CORRUZIONE IN LOMBARDIA

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Con il contributo di Nell’ambito del Progetto Sportelli Legalità delle Camere di Commercio lombarde a valere sul Fondo di Perequazione 2013. CORRUZIONE IN LOMBARDIA Realizzato da Davide Del Monte Susanna Ferro

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Con il contributo di

Nell’ambito del Progetto Sportelli Legalità delle Camere di Commercio lombarde a valere sul Fondo di Perequazione 2013.

CORRUZIONE IN LOMBARDIA

Realizzato da

Davide Del Monte

Susanna Ferro

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PREMESSA

Definire che cosa sia la corruzione è un compito tutt’altro che banale, soprattutto per

un’organizzazione come Transparency International, presente fisicamente in più di 100 Paesi del

Mondo e che ha quindi necessità di una «definizione di lavoro» adattabile a diversi contesti normativi,

politici e sociali.

Non ci limitiamo dunque a trattare la corruzione come da Codice Penale (art. 318 e successivi), ma

diamo al concetto una maggiore ampiezza andando a comprendere tutti quei comportamenti in cui è

ravvisabile un abuso del potere e della fiducia pubblica per l’ottenimento di vantaggi privati.

E’ comunque bene tenere a mente alcune caratteristiche proprie del fenomeno, per poterlo analizzare

e capire più approfonditamente.

La corruzione non è un reato passionale, segue anzi delle logiche molto razionali: le persone

tendono infatti a corrompere o a essere corrotte in contesti dove sono riscontrabili rischi

bassi, sanzioni minime e guadagni elevati.

La corruzione è un reato molto difficile da scoprire e, tanto più, da analizzare o quantificare.

La vittima del reato, cioè l’intera collettività, è una «vittima ombra», inconsapevole di aver

subito un danno. A differenza di altri reati la corruzione infatti non lascia tracce o evidenze

immediate e tangibili del danno provocato.

La corruzione ha delle ricadute non immediate, ma tragicamente riscontrabili nel lungo

periodo, causando gravissimi danni di tipo non solo economico – come spesso si è portati a

pensare – ma anche e soprattutto danni di tipo sociale e politico.

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In generale possiamo affermare che le conseguenze della corruzione vanno ben al di là di ciò che

generalmente si considera il «semplice» danno provocato: la corruzione infatti avvelena la società,

distrugge la fiducia, erode le possibilità di sviluppo, accresce la povertà, causa distorsioni ed

ineguaglianze, alimenta investimenti e spese inutili, peggiora il rischio paese allontanando gli

investitori, aumentando il costo del debito e, quindi, mettendo a rischio il futuro stesso dei cittadini.

Con questo breve dossier abbiamo tentato di approfondire, utilizzando soprattutto numeri e dati

oggettivi, la fenomenologia e l’entità del fenomeno in Lombardia.

Troverete riportate le informazioni che, da giugno a ottobre 2014, siamo riusciti a reperire dai

documenti della Corte dei Conti, dei tribunali e delle procure lombarde e delle diverse analisi fino a

oggi pubblicate.

Risulta evidente, ove fosse ancora necessario sottolinearlo, come in un momento di crisi come quello

che stiamo attraversando da ormai diversi anni, non ci si possa permettere di sottovalutare il

problema e di demandare delle soluzioni serie e concrete ad un “futuro prossimo venturo”.

La lotta alla corruzione deve essere una priorità a livello nazionale, regionale e locale, a partire da

subito.

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LA CORRUZIONE IN ITALIA

Diversi indici e ricerche internazionali hanno provato a stimare l’entità del fenomeno corruttivo nel

Mondo e nei singoli Paesi. E’ un compito ovviamente molto difficile, se non impossibile, per quanto

già scritto poco sopra: la corruzione ha una cifra scura elevatissima, siamo a conoscenza solo della

punta dell’iceberg del fenomeno e, di conseguenza, non possiamo che tentare di avvicinarci alla sua

dimensione reale attraverso stime approssimative.

Tra i più famosi e autorevoli indicatori vi è il CPI, l’indice di Transparency International che misura la

percezione della corruzione nel settore pubblico e politico.

Nel 2013 l’Italia si è posizionata nel ranking del CPI al 69° posto nel mondo, con un punteggio di 43 su

100.

Un’insufficienza piena dunque e una posizione in classifica tutt’altro che lusinghiera, penultima in

Europa e lontana dai punteggi ottenuti dagli altri Paesi dell’Unione Europea.

Bisogna però sottolineare, concedendoci una flebile nota di ottimismo, che il voto, per quanto

modesto, segna un piccolo miglioramento rispetto al 2012, quando il nostro Paese si posizionò 72°

con una valutazione pari a 42/100.

L’ordine di grandezza del problema rimane comunque invariato: assieme a Grecia, Bulgaria e Romania

chiudiamo la classifica europea, capeggiata dai Paesi nordici, Danimarca in testa.

Trattandosi di un indice basato sulla percezione, le interpretazioni del CPI devono certamente tenere

conto del fattore “soggettivo”, tuttavia diversi altri indicatori arrivano alla stessa conclusione: la

capacità del nostro Paese di tenere sotto controllo (e quindi contrastare) la corruzione risulta

insufficiente.

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Banca Mondiale ad esempio posiziona l’Italia agli ultimi posti della classifica europea per capacità di

controllo della corruzione.

Se cercare di stimare il fenomeno corruttivo da un punto di vista quantitativo è impresa ardua, ancor

più complicato è analizzarlo da una prospettiva qualitativa. Comunque sono state condotte diverse

analisi per approfondire il “come, il dove e il quando” della corruzione: il rapporto NIS – Sistema di

Integrità Nazionale pubblicato da Transparency International Italia nel 2012 prende in esame gli

strumenti sia normativi ma anche pratici che le diverse istituzioni pubbliche e private hanno applicato

per prevenire e contrastare la corruzione al loro interno. Si evidenziavano già allora -circa due anni fa

– lacune significative relative alla sfera politica, partiti politici in primis, del tutto sprovvisti delle

seppur minime misure a prevenzione del reato.

Oltre ai partiti, anche il settore dei media e la pubblica amministrazione apparivano palesemente

indifesi di fronte al pericolo della corruzione.

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E’ quindi lecito domandarsi se per gli italiani la corruzione non sia una “malattia” che affligge

prevalentemente la sfera politica. Scorrendo i risultati dell’ultimo Eurobarometro sembrerebbe

proprio di sì.

Che la corruzione permei la cultura economica del Paese viene purtroppo ampiamente riconosciuto

dal 90% degli italiani intervistati; una percentuale inferiore in Europa solo a quella riscontrata a Cipro

e ben superiore di quella media europea (al 67%, +23% in Italia!). Gli italiani identificano come

protagonisti in negativo del malaffare i politici sia a livello nazionale (per il 67%) che regionale (57%) e

locale (53%), mentre vi è maggiore fiducia nelle forze dell’ordine (solo il 34% degli intervistati ritiene

che la corruzione sia diffusa nel settore) e nei magistrati (38%).

Se queste analisi raccontano di un’Italia affetta in maniera seria e sistemica dal morbo della

corruzione, l’Istituto per la Qualità del Governo dell’Università di Göteborg ci fornisce una fotografia

del fenomeno più dettagliata, quantomeno circa la sua pervasività nelle diverse regioni italiane.

Dallo studio dell’Università svedese emerge infatti come alcune regioni si attestino su livelli di

corruzione tutto sommato onorevoli, al pari delle regioni più virtuose d’Europa, mentre altre –

Calabria, Sicilia e Campania in testa – sprofondano al fondo della classifica europea.

La Lombardia pur con un giudizio in generale insufficiente,

si colloca a metà strada tra le migliori regioni italiane

(Trentino Alto Adige, Val D’Aosta) e le peggiori (come detto,

le regioni del sud Italia e in particolare Calabria, Sicilia e

Campania).

La corruzione, insieme ad altri importanti indicatori tra cui

“legalità”, “rendicontazione”, “efficacia delle decisioni”,

incide, come dimostrato dalla ricerca, sulla qualità del

governo locale. Non sorprende dunque che l’Italia si attesti di gran lunga come il Paese europeo con il

più marcato divario tra regioni in questo senso, come mostrato da questo impressionante grafico

riportato più sotto.

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Per chiudere il quadro, è indispensabile dare uno sguardo al primo e lungamente atteso “Rapporto

sullo stato della corruzione in UE”, pubblicato dalla Commissione Europea nel Febbraio 2014. Oltre ad

un’analisi del fenomeno nell’Unione (stimando tra l’altro il danno economico in 120 miliardi di euro

all’anno) la Commissione si è soffermata anche sui singoli Paesi.

Per quanto riguarda l’Italia non sono mancate diverse raccomandazioni indirizzate al Governo, atte a

migliorare l’efficacia delle misure di contrasto alla corruzione.

Tra queste, le più importanti sono:

Una riforma dei termini di prescrizione che ne allinei il funzionamento con il resto dei Paesi

europei.

Il finanziamento ai partiti politici, fonte di alcuni dei maggiori scandali, va reso più

trasparente e rendicontabile.

Un rafforzamento dell’Autorità Nazionale Anticorruzione

Standard di trasparenza, facilità di accesso e rendicontazione più elevati per i bilanci pubblici.

Monitoraggio dei lavori pubblici, soprattutto delle grandi opere.

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Un revisione del reato di corruzione tra privati, reato recentemente introdotto, ma ritenuto

troppo debole.

Da qualsiasi lato la si guardi la corruzione rappresenta un fardello insopportabile per il nostro paese:

come visto poc’anzi, tutti gli indicatori e le analisi internazionali segnalano inequivocabilmente come

abbia ormai raggiunto una tale pervasività e diffusione, per cui non si possono più procrastinare

interventi diretti ed incisivi da parte delle Istituzioni.

Come vedremo tra poco dai dati relativi alla sola regione Lombardia, un’azione istituzionale mirata e

decisa può sicuramente ridurre le dimensioni del fenomeno, andando a recuperare risorse

economiche fondamentali da iniettare nel sistema produttivo.

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LA CORRUZIONE IN LOMBARDIA

La regione Lombardia è stata recentemente al centro di diversi scandali di corruzione, sia a livello

politico che amministrativo.

Molte delle indagini sono ancora in corso quindi non si darà nessuna valutazione in merito, ma non si

può non tenere in considerazione l’enorme eco mediatica che alcuni di questi casi hanno avuto, primi

fra tutti quelli che hanno coinvolto il Consiglio Regionale e alcuni appalti di EXPO 2015.

In una rilevazione non recentissima, ma i cui risultati crediamo non troppo dissimili da quelli attuali,

pubblicata nel 2011 dal SAeT – Servizio Anticorruzione e Trasparenza, si evidenziava come la ricorrenza

del termine “corruzione” sui lanci di agenzia stampa interessasse prevalentemente la Lombardia. Su

1080 rilevazioni totali ben 612 erano relative a casi lombardi, circa il 62% quindi.

Il dato va certamente preso con le pinze, come già ribadito dagli estensori del rapporto, perché è

evidente che Regioni maggiormente esposte mediaticamente e soprattutto in cui sono presenti molte

delle maggiori testate giornalistiche ottengano risultanze più elevate di altre, come la Val d’Aosta o il

Molise, giornalisticamente meno “interessanti”.

D’altra parte è innegabile l’impatto negativo che una ricorrenza così frequente di notizie di corruzione

ha sull’immagine della Regione e, conseguentemente, sulla fiducia di cittadini, degli investitori e di altri

soggetti economici terzi.

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In merito ai nuovi obblighi di trasparenza richiesti dalla recente legge 190/2012, la cosiddetta “legge

anticorruzione”, in particolare per ciò che riguarda la nomina di un “Responsabile per la Prevenzione

della Corruzione” in ogni ente pubblico, i comuni lombardi dimostrano una propensione

all’adempimento in linea con gli altri comuni del nord Italia e lievemente maggiore che nel resto del

Paese.

Questa valutazione non deve però trarre in inganno: l’adempimento è complessivamente insufficiente

se come riportato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione solo il 41% dei comuni lombardi a fine

dicembre 2013 aveva nominato il Responsabile per la Prevenzione della Corruzione (626 comuni su

1544). A ben guardare, la media italiana è ancora più sconfortante, con appena un comune su 3 in

regola con la nomina.

Consultando i dati ufficiali dei tribunali si può avere un quadro più preciso e dettagliato: prendendo

ad esempio le statistiche della Corte d’Appello di Milano si può constatare come negli ultimi due anni

presi in esame (2012 e 2013) ci siano state nel distretto di competenza (che raggruppa le province di

Como. Lecco, Lodi, Milano, Monza e Brianza, Pavia, Sondrio e Varese) 241 denunce di corruzione e 91

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di concussione, “equamente” distribuite nei due anni. Altri reati pertinenti e di nostro interesse presi

in esame sono il peculato e l’appropriazione indebita di contributi, con un numero di denunce molto

elevato nel 2012 (355 e 403) che è andato calando nel 2013, pur rimanendo significativo (203 e 248);

nel 2012 sono poi state iscritti 104 reati di frode comunitaria, 101 nel 2013. Di interesse per il settore

privato sono i numeri relativi al reato di riciclaggio, 369 nel 2012, 328 nel 2013 e al falso in bilancio,

solamente 62 denunce nel 2012 e 51 nel 2013.

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41

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369

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DENUNCE DI PARTICOLARI CATEGORIE DI REATO NEL

DISTRETTO DELLA CORTE DI APPELLO DI MILANOFonte: Procura Generale presso la Corte di Appello di Milano (settembre 2014)

A.G. 2011-2012

A.G. 2012-2013

Le cifre così elevate relative ai reati di peculato e indebita percezione di contributi sono riferibili alle

indagini sui rimborsi del Consiglio Regionale, che hanno scoperchiato – così come in altre regioni – il

vaso di Pandora delle spese pazze di alcuni consiglieri (spese per libri di fitness, matrimoni, confezioni

di cioccolato, rimborsate con soldi dei contribuenti).

Per delle informazioni più complete, abbiamo preso in esame le statistiche del Tribunale di Milano

relative alle denunce di tutti i reati contro la Pubblica Amministrazione negli ultimi 3 anni giudiziari

(2011 – 2012; 2012 – 2013; 2013 - 2014).

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Come si può vedere dal grafico più sotto, il numero totale dei reati contro la Pubblica Amministrazione

denunciati nella provincia di Milano è piuttosto elevato: 4.631 nel 2011/12, 3.934 nel 2012/13 e 3.771

nel 2013/14.

46313934 3771

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1000

1500

2000

2500

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3500

4000

4500

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2011-2012 2012-2013 2013-2014

DENUNCE DI DELITTI CONTRO LA PUBBLICA

AMMINISTRAZIONE NELLA PROVINCIA DI MILANOFonte: Database Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano (settembre 2014

Prendendo in esame solo i reati contro la Pubblica Amministrazione che più interessano la nostra

analisi, si nota come quello maggiormente ricorrente sia la “lottizzazione abusiva”, con 316 denunce

nella provincia di Milano nel 2011/12, calate a 279 e 198 gli anni successivi.

Troviamo poi il riciclaggio, anch’esso molto ricorrente (200, 178 e 163 denunce nei tre anni giudiziari)

e che sappiamo essere uno dei reati maggiormente collegati alla corruzione.

Per quanto riguarda i reati di corruzione si nota una certa stabilità nel numero di denunce annue: dalle

70 del primo anno si sale a 72 nel 2012/13 per poi scendere alle 55 dell’ultimo anno.

Così anche per la concussione con 12, 19 e infine 14 denunce.

Se messi in relazione con i dati precedentemente analizzati della Corte d’Appello, si vede come la

provincia di Milano contribuisca per più della metà delle denunce di reati contro la pubblica

amministrazione.

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DENUNCE DI PARTICOLARI CATEGORIE DI REATI NELLA

PROVINCIA DI MILANOFonte: Database Procura della Repubblica presso il Tribunale di Milano (settembre 2014)

2011-

2012

2012-

2013

In

maniera analoga si possono analizzare le sentenze di condanna comminate in primo grado dal

Tribunale di Milano dove a farla da padrona sono il reato di riciclaggio con 53 condanne e quello

corruzione con 39 nell’ultimo anno preso in esame.

Stupisce come negli ultimi tre anni non sia stata comminata alcuna condanna per il reato di

lottizzazione abusiva, che come abbiamo visto precedentemente risultava essere invece quello con più

denunce in assoluto.

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SENTENZE PENALI DI CONDANNA NELLA PROVINCIA DI MILANOFonte: Database Tribunale di Milano (ottobre 2014)

2011-2012

2012-2013

2013-2014

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Altri dati particolarmente interessanti sono quelli forniti dalla Corte dei Conti, relativi alle sentenze di

condanna e agli importi recuperati grazie alle sanzioni comminate per i reati di corruzione,

concussione, peculato e nomine o conferimenti di incarichi illegittimi.

Nel prendere in esame queste informazioni va tenuto presente che il numero delle emesse dalla

Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Lombardia è relativamente basso, poiché riflette

l’incertezza delle funzioni e delle competenze di quest’organo giurisdizionale, il cui compito

fondamentale è quello di garante dell’attività della Pubblica amministrazione e degli amministratori,

della spesa di denaro pubblico e della gestione dei beni patrimoniali. Come sottolinea infatti il

Presidente della Sezione lombarda Claudio Galtieri: “ I dati relativi all’attività svolta nel 2013 […]

risentono della perdurante mancata attenzione del Legislatore nel delineare in maniera organica le

funzioni della Corte dei Conti e nell’adeguare la sua struttura originariamente centralistica a tutte le

nuove attribuzioni cui deve far fronte […].” (in nota Fonte: Relazione per l’inaugurazione dell’Anno

Giudiziario 2014 del Presidente della Corte dei Conti – Sezione Giurisdizionale per la Lombardia,

Claudio Galtieri, 21 Febbraio 2014).

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Corruzione Concussione Peculato Nomine/Conferimento

incarichi

SENTENZE DI CONDANNA DELLA CORTE DEI CONTI

PER CATEGORIE DI REATO IN LOMBARDIAFonte: Relazione Presidente della Corte dei Conti 2014 e 2013 + Database Corte dei Conti

2012 2013

In Lombardia nel 2012 si sono avute 19 sentenze di condanna per corruzione, 6 per concussione, 4 per

peculato e 4 per nomine illegittime; nel 2013 si è registrato un drastico ridimensionamento per ciò che

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riguarda le condanne per corruzione, scese a 4, mentre rimangono su cifre simili gli altri reati: 5

concussione, 3 peculato e 7 le nomine o gli incarichi.

Grazie a queste condanne è stato possibile recuperare dalla Corte dei Conti nella sola Regione

Lombardia ben 4.279.276 euro nel 2012 e 956.755 euro nel 2013. Il dato particolarmente elevato del

2012 è viziato da una singola condanna per quasi 3 milioni di euro comminata a “due commercialisti,

costretti a risarcire al Ministero della giustizia il danno derivante da irregolarità, penalmente rilevanti,

commesse nella gestione di procedure concorsuali loro affidate dalla Sezione fallimentare della Corte

di cassazione” (dalla Relazione del Presidente della Sez. Giurisdizionale per la Lombardia dott. Claudio

Galtieri, 21 febbraio 2013).

Queste cifre, pur non essendo minimamente confrontabili con i 60 miliardi di euro l’anno che si stima

vengano bruciati dalla corruzione in Italia, danno comunque il senso dell’importanza anche a livello

economico del fenomeno.

Sfogliando le sentenze degli ultimi due anni si ha anche una panoramica della tipologia di enti

maggiormente coinvolti dalle decisioni della Corte.

Si può notare come nel 2012 ci sia stato un picco di condanne comminate a dipendenti o collaboratori

di Aziende Ospedaliere, con 14 sentenze tutte relative a reati di corruzione, mentre nel 2013 ne

abbiamo solo 1 per illegittimità di una nomina; più in generale gli enti maggiormente coinvolti sono i

Comuni, con 10 condanne nel 2012 e 6 nel 2012 legate prevalentemente a problemi con le nomine o a

casi di corruzione.

Le forze dell’ordine (guardia di finanza, carabinieri e polizia locale) vengono invece chiamate in causa

prevalentemente per il reato di concussione, così come l’Agenzia delle Entrate, con tre condanne per

questa tipologia di illecito nel 2012.

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ENTI PUBBLICI COINVOLTI IN LOMBARDIA Fonte: Relazione Presidente della Corte dei Conti 2014 e 2013 + Database Corte dei Conti

2012

2013

Guardando invece alla distribuzione territoriale di queste condanne di risarcimento si nota come siano

in gran parte concentrate nella provincia di Milano, ben 28 sulle 52 totali del biennio considerato

(quasi il 54%), mentre il restante è distribuito tra le altre province, tolte Lecco e Monza e Brianza e

Sondrio immuni almeno fino all’anno scorso.

Disaggregando il dato temporale si nota però come nell’ultimo anno a disposizione per lo studio, il

2013, il rapporto fra capoluogo e altre province lombarde sia più equilibrato: Milano viene infatti

toccata da 5 condanne, superata da Bergamo con 6 e molto più vicina ad altre realtà come Varese (3) e

Brescia (2).

Il dato complessivo del biennio è comunque coerente con quanto evidenziato prima relativamente alle

denunce per corruzione presso le procure lombarde, dove il Tribunale di Milano “pesa” per più della

metà.

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BG BS CO CR LC LO MN MI MB PV SO VA

DISTRIBUZIONE DELLE SENTENZE DELLA CORTE DEI CONTIFonte: Relazione Presidente della Corte dei Conti 2014 e 2013 + Database Corte dei

2012

2013

Per meglio capire dove si annida effettivamente la corruzione, abbiamo chiesto un parere a chi

quotidianamente la combatte conducendo in prima persona le indagini. Le risposte sono state molto

eterogenee fra loro, forse per via delle differenze territoriali e del tessuto produttivo tra le province

lombarde che incidono come è naturale che sia sulla fenomenologia stessa del reato.

Per il Procuratore del Tribunale di Brescia Tommaso Buonanno i settori maggiormente colpiti dalla

corruzione nel bresciano sono lo stoccaggio e smaltimento di rifiuti, il rilascio di autorizzazioni

amministrative da parte degli enti locali e le esecuzioni di opere pubbliche. Più delle denunce, il mezzo

principale per l’acquisizione di notizie è da individuare nell’attività info-investigativa della polizia

giudiziaria.

Secondo il Procuratore Walter Mapelli, intervistato durante il periodo in carica presso il Tribunale di

Lecco, i due settori maggiormente sensibili alla corruzione sono invece quello fiscale, con particolare

attenzione agli accertamenti tributari, e il settore edile. Lo strumento principe per portare alla luce i

casi di corruzione sono le denunce dei privati cittadini, testimoni o vittime degli illeciti.

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Anche per il procuratore aggiunto del Tribunale di Milano Alfredo Robledo, il settore degli appalti

pubblici e quello della riscossione dei tributi sono particolarmente esposti a rischio corruzione, oltre al

settore sanitario, particolarmente per ciò che concerne le forniture e le nomine dei direttori,

strettamente legate a logiche di partito più che a ragioni meritocratiche.

Pur riconoscendo l’utilità delle denunce dei privati, secondo Robledo l’arma più affilata a disposizione

delle procure rimangono le intercettazioni telefoniche che, se è vero che hanno un costo spesso molto

elevato, è vero d’altra parte che sono in grado di far incassare allo Stato somme importanti come nel

caso citato durante l’intervista della Clinica Santa Rita, costretta ad un risarcimento totale (comprese le

vittime o i familiari delle stesse) pari a 23 milioni di euro, a fronte di una spesa per le intercettazioni di

70.000 euro.