Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire · COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI,...

Comunicazione inizio lavori, SCIA, DIA

e permesso di costruireGuida operativa giuridico-tecnica del nuovo sistema

dei titoli abilitativi in edilizia

Massimo Ghiloni, Rosario Manzo

Nel CD-ROM allegato un ampio repertorio normativo e documentale per la pratica operativa di tecnici e professionisti

II EDIZIONE

Aggiornata secondo le disposizioni introdotte dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 di conversione,

con modificazioni del D.L. n. 70/2011, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, di conversione

del D.L. n. 138/2011 e dal D.L. n. 5/2012

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COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE 3

INDICE GENERALE

Premessa alla seconda edizione .................................................................9Premessa .......................................................................................................11

1 INTRODUZIONE 131.1 Il percorso di ridefinizione del regime dei titoli abilitativi

edilizi .............................................................................................131.2 La struttura del Testo Unico in materia edilizia ......................171.3 Il quadro tecnico-amministrativo generale della nuova

disciplina dei titoli abilitativi edilizi ........................................211.4 Le interpretazioni governative,

quelle delle Regioni e degli EE.LL. ..........................................311.5 L’ulteriore intervento del legislatore nel 2011

e nel 2012 .......................................................................................381.6 I riferimenti legislativi del Testo Unico

in materia edilizia ........................................................................45

2 L’ATTIVITÀ EDILIZIA LIBERA 492.1 L’attività edilizia libera nel Testo Unico ..................................492.2 Le integrazioni dell’attività edilizia libera

nel decreto legge n. 40/2010 ......................................................532.3 Gli interventi completamente liberalizzati ..............................532.3.1 La manutenzione ordinaria ............................................................532.3.1.1 Legislazione regionale .....................................................................542.3.1.2 Giurisprudenza .............................................................................572.3.2 Le barriere architettoniche ..............................................................602.3.2.1 Giurisprudenza ..............................................................................612.3.3 Le opere temporanee di ricerca nel sottosuolo ................................612.3.4 I movimenti terra ............................................................................612.3.4.1 Giurisprudenza ..............................................................................61

Indice generale

44 COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI, SCIA, DIA E PERMESSO DI COSTRUIRE

2.3.5 Le serre stagionali ...........................................................................622.3.5.1 Giurisprudenza ..............................................................................622.4 La procedura ................................................................................63

3 LA COMUNICAZIONE INIZIO LAVORI 673.1 Gli interventi parzialmente liberalizzati soggetti a

comunicazione inizio lavori (CIL) .............................................673.1.1 Le opere precarie ............................................................................683.1.1.1 Giurisprudenza .............................................................................683.1.2 Le opere di pavimentazione e finitura ............................................703.1.3 I pannelli solari ...............................................................................713.1.4 Le aree ludiche ed elementi arredo ..................................................723.1.4.1 Giurisprudenza ..............................................................................723.2 La procedura della CIL ..............................................................733.3 La comunicazione inizio lavori con relazione .........................743.3.1 Legislazione Regionale ...................................................................753.3.1.1 Giurisprudenza ..............................................................................793.4 La procedura della CIL con relazione .....................................81

Modulistica esemplificativa .......................................................87 MODELLO A ................................................................................88 MODELLO B .................................................................................90 MODELLO C ................................................................................93

La Comunicazione Inizio Lavori- Schede riassuntive ............95

4 LA SEGNALAZIONE CERTIFICATA DI INIZIO ATTIVITÀ 1014.1 Il profilo giuridico-amministrativo e tecnico ........................1014.2 Le categorie di opere edilizie interessate ..............................1084.2.1 Giurisprudenza ............................................................................1134.3 La procedura .............................................................................1184.3.1 Natura giudirica della SCIA ........................................................1224.4 I presupposti urbanistici ...........................................................1244.5 Le sanzioni .................................................................................126

5

Indice generale


4.6 L’azione di vigilanza, sanzione e repressione delle opere abusive realizzate da privati ...................................................127

Modulistica esemplificativa .....................................................135 Modello Scia.a: Segnalazione certificata di inizio attività ...........136 Modello Scia.b: Asseverazione allegata alla segnalazione

certificata di inizio attività ...........................................................142 Modello Scia.1: Note illustrative per la presentazione

della segnalazione certificata di inizio attività edilizia .............................................................................148

Allegato AS.2: Prospetto di sintesi degli atti di assenso in materia di edilizia .....................................................................154

Segnalazione Certificata di Inizio Attività -Schede riassuntive ....................................................................163

5 LA SUPERDIA 1715.1 La SuperDIA alternativa al permesso di costruire ...............1715.2 Le categorie di opere edilizie interessate ...............................1725.3 La SuperDIA nelle leggi regionali ...........................................1765.4 La procedura ..............................................................................1835.5 Scheda sintetica della procedura

della denuncia di inizio attività ..............................................187

6 IL PERMESSO DI COSTRUIRE 1916.1 Il profilo giuridico-amministrativo e tecnico .......................1916.2 Le categorie di opere edilizie interessate ..............................1926.2.1 Giurisprudenza ...........................................................................1976.3 Demolizione e ricostruzione con rispetto

della sagoma ...............................................................................1986.4 Gli elementi caratteristici del permesso

di costruire .................................................................................2006.5 La procedura .............................................................................2116.5.1 Silenzio assenso e discipline regionali .........................................2166.5.2 Il risarcimento del danno da parte della P.A. ..............................220

Modulistica esemplificativa .....................................................225

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Indice generale


Allegato PC.a - Istanza di permesso di costruire .........................226 Allegato PC.b - Asseverazione allegata all’istanza

di permesso di costruire ................................................................234 Allegato PC.1 - Note illustrative per la presentazione

dell’istanza di permesso di costruire ............................................240 Allegato AS.2 - Prospetto di sintesi degli atti di assenso

in materia di edilizia .....................................................................246

7 LE INNOVAZIONI DEGLI SPORTELLI UNICI 2557.1 L’evoluzione del rapporto tra Amministrazione, impresa,

cittadino attraverso gli sportelli unici .....................................2557.2 La riforma dello sportello unico

per le attività produttive ...........................................................2607.3 Il nuovo regolamento dello sportello unico

per le attività produttive ..........................................................2647.3.1 L’ambito di applicazione e competenze .........................................2657.3.2 Le modalità di funzionamento, organizzazione

e responsabile del procedimento....................................................2667.3.3 I modelli procedimentali ...............................................................2697.3.3.1 Il procedimento automatizzato .....................................................2697.3.3.2 Il procedimento ordinario .............................................................2697.3.4 Il coordinamento con gli strumenti urbanistici ...........................2717.3.4.1 I chiarimenti tecnici ......................................................................2727.3.5 La chiusura lavori e il collaudo ...................................................2727.3.6 Il monitoraggio dell’attuazione .....................................................2737.3.7 Il regime transitorio e l’abrogazione del d.P.R. 447/1998 ...........2737.3.8 Le specifiche tecniche per il regolamento di cui all’art. 38

del D.L. 112/2008 ........................................................................2747.3.9 Considerazioni ..............................................................................2757.4 Il regolamento relativo alle “Agenzie per le imprese” ........2787.4.1 La natura giuridica e funzioni delle Agenzie delle imprese ........2797.4.2 I requisiti per l’accreditamento e informativa al SUAP ..............2807.4.3 La vigilanza, il controllo e l’informativa sulle Agenzie ...............2817.4.4 Le modalità di presentazione della domanda

di accreditamento .........................................................................282

7

Indice generale


7.4.5 Lo sportello unico per l’edilizia ....................................................284

Modulistica esemplificativa .....................................................289 Modello - Domanda unica ............................................................290 Modello - Edilizia, denuncia di inizio attività .............................293 Modello - Edilizia, ultimazione dei lavori, certificato

di conformità, eventuale variante in corso d’opera .......................306 Modello - Edilizia, attestazione di abitabilità – agibilità ..............309 Modello - Istanza di permesso di costruire ...................................314 Allegato - Elaborati da allegare alla istanza per l’avvio del

procedimento mediante autocertificazione e silenzio-assenso .........................................................................318

Allegato - Documentazione ed elaborati da produrre per l’avvio del procedimento mediante Conferenza dei servizi ......................320

Modello - Autocertificazione in materia territoriale ed urbanistico - edilizia ................................................................322

Modello - Rapporto dell’intervento con gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica ....................................326

8 I REGIMI AUTORIZZATIVI DI SCOPO 3298.1 I regimi autorizzativi nelle misure attuative dell’accordo

Stato-Regioni per il rilancio dell’attività edilizia del 2009 (Piano Casa 2): schema comparativo delle leggi regionali .............................329

8.2 I regimi autorizzativi per la realizzazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili ............................334

8.3 L’autorizzazione paesaggistica semplificata ..........................3418.3.1 L’ambito di applicazione ...............................................................3418.3.2 La procedura .................................................................................3458.4 Le innovazioni sulla Conferenza di servizi ...........................347

L’autorizzazione paesaggistica semplificata - Schede riassuntive .....................................................................351

POSTFAZIONE 359

Indice generale


APPENDICE NORMATIVA 363

� Legge 7 agosto 1990, n. 241

Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi..............................364

� D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A) ...........................................................400

� Decreto Legge 31 maggio 2010, n. 78 Convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n. 122 Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica ...................497

� Decreto Legge 13 maggio 2011, n. 70 Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l’economia Convertito con modificazioni in L. dell’art. 1, comma 1. L. 12 luglio 2011, 106 ......503

� D.P.R. 9 luglio 2010, n. 139 Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità, a norma dell’articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive modificazioni ..............................514

� D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive, ai sensi dell’articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 ............................523

� D.M. 10 novembre 2011

Misure per l’attuazione dello sportello unico per le attività produttive di cui all’articolo 38, comma 3-bis, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 ....548

� D.M. 10 settembre 2010 Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili ..........................................................................552

� D.Lgs. 3 marzo 2011, n. 28

Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE .........................592

L’uTILIzzO E I CONTENuTI DEL CD ROM 649

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Premessa alla seconda edizione

A meno di un anno dalla pubblicazione del volume “Comunicazione ini-zio lavori, SCIA, DIA e permesso di costruire” è stato necessario redigere una seconda edizione, per dare conto delle ulteriori modifiche normative introdotte, in particolare nel mese di luglio del 2011, dal legislatore nazio-nale e, in parte, da quello regionale.

Restano, quindi, ferme le argomentazioni della premessa e della postfa-zione contenute nella prima edizione del libro; invero, sembra accentuarsi la scarsa considerazione, da parte del legislatore, in un momento di crisi economico-finanziaria europea e nazionale, della rilevanza di costruire si-stemi normativi strutturali, completi, semplici e certi.

Dobbiamo registrate ancora, quindi, il mancato riconoscimento da parte del decisore nazionale del settore immobiliare e costruttivo come una “fi-liera” importante dell’economia nazionale, sulla quale intervenire in modo sistematico e organico sui temi della fiscalità, delle regole sul diritto di proprietà, della certezza del tempi e delle responsabilità dei procedimenti urbanistici, edilizi, dell’esercizio della tutela differenziata e, infine, delle regole di sicurezza e di igiene edilizia.

È difficile che questo avvenga e che, comunque, possa essere attuato in tempi brevi; le urgenze di intervento per contrastare la crisi economico-finanziaria, che si annuncia di medio-lungo periodo, probabilmente non consentiranno di affrontare una “registrazione” organica delle norme con-tenute nel testo unico dell’edilizia e in tutte le norme ad esso collegate o interconnesse.

Ad oggi, possiamo solo auspicare per i prossimi anni che il sistema delle regole edilizie si sia “stabilizzato” per consentire da una parte alle regioni di “riallineare” la propria normativa anche tramite un ragionamento con-diviso tra di loro, per evitare un processo di “centrifugazione” normativo


con impatti negativi per il sistema Paese e, dall’altra, per costruire, in via amministrativa, almeno negli ambiti territoriali di competenza delle re-gioni stesse, i processi, i modelli, le formule e i supporti indispensabili per dare certezze agli utenti quando la “complessità” delle normative da applicare “atterra” nella vita quotidiana degli sportelli comunali.

Questo auspicio non può che rimandare alle conclusioni della premessa alla prima edizione, con il richiamo alla esigenza di un’ancora maggio-re necessità di preparazione, competenza, conoscenza da parte del primo utente di queste normative: il tecnico comunale, che deve garantire nel proprio lavoro quotidiano un’alta qualità del servizio, sia in termini di ca-pacità professionali sia sotto quelli della minimizzazione dei tempi e delle incertezze, quasi insite nella materia edilizia.

marzo 2012


Premessa

Nel commento (1) al d.P.R. n. 380/2001, scritto nel 2003, si auspicava che, a seguito della stabilizzazione delle norme relative all’attività edilizia, fos-se stato possibile per gli operatori del settore avere una certa tranquillità dopo un lungo periodo di incertezze. Si auspicava anche che fosse prossima l’entrata in vigore di una legge di principi generali in materia di governo del territorio, nella quale fossero presenti anche le normative di riferimento della materia edilizia per un esercizio organico, coerente con la potestà le-gislativa concorrente da parte delle Regioni.

Per qualche anno il Testo Unico in materia edilizia ha “retto” all’assalto “innovativo” ed “episodico” che aveva contraddistinto il modus operandi del legislatore negli anni ‘90. Negli ultimi tempi, tuttavia, la ripresa di una azio-ne di “semplificazione” e di “liberalizzazione” dei procedimenti autorizza-tivi ha coinvolto anche quelli applicabili alla trasformazione edilizia, con la necessità da parte dei tecnici delle Amministrazioni e dei professionisti di dover riprendere una opera di interpretazione di queste normative che han-no avuto un impatto, anche consistente, nel campo disciplinare specifico.

Sarebbe necessario, tuttavia, che si chiarisse in via definitiva il significato di “semplificazione” adottando un atteggiamento di effettiva valutazione della proporzionalità degli adempimenti richiesti rispetto alle varie situa-zioni da affrontare, la diversità delle discipline sottese alla regolamenta-zione delle distinte materie e la concreta capacità della “macchina” am-ministrativa di adeguarsi, in tempi brevi, alle innovazioni normative. In particolare, nel campo dell’edilizia, il legislatore dovrebbe prendere final-mente atto della esistenza di una “filiera” urbanistica, edilizia, costruttiva e immobiliare che costituisce una parte essenziale dell’economia e della società del nostro Paese e che non può subire gli effetti di una continua “incertezza” procedimentale, a pena di effetti negativi immediati – che si

1. M. Ghiloni, R. Manzo, Il nuovo regime dei titoli abilitativi edilizi, EPC libri S.r.L., Roma, luglio 2003.

Premessa


sommano a quelli della crisi strutturale in corso - su questo importante settore del sistema produttivo nazionale.

Le recenti riforme di “semplificazione” dei titoli abilitativi edilizi, con la segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e l’ampliamento delle tipologie di opere eseguibili come attività libera, hanno quindi generato la necessità di predisporre questo commento, cercando di ricomprendere, sia pure in modo sintetico, ogni aspetto delle recenti modifiche normative, come la riforma dello sportello unico per l’impresa (SUAP), le nuove pro-cedure della Conferenza dei servizi e la semplificazione dell’autorizzazio-ne paesaggistica. Questo libro è stato redatto, quindi, per rispondere alle esigenze informative di varie categorie di utenti delle normative edilizie, dai professionisti ai tecnici delle Amministrazioni locali, nonché per gli imprenditori ed i proprietari di immobili.

Il manuale ripercorre tutti gli argomenti contenuti nella parte relativa ai titoli abilitativi edilizi del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, con la ricostruzione della evoluzione di tale disciplina fino alle più recenti osservazioni critiche per l’applicazione della SCIA in campo edilizio. Viene poi esposto un com-mento tecnico-giuridico alla “comunicazione di inizio lavori” (CIL), alla “segnalazione certificata di inizio attività”, alla denuncia di inizio attività, alla SuperDia e al Permesso di costruire alla luce della sostanziale riduzio-ne del campo applicativo di questi ultimi titoli abilitativi edilizi.

L’attuale instabilità del sistema non consente di dare certezze assolute e sarà, probabilmente, di grande rilevanza il pronunciamento della Corte Costituzionale in merito al conflitto di competenza sollevato sull’applica-zione del nuovo articolo 19 della legge n. 241/1990 al campo dell’edilizia. Ripercorrere, tuttavia, in modo sistematico l’insieme del sistema autoriz-zativo che governa i processi edilizi, ripartendo dall’attività libera per arri-vare fino agli interventi sottoposti a permesso di costruire può consentire di avere una “guida” completa per la gestione dei processi edilizi affida-ti alla capacità, alla conoscenza e alla responsabilità dei funzionari della Pubblica Amministrazione, ma anche all’etica, alla preparazione e alla co-scienza dei professionisti incaricati di espletare una pratica edilizia.

Ancora una volta – purtroppo – si presenta l’esigenza di applicare con “sensibilità” normative che devono essere utilizzate con attenzione e con la necessaria flessibilità di adattamento alle varie situazioni e alle specifi-che realtà locali, dovendo considerare la complessità che deriva dal coor-dinamento con una pluralità di procedimenti connessi e con regole spesso stratificate, per evitare che la confusione possa essere utilizzata come un alibi per legittimare il mancato rispetto delle regole.


1 Introduzione

1.1 Il percorso di ridefinizione del regime dei titoli abilitativi edilizi

A partire dalla seconda metà degli anni ’90 è iniziato un processo di ri-configurazione del sistema normativo riguardante la disciplina dell’attivi-tà edilizia, che era rimasto sostanzialmente inalterato da circa 25 anni. Si tralascia, in questa sede, una ricostruzione analitica delle vicende storiche di questo processo che, sebbene in modo non lineare e consequenziale, ha condotto alla riduzione a due sole tipologie di titoli abilitativi edilizi: la de-nuncia di inizio attività e il permesso di costruzione (1), mentre appare op-portuno tratteggiare gli elementi essenziali di questo processo di revisione del quadro relativo ai titoli abilitativi edilizi per poter meglio descrivere la situazione attuale.

In sintesi, è bene ricordare – tralasciando normative parziali (2), ma co-munque significative risalenti agli anni ’30 – che con l’art. 31 della legge 1150/1942, modificato dalla “legge ponte” (L. 765/1967) viene esteso l’ob-bligo di dotarsi di licenza edilizia, in tutto il territorio comunale, qualora si intendessero realizzare “nuove costruzioni, ampliare, modificare o demo-lire quelle esistenti ovvero procedere alla esecuzione di opere di urbaniz-zazione del territorio”.

Nel 1977, con la legge n. 10 il titolo autorizzativo antecedente basato sulla licenza edilizia viene modificato in un regime concessorio, soggetto alla corresponsione di oneri derivanti dalla “partecipazione” dell’attività

1. Una più ampia esposizione di questo processo è contenuta nel capitolo “La riduzione delle tipologie di titoli abilitativi edilizi” in M. Ghiloni, R. Manzo, Il nuovo regime dei titoli abilitativi edilizi, EPC Libri S.r.L., Roma, luglio 2003. 2. R.D.L. 25 marzo 1935, n. 640 “Nuovo testo delle norme tecniche di edilizia con speciali prescrizioni per le località colpite dai terremoti”.

Introduzione


prevista alla trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio – con poche esclusioni rubricate nell’art. 9 della legge n. 10/1977 - nel presup-posto che il diritto di edificazione fosse un bene collettivo e che, quindi, l’amministrazione lo potesse “concedere” al privato proprietario del suo-lo. La nota sentenza della Corte Costituzionale n. 5 del 1980 svuoterà, sostanzialmente, questo concetto riportando la “concessione” edilizia in un ambito sostanzialmente autorizzativo, riconfigurandola, quindi, come una licenza.

In realtà, anche in quegli anni si avvertiva la sproporzione tra la tipolo-gia di atto amministrativo da acquisire per realizzare le opere e la natu-ra, spesso non rilevante, delle opere stesse. Per questo motivo, un primo intervento di semplificazione fu operato con la legge n. 457/1978 con la quale venivano, per la prima volta, rubricate sistematicamente le “catego-rie di intervento” edilizie (dalla manutenzione ordinaria alla ristruttura-zione urbanistica), mentre per le opere di manutenzione straordinaria la concessione edilizia veniva sostituita da una “autorizzazione” sottoposta a “silenzio-assenso” in caso di mancata risposta da parte del Sindaco nel termine di 90 giorni dalla richiesta.

Il processo di semplificazione viene ulteriormente implementato dalla legge n. 94/1982 con l’ampliamento di una serie di categorie edilizie per le quali poteva essere applicato il “silenzio-assenso”, in base all’esistenza dei presupposti di legge. Sotto questo aspetto, anche se la successiva rei-terazione dei decreti-legge prima di una stabilizzazione della norma han-no portato a non poche contraddizioni, è bene ricordare che, per la prima volta, si introduceva l’istituto del silenzio-assenso anche per interventi di nuova costruzione o di recupero di immobili residenziali esistenti.

Il processo di semplificazione procede con l’approvazione della leg-ge n. 47/1985, relativa al primo condono edilizio, all’interno della quale, all’art. 26, fu introdotta la comunicazione contestuale all’inizio dei lavori per le opere realizzate all’interno di un edificio, nel rispetto di alcune condizioni vincolanti, quali la conformità alle normative urbanistico-edi-lizie, igienico-sanitare e antincendio, la compatibilità delle opere stesse con la statica dell’edificio, l’assenza di vincoli di tutela sull’immobile nel quale venivano eseguite le opere interne. Queste condizioni venivano at-testate con una relazione “asseverata” da un tecnico abilitato, il quale si assumeva la responsabilità della veridicità delle condizioni di esercizio della comunicazione. Va ricordato che la portata delle cosiddette “opere

15

Introduzione


interne” era particolarmente ampia (3) e comportava la possibilità di ef-fettuare opere appartenenti, sostanzialmente, a tutte le categorie edilizie

3. Circolare Ministero dei lavori pubblici n. 3357/25 del 1985. […] L’art. 26 prevede una partico-lare disciplina per una categoria di opere definite - “interne” - che non trova riscontro nella precedente legislazione. […] È da rilevare preliminarmente che le opere in questione possono interessare sia le sin-gole unità immobiliari (gli alloggi, in caso di edilizia residenziale, i manufatti costituenti catastalmente una unità immobiliare negli altri casi) sia l’intera costruzione.[…] Il rispetto degli strumenti urbanistico-edilizi adottati e approvati è una ovvia necessità. Poiché si tratta di operare su edifici esistenti, il mancato rispetto degli strumenti - soprattutto di disciplina edilizia - potrebbe derivare, ad esempio da modifiche, anche lievi, della distribuzione dello spazio interno all’unità immobiliare tali da comportare la realizzazione di vani di dimensioni insufficienti ad assicurare condizioni ottimali di areazione o illuminazione.[…] In realtà la categoria delle “opere interne”, attraversa tutte le definizioni della disposizione ora menzionata, pur senza esaurirle; con l’esclusione, soltanto della “ristrutturazione urbanistica” che, come tale, comporta trasformazione, appunto, urbanistica del territorio.Sono pertanto, da esaminare i rapporti tra le opere in questione, da una parte e gli interventi di ma-nutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia, dall’altra. E ciò è necessario in quanto la legge n. 47 del 1985, disciplinando agli artt. 9 e 10 tali inter-venti, ne considera il carattere concorrente con le “opere interne” tanto che i due citati articoli iniziano con l’espressione «fermo restando quanto disposto dal successivo art. 26».Va chiarito anzitutto che gli interventi di manutenzione ordinaria che coincidono, quando sono interni, con le opere in parola, sono sottratti ad ogni controllo comunale, sia pure nella forma della notizia; essi infatti godevano già di questo regime di totale libertà e non è pensabile che il nuovo intervento legislativo abbia voluto assoggettarli al controllo pubblico.Gli interventi di manutenzione straordinaria, invece - sottoposti ad autorizzazione comunale - possono considerarsi “opere interne” sempreché non riguardino l’esterno dell’edificio, se è vero che - come prima si è detto - anche il rinnovo di parti strutturali può essere realizzato con il procedimento di cui all’art. 26. Quanto agli interventi di restauro e risanamento conservativo, la parte di essi che non comporta modifiche di destinazione d’uso - anche nel senso di nuove destinazioni “compatibili” con l’organismo edilizio - e che non comporti l’eliminazione di elementi estranei a tale organismo, almeno quando si tratti di elementi che modifichino la sagoma, è assoggettabile alla disciplina dell’art. 26. È ovvio che tale disciplina non trova applicazione nel caso di restauro di immobili vincolati.Infine, la ristrutturazione edilizia soggetta a concessione di edificare. È da ritenere che nell’insieme sistematico di opere che costituiscono tale intervento, alcune - quando non riguardino né sagoma né prospetti - possono rientrare nella categoria delineata dall’art. 26. Così, il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio o la modifica o l’inserimento di impianti. Tuttavia tali opere non possono essere considerate “interne” quando hanno la finalità tipica della ristrutturazione edilizia, che è quella di giungere ad un organismo edilizio in tutta o in parte diverso dal precedente. Altrimenti si arriverebbe alla conclusione che, attraverso le opere interne non si può modificare la destinazione d’uso, ma è consentito trasformare completamente l’edificio.[…] Come si è detto, la legge prevede che il proprietario, al momento dell’inizio dei lavori presenti una relazione firmata da un professionista abilitato alla progettazione «che asseveri le opere da compiersi e il rispetto delle norme di sicurezza e delle norme igienico-sanitarie vigenti».Il documento da presentare consiste, pertanto, in una semplice relazione, che potrebbe non essere ac-compagnata da planimetrie, con la quale il professionista “assevera” - cioè, afferma in base ad un neces-sario accertamento - quali sono le opere da compiersi. Con la sottoscrizione della relazione egli dichiara responsabilmente, inoltre, che le opere da realizzare hanno le caratteristiche indicate all’art. 26 ed in particolare che esse sono state progettate in modo da rispettare le norme di sicurezza e quelle igienico-sanitarie vigenti.

Introduzione


indicate nell’art. 31 della legge n. 457/1978.

A partire dal 1993 prima con la legge n. 493 e in seguito in base ad una se-rie di decreti-legge (4) più volte reiterati, di cui si dispose la sanatoria degli atti adottati nella loro vigenza con l’art. 2, comma 61 della legge n. 662/1996, si estendeva la possibilità di utilizzare la “denuncia di inizio attività” di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990 ad alcune categorie di intervento edilizio. In esito a questa serie di provvedimenti normativi, propedeutici all’attività di redazione (5) del “testo unico” dell’edilizia e alla legge n. 662/1996 si era configurato un regime autorizzativo particolarmente complesso, rimasto in vigore fino al 12 aprile 2002, basato su: la concessione edilizia, ai sensi della legge n. 10/1977; l’autorizzazione edilizia, riguardante alcune categorie di opere indicate nell’art. 48 della legge n. 457/1978 e all’art. 7 della legge n. 94/1982, nonché per le medesime opere soggette a denuncia di inizio attività ma eseguite in immobili soggetti a tutela; la denuncia di inizio atti-vità, per le categorie di opere indicate nel comma 7 dell’art. 4 della legge n. 493/1993 e all’art. 2, comma 60, della legge n. 662/1996; la comunicazione, relativa alle opere interne, in quanto l’art. 26 della legge n. 47/1985 non era stato espressamente abrogato. Inoltre, da una parte era presente un regime di esecuzione in libertà per categorie di opere come, ad esempio, la manu-tenzione ordinaria e, dall’altra, erano previste alcune deroghe al principio di inapplicabilità della denuncia di inizio attività agli immobili vincolati (6), nonché, nel caso dei medesimi immobili era considerata applicabile la stes-sa DIA, qualora la categoria di intervento fosse stata quella del restauro come definito dalla normativa di tutela vigente allora, il D.Lgs. n. 490/1999.

Con la legge n. 50/1999 viene conferita la delega al Governo affinché emanasse un Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in

4. Si tratta: del D.L. 26 luglio 1994, n. 468, del D.L. 27 settembre 1994, n. 551, del D.L. 25 no-vembre 1994, n. 649, del D.L. 26 gennaio 1995, n. 24, del D.L. 27 marzo 1995, n. 88, del D.L. 26 maggio 1995, n. 193, del D.L. 26 luglio 1995, n. 310, del D.L. 20 settembre 1995, n. 400, del D.L. 25 novembre 1995, n. 498, del D.L. 24 gennaio 1996, n. 30, del D.L. 25 marzo 1996, n. 154, del D.L. 25 maggio 1996, n. 285, del D.L. 22 luglio 1996, n. 388, e del D.L. 24 settembre 1996, n. 495.5. Nel 1999 fu data al Governo una delega ampia per l’emanazione del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, come modificato dall’articolo 1, comma 6, lettere d) ed e) della legge 24 novembre 2000, n. 340 - punto 2, allegato 3 alla legge 8 marzo 1999, n. 50). 6. Con la nota prot. n. 1117 del 5 maggio 1998 del Gabinetto del Ministro per i beni e le attivi-tà culturali fu precisato che la denuncia d’inizio attività o comunque un regime “semplificato” poteva essere applicata anche alla manutenzione ordinaria e straordinaria, al consolidamento statico e al restauro conservativo che non avessero alterato lo stato dei luoghi, nei casi previsti dall’art. 82 del D.P.R. 616/77, come modificato dall’art. 1 della legge 8 agosto 1985, n. 431, non-ché per le “opere interne”.

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materia edilizia, entrato in vigore a partire dal 30 giugno 2003, dopo suc-cessivi differimenti e l’adeguamento del testo già approvato alle disposi-zioni contenute nel D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, in attuazione della delega della cosiddetta “legge obiettivo” (7). In questo modo, con l’entrata in vigore del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, contenute nel d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, pubblicato nel-la G.U.R.I. del 20 ottobre 2001, n. 245, s.o., a partire dal giugno 2003 si è configurato un quadro stabile relativo alla materia edilizia e, in particola-re, riguardante il sistema dei titoli abilitativi edilizi. Per questo motivo è utile descrivere la struttura, rimasta a “regime” fino al marzo di quest’an-no, del Testo Unico.

1.2 La struttura del Testo Unico in materia edilizia

Il Testo Unico contiene i principi fondamentali e generali per la discipli-na dell’attività edilizia, coordinata, laddove necessario, con le normative in materia di beni culturali e ambientali e con le altre discipline di settore che incidono nella materia edilizia. Il Testo Unico, nella sua versione definitiva (8)

7. Legge 21 dicembre 2001, n. 443, pubblicata nel S.O. n. 279/L alla G.U.R.I. n. 299 del 27 dicembre 2001. Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive. 8. La cosiddetta “Legge-obiettivo”, in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategi-ci (legge delega 21 dicembre 2001, n. 443) è intervenuta anche sul tema del regime autorizzativo in materia edilizia. In sintesi, su tale aspetto, la legge si caratterizzava per i seguenti elementi:1. la facoltà, a scelta dell’interessato, in alternativa alla concessione o all’autorizzazione edilizia di realizzare i lavori edili in base alla denuncia d’inizio attività, nei seguenti casi:a) interventi edilizi minori, come individuati nel comma 7 dell’art. 4 della legge 493/93;b) le ristrutturazioni edilizie, compresa la demolizione e la ricostruzione con la stessa volume-tria e sagoma, senza tenere conto dell’incremento volumetrico necessario per l’adeguamento antisismico;c) gli interventi attualmente soggetti a concessione edilizia, con una serie di condizioni limitative:- l’esistenza di una disciplina contenuta in strumenti attuativi riguardo alla disposizione planivolumetrica,alla tipologia, alle caratteristiche formali e tipologiche; - la dichiarazione di sussistenza delle suddette condizioni da parte del Consiglio Comunale, in sede di approvazione del piano attuativo o di ricognizione di quelli attualmente in vigore. Tale atto di ricognizione deve essere compiuto entro trenta giorni dalla richiesta dell’interessato, e in mancanza, se ne può prescindere, accompagnando il progetto con una relazione tecnica che asseveri l’esistenza di un piano attuativo dotato della disciplina di “dettaglio”.d) i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in esecuzione di previsioni di dettaglio individuate in strumenti urbanistici diversi da quelli indicati al punto c).2. Il mantenimento, ove dovuto, dell’obbligo di corrispondere gli oneri concessori;3. La possibilità di utilizzare la denuncia d’inizio attività anche nei casi in cui l’immobile og-getto d’intervento è sottoposto a tutela storico-artistica o paesaggistico-ambientale, previa ac-quisizione del parere favorevole da parte dell’amministrazione competente. Viene disciplinata

Introduzione


anche l’acquisizione del nulla-osta o del parere nel caso in cui la tutela sia esercitata (per delega o in base a normative proprie) dal Comune o da altre Amministrazioni. Nel primo caso, acqui-sito l’atto di assenso, decorrono i venti giorni per l’inizio dei lavori (nel testo della legge: ...per la presentazione della denuncia d’inizio attività). Nel secondo caso, qualora l’atto di assenso non sia allegato alla denuncia, il comune ha l’obbligo di convocare una conferenza dei servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter e 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241. Di conseguenza è abrogato il comma 8 dell’art. 4 della legge n. 493/1993 che disponeva la preclusione all’uso della DIA per gli immobili soggetti a tutela;4. Le norme si applicavano, per le regioni a statuto ordinario, dal 90° giorno di entrata in vigore della legge. Nelle modifiche operate dalla legge 166/2002 alla legge 443/2001 questa previsione viene resa coerente con le legislazioni regionali già vigenti già conformi a quanto previsto dalla Legge-obiettivo. Le regioni a statuto ordinario possono ampliare o restringere il campo di applicazione della facoltà di utilizzare la DIA, come descritta al punto 1. Si richiama, come è d’obbligo, la potestà legislativa esclusiva delle Regioni a statuto speciale; 5. Il Governo, quindi, era delegato a emanare, entro il 31 dicembre 2002, un decreto legislativo per modificare il Testo Unico in materia edilizia, per renderlo conforme alle previsioni della “Legge-obiettivo”. Con il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, pubblicato nella G.U. n. 16 del 21 gennaio 2003, sono state approvate le modifiche e le integrazioni per l’adeguamento del T.U. in materia edilizia alle disposizioni di cui alla Legge-obiettivo, riguardante la disciplina dei titoli abilitativi edilizi.All’aprile del 2003, la situazione si presentava ancora in corso di stabilizzazione: di fatto, le norme della legge n. 443/2001, sono entrate a regime dal 90° giorno dalla entrata in vigore della legge stessa. Dal 12 aprile del 2002 era, quindi possibile, per l’intero territorio nazionale, utilizzare quanto previsto dalla legge n. 443/2001. In almeno tre Regioni (Lombardia, Toscana e Campania) tali normative erano già in vigore e per le leggi delle prime due Regioni si deve considerare che la modifica al comma 12 dell’ar-ticolo 1 della legge n. 443/2001, operato dalla legge 166/02, ha realizzato il necessario coor-dinamento legislativo, facendo comunque salve dall’obbligo di adeguamento alla normativa nazionale le leggi regionali già conformi alla previsione di applicabilità della DIA in luogo della concessione edilizia, per categorie di intervento predeterminate e considerando, comun-que, tali leggi già adeguate alla Legge-obiettivo, con riferimento alla disponibilità regionale di ampliare o ridurre il campo di applicazione delle disposizioni del comma 6 dell’articolo 1 della legge n. 443/2001. La Legge-obiettivo, fissava, quindi, nella materia dei titoli abilitativi, alcuni principi fonda-mentali, in base ai quali dovrebbero essere emanate le relative disposizioni legislative regio-nali. In particolare, tale legge, interviene a normativa nazionale previgente a quella del T.U. e, pertanto, prende in considerazione, oltre alla concessione, anche l’autorizzazione edilizia. Nel-la successiva modifica della Legge-obiettivo, operata con la legge n. 166/02 e con il D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 301, è stato risolto il problema di coordinamento con l’abrogazione dell’auto-rizzazione edilizia, fatta salva la facoltà delle regioni di ripristinare tale atto autorizzativo nella predisposizione delle loro discipline generali sui titoli abilitativi.L’altro principio che si desume dalla la legge n. 443/2001 è la facoltà riconosciuta all’interes-sato di ricorrere alla denuncia di inizio attività, in alternativa alla richiesta di una concessione edilizia, effettuando una propria valutazione tra le alternative e in base a riferimenti prede-terminati dalla legge e dalle normative urbanistiche ed edilizie. Tale principio di “flessibilità” legislativa consente al legislatore regionale di prevedere per alcune tipologie di opere edilizie l’obbligo del ricorso alla denuncia di inizio attività, in particolare, laddove si ritiene di dover sopprimere l’autorizzazione edilizia. Infine, richiamando, in parte, le normative vigenti, la leg-ge 443/2001 elencava gli interventi suscettibili di essere oggetto di denuncia di inizio attività.Da una lettura logico-sistematica della norma, sul presupposto della “facoltà di avvalersi della

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entrata in vigore (9) il 30 giugno 2003, si compone di 138 articoli ed è diviso in tre parti: attività edilizia, norme tecniche per l’attività edilizia e disposizioni finali.

DIA, nonché dalla sostanziale “libertà” del legislatore regionale, il quale in base ai nuovi prin-cipi costituzionali sull’attribuzione delle competenze legislative sul governo del territorio, ai sensi della legge Cost. n. 3/901 si evince che l’elenco non può essere tassativo, ma costituisce un primo riferimento disponibile ad una successiva implementazione e specificazione da parte delle Regioni . Emerge, quindi, dalla normativa nazionale una innovazione sostanziale attra-verso l’affermazione del principio fondamentale per cui le opere non aventi un rilievo urbani-stico, ovvero quelle che possono essere eseguite in base ad una dettagliata disciplina urbani-stica possono realizzate attraverso un procedimento di autocertificazione dei presupposti con la denuncia di inizio attività in alternativa alla richiesta di concessione edilizia o al permesso di costruire, lasciando alle Regioni la possibilità di ampliare o meno l’elencazione delle opere. Per concludere la trattazione degli elementi costitutivi della Legge-obiettivo in materia di disciplina edilizia, nella logica di considerare la legge n. 443/2001 in questo settore una nor-mativa interinale, è il caso di descrivere, brevemente, una parte non riprodotta nelle modifiche apportate dal D.lgs. 301/2002 al Testo Unico ma che ha avuto una efficacia temporanea. Si tratta della specifica previsione di realizzazione tramite denuncia d’inizio attività di sopralzi, addizioni, gli ampliamenti […] in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli indicati nella lettera c) (piani attuativi) ma recanti analoghe previsioni di dettaglio. È evidente che nella versione definitiva del Testo Unico, che prevede la facoltà di utilizzare la DIA nei casi di nuova costruzione […] in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposi-zioni plano-volumetriche si è voluto eliminare il pleonasmo dell’elenco di una serie di opere che rientrano comunque nella fattispecie della nuova costruzione o della ristrutturazione edilizia e, quindi, assorbite nella potenzialità generale di utilizzare la denuncia di inizio attività in tali casi. Per eventuali necessità interpretative, si riporta, di seguito una breve descrizione dei significati dei termini utilizzati dalla Legge-obiettivo: - il sopralzo (o sopraelevazione) consiste in interventi edilizi finalizzati ad incrementare il vo-lume edilizio, sovrapponendo una costruzione ad un edificio esistente, che può determinare o meno una nuova unità immobiliare autonoma; - l’addizione riguarda gli interventi edilizi che realizzano una costruzione edilizia che si aggiun-ge ad una già esistente come, ad esempio, la realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica in aderenza ad un fabbricato; - l’ampliamento, termine che, in realtà, può essere considerato assorbente dei primi due, si rife-risce alla modifica delle costruzioni esistenti attuato tramite l’incremento della volumetria e/o superficie esistente. 9. A norma dell’articolo 138 del d.P.R. n. 380/2001, le disposizioni del Testo Unico entravano in vigore a decorrere dal 1 gennaio 2002. Successivamente la data di entrata in vigore è stata differita al 30 giugno 2002 con l’articolo 5-bis della legge 31 dicembre 2001, n. 463, di conver-sione in legge del D.L. n. 411/2002. La legge di conversione del D.L. 411/2002 è stata pubblicata nella G.U. n. 7 del 9 gennaio 2002, talché si sono aperte le interpretazioni circa l’avvenuta abrogazione di normative previgenti, tra le quali anche l’articolo 20 della legge 47/85 in mate-ria di sanzione penale degli abusi edilizi. Alcune sentenze (Tribunale di Ivrea, 3 luglio 2002, n. 447, Tribunale di Brescia, 20 dicembre 2002, n. 4015) hanno pronunciato l’assoluzione per il reato previsto dalla legge 47/85 con la formulazione perché “il fatto non è più previsto dalla legge come reato”. L’entrata in vigore del T.U. in materia edilizia è stata ulteriormente differita prima al 1 gennaio 2003 con il D.L. 122 del 20 giugno 2002 e poi al 30 giugno 2003 per effetto dell’articolo 2 della legge 1 agosto 2002, n. 185, di conversione del suddetto decreto-legge, pubblicata nella G.U. 19 agosto 2002.

Introduzione


In particolare:

- la parte prima (attività edilizia), composta di quattro titoli, riguarda le disposizioni generali (tra le quali, le definizioni degli interventi edilizi e l’introduzione dello “sportello unico” per l’edilizia), la regolamentazione dei titoli abilitativi; l’agibilità degli edifici; la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, con le responsabilità degli attori del processo edilizio e le relative sanzioni.

- la parte seconda (normativa tecnica per l’edilizia), composta da sei “capi” contiene, oltre alle disposizioni generali, la disciplina per le opere in conglomerato cementizio armato, normale e precompresso e a struttura metal-lica, le norme relative al superamento delle barriere architettoniche negli edifici privati, pubblici e privati aperti al pubblico, le norme e le prescrizioni relative alle costruzioni in zona sismica e, infine, le norme per il contenimento del con-sumo di energia negli edifici.

- la parte terza (disposizioni finali) contiene le abrogazioni e l’indicazione delle norme che rimangono in vigore, nonché la data di entrata in vigore del T.U.

Tra gli elementi innovativi che furono proposti dal Testo Unico, ve ne sono almeno tre di grande rilevanza:

- la riduzione a due soli titoli abilitativi (10), il “permesso di costruire” e la “denuncia d’inizio attività” per l’esecuzione delle opere edilizie, che semplificava notevolmente il complesso regime che si era venuto a crea-re grazie alla stratificazione delle norme;

- la tipizzazione delle ipotesi di trasformazione urbanistica ed edilizia del terri-torio per le quali è previsto il rilascio del “permesso di costruire”, con la (apparente) residualità degli interventi edilizi realizzabili tramite “de-nuncia di inizio attività” e l’introduzione di una DIA alternativa al per-

10. In tal senso si è espresso anche il Consiglio di Stato Adunanza Generale del 29 marzo 2001 Sez. Atti normativi: [...] L’aspetto più innovativo sottolineato dall’Amministrazione riguarda la riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto: la concessione edilizia e la denuncia di inizio attività, con conseguente superamento dell’autorizzazione, tenuto conto dell’evoluzione legislativa che ha portato a una summa divisio tra gli interventi rilevanti sotto il profilo urbanistico ed edilizio, per i quali è neces-sario un controllo preventivo da parte dell’Amministrazione comunale, e gli interventi edilizi minori per i quali un tale controllo preventivo non risulta necessario.Una particolare attenzione, secondo l’Amministrazione, è stata riservata anche al problema della gratu-ità o meno della denuncia di inizio attività, tenuto conto che la disciplina vigente non affronta espres-samente la questione. Con il testo unico si è preferito risolvere l’ambiguità demandando all’autonomia comunale la scelta tra le due possibili soluzioni, della gratuità o dell’onerosità, prevedendo comunque che, in assenza di specifica deliberazione del Comune, l’intervento edilizio deve intendersi non assog-gettato ad oneri. [...]

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Introduzione


messo di costruire, nelle ipotesi di esistenza di condizioni “predefinite” per la trasformazione stessa;

- l’istituzione dello sportello unico dell’edilizia, modellato su quello per le atti-vità produttive previsto dal d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, come strumen-to di semplificazione e di unificazione dei procedimenti edilizi all’inter-no delle Amministrazioni.

Con il Testo Unico si riunificava, in via definitiva dopo un lungo percor-so di normative interinali, la corrispondenza tra opere edilizie da realiz-zare e relativo titolo edilizio necessario. Ciò in base a due scelte di fondo:

- l’ammissibilità degli interventi realizzabili con denuncia d’inizio attività anche per gli immobili soggetti a tutela, opzione che fa venire meno la necessità di conservare l’autorizzazione edilizia;

- l’avere abbandonato l’elencazione degli interventi sottoposti a denuncia d’inizio attività, identificando le sole categorie, numericamente più ri-dotte e sicuramente meno disomogenee, che comportano trasformazio-ne urbanistica ed edilizia del territorio e soggette, di norma, a “permes-so di costruire”.

1.3 Il quadro tecnico-amministrativo generale della nuova disciplina dei titoli abilitativi edilizi

L’intervento del legislatore in merito alla semplificazione del regime dei titoli abilitativi edilizi, dopo una stabilizzazione durata circa sette anni che si era venuta a creare in seguito alla definizione del d.P.R. n. 380/2001 ha avuto, in questi ultimi mesi, una ripresa significativa. Con l’articolo 5 del decreto legge (11) 25 marzo 2010, n. 40, convertito in legge, con modificazio-ni, dall’art. 1, comma 1 della legge 22 maggio 2010, n. 73 è stato sostituito l’ar-ticolo 6 del d.P.R. 380/2001, relativo all’attività edilizia libera, con l’amplia-mento della casistica degli interventi “liberi”; inoltre, è stato ripristinato (in parte) un regime “comunicativo”, con l’introduzione della Comunica-zione di inizio lavori (CIL). Più di recente, con l’approvazione del decre-

11. Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali in-ternazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori. Pubblicato nella Gazz. Uff. 26 marzo 2010, n. 71.

Introduzione


to legge (12) 31 maggio 2010, n. 78, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1 della legge 30 luglio 2010, n. 122, la denuncia di inizio attività (DIA) è stata sostituita dalla Segnalazione certificata di inizio at-tività (SCIA). In primo luogo, vale la pena di rimarcare la metodologia, ormai consolidata, da parte del legislatore di regolare il settore edilizio e, in particolare, quello dei titoli abilitativi edilizi in provvedimenti del tutto ultronei alla materia (13). In seconda istanza, anche per le incertezze appli-cative e per gli elementi di contraddizione che verranno esposti di seguito, è il caso di evidenziare come, a partire dal primo trimestre del 2011, un quadro nazionale e regionale che era ormai stabilizzato viene ad essere nuovamente oggetto di variazioni e di modifiche, con il risultato oggetti-vo di provocare difficoltà nello svolgimento dell’attività professionale e di quella dei tecnici dell’Amministrazione.

Questo commento, quindi, avendo come riferimento la parte prima del Testo Unico edilizia, anche in relazione alla normativa “parallela” definita con la SCIA, analizza in modo dettagliato per ciascuna delle tipologie di titoli abilitativi edilizi il loro profilo tecnico-giuridico, le relative categorie di opere che si possono realizzare, gli aspetti procedurali e, infine, la plu-ralità delle discipline regionali.

Tuttavia, appare opportuno configurare sin dalla premessa un quadro generale, valido a livello nazionale, del rapporto tra i titoli abilitativi e i relativi interventi edilizi realizzabili, rappresentato in un quadro sinottico. Se da una parte, infatti, alcuni titoli abilitativi di nuova introduzione pos-sono immediatamente essere riferiti alla normativa vigente e contenuta nel d.P.R. 380/2001, in altri casi è necessaria una formulazione interpretativa in quanto, in mancanza di una revisione organica e – si ribadisce – legata strettamente alla materia edilizia, al momento alcune disposizioni legisla-tive presenti nel Testo Unico della materia edilizia devono essere coordi-nate e applicate, quasi in “analogia” con le altre normative “esterne”, in particolare per quanto riguarda la sostituzione della DIA con la SCIA.

12. Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.13. Questa involuzione era stata “annunciata” già nel 2003 con l’approvazione del “Codice della comunicazione” (D.Lgs. 1 agosto 2003, n. 259) con la regolamentazione (artt. 87 e 87-bis) dei titoli abilitativi in modo non conforme al TU edilizia ed è proseguita nel 2006 con l’aggiun-ta “esterna” all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 della installazione di serbatoi di GPL esterni, di volume inferiore a 13 mc, operata dal D.Lgs. 128/2006, relativo al “Riordino della disciplina relativa all’installazione e all’esercizio degli impianti di riempimento, travaso e deposito di GPL, nonchè all’esercizio dell’attività di distribuzione e vendita di GPL in recipienti, a norma dell’articolo 1, comma 52, della L. 23 agosto 2004, n. 239. Pubblicato nella Gazz. Uff. 29 marzo 2006, n. 74.

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Tab. 1.1 - Quadro sinottico del rapporto tra titoli abilitativi e interventi realizzabili A

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esso

di c

ostr

uire

. (S

egue

)

In v

ia in

terp

reta

tiva,

no

nché

in b

ase

a qu

anto

de

sum

ibile

da

test

o de

l d.

P.R.

380

/200

1:

[…] I

n al

tern

ativ

a al

pe

rmes

so d

i cos

trui

re,

poss

ono

esse

re re

aliz

zati

med

iant

e den

unci

a di

in

izio

atti

vità

: a)

gli

inte

rven

ti di

rist

rut-

tura

zion

e di c

ui a

ll’ar

ticol

o 10

, com

ma

1, le

ttera

c)

[del

d.P

.R. n

. 380

/200

1]

ovve

ro c

he p

osso

no

com

port

are

incr

emen

to

del n

umer

o de

lle u

nità

im

mob

iliar

i, de

l vol

ume

e de

lle su

perf

ici,

mod

i-fic

he a

i pro

spet

ti e

alla

sa

gom

a e

poss

ono

com

-po

rtar

e il

mut

amen

to

della

des

tinaz

ioni

d’u

so

anch

e ne

lle z

one

A d

i cu

i al D

.M. 1

444/

1968

;

(Seg

ue)

a) g

li in

terv

enti

di n

uova

co

stru

zion

e; Pe

r int

erve

nti d

i nuo

va

cost

ruzi

one

(art

. 3, c

om-

ma

1, le

ttera

e) d

.P.R

. 38

0/20

01) s

i int

ende

: e)

«in

terv

enti

di n

uova

co

stru

zion

e», q

uelli

di

tras

form

azio

ne ed

ilizi

a e

urba

nist

ica

del t

errit

o-rio

non

rien

tran

ti ne

lle

cate

gorie

defi

nite

alle

let

tere

pre

cede

nti.

Sono

co

mun

que d

a co

nsid

erar

si ta

li:

e.1)

la c

ostr

uzio

ne d

i m

anuf

atti

edili

zi fu

ori

terr

a o

inte

rrat

i, ov

vero

l’a

mpl

iam

ento

di q

uelli

es

iste

nti a

ll’es

tern

o de

lla s

agom

a es

iste

nte,

fe

rmo

rest

ando

, per

gli

inte

rven

ti pe

rtin

enzi

ali,

quan

to p

revi

sto

alla

le

ttera

e.6

); (S

egue

)

Introduzione


Tab. 1.1 - (Segue)A

TT

IVIT

À

LIBE

RA

C

OM

UN

ICA

ZIO

NE

INIZ

IO L

AV

OR

I

SEG

NA

LAZI

ON

E C

ERT

IFIC

ATA

IN

IZIO

AT

TIV

ITÀ

DEN

UN

CIA

DI I

NIZ

IO

AT

TIV

ITÀ

PER

MES

SO

DI C

OST

RU

IRE

In v

ia in

terp

reta

tiva,

no

nché

in b

ase

a qu

anto

de

sum

ibile

dal

test

o de

l d.

P.R.

380

/200

1:

inte

rven

ti di

man

uten

-zi

one

stra

ordi

nari

a di

cu

i all’

art.

3 de

l d.P

.R.

380/

2001

, qua

lora

ri

guar

dino

par

ti st

rut-

tura

li de

ll’ed

ifici

o o

aum

ento

del

num

ero

di

unità

imm

obili

ari o

im-

plic

hino

incr

emen

to d

ei

para

met

ri u

rban

istic

i;in

terv

enti

rico

mpr

esi

nelle

cas

istic

he d

i cui

al

l’art

. 22,

com

ma

2 de

l d.

P.R.

380

/200

1.O

pere

già

sot

topo

ste

a D

IA e

ogg

i rea

lizza

bili

in re

gim

e di

“se

gnal

a-zi

one”

com

e de

scri

tte

all’a

rt. 3

, com

ma

1 de

l d.

P.R.

n. 3

80/2

001:

(Seg

ue)

b) g

li in

terv

enti

di n

uova

co

stru

zion

e o d

i rist

rut-

tura

zion

e urb

anist

ica

qual

ora

siano

disc

ipli-

nati

da p

iani

attu

ativ

i co

mun

que d

enom

inat

i, iv

i co

mpr

esi g

li ac

cord

i neg

o-zi

ali a

vent

i val

ore d

i pia

no

attu

ativ

o, ch

e con

teng

ano

prec

ise d

ispos

izio

ni p

lano

-vo

lum

etric

he, t

ipol

ogich

e, fo

rmal

i e co

stru

ttive

, la

cui s

ussis

tenz

a sia

stat

a es

plici

tam

ente

dich

iara

ta

dal c

ompe

tent

e org

ano

com

unal

e in

sede

di a

ppro

-va

zion

e deg

li st

essi

pian

i o

di ri

cogn

izio

ne d

i que

lli

vige

nti;

qual

ora

i pia

ni a

ttuat

i-vi

risu

ltino

app

rova

ti an

terio

rmen

te a

ll’en

trat

a in

vig

ore d

ella

legge

21

dice

mbr

e 200

1, n

. 443

, il

rela

tivo

atto

di r

icogn

i-zi

one d

eve a

vven

ire en

tro

tren

ta g

iorn

i dal

la ri

chie-

sta

degl

i int

eres

sati;

(Seg

ue)

e.2)

gli

inte

rven

ti di

ur-

bani

zzaz

ione

prim

aria

e

seco

ndar

ia re

aliz

zati

da so

gget

ti di

vers

i dal

co

mun

e;

e.3)

la re

aliz

zazi

one

di in

fras

trut

ture

e d

i im

pian

ti, a

nche

per

pu

bblic

i ser

vizi

, che

co

mpo

rti l

a tr

asfo

rma-

zion

e in

via

per

man

ente

di

suol

o in

edifi

cato

; e.

4) l’

inst

alla

zion

e di

torr

i e tr

alic

ci p

er

impi

anti

radi

o-ric

etra

-sm

itten

ti e

di ri

petit

ori

per i

serv

izi d

i tel

eco-

mun

icaz

ione

; e.

5) l’

inst

alla

zion

e di

man

ufat

ti le

gger

i, an

che

pref

abbr

icat

i, e

di st

ruttu

re d

i qua

lsia

si

gene

re, q

uali

roul

otte

s, ca

mpe

rs, c

ase

mob

ili,

imba

rcaz

ioni

, che

sian

o ut

ilizz

ati c

ome

abita

zio-

ni, a

mbi

enti

di la

voro

, op

pure

com

e de

posi

ti,

mag

azzi

ni e

sim

ili, e

che

non

sian

o di

retti

a so

ddi-

sfar

e es

igen

ze m

eram

en-

te te

mpo

rane

e;(S

egue

)

25

Introduzione


Tab. 1.1 - (Segue)A

TT

IVIT

À

LIBE

RA

C

OM

UN

ICA

ZIO

NE

INIZ

IO L

AV

OR

I

SEG

NA

LAZI

ON

E C

ERT

IFIC

ATA

IN

IZIO

AT

TIV

ITÀ

DEN

UN

CIA

DI I

NIZ

IO

AT

TIV

ITÀ

PER

MES

SO

DI C

OST

RU

IRE

[…] c

) “in

terv

enti

di

rest

auro

e di

risa

nam

en-

to co

nser

vativ

o”, g

li in

terv

enti

edili

zi ri

volti

a

cons

erva

re l’

orga

nism

o ed

ilizi

o e a

d as

sicur

arne

la

funz

iona

lità

med

iant

e un

insie

me s

istem

atic

o di

op

ere c

he,

nel

rispe

tto d

egli

elem

enti

tipol

ogic

i, fo

rmal

i e

stru

ttura

li de

ll’or

gani

smo

stes

so, n

e con

sent

ano

dest

inaz

ioni

d’u

so co

n es

si co

mpa

tibili

. Tal

i in

terv

enti

com

pren

dono

il

cons

olid

amen

to, i

l rip

ristin

o e i

l rin

novo

de

gli e

lemen

ti co

stitu

tivi

dell’

edifi

cio,

l’in

serim

ento

de

gli e

lemen

ti ac

cess

ori

e deg

li im

pian

ti ric

hies

ti da

lle es

igen

ze d

ell’u

so,

l’elim

inaz

ione

deg

li ele

-m

enti

estr

anei

all’o

rgan

i-sm

o ed

ilizi

o;

(Seg

ue)

in m

anca

nza

si pr

esci

nde

dall’

atto

di r

icog

nizi

o-ne

, pur

ché i

l pro

getto

di

cost

ruzi

one v

enga

ac

com

pagn

ato

da a

ppos

ita

rela

zion

e tec

nica

nell

a qu

ale v

enga

ass

ever

ata

l’esis

tenz

a di

pia

ni a

ttua-

tivi c

on le

cara

tteris

tiche

so

pra

men

zion

ate;

c) g

li in

terv

enti

di

nuov

a co

stru

zion

e qu

alor

a si

ano

in d

iret

ta

esec

uzio

ne d

i str

umen

ti ur

bani

stic

i gen

eral

i re-

cant

i pre

cise

dis

posi

zio-

ni p

lano

-vol

umet

rich

e.

e.6)

gli

inte

rven

ti pe

r-tin

enzi

ali c

he le

nor

me

tecn

iche

deg

li st

rum

enti

urba

nist

ici,

in re

lazi

o-ne

alla

zon

izza

zion

e e

al p

regi

o am

bien

tale

e

paes

aggi

stic

o de

lle

aree

, qua

lific

hino

com

e in

terv

enti

di n

uova

co

stru

zion

e, o

vver

o ch

e co

mpo

rtin

o la

real

iz-

zazi

one

di u

n vo

lum

e su

peri

ore

al 2

0% d

el

volu

me

dell’

edifi

cio

prin

cipa

le;

e.7)

la re

aliz

zazi

one

di d

epos

iti d

i mer

ci o

di

mat

eria

li, la

real

iz-

zazi

one

di im

pian

ti pe

r atti

vità

pro

dutti

ve

all’a

pert

o ov

e co

mpo

rti-

no l’

esec

uzio

ne d

i lav

ori

cui c

onse

gua

la tr

asfo

r-m

azio

ne p

erm

anen

te

del s

uolo

ined

ifica

to;

(Seg

ue)

Introduzione


Tab. 1.1 - (Segue)A

TT

IVIT

À

LIBE

RA

C

OM

UN

ICA

ZIO

NE

INIZ

IO L

AV

OR

I

SEG

NA

LAZI

ON

E C

ERT

IFIC

ATA

IN

IZIO

AT

TIV

ITÀ

DEN

UN

CIA

DI I

NIZ

IO

AT

TIV

ITÀ

PER

MES

SO

DI C

OST

RU

IRE

[…] d

) “in

terv

enti

di

ristr

uttu

razi

one e

diliz

ia”,

gl

i int

erve

nti r

ivol

ti a

tras

form

are g

li or

gani

smi

edili

zi m

edia

nte u

n in

siem

e sis

tem

atico

di o

pere

che

poss

ono p

orta

re ad

un

orga

nism

o edi

lizio

in

tutto

o in

par

te d

iver

so d

al

prec

eden

te.

Tali

inte

rven

ti co

mpr

en-

dono

il ri

prist

ino

o la

so

stitu

zion

e di a

lcun

i ele

men

ti co

stitu

tivi

dell’

edifi

cio,

l’eli

min

azio

-ne

, la

mod

ifica

e l’i

nser

i-m

ento

di n

uovi

elem

enti

ed im

pian

ti.N

ell’am

bito

deg

li in

terv

en-

ti di

rist

ruttu

razi

one e

dili-

zia

sono

rico

mpr

esi a

nche

qu

elli c

onsis

tent

i nell

a de

mol

izio

ne e

ricos

truz

io-

ne co

n la

stes

sa v

olum

e-tr

ia e

sago

ma

di q

uello

pr

eesis

tent

e, fa

tte sa

lve l

e so

le in

nova

zion

i nec

essa

rie

per l

’adeg

uam

ento

alla

no

rmat

iva

antis

ismica

.

(Seg

ue)

f) g

li «i

nter

vent

i di

rist

ruttu

razi

one

urba

-ni

stic

a», q

uelli

rivo

lti

a so

stitu

ire

l’esi

sten

te

tess

uto

urba

nist

ico-

edili

zio

con

altr

o di

vers

o, m

edia

nte

un

insi

eme

sist

emat

ico

di

inte

rven

ti ed

ilizi

, anc

he

con

la m

odifi

cazi

one

del d

iseg

no d

ei lo

tti,

degl

i iso

lati

e de

lla re

te

stra

dale

.

27

Introduzione


Tab. 1.1 - (Segue)A

TT

IVIT

À

LIBE

RA

C

OM

UN

ICA

ZIO

NE

INIZ

IO L

AV

OR

I

SEG

NA

LAZI

ON

E C

ERT

IFIC

ATA

IN

IZIO

AT

TIV

ITÀ

DEN

UN

CIA

DI I

NIZ

IO

AT

TIV

ITÀ

PER

MES

SO

DI C

OST

RU

IRE

Tali

inte

rven

ti, tu

ttavi

a,

non

devo

no c

ompo

rtar

e m

odifi

che:

del

le u

nità

im

mob

iliar

i; de

l vol

u-m

e; d

ella

sag

oma;

dei

pr

ospe

tti; d

elle

sup

erfi-

ci. I

noltr

e, g

li in

terv

enti

non

devo

no c

ompo

rtar

e m

utam

ento

del

le d

esti-

nazi

oni d

’uso

, qua

lora

si

ano

real

izza

ti ne

lle

zone

A d

i cui

al D

.M.

1444

/196

8.

b) g

li in

terv

enti

volti

al

l’elim

inaz

ione

di

barr

iere

arc

hite

ttoni

che

che

non

com

port

ino

la

real

izza

zion

e di

ram

pe

o di

asc

enso

ri e

ster

ni,

ovve

ro d

i man

ufat

ti ch

e al

teri

no la

sag

oma

dell’

edifi

cio;

b) le

ope

re d

iret

te a

so

ddis

fare

obi

ettiv

e es

igen

ze c

ontin

gent

i e

tem

pora

nee

e ad

es

sere

imm

edia

tam

ente

ri

mos

se a

l ces

sare

del

la

nece

ssità

e, c

omun

que,

en

tro

un te

rmin

e no

n su

peri

ore

a no

vant

a gi

orni

;

In b

ase

al c

omm

a 3,

de

ll’ar

t. 87

del

D.L

gs.

1 ag

osto

200

3, n

. 259

“C

odic

e de

lla c

omun

i-ca

zion

e”:

[…] i

nsta

llazi

one d

i im

pian

ti, co

n te

cnol

ogia

U

MTS

od

altr

e, co

n po

-te

nza

in si

ngol

a an

tenn

a ug

uale

od in

ferio

re a

i 20

Wat

t. In

bas

e al

l’art

. 87-

bis d

el

D.L

gs. 1

ago

sto

2003

, n.

259

“C

odic

e de

lla

com

unic

azio

ne”:

(Seg

ue)

c) g

li in

terv

enti

di

rist

ruttu

razi

one

edili

zia

che

port

ino

ad u

n or

gani

smo

edili

zio

in

tutto

o in

par

te d

iver

so

dal p

rece

dent

e e

che

com

port

ino

aum

ento

di

unità

imm

obili

ari,

mo-

dific

he d

el v

olum

e, d

el-

la s

agom

a, d

ei p

rosp

etti

o de

lle s

uper

fici,

ovve

ro

che,

lim

itata

men

te a

gli

imm

obili

com

pres

i ne

lle z

one

omog

enee

A,

com

port

ino

mut

amen

-ti

della

des

tinaz

ione

d’

uso.

(Seg

ue)

Introduzione


Tab. 1.1 - (Segue)A

TT

IVIT

À

LIBE

RA

C

OM

UN

ICA

ZIO

NE

INIZ

IO L

AV

OR

I

SEG

NA

LAZI

ON

E C

ERT

IFIC

ATA

IN

IZIO

AT

TIV

ITÀ

DEN

UN

CIA

DI I

NIZ

IO

AT

TIV

ITÀ

PER

MES

SO

DI C

OST

RU

IRE

[…

] ins

talla

zion

e di

appa

rati

con

tecn

olog

ia

UM

TS, s

ue ev

oluz

ioni

o

altr

e tec

nolo

gie s

u in

frast

ruttu

re p

er im

pian

ti ra

dioe

lettr

ici p

rees

isten

ti o

di m

odifi

ca d

elle c

arat

teri-

stich

e tra

smiss

ive [

…]

Per l

a re

aliz

zazi

one

di

[…] i

nfra

stru

tture

per

im

pian

ti ra

dioe

lettr

ici e

la m

odifi

ca d

elle c

arat

te-

ristic

he d

i em

issio

ne d

i qu

esti

ultim

i e, i

n sp

ecie,

l’i

nsta

llazi

one d

i tor

ri, d

i tr

alicc

i, di

impi

anti

radi

o-tr

asm

itten

ti, d

i rip

etito

ri di

serv

izi d

i com

unica

zio-

ne el

ettr

onica

, di s

tazi

oni

radi

o ba

se p

er re

ti di

co

mun

icazi

oni e

lettr

onich

e m

obili

GSM

/UM

TS, p

er

reti

di d

iffus

ione

, dist

ri-bu

zion

e e co

ntrib

uzio

ne

dedi

cate

alla

telev

ision

e di

gita

le te

rres

tre,

per r

eti a

ra

diof

requ

enza

(Seg

ue)

29

Introduzione


Tab. 1.1 - (Segue)A

TT

IVIT

À

LIBE

RA

C

OM

UN

ICA

ZIO

NE

INIZ

IO L

AV

OR

I

SEG

NA

LAZI

ON

E C

ERT

IFIC

ATA

IN

IZIO

AT

TIV

ITÀ

DEN

UN

CIA

DI I

NIZ

IO

AT

TIV

ITÀ

PER

MES

SO

DI C

OST

RU

IRE

dedi

cate

alle

emer

genz

e sa

nita

rie ed

alla

pro

tezi

o-ne

civi

le, n

onch

é per

reti

radi

o a

larg

a ba

nda

punt

o-m

ultip

unto

nell

e ban

de

di fr

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Tab. 1.1 - (Segue)

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Introduzione


1.4 Le interpretazioni governative, quelle delle Regioni e degli EE.LL.

L’entrata in vigore delle modifiche e delle “addizioni” al Testo Unico in materia edilizia ha generato non poche perplessità.

Per quanto riguarda la CIL, le questioni riguardano, soprattutto, una ri-costruzione sistematica e coordinata, di cui si da conto in modo ampio nei capitoli 1 e 2, delle categorie di intervento “liberalizzate” nonché di quelle “derubricate” da un regime soggetto a DIA a quello, semplificato, previsto dalla CIL.

In merito alla SCIA, viceversa, le perplessità sono di maggiore portata. Con l’articolo 49, comma 4-bis, infatti, viene completamente riformulato l’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, modificando uno degli stru-menti essenziali di semplificazione dell’attività amministrativa, come la “dichiarazione di inizio attività”, che viene sostituita dalla “segnalazione certificata di inizio attività”.

Il 13 settembre 2010 l’ANCI Toscana ha emanato una circolare destina-ta agli Uffici comunali, con le “prime indicazioni sulle conseguenze della modifica dell’art. 19, legge 7 agosto 1990, n. 241, disposta con legge 30 lu-glio 2010, n. 122”. In questa circolare, prendendo atto di una situazione nella quale alcuni Comuni non ritenevano più proponibile la DIA a fronte di altri che, viceversa, la ritenevano completamente sostituita dalla SCIA, la posizione è quella - peraltro condivisa da molti interpreti - dell’esisten-za di un regime speciale, nell’ordinamento, relativo all’applicazione della DIA in materia edilizia e, di conseguenza, della inapplicabilità della SCIA agli interventi di trasformazione edilizia (14).

Gli argomenti dell’ANCI a sostegno della tesi sono:

- dall’esame degli atti parlamentari si rileva una incertezza da parte degli stessi relatori circa la sopravvivenza del regime speciale della DIA nel settore edilizio; infatti, a riprova di questa tesi si riporta quanto contenu-to nel dossier n. 373/2 del Servizio studi della Camera del 18 luglio 2010 nel quale si sosteneva la necessità di chiarire questo aspetto “Poiché la norma prevede l’abrogazione della normativa statale difforme, andrebbe chiarito se ciò valga anche per le discipline speciali quale quella relativa alla denuncia di inizio attività disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. 380 del 2001”;

14. Analoga posizione viene assunta dalla Regione Liguria con nota del Dipartimento terri-torio e urbanistica dell’8 settembre 2010, prot. PG/2010/126099

Introduzione


- esiste un corpus organico specifico della DIA in materia edilizia, regola-mentato dal d.P.R. n. 380/2001, il quale possiede una autonomia legisla-tiva che riguarda non solo la definizione dell’istituto, ma anche i profili procedimentali, quelli sanzionatori, nonché di coordinamento con il permesso di costruire;

- di conseguenza, in via ordinaria, una normativa di carattere generale (la modifica dell’art. 19 della legge n. 241/1990) non può innovare una disci-plina generale e, in ogni caso, in difetto di un richiamo, nella disciplina generale sopravvenuta, di una abrogazione della legge di settore conse-guente alla incompatibilità delle norme, deve trovare fondamento una interpretazione logico-sistematica. L’effetto, quindi, della innovazione dell’art. 19 della legge n. 241/1990 non sarebbe idoneo a regolamentare compiutamente i presupposti legittimanti, i doveri istruttori, l’iter pro-cedimentale e il regime sanzionatorio per l’attività edilizia, già soggetta alla disciplina di settore;

- esiste, comunque, una ragione di opportunità nel lasciare intatto il qua-dro normativo relativo ai titoli abilitativi edilizi composto dalla DIA, dalla super DIA e dal permesso di costruzione, per evidenti motivi di “stabilità” e di coerenza del sistema;

- negli atti parlamentari non si rintraccia alcun riferimento alla materia del governo del territorio, alla quale, come è noto, accede quella edilizia e quindi si dovrebbe presupporre, da parte del legislatore, una mancan-za di volontà innovativa per tale settore. Peraltro, l’afferenza della in-novazione ad una disciplina nella quale le Regioni esercitano un potere concorrente porta a ritenere che non possano essere caducate, automati-camente, le leggi relative alla DIA delle stesse Regioni;

- non esistono argomenti contrari alla sopravvivenza della DIA, anche in relazione ai profili relativi alla tutela del paesaggio, dell’ambiente e degli immobili vincolati.

La conclusione è, sostanzialmente, la non alterazione del regime della DIA in materia di titoli abilitativi edilizi e quindi l’applicazione dei poteri inibitori, da parte dei Comuni, nei confronti della presentazione di SCIA per le fattispecie edilizie e di riconformazione delle medesime in DIA.

Il 16 settembre 2010, l’Ufficio legislativo del Ministro per la Semplifica-zione Normativa, sentiti gli Uffici legislativi del Ministero dell’economia e delle finanze, del Ministero per la pubblica amministrazione e l’innova-zione, del Ministero delle infrastrutture e di trasporti, fornisce alcuni chia-

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Introduzione


rimenti circa l’applicabilità della SCIA all’attività edilizia nella nota prot. 1340, di risposta ad un quesito specifico posto dall’Assessore al Territorio e all’Urbanistica della Regione Lombardia.

La posizione governativa è del tutto opposta a quanto ritenuto dall’AN-CI Toscana per la quale, di conseguenza, la SCIA interviene anche nella materia edilizia. Nella nota, infatti, a sostegno della abrogazione della DIA anche in campo edilizio, viene esposto quanto segue:

- la riforma relativa alla abrogazione della DIA corrisponde alla volontà di una riduzione degli oneri amministrativi a favore dell’iniziativa eco-nomica privata, che deve essere intrapresa nel più breve tempo possibile, ferma restando l’allegazione di […] attestazioni e asseverazioni di tecnico abilitati e, quindi (pare di capire) si tratta di una iniziativa che deve avere la più ampia attuazione in ogni campo dell’economia;

- assume importanza l’elemento letterale della norma in quanto la “se-gnalazione certificata di inizio attività” sostituisce, in base al comma 4-ter dell’art. 49 della legge n. 122/2010, quella di “dichiarazione di inizio attività” […] ovunque ricorrano anche come parte di una espressione più ampia. Inoltre, la norma prevede che la SCIA […] sostituisce direttamente, dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, quella della dichiarazione di inizio attività;

- nella nuova normativa non viene evidenziata una esclusione della ma-teria edilizia dal campo applicativo della SCIA e la previsione di un accompagnamento di tale segnalazione non solo da “certificazioni” ed “attestazioni” anche da asseverazioni di tecnici abilitati (previsione non presente nel precedente art. 19 della legge n. 241/1990) appare essere oggi in linea con la disciplina della DIA edilizia. Pertanto, ad avviso del Mi-nistero […] Lo specifico, nuovo riferimento alle “asseverazioni” tipiche della DIA edilizia, induce a ritenere che il legislatore abbia inteso riferirsi anche alle certificazioni e attestazioni concernenti la suddetta fattispecie;

- l’intenzione di sostituire la DIA con la SCIA appare confermato dai la-vori preparatori per l’approvazione del provvedimento. Infatti, nel dos-sier (15) di documentazione predisposto dal Servizio Studi del Senato, dopo una trattazione della DIA anche in campo edilizio, si legge: […] La norma ha anche un profilo abrogativo della normativa statale difforme, per cui si deve intendere che ad essa va ricondotta anche la denuncia di inizio attività

15. XVI Legislatura. Disegno di legge A.S. n. 2228 “Conversione in legge del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, recante misure di stabilizzazione finanziaria e di competitività economi-ca”. Le modifiche in Commissione. Edizione provvisoria, luglio 2010, n. 234, pag. 140.

Introduzione


edilizia, disciplinata dagli articoli 22 e 23 del d.P.R. n. 380 del 2001;

- ulteriore e rilevante elemento è la previsione che la SCIA costituisca “livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili” ai sensi della lettera m) del secondo comma dell’art. 117 della Costi-tuzione, con la conferma di una intenzione applicativa, da parte del legislatore, della massima portata possibile. Il Ministero precisa an-che che la disciplina della SCIA si sovrappone al campo applicativo della sola DIA, lasciando inalterato l’ambito oggettivo degli altri titoli abilitativi, quali il permesso di costruire. La SCIA, di conseguenza, non sostituisce la cosiddetta super DIA, in quanto una ipotesi diversa comporterebbe un ampliamento del campo applicativo dell’art. 19 della legge n. 241/1990;

- si ritiene che le leggi regionali previgenti alla modifica normativa, con le quali è stata “ridotto o ampliato” l’ambito applicativo della DIA […] non siano state incise dall’entrata in vigore dell’articolo 49 della legge n. 122 del 2010.

A chiusura della nota di commento alla SCIA in ambito edilizio, il Mini-stero precisa che […] in caso di intervento edilizio in zona sottoposta a vincolo, permane l’onere di acquisizione ed allegazione alla segnalazione certificata dello specifico atto di assenso dell’ente preposto. In questo modo, si attesta l’applica-bilità della SCIA anche nel caso di immobili vincolati e la non sostituibilità del nulla-osta per la verifica della compatibilità dell’intervento con la tute-la dell’immobile con un’attestazione di parte. Infine, si definisce il periodo transitorio di sovrapposizione delle DIA con l’entrata in vigore della SCIA, con l’applicazione della disciplina vigente al momento di presentazione della DIA anche nei casi in cui non siano trascorsi i tempi per l’esercizio del potere inibitorio da parte dell’Amministrazione comunale, ferma restando la possibilità di convertire la DIA in una SCIA.

L’ANCI Toscana interviene ancora sull’argomento il 28 settembre 2010, ribadendo la propria posizione e contrapponendo alla nota del Ministero della Semplificazione Normativa le seguenti argomentazioni:

- il mancato coordinamento complessivo della disciplina sui titoli abili-tativi edilizi, in particolare con gli istituti tipici della materia (varianti in c.o., oneri, sanzioni, ecc.) lascia inalterata l’esigenza di un intervento legislativo chiarificatore anche ai fini di un allineamento della normati-va regionale, in mancanza del quale persistono le ragioni del manteni-mento della DIA disciplinata compiutamente nella normativa di settore;

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Introduzione


- nella nota del Ministero non vi è alcun riferimento alla disciplina so-stanziale degli interventi sugli argomenti anzidetti, nonché, in parti-colare sul regime sanzionatorio e sull’esercizio dei poteri repressivi da parte degli Enti locali;

- si rileva il disallineamento tra i due dossier circa le intenzioni del legisla-tore, che sarebbe indice della impossibilità di utilizzare tale argomento per avere una indicazione certa in merito;

- l’enfasi posta sull’effetto sostitutivo, trattandosi di una disciplina gene-rale, non può incidere su di un istituto di natura “speciale” ne, d’altra parte, si può ritenere che il riferimento alle asseverazioni da parte di tecnici abilitati possa riguardare unicamente la disciplina edilizia;

- non si ritiene applicabile il richiamo al “livello essenziale delle prestazio-ni” contenuto nella norma al fine di avocare alla competenza esclusiva dello Stato la massima portata della SCIA, in quanto, di fatto, tale pre-visione è ininfluente ai fini di un miglioramento dell’efficienza procedi-mentale poiché le Regioni, nella eventuale declinazione della SCIA, non potrebbero comunque intervenire, dati i limiti all’esercizio dei loro poteri.

Di fatto, ancora a gennaio del 2011, le posizioni delle Regioni in materia di applicabilità della SCIA in edilizia, dopo la mancata approvazione di una norma interpretativa in tal senso, è molto variegata: la Calabria ri-prende la SCIA nella propria legge sul Piano Casa, la Lombardia e la Valle d’Aosta hanno recepito la SCIA con circolari. La Toscana, il Lazio, la Basi-licata e il Molise non la ritengono applicabile. Anche alcuni Comuni hanno dato interpretazioni “variegate”: ad esempio, il Comune di Napoli ritiene che nel caso degli immobili soggetti a vincolo di tutela non sia applicabile la SCIA ma la DIA, ancorché per categorie edilizie che sarebbero sottopo-ste alla prima procedura, qualora l’immobile non fosse vincolato.

Alcune Regioni hanno annunciato un ricorso alla Corte Costituzionale su vari articoli della legge n. 122/2010 e, in particolare, sulla applicabilità dell’istituto della SCIA alle attività edilizie. La Regione Toscana, ad esem-pio, ha conferito un mandato per un proprio ricorso alla Sezione terza della Corte (BUR n. 41 del 11 ottobre 2010) dal quale si possono evincere le ragioni poste a supportare la tesi di esclusione della SCIA alle trasfor-mazioni edilizie. Tale ricorso è ancora pendente alla data di stampa della seconda edizione.

La Regione, infatti, dettagliando analiticamente le ragioni delle sue do-glianze, in sintesi ritiene:

Introduzione


- che la DIA edilizia e quella commerciale hanno avuto da sempre un regime differenziato, determinato dalla diversa natura degli interessi tutelati;

- che non sia applicabile all’attività edilizia l’esercizio della facoltà di ini-zio immediato dei lavori, in quanto il differenziale dei tempi tra la pre-sentazione della DIA e la materiale esecuzione delle opere – specie per interventi che modificano sostanzialmente l’immobile – sia un elemento di tutela necessaria e rappresenta un giusto equilibrio tra controllo pre-ventivo ed esigenze della proprietà sulla certezza dei tempi di esecuzio-ne dei lavori;

- la normativa, intervenendo in un campo legislativo di potestà concor-rente (governo del territorio) non rispetta i limiti statali di tale potestà che dovrebbe essere ristretta all’enunciato dei principi generali e non a norme di dettaglio e, tra l’altro, non sarebbe sufficiente l’autoqualifica-zione di riserva esclusiva contenuta nella legge.

Non è facile, quindi, conoscere il destino dell’applicabilità della SCIA nella materia edilizia ma potrebbe, comunque, essere dirimente un pro-nunciamento della Corte Costituzionale sull’argomento, come già è avve-nuto in tempi passati. Di fatto, le ragioni addotte nel ricorso sembrano avere un loro fondamento e potrebbero portare alla emanazione di una sentenza “additiva” nella quale, limitatamente alle materie per le quali le Regioni hanno potere concorrente quali il governo del territorio, che sono incise dalla SCIA, i criteri desumibili dalla normativa generale potrebbero avere un contenuto di principio, rimettendo ai poteri legislativi e ammini-strativi regionali la definizione e il coordinamento con le normative edili-zie e urbanistiche.

Lo stato ancora “fluido” di questa normativa viene attestato, ad esempio, da ipotesi di modelli di delibere proposte dall’ANCI Lombardia ai Comu-ni della propria Regione nelle quali, come atto di indirizzo agli Uffici tecni-ci, viene data indicazione di inapplicabilità della SCIA in edilizia mentre, contemporaneamente, la stessa Regione ha emanato, l’8 ottobre 2010, una circolare nella quale, in base al parere del Ministero, argomenta in modo opposto a questa impostazione, facendo peraltro salva la DIA alternativa al permesso di costruzione.

La circolare della Regione Lombardia, anche se sintetica, appare inte-ressante sotto il profilo ricostruttivo a valle delle modifiche normative. In particolare, sono elencate le procedure edilizie vigenti, che si ripor-tano testualmente:

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Introduzione


“1. Permesso di costruire per tutti gli interventi edilizi, nonché per i mu-tamenti di destinazione d’uso di cui all’art. 52,comma 3-bis, della L.R. n. 12/2005;

2. Denuncia di inizio attività (DIA) alternativa al permesso di costruire di cui al punto 1), fatta eccezione per gli interventi di cui al p.to 3, assoggettati in via principale a SCIA, nonché per i nuovi fabbricati in zona agricola e per i muta-menti di destinazione d’uso di cui all’art. 52,comma 3-bis, della L.R. n. 12/2005, assoggettati unicamente al permesso di costruire;

3. SCIA per tutti gli interventi non previsti dagli artt. 6 e 10 (per quanto, quest’ultimo, disapplicato in Regione Lombardia) del d.P.R. n. 380/2001, più precisamente:

- interventi di manutenzione straordinaria non liberalizzati, ovvero eccedenti ri-spetto alla previsione di cui all’art. 6, comma 2, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001,

- interventi di restauro e di risanamento conservativo,

- interventi di ristrutturazione edilizia “leggera”, ovvero non rientranti nella fat-tispecie di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380/2001;

4. Comunicazione asseverata per gli interventi di manutenzione straordinaria di cui all’art. 6, comma 2, lett. a), del d.P.R. n. 380/2001;

5. Comunicazione per le opere di cui all’art. 6, comma 2, lett. b), c), d), e), del D.P.R. n. 380/2001”.

Inoltre, la Circolare precisa che, in caso di immobili tutelati, la SCIA deve essere accompagnata dall’atto di assenso da parte dell’Organo competente e che la SCIA non trova applicazione nell’ambito della legge attuativa del cosiddetto “Piano Casa” (Legge regionale n. 13/2009), trattandosi di una disciplina speciale e derogatoria. Infine, viene regolato il periodo transi-torio delle DIA presentate prima del 31 luglio 2010, anche nel caso in cui non si sia formato il termine di trenta giorni per l’inizio dei lavori, con la prosecuzione della procedura avviata ovvero, in presenza dei presuppo-sti, con la possibilità di avvalersi degli effetti della disciplina sopraggiunta ripresentando, per lo stesso intervento, una SCIA.

Anche a causa di questa instabilità del nuovo sistema autorizzativo delle opere edilizie, a completamento dei capitoli relativi alla descrizione delle singole procedure edilizie sono allegati alcuni documenti e modulari adot-tati da Amministrazioni comunali, selezionati in base a criteri di comple-tezza e coerenza, per dare conto delle modalità concrete e operative con le quali è stata affrontata questa situazione, in una condizione che, a livello

Introduzione


locale, deve essere risolta con immediatezza, date le esigenze di “sportel-lo” degli Uffici tecnici comunali.

Per dovere di completezza, va segnalata la posizione del Comune di Mi-lano il quale, disattendendo in parte il parere della Regione, con propria circolare del 13 dicembre 2010 (prot. PG. 959955/2010), ritiene che la SCIA e la DIA possano essere alternative argomentando, dopo una ampia analisi della tematica, in particolare:

- che non sia […] assolutamente condivisibile l’affermazione del Ministero della semplificazione in merito alla possibilità di procedere ad interventi su immobili vincolati tramite SCIA previo ottenimento ed allegazione dei prescritti nulla osta, in quanto tale possibilità è esclusa dal contenuto letterale della norma che prevede che la SCIA sostituisca ogni atto di assenso “con la sola esclusione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali”;

- appare del tutto evidente la natura di “legge speciale” del d.P.R. 380/2001 […] omissis;

- la stessa sostituzione della DIA prevista dal d.P.R. 380 con la SCIA potrebbe non essersi mai realizzata […] omissis;

- le ultime modifiche legislative (leggi 73 e 122/2010) appaiono finalizzate a mi-gliorare l’“offerta” di semplificazione procedimentale attraverso l’aumento delle opzioni di intervento disponibili.

Di conseguenza, il Comune di Milano rielabora e riarticola il rapporto tra titoli abilitativi edilizi e categorie di intervento, dando seguito alle pro-prie argomentazioni.

Con la Circolare n. 1/UOL del 14 febbraio 2012, la regione Piemonte ha ribadito che la SCIA non è applicabile alla fattaspecie dell’alternativa al permesso di costruire, ribadendo la necessità di presentazione di una DIA.

1.5 L’ulteriore intervento del legislatore nel 2011 e nel 2012

Nel 2011 il legislatore è intervenuto ancora sia sul d.P.R. n. 380/2011, sia sull’articolo 19 della legge n. 241/1990 nonché su altri aspetti che coivolgo-no la materia urbanistica ed edilizia, di cui si tratta nel testo.

Occorre ricordare, in primo luogo, che nel corso del Consiglio dei ministri del 9 febbraio 2011 fu annunciata una ipotesi di implementazione della nor-

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Introduzione


mativa riguardante la SCIA con particolare riguardo alle attività di trasfor-mazione edilizia. Tuttavia, tale ulteriore intervento “annunciato” – dopo ulteriori annunci e rinvii - non ha avuto seguito fino al maggio successivo con l’emanazione del D.L. 13 maggio 2011, n. 70 convertito, con modifica-zioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 che ha integrato l’art. 19 della legge n. 241/1990 con il comma 6-bis riguardante i termini di accertamento da parte della PA; già il mese dopo il legislatore ha ulteriormente modificato la parte inserita nel predetto articolo 19 con il D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148. Con tale decreto legge, inoltre, è stato inserito nell’art. 19 il comma 6-ter che definisce la segnalazione di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività come provvedimenti taciti, non direttamente impugnabili.

Nel D.L. 13 maggio 2011, n. 70, all’articolo 5, oltre alle modifiche sull’arti-colo 19 della legge n. 241/1990 sono introdotte una serie di ulteriori dispo-sizioni volte, secondo l’incipit del primo comma (redatto, quindi, ad imita-zione della tecnica di scrittura delle direttive comunitarie), a modificare la disciplina vigente nei seguenti termini:

a) introduzione del “silenzio assenso” per il rilascio del permesso di costruire, ad eccezione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali e il relativo nulla osta non sia favorevole;

b) estensione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) agli interventi edilizi precedentemente compiuti con denuncia di inizio attività (DIA);

c) tipizzazione di un nuovo schema contrattuale diffuso nella prassi: la “cessione di cubatura”;

d) la registrazione dei contratti di trasferimento immobiliare assorbe l’obbligo di comunicazione all’autorità locale di pubblica sicurezza;

e) per gli edifici adibiti a civile abitazione l’«autocertificazione» asseverata da un tecnico abilitato sostituisce la cosiddetta relazione “acustica”;

f) obbligo per i Comuni di pubblicare sul proprio sito istituzionale gli allegati tec-nici agli strumenti urbanistici;

g) esclusione della procedura di valutazione ambientale strategica (VAS) per gli strumenti attuativi di piani urbanistici già sottoposti a valutazione ambientale strategica;

h) legge nazionale quadro per la riqualificazione incentivata delle aree urbane. Termine fisso per eventuali normative regionali;

h-bis) modalità di intervento in presenza di piani attuativi seppur decaduti.

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Da ultimo, nel D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, relativo alle “Disposizioni ur-genti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici” si interviene ancora nella materia edilizia, con alcune ulteriori modifiche al d.P.R. n. 380/2001, relative all’attribuzione diretta a carico del titolare del permesso di costruire dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria sotto soglia, introducendo il comma 2-bis all’art. 16 e con la previsione, all’art. 52 dello stesso d.P.R. della necessità di una dichiarazione di idoneità, rila-sciata dal Consiglio superiore dei lavori pubblici, nel caso in cui vengano utilizzati materiali o sistemi costruttivi diversi da quelli disciplinati dalle norme tecniche in vigore.

Per riassumere, quindi, l’intervento del legislatore nella materia edilizia ha sostanzialmente ripreso alcune ipotesi di emendamento già presentate e non approvate nel cosiddetto “milleproproghe” e ha operato, per quanto riguarda la SCIA “legificando” il parere del Ministero della semplifica-zione. Infine, oltre al rilancio del Piano Casa (o edilizia) del 2009, viene sostituita la procedura del permesso di costruire modificando il silenzio-rifiuto (16) (che, tuttavia, viene fatto salvo nel caso di esistenza di vincoli di tutela, introducendo un’ulteriore tipologia di titolo abilitativo edilizio o, quanto meno, una differenziazione procedimentale) in silenzio-assenso. Peraltro, viene mantenuto (e correttamente assegnato alla disponibilità le-gislativa regionale) il potere sostitutivo regionale in materia di permessi di costruire che, da una prima lettura della nuova disciplina di silenzio-assenso non avrebbe ragione di essere.

Non di meno, in un provvedimento di “urgenza” viene introdotto l’ob-bligo di registrazione dei contratti di trasferimento, costituzione e modi-ficazione dei diritti edificatori a supporto dei processi di pianificazione tramite gli strumenti di perequazione, compensazione e premialità, con una oggettiva incursione in temi propri del diritto di proprietà, che meri-terebbe ben altro livello legislativo.

A valle del rilancio del Piano Casa 2009, si è riattivato anche il legislatore regionale, innovando parzialmente le leggi già introdotte per l’attuazione degli interventi di ampliamento delle singole unità immobiliari e di demo-lizione e ricostruzione con incremento di volume premiale.

A questo quadro legislativo nuovamente dinamico, si possono aggiun-gere anche alcune importanti espressioni della giurisprudenza ammini-

16. Anche in questo caso, a meno di alcune Regioni (Emilia Romagna, Friuli Venezia Giulia) che avevano già disciplinato l’esito della richiesta del permesso di costruire come silenzio-assenso, le Regioni stanno provvedendo ad un progressivo aggiornamento.

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Introduzione


strativa: la prima, relativa alla qualificazione della natura giuridica della DIA e della SCIA espressa dall’Adunanza plenaria nella sentenza del 29 luglio 2011 n. 15 (peraltro confermata in parte dal legislatore con l’inse-rimento del comma 6-ter nell’art. 19 della legge n. 241/1990 operato dal D.L. 13 agosto 2011, n. 138 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148); la seconda, più recente, relativa alla dichiarazione di illegittimità delle norme della Regione Lombardia (art. 27, comma 1, let-tera d) ultimo periodo e 103 della LR 5 febbraio 2010, n. 7) contenuta nella sentenza della Corte Costituzionale del 21 novembre 2011, n. 390, nella parte in cui tale legge prevedeva la possibilità di considerare “ristruttura-zione edilizia” e non “nuova costruzione” la demolizione e ricostruzione di un edificio, senza il rispetto della sagoma. Quindi, ancora una volta si è costretti a “navigare” in un regime di incertezza interpretativa e di im-provvisi cambi di rotta che coinvolgono, spesso in modo inconsapevole, i cittadini, i professionisti e gli stessi amministratori locali (17).

Per fornire un quadro completo delle modifiche introdotte nel corso del 2011, occorre considerare che nel D.L. n. 70/2011 (convertito, con modifi-cazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106) scaduto il termine del 30 settem-bre del 2011 per l’attivazione del SUAP, prevede (art. 6, comma 2, lettera f-bis) l’intervento del Prefetto entro 30 giorni da tale data limite, il quale dovrebbe provvedere alla nomina di un commissario ad acta per la messa a regime del SUAP stesso. Il D.L. introduce anche un rafforzamento dei compiti assegnati al SUAP (art. 6, comma 2, lettera f-quinques) per realizza-re un’ulteriore semplificazione dei procedimenti amministrativi; si pone, inoltre, attenzione ai distretti turistici (art. 3, comma 6, lettera c)) e, infine, a far data dal 29 novembre 2011 tutte le società iscritte al registro delle imprese dovranno essere dotate di Posta Elettronica Certificata (PEC). Tut-tavia, anche questa ultima scadenza è stata differita al 30 giugno 2012 con il con il D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 relativo alle “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo.”, pubblicato nel S.O. n. 27 alla Gazzetta Uffi-ciale del 9 febbraio 2012, n. 33.

Sempre in materia di SUAP, in data 16 novembre 2011 (G.U. 267) è stato pubblicato il DM del Ministero dello sviluppo del 10 novembre 2011 che

17. Una prima lettura sistematica delle ulteriori innovazioni legislative è stata fornita dal Consiglio Nazionale del Notariato, con lo Studio Civilistico n. 325-2011/C su “La disciplina dell’attività edilizia dopo il decreto sullo sviluppo 2011”, approvato dalla Commissione Studi Civilistici dell’8 giugno 2011. Nella Circolare citata, tuttavia, non viene affrontato il tema della “cessione di cubatura” che dovrebbe avere effetti rilevanti proprio in materia di trasferibilità della stessa; peraltro, la questione del trasferimento di cubatura è stata oggetto di analisi nello studio 1763, approvato dal Consiglio il 29 settembre 1999.

Introduzione


riporta le disposizioni operative e attuative dello sportello ad esplicitazio-ne di quanto già contenuto nel d.P.R. n. 160/2010.

L’attività del legislatore con norme che hanno o possono avere impatti sulla materia edilizia è continuata ancora a fine 2011 e nei primi mesi del 2012. Infatti, con il decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, all’articolo 45 si interviene a modifica del d.P.R. n. 380/2001, con correttivi alla parte della normativa tecnico-costruttiva e, soprattutto, ponendo in capo al titolare del permesso di costruire la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, a scomputo degli oneri di costruzione. Si tratta di un intervento legislativo in una questione molto controversa, che ha origine dalla nota sentenza della della Corte di Giustizia europea del 12 luglio 2001 (C-399/98). La Corte ha ritenuto, infatti, che la normativa per l’esecuzione a scomputo totale o parziale del contributo di concessione dovuto a fronte dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione – nel caso specifico di valore superiore alla soglia comunitaria prevista per l’applicazione della allora vigente direttiva 93/37/CEE – si sia posta in contrasto con le procedure previste da tale direttiva.

Di recente, con l’emanazione del D.L. n. 5/2012, sono state introdotte norme ulteriori che, potenzialmente, possono incidere anche sulla materia edilizia, in particolare sul procedimento di rilascio o di formazione del silenzio-assenso sui titoli abilitativi edilizi. In particolare, l’articolo 1 del D.L. n. 5/2012 ha modificato l’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n 241 ed ha introdotto una più cogente responsabilità del funzionario rispetto ai ritardi o alla mancato rilascio del provvedimento con la previsione anche di sanzioni disciplinari e la possibilità di surroga delle funzioni da parte del dirigente o del responsabile del servizio, ampliando quanto già previ-sto dal D.L. 78/2010 in tema di conferenza di servizi (art. 14-ter, comma 6, della L 241/90); invero, dato che la SCIA produce effetti immediati e che l’esito della richiesta di permesso di costruire è, oggi, il silenzio-assenso, si dovrebbe ritenere che questa disposizione non abbia motivo di applicazio-ne alla disciplina del procedimento edilizio. Tuttavia, potrebbe risultare pertinente nel caso di atti o provvedimenti di certificazione (ad esempio, il certificato di destinazione urbanistica).

All’articolo 2 del D.L. n. 5/2012 si precisa che la documentazione tecnica debba essere allegata alla SCIA solo “ove espressamente previsto dalla norma-tiva vigente”. Più significativa potrebbe essere la norma di cui all’articolo 12 del D.L. in commento. Infatti, tramite accordo tra le istituzioni, possono essere previsti “… percorsi sperimentali di semplificazione amministrativa per gli impianti produttivi e le iniziative ed attività delle imprese sul territorio, in

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Introduzione


ambiti delimitati e a partecipazione volontaria, anche mediante deroghe alle pro-cedure ed ai termini per l’esercizio delle competenze facenti esclusivamente capo ai soggetti partecipanti, dandone preventiva ed adeguata informazione pubblica”. In realtà, questa previsione potrebbe interessare anche le imprese di costru-zione nell’ipotesi di sperimentare moduli procedimentali, ad esempio, per incentivare l’attuazione del Piano Casa 2009.

Infine, sempre nel D.L. n. 5/2012, all’articolo 45 viene riaperta la delega per la rideterminazione e l’ampliamento delle ipotesi di intervento di “lie-ve entità”, soggette ad autorizzazione paesaggistica semplificata.

In conclusione, appare evidente come l’esercizio legislativo – diretto o indiretto – nel campo della disciplina edilizia non riesce a trovare una sua definita stabilità. Tra l’altro, l’introduzione di norme a livello nazionale comporta, spesso, una declinazione in ambito regionale e, poi, con l’imple-mentazione delle regole urbanistico-edilizie a livello locale, con la neces-sità di dover costantemente aggiornare, interpretare, coordinare e attuare tutta la filiera legislativa e normativa.

In tal senso, si riporta di seguito una tabella che riepiloga la situazione di applicazione di alcune innovazioni statali, in ambito regionale.

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Introduzione


1.6 I riferimenti legislativi del Testo Unico in materia edilizia

Si riepilogano, di seguito, i riferimenti legislativi del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”.

Prima versione del Testo Unico Edilizia:

▪ Supplemento ordinario n. 239/L alla G.U.R.I. n. 245 del 20 ottobre 2001;

▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (testo A);

▪ Decreto Legislativo 6 giugno 2001, n. 378. Disposizioni legislative in mate-ria edilizia (testo B);

▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 379. Disposizio-ni regolamentari in materia edilizia (testo C).

Aggiornamenti e ripubblicazione del Testo Unico:

▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (testo A);

▪ Decreto Legislativo 6 giugno 2001, n. 378. Disposizioni legislative in mate-ria edilizia (testo B);

▪ Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 379. Dispo-sizioni regolamentari in materia edilizia (testo C) – Comunicazione Errata corrige. Comunicato relativo al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante Testo unico delle disposizioni legislative e rego-lamentari in materia edilizia;

▪ Gazzetta Ufficiale n. 264 del 13 novembre 2001 – Avviso di rettifica. Avviso di rettifica. Comunicato relativo al decreto del Presidente della Repub-blica 6 giugno 2001, n. 380, recante Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia;

▪ Gazzetta Ufficiale n. 266 del 15 novembre 2001 – Ripubblicazione, corredati dalle relative note dei:

- Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (testo A);

- Decreto Legislativo 6 giugno 2001, n. 378. Disposizioni legislative in ma-teria edilizia (testo B);

Introduzione


- Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 379. Disposi-zioni regolamentari in materia edilizia (testo C).

Integrazioni e modifiche:

▪ Decreto Legislativo 27 dicembre 2002, n. 301. Modifiche ed integrazioni al Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 recante il testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. Gazzetta Ufficiale n. 16 del 21 gennaio 2003;

▪ Decreto legge 25 marzo 2010, n. 40 convertito in legge, con modifica-zioni, dall’art. 1, comma 1, L. 22 maggio 2010, n. 73. Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazio-nali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei get-titi recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori. Gazzetta Ufficiale 26 marzo 2010, n. 71. Art. 6 – Attività edilizia libera.

▪ Decreto legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito in legge, con modifica-zioni, dall’art. 1 della legge 12 luglio 2011, n. 106. Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l’economia. Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 110 del 13 maggio 2011.

▪ Decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201. Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici. Gazzetta Ufficiale - serie ge-nerale n. 284 del 6 dicembre 2011.

Entrata in vigore:

Testo Unico Edilizia

▪ Articolo 138, 1 gennaio 2002;

▪ Articolo 5-bis D.L. 23 novembre 2001, n. 411, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, 30 giugno 2002;

▪ Articolo 2 del D.L. 20 giugno 2002, n. 122, nel testo modificato dalla rela-tiva legge di conversione, 30 giugno 2003;

Capo V, seconda Parte - norme per la sicurezza degli impianti (artt. 107-121)

▪ Art. 4, D.L. 24 giugno 2003, n. 147, come modificato dalla relativa legge di conversione, 1° gennaio 2004;

▪ Art. 14, D.L. 24 dicembre 2003, n. 355, 1° gennaio 2005;

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▪ Art. 19-quater, D.L. 9 novembre 2004, n. 266, nel testo integrato dalla re-lativa legge di conversione, 1° luglio 2005;

▪ Art. 5-bis, D.L. 27 maggio 2005, n. 86, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, 1° luglio 2006;

▪ Art. 1-quater, D.L. 12 maggio 2006, n. 173, aggiunto dalla relativa legge di conversione differimento non oltre il 1° gennaio 2007;

▪ Art. 3, D.L. 28 dicembre 2006, n. 300, come modificato dall’art. 29-bis, D.L. 31 dicembre 2007, n. 248 differimento non oltre il 31 marzo 2008.

Le disposizioni del capo V sono state abrogate dal comma 1 dell’art. 3 del D.L. n. 300 del 2006, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al D.M. 22 gennaio 2008, n. 37 (G.U. 12 marzo 2008, n. 61) emanato in attuazione del citato articolo 11-quaterdecies, comma 13, del D.L. 30 settembre 2005, n. 203. Art. 3, D.L. 28 dicembre 2006, n. 300.

Le disposizioni di cui all’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001, come modificate dall’art. 5 del D.L. n. 40/2010, sono entrate in vigore dal 26 maggio 2010, giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 120 del 25 maggio 2010 della legge di conversione n. 73/2010.

Le disposizioni di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, come sostituite dall’art. 5 del D.L. n. 70/2011, sono entrate in vigore il 14 maggio 2011.

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