Angelo Paletta

Dipartimento di Scienze aziendaliAlma Mater Studiorum - Università di Bologna

L’UNIVERSITÀ ITALIANA: MITI E REALTÀ

giovedì 28 maggio 2009

Facoltà di Scienze Politiche

Università degli Studi di Milano

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Sommario

Cambiamenti condizioni di contesto

Implicazioni per la governance di ateneo

Proposte e disegni riformatori

Un punto di vista comparativo nello scenario internazionale

Alcune evidenze empiriche in Italia

Le riforme possibili e auspicabili: discussione

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Cambiamenti nelle condizioni di contesto

Incertezza sulle fonti di finanziamento

Competizione

Accountability

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Incertezza: riduzione del FFO

Stanziamento FFO legge finanziaria 2008 2009 2010 2011Disegno di legge finanziaria per il 2009 atto senato n. 1209 6.821 6.893 6.163 6.030Risorse aggiuntive assegni di ricerca Legge n. 247/07, art. 1, comma 75 7 7 7Risorse aggiuntive FFO 550 550 550Legge n. 244/07, art. 2, comma 428 Risorse aggiuntive dottorato di ricerca Legge 244/07, art. 2, comma 428 40 40 40Decreto legge 10 novembre 2008 n. 180 (art 1, comma 3) 24 71 118FFO totale 7.418 7.514 6.831 6.148Differenza rispetto al 2006 1,30% -7,92% -17,12%

Fonte: CNVSU Nono rapporto sul sistema universitario, dicembre 2008

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Incertezza: grado di diversificazione delle fonti di finanziamento

FF0 57%Finalizzate Miur 8%Finalizzate altri soggetti 16%Entrate contributive 12%Alienazione beni patrimoniali e debiti 3%Entrate diverse 4%

100%

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Incertezza: domanda di formazione superiore

proporzione di “maturi” della scuola superiore che proseguono gli studi iscrivendosi all’università

I maturi che s’immatricolano passano:

da 63,9% nel 2000 al 70,1% nel 2001

al 74,5% nel 2002

Riduzione fino al 72,6% nel 2005/06

al 68,5% nel 2006/07

(tornando ai livello pre- riforma)

proporzione di “maturi” della scuola superiore che proseguono gli studi iscrivendosi all’università

I maturi che s’immatricolano passano:

da 63,9% nel 2000 al 70,1% nel 2001

al 74,5% nel 2002

Riduzione fino al 72,6% nel 2005/06

al 68,5% nel 2006/07

(tornando ai livello pre- riforma)

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Implicazioni di governance

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Italia: Proposte di riforma

• “Linee guida del Governo per l’Università”, 6-11-2008

• Documento Crui -“Considerazioni e proposte per la revisione della governance delle università”, 19-2-2009

• Disegno di legge, 18-2-2009, n. 1387 – Delega al Governo per la riforma della governance di ateneo e il riordino del reclutamento…

• Documento MIUR, “Autonomia e responsabilità degli atenei: governance, valutazione, reclutamento”, 24-3-2009

• Disegno di legge quadro in materia di organi di governo… vers. aprile 2009

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Assunti di fondo (CRUI)

• ASSUNTI

• Limiti delle assemblee rappresentative e circuito decisionale deresponsabilizzante

• Sovraccarico e sovrapposizioni funzionali degli organi che riducono trasparenza e chiarezza e incidono sulla rapidità decisionale

• Scarsità di strumenti di integrazione e coesione organizzativa e istituzionale e conseguenti rischi di parcellizzazione di spinte e interessi

• Insufficienza di antidoti e anticorpi rispetto ai rischi di comportamenti opportunistici o impropri sia individuali sia più diffusi

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Come cambiano i modelli di “university governance”?

• Il lavoro accademico nella società della conoscenza

• Il tema delle relazioni tra cambiamenti di mission e implicazioni sul lavoro accademico è centrale per capire le modificazioni degli assetti di governo delle università

• Mission culturale Vs Mission utilitaristica

• Grado di autocontrollo sul proprio lavoro (ideazione, progettazione, esecuzione, valutazione)

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Millett (1962); Cohen e March (1974); Weick (1976); Baldridge (1980); Mintzberg (1983); Clark (1998); Farnham (1999).

NPM

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Uno sguardo allo scenario internazionale

• New Public Management – New managerialism

• Le prime evidenze empiriche: value for money in UK

• I punti salienti:

– meccanismi competitivi nell’allocazione delle risorse

– mobilità delle risorse

– confrontabilità del differente valore prodotto

– differenziazione istituzionale

– Nuovi assetti di internal governance per promuovere il cambiamento strategico

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Il Caso britannico

• Nel 1984 Committee of Vice Chancellors and Principals (1985), Report of the Steering Group in University Efficiency (Jarratt Report)

– «il dettagliato e diffuso esercizio di potere attraverso un sistema di commissioni, rappresenta una solida tradizione delle università britanniche, ma vi è la necessità che i membri delle commissioni prendano consapevolezza che essi agiscono nell’interesse dell’università nel suo insieme e non come rappresentanti di specifiche classi di interesse»

• Nel 1995 Commissione Nolan (Committee on standards in public life 1995)

• Committee of university chairmen propone un secondo rapporto nel quale sono riconosce e promuove best practices di university governance, distintamente per “old” e “new” universities.

Guide for Members of Governing Bodies of Universities and Colleges in England and Wales, Higher Education Funding Council for England, Bristol, 1995

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Università post 1992 e Old Universities

• Board of governors dovrebbe consistere in un numero di membri non inferiore ai 12 e non superiore ai 24, più ristretto rispetto alla precedente composizione.

• La maggior parte dei membri dovrebbe assumere la posizione di independent governors, mentre viene considerata non obbligatoria l’appartenenza di membri interni, accademici o non accademici, e degli studenti.

• attribuzione al rettore di funzioni di chief executive officer (reclutato, pagato, valutato e licenziato dal Board)

• Senato: mantiene primaria responsabilità sugli affari accademici, ma assume più un ruolo consultivo che decisionale nei confronti del board e del “capo dell’istituzione”.

• La sua membership è più ampia del consiglio e in maggioranza costituita da presidi di facoltà, direttori di school e dipartimenti e altri soggetti che occupano posizioni di senior management

New universities: verso un modello manageriale

Old universities: il cambiamento incontra resistenze, in linea con la tradizione storica di un forte e prestigioso settore universitario

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Oxford Governance (oggi)

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Governance Uppsala University

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University Board

Government appointees; 8; 53%

VC with pro-VC as deputy; 1; 7%

Faculty representatives with one deputy; 3; 20%

Student representatives with three deputies; 3; 20%

3 union representatives (with 3 deputies) have the right to participate but not to vote.

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Olanda (riforme del ’93 e del 97’)

• Introduzione del «consiglio di sorveglianza»

• Il consiglio è composto da cinque membri nominati e direttamente responsabili verso il ministro.

• Il consiglio di sorveglianza nomina i tre membri, tra cui il rettore, che compongono il «board esecutivo».

• Il «consiglio dell’università» continua ad operare, ma senza poteri decisionali; l’approvazione dei piani strategici e del budget dell’università ora spetta al consiglio di sorveglianza.

• Il nuovo consiglio dell’università è un organo rappresentativo degli studenti e del personale ed esercita funzioni consultive e di commento ai regolamenti ed alle politiche istituzionali.

• Anche il consiglio dei presidi è sostituito da un board for doctoral degree con minori poteri

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Autonomia statutaria e governance degli atenei italiani

• E’ la stessa Costituzione che riconosce alle università il diritto di darsi ordinamenti statutari e regolamentari autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello stato (art. 33 Cost.)

• la legge 168/89 subordina l’esercizio della potestà statutaria all’emanazione di una legge statale che avrebbe dovuto definire la cornice entro cui operare

• In assenza di questa legge, le università avrebbero dovuto comunque attenersi al rispetto di alcuni principi fondamentali (riserva di legge 168/89)–Elettività del rettore

–Composizione del senato accademico rappresentativa delle facoltà

–Composizione del consiglio di amministrazione che assicuri la rappresentanza delle diverse componenti previste dalla normativa vigente

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Consiglio di amministrazione (almeno 29 membri!)

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Indagine empirica

• 47 università statali (Statuti 2004)

• Il SA nel 66% dei casi conta fino a 30 componenti; in 16 atenei supera questo limite fino a raggiungere più di 40 componenti

• Il CdA nel 79% dei casi raggiunge fino a 25 membri

• Isomorfismo tra SA e CdA

• Non esiste relazione tra dimensioni di ateneo e ampiezza del CdA

• Assenza o minoranza di Esterni oppure con solo voto consultivo

• Sistema bicamerale

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Alcuni modelli “innovativi”

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Tendenze

• Tor Vergata, Torino, ma anche Venezia Ca’ Foscari IUAV Venezia, Ferrara e recentemente Camerino e Tuscia

• CDA atipici

– Numero ridotto

– Esclusione tradizionali costituenti

– Maggior peso accordato ad esperti designati

• Senato: una dimensione più ampia e con funzioni generali non ristrette all’attività didattica e di ricerca

Conferma nella recente indagine Riccaboni e Galgani (2009) condotta su 27 atenei

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24 24

Numerosi a Torino (8/16) and Venezia, 2001 (6/9)• Più di 1 esterno diverso da rappresentante di p.a.: Venezia, Torino,

Tuscia (2/7) and Camerino (3/10) • Proposte di Riforma: forte presenza di esterni: MIUR: sup.50%, CRUI

sup.40%, LP 1387 4/9

MEMBRI ESTERNI

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Italia: Proposte di riforma

• “Linee guida del Governo per l’Università”, 6-11-2008

• Documento Crui -“Considerazioni e proposte per la revisione della governance delle università”, 19-2-2009

• Disegno di legge, 18-2-2009, n. 1387 – Delega al Governo per la riforma della governance di ateneo e il riordino del reclutamento…

• Documento MIUR, “Autonomia e responsabilità degli atenei: governance, valutazione, reclutamento”, 24-3-2009

• Disegno di legge quadro in materia di organi di governo… vers. aprile 2009

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Assunti di fondo (CRUI)

• ASSUNTI

• Limiti delle assemblee rappresentative e circuito decisionale deresponsabilizzante

• Sovraccarico e sovrapposizioni funzionali degli organi che riducono trasparenza e chiarezza e incidono sulla rapidità decisionale

• Scarsità di strumenti di integrazione e coesione organizzativa e istituzionale e conseguenti rischi di parcellizzazione di spinte e interessi

• Insufficienza di antidoti e anticorpi rispetto ai rischi di comportamenti opportunistici o impropri sia individuali sia più diffusi

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Proposte di revisione

• ORGANI CENTRALI

• Netta separazione tra SA (rappresentare le istanze scientifiche e accademiche) e Cda (definire le linee di indirizzo per la pianificazione strategica assicurare una corretta e prudente gestione”

• CDA: composizione relativamente ristretta, consistente e autorevole presenza di soggetti esterni all’ateneo (CRUI: 9-11; 40%) (DL: 11; 40%), designazione e non elezione

• SA: composizione relativamente allargata (CRUI: 35) (DL: 35) proporzionato alle dimensioni con compiti essenzialmente regolamentari, indirizzi programmatici in materia didattica e di ricerca, in considerazione dei maggiori poteri da attribuire alle strutture didattiche e di ricerca

• LE STRUTTURE DECENTRATE

• (DL aprile 2009) Attribuzione al dipartimento delle responsabilità e delle funzioni finalizzate allo svolgimento della ricerca scientifica, delle attività didattiche e formative nonché delle attività rivolte all’esterno ad essere correlate ed accessori

• Più dipartimenti affini formano le “strutture di raccordo e di supervisione) (scuole, facoltà…) della didattica: attivazione corsi di studio, coordinamento operativo, camera di compensazione per richieste organiche di personale docente…

• Board esecutivi (meno grandi e più flessibili)

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Discussione

Senato Accademico

Dipartimenti (didattica, ricerca e servizi)

CdA

Statuto e regolamenti

Nomina amministratori

Valutazione Piani di sviluppo

Approvazione Bilancio consuntivo

Vigilanza sistematica, professionale e indipendente

Azioni di responsabilità verso gli amministratori

Valori, Missione, Visione di sviluppo

Piano strategico

Regolamenti amministrativi e di organizzazione

Controllo di gestione

Risorse umane

Capital budgeting

Risk management e controlli interni

…

SCUOLE

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Conclusioni

• Il sistema bicamerale e’ insostenibile per governare l’attuale e crescente complessità dei nostri atenei

• D’altra parte, il cambiamento degli assetti di governance non puo’ risolversi in questioni di numerosità degli organi e membership

• L’esigenza di partecipazione e costruzione del consenso intorno alle politiche e alle strategie deve essere assicurata anche in altri modi, con la progettazione di adeguati sistemi di management e la promozione di una leadership accademica distribuita

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Processi di governance

Valori Missione Visione

Budget operativi e aziendali

Contabilità Generale e Bilanci

Contabilità Analitica

Management per obiettivi

Key Performance Indicators (KPIs)

Sistema di Reporting

Contabilità direzionale

Information Communication Technology

Stile e processo di controllo

(fasi, tempi, attori e ruoli)

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La contabilità direzionale- Scopi conoscitivi -