Corso di Istituzioni, opinione Corso di Istituzioni, opinione pubblica e politiche pubbliche in pubblica e politiche pubbliche in

Europa Europa anno accademico2013-13anno accademico2013-13

Lezione IV

Caratteristiche generali del policy-making europeo: la politica degli interessi e la

generazione e utilizzo della conoscenza nel policy-making

Gruppi di interesse • Sono quei gruppi che dalla politica

ricercano “contenuti di politica pubblica” (“che cosa”)

• Utilizzano le risorse, di cui dispongono in forma organizzata, per fare pressione sui decisori pubblici per ottenere contenuti di policy conformi ai propri interessi e valori

• Scambio di sostegno e risorse contro contenuti di policy

LOBBYINGdefinizioni del Libro Verde sulla Trasparenza del 2006 della Commissione

COM(2006)194 final

• “Lobbying” sono tutte le attività che mirano a influire sull’elaborazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni europee

• Lobbyisti sono le persone che dedicano a questo tipo di attività e lavorano in una serie di organizzazioni come uffici di consulenza specializzati in questioni pubbliche,ONG, gruppi di riflessione, gruppi di pressione interni, gruppi professionali

• Il lobbying è un’attività legittima nel quadro di un sistema democratico sia che si a condotta da cittadini , imprese, organizzazioni della società civile, gruppi di interesse o consulenti.

Attori della politica degli interessi europea

• EUROGRUPPI-gruppi di interesse che si organizzano per la pressione a livello europeo. Si possono distinguere (Nugent)

• Gruppi sezionali –interessi di settori funzionali (lavoro, impresa etc)

• Gruppi promozionali-interessi diffusi

• Eurogruppi che rappresentano interessi territoriali delle regioni o delle città

Altri attori della politica di pressione europea:

• Singole imprese

• Lobbisti di professione

• Coalizioni ad hoc su singole questioni di policy

• “comunità epistemiche”

• Rappresentanze di governi regionali e locali

• Rappresentanze da paesi terzi

La politica degli interessi nell’Unione Europea

• L’Unione Europea costituisce un’arena politica aperta all’azione dei gruppi di interesse

• Il processo di policy making europeo implica la cooperazione di più istituzioni e più livelli di governo ed offre una molteplicità di punti di accesso a gruppi che vogliano influenzare il contenuto delle politiche

Eurogruppi

• Federazioni transnazionali di associazioni nazionali di rappresentanza degli interessi.

• Associazioni di secondo livello, a membership indiretta (“associazioni ombrello”): i singoli membri aderiscono all’associazione nazionale, che aderisce alla federazione transnazionale

Eurogruppi- Interessi imprenditoriali• UNICE-Business Europe- riunisce le associazioni

imprenditoriali degli s.m.• Creata nel 1958• Ha un ruolo di primo piano nel processo politico

europeo,con contatti continui con le burocrazie della Commissione e fornendo membri ai gruppi di lavoro e ai comitati consultivi e di esperti

• E’ uno dei partner del Dialogo Sociale • Il problema dell’UNICE è che le associazioni

aderenti hanno più potere di quella europea e tendono a seguire strategie proprie se non si sentono rappresentate dall’UNICE

Eurogruppi-Interessi Imprenditorali• Tavola Rotonda Europea degli Industriali (ERT)–a

membership diretta, riunisce un numero ristretto di grandissime imprese industriali. Creata nel 1983.La sua attività è più settoriale di quella dell’UNICE e riguarda soprattutto il mercato unico

• Amcham-EU-rappresenta gli interessi delle imprese americane che operano in Europa

• UNICE, ERT e Amcham rappresentano la “troika delle grandi imprese “(Hix) al centro della politica di pressione europea.

Eurogruppi-Interessi Imprenditoriali

• CEEP-Centro Europeo delle Imprese Pubbliche. Rappresenta a livello europeo gli interessi delle imprese pubbliche.

• E’ uno dei partner del Dialogo Sociale Europeo

EUROGRUPPI-Interessi del lavoro

• ETUC (CES)- Confederazione Europea dei Sindacati.

• Fondata nel 1972• Riunisce i sindacati degli s.m. e candidati• La sua coesione è stata storicamente abbastanza

debole per la diversità degli orientamenti politici delle associazioni partecipanti

• Rappresenta il lavoro nel Dialogo Sociale

EUROGRUPPI-Interessi del lavoro

• Segretariato Europeo delle Professioni Liberali Indipendenti e Sociali

• Confederazione Europea dei Quadri (Eurocadres)

Eurogruppi-Gruppi Promozionali

• Rappresentano interessi pubblici,diffusi• Si sviluppano dagli anni ’80 e degli anni

’90 giocano un ruolo importante nel processo politico europeo

• Incoraggiati e spesso finanziati dalla Commissione che concede loro accesso stabile e spesso istituzionalizzato al policy making

Eurogruppi-Gruppi Promozionali

• Interessi dei consumatori:

• BEUC- Bureau Européen des Unions des Conummateurs-E’ la principale associazione di rappresentanza degli interessi dei consumatori e riunisce le associazioni nazionali

Eurogruppi-Gruppi Promozionali

• Ambientalismo

• EEB-European Environmental Bureau –la maggiore associazione ambientalista . Sovvenzionata dalla DG ambiente, cui ha accesso stabile

• Greenpeace-Unità Europea

Eurogruppi-Gruppi Promozionali

• EWL-European Women’s Lobby- raduna le associazioni peri diritti delle donne degli s.m.

• Si forma negli anni Ottanta da precedenti associazioni formatesi a partire dagli anni Sessanta

• E’ un attore importante delle politiche di parità, stabilmente consultato dalla DG Occupazione e Affari Sociali e con una relazione stretta con la Commissione Parlamentare per i Diritti della Donna

Associazioni transnazionali che rappresentano

gli interessi dei governi regionali e locali • Assemblea delle regioni europee• Consiglio delle municipalità e delle regioni• Sono le associazioni storiche delle regioni , che

esprimevano il Consiglio Consultivo delle autorità regionali e locali,l’antenato del Comitato delle Regioni , creato col Trattato di Maastricht

• Eurocities –Associazione che rappresenta gli interessi delle grandi città europee

• Molte altre associazioni di rappresentanza di interessi regionali e locali, “generaliste” o “settoriali”

• Grandi regioni e città agiscono anche da sole. •

“sedi” della pressione politica nella UE

• Pluralità di sedi :dipende

• dalla frammentazione istituzionale e dal livello di cooperazione interistituzionale richiesto dal processo legislativo europeo

• Dal fatto che il sistema politico europeo è un sistema di multi-level governance, in cui il processo di policy (dalla formazione dell’agenda all’implementazione delle politiche) coinvolge istituzioni al livello europeo, nazionale e regionale e locale

Destinatari della pressione a livello delle istituzioni europee

• La Commissione Europea:principale destinataria in quanto è responsabile preparazione legislativa, e delle norme applicative della legislazione.Il momento cruciale per esercitare influenza è quello della formulazione delle politiche

• La divisione per settori di competenza, la natura plurinazionale della burocrazia comunitaria predispongono ingressi molteplici al processo di policy .

• Per ragioni di efficacia e legittimità la Commissione è l’istituzione più recettiva nei confronti della società civile europea

•

Perché gli interessi organizzati scelgono come destinatario principale la Commissione

(domanda di influenza)• Perché conviene esercitare inflenza nella fase

iniziale del policy-making.

• Perché è comunque preferibile sapere in anticipo quale può essere il contenuto delle politiche per potersi adattare (il lobbying sulla Commissione conviene anche se non si riesce a influenzare il contenuto delle politiche, perché si acquisiscono precocemente informazioni)

Perché la Commissione sviluppa relazioni stabili con gli interessi organizzati (offerta di influenza)

• E’ razionale da parte di una burocrazia sviluppare relazioni stabili con gli interessi organizzati (Downs)e ciò vale a fortiori per la Commissione:

• Ha risorse limitate e un grande bisogno di informazioni sugli s.m.e creca di strutturarsi in modo da facilitare l’efficienza nella formulazione delle politiche.

• Ha bisogno di sostegno e legittimazione (dipendenza da legittimità dell’output)

• Ha bisogno di trovare degli alleati alle sue proposte (creare ampie coalizioni di advocacy) perché ha poteri di proporre ma non di decidere.

• Ha quindi interesse a creare relazioni istituzionalizzate coi gruppi di interesse

Altri destinatari della pressione a livello delle istituzioni europee

• Parlamento Europeo La sua importanza come interlocutore dei gruppi cresce di pari passo al suo ruolo come legislativo-Soprattutto le Commissioni parlamentari sono interlocutori privilegiati dei gruppi attivi nei rispettivi settori di policy

• Il COREPER

Pressione multi level

• I gruppi tendono a esercitare influenza tanto a livello europeo che a livello nazionale.

• Per alcuni gruppi (interessi diffusi ) può esservi maggiore accesso a livello europeo che nazionale

Influenza di un gruppo di interesse nel processo politico UE

• Dipende da una serie di fattori:• Controllo di informazioni chiave• Entità delle risorse del gruppo• Peso economico• Peso politico (anche a liv.nazionale)• Rappresentatività• Coesione• Accesso istituzionalizzato a organi decisionali

Lo sviluppo della politica di pressione a livello europeo

• Fattori “di domanda”-tendenza dell’attività di pressione politica a dirigersi dove vi è potere politico (sedi da cui vengono prese decisioni vincolanti) .

• Fattori “di offerta”- offerta di accesso al policy making europeo in particolare da parte della Commissione che ricerca risorse di informazione per le politiche, cooperazione all’implementazione,legittimazione

Evoluzione della politica di pressione nella UE• I fase dal Tr. di Roma all’AU: 1957-1986

• Ricerca da parte delle istituzioni europee di coinvolgere nel policy making i gruppi di rappresentanza degli interessi

• Collocarsi dei gruppi di interesse rispetto alle nuove sedi di potere decisionale

• Mobilitazione reattiva degli interessi rivali: i primi a mobilitarsi sono gli interessi di impresa (UNICE, COPA) seguono quelli del lavoro con ritardo (ETUC solo nel 1976)

• Nel 1970 circa 300 gruppi, nel 1980, 440

• Sede di pressioneCommissione-costituzione di una moltitudine di comitati consultivi

• Anni 70->tentativi di conferenze tripartite su occupazione e politiche dei redditi-falliscono nel 1978 per il ritiro dell’ETUC

Evoluzione della politica di pressione nella UE

• Dopo l’Atto Unico e il Trattato di Maastricht:• Moltiplicazione degli attori della politica di

pressione (crescita delle competenze comunitarie)->in particolare regioni (riforma politica strutturale 1988) imprese e lobbisti (mercato unico)

• Aumento delle sedi della pressione (crescita dei poteri del PE)

• Dialogo sociale->concertazione tripartita istituzionalizzata nel Protocollo sociale del trattato di Maastricht ; sviluppo di metodi di policy making inclusivi (Coordinamento aperto)

Modelli interpretativi della politica degli

interessi e policymaking comunitario • Pluralismo

• Neo-corporativismo

• Policy network

Pluralismo• Modalità di rappresentanza degli interessi-

>molteplicità di gruppi tra loro in competizione, che non monopolizzano rappresentanza di un settore, bassa concentrazione delle risorse di influenza

• Modalità di influenza sul policy makingpressione pluralista in un’arena di policy relativamente aperta

Corporativismo• Modalità di rappresentanza degli interessi-la

rappresentanza degli interessi fa capo a un numero limitato di gruppi unici, non in competizione tra loro, gerarchicamente ordinati, funzionalmente differenziati , autorizzati dalle autorità pubbliche che riconoscono loro il monopolio della rappresentanza di un determinato settore funzionale

• Modalità di influenza sul policy making- tramite la concertazione tripartita tra e grandi associazioni degli interessi e lo stato

• Caratteristico Europa Continentale e Nordeuropa

Policy network

• Reti di attori (di tipo diverso e che controllano risorse diverse) attivi in un settore di politiche pubbliche che definiscono le soluzioni di policy in un determinato settore.

• Differiscono per grado di chiusura/ apertura/ e coesione/conflittualità (policy community ------policy network)

Lez 5

Generazione e utilizzo della conoscenza nel policy-making

europeo

Bibliografia di riferimento

• EPII e TP :• P. Vesan, Conoscenza e apprendimento nella governance europea, in• M. Ferrera, M.Giuliani (a cura di), Governance e politiche nell’Unione

Europea,Bologna, Il Mulino, 2008, pp. 241-269• oppure – URGE Working paper 5/2006 (http://www.urge.it)(EPII)• TP:• Radaelli C.M. The public policy of the European Union: Whither

politics of Expertise, Paper presented at the ECSA International Conference, Pittsburgh 1999 (on line) (EPII e TP)

Il ruolo della conoscenza nel policy making europeo

• Un tratto caratteristico del policy making europeo è il ruolo che vi svolge la conoscenza .

• In linea generale ciò rimanda a : • la prevalenza delle politiche di tipo

regolativo • La complessità dei problemi di policy

(contesto multinazionale , in rapido mutamento)

Conoscenza e policy making

• Come la letteratura sull’analisi delle politiche pubbliche ha inteso il rapporto tra conoscenza e policy making

3 modalità principali

• -modalità razionale

• -modalità argomentativo- persuasiva

• -modalità riflessiva

Modalità razionale• Conoscenza esperta per ottimizzare il

raggiungimento di determinati fini (decisore razionale)

• Conoscenza risorsa esterna immessa nel processo di policy making

• Conoscenza è detenuta da esperti e tecnici ed entra episodicamente nel processo di formazione delle politiche (“consulenza”)

Modalità argomentativo-persuasiva• Conoscenza emerge all’interno del processo

decisionale dal confronto e dall’interazione discorsiva tra diversi soggetti.

• La conoscenza è diffusa tra una pluralità di soggetti che partecipano al policy making che sono portatori di interessi, informazioni, valori e punti di vista rilevanti

• Nella modalità razionale la conoscenza entra temporaneamente nel processo di policy, mentre nelle modalità argomentativo-persuasivo e riflessiva implica un impiego permanente o reiterato della conoscenza

Modalità argomentativo- persuasiva

• Due varianti • (a) Conoscenza nasce dalla negoziazione tra

diversi interessi che cercano le soluzioni politicamente fattibili, su cui si trova consenso (Lindblom:mutuo aggiustamento partigiano).Aggiustamento incrementale dei fini ai mezzi disponibili, avvicinamento progressivo alla soluzione accettabile

Modalità argomentativo-persuasiva • (b) conoscenza nasce dall’argomentazione ,

dal confronto tra punti di vista e visioni del mondo (Habermas “agire comunicativo”)

• Conoscenza emerge dal dibattito aperto tra una pluralità di soggetto finalizzato a trovare una visione comune

• Arene deliberative

• Preferenze degli attori possono essere “endogene”

Modalità riflessiva• Anche qui conoscenza emerge all’interno del

processo decisionale dall’interazione tra più soggetti

• Basata sul confronto e la messa in discussione dei costrutti e cognitivi su cui gli attori fondano la propria azione, sull’attivazione di dinamiche di autocritica e autoconsapevolezza , in modo di individuare punti di forza e debolezza dei propri modelli . Scambi di esperienze, valutazione delle azioni interprese

Modalità di conoscenza e policy making europeo

• Tutte e tre presenti nel policy making europeo

• Ma nelle diverse modalità di governance e nei diversi settori di policy una modalità può prevalere sulle altre o si ha una combinazione delle modalità.

Conoscenza e policy making europeo

• Conoscenza esperta (mod.razionale)

• incertezza

• Ruolo delle politiche regolative

• Molte politiche hanno una forte caratterizzazione “tecnica” (es.ambiente)

• Tendenza a depotenziare conflitto politico formulando le questioni in termini tecnici.

• Fase della Commissione : Comitati di esperti

Conoscenza e policy making europeo

• Progressivo diffondersi di modalità di policy making di tipo inclusivo e partecipativo

• Coinvolgimento di stakeholders in formulazione e implementazione delle politiche

• Es:• Dialogo sociale (policy making concertato)• Metodo di coordinamento aperto • Libro bianco sulla governance della Commissione

Prodi (2001)

Politiche europee e strategie di produzione della conoscenza

• Strumenti e strategie conoscitive incentrati sull’interazione di una pluralità di attori:

• Benchmarking

• Procedure di revisione periodica

• Mainstreaming (ambientale, di genere, degli obiettivi sociali)

• parternariato

Benchmarking

• Comparazione sistematica dei risultati di un organizzazione (o di uno stato) al fine di comparare le sue prestazioni con quelle valutate, sulla base di determinati parametri, come le migliori

• Nasce nell’ambito del management• Es: SEO e Strategia di Lisbona –Componente centrale del metodi

di coordinamento aperto (target quantitativi e qualitativi); scoreboards (concorrenza e mercato interno e implementazione)

• Richiede consenso preventivo su obiettivi e metodi di misurazione• Responsabilizza gli stati verso alcune tematiche o aspetti salienti

di una politica , sprona alla riflessione sulle proprie politiche apprendimento

Le procedure di revisione periodica (coordinamento aperto)

• Analisi dettagliata delle politiche di un paese che viene condotta

• -da uno o un gruppo di altri paesi (Peer review)

• Da un organismo internazionale • Scopo è esaminare e valutare nel dettaglio

gli interventi adottati sulla base di obiettivi e standard concordati , per trarne indicazioni utili alla formulazione di linee guida o raccomandazioni

Mainstreaming

• Un obiettivo non è più perseguito solo attraverso politiche settoriali ma viene integrato in tutti i settori di policy attraverso l’analisi della relazione che i problemi di policy in ciascun settore hanno con quell’obiettivo, e la valutazione ex ante delle conseguenze di ciascuna delle opzioni di policy rispetto a quell’obiettivo.

• UE Gender mainstreaming, ambiente