CONTABILITA‘ DI STATO:LA DECISIONE DI BILANCIO

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LA DECISIONE DI BILANCIO

INTRODUZIONE

La “Decisione di bilancio” rappresenta un momento fondamentale e

condizionante per tutta l’attività governativa e parlamentare.

Ogni decisione, sia essa di natura politica o economica, non può

prescindere da quel piano dettagliato e specializzato che autorizza le

entrate e le spese e che stabilisce annualmente la misura finanziaria

dell’azione statale, che è, appunto, il bilancio dello Stato.

E’ sufficiente pensare che qualsivoglia decisione economica, adottata

nel corso dell’anno, deve necessariamente basarsi sul bilancio, sia essa

in sintonia con quest’ultimo o che ne contrasti l’impostazione. D’altra

parte, ogni decisione politica che, ad esempio, miri a privilegiare un

determinato settore dell’attività pubblica piuttosto che un altro, non

può non confrontarsi con le reali risorse disponibili per quel

determinato settore e, in generale, per l’attività pubblica nel suo

complesso.

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In queste pagine ho cercato di analizzare gli aspetti a mio avviso più

importanti dell’argomento assegnatomi, iniziando la trattazione con

una breve definizione del concetto di Contabilità di Stato, seguita da

un’illustrazione delle varie tappe storiche e normative che hanno

interessato la materia.

Con particolare attenzione al tema del bilancio dello Stato, ho poi

cercato di illustrare gli aspetti più salienti delle fonti positive

soffermandomi sull’analisi della fonte regina in materia di bilancio:

l’art.81 della Carta costituzionale italiana.

Sono poi passata ad un classificazione delle tipologie di bilancio per

approdare, infine, all’aspetto tecnico – giuridico delle fasi attraverso

cui si snoda l’attività del Legislativo e dell’Esecutivo in materia di

bilancio e dei vari documenti che caratterizzano la manovra di finanza

pubblica.

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LA CONTABILITÀ DI STATO

1. Definizione e cenni storici

La Contabilità di Stato può essere definita come quella scienza che

studia ed enuncia i principi informatori dell’attività gestoria dello

Stato, vale a dire dell’attività attraverso cui la Stato acquisisce i mezzi

economici di cui ha bisogno e tali mezzi eroga per il raggiungimento

dei suoi fini istituzionali.

L’oggetto di tale disciplina coincide, in grandi linee, con il contenuto

della legge sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilità

generale dello Stato. Una rapida rassegna degli ordinamenti della

Contabilità di Stato presso i popoli antichi, medievali e moderni,

dimostra che è sempre stata avvertita, sia pure con maggiore o minore

larghezza, l’esigenza di conferire una razionale disciplina al

movimento del pubblico denaro.

Già nel Pentateuco biblico si accenna ad un sistema di controlli

e di strutture per la riscossione delle decime e per la custodia

dei valori dell’ Arca Santa.

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Presso gli Ateniesi, al tempo di Aristotele, tre segretari di Stato erano

preposti alla contabilità, con l’incarico di vigilare sulle spese e di

leggere i conti nelle assemblee.

I Romani non solo distinsero il demanio pubblico e i beni

patrimoniali dello Stato, disciplinandone i redditi, ma si

preoccuparono del controllo sul pubblico denaro, che era custodito nei

templi, e ai funzionari (quaestores), preposti all’amministrazione

dell’erario, affiancarono una compagine di contabili (ratiocinatores)

per la tenuta delle necessarie scritture.

Tornando a tempi più recenti, possiamo asserire che la nostra

legislazione sulla contabilità di Stato trae origine dalla legge

piemontese del 23 marzo del 1853, n°1483 (legge Cavour).

Con la completa unificazione politica del Regno e l’annessione di

nuove province, dove vigevano ordinamenti finanziari e contabili tra

loro diversi, fu necessario riordinare ed unificare detti ordinamenti.

Vari sono stati, nel corso del tempo, gli interventi legislativi che

hanno cercato di adattare il diritto positivo alle mutate e accresciute

esigenze dello Stato.

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Vale la pena di menzionare la legge 22 aprile 1869, n.5026 (legge

Cambray-Digny), cui fece seguito il regolamento 4 settembre 1870,

n.5852; tale legge fondamentale, sebbene abbia subito nel tempo varie

modifiche, può considerarsi ancor oggi la base dei principi che

regolano l’amministrazione del patrimonio e la contabilità generale

dello Stato.

Importantissimo, inoltre il decreto legislativo 18 novembre 1923,

n.2440 (legge De Stefani) e relativo regolamento, approvato con R.D.

23 maggio 1924, n.827, con cui si è riordinato e coordinato le diverse

disposizioni, formando un corpo organico di norme, atto a disciplinare

compiutamente la complessa e importante materia in esame.

La legge del 1923 ed il regolamento del 1924 sono tuttora, sia pur con

le modifiche e gli aggiornamenti susseguitisi dal 1923 fino ad oggi, le

norme fondamentali vigenti in materia di Contabilità di Stato.

Negli ultimi decenni si sono registrati numerosissimi interventi

legislativi; ricordiamo la legge n.62 del 1964, che ha sostituito ad un

sistema di bilancio a carattere prevalentemente patrimoniale, una

diversa impostazione di tipo economico funzionale, in grado di

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assicurare l’analisi delle spese in relazione alle particolari finalità

perseguite dal governo.

Più importanti e significativi sono i mutamenti introdotti dalla legge

n.468 del 1978, che ha operato la riforma di alcune norme di

Contabilità generale dello Stato in materia di bilancio.

Le fondamentali innovazioni riguardano l’istituzione di due tipi di

bilancio: quello annuale di previsione e quello pluriennale.

Si deve, poi, alla stessa legge del 1978 l’introduzione di due

importanti strumenti, il primo dei quali è la legge finanziaria.

Il secondo strumento si collega in qualche modo con la situazione di

crisi della finanza locale e di alcuni enti parastatali, le cui esposizioni

debitorie finivano col pesare, sia pure in modi diversi, sul bilancio

dello Stato.

Si è delineata, così, la figura del “settore pubblico allargato”e

comprende, insieme allo Stato, il cui bilancio resta il pilastro

dell’intero sistema finanziario, numerosi enti pubblici.

Per rendere più saldo il collegamento tra i diversi livelli della finanza

pubblica, il legislatore ha fatto obbligo ai comuni, alle province e

relative aziende, nonché ad altri enti pubblici, di adeguare il sistema

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della Contabilità ed i relativi bilanci a quello annuale di competenza e

di cassa dello Stato, provvedendo all’esposizione della spesa sulla

base della classificazione economica e funzionale ed evidenziando,

per l’entrata, gli introiti in relazione alla provenienza degli stessi.

Riforme settoriali della legislazione contabilistica non sono mancate

negli ultimi decenni, in aree quali quelle delle procedure di spesa,

dell’attività contrattuale, dell’organizzazione degli uffici preposti alla

gestione finanziaria.

Si ricorda, a tal proposito, l’emanazione del D.P.R. n° 97 del 2003 e

del D.M. 22-4-2004 con cui la Ragioneria generale dello Stato ha

pubblicato il nuovo Manuale dei principi e delle regole contabili per le

amministrazioni pubbliche.

Tuttavia, il tratto dominante si può cogliere, più che nel complesso

delle modifiche relative alla disciplina del bilancio dello Stato, nella

figura del settore pubblico allargato, che riporta a tale bilancio altri

settori pubblici, che in precedenza erano considerati separatamente.

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LE FONTI DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA

1. Premessa

La fonte primaria della contabilità dello Stato e degli enti pubblici è la

Costituzione che detta i principi fondamentali relativamente:

ai bilanci dello Stato, la loro formazione ed approvazione;

ai controlli della Corte dei Conti;

alla giurisdizione contabile della stessa Corte;

al trasferimento alle Regioni di attività contabili già spettanti

allo Stato.

Ai principi costituzionali si affianca la normativa dettata dalla

legislazione ordinaria nel corso del tempo.

Per quanto riguarda i bilanci dello Stato, ci riferiamo:

alla legge di contabilità del 1923 (R.D. n° 2440) e relativo

regolamento (R.D. n° 827 del 1924);

alla legge 1 marzo del 1964, n° 62 (c.d. legge Curti);

alla legge 5 agosto del 1978, n° 468;

alla legge 23 agosto del 1988, n°362;

alla legge 3 aprile del 1997, n° 94 (c.d. riforma Ciampi);

alla legge 25 giugno del 1999, n° 208;

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Nonostante i numerosi interventi legislativi che hanno caratterizzato

la materia, va ribadita la centralità della Carta Costituzionale e, in

particolare, dell’articolo 81.

2. L’art.81 della Costituzione

“le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo

presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non

per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro

mesi.

Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire

nuovi tributi e nuove spese.

Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare

mezzi per farvi fronte”.

Il dettato dell’art. 81, punto cardine del sistema giuscontabilistico

italiano, evidenzia la netta separazione tra i compiti spettanti al

Governo e quelli spettanti al Parlamento in materia di bilancio dello

Stato.

Spetta al Governo, in via esclusiva, il potere di iniziativa legislativa in

materia di legge di bilancio.

Il Parlamento, da parte sua, vede riconfermata la sua tradizionale

funzione di controllore politico dell’esecutivo: solo ad esso può

spettare l’approvazione del bilancio, approvazione che, in base all’art.

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72 ultimo comma della Costituzione, può avvenire solo con procedura

normale.

Così statuendo, la Costituzione ha adottato una soluzione conforme

alle conclusioni cui era pervenuta in proposito la Commissione

economica del Ministero per la Costituente, nel cui “rapporto” è

detto:

“La preparazione del bilancio, si è osservato, impegna la

responsabilità del Ministro che lo propone; preparare il bilancio

significa appunto amministrare e se è logico che le Camere discutano

ed approvino il bilancio in quanto esse in tal modo partecipano

all’attività amministrativa, non sembra altrettanto logico che la

preparazione del bilancio venga sottratta all’esecutivo ed affidata ad

un organo – qualunque esso sia – che per essere estraneo

all’amministrazione attiva non può assumere la responsabilità

relativa.

Togliere all’Amministrazione il potere di preparare il bilancio

significa diminuirne la responsabilità e l’efficienza, e non è certo

indebolendo l’esecutivo che si può migliorare la compagine statale.

Per tutte queste considerazioni, anche in conformità di quanto si

pratica presso le altre nazioni, si ritiene opportuno che sia l’esecutivo

a predisporre il bilancio e ad assumere la relativa responsabilità”.

L’approvazione del bilancio da parte del Parlamento persegue

numerose finalità: innanzi tutto rappresenta una verifica dell’unità di

intenti tra Governo e maggioranza parlamentare di cui esso è

espressione; in secondo luogo assicura un’adeguata pubblicità su

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contenuto, fini ed indirizzi del bilancio dello Stato; tutela, inoltre, i

diritti delle minoranze grazie al dibattito parlamentare; infine

garantisce che l’atto di approvazione del bilancio, divenendo atto

legislativo, possa formare oggetto del sindacato della Corte

Costituzionale.

Al secondo comma, l’art.81 prevede che, nelle more

dell’approvazione parlamentare del bilancio, il Parlamento può, con

legge e comunque per un periodo non superiore a quattro mesi,

autorizzare la gestione provvisoria del bilancio.

La norma in questione ha la finalità di sopperire alla situazione di

stallo che si verrebbe a creare nell’ipotesi in cui (e nel nostro paese è

accaduto sovente) il bilancio di previsione non venga approvato dalle

Camere tempestivamente; prima, cioè, che abbia inizio l’esercizio

finanziario.

In tal caso, trovandosi il Governo nell’impossibilità di amministrare,

non avendo più l’autorizzazione e, quindi la potestà di riscuotere le

entrate e di effettuare le spese, si verificherebbe un arresto completo

dell’attività finanziaria e, conseguentemente, di tutta l’attività

amministrativa dello Stato.

Soccorre, allora, l’istituto dell’esercizio provvisorio. Il potere

legislativo autorizza l’esecutivo ad esigere le entrate e ad effettuare le

spese secondo il nuovo bilancio, già sottoposto all’approvazione, ma

non ancora approvato.

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Il terzo comma dell’art.81 fa espresso divieto al Parlamento di

stabilire nuovi tributi e nuove spese all’atto dell’approvazione della

legge di bilancio.

Secondo alcuni autori, la ratio della norma va ricercata nella volontà,

espressa dal Costituente, di assicurare al Parlamento la massima

serenità al momento dell’esame del bilancio: una tale delicata

decisione verrebbe turbata dalla pressante esigenza di raggiungere un

equilibrio tramite l’introduzione di nuovi tributi o nuove spese.

Tale norma, però, suscita alcune perplessità alla luce della

considerazione che il bilancio, nei moderni sistemi economici,

rappresenta il momento in cui lo Stato programma e coordina il

proprio intervento nel campo economico.

Tale funzione risulta vincolata in modo anacronistico proprio

dall’art.81, terzo comma: ai limiti costituzionali si è perciò cercato di

rimediare, nel 1978, con l’istituzione della legge finanziaria.

Il quarto comma del dettato costituzionale prevede il c.d. obbligo di

copertura. E’ principio fondamentale del nostro ordinamento

contabile che le nuove e maggiori spese debbano essere autorizzate

per legge.

Inoltre, ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i

mezzi per farvi fronte.

Tale principio, già enunciato dall’art.43 della legge di contabilità

generale del 1923, è stato elevato alla dignità di norma costituzionale

dall’art.81,4° comma, della Carta Costituzionale.

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L’indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire al momento

dell’approvazione del disegno di legge o al momento dell’emanazione

del decreto legge, in modo da assicurare una ponderata valutazione di

tutte le conseguenze economiche e finanziarie del provvedimento.

Quali sono i mezzi a cui si può ricorrere per assicurare la copertura di

nuove o maggiori spese?

Escluso che possano all’uopo utilizzarsi le risorse di tesoreria,

essendo evidente che queste non possono identificarsi con le risorse

del bilancio, a cui si riferisce l’art.81, è da ritenere che i mezzi per far

fronte a nuove o maggiori spese, nel rispetto della norma

costituzionale, possano ricondursi ad una delle seguenti categorie:

1. imposizione di nuovi tributi;

2. inasprimento di quelli già esistenti;

3. l’accensione di prestiti;

4. l’utilizzo di risorse accantonate in appositi fondi di bilancio;

5. il trasferimento di risorse da un capitolo di spesa all’altro;

6. l’utilizzo di risorse già previste in bilancio e risultanti

esuberanti;

Molto travagliato è stato il dibattito, in dottrina e in giurisprudenza,

relativamente all’interpretazione ed applicazione del precetto in

questione: la copertura finanziaria richiesta dall’art.81, 4° comma,

della Costituzione concerne unicamente l’esercizio in corso all’atto

dell’emanazione della nuova legge, oppure investe anche gli esercizi

futuri, nei quali la legge medesima è destinata a spiegare i suoi effetti?

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Secondo alcuni autori, l’indicazione dei mezzi di copertura va limitata

all’esercizio in corso, senza preoccupazione alcuna per gli esercizi

successivi, nel presupposto che l’obbligo non sussista quando lo

stanziamento per far fronte all’onere recato da un provvedimento

possa essere incluso nello stato di previsione della spesa dell’esercizio

successivo a quello dell’entrata in vigore della legge.

Altri, però sono della tesi opposta, in quanto sostengono che, se si

vuol dare un concreto significato al dettato costituzionale, l’efficacia

dei mezzi di copertura deve aderire, per entità e durata, alle

caratteristiche degli oneri che si finanziano con essi.

Su tale punto si è infine espressa la Corte Costituzionale con sentenza

n.1 del 10 gennaio 1966. Secondo la Corte, al fine di garantire

l’equilibrio di fondo della finanza statale, gli oneri ricadenti

sull’esercizio in corso devono essere indicati in modo puntuale e

rigoroso, mentre una maggiore elasticità può essere ammessa per gli

oneri ricadenti in esercizi futuri, ma pur sempre sulla base di

ragionevoli previsioni che assicurino un equilibrio tendenziale.

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BREVE EXCURSUS LEGISLATIVO

1. Premessa

Il sistema positivo per la contabilità di Stato, come abbiamo più volte

detto, poggia innanzi tutto sul R.D. 2440/1923 e sul relativo

regolamento, il R.D. 827/1924.

Tale intervento normativo riproduceva sostanzialmente la vecchia

normativa ottocentesca.

Anche se con numerose modifiche, i due Regi Decreti sono tuttora

vigenti dettando i principi generali della contabilità ove non siano

previste espressamente deroghe.

E’ chiaro che una simile normativa abbisognasse di adeguamenti al

nuovo ruolo svolto dallo Stato, e più in generale dall’operatore

pubblico, nei moderni sistemi economici.

Ad una prima, parziale riforma, operata con la L.1 marzo 1964, n.62

(c.d. Legge Curti) ha fatto seguito, nel 1978, una riforma organica in

materia di bilancio.

2. La riforma del 1978

La legge 5 agosto 1978, n.468, ha profondamente innovato la

normazione relativa alla disciplina del bilancio di previsione.

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Le innovazioni fondamentali introdotte dalla nuova legge, che trova il

suo antecedente storico nella legge-quadro 19 maggio 1976, n.335,

recante “principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di

bilancio e di contabilità delle Regioni”, possono così sintetizzarsi:

- adozione, accanto al bilancio di previsione annuale, di un

bilancio di previsione pluriennale, quale supporto di una

finanza pubblica impostata su basi programmatiche;

- affiancamento di previsioni di cassa alle previsioni di

competenza, al fine di puntualizzare i reali flussi finanziari

dell’esercizio;

- introduzione nell’ordinamento del nuovo istituto della

legge finanziaria, strumento normativo sostanziale inteso a

riconsiderare e modificare, con carattere di attualità,

decisioni legislative precedentemente assunte in materia di

entrata e di spese, per conformarle alle nuove priorità

eventualmente sopravvenute.

- istituzionalizzazione e disciplina dei fondi speciali destinati

a far fronte alle spese derivanti da provvedimenti legislativi

in corso.

Altre innovazioni introdotte dalla legge in questione, in materia di

bilancio, riguardano: una più puntuale classificazione delle entrate e

delle spese; la codificazione di alcuni principi fondamentali del

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bilancio (universalità, integrità, unità, divieto delle gestioni fuori

bilancio);

l’iscrizione in bilancio delle operazioni di indebitamento da contrarre

nel corso dell’esercizio; i termini e le modalità di presentazione dei

bilanci annuali e pluriennali, nonché della annuale relazione

revisionale e programmatica; una più completa disciplina

dell’esercizio provvisorio e della legge di assestamento del bilancio; la

struttura, la presentazione, la parificazione e l’approvazione del

rendiconto generale dello Stato; l’estensione agli enti locali e agli enti

compresi nel “settore pubblico allargato” del sistema contabile e di

bilancio dello Stato

3. Legge 362/1988

L’esperienza dei primi dieci anni di funzionamento della finanziaria

(introdotta con la L.468/1988) ha dimostrato che essa tendeva a

trasformarsi in una sorta di calderone dove confluivano, spesso

all’ultimo momento, decine di articoli che regolamentavano

microsettori dell’economia che venivano infilati nella finanziaria (c.d.

finanziaria omnibus), con il risultato di ampliare la misura di spesa

corrente fuori dai limiti programmati e con un sostanziale

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aggiramento dell’art.81 della Costituzione, quando non si riusciva ad

esaminarli attraverso i normali canali parlamentari.

Inoltre la mancanza di vincoli agli emendamenti e ai tempi di esame

portava al ricorso abituale all’esercizio provvisorio con lo slittamento

del voto dopo il 31 dicembre.

Per queste ragioni la legge 23 agosto 1988, n.362 ha modificato il

meccanismo della manovra del bilancio prevedendo una legge

finanziaria “snella” nei contenuti (cioè strettamente limitata alla

definizione dei vincoli di bilancio come il saldo netto da finanziare e il

ricorso al mercato, e alla definizione delle grandi scelte di carattere

generale) e nei tempi di approvazione, con nuove regole più rigide per

la presentazione degli emendamenti e, soprattutto, l’adozione del voto

palese in aula. Secondo la disciplina introdotta dalla L.362/1988, la

legge finanziaria non può introdurre nuove imposte, tasse e contributi

o disporre nuove o maggiori spese; la normativa sostanziale necessaria

alla copertura della legge finanziaria è stata così affidata a disegni di

legge collegati alla finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla

sessione di bilancio pur godendo di una corsia preferenziale perché

determinanti per la copertura della manovra.

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4. La riforma Ciampi (legge 3 aprile 1997, n.94)

Nuove regole relative al bilancio dello Stato sono state dettate dalla

L.3 aprile 1997, n.94. Essa ha variato le modalità di redazione del

rendiconto

Generale dello Stato e ha modificato la struttura ed il processo di

formazione del bilancio di previsione.

In sintesi, la riforma ha voluto rendere più snella ed efficace la

decisione parlamentare sul documento di bilancio che, pur essendo un

atto di rilevanza fondamentale, è sempre risultato al secondo posto,

dopo la legge finanziaria e i collegati, nelle priorità della prassi

parlamentare.

Cambia, innanzitutto, l’articolazione del bilancio; infatti esso non è

più suddiviso in capitoli ma in unità previsionali di base (U.P.B.) che

quindi costituiscono l’unità elementare del bilancio.

La nuova struttura del bilancio permette la coesistenza di un bilancio

politico per l’approvazione del Parlamento, dove la decisione ha per

oggetto le singole U.P.B. e di un bilancio amministrativo per la

gestione e il controllo presentato dal Governo in capitoli.

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5. La legge 208/1999

La legge 25 giugno 1999, n.208 ha apportato sostanziali modifiche

alla L.468/1978. Tali modifiche hanno riguardato:

il contenuto del Documento di programmazione economica e

finanziaria nonché lo spostamento del termine per la sua

presentazione dal 15 maggio di ogni anno al 30 giugno;

l’unificazione del termine di presentazione del disegno di legge di

approvazione del bilancio annuale e pluriennale a legislazione

vigente, del disegno di legge finanziaria, della relazione

previsionale e programmatica e del bilancio pluriennale

programmatico. Tutti questi documenti devono essere presentati dal

Governo alle Camere entro il 30 settembre di ogni anno;

la soppressione della legge collegata alla Finanziaria e il

potenziamento dei c.d. collegati ordinamentali la cui presentazione

dovrà avvenire entro il 15 novembre;

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IL BILANCIO DELLO STATO

1. Il bilancio di previsione in generale

E’ buona norma di ogni ordinata amministrazione aziendale prevedere

i fatti amministrativi e le probabili conseguenze di essi.

L’esigenza di programmare le scelte, per evitare conseguenze

indesiderate e per favorire il raggiungimento delle finalità proposte, si

presenta in qualunque forma di attività economica, pubblica o privata.

Mentre le imprese private programmano le proprie scelte in base al

metro dei costi e dei ricavi monetari, la Pubblica Amministrazione

deve agire con il criterio dell’utilità collettiva, che non è espressa in

moneta e non è esattamente quantificabile. Perciò, la programmazione

delle scelte pubbliche richiede tecniche e metodi particolari, che

comportano varie difficoltà di applicazione e non sempre conducono a

risultati soddisfacenti.

La programmazione assume forma concreta nei bilanci di previsione.

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Possiamo definire il bilancio di previsione come un documento

contabile che espone i probabili risultati del ciclo di operazioni che si

effettueranno nel periodo considerato.

Oltre alla evidente funzione contabile, il bilancio svolge anche una

funzione politica che riguarda il rapporto di fiducia tra Parlamento e

Governo; infatti l’approvazione del bilancio è un test per sondare la

solidità del rapporto tra Governo e la maggioranza parlamentare che lo

sostiene. Il bilancio svolge inoltre una funzione giuridica perché

rappresenta una sorta di autorizzazione preventiva delle spese che il

Parlamento concede all’organo cui spetta il compito di dare

esecuzione al bilancio.

Poiché con la manovra di bilancio vengono stabilite le priorità con cui

reperire e utilizzare le risorse collettive, possiamo asserire che il

bilancio svolga altresì una funzione economica perché determina il

regolare andamento dei cicli economici ed il raggiungimento dei fini

funzionali all’attività finanziaria.

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2. Anno finanziario ed esercizio finanziario

L’attività economico-amministrativa dello Stato e degli altri enti

pubblici, al pari di quella di ogni azienda, non ha soluzione di

continuità ma si svolge ininterrottamente.

Tuttavia, come accade per tutte le aziende, la gestione dello Stato

viene suddivisa in periodi uguali di tempo, della durata di un anno,

che prendono il nome di periodi amministrativi o anni finanziari.

Volendo dare una definizione di anno finanziario, possiamo dire che

esso è l’unità temporale della gestione, cioè il periodo di tempo entro

cui si svolge un determinato ciclo della gestione economico-

amministrativa di un ente. L’anno finanziario non va confuso con

l’esercizio finanziario che è il complesso di tutte le operazioni

concernenti le entrate e le spese, con le conseguenti variazioni

patrimoniali, che si riferiscono ad un determinato anno finanziario.

Mentre il concetto di anno finanziario è puramente cronologico,

quello di esercizio finanziario è essenzialmente economico-giuridico

in quanto si riferisce ad un complesso di atti di gestione compiuto

dall’Amministrazione.

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Per lo Stato italiano, ai sensi della L.468/1978, l’anno finanziario,

cioè il periodo di tempo a cui si riferiscono le entrate e le spese

inserite in bilancio, coincide con l’anno solare e decorre dal 1°

gennaio al 31 dicembre.

3. Bilancio economico e bilancio finanziario

I bilanci di previsione possono essere economici o finanziari.

Il bilancio economico è quello che prevede i fatti di gestione sia di

natura finanziaria (entrate e uscite in denaro), che di altra natura

(proventi e consumi in natura, rivalutazioni e svalutazioni,

sopravvenienze e insussistenze attive e passive ecc.), che comportano

aumenti e diminuzioni della sostanza patrimoniale.

Il bilancio economico è proprio delle aziende private (ma anche delle

aziende pubbliche, quando perseguono fini economici ed operano

nell’ambito e con le regole del mercato) ed ha lo scopo di misurare le

spese necessarie per il raggiungimento di un determinato obiettivo

aziendale.

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Il bilancio finanziario è quello che prevede tutti i fatti di gestione che

si concretano in entrate e uscite in denaro che possono provocare sia

aumenti o diminuzioni del patrimonio aziendale, sia (attraverso

movimenti compensativi) lasciare invariato il patrimonio stesso.

Negli enti pubblici, dove le previsioni assumono una particolare

caratterizzazione finanziaria, a causa sia della speciale natura delle

entrate e delle spese previste, sia del fatto che in questi enti il bilancio

di previsione viene considerato, di fronte agli amministratori, come

mezzo di autorizzazione preventiva alla erogazione delle spese che

essi sono chiamati ad effettuare, si adottano, quasi sempre, bilanci

finanziari.

La differenza tra bilancio economico e bilancio finanziario va

ravvisata nel fatto che mentre il primo va alla ricerca, sulla base di

imputazioni economiche, del reddito, nel secondo invece sono

indicate entrate e uscite in denaro, senza alcun riferimento a costi,

ricavi e risultati differenziali da cui scaturisce il reddito.

4. Bilancio preventivo e bilancio consuntivo

Rispetto al tempo cui si riferisce, il bilancio può essere:

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preventivo

consuntivo

Il bilancio preventivo si riferisce all’esercizio finanziario successivo a

quello in cui viene redatto. Esso contiene l’indicazione delle entrate

che si prevede di realizzare e delle spese che si prevede di sostenere

nell’esercizio non ancora iniziato.

E’ questo il tipo di bilancio che viene redatto dal Governo prima

dell’inizio dell’anno finanziario.

Il bilancio consuntivo è quello che si riferisce ad un esercizio

finanziario già concluso e contiene l’indicazione delle entrate

effettivamente realizzate e delle spese effettivamente sostenute in tale

periodo.

Nella contabilità pubblica il bilancio consuntivo viene denominato

rendiconto.

5. Bilancio di cassa e bilancio di competenza

A seconda del momento giuridico in cui la previsione considera

l’entrata e la spesa, il bilancio finanziario può assumere la forma del

bilancio di competenza o quella del bilancio di cassa.

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Il bilancio di competenza prevede le entrate che si acquisirà il diritto

di percepire (entrate da accertare) e le spese che si assumerà l’obbligo

di pagare (spese da impegnare) nel corso dell’esercizio, prescindendo

dal considerare se le relative somme saranno, rispettivamente, riscosse

o pagate nello stesso esercizio o successivamente.

Tali somme costituiscono le competenze, attive e passive,

dell’esercizio.

Il bilancio di cassa considera tutte le entrate e le spese che si prevede

saranno effettivamente riscosse o pagate nel corso dell’esercizio, sia

che si riferiscano ad accertamenti o impegni propri dell’esercizio

stesso, sia che riguardino quelli degli esercizi precedenti.

La differenza tra i due tipi di bilancio sta nel fatto che il bilancio di

competenza si riferisce ad un complesso di diritti a riscuotere e

obblighi a pagare e non va oltre (i risultati, spesso, non coincidono con

quanto ipotizzato in bilancio); il bilancio di cassa invece si riferisce

agli effettivi introiti ed esborsi anche a prescindere dal momento in cui

è sorto il relativo diritto o obbligo.

I vantaggi del bilancio di competenza vanno ravvisati anzitutto nel

fatto che esso fissa limiti rigorosi e quindi permette al Parlamento un

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efficace controllo sull’azione del Governo; in secondo luogo esso

individua l’esercizio cui le previsioni si riferiscono tenendo separate,

anno per anno, le responsabilità degli amministratori e dei governanti;

infine consente di conoscere il costo reale dei pubblici servizi e di

svolgere un esame comparato delle risultanze dei vari esercizi.

E’ da rilevare, però, che il bilancio di competenza da vita alla

complessa questione dei residui che sono costituiti dalle entrate e dalle

spese iscritte nel bilancio ad un dato esercizio, ma non riscosse o

effettuate nel corso di quell’esercizio.

In particolare i residui possono essere:

attivi, se rappresentano entrate non riscosse e cioè

crediti in favore dello Stato;

passivi, se sono spese non effettuate e rappresentano

debiti a carico dello Stato.

Ricordiamo che prima dell’entrata in vigore della L.468/1978, il

bilancio di previsione dello Stato italiano era redatto esclusivamente in

termini di competenza.

La sopra citata legge ha introdotto un doppio sistema, nel quale sono

previsti entrambi i bilanci di previsione: di competenza e di cassa.

29

6. Bilancio dello Stato italiano

Il bilancio è lo strumento con cui il Parlamento autorizza il Governo a

erogare le spese e a incassare le entrate; esso quindi registra l’insieme

dei capitoli di entrata e di spesa che fanno capo ai diversi ministeri.

In Italia, con la riforma del 1978, il bilancio annuale di previsione è

integrato dal bilancio pluriennale di previsione che copre un periodo

di almeno tre anni ma comunque non superiore al quinquennio.

Nella prospettiva di razionalizzare il sistema di controllo della finanza

pubblica e di trasformare il bilancio in strumento attivo di governo

dell’entrata e della spesa, superando il carattere tradizionale di

strumento essenzialmente passivo di accoglimento della legislazione

di spesa esistente, la legge di riforma ha previsto la contestuale

presentazione al Parlamento di un disegno di legge finanziaria, con la

quale possono operarsi modifiche ed integrazioni a disposizioni

legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato.

Per consentire, una valutazione del bilancio non puramente contabile

ma in rapporto all’evoluzione dell’economia è stata prevista la

presentazione, da parte dei ministri, della prelazione revisionale e

30

programmatica per l’anno successivo, che indica gli indirizzi della

politica economica nazionale.

Ragioni di natura politica (legate essenzialmente all’instabilità del

quadro politico) e tecnica, di fatto, hanno impedito la piena

realizzazione del disegno di riforma varato nel 1978.

Le pressanti esigenze di programmazione e contenimento della spesa

hanno di conseguenza determinato un ruolo di supplenza a carico della

legge finanziaria ed infine condotto ad una nuova riforma del

meccanismo di formazione della spesa pubblica, formalizzata con la

L.362/1988. Le nuove norme hanno apportato innovazioni per quanto

riguarda i tempi e la struttura della manovra di bilancio, lo snellimento

della legge finanziaria e una più rigorosa definizione delle modalità di

copertura delle spese.

Quanto ai tempi, la legge del 1988 ha istituito una sessione di bilancio

primaverile, incentrata sulla presentazione (entro il 15 maggio) del

documento di programmazione economica e finanziaria che delinea

gli obiettivi della manovra di finanza pubblica per il periodo compreso

nel bilancio pluriennale e costituisce lo scenario entro il quale

collocare il bilancio dello Stato. Essa ha inoltre disposto la

31

presentazione anticipata (entro il 31 luglio) del bilancio pluriennale di

previsione.

All’apertura della sessione autunnale (entro il 30 settembre) vengono

presentati la legge finanziaria, accompagnata dai disegni di legge

collegati alla manovra di bilancio.

Oltre alla riforma della finanziaria e alle disposizioni sulla copertura

delle maggiori spese disposte in quest’ultima, la L.362/1988 ha

affrontato in modo esplicito il problema della copertura finanziaria

della legislazione ordinaria di spesa. E’ previsto che per le leggi che

dispongono maggiori spese, o minori entrate, si possa ricorrere o

all’istituzioni di leggi comportanti nuove entrate, o agli

accantonamenti nei fondi speciali, o alla riduzione di precedenti

autorizzazioni di spesa, o infine alle disponibilità che si formano in

corso di esercizio su capitoli di natura non obbligatoria.

La disciplina dell’attività di copertura è stata ulteriormente rafforzata

da innovazioni riguardanti la documentazione e il controllo

dell’attività governativa: maggiori spese o minori entrate devono

essere accompagnate da relazioni tecniche che quantifichino gli oneri

impliciti nei provvedimenti e la relativa copertura.

32

7. Principi del bilancio

Il bilancio dello Stato, come del resto quello di ogni ente pubblico, per

poter pienamente raggiungere gli scopi che si prefigge e,

particolarmente, per poter consentire il controllo dei cittadini sulle

pubbliche finanze, deve rispondere a determinati requisiti. Questi

requisiti, o principi del bilancio sono: la veridicità, la pubblicità, il

pareggio, l’universalità, l’integrità, l’unità, la chiarezza, la

specificazione, l’annualità.

Di questi principi elaborati dalla dottrina, la L.468/1978 ha

espressamente codificato l’universalità, l’integrità e l’unità.

Veridicità .Il bilancio deve rispecchiare, con la maggior

limpidezza possibile, le reali condizioni finanziarie in cui verrà a

trovarsi lo Stato nell’esercizio al quale il bilancio si riferisce.

Contrarie a tale principio sarebbero eventuali sopravvalutazioni o

svalutazioni di entrate o spese, effettuate allo scopo di modificare

l’impostazione e, quindi, i risultati differenziali del bilancio di

previsione.

Pubblicità. Il bilancio deve essere portato a conoscenza di tutti i

cittadini, in modo tale che l’opinione pubblica possa essere

33

correttamente informata sull’effettiva situazione della finanza statale.

A tale scopo il bilancio viene pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale.

Pareggio . Il bilancio deve presentare un equilibrio tra le entrate

e le spese. Tale principio poteva avere una sua ratio allorquando,

dominando il concetto di finanza pubblica neutrale, lo Stato non

aveva bisogno alcuno di indebitarsi. Nella vita moderna, di fronte alle

esigenze di carattere sociale, sempre crescenti, lo Stato è spesso

costretto a seguire una politica di disavanzo. Il principio in questione

continua a sussistere per meri fini contabili, e cioè come

bilanciamento del disavanzo che deriva tra le spese e le entrate. Esso è

normalmente coperto con il ricorso all’indebitamento pubblico.

Universalità. Tutte le entrate e tutte le spese, anche se di

modesta entità, devono essere iscritte in bilancio. Sono vietate le

gestioni di fondi al di fuori del bilancio, salvo nei casi autorizzati da

leggi speciali, il cui elenco deve essere allegato allo stato di previsione

della spesa del Ministero del Tesoro.

Integrità. Tutte le entrate devono figurare in bilancio nel loro

importo integrale, senza alcuna riduzione per eventuali spese di

riscossione o di qualsiasi altra natura. Allo stesso modo le spese

34

devono essere iscritte in bilancio per intero, cioè senza apportarvi

riduzioni per effetto di qualsiasi correlativa entrata. Le entrate vanno

iscritte, pertanto, al lordo nella parte attiva del bilancio, mentre nella

parte passiva si iscrivono le spese di riscossione relative (es. spese per

accertamento di tributi ecc.); le spese vanno iscritte ugualmente al

lordo, nella parte passiva del bilancio, mentre nella parte attiva si

iscrivono i proventi eventualmente corrispondenti (es. ritenute sui

pagamenti per imposte, tasse, ecc.).

Unità. Poiché l’azienda statale è unica, unico deve essere anche

il bilancio dello Stato. Tutte le entrate, da qualunque fonte

provengano, devono iscriversi nella parte attiva del bilancio e tutte le

spese, a qualunque servizio si riferiscano, devono essere iscritte nella

parte passiva di esso.

Chiarezza. La stesura del bilancio deve risultare di facile lettura

e comprensione da parte dei cittadini, pur sempre nei limiti imposti

dalle regole contabili.

Specificazione . Le entrate e le spese devono essere indicate in

bilancio, non nel loro complesso, ma specificate secondo la natura, la

causa, gli effetti che producono sull’economia dello Stato, ecc. Questo

35

della specificazione costituisce un carattere fondamentale dei bilanci

di competenza. Maggiore è, infatti, la ripartizione delle spese tra i vari

servizi cui sono preordinate, maggiori sono le possibilità di un

efficiente controllo parlamentare. In ossequio a tale principio, le

entrate e le spese vengono ripartite in titoli, sezioni, rubriche,

categorie e capitoli. La discussione e il voto parlamentari si estendono

fino ai singoli capitoli, in modo che l’esecutivo non può, una volta

avvenuta l’approvazione del bilancio, trasferire fondi da un capitolo

all’altro; infatti è solo con l’approvazione parlamentare che i singoli

capitoli di spese ed entrate acquistano rilevanza giuridica.

Annualità. L’annualità del bilancio è sancita dalla stessa

Costituzione (art.81, 1° comma), oltre che dalla legge e dal

regolamento di contabilità generale. Questo principio è rimasto nel

sistema di contabilità pubblica nonostante l’introduzione del bilancio

pluriennale. Quest’ultimo, infatti, si affianca semplicemente al

bilancio annuale, senza sostituirlo, ed è formulato quasi

esclusivamente per fini di programmazione economica. Il bilancio

annuale rappresenta la regola in quanto dura appunto un anno il

36

normale ciclo delle funzioni economico-amministrative di ogni

azienda.

37

38

Legge finanziaria, che apporta alle leggi di entrata e di spesa

le modifiche necessarie per indirizzare i conti verso gli

obiettivi desiderati;

Relazione previsionale e programmatica che, a norma

dell’art.15 della L.468/1978, deve essere presentata al

Parlamento dal Ministro dell’Economia e delle Finanze entro

il mese di settembre. Essa illustra il quadro economico

generale e indica gli indirizzi e gli obiettivi programmatici

della politica economica;

Leggi collegate alla manovra finanziaria che contengono

norme di carattere ordinamentale e le leggi delega escluse

dalla finanziaria. Devono essere presentate entro il 15

febbraio;

Relazione annuale sul fabbisogno del settore pubblico che

il Ministro dell’Economia e delle Finanze deve presentare

entro il mese di febbraio;

Legge annuale per l’assestamento del bilancio la cui

funzione principale è quella di apportare al bilancio di

previsione le modifiche che si rendono necessarie sia per il

39

riaggiustamento del valore dei residui, sia per vicende

finanziarie ed economiche sopravvenute;

Legge di rendiconto generale che non ha contenuto

normativo ma si concretizza in un puro atto di approvazione

del rendiconto generale dello Stato, documento dove

vengono evidenziati e dimostrati i risultati della gestione

dell’anno finanziario;

All’esame della finanziaria è dedicata una “sessione di bilancio”

apposita, da ottobre a dicembre (con due passaggi per ogni camera, in

commissione bilancio e poi in aula), per arrivare entro la fine

dell’anno ad approvare la finanziaria e il bilancio annuale e

pluriennale “programmatico” (adeguato agli obiettivi programmati

perché ha recepito le variazioni previste in finanziaria).

In mancanza di approvazione del bilancio prima dell’inizio dell’anno,

la Costituzione all’art. 81 c. 2, stabilisce che è possibile superare il

limite del 31 dicembre per non più di quattro mesi (cioè entro il 30

Aprile), ma solo con legge apposita che conceda l’esercizio

provvisorio del bilancio (contenendosi per ciascun mese nei limiti di

un dodicesimo della spesa dell’anno precedente).

40

2. Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria

Lo strumento del Dpef (Documento di programmazione economico-

finanziaria) è stato introdotto nell’ordinamento finanziario italiano con

la legge n.362 del 23 agosto 1988. La legge 362/1988 interveniva a

modificare le modalità di formazione del bilancio pubblico annuale e

pluriennale, determinate dieci anni prima dalla legge 486/1978, con la

quale venne istituita la legge finanziaria.

Il documento di programmazione economica e finanziaria viene

elaborato dal Ministro dell’Economia e approvato dal Consiglio dei

Ministri; deve essere presentato al Parlamento entro il 30 di Giugno

per il dibattito e la votazione nella forma della risoluzione (che deve

avvenire entro il 31 Luglio). Il Dpef prevede le grandi linee dei conti

pubblici per i prossimi quattro anni (e ogni anno si aggiorna per

scorrimento andando avanti di un anno), inserendoli nel quadro più

ampio dell’economia nazionale, europea e mondiale, perché solo

tenendo conto dell’andamento del PIL e della congiuntura nel paese e

nel mondo si possono prevedere correttamente i conti pubblici

41

(sappiamo che entrate e spese sono influenzate dal ciclo economico)

ed apportare aggiustamenti e correzioni, insomma realizzare la propria

politica di bilancio.Il Dpef risulta quindi costituito da tre parti:

proiezione del quadro macroeconomico internazionale e interno

(andamento previsto del PIL e dei prezzi nel mondo, nell’area

dell’euro e in Italia);

andamento tendenziale delle grandezze di bilancio, cioè a dire a

quali risultati di bilancio si giungerebbe lasciando le politiche

invariate all’interno del prospettato andamento dell’economia;

obiettivi programmatici, cioè risultati di bilancio a cui si decide

di pervenire;

e interventi correttivi da apportare alle entrate e alle spese per

ottenere i saldi desiderati e realizzare gli altri obiettivi di politica

economica compatibili.

In sostanza, lo scopo del Dpef è quello di permettere al Parlamento di

conoscere, con congruo anticipo, le linee di politica economica e

finanziaria del Governo; quest’ultimo, a sua volta, è politicamente

impegnato a redigere il susseguente bilancio annuale di previsione

secondo i criteri e i parametri scaturenti dal dibattito parlamentare.

42

La legge di riforma della contabilità pubblica ha, inoltre, previsto che

il Governo, contestualmente alla presentazione del programma di

stabilità agli organismi dell’Unione Europea, presenti al Parlamento

una nota informativa che giustifichi, con adeguato supporto

documentale, le eventuali nuove previsioni degli indicatori

macroeconomici e dei saldi di finanza pubblica che divergano dal

Dpef approvato.

Dagli anni Novanta accade abbastanza costantemente che, siccome

dalla proiezione tendenziale risulta un deficit pubblico troppo elevato,

la manovra ha l’obiettivo prioritario di ridurre il deficit. Essa consiste

in un pacchetto di misure del valore di tot miliardi di correzione,

indicando quanto della correzione deve insistere sulle entrate e quanto

sulle spese per ridurre il deficit al livello desiderato. Naturalmente non

deve trattarsi necessariamente (e non sempre si è trattato) di misure

tutte restrittive, perché contemporaneamente possono e devono essere

finanziati altri obiettivi importanti. A titolo di esempio, il Dpef per il

2004-2007 prevede per quest’anno 2004 una manovra correttiva di

circa 16 miliardi di euro, per un terzo tagli di spesa e due terzi nuove

entrate “una tantum”, e che sarà utilizzata per la maggior parte al fine

43

di ridurre l’indebitamento all’1,9% del rapporto deficit/PIL (il cui

andamento tendenziale, cioè senza manovra, risulterebbe del 3,1%) e

per il resto a finanziare interventi per lo sviluppo.

3. Il bilancio annuale di previsione

La legge 5 agosto 1978, n.468 (art.1) ha sostituito il tradizionale

bilancio annuale di competenza con un bilancio annuale in cui le

previsioni di competenza sono integrate da previsioni di cassa.

L’art.2 della citata legge stabilisce, infatti, che il bilancio annuale di

previsione viene elaborato in coerenza con il bilancio pluriennale e

sulla base dei criteri e parametri indicati nel Dpef.

Il progetto di bilancio è articolato, per l’entrata e per la spesa, in unità

previsionali di base: tali unità, introdotte dalla L.94/1997, accorpano

aree omogenee di attività di ciascun ministero e sono stabilite in modo

che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità

amministrativa cui è affidata la relativa gestione. In altre parole, per

ogni Ministero sono stati individuati centri di responsabilità a livello

dirigenziale generale cui è affidata la gestione di aree omogenee delle

attività, anche a carattere strumentale, in cui si articolano le

44

competenze di ciascun Ministero: a ciascuno di tali centri di

responsabilità corrisponde, in linea di massima, un’unità previsionale

di base.

Per ogni unità previsionale di base sono indicati:

l’ammontare presunto dei residui attivi e passivi alla chiusura

dell’esercizio precedente a quello a cui il bilancio si riferisce;

l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle

spese che si prevede di impegnare nell’anno (preventivo di

competenza);

l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle

spese che si prevede di pagare nell’anno, senza distinzione tra

operazioni in conto competenza e in conto residui (preventivo

di cassa).

Le somme comprese in ciascuna unità previsionale di base riferite alla

parte “spesa”, sono suddivise in:

spese correnti (in cui sono evidenziate le spese di personale);

spese di investimento (con enucleazione degli investimenti

destinati alle Regioni in ritardo di sviluppo).

45

Il bilancio annuale di previsione è costituito dallo stato di previsione

dell’entrata (unico), dagli stati di previsione della spesa di ogni

Ministero, con le allegate appendici dei bilanci delle aziende ed

amministrazioni autonome, dal quadro generale riassuntivo.

A partire dal bilancio di previsione per l’anno finanziario 1982 è stato

introdotto, altresì, lo stato di previsione della spesa della Presidenza

del Consiglio dei Ministri.

Ciascuno stato di previsione è illustrato da una nota preliminare, nella

quale, in particolare, sono indicati i criteri adottati per la formulazione

delle previsioni. Inoltre sono allegati: a) un allegato tecnico in cui i

contenuti di ciascuna unità previsionale sono disaggregati per capitolo

(l’unità elementare del bilancio secondo la normativa precedente la

riforma del 1997); l’allegato indica, per ciascun capitolo il carattere

(obbligatorio o discrezionale) della spesa e i tempi di esecuzione dei

programmi e dei progetti finanziati; inoltre sono specificate

nell’ambito delle spese d’investimento quelle destinate alle Regioni in

ritardo; b) un prospetto in cui le unità previsionali di base sono

ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicondazione; c) un

allegato che espone, per unità previsionali di base, le risorse destinate

46

alle aree depresse oggetto di interventi comunitari; d) un ulteriore

allegato che riporta, per unità previsionale di base, le risorse destinate

alle singole realtà regionali, distinte tra spese correnti e spese in conto

capitale.

Il bilancio annuale di previsione forma oggetto di un unico disegno di

legge e l’approvazione dello stato di previsione dell’entrata, del totale

generale della spesa e del quadro generale riassuntivo viene disposta

con distinti articoli di legge, con riferimento alle dotazioni di

competenza e a quelle di cassa.

4. Il quadro generale riassuntivo

Il carattere unitario del bilancio trova concreta espressione nel quadro

generale riassuntivo, che ha sostituito il “riepilogo generale del

bilancio” previsto dalla legge di contabilità generale del 1923.

Il quadro generale riassuntivo reca l’esposizione delle risultanze

complessive di bilancio.

Ai sensi dell’art.6 della L.468/1978 è formulato con riferimento sia

alle dotazioni di cassa che alle dotazioni di competenza. Esso deve

indicare i seguenti risultati differenziali:

47

risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed

extratributarie ed il totale delle spese correnti (risparmio

pubblico). Rappresenta l’eccedenza delle risorse disponibili

sugli impieghi correnti del bilancio, cioè l’aliquota delle risorse

prelevate alla collettività dallo Stato e da questo non impiegate

nella produzione di beni e servizi correnti, né trasferite agli altri

settori dell’economia per essere consumate. Particolare rilievo ha

assunto questo risultato differenziale dopo che, per effetto

dell’art.4, 8° comma, della L.468/1978, è stato assunto quale

parametro di riferimento per la copertura delle spese di parte

corrente e di quelle relative al rimborso prestiti;

risultato differenziale tra tutte le entrate e le spese, sia correnti

che in conto capitale, escluse le operazioni di intermediazione

finanziaria (accensione e rimborsi di prestiti, concessioni e

riscossioni di crediti ecc.). Questo saldo indica se

l’indebitamento statale si è accresciuto o è diminuito nel corso

dell’anno (indebitamento o accreditamento netto);

risultato differenziale delle operazioni finali, rappresentate da

tutte le entrate e le spese, escluse di rimborso di prestiti (saldo

48

netto da finanziare o fabbisogno). Il saldo netto da finanziare

indica la misura cui le operazioni dello Stato determinano il

ricorso al mercato monetario e finanziario;

risultato differenziale tra il totale delle entrate ed il totale di tutte

le spese aumentate dei prestiti da rimborsare (ricorso al

mercato), Il ricorso al mercato esprime il totale lordo del

finanziamento necessario per coprire il totale complessivo delle

spese.

5. Ulteriori elementi del bilancio

Ogni stato di previsione si chiude con:

un riassunto delle risultanze;

una nota preliminare nella quale sono chiariti i motivi

delle proposte in esso contenute.

Assieme agli stati di previsione delle entrate e delle spese, vengono

presentati al Parlamento i bilanci delle aziende ed amministrazioni

autonome da allegare agli stati di previsione dei Ministeri che hanno il

controllo delle varie aziende. Questi bilanci vengono perciò

denominati bilanci allegati. La caratteristica principale dei bilanci

49

allegati è costituita dal fatto che il risultato economico e finanziario

della gestione dell’azienda autonoma si ripercuote direttamente sul

bilancio statale.

Le aziende autonome, anche se dotate di autonomia amministrativa,

non godono della personalità giuridica, e quindi fanno strutturalmente

parte di un Ministero. I loro bilanci vengono approvati con appositi

articoli della legge di bilancio. Attualmente risultano allegati al

bilancio di previsione dello Stato i bilanci delle seguenti aziende e

amministrazioni autonome:

Archivi notarili – allegato allo stato di previsione del Ministero

della giustizia;

Istituto agronomico per l’oltremare – allegato allo stato di

previsione del Ministero degli affari esteri;

Amministrazione del Fondo edifici di culto – allegato allo stato

di previsione del Ministero dell’interno;

Ex Azienda di Stato per le foreste demaniali – allegato allo stato

di previsione del Ministero delle politiche agricole.

Agli stati di previsione vanno inoltre annessi i conti consuntivi degli

enti pubblici per i quali ciò sia previsto, che vengono denominati

50

bilanci annessi. Negli stati di previsione è compreso un capitolo con la

denominazione “spese casuali”, destinato alle spese di natura

accidentale.

In particolare, allo stato di previsione del Ministero dell’Economia e

delle Finanze sono allegati quattro elenchi che riguardano:

le spese obbligatorie e d’ordine che rappresentano gli oneri

indeclinabili e le spese relative all’accertamento e alla

riscossione delle entrate;

le spese di riscossione delle entrate;

i capitoli per i quali è concesso al Governo la facoltà di variare

gli stanziamenti con decreto del Capo dello Stato;

i capitoli per i quali è concessa al Ministero dell’Economia e

delle Finanze la facoltà di variare gli stanziamenti con proprio

decreto.

Vi sono, infine, gli elenchi dei “provvedimenti legislativi in corso”, da

finanziare con i fondi globali.

6. Il bilancio pluriennale

51

La programmazione delle scelte di bilancio non ha come suo unico

strumento il bilancio annuale, ma si svolge attraverso una serie di atti

e documenti politici, legislativi e contabili previsti dalla legislazione

dei singoli Stati; fra essi ha particolare importanza il bilancio

pluriennale, strumento indispensabile di programmazione in tutti i

moderni sistemi di finanza pubblica.

Per comprenderne la funzione occorre osservare che il bilancio

annuale, facendo riferimento ad un periodo di dodici mesi, è adeguato

alla programmazione degli interventi di breve periodo, i quali

esauriscono i loro effetti nell’esercizio. Ma le manovre di finanza

pubblica si svolgono di regola in un arco di tempo più lungo,

attraverso un insieme di attività coordinate che si susseguono negli

anni e che manifestano i loro effetti non soltanto nel presente ma

anche nel futuro. Gli stanziamenti contenuti nei successivi bilanci

annuali offrono una visione necessariamente frammentaria di tali

interventi e non consentono di valutarne l’effetto complessivo. Si

pone, allora, l’esigenza che le previsioni di bilancio vengano

impostate in modo da rendere possibile una programmazione a medio

termine. A questa esigenza corrisponde il bilancio pluriennale, che

52

espone le previsioni di entrata e di spesa relative ad un periodo di più

anni; di regola, il periodo considerato non è inferiore a tre anni; in

alcuni Stati giunge a cinque.

Le previsioni del bilancio pluriennale non sono rigide, ma vengono

rivedute ogni anno secondo l’andamento dell’economia nazionale e la

situazione della finanza pubblica. Di conseguenza anno per anno, in

osservanza del principio dell’annualità, insieme con il bilancio

annuale viene presentato all’approvazione del Parlamento anche

quello pluriennale, contenente le previsioni per i tre anni successivi

aggiornate per scorrimento.

Il bilancio di previsione pluriennale (art. 41, L.468/78) riguarda un

periodo non inferiore a tre anni; è redatto in termini di competenza, in

quanto si ritiene che le previsioni di cassa, riferite a un periodo di

tempo piuttosto lungo, potrebbero rivelarsi inattendibili.

È un bilancio aggiornabile per scorrimento in quanto le sue previsioni

ogni anno vengono rivedute, aggiornate e proiettate di un anno in

avanti. Ha solo una funzione politico-economica, ma non ha un

valore giuridicamente vincolante, in quanto la sua approvazione da

53

parte del Parlamento non implica autorizzazione ad accertare le entrate

né a eseguire le spese in esso previste.

Viene redatto in due versioni, entrambe sottoposte all’approvazione

del Parlamento:

il bilancio pluriennale a legislazione vigente che espone le entrate e

le spese previste in base alle leggi attualmente in vigore,

ipotizzando che nel triennio la normativa vigente non subisca

modifiche;

il bilancio pluriennale programmatico che espone le previsioni di

entrata e di spesa tenendo conto degli effetti che potranno avere le

manovre economiche e le modifiche legislative programmate.

Il confronto fra i due documenti mette in evidenza l’entità della

manovra economico-finanziaria e le conseguenze che l’intervento

pubblico si propone di raggiungere a medio termine.

7. La legge finanziaria

L’introduzione della legge finanziaria fu determinata dalla necessità di

superare le eccessive rigidità nella formazione del bilancio statale.

Prima della sua introduzione, infatti, il bilancio annuale e pluriennale

54

dello Stato era determinato automaticamente dalla legislazione in

vigore. In tal modo, gli stanziamenti di ogni singolo capitolo erano

derivati dall’insieme delle specifiche leggi di settore approvate

precedentemente. La modifica degli stanziamenti poteva avvenire

soltanto attraverso un complesso e laborioso lavoro di modifica e di

integrazione delle singole e specifiche leggi. Tale meccanismo non

consentiva di operare rapidamente ed efficacemente quegli

aggiustamenti della manovra di bilancio necessari a configurare una

coerente politica fiscale, capace di rispondere alla mutevole

congiuntura economica. Attraverso la legge finanziaria, invece,

diventò possibile far precedere all’approvazione del documento

contabile, la modifica della legislazione esistente al fine di conseguire

una composizione degli stanziamenti di bilancio coerente con gli

obiettivi macroeconomici generali perseguiti. In tal modo si rafforzava

la capacità dello Stato di orientare l’andamento macroeconomico

dell’intero sistema produttivo.

Sulla base della L.486/78, la legge finanziaria deve determinare:

a) il livello massimo di indebitamento pubblico annuale;

55

b) le risorse da destinare a nuovi provvedimenti

legislativi da approvare nel corso dell’anno;

c) le risorse da destinare alle leggi a carattere

pluriennale;

d) le integrazioni e le modifiche alla legislazione

vigente avente riflessi sul bilancio pubblico.

La legge finanziaria deve essere approvata, insieme al bilancio dello

Stato, entro il 31 dicembre di ogni anno.

L’esperienza dei primi dieci anni di funzionamento, ha dimostrato che

la legge finanziaria tendeva a trasformarsi in una sorta di “legge

omnibus”, dove venivano inseriti, da parte del Governo e del

Parlamento, una serie di provvedimenti eterogenei, e spesso incoerenti

tra loro. Tutto ciò che non si era riuscito a fare attraverso i normali

canali parlamentari, confluiva, spesso all’ultimo momento, nel

carrozzone della legge finanziaria. In questo modo, i tempi di

elaborazione e di approvazione della legge finanziaria si dilatavano e

superavano il limite della fine dell’anno, rendendo necessario ricorrere

all’esercizio provvisorio del bilancio. Veniva così meno il principale

scopo per il quale la legge finanziaria fu istituita, quello di

56

determinare la manovra di bilancio ai fini di obiettivi generali di

politica macroeconomica.

Per queste ragioni la legge 362/1988 ha modificato il meccanismo di

formazione del bilancio prevedendo:

1) la presentazione da parte del Governo del Documento di

programmazione economico-finanziaria entro il 15 maggio, e la

sua approvazione in Parlamento entro il 31 luglio, in cui sono

definiti gli obiettivi programmatici della successiva manovra

finanziaria alla luce dell’evoluzione tendenziale del bilancio

pubblico a legislazione vigente;

2) la presentazione da parte del Governo entro il 30 settembre della

legge finanziaria e del bilancio programmatico, in coerenza con

il quadro generale definito nel Dpef. La legge finanziaria deve

essere strettamente limitata alla definizione dei provvedimenti

direttamente collegati alla determinazione delle voci di entrata e

di spesa del bilancio annuale e pluriennale, senza contenere

provvedimenti normativi di altra natura.

La normativa sostanziale necessaria alla copertura della legge

finanziaria è stata così affidata a disegni di legge collegati alla

57

finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla sessione di bilancio

pur godendo di una corsia preferenziale perché determinanti per la

copertura della manovra. Dopo undici anni però è stata necessaria

un’ulteriore riforma a causa dell’uso aberrante dei collegati che,

nonostante la corsia preferenziale, prolungavano a dismisura

l’attuazione della manovra non permettendo la tempestiva

trasformazione in legge degli interventi programmati. Per far fronte a

tale situazione è intervenuta la legge 208/99, che ha eliminato i

collegati con corsia preferenziale il cui contenuto viene di nuovo

trasfuso nella Finanziaria, escludendo però ogni provvedimento non

immediatamente necessario alla copertura della manovra, come quelli

di carattere localistico o ordinamentale o di delega al governo per

realizzare riforme strutturali, da inserire invece in un collegato fuori

sessione.

La tendenza però rimane quella dell’assalto alla diligenza, ed ancora è

accaduto che gli articoli della finanziaria nel corso della sessione di

bilancio siano aumentati sino a raddoppiare. Ormai maggioranza e

opposizione ritengono che è arrivato il momento di intervenire di

nuovo sulla materia. Sembra indispensabile tenere sotto controllo il

58

rispetto del patto di stabilità che ci lega all’Europa ed escludere

l’effetto omnibus da tutti deprecato.Nel corso dell'attuale legislatura

sono stati presentati al Senato due disegni di legge di riforma

dell’attuale legge finanziaria. In particolare, è prevista la

ridenominazione della legge finanziaria in legge di stabilità con una

conseguente ristrutturazione del contenuto, per includervi norme di

coordinamento dei vari livelli della finanza pubblica e distribuire tra

Stato centrale ed enti pubblici (tenendo conto del sistema federale o

devolutivo) il carico dell'aggiustamento. Infatti il concorso di Stato

centrale ed enti pubblici è necessario per assicurare il raggiungimento

degli obiettivi cui il nostro Paese è obbligato a seguito della

sottoscrizione del Patto di stabilità e di crescita, obbligo che fa capo

allo Stato e alle Regioni di tenere fede agli impegni internazionali ed

europei (articolo 117 C., I° comma), e competenza esclusiva dello

Stato centrale nel garantirne il rispetto (articolo 117 C., 2° comma).

Inoltre, l’attuale meccanismo di approvazione parlamentare della

legge finanziaria risulta farraginoso: quattro letture dello stesso testo

(prima in Commissione e poi in aula, per ambedue i rami

parlamentari) con la possibilità in ogni lettura di modificare il testo

59

originario. Si vuole, pertanto, prevedere una procedura più snella di

approvazione, con la Commissione bilancio che definisce il testo (il

cui potere emendativo sarebbe circoscritto alla redistribuzione delle

risorse disponibili tra settori e tra funzioni, senza introdurre materie

nuove o disposizioni di dettaglio o modificare i risultati generali) e le

assemblee che potrebbero solo approvare o respingere i singoli

articoli, con un risparmio notevole di tempo. In tal senso si parla di

una legge di bilancio “blindata”. Si ritiene necessario, inoltre,

rivalutare la portata dei provvedimenti collegati alla finanziaria

garantendo loro la corsia preferenziale che hanno perso uscendo dalla

sessione di bilancio per far sì che siano approvati prima del successivo

Dpef.

8. Le leggi collegate

La legge di riordino della contabilità pubblica (L.208/1999) ha

previsto l’abolizione del collegato di sessione (il cui contenuto è stato

in parte inglobato nelle leggi finanziarie), e la sua sostituzione con i

«collegati fuori sessione» che devono contenere disposizioni

omogenee per materia e devono essere presentati dal Governo al

Parlamento entro il 15 novembre di ogni anno. Tali provvedimenti

contengono le norme di carattere ordinamentale e le leggi delega

escluse dalla legge finanziaria e hanno, quindi, come obiettivo

60

prioritario quello di alleggerire la manovra finanziaria soprattutto in

considerazione del fatto che non sono sottoposti al vincolo della

sessione di bilancio.

Inoltre, la legge 208/1999, sempre in materia di copertura finanziaria

delle leggi, integrando il comma 2 dell’art. 11-ter della legge

468/1978, stabilisce che tutti i disegni di legge, gli schemi di decreto

legislativo e gli emendamenti di iniziativa del Governo da cui

scaturiscono effetti finanziari devono essere corredati da una relazione

tecnica predisposta dalle competenti amministrazioni. Spetta al

Ministero dell’Economia e delle Finanze verificare l’attendibilità della

relazione e dei dati in essa riportati.

In tema di copertura finanziaria delle leggi è da ultimo intervenuto il

D.L.194/2002, convertito dalla L.246/2002 che ha disposto che tutte le

disposizioni che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto

entro i limiti delle spesa espressamente autorizzata nelle relative leggi.

Il raggiungimento di tali limiti di spesa sono accertati con decreto

dirigenziale del Ministero dell’Economia e delle Finanze. Spetta al

Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, anche attraverso

gli uffici centrali e le ragionerie provinciali, vigilare sulla corretta

applicazione di tali disposizioni.

61

Nel caso in cui si verifichino, o siano in procinto di verificarsi,

scostamenti rispetto alle previsioni di spesa o di entrata indicate nelle

stesse leggi, al fine della copertura finanziaria, è stato previsto che il

Ministro competente per materia ne dia notizia al Ministero

dell’Economia, il quale, nel caso manchi tale segnalazione, riferisce al

Parlamento con propria relazione e assume le conseguenti iniziative

legislative. Nella relazione sono evidenziate le cause che hanno

generato gli scostamenti in modo da poter rivedere i dati e i mezzi

utilizzati per la quantificazione degli oneri autorizzati dalle leggi in

questione. Tale procedura può essere impiegata dal Ministro

dell’Economia quando riscontri che l’attuazione di leggi rechi

pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica

previsti dal Dpef.

9. La relazione previsionale e programmatica

Al fine di illustrare la politica economica e finanziaria del Governo,

l’art. 15 della L.468/78 prevede che, entro il mese di settembre, il

Ministro dell’Economia e delle Finanze presenti al Parlamento la

relazione previsionale e programmatica per l’anno successivo. La

relazione espone il quadro economico generale, indica indirizzi ed

62

obiettivi programmatici della politica economica. Essa, inoltre,

contiene:

- una illustrazione del quadro generale riassuntivo del bilancio

dello Stato ;

- relazioni programmatiche di settore;

- relazioni sulle leggi pluriennali di spesa e sul loro stato di

attuazione.

La legge di riforma della contabilità pubblica L.208/99 all’art. 4

stabilisce che in allegato alla relazione previsionale e programmatica il

Governo deve trasmettere al Parlamento un elenco contenente tutte le

opere pubbliche finanziate in tutto o in parte dallo Stato, il cui importo

sia superiore a 50 miliardi di lire (25.822.844,95 Euro).

Per ogni opera l’elenco dovrà riportare:

- le leggi di finanziamento;

- l’importo complessivo della somma stanziata, di quella

impegnata e di quella erogata;

- l’anno in cui è stata decisa la realizzazione dell’opera;

- l’anno in cui hanno preso avvio i lavori per la realizzazione

dell’opera e quello del suo completamento.

10. La relazione sulla stima del fabbisogno del settore pubblico

Oltre alla relazione previsionale e programmatica il Ministro

dell’Economia e delle Finanze presenta al Parlamento, entro il mese di

63

febbraio, una relazione sulla stima del fabbisogno del settore statale

per l’anno in corso (il fabbisogno è costituito dalla differenza - di

segno negativo - tra entrate e spese del settore pubblico) e sul

finanziamento di tale fabbisogno. La relazione, inoltre, contiene un

raffronto con i corrispondenti risultati verificatisi nell’anno precedente

ed i criteri adottati per la formulazione delle previsioni relative ai

capitoli di interesse sui titoli del debito pubblico.

11. Presentazione e approvazione dei bilanci

La disciplina costituzionale del bilancio statale è racchiusa quasi

integralmente nell’art. 81 Cost.

Il primo comma di tale articolo stabilisce che «le camere approvano

ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal

Governo».

Da tale norma possono desumersi due principi fondamentali:

- l’annualità del bilancio;

- la competenza del potere esecutivo e del potere legislativo,

rispettivamente, a presentare e ad approvare il bilancio.

64

Il bilancio, come si è visto, è un programma di gestione, e più

precisamente il piano dell’attività amministrativa ad effetti finanziari

da svolgersi dal potere esecutivo in un determinato anno finanziario. Il

criterio posto dall’art. 81, comma 1, Cost. è quello di attribuire al

potere esecutivo la competenza a formare il proprio programma di

azione ed al potere legislativo la competenza ad approvarlo.

In tal modo, il bilancio assume carattere eteronomo, in quanto l’effetto

giuridico proprio di esso si determina con la deliberazione del

Parlamento, ossia con il concorso determinante di un potere diverso da

quello esecutivo, competente a gestire il bilancio stesso, ossia ad

impegnare ed ordinare spese e ad accertare e riscuotere entrate.

Deve soggiungersi che, nell’ambito stesso del potere esecutivo, non vi

è piena coincidenza fra gli organi che partecipano al provvedimento

formativo del bilancio e quelli competenti a compiere gli atti di

gestione. Infatti, mentre al provvedimento formativo partecipa il

supremo organo collegiale del Governo - Il Consiglio dei Ministri - ,

la competenza alla gestione spetta, di regola, al singolo Ministro;

inoltre il D.lgs. n. 29 del 3 febbraio 1993 ha attribuito alla dirigenza la

competenza alla gestione della spesa. Analogamente, l’accertamento,

65

la riscossione e il versamento delle entrate rientrano nella competenza

dei vari Ministeri.

Il processo di costruzione del bilancio annuale e del bilancio

pluriennale ha inizio con una circolare predisposta entro il mese di

marzo dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, che

viene inviata a tutti i ministeri ed amministrazioni autonome. La

circolare fornisce una serie di indicazioni specifiche sulle modalità di

costruzione delle previsioni per le varie tipologie di spesa, che

anticipano l’indirizzo di politica di bilancio che sarà definito con il

Dpef e con le conseguenti risoluzioni parlamentari. Le singole

previsioni di spesa sono sottoposte al Ministero dell’Economia e delle

Finanze che valuta gli oneri delle funzioni, dei servizi istituzionali, dei

programmi e dei progetti presentati dall’amministrazione interessata.

Contestualmente, si esamina anche lo stato di attuazione dei

programmi in corso e si valuta l’opportunità di conservare in bilancio

come residui le somme già stanziate per spese in conto capitale e non

impegnate. Infine, il Ministro dell’economia e delle Finanze

predispone il progetto di bilancio di previsione e lo sottopone alla

deliberazione del Consiglio dei Ministri.

66

La L.362/1988 ha introdotto notevoli innovazioni in materia di

bilancio; in base all’art. 2 della L.468/1978, così come modificato

dalla predetta legge, il bilancio annuale di previsione viene formulato

sulla base dei criteri e dei parametri contenuti nel Dpef come

deliberato dal Parlamento. Per quanto concerne la presentazione del

bilancio il termine è stato spostato dalla L.208/1999 (art.2), infatti

il Governo presenta alle Camere entro il 30 settembre il disegno di

legge di approvazione del bilancio annuale. Il disegno di legge di

approvazione del bilancio viene altresì trasmesso alle Regioni. La

Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali esprime, entro il 15

ottobre, un proprio parere sui criteri di ripartizione del fondo per il

finanziamento dei programmi regionali di sviluppo. Tale parere viene

comunicato al Governo e al Parlamento.

La manovra di bilancio costituisce uno dei momenti più significativi

ed importanti nella vita politica e legislativa del Paese. Si tratta di una

procedura complessa, finalizzata a far quadrare i conti pubblici, a

definire gli indirizzi di politica economica e a introdurre le modifiche

legislative necessarie a realizzarli.

Le fasi salienti del procedimento sono:

67

1 Fase preparatoria della sessione, nella quale si provvede alle

seguenti operazioni:

- presentazione (entro il 30 giugno) ed esame del DPEF;

- esame (contemporaneo nei due rami del Parlamento) e

risoluzioni parlamentari di approvazione del DPEF;

- presentazione del bilancio preventivo a legislazione vigente

(entro il 30 settembre);

- presentazione del bilancio pluriennale a legislazione vigente;

- presentazione del disegno di legge finanziaria (entro il 30

settembre);

- presentazione dei provvedimenti collegati alla finanziaria (entro

il 15 novembre).

2 Sessione di bilancio (45 giorni per la Camera in prima lettura

e 35 giorni per l’altra) nella quale si provvede alle seguenti operazioni:

- esame e votazione di articoli, tabelle ed emendamenti del

bilancio preventivo a legislazione vigente (senza votazione

finale);

- esame della legge finanziaria (approvazione);

68

- predisposizione della nota di variazione al bilancio dello Stato

con la quale il Governo modifica gli stati di previsione del

bilancio preventivo secondo le disposizioni della legge

finanziaria;

- approvazione della nota di variazione;

- votazione liberatoria.

La sessione di bilancio si apre con la presentazione del disegno di

legge finanziaria e del disegno di legge concernente i bilanci di

previsione.

All’atto della presentazione e prima dell’assegnazione alle

commissioni, il Presidente del ramo del Parlamento dove i disegni di

legge sono stati presentati effettua il vaglio preventivo, per verificare

l’eventuale presenza, nei disegni di legge, di materia estranea e

dispone lo stralcio delle disposizioni estranee comunicandolo

all’Assemblea.

Analizziamo ora in dettaglio le varie fasi della sessione di bilancio:

- Esame preliminare: prima dell’inizio della sessione le

commissioni parlamentari iniziano l’esame degli stati di

previsione del disegno di bilancio di rispettiva competenza senza

69

procedere a votazioni, provvedendo ad acquisire i necessari

elementi conoscitivi.

- Sessione di bilancio: durante la quale è sospesa ogni

deliberazione da parte dell’Assemblea e delle commissioni su

progetti che comportino nuove o maggiori spese o diminuzione

delle entrate e la programmazione dei lavori in Assemblea è

regolata in maniera da consentire il rispetto del termine previsto

per la durata della sessione.

- Assegnazione: i disegni di legge finanziaria e il disegno di legge

concernente i bilanci di previsione sono assegnati per l’esame

generale alla commissione bilancio e per l’esame delle parti di

rispettiva competenza e dei singoli stati di previsione alle

commissioni competenti per materia.

- Esame da parte delle commissioni permanenti: nei dieci giorni

successivi le commissioni che esaminano congiuntamente il

disegno di legge finanziaria e di bilancio concludono i lavori con

l’approvazione di una relazione e la nomina di un relatore che

può partecipare alle sedute della commissione bilancio e

programmazione.

70

- Esame in commissione bilancio e relazione generale: nello

stesso periodo la commissione bilancio avvia l’esame dei disegni

di legge e, al termine dei dieci giorni successivi all’assegnazione

esamina congiuntamente i disegni di legge e i documenti

connessi e approva la relazione generale per il disegno di legge

finanziaria e per il bilancio.

- Esame in Assemblea: la discussione è organizzata in conferenza

dei presidenti di gruppo che determina il numero di interventi e i

tempi per ciascun gruppo. Si effettua la discussione generale sul

disegno di legge finanziaria e sul disegno di legge di bilancio e

si passa alla votazione finale che deve intervenire entro il 31

dicembre.

Dopo l’approvazione da parte di entrambi i rami del Parlamento, la

legge del bilancio, contenente i vari stati di previsione, è presentata al

Presidente della Repubblica per la promulgazione e per la controfirma

del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri responsabili.

Successivamente è inserita nella Raccolta Ufficiale delle Leggi e dei

Decreti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale, insieme alle leggi di

71

variazione del bilancio, per consentire il pieno riconoscimento del

principio della pubblicità del bilancio.

I Ministri entro 10 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio,

definiscono gli obiettivi, le priorità, i piani e i programmi da attuare;

inoltre procedono ad assegnare le risorse umane, materiali ed

economico-finanziarie ai dirigenti titolari dei centri di responsabilità, i

quali sono tenuti a evidenziare gli obiettivi che intendono raggiungere,

inoltre devono indicare nello stato di previsione della spesa il livello

dei progetti, dei servizi e dei programmi. Sono i titolari dei centri di

responsabilità a rispondere della gestione delle risorse assegnate alla

propria amministrazione e dei risultati che dal loro impiego derivano

(art. 3 D.Lgs.279/1997).

12. Effetti giuridici del bilancio

La legge di bilancio è legge di autorizzazione: la deliberazione del

bilancio conferisce al Governo la facoltà e il dovere di gestire dei beni

e, nello stesso tempo, impone ad esso dei limiti in quanto non possono

essere superati gli stanziamento del bilancio per le spese.

72

Il bilancio, una volta approvato, diventa intangibile sia da parte del

potere legislativo che da parte di quello esecutivo e deve essere attuato

nel rispetto della legislazione vigente in materia.

13. L’esercizio provvisorio

Nel caso in cui il bilancio non venga approvato entro il 31 dicembre

dell’anno considerato, l’art. 81 della Costituzione, prevede al comma

2 la possibilità che le Camere concedano al Governo l’esercizio

provvisorio del bilancio. L’esercizio provvisorio deve essere concesso

con legge e per periodi di tempo non superiori complessivamente a

quattro mesi.

Mediante l’esercizio provvisorio si vuole evitare la completa paralisi

che la carenza di autorizzazione a realizzare le entrate e ad eseguire le

spese determinerebbe nell’attività finanziaria e, quindi, in tutta la vita

amministrativa dello Stato a partire dal 1° gennaio.

Né la legge, né il regolamento di contabilità generale, né altre leggi,

prevedevano, prima della Costituzione, la concessione al Governo

dell’esercizio provvisorio del bilancio, che, peraltro, trovava spesso

pratica attuazione. La concessione veniva disposta con legge speciale,

73

per la durata di uno o più mesi. Secondo la formula ordinariamente

adottata, le leggi di approvazione dell’esercizio provvisorio non

fissavano mai termini assoluti alle facoltà dei Ministri. Come limite

normale di spesa, si riteneva che essi potessero avvalersi solo di una

quota delle somme iscritte in bilancio proporzionale alla durata

dell’esercizio provvisorio (tanti dodicesimi per quanti erano i mesi di

durata della concessione).

Nel prevedere espressamente l’esercizio provvisorio, la Costituzione,

mentre ha fissato precisi limiti di forma e di tempo ( ricordiamo che

l’art.81, 2° comma stabilisce che l’esercizio provvisorio del bilancio

può essere concesso solo con legge e per periodi che non superino

complessivamente i quattro mesi), nulla ha previsto in ordine alle

facoltà spettanti all’Esecutivo durante questo eccezionale periodo di

gestione, affidando al legislatore ordinario il compito di disciplinare la

materia nei casi concreti. A tal riguardo è intervenuta la L.468/1978

(art.16), che ha regolato espressamente l’istituto dell’esercizio

provvisorio, recependo la prassi ormai consolidata di dar luogo alle

spese discrezionali nei limiti di tanti dodicesimi quanti sono i mesi

dell’esercizio provvisorio stesso, ovvero nei limiti della maggiore

74

spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non

suscettibile di impegni o pagamenti frazionati in dodicesimi.

14. Le modificazioni del bilancio

Durante l’esercizio finanziario, mentre è in corso di esecuzione il

bilancio di previsione, possono verificarsi entrate che non figurano tra

le previsioni e possono manifestarsi nuove e imprescindibili esigenze

per le quali non esistano o risultino insufficienti gli appositi

stanziamenti di spesa.

In tali casi sorge la necessità di apportare al bilancio di previsione

opportune variazioni.

Diversa è la situazione che si viene a creare a seconda che si tratti di

nuove entrate o nuove spese.

Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso, verificatesi

dopo l’approvazione del bilancio di previsione sono rilevate in un

nuovo capitolo, istituito con decreto del Ministro dell’Economia e

delle Finanze su proposta del Ragioniere generale.

Per le maggiori entrate di competenza dell’esercizio in corso, invece,

rimane impregiudicato il diritto dello Stato a riscuotere e il dovere

75

delle amministrazioni competenti a curarne l’accertamento e la

riscossione: per le entrate, infatti, la previsione non ha alcun valore

limitativo o imperativo.

Per quanto concerne le variazioni di spesa si opera una distinzione tra:

a) variazioni legislative, disposte con disegno di legge di

assestamento degli stanziamenti idi bilancio;

b) variazioni amministrative, disposte con decreti presidenziali o

ministeriali.

Le correzioni degli errori di previsione e le eventuali nuove esigenze

di spesa vengono presentate dal Ministro dell’Economia e delle

Finanze al Parlamento affinché vengano approvate con legge

sostanziale.

A tal proposito c’è da dire che nel tempo alla finanziaria si è aggiunta

la cosiddetta “manovrina” , una manovra correttiva che si inserisce a

metà anno con un apposito disegno di legge per l’assestamento del

bilancio, preparato dal governo, allo scopo da una lato di recepire in

un solo documento tutte le note di variazione, e dall’altro di “fare il

punto” della situazione ed aggiungere ulteriori correttivi in corso

d’opera per avvicinarsi agli obiettivi di bilancio spesso sottovalutati in

76

sede di finanziaria.Per evitare un’espansione incontrollata della spesa,

l’art. 81 Cost. dispone che “ogni legge che importi nuove o maggiori

spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, e per applicare in modo

stringente il dettato costituzionale, la legge dell’’88 ha indicato in

maniera tassativa i modi attraverso i quali si può prevedere la

copertura, e cioè l’utilizzo dei fondi speciali iscritti in bilancio, la

riduzione di altre spese, o l’aumento delle entrate, con esplicita

esclusione del ricorso all’indebitamento. La L.468/1978 consente in

alcuni casi di disporre variazioni di spesa attraverso atti

amministrativi: capitoli di spesa possono essere aggiunti o maggiorati

ricorrendo ai fondi speciali o fondi di riserva previsti appositamente

(es. fondi di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine o fondo di

riserva per le spese impreviste) e la variazione del bilancio avviene

con decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze o con decreto

del Capo dello Stato.

La L.94/1997 ha previsto che, su proposta del dirigente responsabile e

con decreto del Ministro competente da comunicare al Ministro

dell’Economia e delle Finanze ed alle competenti Commissioni

parlamentari, possono essere effettuate variazioni compensative tra

77

capitoli della stessa unità previsionale. Variazioni compensative non

sono ammesse tra le unità di spesa oggetto di deliberazione

parlamentare. Inoltre, con decreto del Capo dello Stato, su proposta

del Ministro dell’Economia e delle Finanze, sono possibili tutte quelle

variazioni di spesa previste dall’art.12 della L.468/1978 (restituzione

di tributi indebitamente riscossi, pagamenti di vincite al lotto,

pagamenti relativi al debito pubblico ecc.).

Tali atti amministrativi prendono il nome di assegnazioni di bilancio

la cui particolarità sta nel fatto che essi, a differenza della altre

variazioni di bilancio, vengono effettuati senza copertura. La loro

costituzionalità è garantita dalla circostanza che ogni anno il

Parlamento, con la legge di bilancio, approva un elenco tassativo dei

capitoli per i quali tale integrazione è consentita.

15. Il rendiconto generale dello Stato

L’atto con cui termina la procedura di bilancio è il Rendiconto

(presentato entro 6 mesi dalla chiusura dell’esercizio finanziario),

approvato con legge del Parlamento dopo aver passato il “giudizio di

78

parificazione” da parte della Corte dei conti (art.100 c.2 Cost.), che

esercita il controllo successivo Il Rendiconto generale dello Stato è

un documento contabile nel quale vengono riassunti e dimostrati i

risultati della gestione dell’anno finanziario. Con esso si verifica a

posteriori la gestione dell’esercizio finanziario trascorso, mediante

l’analisi delle operazioni effettivamente realizzate. Il rendiconto ha sia

natura finanziaria che patrimoniale, pertanto comprende la gestione di

bilancio (entrate e spese) e la gestione del patrimonio (il patrimonio

dello Stato).

Il rendiconto generale dello Stato si compone di due parti:

- il conto del bilancio (o conto consuntivo, o rendiconto

finanziario), in cui si dimostrano i risultati della gestione

finanziaria in relazione alle previsioni di bilancio;

- il conto generale del patrimonio (o rendiconto patrimoniale), in

cui si dimostrano le variazioni avvenute nel patrimonio dello

Stato e la situazione patrimoniale finale.

- Il conto consuntivo del bilancio mette in evidenza i risultati

consuntivi annuali di tutta l’attività finanziaria svolta

dall’azienda statale e li mette a confronto con i valori contenuti

79

nel bilancio di previsione. Pertanto l’art. 13 del D.Lgs.279/1997

ha adeguato il conto del bilancio alla nuova struttura del bilancio

di previsione, dunque per funzioni obiettivo e unità previsionali

di base.

Nel conto consuntivo del bilancio sono contenute:

- le entrate di competenza dell’anno accertate, riscosse e rimaste

da riscuotere;

- le spese di competenza dell’anno impegnate, pagate e rimaste da

pagare;

- la gestione dei residui attivi e passivi degli esercizi precedenti;

- i versamenti in tesoreria e i pagamenti effettuati per ciascun

capitolo di bilancio, sia in conto competenza che in conto

residui;

- l’ammontare totale dei residui.

E’ formato da un conto parziale per le entrate firmato dal Ministro

dell’Economia e delle Finanze e dei conti parziali per le spese firmati

dai rispettivi Ministri. Si conclude con un prospetto riepilogativo

chiamato «Riassunto generale della gestione del bilancio».

80

Il conto generale del patrimonio indica la consistenza del patrimonio

dello Stato all’inizio dell’esercizio, le variazioni avvenute nel corso

dell’esercizio e la consistenza a fine anno. In esso si distinguono:

- le attività e passività finanziarie proprie del conto del Tesoro;

- i beni mobili e immobili, i crediti, i titoli di credito, i beni di

natura industriale e le altre attività disponibili;

- i materiali militari, i beni destinati ai servizi dello Stato, il

materiale scientifico ed artistico;

- le passività consolidate, perpetue e le passività diverse.

Il conto generale del patrimonio e composto da quattro sezioni:

- conto generale del patrimonio, in cui vengono evidenziati i

movimenti nei beni patrimoniali dello Stato;

- dimostrazione dei punti di concordanza tra la contabilità del

bilancio e quella del patrimonio, in cui si evidenziano le

relazioni intercorrenti tra l’aspetto finanziario e l’aspetto della

gestione;

- quadro generale riassuntivo delle rendite e delle spese, nel quale

si evidenziano le variazioni economiche che derivano dalla

gestione delle entrate e delle uscite di competenza, nonché dalla

81

gestione dei residui e dalla gestione del patrimonio non

finanziario;

- le attività e le passività del patrimonio dello Stato.

Per quanto concerne il conto del patrimonio, è da evidenziare, inoltre,

che il decreto interministeriale 18 aprile 2002, emanato in attuazione

dei commi 1 e 2 dell’art. 14 del D.Lgs.279/1997, ha introdotto una

nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio

dello Stato, nonché l’indicazione dei criteri di valutazione di tali

elementi.

Conseguentemente, si è reso necessario procedere ad una nuova

impostazione del conto generale del patrimonio sotto il profilo di una

maggiore significatività in riferimento all’economicità della gestione

patrimoniale. Il documento esporrà i componenti attivi e passivi del

patrimonio dello Stato raccordati alla classificazione delle poste attive

e passive riportate nel SEC ’95 (Regolamento n. 2223/96 del

Consiglio del 25 giugno 1996, relativo al Sistema Europeo dei conti

nazionali e regionali nella Comunità).

Per quanto concerne la formazione del rendiconto generale dello

Stato:

82

- al termine dell’esercizio finanziario ciascun Ministero compila il

conto del bilancio e il conto del patrimonio relativi alla propria

amministrazione;

- entro il 30 aprile successivo tali conti vengono trasmessi alla

Ragioneria generale dello Stato, che redige i prospetti riassuntivi

del conto del bilancio;

- entro il 31 maggio il Ministro dell’Economia e delle Finanze

trasmette il rendiconto alla Corte dei Conti per la

«parificazione», consistente nella verifica che la Corte dei

Conti effettua del rendiconto generale dello Stato e nel confronto

dei risultati, relativi sia alle spese che alle entrate, con le

previsioni contenute nella legge di approvazione del bilancio di

previsione. Una volta parificato il rendiconto la Corte dei Conti

lo trasmette al Ministro dell’Economia e delle Finanze con i

relativi allegati, per la successiva presentazione al Parlamento;

- entro giugno, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il

Ministro dell’Economia e delle Finanze, presenta il rendiconto al

Parlamento. La legge di approvazione del Parlamento ha

carattere meramente formale, conferisce esclusivamente

83

irrevocabilità alle risultanze dell’attività di gestione. o sulla

gestione del bilancio al fine di accertare che la gestione delle

entrate e delle spese sia stata effettuata in conformità con il

bilancio di previsione e in generale con le norme vigenti.

84