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Aspetti economici dell’informazione del settore pubblico:

fondamenti teorici e approfondimenti empirici

Lorenzo Benussi1

Raimondo Iemma2

Giovanni Damiano3

WORKING REPORT4 realizzato nell’ambito del Work Package “Economics” di EVPSI – Extracting Value from Public Sector Information, progetto di ricerca coordinato dal Dipartimento di Scienze Giuridiche di Torino, con il supporto della Regione Piemonte (ente patrocinante e finanziatore del progetto), insieme al Centro Nexa per Internet e Società del Politecnico di Torino, alla facoltà di Economia di Novara e alla Fondazione Rosselli (www.evpsi.org)

Versione 0.1 Dicembre 2010 Versione 0.2 Aprile 2011

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1 [email protected] 2 [email protected] 3 [email protected] 4 Il presente lavoro è in via di aggiornamento. Gli autori ringraziano per la segnalazione di eventuali imprecisioni e omissioni.

EVPSI – WP3 Aspetti economici dell’informazione del settore pubblico / Working Report aprile 2011

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Ringraziamenti Gli autori desiderano ringraziare quanti, con la loro disponibilità e le loro competenze, hanno fornito spunti e contenuti nell’ambito della stesura del presente lavoro, e in particolare: Antonio Benvenuti (Geoweb) Silvia Bianco (Regione Piemonte) Anna Cavallo (CSI Piemonte) Chris Corbin (ePSIplatform) Marc de Vries (Caselex) Umberto Fantigrossi (Studio Fantigrossi) Marco Fioretti (Nexaima) Marta Garbuggio (Regione Piemonte) Stefano Magnolfi (Crif) Federico Morando (Centro Nexa) Emilia Pecorara (Ancic) Valter Prete (Consit) Ezio Rossi (Studio Amministrativo Snc) Sandro Sandri (Ribes) Cecilia Savio (Regione Piemonte) GianBartolomeo Siletto (Regione Piemonte) Prodromos Tsiavos (London School of Economics)


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INDICE

Compendio .................................................................................................................................................................3 L’informazione del settore pubblico: analisi dei fondamenti economici....................................................................7

1.1 Focus .................................................................................................................................................................................................... 7 1.2 I caratteri fondamentali dell’informazione del settore pubblico .............................................................................................. 11

1.2.1 Elementi di base....................................................................................................................................................................... 11 1.2.2 Catena di fornitura e valore aggiunto................................................................................................................................... 14

1.3 Riutilizzo dell’informazione del settore pubblico in USA e in Europa .................................................................................. 19 1.3.1 Il paradigma USA .................................................................................................................................................................... 19 1.3.2 L’approccio adottato nell’Unione Europea......................................................................................................................... 20 1.3.3 Elementi di valutazione .......................................................................................................................................................... 22

1.4 Principi di tariffazione: modelli a confronto ............................................................................................................................... 23 1.4.1 I modelli considerati................................................................................................................................................................ 23 1.4.2 Dai costi alle tariffe ................................................................................................................................................................. 24 1.4.3 Incentivi ed efficienza ............................................................................................................................................................. 25 1.4.4 Recupero dei costi vs accesso gratuito: un confronto formalizzato................................................................................ 29 1.4.5 Considerazioni empiriche....................................................................................................................................................... 33 1.4.6 Ulteriori approcci alla tariffazione ........................................................................................................................................ 37

1.5 Valutare l’impatto del riutilizzo del patrimonio informativo pubblico................................................................................... 38 1.5.1 I principali indicatori ............................................................................................................................................................... 38 1.5.2 L’impatto della Direttiva 2003/98/CE................................................................................................................................ 41

Rilascio e riutilizzo di informazione del settore pubblico: alcune evidenze empiriche............................................45 2.1 Il rilascio di informazione del settore pubblico .......................................................................................................................... 45

2.1.1 Le dimensioni in gioco ........................................................................................................................................................... 45 2.1.2. I portali open data per il rilascio di informazione del settore pubblico........................................................................... 46 2.1.3 Il rilascio di informazione del settore pubblico in Piemonte........................................................................................... 49 2.1.4 Regione Piemonte: Cartografia e Sistema Informativo Territoriale ............................................................................... 52

2.2 Il riutilizzo di informazione del settore pubblico ....................................................................................................................... 57 2.2.1 Il mercato delle informazioni catastali e ipotecarie in Italia............................................................................................. 57 2.2.4 Riutilizzo di informazioni giuridiche nel contesto europeo: l’esempio di Caselex....................................................... 63

Considerazioni di sintesi ..........................................................................................................................................66 3.1 Detentori di informazione del settore pubblico ......................................................................................................................... 66 3.2 Riutilizzatori di informazione del settore pubblico .................................................................................................................... 68 3.3 Configurazioni di mercato e benessere collettivo....................................................................................................................... 68

Bibliografia essenziale .............................................................................................................................................. 71


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Compendio

Gli organismi pubblici raccolgono e gestiscono, nell’ambito del loro mandato, un ampio e articolato insieme di dati, i quali concorrono a formare l’informazione del settore pubblico, o Public Sector Information (espressione abbreviata nell’acronimo PSI). Il rilascio di questo patrimonio informativo – che tocca ogni settore della vita individuale e comunitaria delle società – rappresenta un’opportunità non solo dal punto di vista dell’efficienza del settore pubblico e dei nuovi strumenti di partecipazione alle decisioni di interesse pubblico, ma anche in una prospettiva puramente economica, specie riguardo alla creazione di servizi ad elevato valore aggiunto nell’ambito di nuovi modelli di mercato. A fronte dell’esistenza di nuovi settori applicativi caratterizzati da rendimenti crescenti, aspetto peculiare delle ICT, vengono richiamate nel presente lavoro le principali caratteristiche della diffusione dell’informazione in ambito digitale: non rivalità (costo marginale, o di riproduzione, tendente a zero); ingenti costi fissi; elevate potenzialità di riutilizzo. Peraltro, la natura degli organismi pubblici detentori di informazione è, nella maggior parte dei casi, multiversante (acquisizione e rilascio). In termini di benessere collettivo, è dimostrabile come la diffusione secondo una tariffazione basata sui costi marginali di rappresenti la politica preferibile in subordine ad alcune condizioni, alcune variabili rispetto ai settori (esternalità generate, elasticità della domanda rispetto al prezzo), altre legate alla natura dell’organismo pubblico detentore dell’informazione (come ad esempio la capacità di sussidio, anche nel medio e lungo termine, dell’attività di gestione dei propri dataset da parte degli organismi pubblici). La Direttiva 2003/98/EC è mirata a promuovere il riutilizzo del patrimonio informativo pubblico negli Stati europei, mediante l’adozione di politiche trasparenti e non discriminatorie per l’accesso all’informazione gestita dal settore pubblico nelle sue varie articolazioni. Per quanto riguarda uno dei principali aspetti economici in oggetto, la Direttiva prevede che le tariffe praticate per il riutilizzo di informazione del settore pubblico non superino la soglia che garantisce il recupero diretto dei costi sostenuti, eventualmente raggiungendo un “congruo utile”. La determinazione di metriche volte a saggiare l’impatto economico e sociale del riutilizzo della PSI non ha ancora raggiunto termini univoci. In particolare, gli indicatori sinora utilizzati vengono suddivisi a seconda del tipo di operatore considerato (detentore di PSI ovvero riutilizzatore) o del versante del mercato (domanda ovvero offerta). L’emergenza di nuovi fattori, come ad esempio le forme di mercato miste, necessitano un aggiornamento di questo approccio concettuale. Viene peraltro ricordato, nel corso del lavoro, come numerosi mercati siano già oggi basati sull’utilizzo e riutilizzo di informazione del settore pubblico. Questi mercati presentano assetti non sempre trasparenti, con sensibili vantaggi competitivi maturati dagli incumbent. I processi di apertura delle banche dati pubbliche possono dunque rappresentare un importante elemento di competizione in tali mercati, con conseguente potenziale incremento del benessere collettivo. I casi di studio illustrati – in particolare l’ambito dei dati cartografici rilasciati dalla Regione Piemonte e il mercato italiano delle informazioni catastali e immobiliari – permettono di delineare alcuni aspetti di primaria importanza in relazione alla corretta interazione tra le principali categorie di attori e alle più desiderabili configurazioni di mercato.


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I detentori di informazione (i quali, non di rado, assumono contemporaneamente il ruolo di riutilizzatori e regolatori) vedono nella tariffazione e nei modelli di licenza le loro principali leve strategiche. Al netto di alcune condizioni – illustrate a corollario dell’analisi – si rivela socialmente efficiente e paretianamente ottima l’adozione di principi di tariffazione che considerino solamente i costi marginali (relativi quindi alla diffusione) sostenuti dall’organismo detentore. Le singole fattispecie possono peraltro suggerire alcune eccezioni degne di nota, specialmente in riferimento alla capacità di autofinanziamento, nel breve termine, degli organismi del settore pubblico nell’ambito dell’attività di gestione e rilascio di informazione, soprattutto nel caso sopravvengano extra-costi, chiaramente identificabili e misurabili, cagionati dal processo di apertura delle banche dati o da specifiche richieste dell’utenza. L’assunto in merito all’efficienza collettiva di un principio di tariffazione legati ai soli costi marginali si basa inoltre sull’idea che l’attività di raccolta e gestione di basi informative faccia parte, a vario titolo, dell’attività corrente degli organismi pubblici nell’ambito del loro mandato istituzionale, attività già sussidiate mediante la fiscalità generale. La gamma di operatori che praticano riutilizzo di informazione del settore pubblico è si rivela eterogenea rispetto alla natura di tali soggetti, sia, conseguentemente, in virtù dei modelli di conferimento di valore aggiunto all’informazione. In particolare, è possibile identificare aggregatori di informazione; (ri)utilizzatori di informazione nell’ambito della propria attività professionale; soggetti che creano, a partire da insiemi informativi, servizi a elevato valore aggiunto. L’analisi condotta ha premesso di identificare numerosi mercati, anche di notevoli dimensioni e con strutture consolidate, basati sul riutilizzo di informazione del settore pubblico (si consideri ad esempio il caso delle informazioni catastali, illustrato in uno specifico paragrafo). In tali mercati è possibile identificare diversi ordini di inefficienza – legati principalmente a operatori incumbent che godono di vantaggi competitivi consolidati – potenzialmente limitanti benessere collettivo. In particolare, due configurazioni, speculari tra loro, meritano attenzione: (i) la pratica della cosiddetta "doppia marginalizzazione" caratterizzata dalla presenza di un monopolio pubblico de jure al quale si associa un assetto oligopolistico a valle; (ii) il tentativo di monopolizzazione del mercato a valle da parte dell'operatore pubblico, il quale sfrutta la propria posizione dominante incrementando le tariffe in maniera iniqua e/o fornendo servizi a valore aggiunto in competizione con gli operatori privati posti a valle. In entrambi i casi si verifica la necessità di valutare la presenza di un’eventuale configurazione discriminatoria. Pare dunque chiaro come, anche in presenza di un modello di tariffazione efficiente, sia fondamentale attuare politiche di regolamentazione che disincentivino assetti di mercato limitanti il benessere collettivo, spesso caratterizzati da modelli di accesso all’informazione potenzialmente discriminatori, secondo un principio di equità e trasparenza. Uno dei principali assunti in favore dei processi di apertura delle banche dati gestite dal settore pubblico (anche, ma non solo, mediante la riduzione delle tariffe) è la creazione di nuove opportunità di mercato


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che, nel medio e lungo termine, si traducano in crescita economica, con conseguente incremento del gettito fiscale per il settore pubblico. Occorre peraltro tenere presenti alcune possibili criticità. In particolare, è convinzione diffusa che le nuove opportunità di mercato relative al regime open data si possa tradurre, nel medio e lungo termine, in un incremento del gettito fiscale (proporzionale al volume economico generato). Tuttavia, le entrate fiscali vengono tipicamente raccolte a un livello amministrativo più elevato rispetto a quello dei singoli detentori dei dati. Considerando come i processi di apertura del rilascio dell’informazione del settore pubblico tendano a migliorare la trasparenza dei mercati a valle, con effetti di incremento del benessere collettivo, tra i quali l’ingresso di nuovi operatori nel mercato a valle e nuove possibilità di accesso dei singoli utenti direttamente alla fonte dei dati (gli organismi detentori), gli effetti di tale riduzione della concentrazione di mercato sul volume del gettito fiscale non sono dunque univoci. La valutazione dell’effetto economico dell’apertura delle banche dati pubbliche quale incentivo alla riduzione delle tariffe praticate dai detentori deve dunque contemplare non solamente un possibile extra-gettito fiscale (che possa essere trasferito, almeno in parte, all’organismo detentore per il sostegno all’attività), ma anche nei benefici per la collettività, espressi in termini di risparmio e costi-opportunità. Per gli organismi detentori di informazione del settore pubblico può peraltro verificarsi un forte incentivo a promuovere, sfruttando appieno la propria “posizione dominante” configurazioni di mercato che garantiscano maggiori ricavi, con significativi profili di inefficienza in termini di benessere collettivo. Specularmente si riscontra l’esistenza, in particolare a livello locale, di organismi o articolazioni pubbliche i cui ricavi relativi alla PSI non superano i costi di transazione per la messa a disposizione a titolo oneroso del proprio patrimonio informativo. In tali fattispecie, esiste un importante incentivo ad adottare modelli open data che porterebbero a incrementare il volume e la varietà dell’informazione rilasciata, con conseguenti nuove opportunità di mercato per i riutilizzatori, modello economicamente sostenibile anche per gli organismi pubblici coinvolti. In termini generali, l’analisi compiuta permette di operare una distinzione di base, utile per il proseguimento del lavoro, tra i mercati esistenti, dotati di una struttura consolidata nel tempo, in molti casi collegati ad ambiti settoriali che comprendono ingenti flussi di informazione gestita dal settore pubblico e i mercati emergenti, ancora in nuce, nativamente collegati all’ambito digitale, nell’ambito dei quali servizi innovativi possono essere concepiti a partire da nuovi modelli di business. Il raggiungimento di un più elevato livello di efficienza per i primi e la crescita – in termini di volume di dati e nuovi servizi – dei secondi rappresentano le principali opportunità economiche dell’adozione di politiche open data per l’informazione del settore pubblico.


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L’informazione del settore pubblico: analisi dei fondamenti economici

1.1 Focus

Ogniqualvolta consultiamo le previsioni meteorologiche, ci informiamo in merito allo stato del traffico o analizziamo statistiche sulla demografia delle imprese, stiamo accedendo a insiemi informativi almeno in parte raccolti e gestiti dal settore pubblico. L’informazione del settore pubblico (o PSI, acronimo inglese di Public Sector Information) rappresenta infatti la “materia prima” di numerose classi di prodotti e servizi in una varietà di settori. Utilizzando una semplice analogia, è possibile affermare che, così come la fornitura delle infrastrutture di base (come l’energia e le reti di telecomunicazioni) è essenziale al funzionamento delle economie “tradizionali”, i relativi insiemi informativi (ad esempio i flussi di dati cartografici e geografici, anagrafici, sulla mobilità e sui trasporti) costituiscono la base di una nuova classe di servizi a valore aggiunto. Unitamente all’importanza intrinseca dell’informazione del settore pubblico, la precedente analogia suggerisce ulteriori elementi, qui brevemente illustrati, che saranno oggetto di analisi nei successivi paragrafi. In particolare, l’approvvigionamento e la gestione di un insieme di dati pubblici comporta – nella maggioranza dei casi – elevati costi fissi e trascurabili costi di riproduzione. In secondo luogo, proprio in virtù del loro valore strategico, molte delle utilities sono (o sono state) soggette a forme di regolamentazione, eventualmente evolute, nei maggiori paesi industrializzati, in processi di liberalizzazione5. Pare inoltre opportuno differenziare – sempre con riferimento al settore pubblico – gli insiemi di informazione da quelli di contenuti. La prima categoria possiede infatti caratteri di dinamicità, continuità nella raccolta o generazione, una relazione con il funzionamento stesso delle amministrazioni pubbliche (caratteristica che naturalmente non si verifica per tutti gli ambiti) e importanti opportunità di riutilizzo, anche per scopi commerciali. I contenuti sono invece – nella maggior parte dei casi – detenute ma non direttamente generati dal settore pubblico (si pensi, ad esempio, al patrimonio artistico). Ricadono in questa tipologia anche i prodotti del lavoro degli organismi pubblici direttamente connessi al loro funzionamento (si pensi ad esempio ai software). Questa distinzione viene illustrata nella Figura 1.

5 In questo senso, è emblematico il caso di una utility di rete come la telefonia fissa. In Italia, a partire da uno storico assetto di monopolio sia sull’infrastruttura fisica, sia sul servizio (esercitato da SIP, poi Telecom Italia), il legislatore ha progressivamente aperto l’accesso alla fornitura di servizi a nuovi operatori (come Infostrada e Fastweb), anche mediante il cosiddetto local loop unbundling, che determina la possibilità di usufruire delle infrastrutture esistenti, proprietà di altro operatore, per offrire ai clienti servizi propri, pagando un canone all'operatore legalmente proprietario delle infrastrutture.


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Public Sector Information Public Sector Content Caratteristica di base

Dinamicità (flusso) e deperibilità

Staticità (stock)

Ruolo primario del settore pubblico

Generatore / Raccoglitore

Detentore

Relazione rispetto alla PA

Direttamente associata al funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni

Solo in alcuni casi (p.es. software) direttamente associato al funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni

Principali ambiti di riutilizzo

Applicazioni commerciali e-government

Progetti formativi, documentali e di divulgazione culturale e-government

Esempio

Registri catastali

Beni culturali

Figura 1 – Informazione e contenuti

Con la definizione di detentore di informazione del settore pubblico (o Public Sector Information Holder, da cui l’acronimo PSIH) si identifica peraltro l’organismo che detiene uno specifico insieme di informazione pubblica, di cui è sovente anche il generatore (si pensi al caso delle anagrafi). Nel caso dei contenuti, è spesso riscontrabile come le figure di detentore e generatore possano non corrispondere (organismi pubblici possiedono e gestiscono archivi di opere di cui non sono evidentemente autori). È peraltro pratica comune annoverare tra i detentori di informazione pubblica non solamente gli organismi pubblici in senso stretto, ma anche quelli soggetti a regolamentazione pubblica e/o caratterizzati da una sostanziale partecipazione pubblica. Quale ulteriore assunto, verrà considerato il caso delle informazioni disponibili in formato digitale6. Come illustrato nel seguito del lavoro, tale aspetto implica particolari assunzioni in merito alla struttura di costi (quindi di tariffe) legata alla diffusione della PSI. Una tassonomia dei possibili ambiti di informazione del settore pubblico (PSI) e contenuti del settore pubblico, accompagnati da alcuni esempi, viene illustrata nella Figura 2. Tale tassonomia suggerisce peraltro come la natura degli ambiti di riferimento influenzi le possibilità di estrazione di valore ed eventuale riutilizzo commerciale, oppure la loro semplice divulgazione. Come illustrato nel seguito del presente capitolo, numerosi esempi pratici dimostrano come i confini tra due ambiti possano in alcuni casi essere labili.

6 Si noti che tale aspetto non implica necessariamente che le informazioni siano state originariamente raccolte in formato digitale.


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Tipologia / Ambito Esempi

Cartografie Catasto Coordinate geografiche / spaziali Confini amministrativi

Informazioni geografiche

Informazioni topografiche Dati oceanografici Dati idrografici Dati ambientali

Informazioni meteorologiche e ambientali

Dati meteorologici Informazioni finanziarie Anagrafica imprese Statistiche economiche

Informazioni economico - finanziarie

Scambi commerciali Dati demografici Diffusione delle patologie Informazioni sociali Statistiche sull’impiego Reti di trasporto Informazioni sul traffico Informazioni su traffico e trasporti Registro veicoli

Informazioni turistiche Database strutture ricettive

Informazioni agricole Impiego dei terreni

Riutilizzo commerciale della PSI

Informazioni sulle risorse naturali Consumi di energia

Dispositivi di legge Sentenze Informazioni legali / giuridiche Proprietà intellettuale

Informazioni scientifiche Risultati ricerca universitaria

Contenuti formativi Pubblicazioni accademiche

Contenuti amministrativi Atti parlamentari

Archivi museali Elenco siti archeologici

Diffusione (contenuti) Contenuti culturali

Biblioteche

Figura 2 – Informazione del settore pubblico: ambiti di riferimento ed esempi

Fonte: OCSE (2006), nostra elaborazione

Riprendendo i contenuti dell’approfondimento realizzato nell’ambito dello studio PIRA (2000), l’OCSE individua due principali modalità per la stima del valore del mercato della PSI in Europa. In particolare, è possibile applicare:

o Il valore dell’investimento, ossia il volume di investimenti realizzati dal settore pubblico per la raccolta e la gestione di insiemi informativi.

o Il valore economico, inteso come la porzione di reddito nazionale attribuibile a settori e attività

basati sul riutilizzo dei informazione del settore pubblico. In linea generale, è dunque possibile elaborare una stima del valore dell’informazione del settore pubblico secondo due approcci, relativi rispettivamente alla misurazione dei costi sostenuti dal settore pubblico per la sua generazione e il suo mantenimento e alla valutazione dei flussi di ricavi sul versante della domanda.


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In particolare, il secondo modello è direttamente legato alla misura del valore economico del bene “informazione del settore pubblico”, una cui buona approssimazione è la disponibilità complessiva degli utenti a corrispondere un pagamento per acquisire tale bene. Nei mercati in cui la PSI viene ceduta a organismi riutilizzatori (i quali a loro volta realizzano prodotti e servizi) il valore economico corrisponde al valore aggiunto generato, ossia la differenza tra ricavi e costi. Il primo modello comporta peraltro il rischio di sottostimare i volumi di mercato, in quanto non considera il valore aggiunto generato nell’ambito del riutilizzo nei mercati a valle. Peraltro, la stima secondo il valore economico consente di astrarre l’analisi rispetto alla valutazione esclusiva dei costi sostenuti dal settore pubblico (parametro non sempre univocamente misurabile).

Un esempio di calcolo del valore dell’informazione del settore pubblico:

Regno Unito (2000)

Lo studio “Commercial exploitation of Europe’s public sector information”, realizzato nel 2000 su richiesta della Commissione europea, presenta i risultati delle rilevazioni in merito al valore della PSI in alcuni paesi europei, secondo i due possibili approcci: valore dell’investimento (costi) e valore economico (ricavi). I volumi di costi e ricavi vengono rilevati quali somma dei singoli valori registrati dalle maggiori agenzie detentrici di informazione del settore pubblico, quali ad esempio, nel caso del Regno Unito, la Companies House, lo UK Patent Office, lo UK Hydrographic Office, il Land Registry. Nell’anno 1999: (i) Il valore della PSI calcolato come il volume totale di investimenti totale relativi alla raccolta/generazione di PSI ammontava a 1,55 miliardi di euro (con il costo di raccolta nell’ambito degli environmental data pari al 57% dell’investimento complessivo); (ii) Il valore della PSI quale totale delle entrate ottenute dagli organismi detentori di informazione pubblica raggiungeva 1,54 miliardi di euro. Il calcolo del valore secondo i due modelli possibili conduce a due risultati analoghi: ciò è da imputarsi al fatto che molte delle agenzie pubbliche erano incentivate ad adottare politiche di tariffazione volte al recupero dei costi medi, da cui un sostanziale allineamento tra volume di costi e volume di ricavi.

Come illustrato dall’analisi empirica condotta nel 2006 con la committenza della Commissione europea (MEPSIR), la percezione del volume di attività economica muta a seconda della tipologia di attore considerato, detentore ovvero riutilizzatore. In particolare, una più limitata capacità di saggiare il valore aggiunto del riutilizzo porta i detentori di informazione pubblica a sottostimare l’ampiezza (potenziale ed effettiva) dei mercati a valle. Specularmente, gli organismi impegnati nel riutilizzo hanno l’incentivo a sovrastimare tali valori nell’ottica di conferire maggiore rilevanza al proprio mercato di riferimento. Una più attendibile stima del volume complessivo del mercato dell’informazione del settore pubblico in Europa può dunque ottenersi sottraendo al fatturato complessivo realizzato dagli organismi riutilizzatori i costi di acquisizione delle informazioni presso i detentori.


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Nell’ambito della valutazione del volume di mercato della PSI nei paesi europei, lo studio MEPSIR ha operato una valutazione empirica presso detentori e riutilizzatori di informazione del pubblica della portata dei rispettivi mercati. MEPSIR stima il numero medio di organismi dediti al riutilizzo di dati pubblici a 9,5 per ogni specifico ambito (si veda la tassonomia presentata nella Figura 2), valore che corrisponde a una soglia minima di 238 riutilizzatori per paese. La rilevazione empirica effettuata presso gli stessi organismi detentori consente di asserire che il 36% dei ricavi totali dei riutilizzatori sia da imputare alle entrate relative a prodotti o servizi basati su PSI; queste ultime raggiungono un valore medio annuo di 6,7 milioni di euro per organismo riutilizzatore. Il risultato di tale esercizio è riportato nella Figura 3. Considerando il numero minimo di riutilizzatori per paese, si ottiene un mercato complessivo con un valore di base di poco superiore ai 10 miliardi di Euro e con un limite superiore di circa 40 miliardi di Euro7. Tali stime conducono ad un valore medio prossimo ai 27 miliardi di euro, pari a circa lo 0,25% del prodotto interno lordo aggregato dei paesi dell’UE.

UE 25 + Norvegia numero base limite superiore

Ricavo medio annuale per

riutilizzatore

1,92 6,73

Numero (minimo) di

riutilizzatori

238 11881 41645

Volume del mercato

10279 40044

Figura 3 – Stima del valore complessivo del mercato della PSI in Europa

basato su stime del fatturato dei riutilizzatori (in milioni di Euro, 2006).

Fonte: MEPSIR (2006), nostra elaborazione

1.2 I caratteri fondamentali dell’informazione del settore pubblico

1.2.1 Elementi di base

L’analisi economica delle principali dinamiche del bene “informazione”, specie se in ambito digitale, richiede un completamento degli strumenti interpretativi tradizionalmente impiegati in questo campo. Come già segnalato da Arthur (1996), il quale a sua volta riprende alcuni aspetti introdotti da Romer (1986), la digitalizzazione dei prodotti e dei servizi conferisce alcuni caratteri peculiari, prevalentemente legati al concetto di rendimenti crescenti, in opposizione alla dinamica tipicamente decrescente dei rendimenti nell’ambito dei sistemi produttivi caratterizzati da una significativa intensità di capitale fisico.

7 Considerando le stime legate numero medio di riutilizzatori, i due valori salgono rispettivamente a 11,7 e 44,9 miliardi di Euro.


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Ciò si deve soprattutto all’impatto delle esternalità di rete, legate alla presenza di un vero e proprio network di utenti, nonché alla particolare struttura di costi che caratterizza l’ambito digitale, con un elevato volume di costi fissi a fronte di costi marginali (di riproduzione) tendenti a zero.

Una nuova classe di mercati

I sistemi economici a produzione di massa, così come tradizionalmente intesi, sono caratterizzati dalla presenza dei cosiddetti rendimenti di scala decrescenti: raggiunta una data soglia dimensionale, ogni unità aggiuntiva di un determinato fattore di produzione (capitale o lavoro) genera rendimenti decrescenti. Si assume dunque che la capacità produttiva delle imprese sia soggetta a un limite, in quanto, al crescere della dimensione delle stesse, si accentua l’allocazione sub-ottimale delle risorse, fenomeno principalmente dovuto a diseconomie di ordine organizzativo. In numerosi campi di applicazione emergenti, tra i quali spiccano quelli dell’ambito digitale, questa legge economica lascia il posto ad una teoria interpretativa di segno opposto, legata all’esistenza di rendimenti crescenti contestualmente all’aumento degli input produttivi. L’idea è questa volta che esista una soglia di mercato (in alcuni casi associabile ad “massa critica” di utenti) superata la quale un’impresa (o una tecnologia) vede il proprio posizionamento di mercato crescere invece che diminuire. Ciò si palesa soprattutto nei mercati caratterizzati da:

Elevati costi fissi (legati ad esempio all’attività di Ricerca e Sviluppo) e bassi costi di riproduzione delle innovazioni generate (si pensi al settore farmaceutico, a quello del software, alle telecomunicazioni).

Pronunciate esternalità positive di rete: queste si palesano in ogni fattispecie in cui l’utilità che un consumatore trae dal consumo di un bene dipende in positivo dal numero di altri individui che consumano o abbiano acquistato lo stesso bene. Un tipico esempio è quello dello sviluppo della linea telefonica: l’utilità nel possedere un telefono era tanto maggiore quanto era ampia la platea di possibili interlocutori. Ogni nuovo abbonato incrementa dunque l’utilità di ciascuno degli abbonati nel consumare il servizio. Ciò spiega bene la diffusione “epidemica” di alcuni servizi e tecnologie. Elementi relativi al cosiddetto “Lock-in” (o “Groove-in”) dei consumatori, ossia il fenomeno di “cattura” tecnologica legata all’acquisizione di una data classe di prodotti e dovuta in maniera particolare ai costi di apprendimento e alla relativa difficoltà per un consumatore nell’orientarsi nel breve periodo su prodotti o servizi concorrenti (si pensi, ancora una volta, al caso dei software).

Pollock (2008) e Newbery et al. (2008) illustrano peraltro come le peculiarità legate alla natura stessa dell’informazione e alle possibilità di digitalizzazione di dati e contenuti influenzano l’analisi dei modelli gestione e diffusione della PSI. Tra questi aspetti figurano i seguenti: a) Non rivalità dell’informazione (costo marginale8 nullo) L’utilizzo da parte di un soggetto di un determinato insieme informativo non esclude né limita tale possibilità per un’altro soggetto. L’informazione digitale è dunque un bene non rivale9. A questo aspetto 8 In ambito economico, il costo marginale rappresenta la variazione nei costi totali associata alla variazione unitaria della produzione. Come si vedrà nei seguenti paragrafi, considerando la diffusione in formato elettronico, i costi marginali (legati prevalentemente alla riproduzione dei dati) tendono a zero.


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si associa una particolare caratteristica: il costo di riproduzione di un elemento digitale – una volta che il primo “esemplare” è stato prodotto (o raccolto) – tende al valore nullo. In termini economici, il costo marginale di produzione di informazione del settore pubblico in ambito digitale può essere considerato – con buona approssimazione – pari a zero. b) Ingenti costi fissi Le operazioni di raccolta, elaborazione, immagazzinamento e mantenimento dei dati implicano spesso elevati costi fissi. Se il costo di riproduzione si rivela sostanzialmente nullo, il costo di produzione della “prima copia” può essere particolarmente oneroso10. Con specifico riferimento agli organismi della Pubblica Amministrazione, scorporare i costi fissi relativi alla raccolta e alla gestione di informazione dal più ampio ventaglio dei costi strutturalmente sostenuti dagli organismi stessi può peraltro rappresentare un esercizio particolarmente complesso. c) Elevato potenziale di utilizzo e riutilizzo All’informazione detenuta e gestita dal settore pubblico si associa un insieme vasto ed eterogeneo di possibilità di riutilizzo. Tale aspetto si lega ancora una volta alle caratteristiche peculiari dell’ambito digitale, ossia alla possibilità di impiegare lo stesso insieme informativo per un numerose classi di applicazioni (si pensi ad esempio ai database geografici, che fungono da input a una molteplicità di servizi diversi, dai navigatori alle mappe), in una sorta di “non rivalità nel riutilizzo” non praticabile nell’ambito dei beni materiali. d) Natura “a due versanti”11 dei detentori di informazione pubblica Per ogni detentore di informazione o contenuti è possibile individuare due versanti di attività: l’ambito di input (acquisizione / aggiornamento) e quello di output (consultazione / riutilizzo), paralleli e spesso sovrapponibili con le attività di raccolta ed elaborazione dei dati e, dall’altro lato, di messa a disposizione di questi dati secondo moduli e formati necessari agli utilizzatori. La principale implicazione economica di tale assetto risiede nel fatto che specifici principi di tariffazione possano essere applicati a entrambi i versanti. In particolare, sia gli operatori che intendono produrre dati (ad esempio un’impresa che aspiri ad entrare in una speciale anagrafe), sia quelli interessati ad acquisire informazioni possono essere soggetti a tariffazione. In quest’ottica, sono dunque possibili tre classi di opzioni, eventualmente complementari: (i) Il settore pubblico sussidia l’attività di acquisizione, gestione e diffusione del patrimonio informativo. (ii) I soggetti che (a monte) aggiornano o modificano l’insieme di dati corrispondono un pagamento. (iii) I soggetti riutilizzatori che (a valle) usufruiscono dei dati corrispondono una tariffa. 9 L’attributo di non rivalità si ha nel caso in cui il consumo di un bene da parte di un individuo non implichi l'impossibilità per un altro individuo di consumarlo allo stesso tempo (per esempio una partita di calcio trasmessa alla televisione). Ciò si verifica nella grande maggioranza delle applicazioni di ambito digitale, mentre i beni di consumo “tangibili” sono quasi sempre rivali (due clienti diversi non possono acquistare contemporaneamente lo stesso appartamento). 10 Per citare un esempio lampante, si pensi alla differenza (che ammonta a svariati ordini di grandezza) tra il costo di produzione della “prima copia” di un sistema operativo come Windows Vista e il costo di riproduzione, una volta generato il “sorgente” del software, per la vendita di massa. 11 La configurazione “multiversante” di un mercato implica la presenza di una piattaforma che intermedia le azioni di due classi di utenti (Rochet, Tirole, 2003). Tra le peculiarità dei mercati a due versanti vi è il fatto che il profitto totale dipenda dalla struttura di prezzo adottata, ossia dalle proporzione delle entrate raccolte dalle due classi di utenti. È infatti probabile che, in ragione delle esternalità “incrociate” tra i due versanti, la struttura di prezzo ottima non sia quella puramente simmetrica.


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Si noti che l’opzione (ii) non è sempre materialmente applicabile (nel caso dei dati meteorologici o di quelli ambientali, ad esempio, non esistono “sogggetti” che forniscano input di dati).

1.2.2 Catena di fornitura e valore aggiunto

Gli assetti tecnologici e di mercato legati al riutilizzo del patrimonio informativo pubblico si traducono, in prima istanza, in differenti assetti nella struttura dei processi che portano alla fornitura agli utenti di prodotti o servizi generati a partire dai giacimenti di dati grezzi di informazione del settore pubblico. La forma elementare di questa catena di fornitura12 è illustrata nella Figura 4. Si noti, in linea generale, che la categoria dei singoli cittadini rappresenta solamente un sottoinsieme delle possibili tipologie di utenti finali, che comprendono anche imprese, organizzazioni no profit, ma anche organismi della Pubblica Amministrazione (non solo nell’ambito dell’interscambio informativo, ma anche in un’ottica di incremento dell’efficienza e riduzione dei costi). Pollock (2008) suggerisce peraltro un’ulteriore e fondamentale distinzione riguardante gli insiemi di dati detenuti dal settore pubblico. In particolare, un dataset viene definito connotato “a monte” (upstream) qualora non possa essere direttamente sostituito da altre fonti, mentre lo è “a valle” (downstream) nel caso in cui – potendo accedere allo stesso giacimento di dati grezzi – altri operatori siano in grado di produrre un analogo insieme di dati13. Per esempio, un stesso insieme di dati geografici (relativo magari strade e alla toponomastica di un dato quartiere), può essere disponibile sia come parte di un ampio e strutturato dataset, sia nella forma di una mappa. Se numerosi operatori, una volta avuto l’accesso al dataset, sono in grado di produrre tale mappa, probabilmente solo l’organismo pubblico detentore è in grado di acquisire tali dati. Una prima possibile configurazione (ipotesi “1”) prevede dunque che i detentori di insiemi informativi rappresentino al tempo stesso anche gli unici fornitori di prodotti o servizi, elaborati in base al serbatoio di dati esistenti, ad una o più classi di utenti finali. Tale configurazione si associa in maniera peculiare (anche se non esclusiva) alla casistica upstream precedentemente accennata. In particolare, come evidenziato nell’ambito dello studio CUPI (2006), in questa fattispecie il deficit di accesso a un insieme di dati pubblici da parte di operatori privati può tradursi in un sottoinvestimento in prodotti e servizi, con una relativa porzione di domanda non intercettata.

12 Una supply chain, o catena di fornitura, è l’insieme di organizzazioni, risorse, attività e informazioni che compongono la fornitura di un prodotto o servizio dal produttore al consumatore. 13 Un’analoga dicotomia viene adottata da Newbery et al. (2008) mediante le espressioni unrefined e refined. Tuttavia questa definizione rischia di sovrapporsi al concetto (di altra natura) di dati grezzi e dati elaborati. Si noti che i dati detenuti dalla PSI che abbiano subito un processo di elaborazione possono comunque rimanere di tipo unrefined (o upstream) se tale elaborazione non sia praticabile da altri operatori.


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Figura 4 – La catena di fornitura di PSI: schema di base

Fonte: Office of Fair Trading (2006), nostra elaborazione

Un processo maggiormente articolato e, come si vedrà in seguito, particolarmente rilevante dal punto di vista delle politiche di tariffazione, si lega alla presenza di uno o più operatori intermediari (in concorrenza tra loro) che acquisiscano dati grezzi raccolti e/o detenuti da organismi pubblici e, a valle di un’attività elaborazione, integrazione e ri-organizzazione degli stessi, realizzino prodotti e servizi a valore aggiunto (ipotesi “2”). Le possibili configurazioni della catena di fornitura e di formazione del valore riguardano in maniera particolare (anche se non esclusiva) gli assetti di mercato a valle della generazione di PSI; questi modelli variano a seconda dell’ambito settoriale di riferimento.


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Riutilizzo dei database di indirizzi:

configurazioni della catena del valore

Il progetto EURADIN (European Addresses Infrastructures) è volto alla promozione di linee guida per l’armonizzazione degli strumenti per l’accesso e il riutilizzo dei database di indirizzi detenuti dagli organismi pubblici. EURADIN ha individuato alcune possibili configurazioni della catena della creazione di valore, ognuna collegato a uno specifico settore di riutilizzo dei dati:

• Nell’ambito dei servizi per la navigazione e la localizzazione, il valore aggiunto deriva dalla combinazione della base informativa pubblica con input esterni (come le mappe) e contributi dalle comunità di utenti, secondo un periodico “ciclo di aggiornamento”.

• I riutilizzatori nel settore dell’e-Commerce (attivi ad esempio nel geomarketing) adottano un modello di tipo “Business-to-business”, integrando il database di indirizzi con altre fonti informative (come i dati geografici e quelli statistici) al fine di realizzare applicazioni dedicate.

• Nel settore della logistica, l’accesso e il riutilizzo di database di indirizzi permette in particolare l’ottimizzazione dei tragitti. In questo ambito, è frequente la fornitura da parte degli organismi detentori di dati ai riutilizzatori di pacchetti “ready-to-use” o, in alternativa, dell’accesso “in remoto” ai dati.

• Per le imprese di telecomunicazioni, i dati in oggetto si rivelano di importanza strategica dal punto di vista finanziario, tecnico e di marketing. A valle dell’accesso ai database, i riutilizzatori operano una segmentazione in virtù dei specifici attributi richiesti alle funzioni aziendali coinvolte.

Come suggerito da Newbery et al. (2008), il conferimento di valore aggiunto all’insieme di dati grezzi detenuti dal settore pubblico avviene quando ne vengano incrementate e migliorate le possibilità d’uso, ad esempio mediante l’elaborazione dei dati, nella traduzione in formati accessibili per gli utenti, ma anche nell’integrazione tra database, o ancora nell’aggiunta di contenuti di diversa natura (Figura 5).

Figura 5 – PSI: schema di creazione del valore

Fonte: OCSE (2006), nostra elaborazione

Mutuando le definizioni adottate da Kamps (2003), si considerano dati i risultati di osservazioni e rilevazioni, prodotti i risultati di un’ulteriore elaborazione (sovente in via automatica) che conduce alla possibilità di interpretare i dati e servizi a valore aggiunto prodotti elaborati nell’ottica di fornire informazioni “su misura” per i consumatori.


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Conferire valore aggiunto: gli esempi Tele Atlas e Traffic.com

Tele Atlas è una società specializzata nello sviluppo e commercializzazione di database geografici. Conta attualmente oltre 1000 addetti e i suoi servizi coprono il territorio europeo e nordamericano (per un totale di circa 800 milioni di abitanti). La maggior parte dei prodotti vengono realizzati sulla base dei dati pubblici raccolti da 15 agenzie e uffici cartografici dei principali paesi. Il più rilevante contributo di valore aggiunto conferito da Tele Atlas è quello dell’arricchimento dei dati, che da informazioni isolate vengono tradotti in insiemi georeferenziati. L’aggregazione dei dati avviene secondo una dimensione geografica (quelli di più nazioni in un unico database), ma anche mediante la combinazione con informazioni complementari (per esempio in merito ai flussi di traffico o alla localizzazione delle stazioni di benzina). Tra i principali prodotti sviluppati, vi sono quelli della famiglia del “map enhancement” e delle applicazioni per i sistemi di navigazione e i dispositivi “in car”. Il costo di approvvigionamento di Public Sector Information (il database viene aggiornato con cadenza quadrimestrale) incide per circa il 2% sul fatturato, proporzione che testimonia il consistente valore aggiunto generato da Tele Atlas. Tra i principali clienti figurano i software provider e i produttori di sistemi di navigazione per l’industria automobilistica. Nel 2008 Tele Atlas ha stretto un accordo con Google della durata di cinque anni per l’accesso ai propri contenuti dinamici relativi a 200 paesi. Il California Department of Transportation ha recentemente selezionato Tele Atlas come il suo principale fornitore di mappe, a testimonianza di come tra gli utenti dei riutilizzatori di PSI possano figurare anche organismi pubblici. Traffic.com Inc. è un fornitore indipendente di dati, contenuti e servizi in merito ai flussi di traffico e alla mobilità ad una varietà di utenti che comprende media, imprese e consumatori (questi ultimi serviti mediante applicazioni web e mobile). In collaborazione con lo US Department of Transportation e alcune agenzie statali, Traffic.com ha realizzato una rete proprietaria di sensori per la raccolta di dati (come ad esempio la velocità media degli automobilisti o il livello di congestione del traffico). La creazione di valore risiede dunque nell’integrazione tra le informazioni acquisite presso le agenzie pubbliche con dati prodotti in tempo reale. Queste due risorse sono alla base di applicazioni rivolte ai media (per esempio animazioni in 3D) e ai singoli utenti (come gli aggiornamenti personalizzati georeferenziati in merito allo stato del traffico).

Una possibile variante dello schema di catena del valore esposto in precedenza è quella che prevede l’apporto diretto degli utenti alla generazione del flusso di informazioni e al relativo conferimento di valore aggiunto. Il caso dei contenuti generati dagli utenti (o user generated contents) richiama un fenomeno di importanza crescente, specie in relazione alla crescente portata relazionale della rete e alle evoluzioni del cosiddetto web 2.0. I dati e le informazioni fornite dagli utenti diventano dunque un’ulteriore fonte informativa per i riutilizzatori. Tale aspetto influenza naturalmente il processo di concepimento e di generazione di valore aggiunto dei prodotti e dei servizi. È peraltro utile ricordare come possano esistere esternalità incrociate tra gli organismi riutilizzatori e gli utenti, in grado di generare un processo virtuoso. È infatti ragionevole pensare che la qualità del


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prodotto / servizio aumenti in misura del numero di utenti che partecipano alla piattaforma fornendo contenuti. Al contempo, il riutilizzatore stesso sarà incentivato a fornire prodotti o servizi che possano massimizzare il volume di utenza.

Figura 6 - User generated contents e catena di fornitura

Contenuti generati dagli utenti e Web 2.0

La definizione di “contenuto generato dagli utenti” (User-Generated Content, UGC)) è nata negli ambienti del web publishing e dei nuovimedia per indicare il materiale disponibile in Internet direttamente prodotto da utenti invece che da società specializzate. Le tecnologie che segnano lo sviluppo del web 2.0 hanno un forte impatto sulle modalità di utilizzo della rete e convergono tutte su un punto: la democratizzazione della produzione di contenuti multimediali reso possibile dalla diffusione di soluzioni hardware e software semplici ed a basso costo. L’OCSE individua tre caratteristiche distintive dei contenuti generati dagli utenti: requisiti di pubblicazione (in modo da escludere i contenuti che transitano nei canali di comunicazione Internet), sforzo creativo e creazione al di fuori delle pratiche professionali. Siti web come Flickr (immagini) e YouTube (filmati) sono classici esempi di serbatoi di contenuti “user generated”. Questi ultimi crescono in volume di giorno in giorno e costituiscono una delle più importanti “materie prime” di Internet. Nei soli Stati Uniti, il numero di blog ha raggiunto i 20 milioni, mentre il volume di iscritti ai social network più conosciuti come Facebook ha superato quota 350 milioni. In Europa, circa un utente su quattro crea e condivide regolarmente contenuti come testi, immagini e video.

Nel caso dei contenuti, il canale primario di riutilizzo contempla per gli utenti finali un accesso diretto ad archivi e contenuti del settore pubblico, sovente in virtù di un processo di digitalizzazione. L’intervento di operatori privati nel conferimento di valore aggiunto si esplica non tanto nell’elaborazione dei contenuti stessi (spesso, come già accennato, detenuti ma non generati dal settore pubblico) quanto nella creazione di servizi che incrementino le possibilità di fruizione degli stessi contenuti.


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In quest’ottica, il caso delle collezioni artistiche è particolarmente significativo. Con i suoi 8,5 milioni di visitatori e oltre 400mila opere esposte, il Louvre è uno dei più importanti poli museali al mondo. Louvre.fr è un portale multimediale che raccoglie oltre la metà delle opere custodite nel museo in formato digitale, mediante il quale è possibile affrontare una visita guidata virtuale, accedere a specifiche gallerie ed esplorare il database delle collezioni. Un esempio di generazione di valore aggiunto strettamente legato alle possibilità di fruizione, elemento complementare rispetto al mandato tradizionale del museo, ma anche di apertura al pubblico di alcuni asset - come il database di opere – tipicamente legati al funzionamento del museo.

1.3 Riutilizzo dell’informazione del settore pubblico in USA e in Europa

1.3.1 Il paradigma USA

Negli Stati Uniti, le strategie per l’accesso al patrimonio informativo pubblico vengono definite a livello centrale dal White House Office of Management and Budget (OMB), le cui direttive vengono recepite e attuate da agenzie operanti negli specifici settori di interesse. L’aspetto fondamentale del modello USA deriva dalla sostanziale assenza di copyright sull’informazione detenuta dal settore pubblico. La conseguenza primaria di tale assetto risiede nel fatto che il riutilizzo della PSI non sia soggetto a restrizioni. Questo approccio trova i suoi fondamenti teorici e legislativi nel Freedom of Information Act, dispositivo in materia di trattamento e diffusione dei dati pubblici approvato nel 1966, esteso nel 1996 anche all’ambito digitale (Electronic Freedom of Information Act, ). Un ulteriore dispositivo vigente, il Data Quality Act (2001), è volto a garantire qualità, obiettività, utilità e integrità alle informazioni e ai dati diffusi in ambito federale. Questi due gruppi di norme si rivelano di fatto complementari, in quanto garantiscono rispettivamente l’assenza di restrizioni nell’accesso all’informazione del settore pubblico e la rilevanza dei dati messi a disposizione. Pare interessante notare come sola presenza del primo dei due aspetti renderebbe il riutilizzo di PSI formalmente possibile ma di limitato interesse. In termini economici, tale contesto normativo si traduce – nella grande maggioranza dei casi – in politiche di tariffazione allineate ai soli costi di messa a disposizione dei dati (ossia i costi detti marginali). Per ciò che riguarda l’ambito digitale, non è dunque infrequente che l’accesso ai dati non richieda alcun pagamento. Il limite massimo alle tariffe include peraltro il costo di gestione dei dati, ma non quello di raccolta. Tale elemento implica evidentemente un particolare incentivo per gli attori privati all’acquisizione e al riutilizzo della PSI e, al contempo, scoraggia gli organismi del settore pubblico dall’entrare in diretta concorrenza con gli operatori privati oppure a istituire rilevanti barriere all’ingresso. I più recenti sviluppi in materia confermano questa linea di condotta. Nel primo giorno del suo insediamento, l’Amministrazione Obama ha siglato il Memorandum on Transparency and Open Government, volto a incrementare il livello di conoscenza dei cittadini rispetto alle azioni compiute a livello governativo e, di conseguenza, agevolare l’accesso al relativo insieme di dati e informazioni.


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Nell’ambito del programma Open Government, sono attualmente disponibili per ogni cittadino 22 portali web per la condivisione e la diffusione di dati in particolari settori della vita pubblica, spesso secondo un paradigma prossimo a quello del web 2.0 e del peer-to-peer.

USA: open government e riutilizzo della PSI

A seguito dell’approvazione della Open Government Directive (dicembre 2008), l’Amministrazione USA ha dato avvio alla diffusione di dataset generati dai dipartimenti esecutivi del governo federale e da agenzie pubbliche operanti nei singoli stati. L’approccio USA comprende non solo aspetti di open government e democrazia partecipativa (mediante l’accesso ai dati prodotti a livello federali), ma anche di incentivo al riutilizzo commerciale e alla creazione di prodotti o servizi innovativi. Il portale Data.gov comprende tre cataloghi: raw data (insiemi di dati grezzi collegati ai principali ambiti di PSI, sovente in formato “instant view”), tools (che conducono ad applicazioni che consentono un’ulteriore elaborazione dei dati) e geodata, con la possibilità per gli utenti di suggerire nuove inclusioni. La base informativa di Data.gov è in costante crescita in termini di volume di dati e accesso degli utenti. Ulteriori risorse web consentono l’accesso a specifici ambiti di PSI, spesso in relazione con l’attività della Pubblica Amministrazione, ad esempio in merito alle dinamiche di spesa nei singoli settori (USAspending.gov) anche in forma di community (come ad esempio business.gov).

1.3.2 L’approccio adottato nell’Unione Europea

In ambito comunitario, il principale riferimento regolatorio è attualmente rappresentato dalla Direttiva 2003/98/EC e dal relativo riesame del 2009. Nel seguito del presente lavoro ne verranno presentati i caratteri fondamentali e il loro impatto – attuale e in prospettiva – sul settore. Qui ci limitiamo a introdurre i principali focus stabiliti dalla Direttiva. In estrema sintesi, la Commissione europea ha basato gli obiettivi del dispositivo – ossia quelli di incentivo al riutilizzo della PSI – su due elementi principali, trasparenza e concorrenza, declinata secondo le dimensioni di disponibilità e accessibilità dei dati, nonché della trasparenza e della non discriminazione per ciò che riguarda i modelli di accesso agli stessi. In particolare, la Direttiva prevede, tra gli altri aspetti, che:

• Le informazioni del settore pubblico vengano rese disponibili, ovunque possibile, in formato elettronico.

• Le tariffe applicate per il riutilizzo della PSI non superino i costi di raccolta, produzione, riproduzione e disseminazione dell’insieme informativo, unitamente a un “congruo utile”.

• Le condizioni per il riutilizzo dell’informazione siano chiare e preventivamente stabilite e illustrate.


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• Nessuna forma di licenza (ove possibile da prevedere in forma digitale) possa essere impiegata con lo scopo di restringere il mercato e diminuirne l’impatto concorrenziale.

• Venga adottato un principio di non-discriminazione (i.e. le condizioni di base e la tariffazione non possono mutare in virtù della natura dell’operatore coinvolto).

• Non possano essere praticati accordi di esclusiva. La Direttiva riporta peraltro indicazioni in merito ai modelli di riutilizzo del patrimonio informativo pubblico al fine di incrementarne l’efficacia e l’efficienza, con particolare riferimento alla creazione di portali ad hoc. Disciplinando l’ambito della PSI secondo una linea di maggiore accessibilità (con l’incremento, dunque, del numero di operatori privati attivi nel riutilizzo), l’Unione Europea si muove nella direzione tracciata negli Stati Uniti, pur mantenendo alcune differenze. È in prima battuta interessante constatare come, se da un lato sia palese l’intenzione del legislatore di promuovere il riutilizzo della PSI, dall’altro non siano definiti formali restringimenti alle politiche di tariffazione. Non solamente, infatti, non si prevede una specifica disposizione all’accesso gratuito, ma il limite massimo delle tariffe ha anche un (parziale) carattere di soggettività. Inoltre, nell’ambito di una strategia di tariffazione volta a garantire ai singoli organismi pubblici detentori di dati il recupero dei oneri di raccolta e gestione degli stessi, sembra meritare ulteriori approfondimenti la distinzione oggettiva tra i costi di fatto cagionati dalla necessità di mettere a disposizione insiemi informativi (ad esempio relativi al mantenimento di database in rete) e i costi strutturali, legati all’attività corrente degli organismi pubblici a prescindere dall’esercizio di acquisizione dei dati. Alla luce di queste considerazioni pare dunque ragionevole sostenere che l’impatto della Direttiva 2003/98/EC, attualmente in corso di revisione mediante consultazione pubblica in vista di un suo aggiornamento previsto per il 2011, andrà valutato in relazione alle peculiarità dei singoli settori.


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Regno Unito: l’Office of Public Sector Information

e il portale data.gov.uk

Nel Regno Unito, il recepimento della Direttiva CE si è principalmente tradotto nella creazione di un repertorio unico e centralizzato per l’accesso all’informazione generata dal settore pubblico (Office of Public Sector Information – OPSI). Due sono gli elementi che connotano OPSI come una delle esperienze più rilevanti a livello europeo per la diffusione di informazione pubbliche: l’utilizzo di licenze online di tipo “click use”(fino al 2006 si contavano 14mila attivazioni) e un sistema di tipo “fair trader scheme” (IFTS) volto alla trasparenza dei termini di utilizzo e all’uniformazione delle procedure per le agenzie che mettono a disposizione i propri dati. Il modello IFTS funziona da un lato come strumento di accreditamento per gli organismi detentori di PSI, dall’altro come riferimento per la semplificazione delle procedure. OPSI ha peraltro costituito un servizio di consulenza alle agenzie e agli organismi che detengono e gestiscono informazione pubblica per l’adozione delle migliori pratiche di diffusione, incoraggiando il riutilizzo commerciale. Emblematico è il caso del portale www.data.gov.uk. Di particolare rilievo pare il rilascio di dati in merito alla spesa pubblica del governo in termini di ammontare, destinazione, fornitori. Questo processo presenta importanti opportunità non solo per la trasparenza del settore pubblico e la possibilità di analizzare le destinazioni di spesa del budget pubblico secondo serie storiche (individuando di conseguenza priorità e ambiti di intervento dei vari governi), ma anche in termini economici. La riduzione (o l’eliminazione) delle asimmetrie informative tra i fornitori della pubblica amministrazione e potenziali nuovi operatori può infatti generare meccanismi virtuosi di competizione, con il risultato di un risparmio per la pubblica amministrazione. Sono state inoltre presentate alcune interessanti applicazioni basate sul riutilizzo dei dati di spesa del settore pubblico del Regno Unito.

È infine utile menzionare la Direttiva 2007/2/EC, collegata al progetto INSPIRE (Infrastructure for Spatial Information in Europe), il quale si propone si sostenere la realizzazione di infrastrutture di dati territoriali in ambito europeo. Tra i propositi di INSPIRE figura l’incremento della quantità e della qualità di dati pubblicamente disponibili, in particolare quale sfondo alla realizzazione di politiche ambientali. La Direttiva prevede che ogni infrastruttura di dati territoriale nazionale (la quale a sua volta coordina le infrastrutture sub-nazionali) diventi un nodo dell’infrastruttura europea, mettendo a disposizione dati geografici, metadati e servizi. L’idea di fondo è dunque quella di garantire l’interoperabilità dei sistemi nazionali, favorendo al creazione di un unico serbatoio centralizzato di dati territoriali.

1.3.3 Elementi di valutazione

Quanto sinteticamente illustrato conferma la centralità del ruolo pubblico rispetto alle scelte strategiche di gestione del proprio patrimonio informativo, dei relativi flussi e dell’impatto complessivo sul sistema economico e sociale.


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Emergono due approcci possibili. L’informazione del settore pubblico può essere considerata come:

• Una risorsa da valorizzare, i cui benefici economici nella società si rivelano tanto significativi quanto più è libera e capillare la sua diffusione (modello USA);

• Un prodotto la cui realizzazione richiede al settore pubblico di affrontare costi significativi, i quali vengono ribaltati nelle tariffe praticate agli acquirenti in modo da essere recuperati nel breve termine.

Il primo modello si basa su un ciclo di medio-lungo periodo: il settore pubblico sussidia la generazione di informazione, rispetto alla quale viene stabilito un accesso libero e gratuito. Mediante il riutilizzo di questi “dati grezzi”, operatori privati realizzano prodotti o servizi a valore aggiunto, generando uno sviluppo dell’attività economica (ad esempio in termini di ricchezza e impieghi). Ciò si traduce in un incremento del volume di entrate derivante sia dalla tassazione indiretta delle vendite di prodotti derivati da PSI, sia dai benefici derivanti dall’aumento della forza lavoro (entrate fiscali e minori oneri sociali). Nel secondo caso (prossimo a quello adottato in molte delle fattispecie in ambito UE), gli organismi detentori di informazione pubblica mantengono una posizione di quasi-monopolio in modo da praticare tariffe che consentano il recupero dei costi di generazione della PSI. Il bilancio del settore pubblico raggiunge dunque un equilibrio secondo un ciclo di breve periodo. Il modello legato a un recupero diretto dei costi viene peraltro attualmente messo alla prova su più dimensioni. In particolare, Weiss (2002), suggerisce che le entrate di lungo periodo per il settore pubblico legate a una diffusione gratuita della PSI superino in maniera significativa le entrate di breve periodo nell’ambito di tariffazione volte al recupero dei costi, manifestando dunque la “superiorità” del modello di accesso non oneroso alla PSI non solo in termini di benessere collettivo, ma anche, nel lungo periodo, per il bilancio dello Stato. È peraltro possibile che una politica di tipo “cost recovery” possa limitare per alcuni organismi pubblici le possibilità di acquisizione di dati prodotti e raccolti da altri settori del governo (ad esempio in ragione di vincoli di budget). I seguenti paragrafi saranno volti a confrontare i modelli qui introdotti.

1.4 Principi di tariffazione: modelli a confronto

1.4.1 I modelli considerati

Nel paragrafo 1.2.1 sono state brevemente illustrate le tre possibili fonti di remunerazione diretta dell’attività dei detentori di informazione pubblica, eventualmente complementari tra loro: altri organismi pubblici, utenti e, quale terza opzione, soggetti che partecipano all’aggiornamento della base informativa (ad esempio un’impresa che corrisponda un pagamento per la propria iscrizione in un particolare registro).


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A questi tre possibili approcci corrispondo altrettante politiche di tariffazione praticabili dagli organismi detentori di informazione del settore pubblico:

• Massimizzazione del profitto: vengono praticate le tariffe che consentono – a fronte di un dato volume di domanda – di massimizzare il profitto derivato dal rilascio di PSI. Nel caso in cui il prodotto / servizio non venga fornito in regime di concorrenza, la tariffa ottima corrisponderà a quella di monopolio. Raccogliendo un volume di entrate superiore a quello dei costi sostenuti, l’organismo detentore di informazione non dovrà ricevere un sussidio diretto da parte del governo.

• Recupero dei costi medi: il detentore di PSI pratica tariffe che gli consentono il recupero dei costi medi di lungo periodo (ad esempio i costi fissi legati alla raccolta e alla produzione dei dati, in proporzione alla quantità prodotta). Analogamente alla strategia di massimizzazione del profitto, anche in questo caso gli organismi holder non necessiteranno di alcun sussidio governativo.

• Allineamento ai costi marginali: le tariffe eguagliano i costi marginali di breve termine (ossia i costi legati alla produzione di un’unità aggiuntiva del bene). Si noti, come già considerato, che in ambito digitale tali costi assumono un valore nullo. Nel caso dei database in formato elettronico – i quali rappresentano peraltro uno dei focus della nostra analisi – tale strategia di tariffazione equivale alla diffusione gratuita14. Sotto questa fattispecie (contrariamente alle due precedenti) gli organismi detentori di informazione pubblica – in evidente regime di “perdita” – necessitano di un sussidio governativo per esercitare le proprie funzioni.

1.4.2 Dai costi alle tariffe

L’analisi delle tre politiche di tariffazione è da porre in stretta relazione con la corretta definizione e allocazione dei costi sostenuti, nel breve e nel medio/lungo termine, dagli organismi detentori di informazione pubblica. In particolare, come suggerito da Newbery et al. (2008), nel computo dei costi medi a carico di un detentore di PSI andranno considerati i costi direttamente legati alla produzione (raccolta e aggiornamento) e alla distribuzione di dati. Al novero di tali appartengono anche quelli legati al mantenimento nel tempo della propria base informativa (per esempio le risorse umane e materiali dedicate) e i costi di transazione, ossia gli oneri di gestione e controllo delle procedure per l’accesso e il riutilizzo dei dati. Considerando peraltro la fattispecie nella quale un organismo pubblico detentore di informazioni che riceva un pagamento da parte dei fornitori dei dati15 intenda adottare una politica di tariffazione volta al recupero diretto dei costi di raccolta, elaborazione e aggiornamento, a questi ultimi andrà sottratto il

14 Ciò non esclude, in via teorica, una richiesta di pagamento una tantum da parte di un detentore di informazione del settore pubblico per l’accesso al servizio (per esempio la sottoscrizione di abbonamento per accedere ai dati). Il rilascio dei dati avviene invece in forma gratuita. 15 È il caso, per citare uno dei possibili esempi, delle Camere di Commercio: ogni nuova impresa costituita è tenuta a iscriversi, a titolo oneroso, al registro detenuto dalle Camere, fornendo contestualmente le principali informazioni relative alla propria attività.


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volume di entrate percepito dal versante dei “contributori” alla base informativa. Considerare i costi sostenuti al lordo delle entrate condurrebbe al raggiungimento di un extra-profitto, mutando dunque la natura della politica tariffaria di pura copertura dei costi. Riguardo alla corretta allocazione dei costi marginali, è necessario considerare come i costi di produzione dei dati non subiscano variazioni rispetto al numero di utenti (ricadendo quindi nella categoria dei costi fissi), mentre i costi di distribuzione contemplano una componente fissa (come l’acquisto di un ulteriore server per l’incremento delle funzionalità di download) e una marginale, ossia cagionata ogniqualvolta un nuovo acquirente abbia accesso al bene “informazione”. In merito ai principi di tariffazione, la Direttiva si esprime come segue: “il totale delle entrate provenienti dalla fornitura e dalla autorizzazione al riutilizzo dei documenti non supera i costi di raccolta, produzione, riproduzione e diffusione, maggiorati di un congruo utile sugli investimenti”. Si noti che tale formula, pur non escludendo a priori nessuna delle tre possibili politiche di tariffazione precedentemente esposte, introduce un riferimento esplicito al recupero dei costi fissi di lungo periodo e alla remunerazione dell’attività degli organismi pubblici detentori di informazione. L’allineamento delle tariffe ai costi marginali (e il conseguente sussidio governativo per la copertura dei costi) si muove dunque al “limite inferiore” individuato dalla Direttiva. Va infine considerato come, nell’ambito dell’accesso alle informazioni detenute da organismi pubblici, le tariffe non costituiscano l’unica variabile rilevante. I termini di utilizzo e riutilizzo (con le relative restrizioni) rappresentano infatti un aspetto di pari rilevanza. Le strategie tese alla massimizzazione del profitto o al recupero dei costi di lungo periodo vengono intuitivamente associate ad un pronunciato controllo delle forme di riutilizzo e ridistribuzione dei dati (ad esempio legata ai diritti di proprietà intellettuale), mentre a tariffe allineate ai costi marginali è sovente associata una politica “aperta” per la divulgazione e il riutilizzo dei dati.

1.4.3 Incentivi ed efficienza

La rilevanza strategica del riutilizzo dell’informazione generata e detenuta da settore pubblico e del relativo riutilizzo si palesa in tre dimensioni tra di loro complementari. Ad un aspetto puramente tecnologico – legato alle opportunità offerte dalla digitalizzazione degli insiemi di dati e contenuti – si associano infatti una dimensione organizzativa, relativa quindi ai possibili assetti di mercato, e una di tipo regolatorio, nell’ambito della quale vengono fissati termini e ambiti per la diffusione e il riutilizzo. Analogamente a quanto avviene per le principali utilities, gli esercizi di regolamentazione rivestono grande importanza nell’evoluzione dei settori, in particolare quando sussiste un rischio di fallimento di mercato, dovuto ad esempio alla presenza di monopoli. Le Pubbliche Amministrazioni svolgono un ruolo triplice, in quanto al tempo stesso regolatori, generatori di dati ed essi stessi utilizzatori di insiemi informativi pubblici. Come verrà illustrato nel seguito dello studio, l’assetto regolatorio ha un impatto diretto sulla struttura dei mercati e sulle relative politiche di tariffazione. Peraltro, quale considerazione a monte, il regolatore si trova a dover affrontare


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e bilanciare un evidente trade-off tra due elementi in potenziale conflitto: la creazione di valore aggiunto economico e sociale generato dal riutilizzo di insiemi informativi e i potenziali elementi di inefficienza legati ai sussidi pubblici. In linea generale, va ricordato come le strategie in materia di tariffazione si incrocino con gli orientamenti regolatori, questi ultimi elementi indispensabili per il corretto funzionamento di qualunque configurazione di mercato. Come accennato in precedenza, le politiche di tariffazione che prevedono un allineamento ai costi marginali necessitano di un intervento statale di sussidio per il mantenimento dell’operatività dei detentori di dati pubblici. Tuttavia, anche nel caso di organismi che pratichino tariffe volte alla massimizzazione del loro profitto, va ricordato che l’indipendenza dagli stanziamenti governativi non è comunque assicurata a priori, in quanto i diversi livelli di governo rappresentano sovente i maggiori acquirenti di dati. Nell’ambito di un assetto (quasi) monopsonistico, il governo può decidere di ridurre il volume di pagamenti (così come, nel caso di politiche di tariffazione “al costo marginale”, può decidere di ridurre i propri sussidi all’attività organismi detentori). Nessuna delle strategie di tariffazione precedentemente esposte garantisce di per sé agli organismi detentori un’autonomia finanziaria rispetto agli organi di governo. Nel caso (frequente) in cui si verifichi un assetto di (quasi) monopolio – almeno sul versante della raccolta dei dati – pare cruciale che l’assetto regolatorio incentivi incrementi di competizione almeno sul versante dei riutilizzatori. Pollock (2008) individua quattro elementi chiave da considerare nella valutazione delle possibili politiche di tariffazione. L’adozione per i detentori di informazione di una politica di tariffe allineati ai costi marginali (i.e. divulgazione gratuita) implica in primo luogo un impegno finanziario settore pubblico a sostenere nel presente e in futuro il sussidio di tali operatori in modo da coprire i costi fissi e garantire quindi il funzionamento del sistema. Ciò implica continuità nell’allocazione dei budget pubblici, aspetto non formalmente garantito e spesso soggetto a oscillazioni di natura politica. Tale impegno di palesa anche a fronte di organismi che pratichino una strategia di massimizzazione dei profitti, con un relativo incremento delle tariffe che ricadrà anche sugli acquirenti pubblici. Le formule di tariffazione considerate sottendono differenti incentivi all’efficienza e alla riduzione dei costi. Detentori che pratichino strategie di matrice maggiormente “commerciale” (come la massimizzazione del profitto) potranno adottare un atteggiamento di maggiore efficienza e attenzione nei confronti degli utenti. Specularmente, in caso di organismi soggetti a regolamentazione, e in particolare per quelli sussidiati, potrebbero venire meno gli incentivi alla riduzione dei costi (su cui si basa il sussidio) e al relativo incremento di efficienza, o addirittura emergere incentivi al sovra-investimento16.

16 Si pensi ad esempio a un organismo detentore di informazione che riceva un sussidio statale proporzionale al proprio volume di output. L’organismo detentore potrebbe dunque ottenere un sussidio più corposo praticando un sovra-investimento in risorse e qualità volto a incrementare la domanda.


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Quale aspetto collegato a quello descritto nel punto precedente, si rendono necessari accertamenti volti a neutralizzare l’asimmetria informativa rispetto ai costi sostenuti, in maniera da mantenere gli investimenti di questi ultimi a un livello efficiente ed evitare comportamenti opportunistici (come ad esempio l’azzardo morale legato ad una struttura di costi “opaca”, o al sovrainvestimento). In linea generale, qualunque configurazione preveda l’elargizione di sussidi necessità di monitoraggio in maniera da formulare il più corretto (e incentivante) modello di calcolo del volume di finanziamento pubblico. Quale ulteriore considerazione, è opportuno sottolineare come le differenti politiche di tariffazione si colleghino a diversi livelli informativi rispetto alla forma della curva di domanda (e i relativi surplus). L’adozione di strategie di massimizzazione del profitto o di recupero dei costi fissi di lungo periodo implica infatti la realizzazione di prodotti o servizi solamente nel caso in cui il surplus ottenuto dall’organismo detentore non sia negativo. Una politica di tariffazione allineata ai costi marginali adotta invece quale soglia un valore nullo o positivo di surplus aggregato (che comprende anche quello del consumatore): ciò implica una maggiore quantità (e varietà) di prodotti e servizi realizzati. Le strategie di tariffazione volte alla massimizzazione del profitto comportano – relativamente alla posizione dominante implicita nell’attività dell’organismo pubblico – un rischio di distorsione delle dinamiche competitive del mercato (ossia un abuso di tale posizione). Le precedenti considerazioni sono riassunte nella Figura 7.


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Massimizzazione del profitto

Recupero dei costi fissi

Allineamento ai costi marginali / diffusione gratuita

Impegno finanziario della PA

Aspetto non critico Dipendente dall’assetto regolatorio e di governance

Dipendente dall’assetto regolatorio e di governance

Incentivi all’efficienza

Ottimale per i PSIH (ma potenzialmente subottimale per gli altri operatori del mercato)

Rischio di sovrainvestimento e inefficienza

Rischio di sotto/sovrainvestimento (a seconda della funzione di calcolo dei sussidi)

Distorsione delle dinamiche competitive

Posizione dominante dei PSIH sul versante upstream

Rilevante nel caso in cui l’organismo pubblico abbia accesso alle fonti informative secondo termini d’uso privilegiati rispetto ad operatori esterni

Trascurabile o assente

Asimmetria informativa

Non rilevante (modello di tariffazione non regolato)

Accesso alla funzione di costo dell’organismo pubblico

Accesso alla funzione di costo dell’organismo pubblico

Figura 7 – Le tre possibili politiche di tariffazione della PSI: impatto sull’efficienza Fonte: Pollock (2008), nostra elaborazione

Un eventuale passaggio da una politica tariffaria allineata ai costi marginali non implica necessariamente una maggiore dipendenza rispetto al finanziamento pubblico (alle incertezze ad esso associate) se a questo passaggio vengono associate strutture di governance indipendenti e trasparenti17. A tale scopo, come osservato da Pollock (2008), il livello di sussidio corrisposto dal governo agli organismi detentori di informazione che operano sotto un regime di tariffazione al costo marginale deve collegarsi al livello (storico e previsionale) degli output e delle spese sostenute degli stessi detentori. Un’opzione possibile è quella di associare tale sussidio ai costi fissi di lungo periodo (nonostante tale pratica possa scoraggiare, sotto vari aspetti, la riduzione dei costi). Allineare il sussidio al solo output può specularmente condurre, come illustrato in precedenza, a sovrainvestimenti. Una combinazione dei due aspetti pare dunque la strategia più appropriata. Per esempio, il regolatore potrebbe stimare i costi fissi basando il calcolo sui dati storici (con l’intervento di un deflatore che permetta incrementi di efficienza e innovazioni tecnologiche). A questo calcolo potrebbe combinarsi una stima del valore d’uso

17 Si consideri, quale esempio illustrativo, il caso del Land Registry (catasto) del Regno Unito. Sino agli inizi degli anni ’90 questo organismo negoziava annualmente il proprio budget di spesa con il governo, con la conseguenza di un frequente sottoinvestimento. Passato nel 1993 al regime di Trading Fund autonomo, mantenendo inalterata la propria politica tariffaria di recupero dei costi, il Land Registry ha incrementato il numero di servizi offerti e la relativa qualità, proprio in virtù di una struttura di governance indipendente.


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in modo da definire il sussidio per unità di utilizzo. Incorporando anche misure di output, il detentore viene dotato di incentivi all’incremento dell’uso dei dati e alla creazione di nuove elaborazioni. Alla luce di quanto esposto, pare chiaro come ognuna delle possibili strategie di tariffazione necessita di un adeguato assetto regolatorio per poter produrne un corretto funzionamento. Peraltro, gli obiettivi di efficienza, continuità negli investimenti e qualità dei processo di generazione dei dati si collegano in maniera diretta alle formule adottate a livello governativo per il monitoraggio dell’attività degli organismi che gestiscono e rilasciano informazione (al fine di ridurre le asimmetrie informative in merito alle funzioni di costo) e la definizione dei migliori incentivi all’efficienza. Questi ultimi mutano infatti a seconda delle politiche di tariffazione adottate.

1.4.4 Recupero dei costi vs accesso gratuito: un confronto formalizzato

Prendendo le mosse dalle considerazioni illustrate in precedenza con riferimento ai caratteri peculiari della PSI in ambito digitale, Pollock (2008) e Newbery et al. (2008) fondano la scelta del più adeguato modello di tariffazione su una valutazione standard costi / benefici. In particolare, l’analisi si pone come obiettivo la massimizzazione del benessere collettivo (o total welfare, risultante della somma delle seguenti componenti:

• Surplus del consumatore: la differenza positiva tra il valore (utilità) conferito dal consumatore a un bene e il prezzo di mercato dello stesso bene.

• Surplus del produttore: i profitti realizzati dal produttore del bene (differenza positiva tra il prezzo di un dato bene pagato al produttore e il prezzo che il produttore sarebbe stato disposto ad accettare per quantità inferiori di quel bene).

• Ricavi ottenuti o investimenti compiuti dalla Pubblica Amministrazione (ad esempio nell’erogazione un sussidio all’attività dei detentori di informazione pubblica).

Si noti, quale considerazione generale, che il modello algebrico su cui si basa l’analisi costituisce un rilevante, ma non unico, elemento di valutazione. Ulteriori aspetti – come quello, già illustrato, degli interventi regolatori – determinano la scelta della politica di tariffazione ottima. Tuttavia, anche considerando un’analisi statica (e, per molti aspetti, stilizzata) qual è la presente, le indicazioni emergenti rappresentano un riferimento di primaria importanza. Vengono considerate e messe a confronto due delle tre possibili politiche di tariffazione precedentemente esposte, ossia quella di allineamento ai costi marginali e quella di recupero dei costi di lungo periodo (allineamento ai costi medi). Si considera infatti che una pratica di massimizzazione del profitto comporti restrizioni competitive che lo rendono a priori meno desiderabile in termini di benessere collettivo. A livello teorico, viene utilizzata una curva di domanda lineare relativa un singolo “prodotto” informativo. Si considerano curve di costo coerenti con le considerazioni esposte finora (costi marginali approssimativamente pari a zero e costi fissi di produzione non nulli).


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Una forma illustrativa di tale curva di domanda18 viene presentata nella Errore. L'origine riferimento non è stata trovata.. I valori assunti dalle componenti di welfare vengono presentati nella Figura 9. In particolare, il surplus del produttore equivale ai profitti realizzati: questi sono nulli nel caso di tariffazione al costo medio (com’è nella definizione stessa di questa pratica) e negativi nel caso di tariffazione al costo marginale. Il surplus del consumatore si ricava invece dall’area sottesa alla curva di domanda al di sotto della tariffa fissata. La spesa del governo assume un valore pari al surplus del produttore: in altre parole, il sussidio è nullo nel caso l’organismo pubblico recuperi i costi mediante la tariffazione, altrimenti (caso del costo marginale) è di pari importo rispetto alla perdita affrontata.. Si considera inoltre il valore della perdita secca (Deadweight Loss19) associata al caso della tariffazione al costo medio.

Figura 8 – Curva di domanda

Fonte: Pollock (2008)

18 La carenza di dati empirci impone naturalmente alcune assunzioni in merito alla forma della curva di domanda. Qui viene presentata l’approssimazione adottata dagli autori considerati, la quale, come si vedrà in seguito, si dimostra sufficientemente “conservativa”. 19 In economia, il concetto di “ottimo paretiano” (detto anche efficienza allocativa) è relativo a una condizione in cui non è possibile alcuna riorganizzazione della produzione che migliori le condizioni (l’utilità) di un agente senza diminuire quelle degli altri. Con perdita secca si identifica una particolare forma di inefficienza allocativa associata alle configurazioni di mercato non “Pareto-ottimali” (come ad esempio il monopolio). In questi casi, viene prodotta una quantità di bene inferiore a quella che garantirebbe il massimo surplus collettivo, con il risultato dell’esclusione di una parte di consumatori dal mercato (consumatori che pure avrebbero effettuato l’acquisto a quel dato prezzo).


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Costo medio Costo marginale

Surplus del consumatore

P1P2C

OP2Q2

Surplus del produttore

0 -OP1CQ1

Perdita secca

CQ1Q2 0

Figura 9 – Valori di welfare associati alle due strategie di tariffazione

(secondo la curva di domanda presentata nella Figura 8)


Data la configurazione descritta, il passaggio da una tariffazione ai costi medi a una tariffazione ai costi marginali implica due aggiornamenti:

• In termini di costi, il governo produrrà un sussidio che consenta di recuperare i costi fissi di produzione e aggiornamento delle informazioni.

• In termini di benefici, gli utenti beneficiano di un surplus pari al suddetto costo fisso maggiorato della perdita secca20.

Al lordo di ulteriori considerazioni, tale passaggio si risolve con un incremento del surplus collettivo pari al valore assunto perdita secca, decretando il regime dei costi marginali come migliore in termini di welfare. Ciononostante, occorre considerare gli eventuali benefici generati dal governo da una diversa allocazione del sussidio (o, in altre parole, considerare il costo opportunità di questo sussidio). Ciò si traduce in un confronto virtuale con un progetto standard su cui i fondi pubblici possono essere investiti come alternativa al sussidio. Ciò implica considerare i fondi pubblici non ancora allocati come numerario nell’analisi algebrica, quindi aggiornare il surplus rispetto al progetto considerato (finanziamento all’organismo detentore o investimento alternativo) utilizzando un opportuno peso che rifletta i valori assunti dai costi e benefici pubblici e privati. Ulteriori considerazioni sono necessarie in merito alla curva di domanda utilizzata. In primo luogo, conviene chiedersi se, nell’ambito di beni informativi, sia la funzione di domanda a rappresentare la disponibilità a pagare (e il relativo surplus). Due elementi portano ad affermare che tale pratica sia “conservativa” e, dunque, corretta per l’analisi. Come illustrato nei precedenti paragrafi, è maggiormente frequente che i detentori di informazione del settore pubblico cedano il diritto al riutilizzo delle loro basi informative a organismi riutilizzatori piuttosto che direttamente agli utenti finali. È dunque probabile che le curve di domanda osservate sottostimino l’effettivo valore generato, soprattutto perché le imprese a valle non catturano per intero il surplus delle loro attività. Inoltre, la curva di domanda qui presentata è statica nel tempo. Non si considerano quindi aumenti del surplus futuri legati alla riduzione delle tariffe correnti.

20 In altri termini, nel passaggio ad una tariffazione Pareto-ottimale per il consumatore (tariffe allineate ai costi marginali), viene meno la perdita secca.


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Entrambi i fattori suggeriscono peraltro la necessità di considerare incrementi di scala nel welfare complessivo relativi alla diffusione e al riutilizzo della PSI. Viene dunque inserito nel calcolo un parametro moltiplicatore (la cui discussione empirica verrà illustrata nel successivo paragrafo) che misuri le esternalità generate dall’accesso alla PSI in termini di incremento dell’attività economica e di benessere sociale. Va inoltre sottolineato che, almeno in linea teorica, una politica di tariffazione ai costi marginali implica minori – se non nulli – costi di transazione (si pensi, ad esempio, agli aspetti amministrativi). Ciononostante, gli autori considerati non includono tale classe di costi nell’analisi. Anche in questo caso, infatti, si tratta di un’ipotesi conservativa, in quanto penalizza nella valutazione la politica tariffaria che massimizza il surplus del consumatore. Sigla Variabile

θ Peso legato al progetto considerato. Si noti che il “costo marginale del sussidio pubblico” equivale a

ϑϑ−1

F Costi fissi sostenuti dal detentore (pari ai ricavi nel caso di tariffazione ai costi medi) DWL Volume della perdita secca (presente nel caso di tariffazione ai costi medi) g Proporzione di ricavi derivati da organismi governativi acquirenti nell’ambito di un regime tariffario

ai costi medi λ “Moltiplicatore” della curva di domanda (misura del volume di esternalità)

ε Elasticità21 della domanda sotto un regime tariffario al costo medio p, q Prezzo e relativa quantità di output di equilibrio nel caso di tariffazione al costo medio (punto C nella

Figura 8) ∆q La variazione (assoluta) della quantità di equilibrio nel passaggio da un regime al costo medio a un

regime al costo marginale Figura 10 – Confronto tra modelli di tariffazione: definizione delle variabili


Tornando all’analisi costi – benefici associata al passaggio di regime tariffario, un ulteriore passaggio necessario è quello di adottare i fondi pubblici non allocati quale numerario, ossia come unità di misura22. Ciò implica aggiornare algebricamente gli elementi dell’analisi algebrica, esclusi naturalmente i valori della spesa pubblica. Nel dettaglio:

- La variazione del surplus del consumatore si scriverà come: ( )( )DWLFg +−1ϑ ;

- La variazione delle entrate/uscite del governo si scriverà come: ( )Fg−− 1 ;

- La variazione del benessere complessivo si scriverà come: ( )( ) DWLFg ϑϑ +−−− 11 .

Si definiscono algebricamente i costi fissi come pari ai ricavi nel caso di tariffazione ai costi medi, quindi F = pq. L’espressione della perdita secca (dipendente dalla forma della curva di domanda) risulta particolarmente nel caso di funzione di domanda lineare (ossia del tipo “F(x)=ax + b”):

21 L’elasticità della domanda valuta l’attesa variazione percentuale della domanda di un tale prodotto rispetto a una variazione percentuale del prezzo. Si tratta, in altre parole, di una misura della sensibilità alle variazioni di prezzo. Nel caso la variazione della quantità domandata sia più che proporzionale alla variazione di prezzo, si ha una domanda elastica rispetto al prezzo. 22 Un classico esempio di “numerario” è l’unità monetaria: in funzione di essa sono infatti misurati tutti gli altri beni.


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q

qFQQTriangoloCDWL

221

∆=•= λλ

Sfruttando la definizione di elasticità e il fatto che la variazione di tariffa da un regime tariffario all’altro è pari alla tariffa stessa (considerando il costo marginale come nullo), è dunque possibile formalizzare la variazione di welfare nel passaggio da una politica di tariffe allineata ai costi medi a una politica di tariffe allineata ai costi marginali come:

)( )(

+−−−=∆2

11λεϑϑ gFW

Considerando il termine fuori dalla parentesi come positivo per definizione, ciò equivale a scrivere:

( )g−−≥ 11

2 ϑϑλε

Un regime di tariffe allineate ai costi marginali (i.e. diffusione gratuita) comporta un incremento del benessere collettivo qualora la perdita secca per unità di bene sia superiore al costo unitario del sussidio governativo. Nel caso un organismo pratichi una politica di gratuità per l’accesso e il riutilizzo di informazione pubblica, si verificano due effetti di segno opposto:

• Il benessere dei consumatori è raggiunge il suo livello massimo, in quanto al modello di tariffazione allineato ai costi marginali corrisponde la più elevata quantità e varietà dei beni prodotti.

• Tale organismo può necessitare di un sussidio pubblico per garantire la continuità del proprio servizio.

Qualora le esternalità positive generate dall’accesso alle basi informative pubbliche rendano

l’incremento di utilità per i consumatori maggiore rispetto all’entità del sussidio che il

governo deve garantire per il mantenimento del servizio, una politica di accesso gratuito

all’informazione del settore pubblico si rivela preferibile in termini di benessere collettivo.

1.4.5 Considerazioni empiriche

Conferire ulteriore significato alla formula parametrica qui individuata necessita un approfondimento empirico rispetto ad alcune delle variabili chiave.


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In particolare: - Il valore dei sussidi pubblici nell’ambito del progetto considerato, definito come peso distributivo (θ), dipende dalla modalità con la quale i benefici associati al sussidio riservato al detentore di informazione si riverberano sugli utenti (dinamica a sua volta dipendente dalla distribuzione delle entrate, il livello di avversione all’iniquità, l’utilità marginale al consumo di PSI e l’elasticità della domanda). Assumendo che i benefici derivanti da una riduzione delle tariffe per l’accesso alla PSI siano proporzionali al reddito degli utenti e incrociando tale aspetto con la distribuzione del reddito nella popolazione e l’elasticità dell’utilità marginale al consumo, Pollock (2008) ottiene un valore medio di θ pari a 0.802. - I valori assunti dall’elasticità di prezzo (ε) nei singoli ambiti possono essere stimati valutando la variazione del volume di domanda a seguito delle variazioni di prezzo (e del relativo output ) Weiss (2004) suggerisce che l’elasticità di prezzo relativa al generico bene “informazione” sia elevata nella maggioranza dei casi (inferiore nel particolare caso in cui l’accesso alle informazioni sia in qualche misura obbligatorio o indispensabile per l’utente). La più recenti stime numeriche23, conducono a una classificazione secondo tre ordini di grandezza di ε: basso (valore mediano 0.25), medio (1.0) e alto (2.0). Nel complesso, le evidenze empiriche testimoniano come i livelli di elasticità di prezzo nell’ambito dei mercato PSI siano generalmente elevati (i.e. superiori o uguali a 1). - Nonostante i dati a disposizione siano tuttora estremamente limitati, saggiare empiricamente la variabile moltiplicatore (λ) risulta centrale nella valutazione dell’impatto e delle esternalità di rete generate dalla diffusione della PSI. Evidenze empiriche nell’ambito del riutilizzo dei dati meteorologici mostrano come l’adozione di politiche di tariffazione al costo marginale abbia costituito un determinante fattore nella creazione di prodotti derivati (con volumi di settore che hanno raggiunto, in alcuni casi, miliardi di dollari). Sono inoltre da considerare i casi di spillover intersettoriali, che consentono tipicamente riduzioni di costo (grazie ad esempio ad economie di scala o di scopo) legate alla diffusione libera delle informazioni. Anche in questo caso, le stime portano a individuare tre classi di ampiezza per il moltiplicatore λ: basso, ossia di effetto nullo (1), medio (valore mediano 2.0) ed elevato (valore mediano 6.0). Sostituendo nell’equazione il valore medio stimato del peso θ (0.802) e moltiplicando in entrambi i lati per due, si ottiene che una tariffazione al costo marginale è preferibile in termini di benessere collettivo rispetto a una tariffazione al costo medio se e solo se:

2

1 g−≥λε

Assumendo che la quota g di utilizzo del governo sia nulla (l’ipotesi più penalizzante per la politica del costo marginale), si ottiene che tale condizione equivale a:

23 A titolo di esempio, lo studio promosso da Bedrijvenplatform (2000) ha misurato che una riduzione del 60% del prezzo dei dati geografici pubblici si è tradotto in un incremento del 40% del relativo fatturato annuale (i.e. in un incremento più che proporzionale della domanda), che conduce a determinare un valore massimo di ε pari a 4.17 e minimo pari a 0.48. Ulteriori esempi vengono presentati da Pollock (2008) e Newbery et al. (2008).


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2

1≥λε

Considerando che il limite inferiore del moltiplicatore λ è 1 (effetto nullo), è sufficiente un’elasticità di prezzo superiore o uguale a ½ affinché il regime di tariffazione preferibile sia quello dell’allineamento ai costi marginali, ossia la libera diffusione della PSI da parte degli holder. Come illustrato in precedenza, per la grande maggioranza dei settori in cui la PSI è digitalizzata si rivela appropriato considerare valori medio o alti di ε. Alla luce di quanto esposto, adottare tariffe allineate al costo marginale si rivela preferibile nel caso si verifichino le seguenti condizioni:

• Il governo disponga, nel momento corrente e in prospettiva, di un volume sufficiente di risorse di bilancio per sussidiare l’attività degli organismi pubblici detentori di informazione.

• Le esternalità positive legate al massimo livello di diffusione della PSI (legato all’accesso gratuito) siano tali da incrementare il benessere collettivo (economico e sociale) più che proporzionalmente rispetto al deficit pubblico di breve termine legato alla necessità di sussidio;

• La riduzione delle tariffe si traduca in un incremento del volume di domanda che consenta, nel medio- lungo periodo, il mantenimento (o addirittura l’innalzamento) del livello di entrate.


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Due esempi di passaggio alla diffusione gratuita

di informazione del settore pubblico

Il caso dell’Agenzia nazionale per la cartografia e il catasto (BEV) in Austria rappresenta un esempio di aggiornamento di strategia di tariffazione da parte di un organismo detentore di informazione pubblica, in questo caso di tipo geografico. A seguito del recepimento della Direttiva EC da parte dell’ordinamento austriaco, la formula di tipo cost recovery per la diffusione di PSI è stata mutata in una politica di tariffazione allineata ai costi marginali, con un tasso di riduzione delle tariffe che ha raggiunto il 97% per alcune tipologie di dati. Il numero di ortofoto digitali è cresciuto, nell’ambito del passaggio da una politica di tariffazione all’altra, del 7,000%, con un incremento della domanda proveniente anche dalle piccole e medie imprese. Nonostante una drastica riduzione delle tariffe per molti dei dataset, il fatturato complessivo di BEV è rimasto costante. Il Consejo Superior Geografico è l’assemblea collegiale che la raccolta e la gestione di informazioni cartografiche in Spagna. Le crescita del settore e la necessità di sviluppare applicazioni user friendly basate su informazioni geografiche ha portato alla creazione del portale idee.es, il quale impiega un interfaccia di tipo Web Map Service. Sin dalla sua creazione, il volume di informazioni disponibili è costantemente cresciuto, così come il numero di detentori di informazioni cartografiche pubbliche che hanno deciso di rendere disponibili i propri dati mediante il portale. Il numero di accessi è cresciuto con un tasso del 50% annuo. Un’analisi dell’impatto del libero accesso ai dati geografici in Catalogna ha dimostrato come di tale pratica beneficino anche le amministrazioni locali, specie in termini di efficienza e semplificazione dei processi.

Come già accennato, è peraltro possibile che un organismo detentore di informazione del settore pubblico decida di praticare una qualche politica di tariffazione anche (ove materialmente praticabile) ai soggetti che alimentano la sua base informativa. Anche in questa fattispecie, l’analisi teorica sin qui compiuta rimane valida, a patto di considerare l’elasticità non più legata all’accesso ai dati, ma alla possibilità di registrarsi al servizio e aggiornarli e, naturalmente, un effetto moltiplicatore legato a queste stesse prerogative (sul lato, dunque, dell’offerta). Pur in assenza di una robusta base empirica di riferimento, è ragionevole arguire che l’elasticità possa assumere valori bassi, specie nei casi in cui la fornitura di dati rappresenta solo una piccola parte di un insieme di attività di ben più ampia portata (si pensi ad esempio alla creazione di una nuova impresa i cui dati vengano inseriti nell’apposito registro). Alla luce di questi aspetti, e considerando il valore minimo del moltiplicatore λ (1), nell’ambito dell’eventuale tariffazione ai fornitori/generatori di dati, la preferibilità di un regime al costo marginale è soggetta a forte discussione.


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Creative Commons e PSI

Il modello Creative Commons rappresenta uno strumento per la condivisione e l’utilizzo pubblico di contenuti, secondo quattro possibili licenze (o combinazioni tra esse): Attribuzione, Non Commerciale, Non opere derivate, Condividi allo stesso modo. Nel caso della PSI e del suo riutilizzo, l’impiego di licenze Creative Commons si rivela compatibile laddove vi sia l’intento di applicare un principio di libero e pubblico accesso all’informazione e, in aggiunta, tale accesso non venga praticato secondo un modello di tariffazione di tipo cost recovery. La formula Creative Commons si rivela dunque una possibile modalità di implementazione della strategia di libera diffusione (marginal cost) della PSI. Si noti peraltro che, almeno in via teorica, non viene esclusa la possibilità di un pagamento: tuttavia questo non può avvenire in forma di royalties rispetto all’acquisizione e al riutilizzo dei contenuti (mentre una tariffazione può essere ad esempio applicata al packaging). In linea generale, l’applicabilità del modello Creative Commons dipende dalle singole politiche di regolamentazione in merito ai diritti di accesso alla PSI, anche in relazione al riutilizzo commerciale, e dai diritti riservati della PA rispetto alle informazioni e ai dati di cui e detentore. Molti dei potenziali vantaggi dell’uso dei Creative Commons sono da porre in relazione con i principali elementi della Direttiva EC: la possibilità di praticare un paradigma di tipo “public domain”; l’incremento del livello di trasparenza dato dall’uso di licenze standardizzate; la non discriminazione in merito alle prerogative di riutilizzo; l’incentivo all’interoperabilità con altri sistemi aperti.

1.4.6 Ulteriori approcci alla tariffazione

L’analisi recentemente svolta (dicembre 2010) dal Bureau d’économie théorique et appliquée (BETA) dell’Università di Strasburgo introduce ulteriori aspetti in merito ai principi di tariffazione. In particolare, viene adottato il modello “DIK”, che considera tre livelli a complessità crescente di codifica dell’oggetto trattato come bene rispetto al quale praticare una tariffazione:

• dati grezzi (Data), non contestualizzati né strutturati; • informazione (Information), insieme di dati strutturati e interpretabili; • conoscenza (Knowledge), appropriazione cognitiva dell’informazione da parte di un individuo

che la sintetizza per migliorarne la comprensione. L’assunto di base adottato dal BETA è che il grado di arricchimento di un insieme informativo abbia un impatto sulla capacità di acquisizione dello stesso. In particolare, occorre considerare, quale determinante della più efficiente politica di tariffazione, la disponibilità a pagare da parte degli utenti. Questa viene assunta come crescente in relazione al paradigma DIK, ossia scarsa per insiemi di dati grezzi, rispetto ai quali esiste un rilevante costo di transazione sostenuto dagli utenti in ragione della natura non strutturata dei dati stessi. In virtù di queste considerazioni, viene illustrate le seguenti conclusioni:

• per i dati grezzi (D) risulta efficiente, anche per il riutilizzo a fini commerciali, una tariffazione nulla o allineata ai costi marginali. Considerando una disponibilità a pagare bassa o nulla, tariffe più elevate porterebbero a una riduzione del volume diffusione dei dati, con conseguente perdita di efficienza.


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• Per i dati arricchiti fino a raggiungere lo status di “informazione” (I), i quali, secondo

l’impostazione di BETA, esiste una disponibilità a pagare non nulla e un costo di trasformazione da parte degli organismi pubblici, nel caso di riutilizzo a scopi commerciali vengono indicate due possibili alternative:

o diffusione gratuita, con copertura dei costi da parte dello Stato; o applicazione di una tariffazione che abbia come limite massimo il prezzo di riserva24 dei

consumatori (al fine, nuovamente, di neutralizzare la perdita secca).

o Nel caso di insiemi informativi rilasciati unitamente a servizi di assistenza personalizzata, dunque con costi marginali crescenti, si ritiene efficiente applicare una tariffazione pari almeno ai costi marginali stessi, per qualunque forma di riutilizzo.

Il modello qui citato, pur non presentando – dal punto di vista delle conclusioni – rilevanti elementi aggiuntivi rispetto a quelli più diffusamente illustrati nel presente lavoro, l’approccio adottato risulta tuttavia differente. In particolare, due aspetti sembrano degni di ulteriore discussione. In primo luogo pare non del tutto corretta – nella sua assolutezza – l’assunzione per la quale la disponibilità a pagare, anche per riutilizzo commerciale, sia minore, o nulla, per i dati grezzi. In alcuni casi, specie in quelli di riutilizzo “massivo”, l’accesso ai dati sole-source può rappresentare un elemento di assoluto valore per i riutilizzatori. In secondo luogo, occorre considerare anche gli effetti indiretti del rilascio di informazione del settore pubblico sugli utenti finali, con esternalità di medio-lungo periodo la cui esistenza può costituire un ulteriore elemento interpretativo per la definizione delle più efficienti politiche di tariffazione.

1.5 Valutare l’impatto del riutilizzo del patrimonio informativo pubblico

1.5.1 I principali indicatori

Nonostante molti dei più recenti studi sul tema abbiano adottato, anche a livello empirico, una serie di indicatori, l’individuazione di metriche quantitative per l’analisi del valore generato dal riutilizzo della PSI rappresenta a tutt’oggi un esercizio privo di una base metodologica condivisa. I dati sinora raccolti nell’ambito delle indagini effettuata su scala europea hanno peraltro dimostrato come, da un lato, non sempre gli attori componenti la catena di riutilizzo dell’informazione del settore pubblico (e in particolare gli organismi che ne sono detentori) dimostrano una chiara visione delle dinamiche e dei volumi di mercato posti a valle; dall’altro, sussistono differenze sostanziali da settore a settore che rendono ardua la definizione di un insieme omogeneo di indicatori applicabile in via generale. Al fine di compiere un passo avanti nella costruzione di una tassonomia affidabile, Corbin (2009) opera una breve ricognizione degli indicatori impiegati nelle principali analisi empiriche sul riutilizzo della PSI, tra i quali gli studi MICUS (2008), l’analisi svolta dall’Università di Cambridge (2008), MEPSIR (2006) e CUPI (2006).

24 Il prezzo di riserva è il massimo importo che un consumatore è disposto a pagare per un tale bene.


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I significativi elementi di diversità nell’approccio metodologico non rendono possibile un confronto diretto, su base comune, in merito al contenuto degli indicatori. Ciononostante, è possibile operare una suddivisione delle metriche utilizzate sulla base di due importanti dimensioni: a) Il posizionamento all’interno della catena del valore dell’organismo considerato, i.e. indicatori relativi all’attività dei PSIH o a quella dei riutilizza tori; b) Il versante del mercato, i.e. indicatori associati al lato della domanda e indicatori associati al lato dell’offerta. Considerata la seconda dimensione come un sottogruppo di quella precedente, è dunque possibile incontrare quattro classi di indicatori, che valutano rispettivamente:

• L’azione dei PSIH dal versante della domanda (p.es. i costi di raccolta delle informazioni).

• L’azione dei PSIH dal versante dell’offerta (p.es. le entrate relative alla diffusione di informazioni detenute dal settore pubblico).

• L’azione dei riutilizzatori dal versante della domanda (p.es. i costi di approvvigionamento dei dati presso i PSIH).

• L’azione dei riutilizzatori dal versante dell’offerta (p.es. il fatturato legato ai prodotti / servizi basati sulla PSI). Naturalmente le metriche il cui utilizzo è stato censito non si limitano a saggiare la dinamica costi / ricavi, ma anche le esternalità positive generate dal riutilizzo della PSI (ad esempio in termini di incremento dinamico delle variabili economiche). I principali gruppi di indicatori, suddivisi secondo le categorie summenzionate, sono presentati nella Figura 11 e comprendono valutazioni di tipo quantitativo e qualitativo.


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Classi di indicatori Focus Domanda Offerta Neutri

PSI holders

• Costo di raccolta dei dati • Costo di gestione dei dati • Ricorso ad altri organismi per la raccolta dei dati

• Volume delle entrate • Portata del traffico dati in uscita • Dinamica del volume di entrate e delle tariffe applicate a partire dal 2002 • Esistenza / funzionalità / del portale web dedicato • Identificabilità dei gruppi di utenza • Principi di licenza • Principi di tariffazione • Modifiche ai termini di riuso (dinamica nel tempo)

• Livello di conoscenza della struttura di mercato a valle

Riutilizzatori • Volume di dati acquisiti • Tipologia dei dati acquisiti • Livello di conoscenza dei termini di utilizzo della PSI presso gli holder di riferimento

• Entrate da prodotti / servizi basati su PSI • Volume forza lavoro associata a prodotti / servizi basati su PSI • Volume di dati in uscita • Identificabilità dei gruppi di utenza

• Livello di conoscenza della Direttiva CE

Figura 11 – Riutilizzo della PSI: tassonomia di indicatori

Fonte: Corbin (2009), nostra elaborazione

A fronte delle attuali configurazioni e degli assetti futuri suggeriti dalla Direttiva 2003/98 EC lo stesso Corbin (2009) suggerisce alcuni rilevanti spunti volti all’individuazione di criteri chiave per la valutazione di impatto del riutilizzo della PSI. In particolare, si rende necessario considerare:

• La variabilità delle forme e degli assetti di riuso in virtù dei settori e dei paesi di riferimento.

• Formule di attribuzione non strettamente legate alle tradizionali licenze (come Creative Commons).

• Il passaggio di transizione verso un progressivo abbattimento delle tariffe per l’accesso alle fonti di PSI.


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• La relativa carenza di analisi teoriche in merito all’impatto della PSI e del suo riuso sui sistemi economici.

• La elevata proporzione di piccole e micro imprese tra i riutilizzatori di PSI.

• Assetti di mercato misti in cui operatori pubblici e privati possono coesistere sia in senso verticale (fornitura), sia in quello orizzontale (competizione).

• La difficoltà nell’i individuare l’effettiva allocazione dei costi nel passaggio dai dati grezzi a prodotti o servizi a valore aggiunto.

In questa ottica, a titolo puramente esemplificativo, si riporta la proposta formulata nel 2009 da Michel Vajou, nell’ambito del gruppo di studio sul riutilizzo della PSI promosso dalla Commissione Europea. Nel dettaglio, Vajou illustra due principali classi di indicatori, mirati a saggiare: Il volume del mercato, in termini di: a. Ricavi totali dei PSIH. b. Volume ricavi dei PSIH dall’emissione di licenze. c. Rapporto tra a. e b. d. Volume di ricavi dei PSIH ottenuto dalle vendite dirette al mercato. e. Volume di ricavi dei riutilizzatori. f. Rapporto tra e. e a. (misura diretta dell’intensità di riutilizzo). impiegando, ove possibile, valori in proporzione al PIL in modo da neutralizzare effetti di scala. I benefici del riutilizzo della PSI, in termini di g. Volume occupazionale nei mercati del riutilizzo della PSI h. Entrate fiscali dal settore delle riutilizzo della PSI.

1.5.2 L’impatto della Direttiva 2003/98/CE

Nonostante il ridotto lasso di tempo intercorso dalla pubblicazione della Direttiva CE sul riutilizzo dell’informazione del settore pubblico, alcune prime rilevazioni sono state realizzate con l’obiettivo soppesare – anche in prospettiva – gli effetti della Direttiva stessa sulla struttura della catena del valore e sulle possibili configurazioni di mercato. In particolare, il già citato studio MEPSIR, condotto da un gruppo di lavoro internazionale, si è incaricato di descrivere, sulla base di un approccio empirico, lo stato dell’arte del riutilizzo della PSI in Europa sotto la lente di alcuni aspetti chiave, molti dei quali individuati come salienti dalla Direttiva CE. In particolare, il lavoro ha riguardato sei principali tipologie di settori PSI quali campi di ricerca (informazioni economico-finanziarie, geografiche, giuridiche, meteorologiche, sociali e sulla mobilità) secondo la già nota tassonomia di attori che comprende gli organismi detentori dell’informazioni pubblica (o PSIH, public sector information holders), organismi riutilizzatori e utenti finali.


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La misurazione empirica di MEPSIR (eseguita mediante divulgazione di questionari in rete unitamente ad un’analisi desk) ha contribuito a valutare cinque condizioni strutturali e due più specificatamente congiunturali (in ottica economica) relativamente al riutilizzo della PSI:

- Disponibilità dei dati per il riutilizzo. - Accessibilità dei dati. - Trasparenza delle condizioni di accesso ai dati. - Responsabilità (di chi fornisce informazione rispetto alle suddette condizioni). - Non discriminazione (le stesse condizioni per tutte le classi di utenti). - Domanda effettiva. - Risultati economici (diretti e indiretti).

Queste sette dimensioni sono state valutate sia per i singoli settori, sia nell’ambito dei 27 paesi dell’Unione europea. L’incrocio dei dati, unitamente all’analisi di casi di studio paradigmatici, ha permesso la formulazione di alcune considerazioni di interesse in merito all’impatto della Direttiva CE. In particolare, con riferimento alla struttura base di catena del valore presentata nel paragrafo 1.2.2, e in virtù dei principali driver collegati alle sette dimensioni chiave, alle caratteristiche intrinseche della PSI e alle condizioni di mercato, MEPSIR individua i probabili effetti della Direttiva CE, alcuni dei quali vengono presentati nella Figura 12.

Effetto diretto Effetti indiretti (eventuali) Diminuzione delle tariffe per l’acquisizione di informazione da detentori pubblici

• Parziale trasferimento di tale riduzione dei costi per i riutilizzatori nelle tariffe praticate agli utenti finali • Incremento della “quantità” di PSI acquisita dai riutilizzatori • Riduzione delle entrate dirette dei organismi pubblici detentori di informazione

Entrata di nuovi operatori in ogni stadio della catena del valore (in virtù del divieto di esclusiva)

• Diversificazione dei prodotti generati dai riutilizzatori • Incremento della qualità dell’offerta (i nuovi entranti incrementano la pressione concorrenziale)

Figura 12 – Potenziali effetti della Direttiva CE sulla catena di fornitura

Fonte: MEPSIR (2006), nostra elaborazione


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A questi effetti si aggiungono due elementi di ordine macroeconomico, la cui portata di estende su orizzonti di medio e lungo periodo:

• Una generale apertura all’accesso alla PSI potrà comportare un incremento di competitività in relazione agli altri paesi.

• Il volume di entrate fiscali derivanti dall’attività economica generata dal riutilizzo della PSI potrà registrare un sostanziale incremento. In aggiunta a tali considerazioni, va necessariamente considerato (come più volte illustrato nel corso del presente lavoro) come il livello di articolazione degli ambiti (e sottoambiti) di PSI imponga numerosi distinguo secondo, ad esempio, il carattere delle informazioni considerate, la centralità rispetto al funzionamento delle Pubbliche Amministrazioni, le possibilità di conferimento di valore aggiunto e il volume della domanda a valle. A questo proposito, MEPSIR (2006) individua tre future classi di configurazione del mercato relativamente al livello di impatto della Direttiva EC, in particolare rispetto all’equilibrio pubblico – privato nell’ambito degli stadi della catena del valore (Figura 13). Lo studio prevede che, nei casi in cui il ruolo dei flussi informativi sia e rimanga preminente per lo svolgimento delle attività centrali rispetto nel funzionamento del settore pubblico (come ad esempio i registri catastali), l’intera catena del valore rimanga controllata dal settore pubblico, con un impatto dunque limitato della Direttiva EC. In altri settori, invece, gli elementi introdotti dalla Direttiva (accessibilità, trasparenza, assenza di esclusiva) potranno stimolare l’ingresso di nuovi attori a valle della generazione dei dati per la creazione di prodotti e servizi a valore aggiunto. Il più significativo impatto della Direttiva si registra invece, in potenza, negli ambiti identificati da MEPSIR come playground. Due le alternative: un allargamento dell’influenza del settore pubblico nella creazione di servizi grazie ad uno sfruttamento capillare delle tecnologie digitali (non più semplice generazione dei dati), oppure, specularmente, una limitazione dell’intervento pubblico alla raccolta dei dati, con conseguente emersione di nuove attività a valle in virtù di un significativo volume di domanda da parte degli utenti.


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Tipologia Impatto Direttiva CE Ambiti di interesse Esempi Closed shop

Limitato. Tutti gli stadi della catena del valore rimangono sotto il controllo del settore pubblico (anche mediante monopolio legale).

Flussi informativi strettamente legati al mandato delle PA e vitali per il loro funzionamento.

• Dati catastali • Registro imprese

Battlefield

Non trascurabile. Ingresso di operatori privati a valle della raccolta dati per il riutilizzo e la creazione di prodotti / servizi.

Informazione rilevante per le PA, ma la cui produzione (e/o il relativo conferimento di valore aggiunto) non costituisce un compito precipuo del settore pubblico. Basi informative adatte alla creazione di prodotti di largo consumo.

• Dati meteorologici • Dati topografici

Consistente. Il settore pubblico estende il proprio raggio di attività a stadi della catena del valore a valle della raccolta dati.

Ambiti in cui la digitalizzazione offre nuove opportunità alla PA di valorizzare la propria base informativa.

• Informazioni giuridiche

Playground

Non trascurabile. Specularmente all’ipotesi precedente, il settore pubblico riduce il proprio raggio di influenza nella catena del valore, limitandosi all’attività di raccolta dati.

Settori con elevati volumi di domanda (anche potenziale o inespressa) e con significativi impatti di policy.

• Informazioni sulla mobilità • Statistiche economiche

Figura 13 – Possibili configurazioni di mercato emergenti in ambito PSI Fonte: MEPSIR (2006), nostra elaborazione


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Rilascio e riutilizzo di informazione del settore pubblico: alcune

evidenze empiriche

2.1 Il rilascio di informazione del settore pubblico

2.1.1 Le dimensioni in gioco

Come illustrato da De Vries (2010) e da Janssen (2010), l’attività rilascio di informazione del settore pubblico si declina secondo alcuni fattori chiave che ne determinano l’efficacia e l’efficienza. In particolare, in relazione al rilascio di informazione del settore pubblico per il suo riutilizzo, è possibile identificare le seguenti dimensioni:

• Accesso, relativamente alla possibilità di identificare banche dati pubbliche e, conseguentemente, accedervi. Tale fattore è condizione necessaria (ma, come si riporterà in seguito, non sufficiente) affinché il riutilizzo dell’informazione possa avere luogo.

• Accessibilità, ossia l’effettiva possibilità di rilascio di PSI, in particolare in relazione all’efficacia dei canali entro i quali tale rilascio avviene. Il fattore accessibilità presenta inoltre un impatto sulla sul riutilizzo PSI, laddove fonti della PSI possano non solo esser trovate, ma anche essere combinate per creare prodotti a valore aggiunto, al di fuori (o a complemento) delle finalità originarie degli organismi pubblici detentori dei dati.

• Prerogative di riutilizzo. Una volta garantiti accesso e accessibilità (eventualmente in virtù di un obbligo giuridico nei confronti del detentore dei dati), diventano centrali le prerogative di riutilizzo concesse, sia nel caso alcuni scopi di riutilizzo siano preclusi (ad esempio il riutilizzo per fini commerciali), sia, a maggior ragione, sia il riutilizzo stesso a non essere autorizzato, a prescindere dall’ambito e dallo scopo.

• Condizioni di riutilizzo. Al fine di non pregiudicare l’efficienza riutilizzo, tali condizioni devono rispondere ad almeno due requisiti. In primo luogo, è opportuno che esse si basino su un razionale economico che non generi disutilità (cfr. ad esempio i paragrafi del primo capitolo del presente lavoro in merito alle possibili formule di tariffazione). In secondo luogo, tali condizioni non devono avere carattere discriminatorio, ad esempio privilegiando un riutilizzatore (o una categoria di riutilizzatori) a discapito di altri, alimentando dunque distorsioni nel mercato a valle. Dal punto di vista economico, dunque, gli elementi fondamentali si rivelano la possibilità di riutilizzo commerciale (secondo logiche e modelli da definire), una corretta tariffazione e la non discriminazione tra operatori del riutilizzo. Va inoltre considerato come, in numerosi settori, esista di fatto un ampio e articolato impiego di informazione del settore pubblico, ad esempio per fini professionali o commerciali. L’attività di rilascio


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dei dati viene dunque tradizionalmente praticata, con frequenza variabile, anche in virtù di specifici accordi, su richiesta dei riutilizzatori. Si registra dunque la concreta eventualità di rapporti consolidati nel tempo tra alcuni riutilizzatori e gli organismi della PA che detengono i dati di loro interesse. A tali rapporti possono corrispondere, anche in assenza di vincoli di esclusiva, modalità di rilascio non sempre rispondenti alle caratteristiche fondamentali qui esposte e individuate dalla Direttiva 2003/98/ EC, in particolare per quanto riguarda gli elementi di trasparenza, non discriminazione e adeguati principi di tariffazione.

2.1.2. I portali open data per il rilascio di informazione del settore pubblico

A fronte dei contenuti della Direttiva 2003/98/EC, che tra afferma “Gli Stati membri garantiscono che siano previste modalità pratiche per facilitare la ricerca di documenti disponibili per il riutilizzo, come elenchi di contenuti, di preferenza accessibili per via elettronica, dei documenti più importanti e dei portali collegati a elenchi di contenuti decentralizzati.” (Articolo 9) e delle conseguenti e collegate Comunicazioni (2009), le quali esortano gli Stati membri a predisporre e rendere disponibili registri di informazione in formato elettronico, anche mediante web portal dedicati, si è registrata la nascita di repertori online di informazione pubblica. Diverse amministrazioni pubbliche, a livello nazionale e locale, hanno recentemente istituito e promosso cataloghi online per il rilascio di informazione del settore pubblico, sotto forma di portali che forniscono la navigazione, l’accesso e il download dei dati. A novembre 2010 sono 52 i cataloghi di informazione pubblica aggregati e messi a disposizione, nella maggioranza dei casi in formato “grezzo”, via internet da amministrazioni pubbliche. Tra questi:

- 16 portali sono stati attivati in paesi dell’Unione Europea; - 4 portali (in Regno Unito, USA, Nuova Zelanda e Kenya) rappresentano repertori promossi e

gestiti dai governi nazionali; - 8 portali sono stati istituiti a livello regionale; - 13 portali sono attivi a livello urbano.

I portali per il riutilizzo di PSI promossi dalle amministrazioni locali nascono con gli obiettivi di:

• incrementare la trasparenza del settore pubblico, in particolare per ciò che concerne i volumi e le destinazioni di spesa25 (laddove i relativi dataset vengono rilasciati);

• fornire risorse per lo sviluppo di nuove opportunità di mercato e nuove applicazioni per gli utenti;

• accrescere le possibilità di interazione tra cittadini e pubblica amministrazione, anche in merito alle esigenze locali e di breve periodo.

25 Peraltro, il rilascio di dati in merito alla spesa pubblica ha un impatto non solamente sulla trasparenza dell’operato pubblico e sulla possibilità di generare analisi in merito alle priorità di spesa (anche mediante serie storiche), ma anche sull’efficienza dello stesso. La riduzione (o l’eliminazione) delle asimmetrie informative tra i fornitori della pubblica amministrazione e i potenziali tali può generare meccanismi virtuosi di competizione, con il risultato in un risparmio per la pubblica amministrazione.


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Per ognuno di questi obiettivi, si rivela cruciale poter disporre di un flusso costante di dati. Gli ambiti settoriali coperti dal rilascio, nonché i modelli di licenza per il riutilizzo dei dati (oltre al formato degli stessi) si rivelano inoltre aspetti di rilievo. Come illustrato nella Figura 6, per ciò che riguarda i portali considerati, sono le banche dati relative all’ambito sociale (come ad esempio i dati demografici, le statistiche sul lavoro e la cittadinanza), al turismo e al tempo libero, nonché i dati geografici (come le informazioni cartografiche, le topografie, ) e amministrativi (legati cioè al funzionamento della pubblica amministrazione).

Figura 14 – Dataset rilasciati dai portali per il riutilizzo di PSI promossi dalle amministrazioni pubbliche

(per ambito settoriale), distribuzione percentuale, novembre 2010

Fonte: portali censiti, nostra elaborazione

La Figura 7 riporta i modelli di licenza adottati dai portali per il riutilizzo di PSI attualmente promossi dalle amministrazioni pubbliche, suddivisi secondo il loro attributo principale (sulla scorta di quelli adottati dalle licenze Creative Commons). In oltre un terzo dei casi, i dati vengono rilasciati con formule assimilabili al pubblico dominio, ossia liberamente riutilizzabili senza alcun obbligo di attribuzione. Nel 28% dei casi, il riutilizzo dei dati è libero (anche per scopi commerciali, i quali invece non vengono autorizzati nel 4% dei casi), con l’obbligo di citare la fonte di provenienza degli stessi. Nel 20% dei casi viene inserita una clausola “virale” esplicitamente o implicitamente di tipo “share alike”.


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Figura 15 – Licenze di riutilizzo dei dati rilasciati dai portali PSI promossi dalle amministrazioni pubbliche

(distribuzione percentuale), novembre 2010

Fonte: portali censiti, nostra elaborazione

Un esempio di PSI portal a livello locale: London Datastore

Il portale London Datastore (www.londo.gov.uk), istituito dalla Greater Londn Authority per il rilascio di dati generati in ambito locale, allo scopo del loro riutilizzo, anche a fini commerciali. Il portale presenta la possibilità di navigare, mediante ricerca libera o secondo un insieme di keywords, le proprie banche dati, che coprono un ampio spettro di settori (imprese, demografia, ambiente, trasporti, sanità, istruzione, solo per citarne alcuni). I dati vengono forniti in formato standardizzato e, ovunque possibile, aggregando i dati nell’ottica di facilitare il download. I termini di riutilizzo dei dati variano a seconda del dataset; nella maggioranza dei casi, viene autorizzata ogni forma di riutilizzo (incluse la realizzazione di applicazioni software e la creazione di nuove modalità di visualizzazione dei dati). Al fine di promuovere il riutilizzo dei dati, vengono segnalati in termini di “inspirational uses” alcuni prodotti di tale riutilizzo (http://data.london.gov.uk/datastore/inspirational-uses) da parte di sviluppatori o semplici cittadini.

Pare inoltre interessante citare l’esistenza di alcune iniziative, complementari a quelle promosse dalle amministrazioni pubbliche, di rilascio di dati del settore pubblico attivate “ dal basso” a partire dal lavoro di singoli cittadini o gruppi di ricerca (si veda tal proposito il Comprehensive Knowledge Archive Network http://ckan.net/). Si tratta, nella maggioranza dei casi, di portali web che presentano collegamenti a cataloghi di dataset di informazione del settore pubblico, raccolti da fonti eterogenee a diversi livelli amministrativi, liberamente riutilizzabili.


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Un esempio di PSI portal “dal basso”: Data Publica

Data Publica (www.data-publica.com) è un progetto di tre start-up francesi che si propone di costituire una piattaforma di interazione tra i detentori di dati e metadati e gli sviluppatori di applicazioni a partire dagli stessi. Il portale presenta, oltre al catalogo di dati, una serie di strumenti per la realizzazione di applicazioni, nonché esempi di applicazioni realizzate a partire dai dati messi a disposizione., a seconda delle licenze standard utilizzate.

2.1.3 Il rilascio di informazione del settore pubblico in Piemonte

Le Amministrazioni Pubbliche del Piemonte raccolgono e gestiscono, ai vari livelli amministrativi e secondo articolazioni settoriali, un ingente volume di informazioni e dati. Queste riguardano in particolare i seguenti ambiti tematici: Agricoltura, territorio e pesca Utilizzo del suolo / dati sulle imprese agricole, / dati sugli stock disponibili

Ambiente e meteo Dati oceanografici / idrografici / atmosferici / qualità ambientale

Cultura Musei e mostre / risorse bibliotecarie / siti archeologici / archivi pubblici

Economia Informazioni finanziarie / Statistiche sulle imprese / Pianificazione

Formazione Studi e pubblicazioni accademiche / materiali didattici

Geografia Dati cartografici / catasto / dati spaziali / confini politico – amministrativi / topografia / altimetrie

Giurisprudenza Dati sulla criminalità / normativa / brevetti e marchi

Politica Atti istituzionali / verbali delle assemblee rappresentative / bandi e gare

Risorse naturali Informazioni biologiche ed ecologiche / dati sul consumo delle risorse / informazioni geologiche e geofisiche

Scienza e ricerca Iniziative a finanziamento pubblico / ricerca amministrativa


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Sociale Dati demografici / indagini settoriali / dati sanitari / statistiche su lavoro e formazione

Traffico e trasporti Reti viarie e di trasporto / informazioni sul traffico / statistiche sui trasporti / registro automobilistico

Turismo e tempo libero Statistiche sul turismo / Evento / Ricettività

L’interscambio di dati, l’integrazione tra i sistemi informativi degli Enti e, a partire dai recenti sviluppi normativi, il rilascio di banche dati pubbliche vengono gestiti dal Consorzio per il Sistema Informativo piemontese (CSI Piemonte), organismo pubblico regionale istituito con lo scopo di promuovere l'innovazione della Pubblica Amministrazione locale attraverso l’impiego di ICT. Il patrimonio informativo della Pubblica Amministrazione piemontese è costituito da un elevato volume di banche dati, secondo una articolazione tassonomica che comprende differenti tipologie. La natura dei dataset può infatti essere strutturata (come nel caso delle informazioni alfanumeriche o geografiche), semi-strutturata (sistemi cartografici) oppure non strutturata (contenuti come testi e filmati).

Figura 16 – Il patrimonio informativo della PA Piemontese

Fonte: CSI Piemonte (2010)

Un ulteriore elemento distintivo delle banche dati è la loro destinazione di rilascio. Questa può essere relativa all’interscambio dei dati funzionale al corretto svolgimento dell’attività istituzionale di uno o più enti, oppure la condivisione all’esterno, sia in un’ottica di trasparenza dell’operato pubblico, sia per il vero e proprio riutilizzo (anche a scopi commerciali).


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Figura 17 - Le possibili forme di condivisione delle banche dati pubbliche in Piemonte

Fonte: CSI Piemonte (2010)

È peraltro istituito un catalogo unico di metadati condiviso dalle PA piemontesi, accessibile via web. Il Protocollo di condivisione dati (DGR 11-1161/2005) definisce l’impegno per le PA firmatarie per la condivisione, valorizzazione e diffusione del patrimonio informativo regionale. Le formule e i confini di riutilizzo delle banche dati regionali vengono definiti dalle Linee Guida approvate dalla giunta regionale. Queste definiscono:

• L’oggetto del riutilizzo: dati/documenti/banche dati (in generale “documento”) di cui la Regione è titolare, prodotti nell’ambito dell’esercizio delle proprie funzioni.

• Il modello di licenza e l’iter di approvazione ed adozione della singola licenza

• Le modalità di messa a disposizione del documento soggetto a riutilizzo, prevalentemente in modalità elettronica e in formato aperto.

• I canali di comunicazione per il riutilizzo, in particolare il Catalogo Regionale dei Metadati (Information Directory) e il Catalogo Regionale dei Documenti Geografici (SITAD).

• I criteri per la definizione di eventuali tariffe: il riutilizzo è gratuito, fatti salvi i casi in cui le spese sostenute da Regione, per la gestione e l’aggiornamento del documento, siano tali da giustificare l’applicazione di tariffe.

• La condivisione delle Linee Guida, del modello di licenza nonché dei cataloghi con altre PA: adottabili da tutti gli Enti Pubblici interessati previa sottoscrizione del Protocollo di condivisione dei dati e conseguente utilizzo da parte degli enti dei cataloghi per il riutilizzo.

Le recenti Linee Guida relative al riutilizzo e all’interscambio del patrimonio informativo regionale (approvate il 30/11/2010) introducono peraltro ulteriori elementi degni di interesse in chiave economica, e in particolare:


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• Il concetto di right to data, estensione dell’idea di need to data (sulla quale si basano le formule “tradizionali” di rilascio di informazione del settore pubblico) – e di open by default in relazione alle banche dati pubbliche.

• La formulazione principi di tariffazione allineati ai costi marginali di messa a disposizione dei dati (escludendo dunque i costi di raccolta e gestione). Tale approccio si traduce, nella grande maggioranza dei casi, nella gratuità dell’accesso ai dati per il loro riutilizzo.

• L’adozione di licenze standard di tipo CC-O (pubblico dominio), CC-BY (attribuzione) e ODbL per le basi di dati. In ognuno di questi casi è dunque esplicita la possibilità di riutilizzo commerciale, concessa senza alcuna introduzione di tariffe né maggiorazione di quelle esistenti.

• La possibilità di praticare accordi di esclusiva tra la PA e operatori che immettano sul mercato prodotti o servizi a valore aggiunto limitatamente alle eventualità in cui l’accordo in questione risulti necessario per l’erogazione di un servizio di interesse pubblico.

Riguardo la tariffazione, le Linee Guida regionali prevedono che “Nei casi in cui ragioni di interesse pubblico giustifichino l’applicazione di una tariffa, quest’ultima dovrà essere determinata tenendo conto dei costi di messa a disposizione del pubblico (riproduzione e diffusione). Tale valutazione dovrà essere effettuata tenendo altresì in considerazione i costi relativi alla determinazione, alla gestione e all'applicazione della tariffa stessa”. Tale formula, in parte sovrapponibile a quella promossa dalla Direttiva 2003/98/EC, pur collegando le eventuali tariffe ad alcune categorie di costi sostenuti dalla PA, non si avvale della possibilità dell’eventuale raggiungimento del “congruo utile” indicato nella Direttiva. Il portale per il riutilizzo dei dati pubblici del Piemonte, www.dati.piemonte.it, attivato nel corso del 2010, rappresenta il “front-end” della strategia regionale, adottandone i termini precedentemente descritti.

2.1.4 Regione Piemonte: Cartografia e Sistema Informativo Territoriale

Il patrimonio informativo

Il repertorio di dati cartografici detenuti dal Settore Cartografia e Sistema Informativo Territoriale della Direzione Programmazione Strategica, Politiche Territoriali ed Edilizia della Regione Piemonte viene rilasciato mediante canali diversi a seconda della sua destinazione finale (infra-PA oppure verso il pubblico). Da una parte, la rete RuparPiemonte, gestita dall’ente strumentale per la progettazione e lo sviluppo dell’informatica regionale CSI Piemonte, garantisce la completa interoperabilità con la Rete Unitaria Nazionale e l´interscambio con le Amministrazioni centrali, assicurando i servizi di trasporto, interoperabilità e cooperazione.


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La ricerca e la visualizzazione delle informazioni territoriali e ambientali raccolte, documentate e messe a disposizione dagli enti locali del Piemonte è invece possibile mediante il servizio SITAD, Sistema Informativo Territoriale Ambientale Diffuso (http://www.sistemapiemonte.it/serviziositad/). I dataset a disposizione riguardano i seguenti ambiti tematici: Acqua, Aria e atmosfera. Insediamenti e infrastrutture, Localizzazioni geografiche, Paesaggio e risorse naturali, Pianificazione territoriale e urbanistica, Popolazione e società, Suolo e sottosuolo, Tutela ambientale. I servizi di consultazione comprendono:

• Il visualizzatore GEOVagando, che comprende cataloghi di immagini, dati vettoriali contenenti informazioni tecniche specifiche e interrogabili e servizi WMS (interni ed esterni). Una volta elaborata, la mappa può essere navigata e modificata dagli utenti.

• Il Repertorio immagini, che consente consultazione e divulgazione web del vasto patrimonio di immagini disponibili presso la Direzione urbanistica, oltre alla consultazione del patrimonio di immagini di proprietà di altre Direzioni regionali, le cui licenze d’uso ne consentano la condivisione con altre Direzioni. Individuato un ambito geografico di interesse, è possibile accedere alle diverse tipologie di immagini (raster, ortofoto, immagini satellitari, fotogrammi aerei) utilizzando le consuete funzionalità di consultazione e navigazione geografica.

• Il Repertorio cartografico di base, servizio web-gis per la consultazione e lo scarico della Carta Tecnica Regionale (CTR) alle quale risulta possibile sovrapporre temi vettoriali. Tra questi vi sono i livelli informativi relativi alla Rete Geodetica del Piemonte.

Termini di rilascio e riutilizzo

Oltre a quelli già citati, il rilascio dei dati cartografici in possesso della PA piemontese ha due principali riferimenti normativi, il primo promosso a livello europeo, il secondo in ambito locale (Piemonte). Nell’ambito della Direttiva 2007/2/EC (INSPIRE) e del relativo regolamento, vengono definiti due principali schemi di licenza:

- una Basic INSPIRE licence, che presenta condizioni, predefinite e non trasferibili, di accesso gratuito ai dati, il cui utilizzo è limitato alle public tasks in campo ambientale. Esiste peraltro la possibilità di garantire l’accesso pubblico ai dati da parte del detentore.

- una Specific INSPIRE licence, maggiormente articolata secondo varie opzioni in termini di

tariffazione (la quale può essere praticata o meno), diritto al riutilizzo e al sub-licensing. A queste due classi di licenza si associano ulteriori forme e tipologie, tra le quali le cosiddette click licence (con relativa accettazione dei termini d’uso e rilascio gratuito), flat rate licence (con pagamento di un ammontare fisso per un volume illimitato di dati), pay-per-use licence (pagamento per ogni transazione) ed emergency licence (con estrema facilità di accesso nel caso di situazioni di emergenza).


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Con riferimento alla tariffazione dei dati territoriali in possesso del settore pubblico, la Direttiva INSPIRE (Capo V, Articolo 17, punto 3) si esprime come segue: “Qualsiasi tariffa e licenza deve essere pienamente compatibile con lo scopo generale di facilitare la condivisione di set di dati territoriali e di servizi ad essi relativi tra le autorità pubbliche. Quando sono applicate tariffe, queste devono essere mantenute al livello minimo richiesto per garantire la necessaria qualità e fornitura dei set di dati territoriali e servizi ad essi relativi insieme ad un ragionevole ammortamento dell'investimento, rispettando, dove applicabile, le esigenze di autofinanziamento delle autorità pubbliche che forniscono i set di dati territoriali e servizi ad essi relativi”. La formulazione delle tariffe si collega dunque non solo ai costi sostenuti alle amministrazioni per la gestione e l’aggiornamento dei dataset, ma anche al sostegno alla continuazione di tale servizio nel futuro. Quale secondo riferimento, di natura locale, la Regione Piemonte ha elaborato nel 2005 il Disciplinare per la consultazione e la cessione in copia dei documenti fotocartografici disponibili presso il Settore Cartografico. Tra le disposizioni generali, il Disciplinare 2005 distingue tra l’accesso alla documentazione fotocartografica (in consultazione) e la sua cessione a titolo definitivo, regolata secondo uno specifico modello di tariffazione. È da notare come la cessione escluda, escludendo, salvo specifica autorizzazione, ogni forma di diffusione a terzi degli elaborati stessi. Riguardo alle politiche di tariffazione, il Disciplinare 2005 opera una distinzione tra i prodotti derivati dal riutilizzo divulgati a titolo gratuito e quelli rispetto ai quali i riutilizzatori traggono un profitto. Nel primo caso, il riutilizzatore acquisisce gratuitamente i dati, impegnandosi a fornire alla pubblica amministrazione i risultati delle proprie elaborazioni. I soggetti interessati a diffondere via web elaborati della CTR (ad esempio in portali cartografici), dovranno inoltrare al Responsabile del Settore Cartografico una richiesta di autorizzazione con valore contrattuale, con alcuni elementi aggiuntivi, tra i quali l’impegno del richiedente a fornire gratuitamente al Settore Cartografico, ad uso degli Uffici Regionali, dieci utenze privilegiate al sito internet che divulgherà dati di CTR, la concessione alla Regione Piemonte della facoltà di utilizzo dei dati rielaborati nell’ambito del suddetto sito ad uso del sistema informativo regionale, nonché il versamento di un corrispettivo lordo proporzionale all’ampiezza del territorio interessato dall’elaborazione. Nel secondo, la tariffa praticata dall’organismo detentore è così determinata:

R=5%(P x N x K) dove

• R è il corrispettivo dovuto per la cessione di diritti,

• P è il prezzo lordo di copertina dell’opera da pubblicare,

• N è la tiratura prevista espressa in numero di copie,

• K è un coefficiente, compreso fra 0 e 1, rapportato alla superficie della CTR utilizzata nell’ambito dell’opera, espresso dalla formula K=Sc/(Sc+0,5Sa), con Sc=superficie del campo cartografico della CTR elaborata ed Sa=superficie aggiuntiva (es., nel caso di carto-guida escursionistica, con uguali superfici di carta e di guida, Sc=Sa=S, K=S/(S+0,5S)=1/1,5=0,66).


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La tariffa è dunque funzione di due principali elementi: i ricavi attesi dal riutilizzatore (espressi secondo il prodotto il prezzo P praticato a valle e il volume N di copie) e i costi sostenuti per la generazione dei dati, i quali variano a seconda dell’ampiezza della porzione territoriale considerata (coefficiente K). Le categorie di costo prese in considerazione per la formulazione delle tariffe (volte dunque al recupero dei costi medi) sono quelle relative all’acquisizione delle basi informative, al loro aggiornamento periodico, al loro mantenimento e alla messa disposizione dei documenti.

Figura 18 – Disciplina per la consultazione e cessione in copia dei documenti fotocartografici della Regione

Piemonte (nostra elaborazione)

Volumi di rilascio

La Figura 11 riporta il valore dei prodotti cartografici distribuiti dalla Regione Piemonte negli anni recenti. A seguito di un sensibile incremento nel 2007, il valore totale dei dati rilasciati si attesta nel 2009 a poco più di 29mila euro. Tale andamento ciclico può essere posto in relazione con l’aggiornamento periodico delle basi di dati. Considerando che solo una parte dei prodotti viene rilasciata a titolo oneroso, l’importo annuo degli introiti ha subito una riduzione tra il 2006 e il 2009, passando da quasi 19mila euro a circa 11500 euro.


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Figura 19 – Importi di vendita dei prodotti rilasciati dal Settore Cartografia e Sistema Informativo Territoriale

della Regione Piemonte, 2006 – 2009 Fonte: Settore cartografico, Regione Piemonte, nostra elaborazione

Come riportato nella Figura 12, nel corso degli ultimi anni è cresciuto il volume di prodotti cartografici rilasciati gratuitamente rispetto a quelli venduti. Se nel 2006 il 52,3% (in valore) risultava da cessioni a titolo oneroso, nel 2009 le proporzioni si invertono, con circa due terzi del valore complessivo rilasciato non a pagamento.

Figura 20 – Prodotti rilasciati dal Settore Cartografia e Sistema Informativo Territoriale della Regione Piemonte:

suddivisione tra cessione gratuita e cessione onerosa, 2006 – 2009

Fonte: Settore cartografico, Regione Piemonte, nostra elaborazione


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Rimane invece alquanto stabile la proporzione di tra elaborati tradizionali ed elaborati informatizzati (la percentuale di quest’ultimi in leggera riduzione) negli ultimi anni.

Figura 21 - Prodotti rilasciati dal Settore Cartografia e Sistema Informativo Territoriale della Regione Piemonte:

suddivisione tra elaborati tradizionali ed elaborati informatizzati (per valore dei prodotti), 2006 - 2009

Fonte: Settore cartografico, Regione Piemonte (nostra elaborazione)

Pur non disponendo di un termine di paragone univoco, pare lecito affermare che il volume di entrate derivante dal rilascio di informazione dal Settore Cartografia e Sistema Informativo Territoriale della Regione Piemonte abbia un impatto fortemente limitato rispetto al bilancio dell’amministrazione pubblica. Il rilascio di informazione a titolo oneroso, peraltro in un regime che prevede una differenziazione di prezzo nel caso in cui l’acquisizione dei dati sia volta a un riutilizzo di tipo commerciale, prevede inoltre l’insorgenza di costi di transazione, che riducono ulteriormente il margine realizzato dall’amministrazione pubblica.

2.2 Il riutilizzo di informazione del settore pubblico

2.2.1 Il mercato delle informazioni catastali e ipotecarie in Italia

Gli attori del mercato

Presso i pubblici registri italiani vengono raccolti e gestiti flussi di dati di elevata importanza – per il loro volume e la loro rilevanza economica – in merito alle attività commerciali svolte da cittadini e imprese. L’accesso a tali registri, cui fanno parte ad esempio il catasto e le conservatorie dei registri


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immobiliari, è consentito a chiunque ne faccia richiesta, non richiedendo neppure il consenso della persona – fisica o giuridica – oggetto dell’informazione26. Il principale soggetto detentore di tali dati è l’Agenzia del Territorio (AdT), organismo pubblico operativo dal gennaio 2001 per l’erogazione di servizi catastali, cartografici e di pubblicità immobiliare. L’Agenzia del Territorio gestisce una ampia varietà di registri, rispetto ai quali – in estrema sintesi – è possibile individuare tre principali tipologie di rilascio:

• Il rilascio di dati “grezzi” contenuti nelle banche dati che riportano gli estremi delle operazioni commerciali immobiliari eseguite da cittadini e imprese (cosicché è possibile accedere agli estremi di tali operazioni relativamente al singolo cittadino o alla singola impresa);

• Il servizio di “ricerca continuativa per via telematica” (il cosiddetto monitoraggio) ed il servizio di “trasmissione telematica di elenco dei soggetti presenti nelle formalità di un determinato giorno, i quali permettono l’acquisizione degli aggiornamenti dei registri. Tale accesso può avvenire, previa specifica convenzione, mediante la piattaforma internet SISTER (acronimo di Sistema InterScambio Territorio).

• La realizzazione di servizi a partire da una valorizzazione statistica dei dati, quali ad esempio l’Osservatorio del Mercato Immobiliare, mediante il quale viene curata la rilevazione del mercato degli affitti e dei tassi di rendita.

In qualità di detentore di informazione del settore pubblico, l’Agenzia del Territorio si configura come una piattaforma multiversante, in quanto:

- Raccoglie informazioni in merito alle attività commerciali immobiliari, esercizio obbligatorio e soggetto a tariffazione.

- Rilascia tali informazioni a cittadini e a soggetti riutilizzatori, anche in questo caso in via onerosa. Il mercato posto a valle degli organismi pubblici detentori di informazione si compone principalmente delle seguenti categorie di attori:

• imprese che, a partire dai flussi di informazione, realizzano servizi a valore aggiunto;

• istituti di credito che, ad esempio nell’ambito di operazioni di finanziamento a cittadini o imprese, necessitano di informazioni in merito alla loro attività commerciale e/o al loro stato patrimoniale. Tali istituti costituiscono parte della potenziale (ed effettiva, in molti casi) clientela delle prime due categorie di attori.

• diverse tipologie di studi professionali, che possono realizzare: o consulenze e perizie a imprese e cittadini, in particolare estraendo la situazione patrimoniale

dei soggetti (in merito ad esempio a vincoli o fondi patrimoniali)

26 Nel sistema della pubblicità immobiliare al carattere pubblico dei registri immobiliari è correlata la libertà di accesso posto dall’art. 2673 c.c., in base al quale il conservatore “deve rilasciare a chiunque ne fa richiesta copia delle trascrizioni, delle iscrizioni e delle annotazioni (…) .deve altresì permettere l’ispezione dei suoi registri (…) anche rilasciare copia dei documenti che sono depositati presso di lui”. Esiste dunque, in virtù della necessità di pubblicità di tali registri combinata con la natura dei dati ivi raccolti, un mercato di servizi informativi che operano l’utilizzo e il riutilizzo.


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o assistenza nelle operazioni di compravendita (come ad esempio gli studi notarili); Quale diaframma tra le due classi di operatori, si posizionano organismi, di matrice pubblica o privata, come ad esempio enti strumentali come Sogei e Geoweb, che realizzano attività intermedie come la raccolta e l’aggregazione di informazione, operando in qualità di distributori. Si noti che solo nei primi due casi avviene un effettivo conferimento di valore aggiunto all’informazione, rispettivamente nella realizzazione di servizi basati su di essa e nella consulenza, mediante attività rielaborazione o di realizzazione di nuove modalità di visualizzazione, ma anche di tipo puramente interpretativo, in merito suoi contenuti. Il mercato delle informazioni commerciali raggiunge in Italia volume di mercato stimato a 748 milioni di euro nel 2010 (era di 680 milioni nel 2008 e 608 nel 2006). Il fatturato annuo del mercato dei dati catastali e immobiliari – sottoinsieme del precedente – ammontava, fino al 2004, a circa 137 milioni di euro (tenendo conto del solo fatturato realizzato nei confronti dell’utenza finale ed escludendo, per evitare potenziali duplicazioni, i passaggi all’interno della filiera), per un totale di circa 1500 occupati nella filiera. (fonte: Ancic) Sul versante del rilascio di informazione catastale e ipotecaria, i volumi annuali vengono stimati tra i 45 e i 60 milioni di euro (elaborazione soggetta a possibili imprecisioni)27.

I recenti sviluppi

L’assetto del mercato delle informazioni catastali e ipotecarie ha vissuto, a partire dal 2004, particolari sviluppi, in particolare conseguentemente ai principali provvedimenti assunti dal Governo italiano e dall’Agenzia del Territorio. Vengono qui sinteticamente esposti, in ordine cronologico, i contenuti delle principali disposizioni: Con la Legge 311/2004, è stato introdotto un nuovo regime della materia che si fondava su un divieto generalizzato di “riutilizzazione commerciale dei documenti, dei dati e delle informazioni catastali ed ipotecari, che risultino acquisiti, anche per via telematica in via diretta o mediata, dagli archivi catastali o da pubblici registri immobiliari, tenuti dagli uffici dell'Agenzia del territorio” (comma 367), divieto superabile per il tramite di una convenzione con la stessa Agenzia che prevedeva il pagamento reiterato dei diritti “per ogni atto di riutilizzo”. La Convenzione triennale per gli esercizi 2004 - 2006 stipulata tra il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia del Territorio, nell’ambito della quale si definisce tra gli obiettivi da perseguire quello di “Ampliare la gamma dei servizi per il mercato e incrementare i ricavi da servizi di mercato” a file di migliorarne la redditività. Si prevede che l’Agenzia del territorio commercializzi due differenti servizi:

o il servizio di “ricerca continuativa per via telematica” (il già citato “monitoraggio”);

27 Il calcolo deriva dale seguenti assunzioni (emerse nell’ambito di interviste con rappresentati di imprese operanti nel settore). La spesa media annua in informazioni catastali e immobiliarie si attesta a 300.000 euro per un piccolo studio. Si valutano appartenere a tale categorie un numero compreso tra 1 e 4 società per provincia italiana, per una stima di circa 150 piccole imprese. I ricavi annui dell’Adt da questa classe di imprese sono dunque stimabili a 45 milioni di euro.. A questi vanno aggiunti i ricavi dalle grandi società, stimate essere 5 in Italia, ognuna con una spesa media annua di circa 1,5 milioni di europ, per un totale di 7,5 milioni di euro. Sommando i due termini si raggiunge una cifra complessiva 52,5 milioni di euro, alla quale applichiamo un aggiustamento di +/- 15% . Ulteriori evidenze porterebbero naturalmente a stime maggiormente precise.


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o il servizio di “trasmissione telematica di elenco dei soggetti presenti nelle formalità di un determinato giorno”

(cioè, la “materia prima” per l’elaborazione del servizio di “monitoraggio”)(numero d’ordine 7 della tabella). Per tale servizio, già precedentemente rilasciato in forma cartacea, la tariffa viene elevata dai precedenti 7 euro per pagina a 4 euro per nominativo, per un aumento stimato di circa il 600%.

La Legge 45/2005, prevede altresì la “modifica alle tasse ipotecarie per l’introduzione di servizi telematici a valore aggiunto”. Nell’ambito di questo provvedimento che il servizio di “Rilascio dell’elenco soggetti presenti nelle formalità di un determinato giorno” (documento a partire dal quale viene effettuato l’aggiornamento dei registri) è disponibile sino all’attivazione della “ricerca continuativa per via telematica”.

Provvedimento Principale misura

Legge 311/2004

Divieto di riutilizzo commerciale delle informazioni catastali e ipotecarie, salvo stipula convenzione con AdT (pagamento dei diritti “per ogni atto di riutilizzo”)

Convenzione triennale 2004 – 2006 MEF - AdT

Viene ampliata la gamma di servizi per il mercato al fine di incrementare i ricavi: ricerca continua per via telematica e trasmissione telematica dell’elenco soggetti (c.d. “monitoraggio”), con relativo aumento tariffario.

Legge 45/2005

Nuova tabella delle tasse ipotecarie. Il servizio di “monitoraggio” è disponibile fino all’attivazione della ricerca per via telematica.

Figura 22 – Provvedimenti recentemente approvati nell’ambito del mercato delle informazioni catastali e ipotecarie, nostra elaborazione

Le configurazioni di mercato

È possibile identificare, rispettivamente a valle e a monte dei provvedimenti precedentemente descritti, due tipologie di configurazione di mercato: 1) Un modello integrato verticalmente nel quale l’informazione viene acquisita – da parte di singoli cittadini e imprese – e ceduta a titolo oneroso da un singolo soggetto (AdT) a un insieme di operatori a valle, i quali a loro volta servono un mercato costituito principalmente da istituti di credito e persone fisiche o giuridiche. In quest’ottica, si configura una potenziale inefficienza – da verificare empiricamente – nell’eventuale verificarsi di una “doppia marginalizzazione 28 ”, specialmente in relazione alle tariffe praticate sia dal monopolista, sia dagli operatori a valle. Il rischio è dunque quello di un mercato a valle che costituisca – almeno in parte – un diaframma rispetto all’acceso dei singoli cittadini o delle singole imprese a informazioni rispetto alle quali debbano godere di un diritto all’accesso nell’ambito del regime di pubblicità di tali informazioni. 2) Un tentativo di ingresso nel mercato a valle da parte dell’operatore a monte, secondo due classi di azioni contestuali:

28 Tale configurazione ha luogo nel caso in cui due operatori, posti in filiera verticale, pratichino entrambi un prezzo applicando un margine sui propri costi.


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(i). Un pronunciato incremento delle tariffe per il riutilizzo dell’informazione; (ii). La creazione di un canale preferenziale per alcuni operatori (come gli istituti di credito) che costituiscono la principale base di clientela dei riutilizzatori.

Le due configurazioni vengono illustrate nella Figura 14. In aggiunta alle considerazioni precedentemente esposte, va ricordato che sia l’Agenzia del Territorio, sia i riutilizzatori si configurano come piattaforme “multiversante”. In particolare, l’Agenzia del Territorio riceve un pagamento sia all’atto dell’acquisizione di informazione da parte di cittadini e imprese (esercizio obbligatorio per le principali fattispecie), sia all’atto del rilascio per il suo riutilizzo.


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Configurazione 1)

Configurazione 2)

Figura 23 – Possibili configurazioni di mercato nell’ambito del riutilizzo informazioni catastali e ipotecarie, nostra elaborazione


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I principi di tariffazione

Il modello di tariffazione praticato dall’Agenzia del Territorio per l’accesso ai documenti da parte di soggetti (tipicamente semplici cittadini) che ne pratichino la consultazione o il riutilizzo, anche in ottica commerciale, è governato secondo il seguente schema:

o Una tariffazione di base per l’accesso ai registri, proporzionale al numero di nominativi e di atti ai quali si è realizzato l’accesso;

o Una tariffazione maggiorata di una percentuale (20%), sulla stessa base, nel caso in cui

l’operatore che accede all’informazione pratichi l’archiviazione dei documenti al fine del loro riutilizzo (che si intende, in questo caso, a fini commerciali). Per analogia, è possibile considerare questa maggiorazione come una sorta di royalty sui profitti futuri dei riutilizzatori.

La formula di tariffazione rispetto al riutilizzo commerciale dell’informazione detenuta nei registri immobiliari e ipotecari dell’Agenzia del Territorio è dunque sintetizzabile come segue:

R=1,2 (kN +jA) dove

• R è il corrispettivo dovuto per l’accesso e l’archiviazione dei contenuti;

• k è il prezzo unitario del record legato a ogni singola persona fisica o giuridica di cui si chiede l’accesso a fini di consultazione/riutilizzo;

• N è il numero di record legato a ogni singola persona fisica o giuridica di cui si chiede l’accesso a fini di consultazione / riutilizzo;

• j è il prezzo unitario di ogni atto di cui si chiede l’accesso a fini di riutilizzo;

• A è il numero di atti di cui si chiede l’accesso a fini di riutilizzo Quale possibile criticità, tale modello sembra non rispecchiare gli effettivi costi sostenuti dal detentore dell’informazione, in quanto non prevede economie di scala rispetto al rilascio (le tariffe sono direttamente proporzionali al volume di dati).

2.2.4 Riutilizzo di informazioni giuridiche nel contesto europeo: l’esempio di Caselex

Il contesto

L’ambito della pubblicazione e del riutilizzo delle informazioni giuridiche, in particolare dispositivi di legge e sentenze, ha vissuto un importante impulso in virtù delle possibilità offerte dai processi di digitalizzazione delle banche dati pubbliche, nonché dall’entrata in vigore della Direttiva 98/2003/EC. Nel corso degli ultimi anni la catena del valore associata a questo settore ha potuto quindi articolarsi ulteriormente rispetto al modello iniziale, che prevedeva – a partire dall’idea che la raccolta e distribuzione di casi giuridici non appartenesse alle attività che configurano le cosiddette public task – la presenza di monopolisti nazionali a valle del settore pubblico, dediti alla pubblicazione di tali contenuti, in alcuni casi in qualità di semplici aggregatori (ossia senza elaborazione ragionata o introduzione di metadati).


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In realtà, considerando quanto incluso nella Convenzione di Berna e nelle sue successive modificazioni, sentenze, dispositivi e altra informazione di carattere giuridico devono essere per definizione come esente da qualsivoglia diritto d’autore, configurando dunque una filiera di riutilizzo “aperta”.

L’accesso alle banche dati pubbliche

Caselex è una società nata nel 2005 per praticare l’aggregazione e il riutilizzo di informazione giuridica a livello europeo. In particolare, al centro delle attività di Caselex sono le decisioni e le sentenze relativi all’interpretazione di provvedimenti emanati a livello europeo. In merito all’interazione con le fonti pubbliche, sono state riscontrate possibili criticità in quattro ambiti principali:

• Accessibilità dei contenuti (ad esempio perché in formato non elettronico);

• Accesso ai contenuti;

• Limitazioni legate alla proprietà intellettuale;

• Condizioni di tariffazione non eque (in parte legate a vincoli di esclusiva già esistenti). È quello dell’accessibilità dei contenuti l’aspetto che si rivela maggiormente oneroso: i dispositivi giuridici di interesse per Caselex rappresentano una piccola percentuale del totale dei dispositivi emanati nelle singole nazioni. È dunque necessaria un’attività di presidio e selezione, la quale richiede l’intervento di esperti nell’ambito di un lavoro non automatizzato.

Il modello di business

Il modello di conferimento di valore aggiunto all’informazione del settore pubblico praticato da Caselex si configura secondo quattro passaggi successivi, illustrati nella Figura 15.

Figura 24 – Il modello Caselex


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Pare inoltre interessante riportare i due seguenti aspetti :

• L’acquisizione dell’informazione può avvenire, oltre che dalle fonti pubbliche, anche presso riutilizzatori come le società editrici, che sovente dispongono di intere basi di dati rispetto alle quali risulta più agevole estrarre l’informazione rilevante (che è, nell’esempio di Caselex, un piccolo sottoinsieme della totalità dei dispositivi).

• Il servizio a valore aggiunto realizzato da Caselex – che consiste principalmente nella possibilità di navigazione ragionata del database ed estrazione del materiale di interesse – presenta nella sua platea di utenti, oltre a studi legali e singoli ricercatori, anche organismi del settore pubblico come tribunali e università. La Tabella 10 riporta volumi e provenienza della base di dati gestito da Caselex nell’ambito del proprio processo. Provvedimenti UE Provvedimenti

nazionali Totale

Tribunali 4215 3032 7247

Autorità competenti 1872 545 2417

Totale 6087 3577 9764

Figura 25 – Composizione del database di Caselex (2010) Fonte: De Vries (2010)

Mercato e competizione

Rispetto alla condizione iniziale di monopolio/oligopolio dei singoli riutilizzatori nazionali di informazione giuridica (tipicamente le case editrici che riportano contenuti strutturati e aggiornati), operatori come Caselex si collocano nell’ambito di specifiche nicchie di mercato. La differenziazione di prodotto operata da Caselex rispetto agli incumbent si traduce di un’assenza di vera e propria competizione tra le due classi di attori. Al contrario, come si è visto, le principali case editrici specializzate in contenuti giuridici rappresentano per Caselex una delle fonti di informazione. Rispetto al settore dell’informazione giuridica nel suo insieme, l’assetto di mercato si configura dunque particolarmente concentrato, con pochi operatori di grandi dimensioni, con significativi vantaggi competitivi acquisiti, per ogni ambito nazionale.


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Considerazioni di sintesi

3.1 Detentori di informazione del settore pubblico

Nell’ambito del processo di acquisizione, gestione e rilascio di informazione, gli organismi del settore pubblico – con le sue articolazioni e gli strumenti ad esse associati – possono assumere una molteplicità di ruoli, in particolare quelli di:

o Detentori di informazione e responsabili dei relativi modelli di rilascio (in termini di accessibilità, accesso, trasparenza, tariffazione);

o Utilizzatori di informazione proveniente da altri organi del settore pubblico, sia in una logica di

interscambio nell’ambito del mandato pubblico, sia quale input per attività commerciali che ricadono al di fuori delle cosiddette public task (come nel caso di alcune agenzie o enti strumentali);

o Regolatori, rispetto alle politiche pubbliche relative all’accesso e al riutilizzo di informazione del

settore pubblico. Una delle principali leve strategiche è quella della tariffazione. Nel primo capitolo di questo lavoro è stato riportato un confronto tra i principali modelli, volti rispettivamente al conseguimento di un extra-profitto, al recupero dei costi medi e al recupero dei costi marginali. È stato dimostrato come, in misura delle esternalità positive generate, si riveli socialmente efficiente e paretianamente ottima l’adozione di principi di tariffazione che considerino solamente i costi marginali (relativi quindi alla diffusione) sostenuti dall’organismo detentore. Considerando questo modello come base di riferimento, le singole fattispecie possono peraltro suggerire alcune eccezioni degne di nota, specialmente in riferimento alla capacità di autofinanziamento, nel breve termine, degli organismi del settore pubblico nell’ambito dell’attività di gestione e rilascio di informazione, soprattutto nel caso sopravvengano extra-costi, chiaramente identificabili e misurabili, cagionati dal processo di apertura delle banche dati o da specifiche richieste. Risulta quindi fondamentale non solamente operare una precisa definizione di tali fattispecie, ma anche definire il grado di autonomia di ogni organismo nel presentare eccezioni rispetto all’adozione di politiche di tariffazione al costo marginale. L’assunto in merito all’efficienza collettiva di questo principio di tariffazione si basa inoltre sull’idea che l’attività di raccolta e gestione di basi informative faccia parte, a vario titolo, dell’attività corrente degli organismi pubblici nell’ambito del loro mandato istituzionale. I costi associati a tali attività sarebbero dunque già finanziati dalla fiscalità generale.


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Figura 26 – Informazione del settore pubblico e “public task”

Pare dunque necessario fissare il principio secondo il quale quando il settore pubblico, direttamente o indirettamente, fornisce servizi informativi “a valore aggiunto” in ottica commerciale, ciò sia compiuto mediante società separate cui fornisce le informazioni di base a condizioni economiche e contrattuali equivalenti. La natura dell’organismo preso in considerazione – sia esso un’articolazione diretta del settore pubblico, un’agenzia, un ente strumentale o ancora una società incaricata della gestione e del rilascio di informazione del settore pubblico – muta peraltro sensibilmente gli incentivi di selezione tra le possibili politiche di tariffazione. A questo proposito, va ricordata la natura multiversante degli organismi detentori di informazione del settore pubblico. Questi organismi presentano infatti costi e/o ricavi sia nel versante di ingresso, sia in quello di rilascio di informazione. A tal proposito, le analisi empiriche effettuate confermano la presenza di almeno due configurazioni chiave:

o Organismi che percepiscono ricavi in entrambi i versanti. Si pensi al caso dell’Agenzia del Territorio e delle Camere di Commercio, presso le quali la registrazione delle operazioni avviene a pagamento e in via obbligatoria. Le informazioni raccolte vengono a loro volta rilasciate a titolo oneroso.

o Organismi che percepiscono ricavi in un solo versante, tipicamente quello del rilascio di

informazione per il suo riutilizzo. Sono naturalmente possibili, per lo meno in via teorica, ulteriori combinazioni. Si noti peraltro che la presenza di entrate in uno o entrambi i versanti non esclude né la presenza di costi associati, né il fatto che tali costi possano rivelarsi superiori ai ricavi. In termini generali, la strategia di tariffazione ottimale per una piattaforma a due versanti dipende dalla natura (positive o negative) e dall’intensità delle esternalità incrociate esistenti tra i due gruppi di utenti. Si rivela dunque frequente che, nell’ambito dei due versanti, vengano praticate tariffe diverse. Tipicamente, il versante che genera le maggiori esternalità incrociate positive viene “sussidiato”, al punto che da quel versante i ricavi possono essere inferiori ai costi (mentre sono più che proporzionalmente superiori nell’altro). Ciononostante, non è possibile parlare di veri e propri sussidi incrociati, in quanto l’eliminazione del servizio per uno dei due gruppi di utenti genererebbe una caduta dei ricavi complessivi della piattaforma. Questo concetto si applica tuttavia solo parzialmente nel caso dell’Agenzia del Territorio. Va infatti considerato come il versante della raccolta dati, in particolare il loro volume, dipenda da variabili esogene (banalmente, il numero di transazioni immobiliari); alla luce di tale aspetto, la strategia


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ottimale è quella di ottenere profitti anche su questo versante. Se la registrazione (onerosa) delle transazioni immobiliari non fosse obbligatoria, un operatore come l’Agenzia del Territorio sarebbe probabilmente incentivato a praticare tariffe basse o nulle sul versante della raccolta dati, in maniera da massimizzarne il volume, quindi la domanda espressa sul versante dei riutilizzatori.

3.2 Riutilizzatori di informazione del settore pubblico

La gamma di operatori che praticano riutilizzo di informazione del settore pubblico è caratterizzata da una varietà sia rispetto alla propria natura, sia, conseguentemente, in virtù dei modelli di conferimento di valore aggiunto all’informazione. In particolare, è possibile identificare:

• Soggetti che praticano forme di aggregazione strutturata dell’informazione, per la costituzione di cataloghi di dati e metadati (si guardi ad esempio a operatori come Geoweb in ambito catastale);

• Soggetti che utilizzano informazione del settore pubblico nell’ambito della loro attività professionale (non necessariamente, tuttavia, questa è anche un output della loro attività), com’è nel caso degli studi professionali, dei consulenti, o ancora degli istituti di credito;

• Soggetti che, a partire dall’informazione del settore pubblico, creano prodotti o servizi digitali a valore aggiunto. In questo caso anche l’output del processo è costituito, almeno in parte, da contenuti informativi, destinati per lo più a singoli utenti finali. Il valore aggiunto può risiedere nella realizzazione di nuovi modelli di rappresentazione e nuove formule di elaborazione dei dati.

3.3 Configurazioni di mercato e benessere collettivo

Le analisi effettuate permettono di individuare nei processi di apertura delle banche dati del settore pubblico (in termini di accessibilità, trasparenza, non discriminazione e modelli di tariffazione appropriati) le seguenti opportunità:

o Riduzione delle barriere all’ingresso per nuovi operatori; o Incremento della pressione competitiva nell’ambito dei mercati a valle, con conseguente

miglioramento della qualità dei servizi e/o riduzione delle tariffe per gli utenti finali; o Miglioramento dell’efficienza del settore pubblico, anche rispetto alle possibilità di accesso

dei singoli cittadini a servizi pubblici senza la necessità di intermediari privati. o Partecipazione alla creazione di nuovi servizi da parte dei singoli utenti, sul modello degli user generated contents.

L’analisi condotta ha premesso di identificare numerosi mercati, anche di ampie dimensioni e con strutture consolidate, basati sul riutilizzo di informazione del settore pubblico (si consideri ad esempio il caso delle informazioni catastali presentato nel capitolo precedente). Tali mercati sono caratterizzati da diversi ordini di inefficienza – legati principalmente a operatori incumbent che godono di vantaggi competitivi consolidati – che limitano il benessere collettivo. In particolare, due configurazioni, speculari tra loro, meritano attenzione:


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• La pratica della cosiddetta "doppia marginalizzazione" (si veda la nota 29 a pagina 58), caratterizzata dalla presenza di un monopolio pubblico de jure al quale si associa un assetto oligopolistico a valle, con conseguente riduzione della quantità di informazione e incremento delle tariffe per gli utenti finali. Il rischio, in questo caso, è la presenza di mercati nei quali vengono erogati alcuni servizi tipici annoverabili nell’ambito mandato pubblico (come l’accesso ai registri delle imprese e alle conservatorie) a pagamento da operatori privati.

• Il tentativo di monopolizzazione del mercato a valle da parte dell'operatore pubblico, il quale sfrutta la propria posizione dominante incrementando le tariffe in maniera iniqua e/o fornendo servizi a valore aggiunto che superano marcatamente il suo mandato naturale. In entrambi i casi si riscontra la potenziale presenza di una configurazione discriminatoria. Nel primo, questa avviene nel mercato a valle, con l’istituzione di canali preferenziali o di esclusiva a beneficio di alcuni operatori che praticano il riutilizzo dell’informazione, i quali acquisiscono dunque uno status di oligopolisti. Nel secondo, la discriminazione ha luogo a vantaggio degli organismi pubblici, pur separati e autonomi, i quali godono di una posizione competitiva privilegiata tanto da potersi accaparrare una parte rilevante del mercato a valle. Pare dunque chiaro come, anche in presenza di un modello di tariffazione efficiente, sia fondamentale attuare politiche di regolamentazione che disincentivino assetti di mercato che limitino il benessere collettivo, ossia la possibilità indiscriminati di accesso dei cittadini all’informazione e ai servizi ad essa collegati secondo formule eque. Uno dei principali assunti in favore dei processi di apertura delle banche dati gestite dal settore pubblico (anche, ma non solo, mediante la riduzione delle tariffe) è la creazione di nuove opportunità di mercato che, nel medio e lungo termine, si traducano in crescita economica, con conseguente incremento del gettito fiscale per il settore pubblico. Tale modello, pur presentando numerosi aspetti positivi, incontra due importanti criticità. In primo luogo, le entrate fiscali vengono tipicamente raccolte a un livello amministrativo più elevato rispetto a quello dei singoli detentori dei dati. Si riduce dunque l’incentivo per questi ultimi a praticare politiche di apertura, traendone essi un vantaggio solo indiretto legato al trasferimento ex-post di risorse da parte dell’ente pubblico percettore dell’extra-gettito fiscale. I processi di apertura del rilascio dell’informazione del settore pubblico tendono a migliorare la trasparenza dei mercati a valle, con effetti di incremento del benessere collettivo, tra i quali l’ingresso di nuovi operatori nel mercato a valle e nuove possibilità di accesso dei singoli utenti direttamente alla fonte dei dati (gli organismi detentori). Ciò può tradursi, nel medio e lungo periodo, da un lato in una riduzione del livello di concentrazione dei mercati (con risultati non prevedibili a priori in merito al volume di gettito fiscale), dall’altro nella riduzione dei ricavi complessivi, i quali verrebbero “depurati” dalle entrate legate all’impossibilità dei singoli cittadini di accedere ai dati alla fonte (si pensi al caso delle visure catastali) e alla conseguente necessità di rivolgersi a intermediari. L’impatto dell’apertura delle banche dati sul gettito fiscale pare difficilmente stimabile a priori. Considerando il caso di mercati non perfettamente trasparenti e caratterizzati da vantaggi competitivi consolidati da parte di alcuni operatori, il processo di apertura del patrimonio informativo pubblico


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(non solo mediante riduzione delle tariffe ai costi marginali, ma anche promuovendo canali digitali direttamente a disposizione degli utenti finali) potrebbe – ceteris paribus – ridurre il volume di mercato a valle, in quanto gli utenti avrebbero maggiori incentivi a non rivolgersi a intermediari per l’accesso a servizi di base. In altri termini, la quota “artificiale” di tali mercati verrebbe persa, nell’ambito di un processo di “distruzione creatrice” di tipo Schumpeteriano, con conseguente incremento del benessere collettivo non direttamente misurabile in termini di incremento del gettito fiscale. La valutazione dell’effetto economico dell’apertura delle banche dati pubbliche quale incentivo alla riduzione tariffaria da parte dei detentori deve dunque contemplare non solamente un possibile extra-gettito fiscale (che possa essere trasferito, almeno in parte, all’organismo detentore per il sostegno alla propria attività), ma anche nei benefici per la collettività, espressi in termini di risparmio e costi-opportunità. Per gli organismi detentori di informazione del settore pubblico può dunque verificarsi un forte incentivo a promuovere, sfruttando appieno la propria “posizione dominante” configurazioni di mercato che garantiscano maggiori ricavi, con significativi profili di inefficienza in termini di benessere collettivo. Specularmente si riscontra l’esistenza, in particolare a livello locale, di organismi o articolazioni pubbliche i cui ricavi non superano i costi di transazione per la messa a disposizione a titolo oneroso del proprio patrimonio informativo. In tali situazioni, esiste un importante incentivo ad adottare modelli open data che porterebbero a incrementare il volume e la varietà dell’informazione rilasciata, con conseguenti nuove opportunità di mercato per i riutilizzatori, a fronte di nessuna perdita per il settore pubblico. In termini generali, l’analisi compiuta permette di operare una distinzione di base, utile per il proseguimento del lavoro, tra:

o I mercati esistenti, dotati di una struttura consolidata nel tempo, in molti casi collegati ad ambiti settoriali che comprendono ingenti flussi di informazione gestita dal settore pubblico (com’è nel caso delle informazioni commerciali e sulle imprese). L’esistenza di tali mercati, che presentano volumi rilevanti, non si fonda in maniera peculiare sull’ambito digitale, benché un aggiornamento in tal senso stia avvenendo;

o I mercati emergenti, ancora in nuce, nativamente collegati all’ambito digitale (si pensi, ad

esempio, alle App), nell’ambito dei quali servizi innovativi possono essere concepiti a partire da nuovi modelli di business.

Il raggiungimento di un più elevato livello di efficienza per i primi e la crescita – in termini di volume di dati e nuovi servizi – dei secondi rappresentano le principali opportunità economiche dell’adozione di politiche open data per l’informazione del settore pubblico.


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Bibliografia essenziale

[in corso di aggiornamento]

Studi e pubblicazioni

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