Contabilità pubblica

Prima lezione

Marco Cedro

Scuola di specializzazione per le professioni legaliA.A. 2014-2015

Cosa si intende per “contabilità pubblica”?

La contabilità pubblica è quella branca del

Diritto Finanziario che studia l’attività finanziaria svolta dallo Stato e dalle altre

amministrazioni pubbliche (anche territoriali) per la produzione di beni e l’erogazione di servizi a favore della

collettività o di parti di essa

Diritto Finanziario

Diritto Tributario: studia le entrate tributarie

dello Stato e degli Enti pubblici

Contabilità pubblica: Studia le attività pubbliche Per la produzione di beniE servizi per la collettività

Dalla contabilità di Stato alla contabilità pubblica

Fino agli anni ottanta del secolo scorso, si parlava di “contabilità di Stato”. Lo Stato centrale gestiva la quasi

totalità della ricchezza pubblica della nazione ed interveniva nell’economia per mezzo delle aziende da

esso possedute

Oggi, la gestione delle risorse economiche pubbliche non è più riservata esclusivamente allo Stato centrale, ma è

demandata anche agli enti locali, nonché ad una serie di soggetti che, pur nella veste di soggetti di diritto privato, gestiscono risorse pubbliche (es: Poste Italiane s.p.a.,

Ferrovie dello Stato, Agenzie fiscali, Sviluppo Italia, Cassa Depositi e Prestiti, ecc…)

Contabilità = Dare conto

E’ possibile definire la contabilità pubblica come l’insieme delle norme che regolano

l’acquisizione, la conservazione e l’impiego delle risorse economiche da

parte di tutte le pubbliche amministrazioni, la redazione dei bilanci e le attività di controllo, nonché il rispetto dei vincoli

assunti in sede UE

Chi sono i soggetti della contabilità pubblica?

1) le pubbliche amministrazioni di cui al D.Lgs. 30.3.2001 n. 165, art. 1;

2) organismi di diritto pubblico, istituiti per soddisfare esigenze generali, dotati di personalità giuridica e finanziati in modo maggioritario da altri enti di diritto pubblico (ENI, ENEL, FERROVIE DELLO STATO)

3) soggetti inclusi, in ambito UE, nel “settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche”, ossia i soggetti controllati, anche indirettamente dallo Stato o da altri enti pubblici, che producono servizi collettivi ed attuano la redistribuzione delle risorse con fondi prelevati obbligatoriamente da altri settori produttivi

4) le “centrali acquisti”

Obiettivi della contabilità pubblica

1) Erogazione di servizi e beni alla collettività, ovvero alle fasce più deboli della stessa

2) Regolamentazione del mercato e contrasto della crisi economica

3) Redistribuzione della ricchezza

Quali beni e servizi sono oggetto dell’attività pubblica?

1) Beni e Servizi indivisibili, non destinati alla vendita

2) Beni e servizi divisibili, la cui commercializzazione recherebbe un danno alla collettività (beni “di merito”)

Evoluzioni della contabilità

1) Anni 50-70: Aumento delle spese in conto capitale (infrastrutture) e per l’aumento della protezione sociale. Aumento del pubblico impiego e sostegno alla domanda interna.

2) Anni 80: aumento delle spese ordinarie (pubblico impiego, trasferimenti agli enti locali) e del deficit. Mancato ridimensionamento del debito pubblico e mancate riforme (pensioni, p.a.). Intervento pubblico nell’economia

3) Anni 90: ridimensionamento dell’intervento pubblico, privatizzazioni, riduzione del deficit e del debito in rispetto del Patto di Maastricht (1992)

4) Anni 2000: ingresso nella UEM e fine delle politiche valutarie degli stati membri. Rispetto dei vincoli UE. Coordinamento delle iniziative economiche e procedure per i disavanzi eccessivi

Contabilità ed Unione Europea

L’Unione Europea vincola in modo incisivo le politiche di contabilità pubblica degli Stati membri al fine di garantire la stabilità del mercato unico

L’art. 121 del TFUE prevede che gli stati membri coordinano la loro politica economica

Oggi più che di coordinamento, si deve parlare di armonizzazione.

Stabilità e crescita

1) Ridurre il deficit, o indebitamento netto (cioè il disavanzo che si verifica anno per anno)

2) Ridurre il debito (ossia l’indebitamento stratificato nel corso degli anni)

3) Sorveglianza delle politiche degli stati da parte del Consiglio e della Commissione ed eventuali sanzioni

Patto di stabilità e crescita

Regolamento 1466/97Regolamento 1175/11

TFUE art. 121I bilanci pubblici devono tendere al pareggio

o addirittura all’avanzo, per poter “mettere da parte” risorse per i periodi di crisi

Entrate (tributarie e patrimoniali) > spese totali (spese + pagamento interessi e

restituzione prestiti)

Cosa prevede il PSC?

Un primo limite è che il debito complessivo deve essere inferiore al 60% del PIL

Il PIL in macroeconomia è il valore monetario totale dei beni e servizi prodotti in un Paese da parte di operatori economici residenti e non residenti nel corso di un periodo di tempo, generalmente un anno, e destinati al consumo dell'acquirente finale, agli investimenti privati e pubblici, alle esportazioni nette (esportazioni totali meno importazioni totali). Non viene quindi conteggiata la produzione destinata ai consumi intermedi di beni e servizi consumati e trasformati nel processo produttivo per ottenere nuovi beni e servizi

Siamo gli ultimi della classe…

Per la prima volta Eurostat ha pubblicato i dati relativi al debito pubblico degli Stati europei sulla base del metodo di calcolo European System of Accounts 2010 (ESA 2010). Rispetto a un anno prima il rapporto debito/pil è aumentato da 91,7% a 92,7% per l’Eurozona e da 85,1% a 87% per la Ue. Nel secondo trimestre del 2014 il  debito pubblico italiano si attesta al 133,8% del prodotto interno lordo. Fra i Paesi della Ue per cui è disponibile la nuova metodologia, l’Italia segna il rapporto più alto fra debito e Pil, seguita dal Portogallo (129,4%) e dall’Irlanda (116,7%)

Il Sole 24 ore – 23.10.2014

Rapporto Deficit/PIL

Per ridurre l’indebitamento è necessario non creare nuovo debito. Pertanto, anche qualora lo stato dovesse necessariamente indebitarsi, non può superare il limite del 3% del PIL ogni anno.

Esempio: se il PIL italiano fosse 100, potrei creare “nuovo” debito, in aggiunta al precedente, per 3.

Per i paesi dell’Eurozona

I paesi che aderiscono all’Euro hanno vincoli più stretti, non potendo usare la svalutazione come strumento di politica economica.

Per i paesi dell’Eurozona l’obiettivo è un rapporto DEFICIT/PIL compreso tra -1 e 0

Fiscal Compact e PIIGS

I P.I.I.G.S. (con due i, mi raccomando!) sono i paesi europei con un rapporto DEBITO/PIL più elevato: Portogallo, ITALIA, Irlanda, Grecia e Spagna.

Per i paesi con un rapporto debito/PIL più elevato, il Fiscal Compact stabilisce un limite (a medio termine) di Deficit/PIL pari allo 0,5%!!!! Ed in condizioni di normalità, dovrebbero avere un “avanzo” di almeno lo 0,5% del PIL!

Perché limitare il debito pubblico?

Uno stato per indebitarsi deve promettere di pagare interessi. La maggiore domanda di denaro comporta via via maggiori interessi da pagare, ed inoltre, per pagare i debiti contratti negli anni precedenti gli stati tendono a contrarre nuovi debiti.

Es: nel 1990 l’Italia emette B.T.P. con un tasso del 3%. Chi prestò all’Italia 100 avrà alla fine del periodo 103. Alla scadenza, o l’Italia ha “recuperato” 103 dal proprio bilancio, oppure dovrà emettere B.T.P. per 103 ad un tasso del 3%, ed alla scadenza pagare 106,09.

Il Default

Il rischio è che uno stato, per esempio per una crisi economica, non riesca più a finanziarsi sul mercato e non paghi i propri titoli di debito pubblico. In tale caso, va in “default”. E’ successo all’Argentina e tecnicamente è successo alla Grecia, dove l’UE e la BCE hanno prestato le somme necessarie a pagare i debiti.

Cosa succede se uno stato non rispetta i vincoli?

Gli stati firmatari del Fiscal Compact devono trasmettere al Consiglio ed alla Commissione il “programma di stabilità” (che in Italia è parte del DEF)

Se l’UE ritiene che siano necessarie ulteriori misure, invia una raccomandazione

Se lo stato non si adegua, la Commissione invia un avvertimento

Se lo stato continua a non adeguarsi, il Consiglio invia una nuova raccomandazione e, in caso di inerzia, una decisione con cui, per i paesi Euro, applica anche sanzioni (Regolamento 1173/11)

E se, nonostante il programma di stabilità “sembri” sufficiente, si sforano i

limiti?

Scatta la procedura per i disavanzi eccessivi

Eccezioni: eventi non soggetti al controllo dello stato (es: calamità, guerre) o gravi recessioni economiche, purchè lo sforamento sia temporaneo.

L’Unione Europea vigila sul rispetto delle regole

Il Fiscal Compact

Per rendere più pervasivo il controllo UE sui bilanci degli stati, i 1.1.2013 è entrato in vigore il c.d. FISCAL COMPACT (ossia il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria), approvato il 2.3.2012 da 25 degli allora 27 paesi membri (esclusi Regno Unito e Repubblica Ceca).

Ratificato in Italia con L. 23.7.2012 n. 114

E’ un Trattato di diritto internazionale, non un atto normativo UE

1) Vincolo del pareggio o dell’avanzo 2) Tiene conto di tutte le amm. pubbliche 3) Deficit/PIL sempre sotto lo 0,5%

4) Deficit/PIL fino a 1% solo se il rapporto debito/PIL è “molto al di sotto” del 60%

Nel 2014 erano sotto il 60%: Finlandia, Danimarca,

Lituania, Romania, Svezia, Lussemburgo ed Estonia.

La Germania era al 75%, la Francia al 95%

Fiscal Compact

In caso di sforamento, gli stati applicano misure automatiche di correzione (clausole di salvaguardia)

Eccezioni: circostanze eccezionali non controllabili dallo stato

Fiscal Compact e regola del debito

L’art. 4 del Fiscal Compact introduce la “regola del debito”. Gli Stati con un rapporto Debito/PIL superiore al 60% (cioè noi…) riducano tale debito di 1/20 ogni anno fino ad arrivare al 60%

Ma per ridurre il debito è necessario: 1) non fare nuovo debito, e 2) avere un avanzo tale da “pagare” 1/20 del debito pregresso senza farne di nuovo per pagare il vecchio in scadenza

Regola del debito e ITALIA

Se il debito italiano era, al 2014, pari al 133%, l’Italia dovrebbe “recuperare” ogni anno 1/20 della differenza.

Es. nel 2013 (ultima rilevazione ISTAT e Banca d’Italia) il PIL è stato di € 1.559,20 miliardi e il debito era di € 2.067,49 miliardi.Il 60% del PIL è pari a € 935.52 miliardiLa differenza è di € 1.131,97 miliardi (73% del PIL).L’Italia dovrebbe recuperare ogni anno 1/20 di € 1.131,97 miliardi, cioè € 56,60 miliardi/anno. Se il PIL rimanesse invariato, si tratta del 5% del PIL. L’avanzo primario nel 2014 è stato del 2% del PIL

Tuttavia…

Speranze: se il Pil cresce, il debito può restare comunque oltre i 2.000 miliardi (o persino salire) e in proporzione scendere comunque

Inoltre, il ritmo di discesa del debito viene ricalcolato ogni anno sulla base del triennio precedente. Quindi, se il debito inizia a scendere la quota da ridurre si assottiglia via via: se ho un debito eccessivo di 200 e lo riduco di un ventesimo arrivo a 190, quindi l’anno successivo il ventesimo richiesto non sarà più 10, ma 9,5 (190 : 20 = 9,5). 

EFSF, EFSM e ESM

Le banche centrali non possono più comprare titoli di stato o fare finanziamenti al proprio stato (artt. 123 – 125 TFUE)

Se uno stato euro è in crisi, il Consiglio può decidere di aiutarlo con i primi due (EFSF e EFSM) prestando soldi (Portogallo e Irlanda)L’ESM è un meccanismo permanente istituito con un Trattato (del 11.7.2011) che finanzia, a condizioni “non di favore”, gli stati in crisi. La valutazione se, quanto e a che condizioni concedere il prestito è demandata alla “troika” (Commissione, BCE, FMI). La Troika svolge verifiche periodiche per valutare se lo stato paga i suoi creditori e se pone in essere le necessarie riforme per ridurre l’indebitamento

La contabilità pubblica in Italia

• Gli articoli 81, 97 e 119 della Costituzione

• Il DEF

• Il Bilancio

• La legge di stabilità

• La legge di contabilità

• Il rendiconto generale e la parificazione

• CIPE, CdP e Corte dei Conti