Roberto Rapaccini Schengen e Terrorismo

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SCHENGEN E TERRORISMO di Roberto Rapaccini

1. Introduzione

L'attentato a Charlie Hedbo a Parigi ha sollevato questioni di varia natura. Una delle pi importanti riguarda la sicurezza dei cittadini europei e l'efficacia delle attuali misure per contrastare il terrorismo. In questo ambito un punto centrale concerne l'attuale portata e l'applicazione del Trattato di Schengen. In proposito, nella banalizzazione di alcuni media si enfatizzato l'aspetto della libert di circolazione dei cittadini senza precisare che come corollario sono previste una ampia gamma di misure compensative di prevenzione del crimine e degli atti contrari all'ordine e alla sicurezza pubblica. In questo modo l'Europa non solo uno spazio di libert, ma anche uno spazio di giustizia e sicurezza. Al contrario, ho avuto l'impressione che, complice lignoranza o la malafede, si sia diffusa, in un superficiale immaginario collettivo, la congettura che persone pericolose come i terroristi possano liberamente introdursi in Europa e spostarsi a loro piacimento. Naturalmente il Trattato di Schengen, come ogni iniziativa umana, perfettibile: laddove si evidenziassero delle falle al sistema, si potr intervenire con modifiche migliorative. Si deve tener conto inoltre del fatto che l'attentato di Parigi ha evidenziato che il nemico in questo caso non provenuto dall'esterno (come nell'attacco a New York alle Torri Gemelle dell'11 settembre 2001), ma era gi presente all'interno dell'Unione: gli autori dell'attentato di Parigi erano cresciuti in Francia. Assistiamo poi alla scoperta di molti jihadisti fra di noi come emerso dalle congiunte attivit di intelligence delle forze di polizia dei Paesi europei (in Europa, secondo alcune stime, i jihadisti sarebbero almeno 5.000). Il Trattato di Schengen resta un'importante conquista sul piano della costruzione di una vera unit europea. La libert di circolazione in esso prevista peraltro supportata come stato accennato - da efficienti dispositivi di sicurezza. Lopzione migliore quindi non quella di mettere in discussione la vigenza dell'accordo (sempre che si creda nel futuro dell'Unione Europea), ma renderne pi efficaci le disposizioni propedeutiche ad una maggiore prevenzione e sicurezza. Nel breve scritto che seguir, dopo una sintetica ricognizione del contenuto dell'accordo, si sposter l'attenzione sui rapporti fra la Convenzione di Schengen e la pi generale questione del contrasto del terrorismo. Un ulteriore elemento da considerare, che nelle competenti sedi europee si sempre distinto fra un terrorismo interno (ad esempio, quello basco o le altre tipologie eversive presenti nel territorio dei Paesi Membri), e il terrorismo esterno, ovvero quello di matrice islamica. Per le considerazione anzidette anche questa distinzione destinata a cadere.

2. Cenni sintetici sul Trattato di Schengen

Nel 1985 presso la cittadina di Schengen venne concluso un accordo da un ristretto numero di Stati europei (Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi) al fine di creare uno spazio privo di confini interni, nel quale quindi potesse avere attuazione la libera circolazione delle persone. In concreto, laccordo aboliva il controllo sistematico alle frontiere nel compendio del cosiddetto spazio Schengen, ovvero quello integrato dai territori degli Stati contraenti. Per alcuni Paesi il concetto di libera circolazione si sarebbe dovuto limitare solo ai cittadini europei: le strutture frontaliere sarebbero quindi dovute rimanere per il controllo dei cittadini degli Stati terzi. Prevalse la tesi di chi invece sosteneva la

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necessit della totale abolizione delle frontiere interne al fine di estendere questo diritto a tutti, cittadini europei e non. Progressivamente allaccordo aderirono altri Paesi membri dellUnione Europea (non tutti), ed anche alcuni Stati non comunitari. Gli accordi, inizialmente nati al di fuori della normativa dellUnione Europea, ne divennero parte integrante per espresso disposto del Trattato di Amsterdam (entrato in vigore nel 1999), che sottrasse cos la materia alla cooperazione intergovernativa. Tuttavia, il Regno Unito e lIrlanda decisero di non aderire, ovvero di farlo parzialmente (in base alla clausola di opt-out1), mentre partecipano alla Convenzione alcuni Stati extracomunitari2, ovvero lIslanda, la Norvegia, la Svizzera e il Liechtenstein. La zona Schengen attualmente costituita da 26 Stati3, ai quali vanno aggiunti il Principato di Monaco, che geograficamente integra la Francia, e San Marino e il Vaticano, interni al territorio italiano4. Al fine di evitare che la libera circolazione delle persone incida negativamente sulla sicurezza sono state previste le cos dette misure compensative, che implementano la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e fra le autorit giudiziarie degli Stati membri. La tutela dello spazio Schengen presuppone il rafforzamento delle frontiere esterne, che in ogni articolazione devono garantire lapplicazione dei controlli in maniera completa, corretta, efficiente e, soprattutto, uniforme5. Infatti, uno Stato o tratti di frontiera che applicassero i dispositivi in maniera difforme e parziale, faciliterebbero ingressi non consentiti da parte di persone che privilegerebbero questi punti deboli per introdursi nel territorio dei Paesi aderenti allaccordo6. In proposito, gli strumenti di cui si avvale il sistema Schengen sono lelaborazione del cos detto Acquis di Schengen7 e listituzione del SIS. LAcquis di Schengen linsieme delle disposizioni che definiscono il regime di attraversamento delle frontiere esterne e le condizioni di permanenza nel territorio8. LAcquis costituisce pertanto una base giuridica, necessariamente condivisa. Il SIS una banca dati comune ai Paesi contraenti. Le informazioni in essa contenute sono finalizzate al mantenimento della 1 Con il termine inglese opt-out si indica, nel contesto dell'Unione Europea, la rinuncia di un Paese ad adottare una

disposizione o una disciplina generale decisa dall'Unione stessa. Pi precisamente il diritto dell'Unione Europea normalmente vigente in tutti i 28 Paesi Membri, ma in alcuni casi gli Stati, negoziando opt-out, possono evitare lestensione anche parziale - nei loro confronti di una determinata normativa. 2 Ovvero non comunitari, cio non membri dellUnione Europea.

3 Quindi in concreto laccordo attualmente operativo fra Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo, Paesi Bassi,

Portogallo, Spagna, Italia, Austria, Grecia, Danimarca, Finlandia, Svezia, Islanda, Norvegia, Slovenia, Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Malta, Ungheria, Svizzera, Liechtenstein. 4 Cipro, Croazia, Romania e Bulgaria hanno sottoscritto il Trattato, ma per essi non al momento operativo poich

non hanno ancora attuato tutti gli adeguamenti tecnici necessari. Pertanto, in via provvisoria, questi Paesi mantengono attualmente i controlli alle loro frontiere. 5 In proposito, si parla anche di gestione integrata delle frontiere per evidenziare lazione dei Paesi Europei per

coordinare i controlli alle frontiere esterne al fine di realizzare un quadro coerente per un'azione comune nel medio e lungo termine (Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo - Verso una gestione integrata delle frontiere esterne degli stati membri dell'Unione Europea COM/2002/233). 6 Si deve tener presente che in questo caso gli Stati membri effettuano i controlli alle frontiere esterne non solo per se

stessi, ma anche per gli altri Stati contraenti dellaccordo di Schengen. 7 Pi precisamente linsieme delle disposizioni che regolano i rapporti tra gli Stati che hanno siglato la Convenzione di

Schengen. LAcquis di Schengen pertanto comprende: - laccordo firmato il 14 giugno 1985, la Convenzione applicativa firmata il 19 giugno 1990, nonch protocolli,

accordi e dichiarazioni di adesione; - le decisioni e le dichiarazioni del Comitato esecutivo istituito dalla Convenzione di Schengen dai suoi organi con

poteri decisionali. 8 Il Regolamento (CE) 562/2006 ha istituito il Codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere

da parte delle persone, che diviso in due parti: una sul controllo delle frontiere esterne e laltra sulle frontiere interne.

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sicurezza supportando le attivit di cooperazione di polizia e di collaborazione giudiziaria, e i controlli alle frontiere esterne. In pratica, gli Stati inseriscono le segnalazioni in materia di persone ricercate o scomparse, oggetti smarriti o rubati, divieti di ingresso ed altro. Il SIS immediatamente accessibile a tutti i funzionari di polizia ed a quelli incaricati dell'applicazione della legge che necessitano dei dati nello svolgimento delle loro funzioni. Da un punto di vista operativo unapplicazione pratica della convenzione linseguimento transfrontaliero, ovvero la possibilit degli agenti di uno Stato contraente di continuare linseguimento di una persona, colta in flagranza nella commissione di reati tassativamente indicati, nel territorio di un'altra parte contraente senza autorizzazione preventiva. Analoghe disposizioni sono previste per il cos detto diritto di osservazione, che consente agli operatori di polizia di continuare a sorvegliare nel territorio di un altro Stato Schengen una persona sospettata della commissione di un reato grave. consentito inoltre alle autorit nazionali di ripristinare in via eccezionale e temporanea i controlli alle frontiere in caso di grave minaccia per la sicurezza9.

3. Considerazioni generali sul Terrorismo in Europa

Fino al 2000 il terrorismo era percepito in Europa come unemergenza esclusivamente nazionale: la Spagna si trovava a fronteggiare il terrorismo autonomista basco, mentre il Regno Unito era impegnato nelle problematiche di ordine pubblico dellIrlanda del Nord. Il terrorismo di matrice islamica, gi attentamente seguito negli Stati Uniti, non era considerato una questione di rilevanza comunitaria. Le iniziative dellUnione Europea si esaurivano nel monitorare in questo ambito le situazioni nazionali degli Stati membri. Lattacco agli USA nel settembre del 2001 ha evidenziato che il terrorismo di matrice islamica costituisce una minaccia di primaria importanza per tutto il mondo occidentale, Europa compresa. I fenomeni eversivi sono in genere il prodotto esasperato e sbagliato di una ideologia; pertanto, per la loro prevenzione e repressione, il momento dellanalisi di prioritaria importanza. Lapprofondimento della cultura islamica imprescindibile per verificare lesistenza di legami concreti (e non solo ideologici o supposti) fra il fondamentalismo e i fenomeni degenerativi. Il terrorista infatti non un normale delinquente, ma un soggetto politico che ricorre a mezzi criminali10: il terrorismo pertanto non si sconfigge con la neutralizzazione dei militanti che integrano lavanguardia operativa, ma facendo prevalere un modello politico che si oppone a quello auspicato dalle frange delleversione. In altri termini il terrorismo cessa quando vengono meno le condizioni che lo hanno determinato11. Analogamente la sconfitta delle Brigate Rosse in Italia non ha richiesto la cattura di tutti i brigatisti fino allultimo elemento, ma la raggiunta consapevolezza delle persone comuni, dopo un iniziale momento di incertezza, dellimportanza e della necessit della democrazia rispetto a qualsiasi altra alternativa. In generale, un atto terroristico pu essere finalizzato al conseguimento di una composizione di interessi, o al raggiungimento di un assetto preordinati allinstaurazione di un nuovo ordine, oppure altres al rovesciamento di una realt socio-politica che si vuole sostituire. In questultimo caso le iniziative terroristiche non mirano a un accordo transattivo con le 9 Recentemente il Regolamento (UE) 1051/2013 ha apportato modifiche a questa ipotesi specificando ulteriormente le

condizioni e le procedure per ripristinare i controlli alle frontiere interne. 10

A. Gianuli, Ripensare il terrorismo islamico, dal sito Agor Vox, 2015. 11

A. Gianuli, Ripensare il terrorismo islamico, dal sito Agor Vox, 2015.

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istituzioni, ma hanno come obiettivo il loro annientamento. Questultima scelta strategica porta a un atteggiamento intransigente e determina la radicalizzazione del conflitto. Rientrano in questa ipotesi le azioni terroristiche compiute attraverso atti suicidi, tipici delleversione di matrice islamica, che, causando in maniera indiscriminata perdite umane e diffondendo terrore, esasperano lo scontro. Il terrorismo di ispirazione religiosa generalmente ha sempre carattere radicale, poich non ammette alternative alla prevalenza dellassetto socio-politico che costituisce un corollario del credo religioso, ed inoltre mosso dalla fede in un ordine soprannaturale che si ritiene di dover affermare a ogni costo12. Diversamente il terrorismo che mira ad una composizione di interessi lo ad esempio quello secessionista - non diffonde indiscriminatamente il terrore, ma colpisce solo predeterminato obiettivi, in quanto si pone come fine ultimo quello di negoziare un nuovo ordine politico e sociale13.

4. Schengen e Terrorismo

Lemergenza terroristica enfatizzata dai fatti di Parigi ha determinato una riconsiderazione dellAccordo di Schengen, in particolare della libert di circolazione e dei dispositivi compensativi di sicurezza in esso previsti. Innanzitutto, si evidenziata lopportunit di rafforzare le frontiere esterne; questo pu avvenire mediante controlli pi accurati e attraverso un pi intenso e mirato scambio di informazioni fra le intelligence dei Paesi contraenti (mediante la cos detta gestione integrata delle frontiere)14. Al riguardo, nel quadro delle potenzialit offerte dallAccordo di Schengen, appare opportuno che si implementino le attivit di investigazione per combattere la criminalit transfrontaliera, che richiede come strumento prioritario lintensificazione della cooperazione - soprattutto in materia di scambio di dati - fra i servizi preposti alla gestione delle frontiere, come prevede larticolo 16 del gi citato (nota 7) Codice delle Frontiere Schengen15. Anche una verifica puntuale delle liste dei passeggeri dei voli a rischio, di provenienza o destinazione extraeuropea (cui le regole di Schengen non si applicano) pu essere efficace. In realt la direttiva 2004/82/CE, nota come direttiva API (Advanced Passenger Information) prevede gi lobbligo per i vettori aerei di raccogliere e di trasmettere alle autorit di frontiera europee i dati relativi ai loro passeggeri, ma limitatamente alle informazioni anagrafiche, utili pertanto solo per individuare persone gi segnalate come sospette. Potrebbe invece avere un rinnovato impulso il progetto presentato al Parlamento Europeo dalla Commissione nel 2011 per una direttiva sulla trasmissione tra Stati dei dati PNR (Passenger Name Record): si tratta di informazioni pi incisive, concernenti litinerario del passeggero, lemissione del biglietto, recapiti, agenti di viaggio, modalit di pagamento, informazioni sul bagaglio. Questi dati, integrati da verifiche incrociate, consentirebbero di individuare anche nellipotesi di voli interni allUnione - soggetti non sospettati. Il dibattito fra gli europarlamentari si arenato su un presunto conflitto con la tutela della privacy dei viaggiatori: purtroppo negli ambiti politici si continua a confondere la tutela della riservatezza con le prioritarie esigenze di sicurezza. Va precisato che i

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R. Rapaccini, Paura dellIslam, Cittadella, Assisi, 2012. 13

Lo stato ad esempio il terrorismo basco. 14

Si veda la nota 5. 15

Pi precisamente il Regolamento 562/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio del 15 marzo 2006 che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone.

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terroristi protagonisti dellattentato di Parigi, come gi detto, non si sono introdotti dai confini esterni dellUnione. Appare improbabile inoltre che limmigrazione clandestina possa nascondere il pericolo di infiltrazioni terroristiche, e cio in concreto che combattenti gi formati affrontino la lotteria dei viaggi della speranza sui tanti barconi che giungono sulle nostre coste: il rischio di morire per strada o di essere rimpatriato troppo alto. possibile invece il reclutamento di terroristi fra i clandestini fondamentalisti gi presenti in Europa: le false identit o la mancanza di documenti sono un valido contributo in tal senso. I controlli ai confini fra gli Stati Schengen invece possono essere reintrodotti solo temporaneamente. Senzaltro questa misura pu ostacolare validamente o impedire gli spostamenti di malintenzionati da un Paese ad un altro. Si tratta di unopzione da considerare eccezionalmente e con prudenza: la libert di circolazione europea una conquista particolarmente importante in relazione alla scarsa possibilit che frange eversive possano incappare in controlli alle frontiere interne. Inoltre, come gi detto, la libera circolazione ha come presupposto compensativo adeguate misure di sicurezza.

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