, n. 3857, e, inprimo grado, TAR Lazio, Sez. III, sentenza 2 agosto 2005, n. 6076 sulla vicenda Torino/FIGC; nello stesso senso ancheTAR Lazio, Sez. III, sentenza 2 agosto 2005, n. 6081, relativa alla questione Rosetana/FIGC).

22 E’, infatti, evidente che, se un soggetto deve dimostrare di avere saldato entro il 30 giugno un debito “scaduto”alla data del 31 marzo, l’eventuale sospensione di tale debito da parte del soggetto creditore, che intervenga anche dopola data della scadenza del debito (31 marzo) ma comunque prima della data in cui la società dovrebbe dimostrare diaverlo saldato (30 giugno), non può non essere tenuta in considerazione ai fini della valutazione sull’ammissione dellasocietà al campionato: è, infatti, evidente che, se un debito, pur “scaduto”, è stato “sospeso” dallo stesso creditore (conun provvedimento con il quale lo stesso creditore ha quindi rinviato di oltre un anno la data di scadenza del creditostesso), tale credito ha perso il proprio carattere di “credito scaduto”, in quanto la scadenza è stata rinviata a datasuccessiva e, pertanto, lo stesso non deve essere considerato come elemento negativo ai fini dell’ammissione al singolocampionato: sotto tale profilo, infatti, il Consiglio di Stato ha ritenuto illegittimi (seppure in sede cautelare) iprovvedimenti di non ammissione ai relativi campionati di competenza di Messina (Serie A), Gela e Torres (Serie C1),precisando che:“a) la locuzione ‘debiti scaduti al 31 marzo 2005 nei confronti dell’erario’, di cui al C.U. n. 189/A della FIGC,

deve tenere conto anche delle vicende del debito successive alla scadenza, con la conseguenza che non puòessere imputato alla società ricorrente in primo grado, ai fini dell’iscrizione al campionato, il mancatopagamento di un debito inesigibile per effetto di un provvedimento di sospensione dispostodall’Amministrazione finanziaria proprio allo scopo di consentire la definizione dell’accordo di transazionedel debito, poi successivamente intervenuto;

b) nel caso di specie, antecedentemente alla scadenza del primo termine perentorio del 30 giugno 2005, fissatodalla FIGC per l’adempimento in questione, era intervenuto il provvedimento di sospensione dell’Agenziadelle Entrate, che, sulla base della previsione di cui all’art. 19 del DPR n. 602/1973, non si è limitato aimpedire la prosecuzione della procedura coattiva di recupero del credito, ma ha dilazionato e reso inesigibiliper un anno i debiti nei confronti dell’erario rilevanti per l’iscrizione della società ricorrente;

c) alla data del 30 giugno 2005 non sussisteva quindi la causa di non iscrizione costituita dal mancatopagamento di debiti scaduti nei confronti dell’Erario, con la conseguenza che non assume rilievo lacircostanza che il provvedimento di rateizzazione si sia concluso in data successiva all’espressione del pareredella COAVISOC e alla decisione del Consiglio Federale”: Cons. Stato, Sez. VI, ordinanze (tutte testualmenteidentiche) 9 agosto 2005, nn. 3860 (Messina), 3853 (Gela) e 3865 (Torres).Tale impostazione giurisprudenziale risulta sicuramente corretta: se, infatti, il creditore (Fisco, tesserato o

chiunque sia) concede al proprio debitore (società di calcio) la sospensione per un anno del debito “scaduto”, talesospensione determina il fatto che tale debito non può più ritenersi tecnicamente “scaduto”, con l’effetto che esso, aisensi della normativa federale e dell’art. 12 della legge n. 91/1981, non ha più la capacità di alterare “l’equilibriofinanziario” della società, e quindi non ci sono ragioni per negarle l’ammissione al campionato: infatti, tale debito – chea seguito della sospensione per un anno è diventato inesigibile da parte del creditore (per sua stessa volontà) per tutta lastagione agonistica successiva – non può condizionare l’equilibrio finanziario della società per tutta la stagioneagonistica e quindi non può rilevare come elemento preclusivo all’iscrizione al campionato.

Alla luce di tale giusta impostazione giurisprudenziale, stante la portata generale (valida per tutti) dei principida essa espressi, le società che hanno uno o più debiti scaduti (che, in ipotesi, non riescano a saldare prima del termineper il deposito della documentazione necessaria ai fini dell’iscrizione al campionato) dovrebbero (il condizionale è“d’obbligo”, stante l’aleatorietà delle “cose giuridiche”) potersi garantire l’iscrizione al campionato depositando una opiù “liberatorie transitorie”, ovvero atti con i quali il (oppure i) loro creditore (o creditori) concedono la sospensione deldebito per un anno (rendendolo così inesigibile per tutta la durata della successiva stagione agonistica): del resto,lostesso creditore potrebbe avere interesse a rilasciare tale “liberatoria transitoria” (come è avvenuto da parte del Fisco neiconfronti di Gela, Messina e Torres), in quanto è senz’altro meglio rendere il proprio credito inesigibile per un anno,piuttosto che far sì che esso determini il diniego di iscrizione al campionato ed il successivo fallimento “con zero euroin cassa” della società debitrice (argomento che, come è noto, è stato determinante anche nella trattativa tra la SS Lazioed il Fisco, tanto da convincere quest’ultimo a concedere alla prima una rateizzazione ventennale).

23 A tale riguardo, il TAR Lazio, Sez. III Ter, 14 maggio 2002, n. 4228 (Cesena/FIGC), ha precisato che “in baseal ricordato principio della ‘massima salvaguardia del risultato sportivo sancito dai campi di gioco’, la verifica deiparametri di compatibilità finanziaria non comporta che vi debba essere un meccanico automatismo nel computo

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4. Prospettive future in ordine all’espletamento del controllo federale.

Si rileva, infatti, come l’emanazione di un provvedimento di diniego di ammissione alcampionato dovrebbe costituire soltanto una “extrema ratio” e dovrebbe quindi conseguire non adun mero riscontro, di carattere formale, dell’esistenza di posizioni debitorie (come è avvenuto finoad oggi), ma ad un’analisi, di carattere sostanziale, più approfondita: è, infatti, evidente che non ènell’interesse del “sistema-calcio” stesso mettere a grave rischio la “vita” delle società sportive (inquanto, come si vedrà oltre, il diniego di ammissione al campionato postula non soltantol’impossibilità di partecipare all’attività agonistica a livello professionistico per la singola stagionesportiva, ma determina tutta una serie di problemi ulteriori) per inadempimenti (o talvolta persemplici ritardi negli adempimenti) di scarsa incidenza in (quella che dovrebbe essere) unavalutazione complessa e complessiva dell’”equilibrio finanziario” della società.

Si ritiene che pertanto - in un’ottica di rivisitazione di tali normative relative alla previsionedell’ammissione ai campionati delle società (ovvero nelle normative federali che saranno previste ilprossimo anno per disciplinare i requisiti di ammissione ai campionati professionistici 2006-2007) -sarebbe opportuno cercare di renderle conformi al dettato dell’art. 12 della legge n. 91/1981,imponendo sì a tutte le società di soddisfare tutti i propri debiti al fine di garantirsi l’iscrizione alcampionato, ma prevedendo, allo stesso tempo, l’obbligo per gli organismi tecnici preposti alcontrollo dei requisiti amministrativo-contabili delle società (Co.Vi.So.C. e Co.A.Vi.So.C.) - incaso di inottemperanza di una società ad uno o più di tali requisiti - a porre in essere unavalutazione complessiva sull’“equilibrio finanziario” di tale società (24).

In questo modo, si dovrebbe (seppur con un inevitabile maggior impegno degli organifederali) garantire un migliore funzionamento del potere di controllo attribuito alla Federazionedall’art. 12 della legge n. 91/1981, infatti:

matematico per fare luogo al provvedimento di non ammissione; per questo, quando, come nel caso in questione, losbilancio negativo sia ben poca cosa rispetto agli importi complessivi, appare assolutamente legittima la discrezionaleammissione al campionato della squadra il cui parametro si approssimi per difetto al rapporto 3/1 dell’indicericavi/indebitamento prescritto dall’art. 86 delle NOIF. L’introduzione di automatismi, nel quadro di indici e parametrila cui standardizzazione normativa affidata a ‘comunicati ufficiali’, specie nell’attuale fase dinamica discendente checonnota le attuali vicende finanziarie delle società calcistiche, potrebbe infatti portare ad eccessi e distorsioni delnormale andamento dei campionati, così come definiti dal merito sportivo”.

Nello stesso senso, il Consiglio di Stato ha confermato che “l’affermazione dell’irragionevolezza di requisitiche consentono la non iscrizione di una società anche per debiti di minima entità può essere in astratto condivisa”(Sez. VI, n. 5025/2004 già richiamata).

In tale situazione, dunque, una società non ammessa al campionato di competenza per avere ancora pendentiposizioni debitorie di scarso rilievo nei confronti del Fisco o di alcuni suoi tesserati (o anche di uno solo di essi),potrebbe impugnare il provvedimento di diniego di iscrizione e, come atto presupposto, la normativa federale cheprevede i requisiti di iscrizione al campionato, sostenendone l’illegittimità (dell’uno e dell’altro) per violazione dell’art.12 della legge n. 91/1981: a tal fine essa dovrebbe dimostrare il fatto che, ad una compiuta valutazione del proprio statodi salute finanziaria, risulti evidente come i piccoli debiti possano essere ampiamente sostenuti da ben più consistenticrediti e soprattutto che la stessa abbia consistenti aspettative di introitare notevoli utili a breve (proprio mediante lapartecipazione al campionato), in modo da dimostrare di avere un solido “equilibrio finanziario” che garantisca concertezza il fatto che la stessa sia in grado di portare a termine il relativo campionato.

24 Tali organismi tecnici, invece, fino ad oggi, hanno sempre verificato esclusivamente la sussistenza dei requisitiprevisti dalla normativa federale, esprimendo varie volte “parere tecnico vincolante” di non ammissione per la solaassenza di uno di tali requisiti, ovvero per la mera constatazione dell’esistenza di un debito, ma senza verificare aspettilegati al quomodo o al quantum del debito (come anche verificatosi questo anno nei citati casi di Gela, Messina eTorres).

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a) da una parte, le società in regola con tutti i profili imposti dalla normativa federale intema di ammissione ai campionati avrebbero la certezza di essere ammesse al relativocampionato, in quanto l’adempimento di tutti i requisiti richiesti dovrebbe effettivamentecostituire una garanzia certa dell’equilibrio finanziario delle stesse (una sorta dipresunzione “iuris et de iure” del loro equilibrio finanziario);

b) dall’altra parte, allo stesso tempo, le società non in regola con alcuni profili, per mancatoadempimento di alcuni requisiti richiesti, non sarebbero solo per ciò automaticamenteescluse (come invece è successo fino ad oggi), ma sarebbero contestualmente sottopostead una seconda valutazione, relativa ad un più approfondito accertamento del proprioequilibrio finanziario (con accertamento di elementi relativi al quomodo ed al quantumdei propri debiti scaduti), con l’effetto che:b1) esse sarebbero ammesse in caso di valutazione positiva sull’equilibrio finanziario

complessivo (ferma restando comunque la facoltà per la Federazione di sanzionarlein altro modo, anche con l’irrogazione di sanzioni pecuniarie, per non avereadempiuto nei termini i propri obblighi con i tesserati);

b2) esse non sarebbero ammesse soltanto nel caso in cui - anche a seguito della seconda(e più approfondita) valutazione di tutti gli elementi di irregolarità contabile - risultieffettivamente accertato il proprio stato di disequilibrio finanziario.

Tale modus procedendi (emanazione di provvedimenti di diniego di ammissione solo in casodi effettivo disequilibrio finanziario della società) garantirebbe verosimilmente, in maniera piùadeguata rispetto a quella attuale, gli interessi di tutto il “sistema”, ovvero non solo gli interessieconomici delle società-aziende, dei relativi tesserati e creditori, ma anche gli interessi sportivi delletifoserie cittadine e l’interesse pubblico alla regolarità dei campionati, che non sarebbero privati, senon in casi estremi, di quelle società (e delle relative città) che abbiano conquistato sul campo iltitolo sportivo.

III. CONSEGUENZE DEL DINIEGO DI AMMISSIONE AL CAMPIONATO.

Ulteriore problema è sempre stato costituito dalla necessità di regolamentare gli effetticonseguenti all’emanazione di un provvedimento di non ammissione al campionato di competenza,sotto il profilo della partecipazione della società non ammessa ai campionati federali e, diconseguenza, sotto il profilo dei rapporti della società non ammessa con i propri tesserati: secondol’impostazione fatta propria da sempre dai regolamenti federali, una società non ammessa, percarenza dei requisiti finanziari, al campionato professionistico di competenza non sarebbe in gradodi partecipare, per tale stagione agonistica, ad alcun campionato professionistico.

Deve evidenziarsi come, perlomeno in astratto, una società non ammessa al campionato dicompetenza per dissesti finanziari (specie se non gravi) potrebbe, nel corso della stagione agonisticadi inattività, risanare la propria situazione con l’immissione di nuovi capitali (specialmentenell’eventualità di ingresso di nuove forze imprenditoriali) e ripresentarsi ai “nastri di partenza”della successiva stagione in stato di piena salute finanziaria, chiedendo di essere ammessa alcampionato di competenza, qualora, nel frattempo, non le fosse stato sottratto il relativo titolosportivo.

Una tale soluzione risulta, però difficilmente applicabile nella realtà pratica, in quanto siscontra con la necessità di garantire il regolare avvio dei campionati e con la scelta dellaFederazione di mantenere i vari campionati come un “ruolo a numero chiuso” (cosa che determinal’impossibilità che una società non ammessa ad un campionato professionistico vi “rientri” dopo un

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anno di inattività); conseguentemente il problema della soluzione degli effetti della mancataiscrizione di una società (e con essa della relativa città) al campionato deve essere risoltoimmediatamente, ovvero prima dell’inizio della stagione agonistica alla quale la società non è stataammessa.

Ciò ha determinato il fatto che la F.I.G.C. (in presumibile conseguenza di taliconsiderazioni) ha elaborato tre ordini di effetti determinati da un diniego di iscrizione alcampionato di competenza, ovvero:

1) la c.d. “cancellazione” della società dal settore professionistico, con “espropriazione”del proprio “titolo sportivo” e retrocessione all’ultimo livello dilettantistico (TerzaCategoria) (25);

2) il c.d. “svincolo d’autorità” di tutti i rapporti tra la società ed i propri tesserati, conconseguente “espropriazione” anche del proprio c.d. “patrimonio-calciatori”, i cuicontratti vengono risolti di diritto (26);

3) l’eventuale assegnazione, da parte della F.I.G.C., di un titolo sportivo - di unacategoria inferiore rispetto a quello “espropriato” alla società non ammessa alcampionato - ad un’altra società neocostituita nella stessa città (c.d. “Lodo-Petrucci”).

In sostanza, risulta evidente come, alla luce della normativa federale, gli effetti indiretti (maautomatici) di un provvedimento di non ammissione al campionato (perdita del titolo sportivo conretrocessione “d’autorità” all’ultimo campionato dilettantistico e perdita del patrimonio-calciatori)risultano addirittura molto più gravi degli effetti diretti dello stesso (impossibilità di partecipare alcampionato di competenza per una singola stagione agonistica).

Tali effetti indiretti determinano inevitabilmente la “morte” sportiva e commerciale dellasocietà sportiva, in quanto nessuna società professionistica, non ammessa al campionato dicompetenza e, per l’effetto, definitivamente espropriata del proprio titolo sportivo e del propriopatrimonio-calciatori, avrà interesse ad iscriversi al campionato di Terza Categoria, nel quale lacapacità di produzione economica di una società risulta definitivamente “azzerata”; di conseguenzaessa sarà inevitabilmente dichiarata decaduta dall’affiliazione dalla Federazione per inattività(ovvero per il fatto di non partecipare ad alcun campionato federale) e, inevitabilmente, smettendodi esercitare la propria attività statutaria (ovvero la partecipazione ai campionati federali), perderà

25 In base all’istituto federale della c.d. “cancellazione” dal settore professionistico, una società non ammessa peruna stagione agonistica, per carenza dei requisiti finanziari, al campionato di competenza perde non solo la possibilità dipartecipare a tale campionato per tale stagione, ma anche definitivamente il proprio “titolo sportivo” per la categoria dicompetenza, con definitiva cancellazione della stessa come società professionistica e acquisizione della facoltà diiscriversi ad un campionato di rango dilettantistico (di “Eccellenza” secondo la normativa prevista fino al 2003-2004 eaddirittura di “Terza Categoria” secondo la normativa prevista dalla stagione 2004-2005 dall’art. 52 delle N.O.I.F. dellaF.I.G.C.).

26 Come ulteriore conseguenza di tale “cancellazione” dal settore professionistico - in base alla (presumibile)considerazione per cui atleti professionisti sotto-contratto con una società non ammessa al campionato di competenzanon possono vedersi “costretti” a seguirla nei campionati dilettantistici, in quanto sarebbe gravemente leso il propriointeresse a espletare l’attività di calciatore a livello professionistico - la Federazione ha elaborato l’istituto dello“svincolo d’autorità”, in base al quale tutti gli atleti tesserati (sotto-contratto di prestazione sportiva) per tale societàvengono “svincolati” d’autorità, mediante la risoluzione di diritto dei relativi contratti di prestazione sportiva, comeprevisto dall’art. 110 delle N.O.I.F..

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ogni capacità di produzione economica (risoluzione dei contratti di sponsorizzazione, televisiviecc.) e andrà matematicamente a fallire (27).

La normativa federale richiamata impone, pertanto, inevitabilmente delle riflessioni su tale“sistema”, con riferimento:

1) alla disciplina del titolo sportivo (cfr. poi par. 1);2) alla disciplina dei rapporti con i tesserati (cfr. poi par. 2)3) alla disciplina del c.d. “Lodo Petrucci” (cfr. poi par. 3).

1. La definitiva “espropriazione a zero euro” del titolo sportivo.

La prima conseguenza di un diniego di ammissione al campionato di competenza è, dunque,costituita oggi dalla definitiva “espropriazione a zero euro” del titolo sportivo per la partecipazionea tale campionato, con “riduzione” di tale titolo sportivo e retrocessione al livello più basso deicampionati dilettantistici, ovvero in Terza Categoria: ai sensi dell’art. 52, sesto comma (ultimocapoverso), delle N.O.I.F. della F.I.G.C., infatti, “le società non ammesse ai campionati di Serie A,B e C1 possono iscriversi al campionato di III categoria – L.N.D.” (28).

Una tale disposizione non può non fare “accapponare” la pelle, non soltanto ad un giurista,ma anche ad un qualsiasi “uomo della strada” (anche privo di ogni conoscenza relative alleproblematiche sportive) che abbia un minimo di “buon senso” (anche chi non sia mai passato,neanche per caso, di fronte ad una facoltà di giurisprudenza o ad un qualsiasi ufficio giudiziario,respirandone la cultura giuridica che essi “traspirano”, non può non rendersi conto di come taleprevisione costituisca una vera e propria “aberratio”, un vero e proprio “monstrum iuris”).

In sostanza, se risulta comprensibile che una società non ammessa al campionato per carenzadei requisiti finanziari non possa partecipare a tale campionato per la relativa stagione agonistica,risulta di dubbia ragionevolezza la disposizione richiamata, che prevede non solo la c.d.“cancellazione” dal settore professionistico, ma addirittura la definitiva “espropriazione a zeroeuro” del titolo sportivo, con retrocessione all’ultimo livello dei campionati dilettantistici: e ciò, pertutta una serie di ragioni, che ci si accenna ad esplicare.

A. In primo luogo, l’”espropriazione a zero euro” del titolo sportivo (29) risulta di dubbialegittimità in considerazione del valore (non solo tecnico-agonistico, ma anche, e soprattutto)commerciale di esso, pacificamente riconosciuto dalla giurisprudenza (30).

27 L’esperienza storica di tutte le società non ammesse ai campionati lo scorso anno conferma quanto sopraindicato, ovvero che nessuna di esse si è, ovviamente, iscritta al campionato di Terza Categoria, che tutte sono statedichiarate decadute dall’affiliazione e che tutte sono successivamente fallite “con zero euro in cassa”.

28 Il campionato di Terza Categoria costituisce l’ultimo grado della gerarchia dei campionati federali, al qualevengono automaticamente assegnate tutte le società che, nel richiedere per la prima volta l’affiliazione alla F.I.G.C.,facciano richiesta ex novo di partecipare a campionati federali: esso “dista” rispettivamente nove, otto e sette categoriedai campionati di Serie A, B e C1.

29 Il titolo sportivo viene definito dalla normativa federale come (art. 52, primo comma, delle NOIF) “ilriconoscimento da parte della FIGC della condizioni tecnico-sportive che consentono, concorrendo gli altri requisitiprevisti dalle norme federali, la partecipazione di una società ad un determinato campionato”: in sostanza, tale titolorappresenta il “merito sportivo-agonistico” acquisito da una società (e, moralmente e sportivamente, anche dalla cittàche viene rappresentata da tale società); tale titolo, che costituisce innanzitutto un valore di carattere sportivo-agonistico, ha, però, oggettivamente un doppio valore ulteriore, ovvero un valore commerciale per la società di capitaliche ne è titolare (in quanto la possibilità di partecipare ad un campionato costituisce la misura della capacità di

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Se, infatti, come riconosciuto dalla giurisprudenza, il titolo sportivo costituisce il principalebene economico di una società sportiva, che coincide con l’avviamento della stessa, in quantodetermina la possibilità di partecipare ad un determinato campionato e, per l’effetto, esprime lacapacità di produzione economica della società-azienda di calcio, risulta pacificamente accertato ilfatto che lo stesso abbia un innegabile valore commerciale: conseguentemente, risulta di dubbialegittimità - per violazione del diritto di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.) - la normativafederale che ne prevede l’espropriazione a zero euro (31).

produzione economica della società di capitali che ha il proprio principale fine nell’esercitare l’attività calcistica) ed unvalore morale per la città (e per la relativa tifoseria) che la società rappresenta sul campo.

30 In particolare, il valore economico-commerciale del titolo sportivo per la società sportiva che ne è titolare èstato ampiamente riconosciuto dalla recente giurisprudenza.A) Tali principio è stato espresso, per la prima volta, dal Tribunale di Napoli, che, con ordinanza in data 3 agosto2004, ha evidenziato che “il titolo sportivo costituisce ormai per una società professionistica, organizzata come societàdi capitali, se non l’unico, sicuramente il principale bene patrimoniale, e comunque un elemento imprescindibiledell’azienda calcistica” e che ”appare essere contrastante con i principi costituzionali di cui agli artt. 41, 42 e 47 Cost.,la statuizione normativa che questo bene possa, senza neppure la previsione di un indennizzo, essere sottrattoall’impresa calcistica in favore della F.I.G.C.” (Napoli/FIGC).B) Ma soprattutto, tale principio è stato, con ancora maggiore convinzione e chiarezza, “codificato” anche dalT.A.R. Lazio, Sezione Terza Ter, che, con sentenza 22 settembre 2004, n. 9668 (Napoli/FIGC), ha chiarito quantosegue:a) “è indubbio che il risultato tecnico-sportivo s’identifichi con le condizioni tecnico-sportive che determinano ildiritto al riconoscimento del titolo sportivo, onde il diritto al relativo riconoscimento è un bene immaterialeappartenente, in modo personalissimo ed esclusivo, solo alla società sportiva che l’ha conquistato sul campo”;b) “il titolo sportivo è una qualità inerente alla posizione di status che questi riveste nei confronti e nell’ambitodell’organizzazione settoriale di cui fa parte, nella specie, quale società professionistica affiliata alla F.I.G.C.”;c) “il titolo sportivo, in altre e più semplici parole, inerisce al soggetto affiliato in sé, perché non solo ne descriveil merito e la capacità sportivi, ma soprattutto la sua partecipazione all’organizzazione e, quindi, è una delle qualitàdel rapporto associativo dell’affiliato con la F.I.G.C.”d) “l’esplicazione dei poteri riconosciuti o attribuiti ai soggetti dell’ordinamento sportivo non può certocomportare l’unilaterale ampliamento dei limiti delle situazioni di vantaggio e degli status che confluiscononell’autonomia e la contestuale compressione delle situazioni giuridiche di altri soggetti dell’ordinamento”;e) “il titolo sportivo rappresenta, nei rapporti economici d’impresa rilevanti per l’ordinamento generale, unvalore aggiunto per la Società sportiva: in linea di principio, invero, il Collegio non ha ragione di dissentire dal dictumnella specie del Tribunale di Napoli, laddove ha osservato che ‘il titolo sportivo costituisce ormai per una società dicalcio professionistica, organizzata come società di capitali, se non l’unico, almeno il principale bene patrimoniale’;occorre però precisare che detto titolo è non già un qualunque bene aziendale, bensì l’avviamento della Societàsportiva, nel senso che essa esprime e manifesta la capacità di profitto (cfr. Cass., 27 settembre 2000, n. 12817) diquella particolare attività produttiva dell’impresa operante nel settore dello sport professionistico, ovvero l’attitudineche consente al relativo complesso aziendale di conseguire, fintanto che permane il vincolo di affiliazione che è la fontedel titolo stesso, successi sportivi e, perciò, risultati economici diversi e maggiori di quelli raggiungibili mercèl’utilizzazione isolata dei singoli cespiti o in un differente contesto di mercato (per esempio un campionato di rangoinferiore o dilettantistico); infatti, l’avviamento è il valore di scambio maggiore che acquista il complesso unitarioaziendale grazie al rapporto di strumentalità e di complementarietà tra i singoli elementi costitutivi dell’azienda, ondeesso ne rappresenta una qualità e ne misura il successo e, perciò, rettamente il maggiore valore economico che faacquisire a detti elementi deve spettare a chi li abbia organizzati al fine della produzione”;f) “il titolo sportivo è personalissimo nell’ambito dell’ordinamento sportivo”.

31 E’, infatti, evidente che, se è innegabile che il titolo sportivo abbia un notevole valore commerciale oltre chesportivo, ne consegue il fatto che esso non può essere arbitrariamente sottratto o drasticamente “ridotto” per l’effetto deldiniego di iscrizione al campionato per una determinata stagione agonistica per non avere dimostrato di avere i requisitifinanziari: ciò risulta, infatti, palesemente contrastante con il principio di ragionevolezza, nonché con la necessità digarantire il diritto (art. 41 Cost.) a svolgere la propria attività imprenditoriale da parte della società di capitali, in quanto,se il titolo sportivo rappresenta il merito sportivo acquisito e mantenuto sul campo da una società di calcio nell’arco ditutta la propria storia (decenni), non è neanche lontanamente pensabile, applicando i più basici principi giuridici diragionevolezza e di congruità e proporzionalità della sanzione al comportamento tenuto, che tale merito sportivo (unicostrumento di produzione economica) venga definitivamente sottratto soltanto per il fatto di non avere dimostrato irequisiti finanziari per una singola stagione agonistica.

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Stante il valore commerciale di tale titolo sportivo, risulta conseguentemente di dubbialegittimità anche la normativa federale che ne prevede l’incommerciabilità, ovvero l’attuale art. 52,secondo comma, delle N.O.I.F., ai sensi del quale “in nessun caso il titolo sportivo può essereoggetto di valutazione economica o di cessione”) (32).

Tali considerazioni risultano, del resto, pienamente in linea con quanto già affermato dalla giurisprudenza delTAR Lazio, Sezione Terza Ter, con sentenza 14 maggio 2002, n. 4228 (sopra citata), che ha chiarito, in primo luogo -rifacendosi al principio della “sacralità del risultato sportivo” (già espresso sin dai tempi dei giochi olimpicidell’antichità) - che “l’ordinamento sportivo è informato al principio cardine della ‘massima salvaguardia possibile delrisultato sportivo così come sancito dai campi di giuoco” e, in secondo luogo, che i momenti finanziariamente negativi,specie nel calcio, sono potenzialmente recuperabili (così come quelli finanziariamente positivi possono facilmenteevolversi in negativi) in tempi brevi, precisando come “l’esperienza comune dimostra che, talvolta, basta l’esplosionedi qualche giocatore diciassettenne proveniente dal vivaio per rimettere in carreggiata squadre in gravissimo dissesto,mentre altre volte anche società blasonate, con i conti originariamente in ordine, ma infarcite di giocatori molto noticon alti ingaggi, possono rapidamente arrivare al fallimento sportivo e societario”.

Se dunque, in un semplice ragionamento sillogistico, non possiamo non riconoscere la sacralità del risultatosportivo ed il valore economico (oltre che morale) del titolo sportivo, quale bene che determina la capacità diproduzione economica di una società ed esprime il risultato sportivo conquistato da una società (e da una città) nel corsodi tutta la propria storia, ne consegue che tale merito sportivo non può essere definitivamente sottratto comeconseguenza di un “disagio finanziario” transitorio (per sua natura potenzialmente superabile, specie in un settore“imprevedibile” quale è quello del giuoco del calcio, come ribadito dal TAR nella decisione sopra indicata); è un po’come pretendere di “retrocedere” uno studente dal quarto anno di giurisprudenza in prima elementare per non averepagato per un anno le tasse universitarie o come ritirare una “patente spaziale” ad un astronauta riducendola ad unapatente A per motorini 50 cc per non avere lo stesso pagato il bollo annuale o come sottrarre al proprietario di un grandestabilimento balneare la relativa concessione amministrativa riducendogliela ad una licenza da venditore ambulante dibibite per non avere pagato la tassa annuale di concessione.

32 La disciplina federale sull’incommerciabilità del titolo sportivo trova la propria ratio, verosimilmente, nellavolontà di evitare - proprio in considerazione del valore-morale del titolo sportivo e dell’appartenenza sportiva e moraledello stesso anche alla città (ed alla relativa tifoseria) che la società rappresenta sul campo - che il titolo sportivo di unasocietà di una certa città possa essere liberamente ceduto ad una società di un’altra città, cosa che avrebbe l’effetto(irrilevante sotto ogni profilo economico, ma estremamente rilevante sotto il profilo sociale) di sottrarre al “campanile”di una città i meriti sportivi (conquistati o mantenuti dalla squadra ma) che la tifoseria sente propri, per averecontribuito alla loro conquista con la propria partecipazione “emotiva” profusa sugli spalti.

E’, infatti, evidente che il c.d. “interesse morale-sportivo del territorio” (ovvero l’interesse della città e dellarelativa tifoseria a partecipare al campionato conquistato sul campo), pur se può sembrare cosa di poco conto ad unprofano di sport, costituisce, in realtà, un interesse di notevole rilievo (tanto da essere stata poi prevista una disciplina, ilc.d. “Lodo-Petrucci”, a tutela esclusiva di tale interesse, come si vedrà oltre), in quanto - costituendo il campo di giocoun luogo di incontro e di scontro-bonario tra gli interessi di prestigio cittadino dei vari campanili nazionali, nonché unluogo di espressione delle rivalità cittadine - la partecipazione delle singole città al livello conquistato dalle propriesquadre sul campo, costituisce un corollario del principio (e dell’interesse pubblico) di “garanzia della regolarità deicampionati sportivi” e, come tale, deve essere salvaguardato dalla federazione che li organizza.

Si ritiene, però, palesemente illegittima (oltre che macroscopicamente anacronistica ed obsoleta) la disciplinaregolamentare che preclude ogni possibilità di cessione a titolo oneroso del titolo sportivo, in quanto, se è vero che, inastratto, il titolo sportivo viene ceduto in caso di cessione di una intera società, vi possono essere casi (mancataiscrizione di una società al campionato o sottoposizione della stessa a procedure fallimentari) in cui può essereopportuno, a salvaguardia di tutti gli interessi in gioco (regolare svolgimento dei campionati, interessi economici dellasocietà azienda o della relativa curatela fallimentare a soddisfare almeno in parte i propri creditori, interessi morali delletifoserie locali), che il titolo sportivo venga ceduto autonomamente (a prescindere cioè dalla cessione dell’interasocietà) o quantomeno nell’ambito della cessione dell’”azienda sportiva” da un soggetto ad un altro.

E’, infatti, evidente che una previsione, con norma regolamentare, di un divieto assoluto di commerciabilità diun bene (titolo sportivo), di cui è pacifica la rilevanza economica come strumento che determina il livello della capacitàdi produzione economica di una società sportiva, ben potrebbe essere “tacciata” di illegittimità per violazione delprincipio di ragionevolezza e per violazione dell’interesse a garantire il diritto di esercizio dell’attività imprenditorialedella società di calcio, come società di capitali con fini di lucro, garantito in primis dall’art. 41 della Costituzione.

Non si conviene, pertanto, con l’impostazione fatta propria dal TAR Lazio, con la sentenza n. 9668/2004(riportata, nei suoi passaggi fondamentali, alla nota n. 30), secondo la quale sarebbe legittima la disposizione federale diincommerciabilità del titolo sportivo (“si appalesa non irrazionale l’art. 52 della NOIF nella parte in cui pone il divietoassoluto di commercializzazione del titolo sportivo in sé, trattandosi non di un qualsiasi bene aziendale, bensì

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B. In secondo luogo, l’”espropriazione a zero euro” del titolo sportivo, con conseguente“mortificante” declassamento di diversi livelli (addirittura di nove livelli in caso di diniego diammissione al campionato di Serie A), risulta di dubbia legittimità, in quanto costituisce unasostanziale “revoca dell’affiliazione camuffata”: essa pone, infatti, nel nulla tutta l’anzianità esoprattutto tutto il merito agonistico conquistato e mantenuto dalla società nel corso della propriavita agonistica e commerciale, retrocedendola ad un livello (Terza Categoria) corrispondente allivello spettante automaticamente a chi richieda ex novo l’affiliazione alla F.I.G.C..

Ne consegue che la retrocessione in questione - in quanto “revoca dell’affiliazionecamuffata” - risulta di (estremamente) dubbia legittimità sotto il profilo della violazione dell’art. 10della legge n. 91/1981, il quale consente la revoca dell’affiliazione nei confronti delle societàsportive soltanto “per gravi infrazioni all’ordinamento sportivo” (33).

dell’avviamento di una società sportiva che esprime e manifesta la capacità di profitto, fintanto che permane il vincolodi affiliazione che è la fonte del titolo stesso”), in quanto risulta una pura contraddizione in termini: se il titolo sportivoha indiscutibilmente un valore economico-commerciale (come sancito dal TAR Lazio con la stessa sentenza n.9668/2004), se esso viene pacificamente riconosciuto come il primo ed il più importante elemento dell’azienda-calcio,risulta manifestamente illogico e contraddittorio (oltre che ovviamente illegittimo) precluderne la commerciabilità;risulta, inoltre, veramente paradossale il fatto che una tale posizione sia stata espressa dal TAR Lazio proprio in sede didecisione di un ricorso poi rinunciato dalla stessa ricorrente (curatela fallimentare del “vecchio” Napoli) a seguito diuna “transazione” intervenuta con la FIGC, in conseguenza dell’avvenuta cessione ad un nuovo acquirente (DeLaurentiis) del titolo sportivo del Napoli per la somma di oltre 30 milioni di euro (cessione di titolo sportivo a titolooneroso “patrocinata” dalla stessa FIGC) (“transazione” della quale il TAR sapeva bene, tanto da dichiarareimprocedibile il ricorso proprio per l’intervenuto “accordo delle parti”… ...eppure nella stessa decisione il TAR avevaanche affermato che “non vi è spazio per accordi elusivi delle NOIF”); allora qualcosa non quadra: o una cessione per30 milioni di euro non rappresenta una commercializzazione oppure “nel meraviglioso mondo della FIGC” le regole cisono per essere applicate, forse non per tutti ma.... …“così è, se vi pare”… …o, almeno, così sembrerebbe…

Potrebbe essere, pertanto, opportuna una revisione di tale normativa, nel senso di consentire che il titolosportivo possa essere ceduto a titolo oneroso da una società ad un’altra, ma soltanto nell’ambito della stessa città: in talmodo si garantirebbero, da una parte, gli interessi economici della società-azienda che cede il titolo e, dall’altra parte,gli interessi morali-sportivi delle tifoserie locali a non vedersi sottratto il proprio “bene emotivo domenicale” costituitodalla possibilità di continuare a seguire la squadra della propria città al livello agonistico conquistato sul campo.

Certo è che dovrebbe sicuramente ritenersi trasferibile il titolo sportivo nel caso di cessione dell’intera aziendasportiva, in quanto esso risulta essere il primo, e il più importante, elemento (l’avviamento) dell’azienda (comeevidenziato dal TAR Lazio con la sentenza n. 9668/2004, riportata alla nota n. 30): ne consegue che non risultacertamente condivisibile l’impostazione assunta dal TAR Lazio, Sezione Terza, con la sentenza 12 agosto 2005, n. 6174(questione Como/FIGC) in base alla quale il titolo sportivo non risulterebbe oggetto di trasferimento in caso di cessioned’azienda (“il trasferimento di azienda non comporta, di per sé, anche la cessione del titolo sportivo, in quanto nonrientrante nel complesso dei beni organizzati per l’esercizio dell’impresa, ai sensi del 2555 c.c.: ciò perché il titolosportivo, ai sensi dell’art. 52, I co., della NOIF, costituisce una posizione di status inerente al soggetto affiliato,rilevante all’interno dell’organizzazione sportiva, sicchè esso esiste solamente nella misura in cui è riconosciuto dallaFIGC nel cui contesto il relativo valore è destinato ad esprimersi e realizzarsi, onde la relativa disciplina rendeinapplicabile la disciplina civilistica del trasferimento d’azienda”).

33 L’art. 10, ottavo comma, della legge n. 91/1981 prevede, infatti, che “l’affiliazione può essere revocata dallafederazione sportiva nazionale per gravi infrazioni all’ordinamento sportivo”.

La disposizione in questione (art. 52, VI co., NOIF) risulta sotto tale profilo manifestamente illegittima perviolazione dei più elementari principi di ragionevolezza e di proporzionalità della sanzione al comportamento tenuto: èimportante il fatto che le società siano in regola con i pagamenti e non abbiano debiti pregressi per potere essere iscritteai campionati di competenza, ma la sanzione irrogata nel caso di società con posizioni debitorie in essere non può certoessere quella della radiazione (per quanto “camuffata” con una retrocessione in Terza Categoria).

E’ un po’ come se in uno Stato di diritto, per perseguire il (legittimo) interesse collettivo ad un’ordinatacircolazione stradale, si prevedessero disposizioni in base alle quali, nel caso in cui un soggetto “passi col rosso”, lasanzione prevista fosse costituita dall’esecuzione della pena di morte sulla pubblica via, con conseguente“espropriazione a zero euro” di tutti i suoi beni ad opera dello Stato e vendita all’asta degli stessi, con incameramentodei proventi a favore degli enti di previdenza nazionale.

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C. In terzo luogo, tale disposizione risulta di dubbia legittimità anche in quanto essa èestremamente incoerente rispetto alla stessa normativa federale (art. 52, comma terzo, delleN.O.I.F.) che prevede sostanzialmente che, nel caso (ben più grave) di fallimento di una societàsportiva, il Presidente Federale possa attribuire il titolo sportivo della stessa a chi abbia acquistatol’intera azienda sportiva della società fallita.

Risulta, infatti, veramente paradossale il fatto che:a) da una parte, in caso di fallimento, i proventi della cessione dell’azienda sportiva (titolo

sportivo compreso) vengono introitati dalla curatela fallimentare (tale normativa ammette epresuppone - quindi, implicitamente ed in contrasto con la previsione di cui al secondocomma dell’art. 52 delle N.O.I.F. - la cedibilità il titolo sportivo a titolo oneroso (34));

b) mentre, dall’altra parte, in caso di diniego di ammissione al campionato, la società nonammessa non viene ad introitare alcun indennizzo dalla espropriazione di tutta la propriaazienda sportiva.

D. In quarto luogo, tale disposizione (art. 52, sesto comma) risulta altresì estremamenteincoerente anche nel confronto con l’attuale comma nono dell’art. 52, in base al quale, in caso dimancata iscrizione di una società al campionato di Serie C2, la stessa può essere ammessa ad uncampionato dilettantistico superiore alla Terza Categoria (35).

34 Tale disposizione prevede, infatti, che - nel caso in cui una società si veda revocare l’affiliazione a seguito di“dichiarazione e/o accertamento giudiziale dello stato di insolvenza” (ai sensi dell’art. 16, sesto comma, delle NOIF),intervenuta prima della scadenza del termine per la presentazione della domanda di partecipazione al campionatosuccessivo - il Presidente Federale possa attribuire il titolo sportivo della società in stato di insolvenza ad un’altrasocietà della stessa città che “dimostri di avere acquisito l’intera azienda sportiva (ovvero patrimonio-calciatori e titolosportivo) della società in stato di insolvenza” e “di essersi accollata ed avere assolto tutti i debiti sportivi”.

Tale situazione si è concretamente verificata nel 2004, con provvedimenti emanati dal Presidente Federale indata 30 giugno 2004, per i casi di Foggia, Trento e Monza (Comunicati Ufficiali nn. 199-201): il paradosso (evidente) èche società fallite (situazione di “morte finanziaria”) possono cedere (anche a titolo oneroso) tutta la propria aziendasportiva ad una nuova società che prosegue l’attività allo stesso livello (con lo stesso titolo sportivo), mentre società nonammesse al campionato (situazione, molto meno grave, di disequilibrio transitorio) si vedono espropriare a zero eurotutta la propria azienda sportiva.

Tale art. 52, terzo comma, delle NOIF dispone, infatti, che “il titolo sportivo di una società cui venga revocatal’affiliazione ai sensi dell’art. 16, comma sesto, può essere attribuito, entro il termine di presentazione della domandadi iscrizione al campionato successivo, ad altra società con delibera del Presidente federale, previo parere vincolantedella COVISOC ove il titolo sportivo concerna un campionato professionistico, a condizione che la nuova società, consede nello stesso Comune della precedente, dimostri nel termine perentorio di due giorni prima, esclusi i festivi, di dettascadenza:1) di avere acquisito l’intera azienda sportiva della società in stato di insolvenza;2) di avere ottenuto l’affiliazione alla FIGC;3) di essersi accollata e di avere assolto tutti i debiti sportivi della società cui è stata revocata l’affiliazione

ovvero di averne garantito il pagamento mediante rilascio di fideiussione bancaria a prima richiesta;4) di possedere un adeguato patrimonio e risorse sufficienti a garantire il soddisfacimento degli oneri relativi al

campionato di competenza;5) di avere depositato, per le società professionistiche, dichiarazione del legale rappresentante contenente

l’impegno a garantire con fideiussione bancaria a prima richiesta le obbligazioni derivanti dai contratti con itesserati e dalle operazioni di acquisizione di calciatori; il deposito della fideiussione è condizione per ilrilascio dei visti di esecutività dei contratti”.L’art. 16, comma sesto, delle NOIF, richiamato dall’art. 52, terzo comma, delle NOIF (sopra riportato) prevede

la revoca dell’affiliazione della società di cui sia stato dichiarato lo stato di insolvenza: esso specifica che “il PresidenteFederale delibera la revoca dell’affiliazione della società in caso di dichiarazione e/o accertamento giudiziale dellostato di insolvenza” (primo comma); “gli effetti della revoca, qualora la dichiarazione e/o l’accertamento giudizialedello stato di insolvenza siano intervenuti nel corso del campionato e comunque prima della scadenza fissata per lapresentazione della domanda di iscrizione al campionato di competenza successivo, decorrono da tale data nel solocaso in cui l’esercizio dell’impresa prosegua” (secondo comma); “nell’ipotesi in cui, ai sensi dell’art. 52, terzo comma,il titolo sportivo della società in stato di insolvenza venga attribuito ad altra società prima della scadenza del terminefissato per la presentazione della domanda di iscrizione al campionato successivo, gli effetti della revoca decorronodalla data di assegnazione del titolo” (terzo comma).

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Risulta, infatti, veramente paradossale il fatto che una società non ammessa al campionato diSerie A (o di B o di C1) sia “mandata a morte” in Terza Categoria (con retrocessionerispettivamente di nove, otto o sette livelli), mentre una società non ammessa al campionato(inferiore) di Serie C2 sia solo “mandata a soffrire” in un campionato dilettantistico regionale,superiore quindi alla Terza Categoria (in genere nel campionato di “Eccellenza”, quindi conretrocessione di “soli” due livelli).

2. La risoluzione automatica dei contratti con tutti i tesserati.

Seconda conseguenza di un diniego di ammissione di una società al campionato dicompetenza è costituita dallo “svincolo d’autorità” di tutti i rapporti della società con i propritesserati “giovani” e “professionisti”, con conseguente decadenza del tesseramento degli stessi erisoluzione automatica di tutti i contratti in essere tra la società ed i propri tesserati (calciatori etecnici) come professionisti, ai sensi dell’art. 110 delle N.O.I.F. (36): in sostanza, il diniego diammissione al campionato di competenza viene ad assumere conseguenze “devastanti” per lasocietà non solo sotto il profilo della espropriazione del proprio titolo sportivo, ma anche sotto ilprofilo dell’espropriazione del proprio “patrimonio-calciatori”.

Tale previsione costituisce il naturale effetto, da una parte, della “espropriazione” del titolosportivo alla società non ammessa e, dall’altra, del fatto che, in base alla disciplina attualmenteprevista dal “Lodo-Petrucci”, l’eventuale società della stessa città che “subentra” alla società nonammessa si vede assegnare un titolo sportivo che le consente di partecipare ad un campionato di unlivello inferiore rispetto a quello cui avrebbe dovuto partecipare la società non ammessa;conseguentemente, non essendo possibile imporre ai giocatori ed a tutti i tesserati di una società nonammessa di partecipare ad un campionato di livello inferiore, l’unica “tutela” agli stessi garantitarisulta essere quella della risoluzione automatica dei propri contratti.

Al di là di ogni valutazione di legittimità di tale previsione normativa, si ritieneestremamente evidente il fatto che essa non sia adeguata a garantire una giusta tutela degli interessiin gioco, in quanto - oltre a privare la società del proprio patrimonio-calciatori - risulta gravementelesiva anche degli interessi dei lavoratori sportivi e di tutti i tesserati (anche i “giovani”) per talesocietà, i quali si ritrovano improvvisamente “buttati su una strada” (37), fatto sul quale dovrebbero

35 Tale nono comma dell’art. 52 delle N.O.I.F. della F.I.G.C. dispone infatti testualmente che “in caso di nonammissione al campionato di Serie C2, la società potrà essere ammessa ad un campionato regionale della L.N.D.,tenuto conto delle disponibilità di organico dei vari Comitati Regionali e purchè adempia alle condizioni previste dalsingolo Comitato per l’iscrizione al campionato”.

36 L’art. 110, primo comma, delle NOIF della FIGC, dispone infatti che “nel caso in cui una società non prendaparte al campionato di competenza, o se ne ritiri o ne venga esclusa, o ad essa sia revocata l’affiliazione, i calciatoriper la stessa tesserati, salvo casi eccezionali riconosciuti dal Presidente Federale, sono svincolati d’autorità; ilprovvedimento è pubblicato in comunicato ufficiale delle Leghe Professionistiche o dei Comitati competenti della LegaNazionale Dilettanti”.

In applicazione di tale normativa, la scorsa estate, il Presidente Federale, con provvedimento in data 10 agosto2005 (pubblicato su Comunicato Ufficiale n. 58/A) – “visto l’art. 110 delle NOIF” – ha deliberato “lo svincolo diautorità dei calciatori tesserati per le seguenti società: Torino calcio s.p.a, A.C. Perugia s.p.a., Salernitana Sports.p.a., F.C. Sporting Benevento s.r.l., Spal s.p.a, A.C. Imolese s.r.l., Polisportiva Rosetana calcio s.r.l., Vis Pesaro 1898s.r.l.”.

37 Se è vero che, paradossalmente, in alcuni rari casi, la risoluzione d’autorità del contratto di prestazionesportiva, può costituire un vantaggio per il calciatore che abbia un grande valore tecnico-agonistico e quindi unanotevole forza contrattuale, in quanto esso si ritrova “sul mercato” a parametro-zero e può avere la fortuna di ricevere

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cominciare a riflettere tutte le associazioni rappresentative degli interessi dei vari professionistisportivi (ovvero, in particolare, l’A.I.C., l’A.I.A.C. e l’A.Di.Se., quali “sindacati” rispettivamente dicalciatori, allenatori, direttori sportivi e segretari di società, nonché l’A.I.A.C.S., ovverol’associazione degli agenti di calciatori e di società) per garantire una concreta tutela degli interessidei propri assistiti (38).

3. Il “Lodo-Petrucci”.

Fino alla stagione 2003-2004, il problema degli effetti di un’eventuale diniego di iscrizioneal campionato di una società era stato risolto con l’assegnazione alla società non iscritta dellapossibilità di iscriversi al campionato dilettantistico di “Eccellenza” (sulla considerazione che lasocietà non iscritta non aveva i requisiti finanziari per partecipare ad un qualsiasi campionatoprofessionistico); successivamente, nella regolamentazione federale relativa alla stagione 2004-2005 (e anche quella relativa all’iscrizione ai campionati 2005-2006) è stata prevista una nuovadisciplina (il c.d. “Lodo-Petrucci”), volta a tutelare gli “interessi sportivi e morali del territorio”,ovvero gli interessi delle tifoserie locali a non vedersi sottratto lo spettacolo domenicale costituitodalla possibilità di vedere la squadra della propria città disputare il campionato professionisticoconquistato sul campo.

Tale Lodo-Petrucci (art. 52, sesto comma, delle N.O.I.F.) dispone che, in caso di mancataammissione ad un campionato di Serie A, B e C1 di una società con una radicata tradizione sportiva(10 anni di calcio professionistico continuati o 25 complessivi), la F.I.G.C. può riconoscere adun’altra società della stessa città - sentito il sindaco della stessa e previo versamento di un

proposte di sottoscrizione, da parte di una società di pari o di superiore livello rispetto alla propria, di un contratto concifre ancora più allettanti di quelle previste dal proprio precedente contratto “risolto”, dall’altra parte non si può nonprendere atto del fatto che, in genere, il calciatore-medio trova difficoltà a sistemarsi ad un livello tecnico-agonistico edeconomico pari a quello che gli era stato garantito dal proprio precedente contratto.

In sostanza, i soggetti tesserati come “professionisti”, che fino a qualche giorno prima del diniego diammissione potevano contare su un contratto di lavoro sportivo pluriennale ancora in essere con la propria società (suicui proventi avevano verosimilmente organizzato la propria vita personale e familiare), si vedono “risolto” il propriocontratto, con l’effetto di trovarsi “disoccupati” da un giorno all’altro: tale secondo aspetto risulta particolarmente gravein relazione al fatto che - essendo in genere le società non ammesse ai campionati società “piccole”, ovvero partecipantiai campionati professionistici “cadetti” (Serie B e C) - nella maggior parte dei casi i calciatori professionisti che vedonoi propri contratti “risolti di diritto”, ai sensi dell’art. 110 delle NOIF, non sono dei “nababbi” e non “navigano nell’oro”(mediamente sono degli “onesti mestieranti” da 50.000 euro a stagione, e con una carriera limitata a una durata media didieci anni); molto spesso, pertanto, tali calciatori hanno fatto affidamento sul proprio contratto pluriennale per contrarreun mutuo per acquistare la casa o per pianificare la propria vita familiare, sicchè la improvvisa risoluzione di talecontratto pluriennale ha spesso conseguenze drammatiche per l’atleta e per la propria famiglia, anche in considerazionedel fatto che, nella generale situazione di “congiuntura economica negativa” di tutto il settore del calcio, il calciatoretrova serie difficoltà a stipulare un nuovo contratto a cifre corrispondenti a quelle del proprio precedente contrattorisolto ai sensi dell’art. 110 delle NOIF.

Dall’altra parte, risulta anche gravemente lesa la posizione dei “giovani”, i quali, mentre fino a qualche giornoprima del diniego di ammissione potevano contare su una “crescita” professionale nell’ambito delle “giovanili” dellapropria società, si ritrovano privi di squadra da un giorno all’altro.

38 Il problema in questione, infatti, riguarda tutte le componenti federali, in particolare:a) le istituzioni federali di vertice per la tutela del regolare svolgimento dei campionati, della sacralità del

risultato sportivo e della credibilità del sistema-calcio;b) le leghe professionistiche (come associazioni delle società) per la tutela degli interessi economici della

loro affiliate;c) le associazioni rappresentative degli atleti (AIC), dei tecnici (AIAC), dei Direttori Sportivi (ADISE) e

degli agenti di calciatori e società (AIACS) per la tutela degli interessi dei propri rappresentati allacertezza dei contratti stipulati con le società.

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contributo straordinario in favore del Fondo di garanzia per calciatori ed allenatori di calcio - untitolo sportivo inferiore di una sola categoria rispetto a quello di cui era titolare la società nonammessa (39).

Tale “Lodo-Petrucci” è stato ampiamente rivisitato nella versione modificata quest’anno conil “varo” del Comunicato Ufficiale 13 giugno 2005, n. 221/A (modifiche agli artt. 16 e 52 delleN.O.I.F.), con una serie di previsioni nuove, volte a regolamentare dettagliatamente la procedura digara tra le imprese interessate all’assegnazione del titolo sportivo di una categoria inferiore rispettoa quello “espropriato” alla società non iscritta: la graduatoria finale di tale gara viene stilata in baseal criterio della maggiore offerta economica (40).

Si deve, indiscutibilmente, prendere atto di due fattori oggettivamente positivi apportati dal“Lodo-Petrucci” e dalla sua rivisitazione, ovvero:a) tale normativa ha il grande merito di avere introdotto, per la prima volta, un principio di

garanzia giuridica dei c.d. “interessi del territorio”: essa ha il fine (estremamente meritevole)di tutelare (quantomeno parzialmente) i c.d. “interessi del territorio” (ovvero di “scindere” irisultati sportivi dai disagi societari, nell’ottica di tutelare i giusti interessi emotivi-sportividelle tifoserie);

b) la rivisitazione operata quest’anno ha sicuramente il pregio di avere previsto una disciplinadi gara volta a fare incamerare il maggior prezzo possibile per l’assegnazione del titolosportivo di una categoria inferiore rispetto a quello detenuto dalla società non ammessa.

Deve però necessariamente prendersi atto anche dei fattori negativi del “Lodo-Petrucci”: talenormativa, infatti, non può non destare gravi perplessità sotto il profilo della sua legittimità, inquanto - seppur intervenendo per il (meritevole) fine di tutela degli interessi sportivi e morali delletifoserie locali - non contempla affatto una neanche minima tutela degli interessi economici dellasocietà non ammessa al campionato e non prevede per essa alcun “ristoro” per la “espropriazione”definitiva del proprio titolo sportivo e per la successiva assegnazione di esso (a titolo oneroso) aduna nuova società (che, appropriandosi del titolo sportivo, ovvero dell’”avviamento”, della societànon ammessa, benché ridotto di una categoria, viene ad ottenere un “arricchimento senza

39 Tale art. 52, sesto comma, delle NOIF dispone che “in caso di non ammissione al campionato di Serie A, B oC1 di una società costituente espressione della tradizione sportiva italiana e con un radicamento nel territorio diappartenenza comprovato da una continuativa partecipazione, anche in serie diverse, ai campionati professionistici diSerie A, B, C1 e C2 negli ultimi dieci anni, ovvero, da una partecipazione per almeno venticinque anni nell’ambito delcalcio professionistico, la FIGC, sentito il Sindaco della città interessata, può attribuire, a fronte di un contributostraordinario in favore del Fondo di garanzia per calciatori ed allenatori di calcio, il titolo sportivo inferiore di unacategoria rispetto a quello di pertinenza della società non ammessa ad un’altra società, avente sede nella stessa cittàdella società non ammessa, che sia in grado di fornire garanzie di solidità finanziaria e continuità aziendale”.

40 Nella prima versione del Lodo-Petrucci (quella prevista per la stagione 2004-2005), si prevedeva che il“prezzo” del titolo sportivo veniva fissato dalla Federazione e, in caso di una pluralità di offerte, il titolo sportivosarebbe stato assegnato al “soggetto più meritevole sulla base di una valutazione comparativa che tenga contodell’affidabilità della compagine sociale, delle garanzie di continuità a aziendale offerte e della solidità organizzativa efinanziaria” (vecchio testo del sesto comma dell’art. 52 richiamato, vigente nella stagione 2004-2005).

Nella seconda versione del Lodo-Petrucci (quella prevista per la stagione 2005-2006), tale disciplina è stataampiamente rivista, mediante la previsione di una vera e propria gara tra gli interessati a rilevare il titolo sportivo messoall’asta: tale procedura di gara prevede una prima fase (fase di presentazione delle offerte), nella quale gli interessati,oltre a dimostrare il possesso dei requisiti richiesti dalla norma, devono esprimere la propria offerta, ed una eventualeseconda fase (fase di rilancio, che si svolge soltanto qualora la relativa Commissione “ritenga, a suoi insindacabilegiudizio, non soddisfacenti gli importi offerti”), nella quale gli interessati sono invitati a presentare offerte migliorativerispetto all’importo massimo offerto nella precedente fase (nuovo testo del sesto comma dell’art. 52 richiamato, vigentedalla stagione 2005-2006).

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causa”(41)): in tal senso, tale normativa, nella sua configurazione attuale, realizza, inevitabilmente,forme di “sciacallaggio autorizzato” (per di più da parte di soggetti invocati e vestiti come“salvatori della patria”), in quanto consente, a soggetti che vogliano entrare ex novo nel calcio, diacquisire un titolo sportivo di rango professionistico con un esborso relativamente contenuto, atotale discapito della vecchia società esclusa.

IV. CONCLUSIONI

Alla luce di tale (migliorabile?!) quadro normativo, deve dunque darsi atto del fatto che, percome è strutturata, l’attuale normativa federale determina:

a) la possibilità che una società si veda negare l’ammissione al campionato professionisticodi competenza per pendenze anche di entità irrisoria o di carattere del tutto irrilevante(come si è visto al par. I), laddove, invece, l’art. 12 della legge n. 91/1981 impone dicontrollare l’”equilibrio finanziario” delle società (limite oggettivo) ed “al solo scopo digarantire il regolare svolgimento dei campionati” (limite funzionale);

b) la certezza che la società non ammessa al campionato subisca la espropriazionedefinitiva del proprio titolo sportivo (con retrocessione in Terza Categoria) e del propriopatrimonio-calciatori (che si ritrovano disoccupati), senza alcun indennizzo per la taledoppia espropriazione;

c) la possibilità che un titolo sportivo, di una categoria inferiore a quello di cui era titolarela società non ammessa, sia attribuito ad una diversa società (neocostituita) della stessacittà (quella che abbia presentato l’offerta economica migliore), con attribuzione deirelativi proventi in favore del Fondo di garanzia per calciatori ed allenatori di calcio.

1. Inadeguatezza dell’attuale normativa federale a tutelare gli interessi in gioco.

Una tale disciplina complessiva pone serie perplessità in ordine alla legittimità della stessa,in quanto risulta il frutto di una regolamentazione di interessi volta a tutelare esclusivamente (ma inmaniera comunque incompleta) gli interessi sportivi delle tifoserie locali (Lodo-Petrucci), a totalediscapito degli interessi economici delle società-aziende non ammesse al campionato, dei lorolavoratori sportivi e dei loro creditori (42).

41 Ai sensi dell’art. 2041 c.c. (intitolato “azione generale di arricchimento”), “chi, senza una giusta causa, si èarricchito a danno di un’altra persona è tenuto, nei limiti dell’arricchimento, a indennizzare quest’ultima dellacorrelativa diminuzione patrimoniale”.

42 Al momento attuale, su tale sistema normativo pende come una “mannaia” il ricorso presentato dalla SocietàSpal innanzi al Consiglio di Stato: tale società, non ammessa al campionato di Serie C1 2005-2006, ha portatoall’attenzione dei giudici amministrativi non soltanto la questione della illegittimità del provvedimento di diniego diiscrizione al campionato di competenza (come del resto hanno fatto tutte le società non ammesse che hanno presentatoricorso innanzi agli organi giurisdizionali amministrativi), ma anche la questione della illegittimità degli effetti indirettidi tale provvedimento, costituiti dalla espropriazione a zero del proprio titolo sportivo.

Con tale ricorso, la Società ha chiesto, in via subordinata (ovvero, nel caso in cui non venga riconosciutal’illegittimità del diniego di ammissione al campionato), che le venga riconosciuto il diritto a vedersi restituito ilproprio titolo sportivo di Serie C1, oppure a vedersi retribuito dalla FIGC e/o dalla Società assegnataria (la nuova Spal1907) del proprio titolo sportivo (ridotto di una categoria) il valore effettivo del titolo sportivo espropriato e comunquel’importo corrispondente alla somma eventualmente pagata da tale Società per la attribuzione di tale titolo sportivo.

Una tale declaratoria di illegittimità avrebbe l’effetto, nel caso specifico, di riconoscere alla società la titolaritàdel titolo sportivo che essa aveva conquistato sul campo (titolo di Serie C1); di conseguenza essa potrebbe determinarealternativamente:

a) o la “reintroduzione” di tale società nell’ambito del relativo campionati federali di Serie C1 per la stagionesuccessiva (2006-2007) (con inevitabile “duplicazione” di società per la città di Ferrara, una - la nuova

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Infatti, l’attuale normativa federale vigente determina quanto segue.

1) L’interesse pubblico alla regolarità dei campionati sportivi risulta solo parzialmentetutelato, in quanto – considerando il fatto che il concetto di “regolarità” si deve intenderecome “massima garanzia del risultato sancito dal campo di giuoco” (43) – l’attuale Lodo-

Spal - inserita in Serie C2 per Lodo-Petrucci e l’altra - la vecchia Spal - eventualmente riammessa in SerieC1 per sentenza del Consiglio di Stato);

b) oppure il riconoscimento a tale società del diritto al risarcimento dei danni subiti per tale illegittimaespropriazione del proprio titolo sportivo, quantificabile in relazione innanzitutto al valore del propriotitolo sportivo (danno emergente) ed eventualmente al valore dei benefici economici non conseguiti con lapartecipazione ai campionati successivi (lucro cessante).

Tale eventuale risarcimento danni sarebbe a carico esclusivo della Federazione, in quanto la nuova Spal che,nel frattempo, ha acquisito un titolo sportivo a seguito del Lodo Petrucci sarebbe verosimilmente comunque “coperta”di fronte alle richieste di danni, poiché potrebbe dimostrare di avere acquistato il titolo sportivo direttamente dallaFederazione previo versamento di una somma di denaro ed in piena buona fede (stante la “copertura” costituita per essa,almeno sotto il profilo della colpa giuridica, dal fatto di avere chiesto ed ottenuto l’applicazione di una normativafederale vigente).

Sarà, pertanto, quantomeno “curioso” vedere come i giudici di Palazzo Spada si pronunceranno in ordine atale questione, che, in caso di eventuale esito positivo, verrebbe a costituire una vera e propria “Bosman delle Società”:una decisione di accoglimento avrebbe, infatti, inevitabilmente effetti generali, ovvero non solo sul caso di specie, masu tutto il sistema, in quanto porrebbe fine all’attuale (criticabile) regolamentazione, gravemente lesiva degli interessieconomici delle società (e, conseguentemente, di quelli dei lavoratori e dei creditori delle stesse).

Sotto altro profilo, tale Società potrebbe anche intentare un’azione legale nei confronti della nuova società diFerrara, costituita nell’agosto 2005 ed ammessa al campionato di Serie C2 in esecuzione del Lodo-Petrucci, per avereassunto questa la denominazione sociale di “SPAL 1907” ovvero la stessa identica denominazione socialeappartenente alla “vecchia” Spal (quella non ammessa al campionato di Serie C1 2005-2006), denominazione sociale(nel quale è riassunto anche tutto il valore storico della vecchia Spal, dato che Spal significa “Società Polisportiva Arset Labor”, mentre 1907 è la data di fondazione della vecchia Spal) anche questa “espropriatata a zero euro”, in pienaviolazione delle norme di diritto commerciale sulla tutela del nome e della denominazione sociale, con il “tacitoconsenso” della Federazione che, in sede di attribuzione dell’affiliazione e del titolo sportivo alla nuova Spal, non harilevato tale (illegittima?) appropriazione della denominazione sociale della vecchia Spal (società tutt’ora esistente).

A prescindere dall’esito di tale questione, si ritiene che sarebbe comunque opportuno che la Federazioneripensasse “spontaneamente” il sistema dell’ammissione ai campionati e della espropriazione e conseguenteattribuzione dei titoli sportivi (e delle denominazioni sociali), cosa che eviterebbe il fatto che, come è spesso accadutoin passato (Bosman docet), le maggiori innovazioni al diritto dello sport siano state coattivamente imposte al mondodello sport dall’esterno (con “sacrosante” decisioni giurisdizionali, quali da ultima l’ordinanza del TAR Lazio n.2244/2005 richiamata, relativa all’illegittimità di sanzioni disciplinari irrogate per violazione del vincolo di giustizia),anziché essere coscienziosamente assunte in modo spontaneo dal mondo dello sport mediante modifiche ai propriregolamenti.

43 Tale principio, correttamente espresso dal TAR Lazio con la sentenza n. 4228/2002 citata, costituisceveramente la “norma fondamentale” (la “grund norme” o “grund gesetz” kelseniana) dell’ordinamento sportivo: il fineprimario del sistema sportivo deve essere quello di garantire al massimo l’interesse nazional-popolare della “massimaconservazione del risultato sportivo espresso dal campo” e quindi l’interesse pubblicistico della “regolarità deicampionati”; nel caso in cui tale principio non risulti garantito, il sistema sportivo viene inevitabilmente a perdere tuttala propria credibilità agli occhi dei suoi “clienti”, ovvero del pubblico (da stadio e da “salotto televisivo”) che ne èl’unico finanziatore.

Le norme dell’ordinamento sportivo devono, pertanto, essere volte a garantire al massimo il risultato sportivo(laddove maturato in maniera regolare): può essere legittimo giuridicamente e sportivamente prevedere e realizzare laretrocessione di una società se la stessa ha ottenuto un risultato sportivo in maniera irregolare (come nei casi di calcio-scommesse), è invece macroscopicamente illegittimo giuridicamente e sportivamente prevedere e realizzare laretrocessione di una società (e con essa della propria città), soprattutto se di diversi livelli, se la stessa abbia ottenuto unrisultato sportivo in maniera regolare (come succede nel caso di società e di città retrocesse di una o più categorie inconseguenza soltanto del diniego di ammissione al campionato della società per carenza dei requisiti contabili): in talcaso, infatti, non viene soltanto sanzionata la società (in maniera tra l’altro macroscopicamente eccessiva), ma viene“ucciso” l’interesse pubblico alla regolarità dei campionati e l’interesse dell’utenza sportiva al mantenimento di quelrisultato sportivo (faticosamente conquistato anche con il proprio impercettibile, ma sostanziale, contributo “emotivo”dato in tribuna o addirittura in salotto), che racchiude in sé la “magia” ed il senso stesso di tutto il sistema sportivo; nel

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Petrucci si dimostra inadeguato a garantire pienamente tale interesse: infatti, il risultatosportivo guadagnato da una società (ad esempio “conquista” o “mantenimento” del titolosportivo di Serie A, come era avvenuto rispettivamente per il Torino e per il Messina altermine della stagione 2005-2006) può essere “minato” dalla successiva non ammissione alcampionato della stessa (per carenza dei requisiti finanziari); in particolare:1a) nella migliore delle ipotesi - ovvero nel caso in cui si realizzino i presupposti

previsti dal Lodo-Petrucci, con conseguente assegnazione di un titolo sportivo dicategoria inferiore (nell’esempio di sopra, un titolo di serie B) ad un’altra societàdella stessa città - il risultato sportivo viene ad essere comunque parzialmentealterato con la retrocessione della “città” nella categoria inferiore (44);

1b) nella peggiore delle ipotesi (tra l’altro, facilmente verificabile in concreto) – ovveronel caso in cui non si realizzino i presupposti previsti dal Lodo-Petrucci (10 anni diseguito o 25 complessivi nel calcio professionistico, requisiti che, ad esempio, nonaveva il Messina, inizialmente non ammesso al campionato di Serie A 2005-2006 daF.I.G.C. e C.O.N.I. e poi riammesso da T.A.R. e Consiglio di Stato) e quindi lasocietà non ammessa non venga sostituita da un’altra della stessa città neanche adun livello inferiore – il risultato sportivo viene ad essere addirittura radicalmente“sconvolto” con la retrocessione della società non ammessa (e della relativa città)addirittura all’ultimo livello dilettantistico (45).

2) Il c.d. “interesse del territorio” (ovvero l’interesse emotivo-sportivo della tifoseria locale adavere una squadra della propria città al livello conquistato sul campo) risulta soloparzialmente tutelato: infatti, l’attuale Lodo-Petrucci si dimostra inadeguato a garantirepienamente tale interesse, in quanto il risultato sportivo guadagnato da una società (adesempio “conquista” o “mantenimento” del titolo sportivo di Serie A, come era avvenutorispettivamente per il Torino e per il Messina al termine della stagione 2005-2006) puòessere “minato” dalla successiva non ammissione al campionato della stessa (per carenzadei requisiti finanziari), per le stesse ragioni indicate sopra al punto n. 1, in quanto taleinteresse viene ad essere comunque “frustrato” o parzialmente (qualora subentri un’altrasocietà ad un livello inferiore, come sopra indicato al punto 1a) o totalmente (qualora nonsubentri un’altra società, come sopra indicato al punto 1b).

3) L’interesse economico-aziendale della società sportiva non ammessa al campionato - che sivede “espropriare a zero euro” sia il titolo sportivo, sia il proprio patrimonio calciatori -viene ad essere completamente “frustrato” dalla conseguente retrocessione della stessaall’ultimo gradino del calcio dilettantistico, con conseguente inevitabile fallimento dellastessa “con zero euro in cassa” (in quanto tutto il proprio patrimonio aziendale, costituitoessenzialmente dal titolo sportivo e dal patrimonio-calciatori, viene illegittimamenteespropriato).

momento in cui il tifoso dovesse perdere tale senso di “magia emotiva” e capire che il risultato sportivo potrebbe essereradicalmente perduto per ragioni extrasportive, lo stesso non potrebbe che allontanarsi dal fenomeno-calcio e smetteredi finanziarlo (con biglietti-stadio e abbonamenti-TV); tale allontanamento determinerebbe inevitabilmente il collasso ela morte del sistema-calcio, che si nutre di passione e di flussi finanziari apportati proprio dal tifoso.

44 I tifosi del Torino hanno festeggiato per giorni la Serie A duramente conquistata al termine di un campionato diSerie B di 42 giornate, con l’epilogo del doppio-spareggio vinto con il Perugia e, come se fosse stato tutto un sogno, sisono ritrovati “sprofondati” nuovamente in Serie B, a causa della non ammissione al campionato del “vecchio” Torino.

45 Si immagini che cosa sarebbe potuto succedere, qualora i giudici amministrativi non avessero riammesso inSerie A il Messina, se tale società fosse stata retrocessa di ben nove livelli, con totale “disillusione” della gioia dellatifoseria locale che, sul campo, non solo aveva mantenuto il titolo sportivo di serie A, ma si era addirittura qualificata inCoppa UEFA (chi avrebbe mai avuto più l’ardire di andare a costruire un “ponte sullo Stretto” di fronte a questa gentegiustamente “inferocita”..?..).

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4) L’interesse economico-professionale a prestare la propria attività lavorativa da parte deidipendenti sportivi (calciatori e tecnici) della società non ammessa, aventi con la stessacontratti di prestazione sportiva pluriennali, viene radicalmente frustrato per la risoluzioneautomatica di tali contratti in conseguenza del diniego di ammissione al campionato (cosìcome risulta frustrato l’interesse dei “giovani” tesserati per la stessa ad esprimere la propriapersonalità ludico-agonistica mediante la crescita sportiva in tale società).

5) L’interesse economico dei creditori della società non ammessa a recuperare (almeno partede) i propri crediti risulta radicalmente frustrato, per il fatto che la società è inevitabilmentedestinata a fallire “con zero euro in cassa”, avendo definitivamente perduto la propriacapacità di produzione economica (determinata dalla titolarità del titolo sportivo) e avendoessa subito l’espropriazione a zero euro di tutto il proprio patrimonio aziendale (titolosportivo e patrimonio calciatori).

Ora, se tale disciplina trova evidentemente il proprio (presumibile) presuppostonell’appartenenza del titolo sportivo alla Federazione, anziché alla società che se lo è conquistatosul campo, un tale presupposto non può non essere messo in forte discussione, specialmente intempi quali quelli attuali, in cui le società sportive non rappresentano più (come una volta) il“giochino” o il passatempo di alcuni “ricchi scemi”, ma costituiscono delle società di capitali (comeimposto dall’art. 10 della legge n. 91/1981, sin dalla sua emanazione (46)), alle quali da quasi diecianni è stata riconosciuta la possibilità di perseguire uno scopo di lucro (ai sensi delle modificheapportate alla legge n. 91/1981 con la legge n. 586/1996 (47)), società nelle quali i vari soci eazionisti investono ingenti capitali e che trovano la misura della propria capacità di produzioneeconomica nel livello di campionato al quale partecipano, ovvero esclusivamente nel proprio titolosportivo.

In tale moderno contesto socio-economico, in cui il sistema-calcio complessivo ha acquisitoi caratteri di un sistema economico di interesse nazionale, si ritiene, infatti, che non sia più possibilecontinuare a “vestire” questo sistema con soluzioni normative macroscopicamente inadeguaterispetto alla crescita dello stesso, con normative che (forse) potevano essere idonee a “vestire” talesistema una volta, quando esso aveva delle dimensioni economiche di un “sistema-bambino”, e noncerto al giorno d’oggi, in cui il sistema-calcio è diventato (sotto il profilo degli interessi economici)un “incredibile-Hulk” (anche se gravemente malato).

Di conseguenza, ad oggi, non è più pensabile continuare a ragionare sul (falso) presuppostoin base al quale il titolo sportivo appartiene alla Federazione, anziché alla società che lo haconquistato sul campo, e prevedere norme quali:

a) la possibilità, per una società, di non essere ammessa al campionato per posizionidebitorie di scarso rilievo;

b) il divieto di cessione a titolo oneroso del titolo sportivo;

46 L’art. 10, primo comma, dispone, infatti, che “possono stipulare contratti con atleti professionisti solo societàsportive costituite nella forma di società per azioni o di società a responsabilità limitata”.

47 La possibilità per le società sportive di perseguire uno scopo di lucro è stata introdotta nel 1996, con lemodificazioni apportate all’art. 10 della legge n. 91/1981 dalla legge n. 586/1996: tale norma ha, infatti, soppresso ilvecchio secondo comma - che imponeva l’integrale reinvestimento degli utili (“l’atto costitutivo deve prevedere che gliutili siano interamente reinvestiti nella società per il perseguimento esclusivo dell’attività sportiva”) - ed ha introdottoil nuovo quarto comma, che impone il reinvestimento degli utili soltanto nella misura del 10% del totale (“l’attocostitutivo deve prevedere che una quota parte degli utili, non inferiore al 10%, sia destinata a scuole giovanili diaddestramento e di formazione tecnico-sportiva”).

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c) la espropriazione definitiva, senza alcun indennizzo, del titolo sportivo in caso di nonammissione al campionato;

d) la conseguente risoluzione di tutti i contratti di lavoro sportivo stipulati dalla società nonammessa al campionato;

e) l’assegnazione di un titolo di categoria inferiore ad altra società neocostituita previopagamento di una somma di denaro al fondo di garanzia federale.

Infatti - se, da una parte, si può discutere sul valore commerciale costituito dal patrimonio-calciatori (proprio perché, a seguito della sentenza-Bosman, le società hanno perso ogni diritto sui“cartellini” dei propri calciatori, che sono diventati dei lavoratori subordinati veri e propri, con unvalore economico che diventa pari a zero al momento della scadenza dei relativi contratti diprestazione sportiva) (48) - dall’altra parte, risulta indiscutibile ed oggettivo il fatto che il titolosportivo, anche alla luce di quanto evidenziato dalla giurisprudenza sopra richiamata e delleconsiderazioni sopra esposte, non può non essere riconosciuto come un bene dotato di un propriorilevante valore economico-commerciale: ne consegue che, a quanto si ritiene, la ingiustificata“espropriazione a zero euro” dello stesso da parte della Federazione difficilmente potrà “scampare”alla declaratoria di illegittimità da parte dei giudici amministrativi.

2. Proposta di modifica dell’attuale “sistema” per garantire tutti gli interessi in gioco.

A questo punto, dunque, risulta necessario - al fine di adeguare un sistema oggianacronistico rispetto alla realtà dei tempi e delle cose dei nostri giorni - ripensare tale sistema efornire dei correttivi adeguati secondo i normali principi di “ragionevolezza” (principio immanentein qualsiasi ordinamento di diritto) e di “buon andamento ed imparzialità dell’azioneamministrativa” (art. 97 Cost.), ovvero di quell’azione amministrativa che la F.I.G.C. svolgenell’organizzare i campionati di calcio, proprio al fine di garantirne quella “regolarità”, checostituisce un interesse pubblico di carattere nazional-popolare.

In base a tali principi l’azione della Amministrazione deve essere improntata ad un’ottica dimassima soddisfazione dell’interesse pubblico (regolarità dei campionati e tutela degli “interessidel territorio”) compatibilmente con la massima tutela possibile degli interessi privati (di società,di lavoratori sportivi e di creditori delle società) in gioco.

A tale riguardo, con il presente articolo, si intende “suggerire” la seguente soluzione:l’introduzione di un “nuovo Lodo-Petrucci” che - facendo “tesoro” sia dell’”idea” dallo stessointrodotta (ovvero la tutela dei c.d. “interessi del territorio”, che nel sistema sportivo rappresentanoun elemento imprescindibile), sia dell’esperienza giurisprudenziale di questi ultimi anni, sia delleriflessioni sopra esplicate - garantisca a pieno (e non solo in maniera parziale, come è oggi) latutela degli interessi sportivi (regolarità campionati e “interessi del territorio”) e, accanto ad essi,salvaguardi, per quanto possibile, anche gli interessi economici “in ballo” (di società, lavoratori ecreditori).

48 Con sentenza 15 dicembre 1995, la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in accoglimento del ricorsoproposto dal calciatore Bosman, ha sancito due principi-cardine dell’ordinamento sportivo attuale, ovvero l’illegittimità(per violazione del principio della libera circolazione dei lavoratori nell’Unione Europea, sancito dall’art. 48 delTrattata U.E.):

a) sia delle norme dei regolamenti federali che prevedevano che le società avevano diritto al pagamento diuna c.d. “indennità di preparazione e di promozione” per la cessione di un proprio calciatore il cuicontratto di prestazione sportiva fosse scaduto;

b) sia delle norme federali che prevedevano limiti di tesseramento e di utilizzazione di atleti comunitari.

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In particolare, la soluzione che si prospetta è la seguente.

In caso di diniego di ammissione di una società a qualsiasi campionato professionistico (A,B, C1 e, nella nuova soluzione, anche C2) per carenza dei requisiti finanziari (il cui controllo dovràessere “sostanziale” e non meramente formale, come chiarito nel par. II) o in caso di eventuale“stato di insolvenza” di una società dichiarato giudizialmente prima del momento dell’emanazionedi tutte le decisioni del Consiglio Federale in materia di ammissione ai campionati:

a) tutta l’”azienda sportiva” (non più solo il titolo sportivo “ridotto” di una categoria) -comprensiva di beni materiali (immobili adibiti a sede, stadio o centro sportivo inproprietà, trofei ecc.) e immateriali (ovvero, in primis, lo stesso titolo sportivoconquistato sul campo non più “ridotto” di una categoria, il patrimonio calciatori, ladenominazione sociale, il marchio e i coloro sociali, nonché tutti gli “asset” derivanti dacontratti in essere, quali concessione pluriennale dello stadio, della sede e del centrosportivo, contratti di sponsorizzazione, contratti relativi ai diritti radiotelevisivi ecc.) -di ogni società non ammessa al campionato o dichiarata in stato di insolvenza, dovràessere posta all’asta con le stesse modalità (e la stessa tempistica) attualmente previstedal Lodo-Petrucci (prima fase ed eventuale fase di rilancio) tra soggetti interessati a“fare calcio” nella città della società non ammessa;

b) l’introito di tale vendita all’asta spetterà integralmente alla (vecchia) società nonammessa (e non più al Fondo di garanzia federale);

c) l’azienda sportiva dovrà comunque essere assegnata ad un nuovo proprietario (che nonpotrà assolutamente essere il proprietario della vecchia società o un soggetto allo stessolegato); in particolare l’asta dovrà essere strutturata in modo da facilitare tale cessione:c1) alla prima asta, il prezzo-base sarà fissato sulla base di parametri oggettivi

previamente previsti in via generale (49);c2) nel caso in cui l’asta dovesse andare “deserta” (nel senso che nessuno abbia offerto

neanche il “prezzo-base-d’asta” fissato) in prima seduta, la stessa sarà ripetuta, inseconda-battuta, con la fissazione di un prezzo-base inferiore a quello della primaseduta (prezzo stabilito sulla base di una percentuale, in ipotesi il 50%,originariamente fissata in via generale sul prezzo della prima-battuta);

c3) in caso di ulteriore esito negativo, la stessa sarà ripetuta, in terza ed ultima battuta,con prezzo-base inferiore a quello della seconda seduta (prezzo stabilito sulla basedi una percentuale, in ipotesi il 33%, originariamente fissata in via generale sulprezzo della prima-battuta);

49 La determinazione del quantum oggettivo del valore dell’azienda sportiva di una società di calcio dovrebbeessere oggetto di uno studio dettagliato.

In linea generale, si dovrebbe comunque assumere che tale valore costituisce la somma di tutti i vari elementidell’azienda sportiva sopra indicata, per cui dovrebbe essere fatto uno studio relativo alla determinazione del valoreoggettivo di tali singoli elementi; in particolare - mentre la determinazione del valore di elementi materiali (quali i beniimmobili) non dovrebbe creare particolari problemi - per quanto riguarda gli elementi immateriali e più strettamente“tecnico-sportivi” dell’azienda, si dovrebbero stabilire dei criteri che permettano di “oggettivizzare”, medianteparametri, tali valori, in particolare:

a) il valore del titolo sportivo (così come quello di elementi quali denominazione sociale e marchio)dovrebbe essere parametrato, in primo luogo, alla categoria corrispondente allo stesso (A, B, C1, C2) e, insecondo luogo, a tutta una serie di altri elementi, quali bacino d’utenza (popolazione città) ed altri elementisintomatici dell’interesse per la squadra da parte del proprio bacino (dati di presenze allo stadio, nonchédati di “ascolto” televisivo relativi ai dieci anni precedenti);

b) il valore del patrimonio-calciatori dovrebbe corrispondere alla somma dei valori oggettivi di tutti i singolicalciatori sotto-contratto (il cui valore dovrebbe essere calcolato in base ai criteri a suo tempo dettatidall’art. 16 della legge n. 91/1981 per il calcolo del “parametro”, ovvero “in relazione all’età dell’atleta,alla durata ed al contenuto patrimoniale del rapporto con la società”).

In tal modo, si potrebbe calcolare il valore oggettivo dell’azienda sportiva di una società non ammessa alcampionato (necessario per determinare il prezzo-base-d’asta fissato alla prima battuta) in tempi estremamente ristretti,mediante il calcolo di tutta una serie di parametri e la somma degli stessi.

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d) solo in caso di eventuale esito negativo dell’asta, tutta l’azienda sportiva della societànon ammessa sarà attribuita al relativo Comune, il quale dovrà versare alla società un“prezzo-parametro” previamente stabilito, in via generale, sulla base del prezzo-basefissato per la terza battuta di asta;

e) solo nel caso in cui il Comune si rifiuti di rilevare tale azienda sportiva, la relativasocietà sarà definitivamente estromessa dai campionati professionistici (conconseguente risoluzione di tutti i contratti di lavoro sportivo stipulati con atleti etecnici) e sarà assegnata al Campionato Interregionale di Serie D;

f) solo nel caso in cui la Società non abbia neanche i requisiti finanziari prescritti perl’iscrizione al campionato di Serie D, la stessa sarà retrocessa nel campionato diEccellenza (o nel campionato dilettantistico per la quale essa presenti i requisitifinanziari) (50).

50 La presente proposta prevede una serie di elementi diversi da quelli attualmente vigenti, ovvero:a) verrebbero poste sulle stesso piano le situazioni di “mancata ammissione al campionato” e di “declaratoria

giudiziale dello stato di insolvenza”, che costituiscono il presupposto-base per l’instaurazione della venditaall’asta dell’azienda sportiva della società non ammessa o in stato di insolvenza, laddove, invece, allo statoattuale, vi è una è una disparitaria distinzione tra le due posizioni, con un paradossale favor legis nel caso(più grave sotto il profilo commerciale) di declaratoria giudiziale di insolvenza (caso in cui lo stesso titolosportivo, per la stessa categoria, della società in insolvenza viene assegnato a colui che rilevi l’interaazienda sportiva) rispetto al caso (meno grave sotto il profilo commerciale) di non ammissione alcampionato (caso in cui un titolo sportivo per una categoria inferiore, rispetto a quello della società nonammessa, viene assegnato a colui che se lo “aggiudichi” all’asta e la relativa cifra pagata viene assegnataal Fondo di garanzia per calciatori ed allenatori, anziché alla società non ammessa o insolvente);

b) la nuova normativa riguarderebbe tutte le società aventi titolo a partecipare a qualsiasi campionatoprofessionistico (A, B, C1 e anche C2), laddove oggi il Lodo-Petrucci è possibile solo per le società diSerie A, B e C1 (non per quelle di C2): ciò in quanto la garanzia di continuità sportiva deve esistere a tuttii livelli professionistici (con ciò si eviterebbe, inoltre, il paradosso per cui, ad oggi, la società non ammessain Serie A, B e C1 retrocede in Terza Categoria, mentre quella non ammessa in C2 retrocede inEccellenza);

c) si prescinderebbe comunque dal requisito (attualmente previsto dal Lodo-Petrucci) della necessariamilitanza per oltre 10 anni consecutivi o 25 anni complessivi nei campionati professionistici (requisito lacui esistenza avrebbe precluso alla città di Messina, se la società non fosse stata poi riammessa alcampionato di Serie A da TAR Lazio e Consiglio di Stato, di usufruire del Lodo-Petrucci e di iscrivere unasocietà nuova almeno in Serie B): ciò in quanto la garanzia di continuità sportiva deve esistere a tutti ilivelli (a prescindere dalla tradizione sportiva);

d) nel caso in cui si realizzasse uno dei due presupposti-base (non ammissione o stato di insolvenza), siavrebbe luogo ad un’asta per la vendita di tutta l’azienda sportiva (anche patrimonio-calciatori,denominazione sociale e marchio) e non solo del titolo sportivo della società non ammessa o insolvente:ciò al fine di evitare sia la risoluzione automatica di tutti i contratti di calciatori e di tecnici, sia il“malcostume”, normalmente posto in essere attualmente dalle società subentrate per Lodo-Petrucci (e nonsanzionato dalla Federazione), di appropriarsi della denominazione sociale e del marchio (oltre che deicolori sociali) della società non ammessa;

e) il titolo sportivo che verrebbe venduto sarebbe sempre quello della società non ammessa o insolvente,ovvero quello che consente la partecipazione allo stesso campionato, e non ad un campionato inferiore, cuiessa avrebbe potuto partecipare (come è invece oggi previsto dal Lodo-Petrucci), ciò in quanto deve esseresempre garantita la continuità sportiva;

f) tutti i proventi di tale cessione spetterebbero alla società non ammessa o dichiarata insolvente, in modo dapotere soddisfare, quanto meno in parte, i creditori della stessa, destinata matematicamente a fallire, maalmeno con qualche euro “in cassa” (laddove oggi, la società è destinata a fallire con zero euro in cassa);

g) si cerca comunque di garantire la vendita dell’azienda sportiva e la massimizzazione del prezzo (conun’asta in tre battute a prezzi-base decrescenti e, eventualmente, la successiva acquisizione da parte delComune);

h) si garantirebbe comunque che i calciatori tesserati con la società non ammessa o dichiarata in stato diinsolvenza mantengano i loro contratti di lavoro, che sarebbero ceduti alla nuova società subentrante;

i) la risoluzione di tutti i contratti di lavoro si verificherebbe solo nel caso (estremo) in cui l’asta vada desertaed il Comune non rilevi l’azienda sportiva;

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In tale modo si dovrebbe garantire una migliore tutela degli interessi in gioco.

1) L’interesse pubblico alla regolarità dei campionati sportivi non sarebbe più radicalmente oparzialmente frustrato (cfr. sopra par. 1a e 1b), ma risulterebbe integralmente tutelato, inquanto, in base al “nuovo Lodo-Petrucci”, il titolo sportivo messo all’asta sarebbe un titolodi eguale livello rispetto a quello detenuto dalla società non ammessa al campionato (e nonun titolo di un livello inferiore, come è oggi): tale soluzione dovrebbe garantire sempre ecomunque, e soprattutto pienamente, tale interesse, in quanto il risultato sportivoguadagnato da una società (ad esempio “conquista” o “mantenimento” del titolo sportivo diSerie A, come era avvenuto rispettivamente per il Torino e per il Messina al termine dellastagione 2005-2006) non potrebbe più essere “minato” dalla successiva non ammissione alcampionato della stessa (per carenza dei requisiti finanziari); infatti, l’intera “aziendasportiva” della stessa (ovvero il patrimonio calciatori, il titolo sportivo, la denominazionesociale ed il marchio) continuerebbe ad esistere (“liberata” dai debiti dell’azienda-società) egarantirebbe la continuità sportiva della società precedente allo stesso livello agonistico (unnuovo Torino avrebbe rilevato tutta l’azienda sportiva del vecchio Torino ed avrebbepartecipato al campionato di Serie A, conquistato sul campo dalla precedente gestione,anziché al campionato di Serie B, come sta avvenendo in base all’attuale Lodo-Petrucci);ciò garantirebbe a pieno la “regolarità dei campionati”, costituita dal necessario rispettodella “sacralità del risultato espresso dal campo di gioco” (sacralità che è la primaespressione della “credibilità” del sistema calcio).

2) Il c.d. “interesse del territorio” (ovvero l’interesse emotivo-sportivo della tifoseria locale adavere una squadra della propria città al livello conquistato sul campo) non sarebbe piùradicalmente o parzialmente frustrato, come è oggi (cfr. sopra rispettivamente punti nn. 1ae 1b), ma sarebbe pienamente tutelato, in quanto il “nuovo Lodo-Petrucci” dovrebbegarantire pienamente tale interesse (il risultato sportivo guadagnato da una società e da unacittà non potrebbe più essere “minato” dalla successiva non ammissione al campionatodella società, per le stesse ragioni indicate al capoverso precedente).

3) L’interesse economico della società sportiva non ammessa al campionato (che, ad oggi, sivede “espropriare a zero euro” sia il titolo sportivo, sia il proprio patrimonio calciatori) nonsarebbe più completamente frustrato dalla conseguente retrocessione della stessa all’ultimo

j) si garantirebbe che comunque la stessa non retrocederà oltre il campionato di Serie D (distanterispettivamente quattro, tre, due o una categoria dai campionati di Serie A, B, C1 e C2) o, al massimo,oltre il campionato di “Eccellenza”, laddove invece, ad oggi, qualora non vi siano i presupposti o non vadaa buon fine la procedura del Lodo-Petrucci, la città vede retrocedere la propria squadra fino in TerzaCategoria (distante ben cinque categorie dal campionato di Serie D); è chiaro che, in tale ipotesi, ilComitato Interregionale, quale soggetto organizzatore della Serie D, non dovrà neanche prevedereun’evoluzione degli organici per garantire che vi possa trovare posto la società non ammessa ad uncampionato professionistico o dichiarata insolvente e la cui procedura del “nuovo Lodo-Petrucci” non siaandata a buon fine, in quanto il posto per essa si creerà da sé, dato che tale società avrà, nel frattempo,lasciato un posto libero nei campionati superiori, colmato con i relativi ripescaggi a “cascata”; ne consegueche il posto in Serie D, da attribuire alla società non ammessa ad un campionato professionistico silibererebbe automaticamente proprio per l’effetto di tale non ammissione.

La soluzione normativa proposta avrebbe, infine, anche l’effetto (non da poco) di eliminare (o comunquedrasticamente ridurre) il “tourbillon” di “ricorsi contro”, ovvero di ricorsi proposti da alcune società control’ammissione di altre (quelli di cui si è trattato alla nota n. 14): ciò in quanto l’eventuale non ammissione di una società(oggetto di richiesta di tali “ricorsi contro”) non determinerebbe alcun “vuoto” di organico in un dato campionato (alquale aspira di essere ripescata la società che propone un “ricorso contro”), in quanto tale “vuoto” verrebbe, nellamaggior parte dei casi, “colmato” dalla nuova società neocostituita nella stessa città di quella non ammessa (proprioperché la nuova società subentrerebbe a quella non ammessa allo stesso livello agonistico, e non ad un livello inferiore,come viene invece previsto dall’attuale Lodo Petrucci).

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gradino del calcio dilettantistico, con conseguente inevitabile fallimento della stessa “conzero euro in cassa”, ma sarebbe (quantomeno parzialmente) tutelato dalla vendita almassimo prezzo possibile (a seguito della relativa asta) di tutta la propria azienda sportiva edal conseguente “incameramento” dei relativi proventi.

4) L’interesse a prestare la propria attività lavorativa da parte dei dipendenti sportivi(calciatori e tecnici) della società non ammessa, aventi con la stessa contratti di prestazionesportiva pluriennali, non sarebbe più radicalmente frustrato per la risoluzione automatica ditali contratti in conseguenza del diniego di ammissione al campionato (così come nonrisulterebbe più frustrato l’interesse dei “giovani” tesserati per la stessa ad esprimere lapropria personalità ludico-agonistica mediante la crescita sportiva in tale società), in quantotutti i tesserati della società non ammessa (e tutti i relativi contratti) passerebberoautomaticamente (all’interno della cessione dell’azienda sportiva) alla nuova società cheabbia acquisito l’azienda della precedente gestione (rimanendo allo stesso livelloagonistico).

5) L’interesse dei creditori della società non ammessa (a recuperare i propri crediti) nonrisulterebbe più radicalmente frustrato come è oggi (dato che la società è inevitabilmentedestinata a fallire con zero euro in cassa, avendo definitivamente perduto la propriacapacità di produzione economica, determinata dalla titolarità del titolo sportivo, e avendoessa subito l’espropriazione a zero euro di tutto il proprio patrimonio aziendale-sportivo),ma sarebbe (quantomeno parzialmente) tutelato dalla presenza in cassa della liquiditàderivante dalla vendita al massimo prezzo possibile (a seguito della relativa asta) di tutta lapropria azienda sportiva.

Alla luce di tutte le considerazioni espresse (senza avere ovviamente la pretesa di averetrovato la “chiave di volta” per la soluzione di tutti i problemi relativi ai temi trattati, ma con lacoscienza di avere prospettato “soluzioni alternative” sulle quali sarebbe auspicabile unariflessione), si ritiene che sarebbe comunque certamente opportuno discutere ed approfondire, insede federale, quello che, ad oggi (come confermatoci dalle “temperature” di queste ultime tre“estati roventi” di “campionati giudiziari”), è diventato “il problema” (e non più solo “unproblema”) del calcio italiano (e di tutte le sue componenti, non solo delle società, ma anche degliatleti e dei tecnici): a tale scopo, potrebbe essere utile nominare una Commissione di giuristi per lamodifica del Lodo-Petrucci, che si ponga tutti i “sotto-problemi” e li approfondisca - ancheconsiderando normative di altre federazioni estere e non solo di calcio - al fine di emanareun’adeguata normativa federale che garantisca tutti gli interessi, non solo sportivi, ma ancheeconomici, sviluppatisi nel settore.

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Il TAR LAZIO SEGNA LA FINE DEL VINCOLO DI GIUSTIZIA. LA FIGC SI ADEGUA.

ENRICO LUBRANO

SOMMARIO

Introduzione - 1. La sindacabilità dei provvedimenti disciplinari sportivi dal giudice amministrativo. - 2. L’illegittimitàdel vincolo di giustizia. - Conclusioni

Introduzione

Con ordinanza 21 aprile 2005, n. 2244, il T.A.R. Lazio, Sezione Terza Ter, ha accolto ilricorso presentato dal Cosenza 1914 (r.g. n. 2273/2005) avverso i provvedimenti con i quali gliorgani di giustizia sportiva (in ultimo grado la C.A.F., con provvedimento in data 7 marzo 2005)della Federazione Italiana Giuoco Calcio (d’ora in poi F.I.G.C.) avevano emanato nei confrontidella Società sanzioni disciplinari costituite dall’irrogazione di tre punti di penalizzazione inclassifica, di duemila euro di multa, nonché dall’interdizione di un anno a carico del legalerappresentante della stessa: tale (triplice) sanzione disciplinare era stata irrogata per violazione del“vincolo di giustizia” (art. 27 Statuto F.I.G.C. e art. 11 bis Codice Giustizia Sportiva F.I.G.C.) peravere in precedenza la Società presentato un ricorso innanzi al T.A.R. Lazio (r.g. n. 11193/2004)per il riconoscimento del proprio titolo sportivo a partecipare al campionato di Serie C1.

Il giorno successivo all’emanazione di tale ordinanza, la F.I.G.C. ha “restituito” allaSocietà i tre punti di penalizzazione sottratti (punti poi risultati determinanti per la “salvezza” dellaSocietà nel campionato in corso); successivamente lo stesso Presidente Federale della F.I.G.C. haproposto ricorso innanzi alla C.A.F. chiedendo la revocazione del provvedimento dalla stessaemanato il 7 marzo 2005 (irrogazione delle predette sanzioni disciplinari): in data 30 maggio 2005,la C.A.F., accogliendo tale ricorso (motivazioni non ancora depositate), ha definitivamenteannullato il proprio precedente provvedimento con il quale la stessa aveva irrogato le predettesanzioni disciplinari al Cosenza per violazione del vincolo di giustizia (1); conseguentemente la

1 Il comportamento della C.A.F. della F.I.G.C. (la c.d. “Cassazione del calcio”) risulta, in effetti, piuttosto“curioso” con riferimento alla questione de qua: la stessa C.A.F., che (in data 7 marzo 2005) che aveva originariamenterigettato il ricorso presentato dal Cosenza avverso il provvedimento emanato dalla Commissione Disciplinare (cheaveva inflitto le sanzioni disciplinari poi confermate dalla C.A.F.), è successivamente tornata sul proprioprovvedimento e, a soli due mesi di distanza (30 maggio 2005), ne ha riconosciuto l’illegittimità accogliendo il ricorsoper revocazione presentato dal Presidente Federale; ciò ha determinato il fatto che successivamente il T.A.R. non si èpronunciato con sentenza sul merito della vicenda, ma ha inevitabilmente dichiarato la cessazione della materia delcontendere.

La vicenda, per chi la sappia “leggere”, si commenta da sé, e certo apre la strada ai “maligni” che(diversamente dal sottoscritto) ripongono qualche dubbio sull’effettiva “autonomia, indipendenza e terzietà” di tutti gliorgani di giustizia sportiva “pomposamente sbandierata” dall’art. 27 dello Statuto della F.I.G.C.: è chiaro che, finchè lanomina di tutti i componenti degli organi di giustizia sportiva rimarrà attribuita dalle “Carte federali” al PresidenteFederale e al Consiglio Federale, con un potere del tutto arbitrario (non essendo prevista alcuna limitazione alla

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Sezione Terza Ter del T.A.R. Lazio, con sentenza 16 giugno 2005, n. 5024, ha dichiarato lacessazione della materia del contendere.

La vicenda in oggetto determina una “svolta” per tutto quanto attiene al correttoinquadramento dei rapporti tra ordinamento sportivo ed ordinamento statale e alla giustainterpretazione (fatta propria dai giudici amministrativi con la ordinanza n. 2244/2005) della legge17 ottobre 2003, n. 280; tale questione consacra, infatti, due principi fondamentali, oggetto dellapresente analisi:

1) la sindacabilità dei provvedimenti disciplinari sportivi dal giudice amministrativo;2) l’illegittimità del vincolo di giustizia.

1. La sindacabilità dei provvedimenti disciplinari sportivi dal giudice amministrativo.

La legge n. 280/2003 prevede il “principio di autonomia dell’ordinamento sportivo” (2),“salvi i casi di rilevanza” di situazioni giuridico-soggettive anche per l’ordinamento statale (art. 1)(3).

Ne deriva che, in base a tale norma - costituente una sorta di “codificazione” di tale“principio di rilevanza”, già ampiamente consolidato dalla giurisprudenza ordinaria (4) edamministrativa (5) - i provvedimenti emanati dal C.O.N.I o dalle federazioni sportive nei confrontidi soggetti ad essi affiliati o tesserati:

a) non sono impugnabili innanzi al giudice statale amministrativo (6) quando essipresentino una rilevanza soltanto interna all’ordinamento sportivo (ovvero laddove essi

discrezionalità delle nomine, neanche con il riferimento all’obbligo di procedere quantomeno ad uno scrutinio permerito comparativo tra i richiedenti), qualche “malizioso benpensante” continuerà a pensare che, talvolta, le decisionidella giustizia sportiva non avvengano proprio in totale “autonomia, indipendenza e terzietà”.

2 “La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazionedell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale” (art. 1, primo comma).

3 “I rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio diautonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive,connesse con l’ordinamento sportivo” (art. 1, secondo comma).

4 Il “principio della rilevanza” - ovvero l’assunto in base al quale sono impugnabili innanzi al giudice statale iprovvedimenti federali nel caso in cui essi assumano rilevanza esterna all’ordinamento sportivo, ovvero laddove essiassumano un rilievo lesivo di interessi non solo sportivi, ma anche giuridicamente rilevanti - è stato sancito per la primavolta dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con le c.d. “sentenze gemelle” nn. 3091/1986 e 3092/1986.

5 Anche la giurisprudenza amministrativa, sin dai primi casi di impugnazione di provvedimenti federali, haribadito il “principio di rilevanza”: tra le prime, si vedano T.A.R. Lazio, Sez. III, 26 aprile 1986, n. 1641; idem, 11agosto 1986, n. 2746.

6 L’art. 3 della legge n. 280/2003 ha devoluto tutta la materia relativa all’impugnazione dei provvedimentiemanati dai vari ordinamenti sportivi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (primo comma) ed allacompetenza funzionale del T.A.R. Lazio (secondo comma).

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determinino la lesione di interessi esclusivamente sportivi);b) sono impugnabili innanzi al giudice statale amministrativo quando essi presentino una

rilevanza anche esterna all’ordinamento sportivo (ovvero laddove essi determinino lalesione non solo di interessi esclusivamente sportivi, ma anche di interessigiuridicamente rilevanti, cioè la lesione di posizioni giuridico-soggettive riconoscibilicome diritti soggettivi o come interessi legittimi).

Il problema che si è sempre posto (anche prima dell’emanazione della legge n. 280/2003) èstato costituito dalla difficoltà di individuare quali provvedimenti emanati dai vari ordinamentisportivi (C.O.N.I. o federazioni sportive) potessero avere una rilevanza esterna all’ordinamentosportivo e come potesse essere ravvisata tale rilevanza; la risposta fornita da giurisprudenza edottrina è sempre stata nel senso di riconoscere una rilevanza giuridica degli interessi lesi laddovefosse ravvisabile una rilevanza anche economica di tali interessi: in sostanza, laddove unprovvedimento federale, oltre a ledere interessi sportivi, potesse dirsi lesivo di interessi ancheeconomicamente rilevanti, è sempre stata comunemente riconosciuta la rilevanza giuridica dellostesso e, per l’effetto, la impugnabilità anche innanzi al giudice statale; in pratica, in applicazionedi un principio generale sancito dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea sin dagli anni 70 (7),il concetto di “rilevanza giuridica” è stato fatto coincidere con il concetto di “rilevanzaeconomica”.

In applicazione di tale “principio di rilevanza” (giuridica ovvero economica) degli interessipotenzialmente lesi da provvedimenti federali, la giurisprudenza ha sempre riconosciuto:

a) la generale insindacabilità, da parte del giudice amministrativo, dei provvedimentifederali di carattere tecnico (come, ad esempio, le decisioni assunte dall’arbitro di garasul campo di giuoco) (8);

b) la generale sindacabilità, da parte del giudice amministrativo, di tutti i provvedimentifederali di carattere disciplinare, ovvero, in particolare, di tutti i provvedimentidisciplinari:b1)di carattere espulsivo dall’ordinamento federale (c.d. “revoca dell’affiliazione” per

le Società o “radiazione” per i tesserati) (9);b2)di carattere temporanemente interdittivo (ad esempio, squalifica a tempo per un

atleta o per un dirigente sportivo) (10);

7 Il riferimento è alle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea relative ai casi Walrave (sentenza12 dicembre 1974, Walrave/U.C.I., in Raccolta delle sentenze della Corte di Giustizia, 1974, 1405) e Donà (sentenza14 luglio 1976, Donà/Mantero, in Raccolta delle sentenze della Corte di Giustizia, 1976, 1333).

8 Si veda in proposito la decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione 26 ottobre 1989, n. 4399; nellostesso senso anche T.A.R. Lazio, Sez. III, 24 ottobre 1985, n. 1613; idem, 15 luglio 1985, n. 1099.

9 In tal senso si vedano, a titolo meramente esemplificativo e non esaustivo: Cons. Stato, Sez. VI, 7 luglio 1996,n. 654; idem, 30 settembre 1995, n. 1050; idem, 20 dicembre 1993, nn. 996 e 997; T.A.R. Lazio, Sez. III, 16 luglio1991, n. 986; idem, 25 maggio 1989, n. 1079; idem, 8 febbraio 1988, n. 1035; T.A.R. Emilia Romagna, Sez. I, 4maggio 1998, n. 178 ecc..

10 Tra le tante si vedano: Cons. Stato, Sez. VI, ord. 12 gennaio 1996, n. 1; T.A.R. Lazio, Sez. III, 16 aprile 1999,nn. 962 e 963; idem, 29 marzo 1999, n. 781; idem, 26 aprile 1986, n. 1641; nello stesso senso anche la giurisprudenza

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b3)di carattere meramente pecuniario (ad esempio, multa irrogata nei confronti di unaSocietà, un atleta o un dirigente) (11);

c) la generale sindacabilità, da parte del giudice amministrativo, di tutte le questionisportive di carattere c.d. “amministrativo”, ovvero quelle relative all’affiliazione, altesseramento, all’ammissione ai campionati, alla partecipazione ai campionati, al titolosportivo ecc. (12).

Il Decreto Legge 19 agosto 2003, n. 220 (poi convertito, con modificazioni nella legge n.280/2003) - nella propria ottica di salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo(espressa in termini assolutamente eccessivi, tanto da essere “tacciato” sotto diversi profili diillegittimità costituzionale) - aveva previsto il principio di “rilevanza” sopra enunciato (poi“confermato” anche nella conversione in legge), ma, in (presunta) esecuzione di esso, aveva“riservato” esclusivamente all’ordinamento sportivo, sia tutta la sfera delle “questioni tecniche”(art. 2 lett. a), sia tutta la sfera delle “questioni disciplinari” (art. 2 lett. b), sia tutta la sfera delle“questioni c.d. amministrative” (art. 2 lett. c e d) (13).

In sede di conversione in legge di tale decreto, il legislatore - ravvisando l’indiscutibile“rilevanza “ delle “questioni amministrative” (14) - ha soppresso le lettere c e d dell’art. 2 delDecreto Legge, che riservavano all’ordinamento sportivo tutta la materia delle “questioniamministrative” (con ciò ritenendo, pertanto, impugnabili innanzi al giudice amministrativo tutti iprovvedimenti rientranti in tale categoria) (15).

straniera relativa ai casi Krabbe e Reynolds, rispettivamente Tribunale di Monaco, VII Sezione Commerciale, 17maggio 1995 e Corte Distrettuale degli USA, Distretto Meridionale dell’Ohio, 3 dicembre 1992.

11 Tra le tante si veda Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 1996, n. 108.

12 Tale principio di generale sindacabilità di tale genere di questioni da parte del giudice amministrativo è dasempre pacifico in giurisprudenza (per l’oggettiva rilevanza economica e giuridica di tali provvedimenti): tra tutte ledecisioni in tal senso, si veda, in particolare: Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 settembre 1995, n. 1050.

13 L’art. 2, primo comma, del Decreto Legge n. 220/2003 disponeva testualmente quanto segue: “In applicazionedei principi di cui all’articolo 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto:

a) il corretto svolgimento delle attività sportive ed agonistiche;b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni

disciplinari sportive;c) l’ammissione e l’affiliazione alle federazioni sportive, di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati;d) l’organizzazione e lo svolgimento delle attività agonistiche non programmate ed a programma illimitato e

l’ammissione alle stesse delle squadre ed atleti”.Il secondo comma di tale norma (poi confermato nella conversione in legge) specificava che “nelle materie di cui al

comma 1, le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statutie i regolamenti del Comitato Olimpico Nazionale Italiano e delle Federazioni sportive di cui agli artt. 15 e 16 deldecreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo”.

14 Tale rilevanza risulta indiscutibile non solo per il fatto che i provvedimenti di questo genere assumono quasisempre, specialmente nel settore dello sport professionistico, un rilievo inevitabilmente anche economico per idestinatari di essi, ma anche per il fatto che il potere di affiliazione e di controllo dell’equilibrio finanziario delleSocietà in sede di ammissione ai campionati è stato attribuito alle federazioni sportive dallo Stato con legge 23 marzo1981, n. 91, rispettivamente dagli articoli 10 e 12.

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Sempre in sede di conversione del decreto de quo, il legislatore ha, invece, “salvato” lalettera a e la lettera b dell’art. 2 dello stesso, con l’effetto che la legge n. 280/2003 ha mantenuto lariserva, in favore della giustizia sportiva, di tutta la materia tecnica (16) e soprattutto disciplinare:tale previsione normativa (riserva della materia disciplinare) è stata “incriminata” di illegittimitàcostituzionale per violazione degli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione (come evidenziato anchedalla Società Cosenza nel giudizio in questione), in quanto - escludendo in assolutol’impugnabilità di tutti i provvedimenti disciplinari sportivi innanzi al giudice amministrativo(senza neanche considerare che almeno alcuni di essi avrebbero potuto dirsi “rilevanti” sotto ilprofilo giuridico ed economico, come già evidenziato dalla giurisprudenza precedenteall’emanazione della legge n. 280/2003) - tale norma sembrava determinare una potenziale lesionedel diritto alla tutela giurisdizionale e del principio di impugnabilità di tutti gli atti amministrativi.

Proprio in virtù di tale assoluta insindacabilità di tutti i provvedimenti disciplinari sportivisancita dal dato letterale dell’art. 2, lett. b, della legge n. 280/2003, nel giudizio relativoall’impugnazione delle sanzioni disciplinari irrogate dalla Federazione nei confronti della SocietàCosenza (penalizzazione di tre punti, multa di 2.000 euro e interdizione del Presidente dellaSocietà per 12 mesi), la F.I.G.C. ha eccepito l’inammissibilità del ricorso proposto dalla Societàper avere esso ad oggetto l’impugnazione di un provvedimento disciplinare (come tale “riservato”alla giustizia sportiva e quindi non impugnabile innanzi al giudice amministrativo).

Da parte sua, la Società ha replicato che - per quanto sia vero il fatto che la legge n.280/2003 attribuirebbe alla competenza della giustizia sportiva tutta la sfera delle c.d. “questionidisciplinari” (art. 2, lett. b) - in realtà, tale previsione (a meno di dubitare fortemente dellalegittimità costituzionale della stessa per violazione degli artt. 24, 103 e 113 Cost.) doveva esserenecessariamente letta (secondo una corretta interpretazione logica, teleologica e sistematica) incombinato disposto con il principio fondamentale della legge n. 280/2003 (art. 1), che attribuiscealla giurisdizione del giudice amministrativo tutte le questioni sportive che assumano “rilevanza”anche per l’ordinamento statale, ovvero in ordine alle quali sia ravvisabile la lesione di interessi

15 Lo stesso Consiglio di Stato, con la sentenza 9 luglio 2004, n. 5025, ha specificamente chiarito che lasoppressione di tali lettere c e d da parte del legislatore costituisce una chiara espressione della volontà del legislatoredi non riservare alla giustizia sportiva tali questioni e di attribuire la competenza in ordine alle stesse al T.A.R. Lazio.

16 Deve evidenziarsi come, se è pur vero che generalmente la materia tecnica risulta costituita da provvedimentiprivi di rilevanza esterna all’ordinamento sportivo (le decisioni dell’arbitro di gara), non si può dire in astratto che talesfera di questioni sia a priori del tutto irrilevante: si pensi al caso in cui - in una partita valida come “spareggio-promozione” (finale play-off) o come “spareggio-salvezza” (finale di play-out) e nella quale sia prevista la regola del“golden-goal” (in pratica, chi segna, vince) - una squadra realizzi il goal-vittoria, ma l’arbitro non si avveda del fattoche il pallone è entrato di oltre un metro oltre la linea (fatto in ipotesi oggettivamente documentato da tutte letelevisioni) e, sul capovolgimento di fronte, la squadra avversaria realizzi essa il “golden-goal”; è evidente che, in unaipotetica situazione di tale genere, l’errore tecnico compiuto dall’arbitro di gara (e il conseguente provvedimento diomologazione della gara con acquisizione del “fasullo” risultato del campo) determina una serie di conseguenze(partecipazione, per la stagione successiva, ad un campionato inferiore rispetto a quello che avrebbe effettivamenteconquistato sul campo se il risultato non fosse stato falsato da un errore tecnico) che incidono gravemente sulla capacitàeconomica della società-azienda, con l’effetto che il provvedimento-tecnico potrebbe assumere una indiscutibilerilevanza economica e quindi una rilevanza lesiva degli interessi giuridicamente rilevanti (art. 41 Cost.: diritto diiniziativa economica) della stessa.

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giuridicamente rilevanti (diritti soggettivi ed interessi legittimi).

Pertanto, secondo la tesi della Società, poiché tale “rilevanza giuridica” coincide insostanza con il principio di “rilevanza economica”, fatto proprio dalla Corte di Giustizia della U.E.sin dagli anni ’70 (sentenze sopra richiamate) – e di conseguenza c’è lesione, ancheindirettamente, di interessi giuridicamente rilevanti quando c’è lesione di interessi economici – iprovvedimenti impugnati avrebbero dovuto essere ritenuti come impugnabili innanzi al giudiceamministrativo, in quanto gli stessi, oltre che la lesione di interessi sportivi (l’interesse alla correttacollocazione in classifica in base esclusivamente ai punti conquistati sul campo), determinavanouna lesione di interessi giuridicamente rilevanti (il diritto alla tutela giurisdizionale, esercitato conla proposizione del ricorso n. 11193/2004 al T.A.R. Lazio a tutela del proprio titolo sportivo e“sanzionato” con l’irrogazione delle predette misure disciplinari) e di interessi economicamenterilevanti (l’interesse alla restituzione dei tre punti costituiva un interesse economicamenterilevante, in quanto, senza tali tre punti, la Società sarebbe retrocessa al campionato inferiore, congravi conseguenze patrimoniali derivanti dalla deminutio della propria capacità di produzioneeconomica in caso di retrocessione).

Alla luce di tali principi, la Società ha evidenziato, inoltre, che, per quanto riguarda lequestioni disciplinari sportive, la giurisprudenza amministrativa ha sempre ammesso lasindacabilità dei relativi provvedimenti da parte del giudice amministrativo sia quando gli stessi sisiano concretizzati in sanzioni di carattere interdittivo (squalifica) o penalizzativo (penalizzazionein classifica), sia quando gli stessi si siano concretizzati in sanzioni pecuniarie (multe), e ciò nonsoltanto prima (17), ma anche dopo la stessa legge n. 280/2003 (TAR Lazio, Sez. III Ter, ordinanzan. 4332/2004, con la quale è stata sospesa l’esecuzione di una sanzione disciplinare a carico di untesserato sportivo) (18).

Secondo la tesi della Società, pertanto, nel caso in questione, trattandosi di provvedimentiirrogativi di sanzioni disciplinari interdittive (1 anno al legale rappresentante), penalizzative (3punti in classifica) e pecuniarie (2.000 euro di multa), si trattava di provvedimenti giuridicamenteed economicamente rilevanti, sindacabili, come tali, dal giudice amministrativo.

Accogliendo il ricorso della Società con l’ordinanza n. 2244/2005, il T.A.R. Lazio, pursenza rimettere alla Corte Costituzionale la questione della legittimità costituzionale della riservaalla giustizia sportiva di tutte le questioni disciplinari (art. 2, lett. b citato), ha sostanzialmentesuperato il problema assumendo - con un’interpretazione logica, teleologica e sistematica di taleart. 2, lett. b, in combinato disposto con il principio generale di rilevanza - che, laddoveprovvedimenti disciplinari sportivi assumano una rilevanza anche esterna all’ordinamento

17 Tra le tante si vedano: Cons. Stato, Sez. VI, ord. 12 gennaio 1996, n. 1; Cons. Stato, Sez. VI, 18 gennaio 1996,n. 108; TAR Lazio, Sez. III, 16 aprile 1999, nn. 962 e 963; idem, 29 marzo 1999, n. 781; TAR Lazio, Sez. III, 26 aprile1986, n. 1641; nello stesso senso anche la giurisprudenza straniera relativa ai casi Krabbe e Reynolds, rispettivamenteTribunale di Monaco, VII Sezione Commerciale, 17 maggio 1995 e Corte Distrettuale degli USA, DistrettoMeridionale dell’Ohio, 3 dicembre 1992.

18 Con l’ordinanza n. 4332/2004, il TAR Lazio, Sezione Terza Ter, ha accolto il ricorso presentato dal sig. Cottuavverso una sanzione disciplinare di carattere pecuniario (20.000 euro circa) irrogatagli per il fatto di non avere lostesso, in precedenza, versato la quota annua di partecipazione alle gare (circa 80 euro).

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sportivo, essi devono ritenersi necessariamente sindacabili dal giudice amministrativo: nellafattispecie, in particolare, il T.A.R. ha evidenziato “l’oggettiva rilevanza delle sanzioni irrogate”e, considerato il danno grave ed irreparabile determinato da tali esse (specialmente dalla sanzionedei tre punti di penalizzazione in classifica) anche per “l’imminente definizione del campionato cuila ricorrente partecipa”, ha disposto l’immediata sospensione dell’efficacia delle stesse.

Alla luce di tale decisione si evidenzia come, a questo punto - essendo stata riconosciuta“l’oggettiva rilevanza” di sanzioni di carattere pecuniario (per l’incidenza economica delle stesse)penalizzativi (per i riflessi economici determinati dalla diversa posizione di classifica di unasocietà partecipante al Campionato di Serie D di calcio) ed interdittivi (per l’impossibilità perl’interessato di svolgere i propri compiti istituzionali di legale rappresentante della Società) - nederiva che tutte le sanzioni disciplinari di carattere pecuniario, penalizzativo e interdittivo irrogatenei confronti di società che, pur non partecipando a campionati professionistici, svolganocomunque attività calcistica in maniera sostanzialmente imprenditoriale (ovvero un’attività ascopo sostanzialmente di lucro, in cui il profitto o le perdite di bilancio sono determinati dairisultati sportivi) devono essere riconosciute come provvedimenti amministrativi rilevanti ancheper l’ordinamento statale, in quanto incidenti sulla sfera giuridico-economica del destinatario diessi; ciò comporta la conseguenza che, a maggior ragione, laddove sanzioni di tal genere venganoemanate nei confronti di Società di rango superiore (ovvero appartenenti ai campionatiprofessionistici, che chiaramente “muovono” interessi economici ancora maggiori), esse nonpotranno più essere sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Ne deriva che, allo stato attuale, l’improbabile ”actio finium regundorum” “azzardata” dallegislatore con l’art. 2 della legge n. 280/2003 - nel tentativo di definire a priori quali questionisiano irrilevanti (teoricamente tutte le questioni tecniche e disciplinari, secondo il disposto di cuialle lettere a e b dello stesso) e quali questioni siano rilevanti (in sostanza tutte le questioni c.d.“amministrative”, come confermato dall’avvenuta soppressione delle lettere c e d del vecchio testoprevisto dal decreto legge n. 220/2003 al momento della conversione in legge dello stesso) - risultadel tutto irrilevante (oltre che erronea): infatti, sulla scorta della decisione contenuta nell’ordinanzan. 2244/2005 in questione, ormai tutti i provvedimenti disciplinari sportivi che possanoriconoscersi come “rilevanti” (in quanto possano determinare una lesione di interessi non solosportivi, ma anche giuridici o economici, dei destinatari) potranno essere sicuramente impugnatiinnanzi al T.A.R. Lazio ai sensi dell’art. 1 della legge n. 280/2003 ed a prescindere dalla(illegittima e ormai svuotata) riserva contenuta nella lettera b dell’art. 2 (19).

19 La posizione espressa dal T.A.R. Lazio con l’ordinanza-Cosenza (secondo caso, dopo l’ordinanza-Cottu, diammissibilità e accoglimento di ricorsi avverso provvedimenti disciplinari sportivi dopo l’entrata in vigore della leggen. 280/2003) conferma la fondatezza delle tesi espresse dalla dottrina sin dai primi commenti relativi alla legge n.280/2003; in particolare, si veda La Giustizia sportiva: analisi critica alla legge 17 ottobre 2003, n. 280, MORO P.,DE SILVESTRI A., CROCETTI BERNARDI E., LUBRANO E., Edizioni Esperta 2003: tali autori hanno, infatti,evidenziato (in particolare, Moro a pag. 27, De Silvestri a pag. 87 e Lubrano a pag. 170) come la “pretesa” dellegislatore di stabilire a priori quali questioni fossero rilevanti e quali invece irrilevanti, nonché la indicazione di tutte lequestioni disciplinari come questioni irrilevanti, risultava del tutto vana e si sarebbe dovuta “scontrare” presto con levalutazioni dei giudici amministrativi in ordine alla rilevanza delle singole questioni e, in particolare, alla potenzialerilevanza delle questioni disciplinari.

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2. L’illegittimità del vincolo di giustizia.

L’ordinanza n. 2244/2005, inoltre, assume un grande rilievo come decisione “storica” edavente effetti di portata potenzialmente generale, in quanto - accogliendo il ricorso del Cosenzaavverso i provvedimenti disciplinari con i quali la Società era stata sanzionata per avere, inviolazione del c.d. “vincolo di giustizia”, presentato ricorso al T.A.R. Lazio a tutela del propriotitolo sportivo - ha sostanzialmente sancito l’illegittimità della stessa normativa federalecostituente il c.d. “atto presupposto”, ovvero dello stesso vincolo di giustizia.

La indiscutibile correttezza di tale decisione deriva dal fatto di costituire applicazione deipiù elementari principi del diritto, come evidenziato dalla Società nell’ambito del proprio ricorso.

1. Il diritto di fare valere i propri interessi (diritti soggettivi o interessi legittimi che siano)innanzi agli organi giurisdizionali dello Stato costituisce un diritto fondamentale garantito ingenerale dalla Costituzione (artt. 24, 103 e 113).

2. Con legge n. 280/2003 tale diritto è stato espressamente riconosciuto dallo Statospecificamente anche a tutti i soggetti che facciano parte dei vari ordinamenti sportivi attraverso ilriconoscimento del diritto di impugnare i provvedimenti emanati dalle Federazioni sportive.

3. Il primo principio di diritto è costituito dalla c.d. “gerarchia delle fonti del diritto”, in baseal quale le norme regolamentari (quali, ad esempio, le norme federali che prevedano il c.d.“vincolo di giustizia” impugnate dalla Società come atto presupposto) sono sottoordinate allenorme di legge (quali la legge n. 280/2003) ed alle norme costituzionali (quali gli artt. 24, 103, 113sopra richiamati).

4. Pertanto, le prime (regolamenti) non possono avere un contenuto contrastante con quantodisposto dalle seconde (norme di legge) o dalle terze (norme costituzionali); in caso contrario, essesono illegittime (come anche riconosciuto dalla stessa Corte Federale della F.I.G.C. con ladecisione del 4 maggio 2001 (20)): ne consegue che, qualora tali norme regolamentari venganoapplicate mediante un provvedimento espresso, il soggetto leso può impugnare il provvedimento, ela norma regolamentare come atto presupposto, innanzi agli organi giurisdizionali dello Stato,denunciandone l’illegittimità per violazione delle norme sovraordinate.

5. E’ evidente - alla luce del quadro in questione (oggettivamente indiscutibile, a meno di nonvolere mettere in discussione anche le basi della certezza del diritto) - che, pertanto, il c.d.“vincolo di giustizia” (previsto dall’art. 27 dello Statuto F.I.G.C. e dall’art. 11 bis del Codice di

20 Con tale decisione (relativa alla c.d. “questione passaportopoli”), la Corte Federale ha riconosciutol’illegittimità della normativa federale (art. 40, VII comma, delle Norme Organizzative Interne della F.I.G.C.) cheprevedeva dei limiti di utilizzazione di atleti extracomunitari, in quanto essa si poneva in contrasto con la sopravvenutanormativa statale di cui al D.Lgs. n. 286/1998 (c.d. Decreto Turco-Napolitano), in base al quale allo straniero (ancheextracomunitario) dovevano essere riconosciuti gli stessi diritti spettanti al cittadino italiano.

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Giustizia Sportiva F.I.G.C.), ovvero la normativa federale di rango regolamentare che preclude aitesserati di fare valere i propri interessi nelle sedi giurisdizionali, risulti essere una normaillegittima per violazione della superiore normativa di legge e costituzionale.

6. Ne consegue che nessun provvedimento sanzionatorio (neanche 1 euro di sanzionepecuniaria o un semplice “ammonimento”) può essere legittimamente emanato, in applicazione ditale vincolo di giustizia, nei confronti di soggetti che abbiano fatto valere il proprio diritto di adiregli organi di giustizia statale (ovvero il T.A.R. Lazio, quale unico organo indicato dalla legge comecompetente in ordine all’impugnazione di provvedimenti emanati dalle Federazioni sportive o daloro organi), in quanto, in caso contrario, il provvedimento sanzionatorio risulta essere illegittimo(in conseguenza dell’illegittimità dell’atto presupposto) per violazione dei più basilari principi deldiritto.

7. Ne consegue che la proposizione di un’azione in sede giurisdizionale non costituisceneanche violazione del principio di lealtà sportiva (art. 1 del Codice di Giustizia Sportiva), nonessendo stato eluso alcun obbligo (se non quello meramente morale) di rispettare una norma, il c.d.vincolo di giustizia, che non può avere alcuna validità dal punto di vista giuridico.

8. In sostanza, ad oggi, il vincolo di giustizia non può legittimamente operare comelimitazione all’esercizio della tutela giurisdizionale per le questioni c.d. “rilevanti”; esso può, allimite, operare soltanto nelle materie c.d. “irrilevanti”: tale principio del resto era già statopacificamente sancito dalla pacifica giurisprudenza amministrativa successiva (tra tutte cfr. Cons.Stato n. 5025/2004) ed anche precedente alla legge n. 280/2003 (Cons. Stato, Sez. IV, 30settembre 1995, n. 1050; Cons. Stato, Sez. II, 20 ottobre 1993, n. 612; C.Si. 9 ottobre 1993, n. 536;Cass. 17 novembre 1984, n. 5838; Cass. 1 marzo 1983, n. 1531; Cass. 19 febbraio 1983, n. 1290),che aveva già specificamente chiarito che “il vincolo di giustizia di cui all’art. 27 dello StatutoF.I.G.C., che impone a tutte le società sportive affiliate l’impegno di accettare la piena e definitivaefficacia di tutti i provvedimenti generali e di tutte le decisioni particolari adottate dalla F.I.G.C.,dai suoi organi e soggetti delegati nelle materie attinenti all’attività sportiva, può liberamenteoperare soltanto nell’ambito strettamente tecnico-sportivo, come tale irrilevante perl’ordinamento dello Stato, ovvero nell’ambito in cui sia consentito dall’ordinamento dello Stato, ecioè in quello dei diritti disponibili; non può invece operare nell’ambito degli interessi legittimi, iquali, atteso il loro intrinseco collegamento con un interesse pubblico ed in virtù dei principisanciti dall’art. 113 Cost., sono insuscettibili di formare oggetto di una rinunzia preventiva,generale e temporalmente illimitata alla tutela giurisdizionale”.

9. Il provvedimento impugnato dal Cosenza (sanzione disciplinare per l’avvenutaproposizione di ricorso al T.A.R. Lazio a tutela del proprio titolo sportivo) è stato, pertanto,riconosciuto come illegittimo perché aveva applicato l’istituto del vincolo di giustizia ad unamateria (la c.d. materia delle “questioni amministrative”, in cui rientrano le questioni relative allapartecipazione ed al titolo sportivo) rispetto alla quale tale vincolo non può dirsi legittimamenteoperante: e ciò per una semplicissima ragione, ovvero per il fatto che tali questioni amministrativesono questioni per le quali la legge 17 ottobre 2003, n. 280, ha espressamente previsto che essenon rientrano nella sfera di questioni devolute alla giustizia sportiva, ma, per la loro indiscutibilerilevanza giuridica ed economica, esse rientrano tra le questioni per le quali è espressamente

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previsto che i soggetti dell’ordinamento sportivo possano presentare ricorso al giudice statale e, inparticolare, al giudice amministrativo (T.A.R. Lazio).

10. Allo stato attuale non è, tra l’altro, neanche possibile affermare che il vincolo di giustiziasarebbe fatto salvo per il fatto che la stessa legge n. 280/2003 fa salve le “clausolecompromissorie” (21); una tale posizione risulta, infatti, equivocare (in una improbabile quantogrossolana “fusione”) due concetti ben distinti, dato che le clausole compromissorie sono bendiverse dal “vincolo di giustizia”, in quanto:a) le prime (clausole compromissorie) sono clausole con le quali i tesserati sportivi si

impegnano ad adire i collegi arbitrali istituiti presso le federazioni per le questioni c.d.“economiche”, cioè per le questioni patrimoniali tra pariordinati (unica materia che,essendo attinente a diritti soggettivi, risulta “arbitrabile”), ovvero per la tutelaesclusivamente dei propri diritti patrimoniali nei confronti di altri tesserati o affiliati;

b) il secondo (vincolo di giustizia) è la norma con la quale gli ordinamenti sportiviillegittimamente precludono (salva autorizzazione) ai propri tesserati e affiliati la tuteladelle proprie ragioni (interessi legittimi compresi) e l’impugnazione dei provvedimentiautoritativi federali innanzi agli organi giurisdizionali dello Stato.E’, pertanto, evidente che la legge n. 280/2003, nella parte in cui fa salve le clausole

compromissorie, non intendeva certo salvare anche l’istituto del vincolo di giustizia: taleconclusione è confermata non solo dalla semplice lettura della norma in questione (che parlatestualmente solo di “clausole compromissorie” e non di “vincolo di giustizia”), ma anchedall’interpretazione logica e teleologica della stessa (sarebbe veramente un controsenso pensareche il legislatore statale abbia riconosciuto e dettagliatamente disciplinato il diritto, per i tesseratiin ambito sportivo, di adire il giudice amministrativo e poi abbia, nell’ambito della stessa legge,riconosciuto espressamente la legittimità di un istituto, il vincolo di giustizia, che prevede ildivieto di adire il giudice statale e gravi sanzioni per la violazione di tale divieto).

Conclusioni

La vicenda in oggetto - che ha sancito, da una parte, l’impugnabilità dei provvedimentidisciplinari sportivi innanzi al giudice amministrativo quando essi possano riconoscersi come“rilevanti” e, dall’altra parte, la illegittimità del vincolo di giustizia e, conseguentemente, dellesanzioni disciplinari irrogate nei confronti di soggetti che abbiano presentato ricorso innanzi alT.A.R. Lazio per l’impugnazione di provvedimenti federali rilevanti - assume una portata storica(è la prima volta che una sanzione disciplinare irrogata per violazione del vincolo di giustizia siastata impugnata, con esito positivo, innanzi al giudice amministrativo) e soprattutto generale: aquesto punto, da oggi in poi, è facilmente immaginabile che ogni sanzione disciplinare irrogata perviolazione del vincolo di giustizia venga impugnata e che il relativo ricorso, facendo riferimento alprecedente in oggetto, venga accolto.

21 L’art. 3, primo comma, della legge n. 280/2003, stabilisce, infatti, anche che “in ogni caso è fatto salvo quantoeventualmente previsto dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del Comitato OlimpicoNazionale Italiano e delle federazioni sportive di cui all’articolo 2, comma 2, nonché quelle inserite nei contratti di cuiall’articolo 4 della legge 23 marzo 1981, n. 91”.

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Ne deriva, pertanto, che ormai tutte le normative federali che prevedono il c.d. “vincolo digiustizia” risultano “svuotate” di ogni effettività, in quanto esse sono a forte rischio, nel momentoin cui vengano applicate da una federazione (con irrogazione di sanzioni disciplinari nei confrontidi soggetti che abbiano proposto ricorso al T.A.R. Lazio senza richiedere l’autorizzazione), diessere impugnate come atto presupposto del provvedimento disciplinare e di essere annullate (perviolazione dei principi sanciti dalla legge n. 280/2003) dal giudice amministrativo.

In questa situazione, tali norme federali perdono anche ogni efficacia di “deterrente”: nelmomento in cui i tesserati si rendano conto che tali norme ormai non sono più applicabili - inquanto, laddove vengano applicate con irrogazione di sanzioni disciplinari per la loro violazione,la sanzione disciplinare può essere impugnata e, con tutta probabilità (visto il precedente inoggetto) annullata - risulta, infatti, del tutto inefficace, anche solo come deterrente, “sbandierarne”l’esistenza.

Ne consegue che, allo stato attuale, potrebbe essere opportuno da parte delle variefederazioni sportive (eventualmente su indicazione del C.O.N.I., per il suo ruolo di“confederazione delle federazioni” riconosciutogli dal D.Lgs. n. 15/2004) procedere ad un’operadi revisione dei vari Statuti federali, nel senso di sopprimere le previsioni degli stessi chesanciscano il “vincolo di giustizia” o, almeno, nel senso di limitare la vigenza dello stessoesclusivamente alla materia “irrilevante” (ovvero prevedendolo come preclusione per i tesserati apresentare ricorso innanzi al T.A.R. Lazio per l’annullamento di provvedimenti federali che nonabbiano una “rilevanza” giuridica nei confronti dei propri destinatari, non potendosi certoprecludere o limitare l’impugnazione di provvedimenti federali “rilevanti”).

Una tale revisione dovrebbe, inoltre, considerare non solo che sarebbe opportuno riproporreil vincolo di giustizia soltanto con riferimento alla materia irrilevante, ma anche che - nonpotendosi dire a priori quale materia sia rilevante e quale no (come dimostrato dal fatto che, anchenell’ambito della materia disciplinare, riconosciuta a monte come irrilevante dal legislatore, deveravvisarsi la possibilità che alcuni provvedimenti di tale genere assume sicuramente una rilevanzagiuridica ed economica) - l’oggetto dell’istituto del vincolo di giustizia dovrebbe essere costituitoesclusivamente dalla preclusione di proporre ricorso innanzi al T.A.R. Lazio per l’impugnazione diprovvedimenti non rilevanti sotto il profilo giuridico, evitando di fare riferimento alla “actiofinium regundorum” posta dal legislatore con le lettere a e b dell’art. 2 della legge n. 280/2003: intal caso, infatti, la previsione di un vincolo di giustizia che precluda in toto la proponibilità diricorsi innanzi al T.A.R. Lazio per l’impugnazione di provvedimenti tecnici o disciplinari potrebbeessere ritenuta illegittima in base al fatto (concretamente ravvisato nel caso de quo) che ancheprovvedimenti tecnici o (soprattutto) disciplinari possono assumere una propria rilevanza giuridicaed essere quindi impugnabili innanzi al T.A.R. Lazio in base al principio generale di cui all’art. 1della legge n. 280/2003 ed in deroga a quanto specificato dall’art. 2 della stessa (22).

22 Sotto tale profilo, si osserva che, comunque, sarebbe del tutto privo di senso un “vincolo di giustizia” riferitoanche soltanto alla materia delle questioni irrilevanti (preclusione ad adire il T.A.R. Lazio per l’impugnazione diprovvedimenti riconoscibili come non rilevanti): è, infatti, ovvio che - poichè l’unico soggetto a stabilire se una certaquestione sia rilevante o meno (con conseguente declaratoria di ammissibilità o meno del ricorso proposto) è solo ilgiudice amministrativo - non avrebbe alcun senso una preclusione ad adire lo stesso su questioni in ordine alle quali poiil giudice potrà valutare se ammettere o meno il proprio sindacato giurisdizionale; diversamente operando, ovvero

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Una tale opera di revisione generale delle normative federali costituirebbe, quindi, l’unicasoluzione giuridicamente corretta per eliminare dalle varie “carte federali” una normativa obsoleta,anacronistica ed ormai accertata come illegittima e quindi inapplicabile (se non con l’emanazionedi provvedimenti poi a grave rischio di annullamento, qualora impugnati innanzi al giudiceamministrativo).

In caso contrario, laddove il sistema sportivo non ponesse in essere tale opera dieliminazione del vincolo di giustizia dai vari statuti federali, tale vincolo rimarrebbe un vero eproprio “monstrum” giuridico a tutela del mondo degli ordinamenti sportivi, una sorta di cartello“cave canem”, al quale farebbe però riscontro un guardiano-cerbero capace esclusivamente di“abbaiare”, ma del tutto incapace di “mordere” e di “azzannare” gli sportivi e le Società che(proponendo ricorso al T.A.R. Lazio) abbiano violato (uscendone) i confini dell’”antro federale”,in quanto ormai privato di tutta la propria dentatura (e della propria efficacia repressiva) dal gravecolpo inferto dal T.A.R. Lazio con l’ordinanza n. 2244/2005.

ponendo in essere un vincolo per le questioni irrilevanti, le federazioni correrebbero il rischio di vedersi impugnaredall’interessato non solo il provvedimento lesivo, ma anche il diniego di autorizzazione ad adire il T.A.R. Laziomotivato sulla presunta irrilevanza della questione, e di vedersi annullare tale diniego dal T.A.R. in sede di valutazionedi ammissibilità del ricorso. In sostanza, dunque, se una questione sia rilevante o meno spetterà dirlo soltanto al giudiceadito nell’analisi della singola fattispecie, mentre del tutto vana potrebbe risultare la decisione in proposito assuntadalla federazione (in quanto a rischio di essere poi “smentita” ed annullata dal giudice).

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T.A.R. LAZIO, SEZIONE TERZA TER, ORDINANZA 21 APRILE 2005, N. 2244 (Pres.Corsaro, Est. Russo) – Soc. Cosenza 1914 (avv. G. Carratelli, E. Lubrano e F. Lubrano) c. F.I.G.C.(avv. Gallavotti e Medugno).

1. Competenza e giurisdizione – sport e turismo – impugnazione provvedimentidisciplinari – riserva materia disciplinare a giustizia sportiva (art. 2, lett. b, legge n.280/2003) – irrilevanza – giurisdizione amministrativa – configurabilità.2. Sport e turismo – sanzioni disciplinari penalizzative, pecuniarie e interdittive –rilevanza giuridica – sussiste – giurisdizione amministrativa – sussiste.3. Sport e turismo – sanzioni disciplinari irrogate per violazione del “vincolo digiustizia” – illegittimità – sussiste.4. Sport e turismo - sanzioni disciplinari penalizzative, pecuniarie e interdittive –efficacia lesiva immediata – opportunità di emanazione di misure cautelari – sussiste.

1. Le sanzioni disciplinari irrogate da federazioni sportive nei confronti di propri tesserati - aprescindere dalla riserva di tutta la materia disciplinare in favore della giustizia sportiva,disposta dall’art. 2, lett. b, della legge n. 280/2003 - sono impugnabili innanzi al giudiceamministrativo qualora siano riconoscibili come provvedimenti giuridicamente rilevanti, ovveroladdove esse producano effetti lesivi sulla sfera giuridica ed economica dei destinatari degli stessi.2. Le sanzioni disciplinari di carattere penalizzativo (penalizzazione di punti in classifica),pecuniario (irrogazione multa) e interdittivo (squalifica di tesserato a tempo determinato),laddove determinino una lesione di interessi di carattere non solo sportivo ma anche giuridico-economico, assumono una “oggettiva rilevanza” (esterna all’ordinamento sportivo) anche perl’ordinamento statale, con l’effetto di essere impugnabili innanzi al giudice amministrativo aisensi dell’art. 1 della legge n. 280/2003.3. Sono illegittime le sanzioni disciplinari sportive irrogate dalla federazione nei confronti diuna Società affiliata per avere essa presentato in precedenza un ricorso innanzi al T.A.R. Lazioper l’impugnazione di provvedimenti federali senza previamente richiedere l’autorizzazione allafederazione stessa.4. Le sanzioni disciplinari di carattere penalizzativo (penalizzazione di punti in classifica),pecuniario (irrogazione multa) e interdittivo (squalifica di tesserato a tempo determinato),specialmente quando siano emanate in prossimità della fine del campionato, possono determinarenei confronti dei destinatari un danno grave ed irreparabile, con la conseguenza che risultafondata la richiesta di emanazione di misure cautelari che ne sospendano immediatamentel’efficacia.

Stringhe e massime a cura di Enrico Lubrano

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio

- Sezione Terza Ter -

N. Reg. Sent.

Anno 2008

N. 7711 Reg. Ric.

Anno 2006

composto dai Magistrati:

Italo Riggio Presidente

Giulia Ferrari Consigliere – relatore

Diego Sabatino Primo referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 7711/06, proposto dal sig. Luciano Moggi, rappresenta-

to e difeso dagli avv.ti Pierluigi Giammaria, Fulvio Gianaria, Paolo

Trofino e Federico Tedeschini e con questi elettivamente domiciliato

in Roma, Largo Messico n. 7, presso lo studio dell’avv. Tedeschini,

contro

la Federazione Italiana Giuoco Calcio - F.I.G.C., in persona del Pre-

sidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Medu-

gno e Letizia Mazzarelli presso il cui studio in Roma, via Panama n.

58, è elettivamente domiciliata,

il Comitato Olimpico Nazionale Italiano – C.O.N.I., in persona del

Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Alberto An-

geletti presso il cui studio in Roma, via Giuseppe Pisanelli n. 2, è e-

lettivamente domiciliato,

il Ministero per i giovani e lo sport, in persona del Ministro pro tempo-

re, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato pres-

2

so i cui Uffici in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, è per legge domici-

liato, nonché

nei confronti

dell’Associazione Calcio Milan s.p.a., in persona del Presidente pro

tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Leandro Cantamessa,

Andrea Di Porto, Filippo Satta, Fabio Fazzo e Filippo Lattanzi e con

questi elettivamente domiciliata in Roma, via G. da Palestrina n. 47,

presso lo studio dell’avv. Satta,

della Juventus Football Club s.p.a., in persona del Presidente pro

tempore, non costituita in giudizio,

della Football Club Internazionale s.p.a., in persona del legale rap-

presentante pro tempore, non costituita in giudizio,

del Football Club Messina Peloro s.r.l., in persona del Presidente pro

tempore, non costituita in giudizio,

del sig. Antonio Giraudo, non costituito in giudizio,

del sig. Adriano Galliani, non costituito in giudizio,

del sig. Leonardo Meani, non costituito in giudizio,

con l’intervento ad opponendum

del Codacons e dell’Associazione Utenti Servizi Turistici Sportivi e

della Multiproprietà, Sezione Tifosi dell'Inter e della Roma, in perso-

na dei rispettivi Presidenti pro tempore, anche ricorrenti incidentali,

entrambi rappresentati e difesi dall’avv. Carlo Rienzi ed elettivamen-

te domiciliati in Roma, viale Mazzini n. 73,

per l'annullamento, previa sospensiva,

della decisione della Corte Federale della F.I.G.C. del 25 luglio 2006,

3

nella parte in cui è stata confermata la sanzione, inflitta al ricorrente

dalla Commissione d’Appello Federale del 14 luglio 2006,

dell’inibizione per cinque anni dai ranghi federali, con proposta al

Presidente Federale di preclusione alla permanenza in qualsiasi

rango o categoria della F.I.G.C., e l’ammenda di € 50.000,00 per la

commissione di illecito sportivo e non una sanzione meno affittiva

per la violazione dei soli principi di cui all’art. 1 del Codice di giustizia

sportiva; di ogni altro atto presupposto, successivo o comunque

connesso, con espresso riferimento all’atto di deferimento della Pro-

cura Federale ed alla decisione della Commissione d’Appello Fede-

rale del 14 luglio 2006, nella parte in cui è stata disposta a suo carico

la predetta sanzione, nonché, per quanto occorra, l’ordinanza della

medesima C.A.F. del 3 luglio 2006, con la quale è stata respinta

l’eccezione di carenza di giurisdizione della C.A.F. nei suoi confronti.

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Federazione Italiana Giuo-

co Calcio (F.I.G.C.);

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comitato Olimpico Naziona-

le Italiano (C.O.N.I.);

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Associazione Calcio Milan

s.p.a.;

Visto l’atto di intervento ad opponendum ed il ricorso incidentale del

Codacons e dell’Associazione Utenti Servizi Turistici Sportivi e della

Multiproprietà, Sezione Tifosi dell'Inter e della Roma;

Vista l’istanza, verbalizzata dal ricorrente nella Camera di consiglio

del 22 agosto 2006, di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia della

4

Comunità europea;

Visto il primo atto di motivi aggiunti, notificato dal ricorrente il 10 a-

gosto 2006 e depositato il successivo 11 agosto 2006;

Visto il secondo atto di motivi aggiunti, notificato dal ricorrente il 4

aprile 2007 e depositato il successivo 12 aprile 2007;

Viste le memorie prodotte dalle parti in causa costituite a sostegno

delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 13 marzo 2008 il Consigliere Giu-

lia Ferrari; uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come

da verbale;

Ritenuto e considerato, in fatto e in diritto, quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 2 agosto 2006 e depositato il suc-

cessivo 4 agosto, il sig. Luciano Moggi impugna, tra gli altri, la deci-

sione della Corte Federale della F.I.G.C. del 25 luglio 2006, nella

parte in cui è stata confermata la sanzione, inflittagli dalla Commis-

sione d’Appello Federale in data 14 luglio 2006, dell’inibizione per

cinque anni dai ranghi federali, con proposta al Presidente Federale

di preclusione alla permanenza in qualsiasi rango o categoria della

F.I.G.C., e l’ammenda di € 50.000,00 per la commissione di illecito

sportivo e non una sanzione meno afflittiva per la violazione dei soli

principi di cui all’art. 1 del Codice di giustizia sportiva, e ne chiede

l’annullamento.

Espone, in fatto, che la vicenda disciplinare che l’ha visto coinvolto,

5

nella qualità di direttore generale della società calcistica Juventus,

insieme ad altri tesserati e ad alcune squadre di calcio, ha avuto ini-

zio a conclusione di un’indagine attivata a seguito di intercettazione

di utenze telefoniche sue e di personaggi di rilievo della F.I.G.C., del

settore arbitrale e di squadre militanti nel campionato di serie A. Dal

2004 la Procura della Repubblica di Napoli ha attivato un’indagine

che, partita da ipotesi di scommesse illegali nel mondo del calcio, si

è poi estesa, raccogliendo ed utilizzando intercettazioni telefoniche

disposte sulle sue utenze. Gli atti raccolti dalla Procura di Napoli so-

no stati trasmessi all’Ufficio indagini della F.I.G.C. che, all’esito di

una brevissima attività diretta essenzialmente alla conferma degli atti

raccolti dall’Autorità giudiziaria, ne ha seguito pedissequamente

l’impostazione, rilevando l’esistenza di responsabilità sue, di dirigenti

di altre società (Milano, Fiorentina e Lazio), di alcuni organi della Fe-

derazione (Presidente e vice Presidente) e di arbitri e designatori.

A seguito del deferimento alla C.A.F. questa, con decisione del 14

luglio 2006, ha disposto nei suoi confronti l’inibizione per cinque an-

ni, con proposta al Presidente Federale di preclusione alla perma-

nenza in qualsiasi rango o categoria della F.I.G.C., e l’ammenda di €

50.000,00.

Avverso la predetta decisione egli ha proposto appello alla Corte

Federale che, con decisione del 25 luglio 2006, ha confermato le

sanzioni a suo carico.

2. Avverso i predetti provvedimenti il ricorrente è insorto deducendo:

A) In via pregiudiziale:

6

a) Sull’ammissibilità del ricorso per sussistenza di situazioni soggetti-

ve rilevanti per l’ordinamento. In subordine: illegittimità dell’art. 1 L. n.

280 del 2003 per violazione degli artt. 24 e 103 Cost. – Carenza di

giurisdizione della C.A.F. e della Corte Federale. Preliminarmente il

ricorrente afferma che, ai sensi dell’art. 2 L. 17 ottobre 2003 n. 280,

la competenza a conoscere la controversia è del giudice amministra-

tivo. Diversamente opinando, ove cioè si ritenesse che non esiste un

giudice naturale da adire per la verifica degli atti adottati dal-

l’ordinamento sportivo, il cit. art. 2 sarebbe incostituzionale.

Aggiungasi che in data 16 maggio 2006 egli aveva presentato le di-

missioni dalla carica di direttore generale nel F.C. Juventus, richie-

dendo ed ottenendo, contestualmente, la cancellazione dall’Elenco

speciale dei Direttori sportivi. Segue da ciò che, ai sensi dell’ar. 36,

settimo comma, N.O.I.F., non avrebbe potuto essere sottoposto a

procedimento di giustizia domestica ad opera di un organo apparte-

nente ad un ordinamento settoriale del quale egli non faceva più par-

te.

B) Nel merito:

b) Violazione e falsa applicazione del principio del giusto procedi-

mento.

b’) Carenza di giurisdizione e falsa applicazione del principio del giu-

sto procedimento. Essendosi egli dimesso dalla propria carica il 16

maggio 2006, la C.A.F. prima e la Corte Federale poi avrebbero do-

vuto dichiarare la propria carenza di giurisdizione.

b’’) Illegittima acquisizione ab origine delle intercettazioni telefoni-

7

che; rinvio pregiudiziale ex art. 234 del Trattato Ce. Le intercettazioni

telefoniche, che hanno portato all’attivazione del procedimento pena-

le dinanzi alla Procura della Repubblica di Napoli e di quello discipli-

nare dinanzi alla C.A.F., sono state illegittimamente acquisite. Ag-

giungasi che la società che le ha effettuate non è stata scelta a se-

guito di una procedura di evidenza pubblica. Le intercettazioni, dun-

que, sono state effettuate, raccolte, gestite e classificate in violazio-

ne della normativa comunitaria in materia di appalti di forniture e di

servizi, con la conseguente necessità che gli atti siano rimessi, ex

art. 234 del Trattato Ce, alla Corte di giustizia.

Data la premessa, da essa discende che l’intero sistema probatorio,

in base al quale egli è stato deferito e giudicato responsabile dei fatti

ascrittigli, è viziato da illegittimità derivata.

b”’) Illegittimo avvio e svolgimento del procedimento disciplinare. Il

contraddittorio con l’interessato, svolto solo nella fase dibattimentale,

avrebbe dovuto essere anticipato alla fase delle indagini.

b””) Illegittimo e parziale uso del materiale probatorio. Illegittima-

mente solo una minima parte delle intercettazioni acquisite a carico

del sig. Moggi sono state utilizzate. La scelta di alcune conversazioni

anziché di altre ha portato ad una visione distorta dell’intera vicenda.

b”’”) Illegittima ed inesistente valutazione del materiale probatorio.

Illegittimamente la C.A.F. ha ratificato ex post, senza svolgere alcu-

na effettiva attività istruttoria, ipotesi accusatorie costruite dall’ufficio

indagini e dalla Procura Federale in totale assenza di contraddittorio.

c) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del Codice di Giustizia

8

sportiva – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento

dei fatti, assenza dei presupposti, contraddittorietà, disparità di trat-

tamento e violazione del principio di proporzionalità. La decisione

della C.A.F. è viziata da palese contraddizione, atteso che gli si im-

puta di aver alterato la classifica ma non i risultati di singole gare,

anzi escludendo che ciò era avvenuto. Aggiungasi che gli arbitri, con

i quali egli avrebbe raggiunto l’intesa illecita, sono stati tutti assolti.

3. Con un primo atto di motivi aggiunti, notificato il 10 agosto 2006 e

depositato il successivo 11 agosto 2006, il ricorrente impugna nuo-

vamente la decisione della Corte Federale della F.I.G.C. del 25 luglio

2006, essendo stata la stessa depositata e resa pubblica nella sua

versione integrale solo il 4 agosto 2006.

Reitera nei confronti di detto provvedimento i motivi già dedotti con

l’atto introduttivo del giudizio.

4. Con un secondo atto di motivi aggiunti, notificato il 4 aprile 2007 e

depositato il successivo 12 aprile 2007, il ricorrente impugna il lodo

arbitrale emesso il 7 marzo 2006 dalla Camera di conciliazione ed

arbitrato dello sport, che ha dichiarato la propria incompetenza a de-

cidere sulla controversia instaurata dallo stesso ricorrente avverso la

decisione della Corte Federale.

Detto lodo è inficiato non solo per vizi di illegittimità derivata ma an-

che per vizi propri e, in particolare, per eccesso di potere per con-

traddittorietà, illogicità ed incompletezza della pronuncia. La Camera

di conciliazione, che costituisce l’ultimo grado della giustizia sportiva,

non poteva dichiararsi incompetente sulla base del medesimo atto e

9

fatto che aveva giustificato la pronuncia della C.A.F., e della Corte

Federale e poi omettere di trarre da tale affermazione le necessarie

conseguenze, annullando le pronunce disciplinari adottate nei suoi

confronti. In altri termini, la Camera di conciliazione, avendo preso

atto che a seguito delle dimissioni presentate egli era uscito

dall’ordinamento sportivo, doveva necessariamente concludere nel

senso che non poteva essere soggetto a procedimento disciplinare

né dalla C.A.F. né dalla Corte Federale della F.G.C. e per l’effetto

doveva annullare le pronunce da esse emesse.

5. Con istanza, verbalizzata nella Camera di consiglio del 22 agosto

2006, il ricorrente ha chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giu-

stizia della Comunità europea.

6. Si è costituita in giudizio la Federazione Italiana Giuoco Calcio

(F.I.G.C.), che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ri-

corso sotto diversi profili mentre nel merito ne ha sostenuto

l’infondatezza.

7. Si è costituito in giudizio il Comitato Olimpico Nazionale Italiano,

che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto di-

versi profili mentre nel merito ne ha sostenuto l’infondatezza.

8. Si è costituita in giudizio l’Associazione Calcio Milan s.p.a., che ha

sostenuto l’infondatezza, nel merito, del ricorso.

9. Con atto di intervento ad opponendum, notificato il 21 agosto

2008, si sono costituiti in giudizio il Codacons e l’Associazione Uten-

ti Servizi Turistici Sportivi e della Multiproprietà, Sezione Tifosi del-

l'Inter e della Roma, che hanno sostenuto l’inammissibilità e

10

l’infondatezza del ricorso.

10. Il Codacons e l’Associazione Utenti Servizi Turistici Sportivi e

della Multiproprietà, Sezione Tifosi dell'Inter e della Roma hanno

proposto altresì, uno actu, ricorso incidentale chiedendo

l’annullamento della decisione della Corte d’appello federale nella

parte in cui ha ridotto le sanzioni comminate dalla C.A.F..

Detta decisione è, ad avviso dei ricorrenti incidentali, illegittima per-

ché adottata con la presenza di un componente che avrebbe dovuto

invece astenersi, nonché per difetto di motivazione.

Le associazioni chiedono altresì la condanna al risarcimento dei

danni, che quantificano in almeno due milioni di euro per ciascuno

dei soggetti coinvolti.

11. Con memorie depositate alla vigilia dell’udienza di discussione le

parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.

12. Con ordinanza n. 4666 del 22 agosto 2006 (confermata dalla VI

Sez., del Consiglio di Stato con ord. 30 marzo 2007 n. 1600), è stata

respinta l’istanza cautelare di sospensiva.

13. All’udienza del 13 marzo 2008 la causa è stata trattenuta per la

decisione.

DIRITTO

1. Come esposto in narrativa, il sig. Moggi impugna (con l’atto intro-

duttivo del giudizio e con il primo atto di motivi aggiunti) la decisione

della Corte Federale della F.I.G.C. del 25 luglio 2006, nella parte in

cui è stata confermata la sanzione, inflitta nei suoi confronti dalla

Commissione d’Appello Federale con atto del 14 luglio 2006,

11

dell’inibizione per cinque anni dai ranghi federali, con proposta al

Presidente Federale di preclusione alla permanenza in qualsiasi

rango o categoria della F.I.G.C., e l’ammenda di € 50.000,00 per ille-

cito sportivo commesso nel periodo in cui era direttore generale della

F.C. Juventus s.p.a. nonché (con il secondo atto di motivi aggiunti) il

lodo arbitrale emesso il 7 marzo 2006 dalla Camera di conciliazione

ed arbitrato dello sport, che ha dichiarato la propria incompetenza a

decidere sulla controversia da lui instaurata avverso la decisione del-

la Corte Federale.

Nell’esame delle diverse eccezioni sollevate dalle parti resistenti il

Collegio ritiene di dover dare la priorità a quella relativa al proprio di-

fetto di giurisdizione, sollevata sull’assunto che oggetto del gravame

è una sanzione disciplinare sportiva, destinata ad esaurire i propri ef-

fetti nell’ambito dell’ordinamento settoriale, con conseguente irrile-

vanza per l’ordinamento statale alla stregua anche di quanto dispo-

sto dall’art. 2, primo comma, lett. b), D.L. 19 agosto 2003 n. 220,

convertito con modificazioni dall’art. 1 L. 17 ottobre 2003 n. 280.

La questione relativa alla sussistenza della giurisdizione del giudice

adito va infatti esaminata prioritariamente, a prescindere dall’ordine

delle eccezioni dato dalla parte, e ciò in quanto la carenza di giuri-

sdizione inibisce al giudice anche di verificare la legittimazione pas-

siva delle parti evocate in giudizio, così come la procedibilità del ri-

corso. Infatti, le statuizioni sul rito costituiscono manifestazione di po-

tere giurisdizionale, di pertinenza esclusiva del giudice dichiarato

competente a conoscere della controversia (Cons.Stato, IV Sez., 22

12

maggio 2006 n. 3026; T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 20 luglio 2006 n.

6180).

L’eccezione non è condivisibile.

Ai sensi del D.L. 19 agosto 2003 n. 220, convertito dalla L. 17 otto-

bre 2003 n. 280, il criterio secondo il quale i rapporti tra l'ordinamen-

to sportivo e quello statale sono regolati in base al principio di auto-

nomia - con conseguente sottrazione al controllo giurisdizionale degli

atti a contenuto tecnico sportivo - trova una deroga nel caso di rile-

vanza per l'ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuri-

diche soggettive connesse con l'ordinamento sportivo; in tale ipotesi,

le relative controversie sono attribuite alla giurisdizione dell'Autorità

giudiziaria ordinaria ove abbiano per oggetto i rapporti patrimoniali

tra Società, Associazioni ed atleti, mentre ogni altra controversia a-

vente per oggetto atti del C.O.N.I. o delle Federazioni sportive nazio-

nali è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

In altri termini, la giustizia sportiva costituisce lo strumento di tutela

per le ipotesi in cui si discute dell'applicazione delle regole sportive,

mentre quella statale è chiamata a risolvere le controversie che pre-

sentano una rilevanza per l'ordinamento generale, concernendo la

violazione di diritti soggettivi o interessi legittimi (Cons.Stato, VI Sez.,

9 luglio 2004 n. 5025).

Con precipuo riferimento al principio, introdotto dal cit. art. 2, di auto-

nomia dell’ordinamento sportivo da quello statale, che riserva al pri-

mo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto “i comportamenti

rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle

13

relative sanzioni disciplinari sportive”, questo Tribunale ha già più

volte chiarito che detta disposizione, letta unitamente all’art. 1, se-

condo comma, dello stesso decreto legge, non appare operante nel

caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell’ambito

strettamente sportivo, ma rifluisce nell’ordinamento generale dello

Stato (T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 22 agosto 2006 n. 7331; 18 aprile

2005 n. 2801 e 14 dicembre 2005 n. 13616). In applicazione di detto

principio questa Sezione (21 giugno 2007 n. 5645; 8 giugno 2007 n.

5280) ha quindi affermato la propria giurisdizione nei ricorsi proposti

dalla soc. Arezzo e da un arbitro avverso le sanzioni inflitte con la

decisione della Corte Federale della F.I.G.C. per illecito sportivo per

fatti connessi alla vicenda della c.d. “calciopoli” (nella quale è stato

ritenuto coinvolto anche l’odierno ricorrente), insorta nella stagione

calcistica 2005/2006, mentre ha dichiarato (5 novembre 2007 nn.

10894 e 10911) il difetto assoluto di giurisdizione nella controversia

promossa da un arbitro per la mancata iscrizione alla Commissione

Arbitri Nazionale della serie A e B, fondandosi il provvedimento im-

pugnato su un giudizio basato esclusivamente sulle qualità tecniche

espresse dall’arbitro ed essendo, dunque, privo di qualsiasi effetto

all’esterno dell’ordinamento sportivo.

Ritiene il Collegio di non dover mutare l’orientamento assunto dalla

Sezione nelle succitate decisioni in considerazione delle argomenta-

zioni svolte sul punto dal Cons. giust. amm. sic. (decisione 8 novem-

bre 2007 n. 1048), il quale ha escluso che possa avere rilevanza, per

radicare la giurisdizione in capo al giudice amministrativo, l’efficacia

14

esterna di detti provvedimenti sanzionatori (nella specie si trattava

della squalifica di un campo di calcio e del conseguente obbligo della

squadra locale di giocare su terreno neutro). La tesi svolta dal succi-

tato organo giurisdizionale è che si tratta di conseguenze che norma-

tivamente non dispiegano alcun rilievo ai fini della verifica della sus-

sistenza della giurisdizione statuale, che il legislatore avrebbe rico-

nosciuto solo nei casi diversi da quelli, espressamente esclusi, per-

ché dall’art. 2, primo comma, D.L. n. 220 del 2003 riservati al giudice

sportivo.

Osserva il Collegio che la conclusione del giudice di appello si fonda

su un’interpretazione del concetto di autonomia, legislativamente ri-

conosciuta ad un determinato ordinamento giuridico, che non è con-

divisibile. Autonomia sta a significare inibizione per un ordinamento

giuridico di interferire con le proprie regole e i propri strumenti attua-

tivi in un ambito normativamente riservato ad altro ordinamento coe-

sistente (nella specie, quello sportivo), ma a condizione che gli atti e

le pronunce in detto ambito intervenuti in esso esauriscano i propri

effetti. Il che è situazione che, alla luce del comune buon senso, non

ricorre affatto allorché la materia del contendere è costituita innanzi

tutto da valutazioni e apprezzamenti personali, che a prescindere

dalla qualifica professionale rivestita dal soggetto destinatario degli

stessi e del settore nel quale egli ha svolto la sua attività, investono

con immediatezza diritti fondamentali dello stesso in quanto uomo e

cittadino, con conseguenze lesive della sua onorabilità e negativi, in-

tuitivi riflessi nei rapporti sociali. Verificandosi questa ipotesi, che è

15

poi quella che ricorre nel caso in esame - atteso che il danno asseri-

tamente ingiusto, sofferto dal ricorrente è, più che nella misura in-

terdittive e patrimoniali comminate, nel durissimo giudizio negativo

sulle sue qualità morali, che esse inequivocabilmente sottintendono

– è davvero difficile negare all’odierno ricorrente l’accesso a colui

che di dette vicende è incontestabilmente il giudice naturale. Una

diversa conclusione assumerebbe carattere di particolare criticità ove

si consideri, come sarà meglio chiarito in seguito, che in una deter-

minata fase dell’impugnato procedimento è stata negata al ricorrente

la stessa appartenenza al cd. “mondo sportivo”.

Aggiungasi, ed il rilievo è assorbente, che la necessità per il Collegio

di confermare anche in questa occasione le conclusioni già assunte

dalla Sezione e non condivise dal giudice di appello siciliano nasce

dalla necessità di dare una lettura costituzionalmente orientata

dell’art. 2 D.L. n. 220 del 2003.

Costituisce infatti principio ricorrente nella giurisprudenza del giudice

delle leggi che, dinanzi ad un dubbio interpretativo di una norma o ad

un’aporia del sistema, prima di dubitare della legittimità costituziona-

le dello norma stessa occorre verificare la possibilità di darne

un’interpretazione secondo Costituzione (Corte cost. 22 ottobre 1996

n. 356). Ha chiarito la Corte costituzionale (30 novembre 2007 n.

403) che il giudice (specie in assenza di un pressoché consolidato

orientamento giurisprudenziale) ha il dovere di adottare, tra più pos-

sibili interpretazioni di una disposizione, quella idonea a fugare ogni

dubbio di legittimità costituzionale, dovendo sollevare la questione

16

dinanzi al giudice delle leggi solo quando la lettera della norma sia

tale da precludere ogni possibilità ermeneutica idonea a offrirne una

lettura conforme a Costituzione.

Ha infine aggiunto il giudice delle leggi che in linea di principio le leg-

gi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile

dare di esse interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile

dare delle stesse interpretazioni costituzionali. Ora, nel caso di spe-

cie non mancano argomenti e precedenti giurisprudenziali a dimo-

strazione che il Legislatore del 2003 ha voluto solo garantire il previo

esperimento, nella materia della disciplina sportiva, di tutti i rimedi in-

terni, senza peraltro elidere la possibilità, per le parti del rapporto, di

adire il giudice dello Stato se la sanzione comminata non esaurisce

la sua rilevanza all’interno del solo ordinamento sportivo.

Nella vicenda in esame il sig. Moggi impugna le sanzioni disciplinari

(interdittive e patrimoniali) comminategli dalla Commissione

d’Appello Federale (C.A.F.) e dalla Corte Federale per illeciti com-

messi durante il Campionato di calcio 2004/2005. Si è già detto che

le sanzioni in questione, per la loro natura, assumono rilevanza an-

che al di fuori dell’ordinamento sportivo – e quindi a prescindere dal-

le dimissioni rassegnate dal ricorrente dalla carica di direttore gene-

rale della F.C. Juventus s.p.a. e dalla richiesta ed ottenuta cancella-

zione dall’Elenco speciale dei Direttori sportivi - ove solo si conside-

rino non soltanto i riflessi sul piano economico (il ricorrente potrebbe

essere chiamato a rispondere, a titolo risarcitorio, sia alla soc. F.C.

Juventus, società quotata in borsa, che ai singoli azionisti) ma anche

17

e soprattutto il giudizio di disvalore che da detta sanzione discende

sulla personalità del soggetto in questione in tutti i rapporti sociali.

Dunque, le impugnate sanzioni disciplinari sportive, in sé considera-

te, sono certo rilevanti per l'ordinamento sportivo, ma impingono al-

tresì su posizioni regolate dall'ordinamento generale, onde la relativa

tutela spetta a questo giudice, nella propria competenza esclusiva di

cui all’art. 3, primo comma, D.L. n. 220 del 2003, pena la violazione

dell’art. 24 della Costituzione.

Infine, come già anticipato, ritiene il Collegio che nel caso in esame

sussiste un’ulteriore argomentazione che depone a favore del ne-

cessario riconoscimento della sua giurisdizione anche a prescindere

dalla rilevanza esterna delle sanzioni inflitte al sig. Moggi.

Come si dirà più diffusamente in seguito, il ricorrente in data 16

maggio 2006 ha rassegnato le proprie dimissioni dalla carica di diret-

tore generale della F.C. Juventus s.p.a. ed ha chiesto ed ottenuto la

cancellazione dall’Elenco speciale dei Direttori sportivi.

Da questa circostanza la Camera di conciliazione ed arbitrato dello

sport ha dedotto la propria incompetenza a decidere sull’istanza di

arbitrato depositata dal sig. Moggi il 2 novembre 2006. Se dunque il

ricorrente non è più soggetto appartenente all’ordinamento sportivo e

non può quindi adire gli organi della giustizia sportiva, deve allora

necessariamente ammettersi che può rivolgersi per la tutela della

propria posizione giuridica soggettiva agli organi della giustizia stata-

le, a meno che non s’intenda paradossalmente affermare che in am-

bito sportivo esistono fatti e comportamenti nei confronti dei quali,

18

ancorché sicuramente lesivi dei diritti fondamentali della persona,

l’ordinamento sia statale che sportivo non apprestano rimedi giuri-

sdizionali.

2. Deve essere invece accolta l’eccezione sollevata dal Comitato O-

limpico Nazionale Italiano (C.O.N.I.) e dichiarato il suo difetto di le-

gittimazione passiva, non essendo a questi imputabile alcuno degli

atti impugnati. Ed invero, l’art. 12 dello Statuto del C.O.N.I. configura

la Camera di Conciliazione e Arbitrato per lo Sport come un organo

non amministrativo ma arbitrale, rispettoso dei principi di terzietà, au-

tonomia ed indipendenza di giudizio; a ciò si aggiunga che l’art. 20

del regolamento della Camera significativamente precisa che “il lodo

è imputabile esclusivamente all’organo arbitrale. In nessun caso il

lodo può essere considerato atto della Camera o del C.O.N.I.”

(T.A.R. Lazio, III Sez., 7 aprile 2005 n. 2571).

3. Deve essere invece respinta l’eccezione di improcedibilità dell’atto

introduttivo del giudizio per mancato assolvimento della cd. pregiudi-

ziale sportiva.

Come correttamente ha dato atto la stessa difesa della F.I.G.C. il

sig. Moggi, successivamente alla proposizione dell’atto introduttivo

del giudizio, ha esaurito i rimedi interni dell’ordinamento sportivo ed

ha successivamente impugnato, con il secondo atto di motivi aggiun-

ti, il lodo arbitrale emesso il 7 marzo 2006 dalla Camera di concilia-

zione ed arbitrato dello sport, con conseguente superamento della

predetta eccezione di improcedibilità del ricorso.

5. Infine, il Collegio ritiene di doversi porre d’ufficio la questione rela-

19

tiva all’ammissibilità del ricorso incidentale, proposto dal Codacons

e dall’Associazione Utenti Servizi Turistici Sportivi e della Multipro-

prietà, Sezione Tifosi dell'Inter e della Roma uno actu con

l’intervento ad opponendum.

Ed invero, se non può precludersi la proposizione dell'intervento (a-

desivo od oppositivo) per la cura di un semplice interesse di fatto, ciò

che è, invece, precluso all'interveniente è l'ampliamento dell'oggetto

del giudizio con la proposizione di un ricorso incidentale (Cons.Stato,

IV Sez., 18 marzo 1997 n. 262; VI Sez., 4 ottobre 1983 n. 703;

T.A.R. Catania, I Sez., 29 ottobre 2004 n. 3006; T.A.R. Lazio, II

Sez., 17 luglio 2000 n. 5934).

Secondo un costante indirizzo giurisprudenziale, infatti, il ricorso in-

cidentale, previsto dagli artt. 37 T.U. 26 giugno 1924 n. 1054 e 37 L.

6 dicembre 1971 n. 1034, è un mezzo posto a disposizione del con-

trointeressato intimato per impugnare un provvedimento amministra-

tivo in una parte e per motivi diversi da quelli addotti dal ricorrente,

allo scopo di paralizzare l'azione proposta da quest'ultimo e di otte-

nere che, nel caso di eventuale possibile fondatezza della sua istan-

za, il provvedimento impugnato in via principale (o altro provvedi-

mento connesso) venga nel contempo sindacato sotto altri profili, fa-

vorevoli allo stesso controinteressato, sì da portare alla finale sal-

vezza del suo contenuto essenziale ovvero al suo rinnovo in senso

ugualmente vantaggioso (Cons.Stato, V Sez., 26 luglio 1985 n. 267).

Nella fattispecie le due Associazioni non rivestono in senso sostan-

ziale la posizione di controinteressate, dal momento che le decisioni

20

della C.A.F. prima e della Corte Federale dopo non hanno procurato

né ad esse né alla platea dei consumatori, che le stesse rappresen-

tano, un vantaggio diretto, come è invece accaduto, ad es. alla so-

cietà calcistica Football Club Internazionale s.p.a. che, per effetto

della retrocessione in serie B della Juventus e della penalizzazione

di punti al Milan, ha ottenuto lo scudetto.

5. Passando al merito del ricorso, preliminare appare l’esame della

questione relativa alla sottoponibilità a procedimento disciplinare del

sig. Moggi da parte dell’ordinamento sportivo, avendo egli rassegna-

to le proprie dimissioni dalla carica di direttore generale della F.C.

Juventus s.p.a. il 16 maggio 2006 e richiesto ed ottenuto la cancella-

zione dall’Elenco speciale dei Direttori sportivi.

Giova premettere che, ai sensi dell’art. 36, comma 7, “non possono

essere nuovamente tesserati coloro che abbiano rinunciato ad un

precedente tesseramento in pendenza di procedimento disciplinare a

loro carico”.

Da questa norma il ricorrente desume l’illegittimità della prosecuzio-

ne del procedimento disciplinare a suo carico, essendo ormai fuori

dall’ordinamento sportivo e non potendo più rientrarvi per aver ras-

segnato le proprie dimissioni “in pendenza” del procedimento disci-

plinare.

Il sig. Moggi parte infatti dall’assunto che il procedimento disciplinare

inizia con il “ricevimento della notitia criminis” da parte dell’Ufficio in-

dagini, avvenuto nel marzo 2006.

A questa conclusione si contrappone quella della Corte Federale,

21

secondo cui il procedimento disciplinare inizia con il “deferimento”

dell’interessato, da parte della Procura Federale, alla Commissione

di Appello federale, che nella specie è avvenuto il 23 giugno 2006. Il

sig. Moggi ha rassegnato le proprie dimissioni il 16 maggio 2006,

quindi prima dell’inizio del procedimento. Né possono rilevare, per

invocare l’applicabilità dell’art. 36, comma 7, N.O.I.F., le seconde

dimissioni ripresentate dallo stesso ricorrente il 3 luglio 2006, e cioè

in epoca in cui già non era più tesserato.

Il Collegio ritiene corretta l’impostazione difensiva della F.I.G.C.

Il procedimento, che si conclude con la comminatoria di una sanzio-

ne disciplinare a carico di tesserati, inizia, infatti, con il deferimento

da parte della Procura Federale della C.A.F., essendo la fase prece-

dente preordinata all’acquisizione degli elementi di conoscenza ne-

cessari per valutare se sussistono o no gli estremi per l’attivazione

del procedimento stesso. Solo ove questa prima fase si concluda

positivamente ha inizio il procedimento disciplinare a carico del defe-

rito (T.A.R. Lazio, Sez. III ter, 8 giugno 2007 n. 5280).

Sono inoltre prive di giuridica rilevanza le dimissioni nuovamente

presentate dal ricorrente il 3 luglio 2006, non ricoprendo egli a quella

data più alcuna carica dalla quale potersi dimettere in ragione degli

effetti già derivati dalle dimissioni rassegnate il 16 maggio 2006 e

della cancellazione predisposta, in pari data, dalla Commissione re-

sponsabile della tenuta dell’Elenco speciale dei direttori sportivi.

Data la premessa, la conseguenza è che non è invocabile il cit. set-

timo comma dell’art. 36 N.O.I.F., che assume a presupposto che le

22

dimissioni siano presentate “in pendenza” di procedimento disciplina-

re.

Ma il Collegio ritiene che l’inapplicabilità dell’art. 36, settimo comma,

N.O.I.F., derivi anche da un’altra ragione.

La norma in questione, infatti, dispone espressamente soltanto che il

tesserato dimessosi (in pendenza di procedimento disciplinare) non

può successivamente chiedere una nuova iscrizione. Ciò per

l’evidente ragione di evitare che le dimissioni siano rassegnate al fi-

ne precipuo di interrompere il procedimento in corso, salvo poi chie-

dere la riammissione nell’ordinamento sportivo.

Nulla prevede, invece, la norma in ordine all’assoggettabilità a pro-

cedimento disciplinare del tesserato dimessosi.

Il Collegio ritiene che dalla statuizione espressa del settimo comma

non possa trarsi la conseguenza affermata dal ricorrente e che, dun-

que, nulla impedisca di sottoporre a procedimento disciplinare anche

un tesserato già dimessosi.

Al fine di giustificare le conclusioni alle quali il Collegio è pervenuto

soccorrono – pur con gli opportuni distinguo connessi alla differente

natura del rapporto – i principi pacificamente affermati nell’ambito

dell’impiego pubblico, nel quale si ammette in via generale l'esperibi-

lità del procedimento disciplinare nei confronti di un dipendente ces-

sato dal servizio, nelle ipotesi in cui sussista in concreto un interesse

giuridicamente qualificato, dell'impiegato o della stessa Amministra-

zione, ad una valutazione sotto il profilo disciplinare del comporta-

mento tenuto in servizio dal dipendente (Cons.Stato, II Sez., 16

23

maggio 2001, n. 422; T.A.R. Veneto, II Sez., 22 agosto 2002 n.

4514).

Tali principi possono essere ragionevolmente trasfusi nel caso in e-

same nel quale l’interesse dell’ordinamento sportivo a sanzionare un

tesserato – pur a fronte della sicurezza che lo stesso non potrà in al-

cun caso, ex art. 36, settimo comma, N.O.I.F., chiedere una nuova

iscrizione – deriva dalla necessità non solo di moralizzare il mondo

sportivo accertando sempre e comunque il comportamento asseri-

tamente amorale di un ex iscritto ma anche dal fatto che tra le san-

zioni comminabili figura anche quella pecuniaria, a nulla rilevando

che, come afferma la F.I.G.C. nei propri scritti difensivi, questa as-

sumerebbe la natura di obbligazione naturale. Ad avviso della Fede-

razione, infatti, essa potrebbe non essere mai pagata senza che sia

possibile, proprio per l’autonomia dell’ordinamento sportivo, ricorrere

ai rimedi predisposti, questa volta dall’ordinamento statale, contro i

debitori inadempienti.

Il primo motivo di ricorso non è dunque suscettibile di positiva valuta-

zione.

6. Con il secondo motivo di ricorso si deduce innanzitutto

l’illegittimità, sotto molteplici profili, dell’intero sistema probatorio ba-

sato sulle intercettazioni telefoniche delle utenze del sig. Moggi.

Priva di pregio è la prima censura dedotta con il motivo in esame,

con la quale si afferma che illegittimamente le intercettazioni sono

state fatte e raccolte da una società che non era stata scelta a segui-

to di una procedura di evidenza pubblica.

24

Rileva infatti il Collegio che eventuali vizi, relativi all’affidamento sen-

za ricorso ad una gara, del servizio di intercettazione telefonica alla

Telecom Italia s.p.a. (peraltro non evocata in giudizio), non sono ido-

nei a refluire con effetti invalidanti sull’attività posta in essere dalla

C.A.F. prima e dalla Corte Federale della F.I.G.C. poi e sulle conclu-

sioni alle quali sono pervenuti gli organi in questione anche sulla ba-

se di dette intercettazioni, non sussistendo tra le informazioni fornite

dalla Telecom Italia s.p.a. e l’uso che delle stesse è stato fatto in se-

de di indagine preliminare un rapporto diverso da quello di mera

strumentalità materiale del primo rispetto al secondo.

Aggiungasi che il ricorrente non contesta, in punto di fatto, il conte-

nuto delle intercettazioni telefoniche poste a base della sua condan-

na disciplinare, con la conseguenza che dall’affidamento del servizio

ad altra società risultata aggiudicataria di una gara il sig. Moggi non

sarebbe stato in grado di ottenere alcun risultato utile.

Di qui la non accoglibilità della richiesta di trasmissione degli atti di

causa alla Corte di Giustizia ex art. 234 del Trattato Ce (come del

resto affermato anche dal Consiglio di Stato nell’ordinanza n. 1600

del 30 marzo 2007, con la quale è stato confermato il diniego di so-

spensione cautelare di questo Tribunale).

7. Priva di pregio è anche la censura, sempre dedotta con il secondo

motivo di ricorso, con la quale si afferma che, illegittimamente, di tut-

te le intercettazioni raccolte solo alcune sono state utilizzate. La scel-

ta di talune conversazioni anziché di altre avrebbe portato ad una vi-

sione distorta dell’intera vicenda.

25

Rileva il Collegio che le intercettazioni raccolte, stante il loro inequi-

voco tenore, sono certamente sufficienti a supportare l’intero impian-

to probatorio con la conseguenza che, ove pure ne fossero state ag-

giunte altre, la conclusione non muterebbe.

8. Occorre ora passare all’esame della censura più delicata relativa

all’utilizzabilità delle intercettazioni telefoniche in sede di procedi-

mento disciplinare a carico di soggetti appartenenti (o che erano ap-

partenuti) all’ordinamento sportivo e alla possibilità di fondare sulle

stesse l’intera struttura probatoria.

Sulla questione il Collegio si è già pronunciato (21 giugno 2007 n.

5645) in occasione della decisione emessa su un ricorso proposto

da una società sportiva sanzionata nell’ambito della stessa vicenda

cd. calciopoli, con argomentazioni dalle quali non intende discostarsi.

Giova premettere che le intercettazioni telefoniche provenienti dal

procedimento penale pendente dinanzi all’Autorità giudiziaria napole-

tana sono state acquisite dagli uffici federali ai sensi dell’art. 2, terzo

comma, L. 13 dicembre 1989 n. 401, che consente agli organi della

disciplina sportiva di chiedere copia degli atti del procedimento pena-

le a norma dell’art. 116 c.p.p.

Dette intercettazioni sono state legittimamente valutate in sede am-

ministrativa, in conformità al principio di libera utilizzazione degli e-

lementi di prova acquisiti in procedimenti diversi, che opera in as-

senza di un principio di tipicità dei mezzi di prova.

Questa Sezione ha anche chiarito, in relazione alla valenza probato-

ria delle intercettazioni, che “non può essere trascurato come anche

26

la giurisprudenza penale (Cass. pen., V Sez., 9 febbraio 2007 n.

5699 e 16 febbraio 2000 n. 6350), sia pure ai diversi fini del giudizio

penale, costantemente afferma che nell’interpretazione dei fatti co-

municativi le regole del linguaggio e della comunicazione costitui-

scono il criterio di inferenza (premessa maggiore) che, muovendo

dal testo della comunicazione o comunque della struttura del mes-

saggio (premessa minore), consente di pervenire alla conclusione in-

terpretativa. Sicchè le valutazioni del giudice di merito sono censura-

bili solo quando si fondino su criteri interpretativi inaccettabili (difetto

della giustificazione esterna), ovvero applichino scorrettamente tali

criteri (difetto della giustificazione interna)”.

Anche nel caso di specie, l’interpretazione del significato delle inter-

cettazioni coinvolgenti il sig. Moggi è adeguatamente e logicamente

motivata nelle decisioni degli organi federali e risulta compatibile con

il senso comune e con i limiti di una plausibile opinabilità di apprez-

zamento, secondo la formula ricorrente nella giurisprudenza penale.

Ne deriva, ancora, che l’interpretazione del fatto comunicativo (e

cioè della conversazione intercettata) è incensurabile in questa sede

di giurisdizione di legittimità, seppure esclusiva.

Quanto poi alla prospettata inutilizzabilità delle intercettazioni telefo-

niche, in quanto asseritamente acquisite al di fuori dei limiti di am-

missibilità previsti dall’art. 266 del c.p.p., ritiene il Collegio sufficiente

osservare come il divieto di utilizzazione concerne il procedimento

penale e comunque richiede un accertamento che rientra nella com-

petenza esclusiva del giudice penale (Cass., I Sez., 30 marzo 1993),

27

il quale dispone la distruzione della relativa documentazione (art.

271, terzo comma, c.p.p.).

Deve dunque condividersi l’orientamento giurisprudenziale alla stre-

gua del quale l’inutilizzabilità delle intercettazioni telefoniche non può

spiegare effetti oltre gli ambiti processuali penali e, pertanto, non può

impedire l’apprezzamento delle stesse in sede disciplinare (T.A.R.

Lazio, Sez. III ter, 21 giugno 2007 n. 5645; T.A.R. Bari, I Sez., 19

aprile 2001 n. 1199).

9. Il Collegio esclude, infine, che le intercettazioni sulle quali gli or-

gani di giustizia sportiva si sono basati per comminare le sanzioni

non siano idonee ad assurgere a prova dell’illecito contestato al sig.

Moggi.

Occorre prendere le mosse dalla condivisibile valutazione, contenuta

nella decisione della Corte federale, e, prima ancora della C.A.F.,

secondo cui “le trascrizioni delle intercettazioni telefoniche ed am-

bientali non vengono generalmente in rilievo quali prove in sé degli

addebiti rivolti ai deferiti, ma come mera circostanza storica - non di-

sconosciuta nella sua esistenza, né nel suo oggetto, né nella sua ve-

ridicità, dagli incolpati - suscettibile di lettura critica, interpretazione

logica, collegamento con altri elementi probatori acquisiti, in una pa-

rola di valutazione di merito”.

Tale metodo è stato seguito anche con riguardo alla posizione del

sig. Moggi, come inequivocabilmente si evince alle pagg. 64 - 68 del-

la decisione della Corte federale, ove il contenuto delle interlocuzioni

intervenute tra il ricorrente e i designatori arbitrali è stato sottoposto

28

a vaglio critico e ritenuto condivisibilmente espressivo di un comune

intento fraudolento, tale da integrare la fattispecie di cui all’art. 6 del

Codice di giustizia Sportiva.

10. Non è suscettibile di positiva valutazione neanche la censura,

anch’essa dedotta con il secondo motivo, con la quale si afferma che

illegittimamente il contraddittorio con il sig. Moggi si è svolto solo nel-

la fase dibattimentale mentre avrebbe dovuto essere anticipato alla

fase delle indagini.

E’ sufficiente sul punto richiamare quanto già chiarito dal Collegio

sub 4 in ordine al momento in cui inizia il procedimento disciplinare.

Contrariamente a quanto assunto dal ricorrente, questo inizia, infatti,

con il deferimento dell’inquisito alla C.A.F., con la conseguenza che

è solo da quel momento che si deve – come di fatto è avvenuto - as-

sicurare il contraddittorio con l’accusato, il quale viene messo in tal

modo in grado di dare il proprio apporto partecipativo al provvedi-

mento conclusivo del procedimento disciplinare di non doversi pro-

cedere o di comminatoria di sanzione.

Aggiungasi, al solo fine di moralizzare la vicenda contenziosa, che il

sig. Moggi in data 7 giugno 2006 (e, quindi, prima del deferimento

avvenuto con atto del 22 giugno 2006) ha comunicato per il tramite

dei suoi legali di essere divenuto ormai estraneo all’ordinamento cal-

cistico per effetto delle rassegnate dimissioni e di non intendere, per

questo motivo, “presenziare alle audizioni in corso”.

Altro rilievo determinante alla reiezione della censura è connesso al

fatto che le decisioni degli organi di giustizia sportiva in questa sede

29

gravati sono l’epilogo di procedimenti amministrativi (seppure in for-

ma giustiziale) e non già giurisdizionali, con la conseguenza che non

possono ritenersi presidiati dalle garanzie del processo.

Come la Sezione ha già chiarito (8 giugno 2007 n. 5280), alla giusti-

zia sportiva si applicano, oltre che le regole sue proprie previste dalla

normativa federale, per analogia anche quelle dell’istruttoria proce-

dimentale, ove vengono acquisiti fatti semplici e complessi, che pos-

sono anche investire la sfera giuridica di soggetti terzi. Richiamando

anche la giurisprudenza formatasi in tema di ricorsi amministrativi di

cui al D.P.R. 24 novembre 1971 n. 1199, si è evidenziata

l’inapplicabilità delle regole processuali di formazione in contradditto-

rio della prova (tipiche specialmente del processo penale).

Pur valorizzando la disciplina contenuta nella legge generale sul pro-

cedimento amministrativo, la giurisprudenza costantemente afferma

che contraddittorio e partecipazione sono soddisfatti allorché la parte

interessata sia adeguatamente informata della natura e dell’effettivo

avvio del procedimento e sia posta in condizione di fornire gli apporti

ritenuti utili in chiave istruttoria e logico - argomentativa (Cons. Stato,

IV Sez., 30 giugno 2003 n. 3925).

11. Con l’ultima, articolata censura, sempre del secondo motivo di

ricorso, il sig. Moggi deduce che la decisione della C.A.F. è viziata

da palese contraddizione, atteso che gli si imputa di aver alterato la

classifica senza alterare il risultato di singole partite. Ove si fosse

correttamente proceduto, al più il ricorrente avrebbe potuto essere

sanzionato per la minore violazione prevista dall’art. 1 del Codice di

30

Giustizia Sportiva (id est, violazione di doveri di lealtà sportiva), e

non per quella prevista dall’art. 6 (id est, illecito sportivo).

Anche questa censura non è suscettibile di positiva valutazione.

Risulta infatti palese, da una corretta lettura dell’art. 6, comma 1, del

Codice di giustizia sportiva, che ciò che si è inteso qualificare come

“illecito sportivo” e severamente sanzionare non è soltanto l’avvenuta

alterazione, con mezzi fraudolenti, del risultato di una determinata

partita ma, a monte e innanzitutto, la creazione di una struttura sa-

pientemente articolata e fondata su interessati rapporti con i centri

decisionali della Federazione e della classe arbitrale, la cui funzione

non è certamente quella di assicurare ad una determinata società,

all’interno del “sistema calcio”, un’immagine di strapotere sul piano

organizzativo e funzionale, ma di ingenerare a suo favore una situa-

zione di sudditanza psicologica da parte sia degli arbitri, condizio-

nandone l’operato a mezzo dello strumento delle designazioni affida-

te a persone facenti parte della struttura sopra citata, che delle altre

società, boicottandole non solo sul piano strettamente competitivo

ma anche su quello del mercato delle acquisizioni, e al tempo stesso

di assicurare alla società protetta la consapevolezza che in caso di

bisogno non mancheranno tempestivi interventi idonei a fronteggia-

re, con idonee misure, eventuali situazioni di pericolo. Situazione

questa agevolmente realizzabile con il concorso di un arbitro com-

piacente e disponibile a non vedere all’occorrenza falli compiuti sul

campo da giocatori della società protetta e a intervenire con severità

su quelli, esistenti o no, imputati ai giocatori della squadra avversa-

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ria.

In sostanza ciò che appare decisivo, dal punto di vista strutturale, è

la circostanza che l’illecito sportivo di cui all’art. 6, I e II comma, del

C.G.S. si configura come illecito di pericolo, o, meglio, a consuma-

zione anticipata, concretandosi nel compimento, con qualsiasi mez-

zo, di atti funzionalmente preordinati ad alterare lo svolgimento o il

risultato di una gara ovvero ad assicurare un vantaggio che poi si ri-

fletterà nella classifica.

Non rileva, quindi, al limite, che l’arbitraggio sia stato effettivamente

parziale, ma piuttosto l’idoneità degli atti compiuti a conseguire il ri-

sultato lesivo, ovvero la messa in pericolo del bene protetto.

12. Quanto alla dedotta disparità di trattamento, a prescindere dalla

genericità – e, quindi, dall’inammissibilità – della censura per omes-

sa indicazione dei nominativi di coloro che sarebbero stati destinatari

di un diverso è più favorevole trattamento, è assorbente la conside-

razione che tale figura sintomatica dell’eccesso di potere richiede

che situazioni identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamen-

te diverso, ed è evidente che tale giudizio di equivalenza risulta pre-

cluso dall’accertamento di autonome fattispecie di responsabilità.

13. La reiezione dei motivi dedotti con l’atto introduttivo del giudizio

comporta la reiezione dei motivi, pressoché identici, dedotti con il

primo atto di motivi aggiunti.

14. Infine, per quanto attiene ai secondi motivi aggiunti dedotti per

l’annullamento del lodo arbitrale, essi sono da respingere nella parte

in cui prospettano vizi di illegittimità derivati da quelli già denunciati

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con l’atto introduttivo del giudizio e nella via dei primi motivi aggiunti.

Ed invero, a prescindere dal fatto che non risulta chiarito quali fra i

vizi imputati agli atti già impugnati si rifletterebbero anche sul lodo, in

ragione del suo contenuto, è assorbente la considerazione che tutte

le censure contro di esso dedotte sono state motivatamente disatte-

se.

Non assecondabile è anche l’altro motivo di doglianza, con il quale si

imputa al Collegio arbitrale un comportamento contraddittorio per

aver dichiarato la sua incompetenza ad emettere il loro arbitrale sen-

za aver contestualmente annullato le pronunce disciplinari adottate a

carico del sig. Moggi. Sembra al Collegio agevole opporre che illogi-

ca sarebbe la decisione collegiale (non contestata peraltro nella par-

te afferente la dichiarata incompetenza) se la camera arbitrale, dopo

aver dichiarato la sua incompetenza a pronunciare nella materia de

qua, si fosse sentita autorizzata ad intervenire con effetti demolitori

sulle decisioni in precedenza assunte dai giudici sportivi.

15. Per le ragioni che precedono il ricorso deve essere respinto.

Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l'integrale compensa-

zione fra le parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione III Ter,

definitivamente pronunciando sul ricorso proposto, come in epigrafe,

dal sig. Luciano Moggi: a) dichiara inammissibile il ricorso incidenta-

le proposto dal Codacons e dall’Associazione Utenti Servizi Turistici,

Sportivi e Multiproprietà, Sezioni tifosi dell’Inter e della Roma; b) re-

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spinge il ricorso principale.

Compensa integralmente tra le parti in causa le spese e gli onorari

del giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità ammini-

strativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 13 marzo 2008.

Italo Riggio Presidente

Giulia Ferrari Componente - Estensore