Riassunto frutto di libera reinterpretazione del testo Howlett Ramesh “Come studiare le politiche pubbliche”

COME STUDIARE LE POLITICHE PUBBLICHE

ANALISI DELLE POLITICHE PUBBLICHE E SCIENZA DELLA POLITICA

Analisi delle politiche pubbliche e scienza della politica

La scienza delle politiche pubbliche, o policy science, è una disciplina relativamente recente diffusasi in Nord America e in Europa dopo la II Guerra Mondiale, quando alcuni studiosi di scienza politica cominciarono ad interessarsi al rapporto tra governo e cittadini. Non a caso e’ stato proprio nel dopoguerra, caratterizzato dalle fasi di ricostruzione e dalla nascita di organismi sovranazionali, che gli studiosi cercarono un approccio nuovo che riunisse nelle loro ricerche questioni di giustizia ed equità, con lo scopo di massimizzare lo sviluppo sociale, economico e politico.Dall'epoca molti approcci si sono succeduti nello studio dei fenomeni politici, ed uno più degli altri è arrivato sino a noi: il policy science. L'argomento principale dell'approccio risiede nella progettazione e nella realizzazione delle attività di governo. La policy scienze fu fondata, insieme ad altri studiosi, da Harold Lasswell e si distingueva dagli studi precedenti per il risalto che dava all'integrazione tra teoria e pratica senza la sterilità tipica delle ricerche fondate sul diritto puro. Secondo Lasswell la policy science deve essere multidisciplinare (cioè doveva far proprie le conquiste raggiunte in altri settori scientifici), orientata al problem solving (cioè doveva riferirsi ai problemi reali ed alla metodologia migliore per affrontarli e risolverli, tralasciando le dispute accademiche) ed esplicitamente normativa (cioè con finalità applicative).In verità con il passare degli anni e con il consolidamento della disciplina, la policy science ha perso rigidità nell'applicazione dei tre orientamenti, allorquando si è riconosciuta come una disciplina a sé stante più che multidisciplinare, quando il problem solving si è scontrato con la complessità della politica e quando l'orientamento alla normatività si è scontrato con la necessità della speculazione teorica.

Thomas Dye propone una definizione particolarmente concisa delle politiche pubbliche descrivendole come “qualsiasi cosa un governo scelga di fare o di non fare”. Per prima cosa Dye specifica chiaramente che l'attore principale è il governo (ciò significa che decisioni prese da enti privati non fanno parte delle politiche pubbliche). Dye sottolinea inoltre che le politiche pubbliche implichino una scelta, di agire o no, da parte del governo, e che anche la non decisione è frutto di ponderazione. William Jenkins definisce public policy “un insieme di decisioni interrelate prese da un attore pubblico o da un gruppo di attori, sulla selezione degli obiettivi e dei mezzi atti al loro raggiungimento all'interno di una specifica situazione in cui gli attori hanno voce in capitolo”. Jenkins quindi sottintende che la politica pubblica sia un processo, e non semplicemente una decisione, che dà vita a decisioni interrelate in quanto difficilmente il governo affronta un problema con un'unica risoluzione. Jenkins introduce infine il concetto di “area” di policy, cioè il confine delimitato dalle possibilità di scelta, che evidentemente non sono infinite.James Anderson afferma che per politica pubblica si debba intendere “un certo corso di azione che un attore, o un gruppo di attori, segue al fine di gestire un problema”. Questa definizione aggiunge altri elementi alle precednti, e cioè che le decisioni posso essere prese da più gruppi di attori e che l'azione di un governo è secondaria alla presa di coscienza di un problema.

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Le politiche pubbliche sono un fenomeno complesso che consiste nell'insieme delle decisioni prese da diversi individui e/o gruppi (i policy makers sono coloro che prendono decisioni, i policy actors sono coloro che partecipano, che agiscono nel processo di formazione/attuazione delle politiche), legate ad altre decisioni spesso in maniera non immediatamente comprensibile. Questa difficoltà rappresenta lo scoglio degli analisti delle politiche pubbliche.Uno dei metodi di accostarsi al processo di politica pubblica consiste nell'esaminare la natura del regime politico e prenderla come base di partenza, come chiave interpretativa. Un altro approccio consiste nel rilevare nessi causali detti determinanti di policy, ricercando fattori socio-economici, comportamentali etc. Un altro filone ancora concentra la propria attenzione sull'impatto, sul risultato (outcome) che le politiche pubbliche hanno ottenuto, disinteressandosi dei processi a monte.La maggior parte della letteratura dedicata alle politiche pubbliche scaturisce da studi realizzati in seno ad organizzazioni non governative o istituti di ricerca e la maggior parte di questi studi si dimostra interessata al lato pratico delle politiche, cioè ai risultati ed alle tecniche utilizzate per ottenerli. Al contrario gli studi sviluppati in ambito accademico focalizzano la propria attenzione sugli apparati teorici a monte delle decisioni, tendono a valutare le policy nella loro interezza, hanno per così dire un approccio olistico alla materia (differenza tra policy studies e policy analysis).

Il Modello del policy cycle è uno dei sistemi più comunemente utilizzati per semplificare la formulazione di politiche pubbliche e consiste nello scomporre il processo decisionale in una serie di fasi e sottofasi. Essendo uno dei primi approcci realizzati ha subito varie declinazioni che andremo ad esaminare. Questa metodologia fu per la prima volta abbozzata dallo stesso Lasswell che individuò sette fasi del processo:

1)intelligence ovvero la raccolta delle informazioni e la distribuzione presso gli attori chiamati a decidere (agenda);2)promotion ovvero la definizione e l'approvazione di alcune possibilità di scelta;3)prescription ovvero si stabilisce il corso delle azioni da prendere;4)invocation ovvero si provvede a far svolgere dagli organi competenti le azioni e si definiscono eventuali sanzioni per chi non le segue;5)application ovvero le politiche si rendono esecutive e prescrittive;6) e 7) i risultati vengono giudicati e valutati in base agli obiettivi raggiunti.

Queste 7 fasi si possono sintetizzare in:

1) definizione dell'agenda;2) formulazione della politica;3) processo decisionale;4) attuazione della politica;5) valutazione dei risultati.

Come è facile osservare tale modello presenta un orientamento empirico, dato che prende consistenza dall'osservazione del comportamento degli attori di policy. I vizi principali di questo schema consistono nella non considerazione dei gruppi di influenza/pressione esterni al governo e nel fatto che le fasi di valutazione delle politiche siano relegate alla fine del processo, quando non posso più avere efficacia correttiva.Tale formulazione fu la base da cui partì Gary Brewer all'inizio degli anni '70 che integrò lo schema prevedendo una fase primaria di riconoscimento del problema, anticipando la fase di valutazione e contemplando un dibattito che prevedeva l'inclusione di soggetti non governativi. Il vantaggio del modello a ciclo consiste nella possibilità di semplificare e scorporare le varie fasi del processo, ma ha l'evidente svantaggio essere applicabile solo a procedimenti ideali/lineari, casi abbastanza rari nei processi decisionali. Sono infatti ben più comuni i casi in cui si applicano procedimenti ad hoc che non seguono nessuno schema precostituito.

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I diversi modi di studiare le politiche pubbliche

Tipi di approccio allo studio dei fenomeni politici:

Teorie DEDUTTIVE: tentano di applicare massime universali allo studio dei fenomeni politici (top-down), leggendo le politiche pubbliche in base a contesti e modelli astratti.

Public choice → prende nome dall'Istituto per gli studi sulle decisioni pubbliche del Politecnico della Virginia e pone l'individuo come unità e riferimento per l'analisi delle politiche pubbliche. L'ipotesi principale della teoria è che gli attori politici agiscono in maniera razionale allo scopo per se stessi e che il solo attore politico che conta è l'individuo, nel senso che il singolo attore (politico o elettore) si lascia guidare dai propri interessi e cerca di ottenere il massimo dei vantaggi per sé. Infatti secondo questa interpretazione gli elettori votano nel proprio interesse e i politici impostano campagne elettorali su promesse a largo consenso per poter investire la carica che dia loro potere. Va da sé che i governi, al fine di preservare il potere, si comporteranno sempre come se fossero in campagna elettorale, elargendo beni e servizi ai cittadini-elettori. È per questo che i teorici della public choice propugnano una limitazione degli interventi di politica sociale, al fine di limitare le distorsioni del sistema. I limiti di questo sistema interpretativo risiedono nel fatto che la semplificazione delle dinamiche pubbliche, benché suggestiva, abbia non sempre riscontro nella realtà, di fatti negli ultimi anni abbiamo assistito ad una netta contrazione della spesa pubblica da parte dei governi. In più questa teoria non è applicabile ai paesi non democratici, dove il rapporto tra individuo-politico e individuo-elettore non è basato sul tornaconto personale in quanto non è presente la possibilità di scelta.

Teorie classiste → è un gruppo di teorie fondamentalmente accumunate dal primato accordato alle entità collettive come oggetto dell'analisi. Un gruppo è costituito da soggetti aventi le stesse caratteristiche oggettivamente rilevate, ossia indipendentemente dal fatto che i soggetti si riconosca come facente parte del gruppo. La variante più diffusa di queste teorie è quella Marxista.Per Marx ed Engels le politiche pubbliche nelle società capitalistiche costituiscono un riflesso degli interessi della classe capitalista (dominante). Lo stato stesso è nelle mani della classe dominante che lo utilizza per mantenere lo status quo. Ciò però non spiega ad esempio il perché di alcune decisioni che vadano contro il volere degli industriali e per interpretare queste scelte i neomarxisti hanno sviluppato il concetto di autonomia relativa dello stato spiegato con le divisioni all'interno dello stesso fronte industriale e con la presenza nelle amministrazioni dello stato di burocrati che non sono espressione della classe dominante. Inoltre i neomarxisti sostengono che decisioni palesemente contrarie agli interessi della classe industriale siano prese solo qualora siano inevitabili o solo per favorire gli interessi degli industriali stessi nel lungo periodo (in tal senso le politiche economiche, ad esempio di stampo keynesiano ed il walfare-state, sono volte all'incremento della domanda aggregata). Tra le falle principali della teoria marxista della politica pubblica c'è la difficoltà di posizionare le classi che non siano o industriale o proletaria, ovvero i burocrati, i dipendenti delle amministrazioni (sanitari, insegnanti etc.), i pensionati, gli studenti, i piccolo borghesi; inoltre non sempre si può dare per buona la teoria della struttura economica che crea una sovrastruttura composta da stato, ideologia e diritto (materialismo storico). Ciò infatti non spiegherebbe tutte quelle determinazioni politiche che nulla hanno a che vedere con il conflitto di classe.

Neoistituzionalismo → riconosce il ruolo centrale delle istituzioni nella vita politica e sostiene che la loro presenza nella società è finalizzata al superamento degli ostacoli alla circolazione delle informazioni eallo scambio nelle organizzazioni sociali. L'unità di riferimento delle teorie neoistituzionaliste è la transazione tra individui all'interno delle istituzioni. In questa prospettiva le

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stesse istituzioni sono prodotti del disegno umano. Le istituzioni nominano e legittimano gli attori politici offrendo loro regole di comportamento razionali e coerenti. Robert Keohane definisce le istituzioni come “insiemi duraturi e connessi di regole che prescrivono comportamenti, vincolano le attività e danno forma alle aspettative”, cioè individui e gruppi posso perseguire i propri interessi specifici nel contesto delle istituzioni, che grazie alle norme formali definiscono le aspettative possibili e regolano la possibilità di realizzarle.

Teorie INDUTTIVE: sono costruite secondo un approccio che dal particolare desume il generale (bottom-up), dall'empirico deducono teorie generali e raggruppano una serie di visioni che non possono fregiarsi di essere considerate generali o definitive.

Economia del benessere → è l'approccio più diffuso nello studio delle politiche pubbliche. Si fonda sull'idea che molte decisioni dovrebbero essere prese assecondando le leggi di mercato, e quando questo non dà i risultati giusti (benessere generale) la politica ha il compito di apportare gli aggiustamenti dovuti, deve farsi cioè carico di rimediare alle situazioni di fallimento del mercato. I principi di questo approccio sono stati elaborati per la prima volta dall'economista Alfred Pigou. Tra i fallimenti dell'economia di mercato citiamo i seguenti:Monopolio naturale: si verifica quando un'azienda prima di altre riesce a creare le infrastrutture necessarie all'attività in modo che poi l'ingresso nel mercato sia problematico per la concorrenza, e la mancata concorrenza comporta una perdita di benessere per la società,Informazione imperfetta: si verifica quando ai consumatori e/o investitori è precluso l'accesso ad una corretta informazione sui prodotti;Esternalità: consiste nel fra gravare sulla società alcuni costi aziendali (smaltimento dei rifiuti e inquinamento);La tragedia dei beni comuni: si verifica quando gli utilizzatori che hanno accesso ad un bene comune a tutta la società lo sfruttano impoverendolo a discapito della collettività;Concorrenza distruttiva: si verifica quando si minimizzano i margini di profitto a causa di politiche di mercato particolarmente aggressive determinando però un abbassamento dei salari. Una volta stabilita la necessità di intervento da parte dello stato, è necessario trovare il modo più efficiente per intervenire, e questo modo deve essere improntato alla massimizzazione del rapporto costi/benefici attraverso l'analisi delle diverse soluzioni possibili. Tutte le azioni di governo volte a migliorare la condizione di qualcuno sono destinate a svantaggiare qualcun altro, quindi escludono a priori il raggiungimento dell'ottimo come definito da Pareto (migliorare la condizione di un individuo senza peggiorare quella di nessun altro). Le difficoltà legate al raggiungimento dell'ottimo paretiano hanno portato alla formulazione della teoria di Kaldor, che sostiene la necessità di scegliere quelle possibilità che massimizzino i benefici totali della società siano maggiori degli svantaggi subiti. Si intuisce da subito la difficoltà nell'applicazione pratica di questa teoria, infatti non solo benefici e costi non si possono quantificare economicamente in maniera agevole e prevedibile, ma anche sono destinati ad essere distribuiti in maniera spesso iniqua.Ovviamente non è solo il mercato ad avere le sue distorsioni, anche lo stato, nelle sue politiche di intervento, è suscettibile di errori e non sempre è capace di limitare le distorsioni, sia per incapacità sia per “connivenza” in caso ad esempio di conflitti di interesse.Il limite più evidente delle teorie dell'economia del benessere risiede nel non considerare le variabili politiche come l'orientamento di un governo o le pressioni di gruppi di potere, tra l'altro da sempre esistenti e sempre più presenti, nell'utopia di poter descrivere e orientare l'intervento pubblico solo ed esclusivamente sotto il punto di vista della massimizzazione benefici/costi.

Pluralismo (scuola americana) → la teoria del pluralismo è stata elaborata da Bentley agli inizi del 900 ed è tutt'oggi la tendenza dominante in America. Alla base c'è il concetto secondo il quale “la stessa società non è altro che il complesso dei gruppi che la compongono”. Esiste una corrispondenza biunivoca tra gruppo e interesse: ogni gruppo ha in interesse, ma un interesse può risiedere in gruppi diversi, tanto che un individuo può appartenere a gruppi diversi che tutelino i suoi diversi interessi. La sovrapposizione di questi interessi viene considerata uno dei punti chiave della teoria e fa da collante nella ricomposizione dei conflitti tra gruppi. Ed è proprio

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nell'armonizzazione dei diversi interessi che consiste il compito della politica nella prospettiva del pluralismo.Ovviamente ogni gruppo ha una diversa capacità di accreditarsi di fronte al governo, e questa capacità è determinata sostanzialmente dalla disponibilità finanziaria, dall'efficienza organizzativa e, va da sé, dalla numerosità degli individui che lo compongono. E la non considerazione di questo aspetto è uno dei punti nei quali la teoria del pluralismo è carente.Nelle prime elaborazioni di questa teoria, il governo era visto semplicemente come l'arena dove i diversi gruppi si scontravano e conciliavano i vari interessi, ma data la parzialità di questa visione si giunse a nuove elaborazioni che si riconoscono nel neopluralismo. Questo riconosce che i gruppi rappresentativi dei settori industriali, finanziari etc hanno capacità di pressione maggiore rispetto agli altri in quanto depositari di alcuni interessi anche collettivi (ad esempio offrono lavoro) e in quanto assicurano al governo il grosso del gettito fiscale necessario all'attuazione del programma politico (si può arrivare a constatare come sia lo stesso governo a non intaccare gli interessi dei grandi gruppi). Anche il neopluralismo però continua a sorvolare sul fatto che il governo debba essere considerato come agente attivo e non solo “conciliativo” e portatore anch'esso di propri interessi e sulle pressioni provenienti da attori terzi sovranazionali, che massimamente in epoca di globalizzazione sono imperative.

Corporativismo (scuola europea) → fuori dall'ambito americano le teorie pluraliste e neopluraliste trovano una difficile applicabilità dovuta al fatto che i parlamenti europei, e di altri paesi sono assai meno permeabili alle pressioni dei gruppi di interesse. In questi paesi assistiamo al proliferare delle teorie corporativiste che vedono la luce addirittura in età premoderna. Le corporazioni sono differenziate nelle proprie funzioni, non condividono interessi tra loro, sono esplicitamente riconosciute e autorizzate, se non incoraggiate e create, dallo stato e dotate di monopolio di rappresentanza circa le istanze che rappresentano. È facile notare che nel corporativismo lo stato assume un ruolo più centrale e attivo rispetto a quello ad esso lasciato dalle teorie del pluralismo. Infatti in questo caso le politiche pubbliche sono il frutto dell'interazione tra lo stato e i gruppi di interesse e la stessa interazione tra i gruppi (ad es. le politiche per il salvataggio di un'industria sono il frutto di accordi tra stato, confindustria e sindacato). La carenza principale delle teorie del corporativismo risiede nel fatto di essere essenzialmente descrittiva della funzionalità dello stato nelle sue politiche di intervento, senza essere in grado di spiegare il processo di policy, e nel fatto che sia al suo interno divisa tra chi ritiene lo stato un'entità autonoma che gestisce i rapporti tra gruppi per il bene comune e chi ritiene lo stato una mera emanazione degli stessi gruppi dominanti.

Statalismo → teoria politica nata dagli sviluppi di pluralismo e corporativismo, incentrata sull'analisi dei meccanismi con cui lo stato crea, organizza e regola la società. Lo stato è l'organizzazione che domina, nei confini del suo territorio, tutte le altre organizzazioni ed è per forza di cose autonomo. L'autonomia e la capacità dello stato sono fondate sulla coercitività e sulla disponibilità di proprie risorse materiali da investire in una serie di politiche (interpretazione di chiara matrice weberiana). Nella realtà democratica un governo puramente autocratico non esiste, anche semplicemente perché è nel suo interesse intercettare le preferenze del popolo/elettore.

Gli attori e le istituzioni. Le potenzialità dello stato nella formazione delle politiche.

In riferimento al ruolo degli attori di policy e delle istituzioni possiamo distinguere diverse scuole di pensiero: alcune ritengono gli attori la sola categoria analitica rilevante, altre ritengono che gli obiettivi e le azioni degli attori dipendano dalle istituzioni politiche, economiche e sociali che li circondano.Ad esempio le teorie del benessere e della public choice considerano gli individui come agenti con un potenziale alto nelle politiche, mentre le teorie che si basano sul pluralismo e sul

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corporativismo considerano maggiormente dotati sotto questo punto di vista i gruppi organizzati. Le teorie basate invece sull'analisi di classe pongono le organizzazioni su un piano maggiormente centrale nella elaborazione delle politiche pubbliche. Un equilibrato compromesso interpretativo potrebbe essere quello di considerare sia i ruoli delle istituzioni che degli attori. Definiamo quindi il policy subsystem come quel consesso, regolato da norme costituzionali e legali, in cui diversi attori discutono argomenti riguardanti le politiche, mediano e cercano di ottenere consensi e di dare seguito alle richieste dei gruppi istituzionalizzati al fine di perseguire il proprio interesse.Gli attori (nell'accezione etimologica del termine) del processo di policy posso avere natura sia individuale che collettiva: funzionari elettivi, funzionari nominati (questi due sono gli attori principali), gruppi di interesse, organizzazioni di ricerca e mass media. Le prime due fanno parte dell'amministrazione statale e le altre della società civile. Tutte insieme costituiscono il serbatoio da cui provengono i membri dei diversi policy subsystem. A queste 5 categorie se ne aggiungono 2: gli elettori e i partiti politici. Gli elettori non prendono parte al processo di policy in quanto delegano solamente altri a farlo, ovvero ne prendono parte ma marginalmente, solo nella misura in cui riescono a costringere il partito a rendere conto del proprio operato. I partiti politi a loro volta influenzano il processo di policy, non ne prendono parte direttamente in quanto organismi ma i loro appartenenti si.

Funzionari elettivi:l'esecutivo → è uno degli elementi chiave dei policy subsystem e il suo ruolo varia da paese a paese a seconda del grado di indipendenza che ha rispetto al parlamento. Ad esso spetta la prerogativa di definire e realizzare le politiche (una su tutte la legge finanziaria). È composto da ministri ed ogni ministro è l'attore di policy principale nella propria area di competenza. Oltre a questa prerogativa l'esecutivo ha il potere di controllare i flussi informativi in uscita in modo da poter far passare dai media, e quindi all'opinione pubblica, solamente quella parte di dati che vuole far passare. Nei sistemi presidenziali il capo dell'esecutivo viene eletto direttamente.il legislativo → nei sistemi parlamentari il compito del legislativo è sia quello di controllare l'operato del governo (l'esecutivo) sia quello di legiferare. Contratta con il governo i contenuti dei decreti, formula disegni di legge, crea al suo interno commissioni di studio e controllo a carattere fortemente specialistico ed all'interno delle quali nascono proposte e disegni di legge. Poiché nei sistemi parlamentari esecutivo e maggioranza parlamentare provengono dalla medesima area politica la maggior parte delle leggi proposte dal governo viene poi approvata dal parlamento. Nei sistemi presidenziali questa caratteristica non esiste quindi il parlamento ha un maggiore controllo sul governo e un potenziale negoziativo maggiore (in usa esistono elezioni di metà mandato, mid term). Al suo interno il legislativo è poi organizzato a seconda della pressione partitica: l'autonomia nel dibattito parlamentare è inversamente proporzionale alla pressione partitica.

Funzionari nominati:l'insieme dei funzionari nominati forma la burocrazia che ha la funzione di aiutare l'esecutivo nello svolgimento dei compiti, infatti nella letteratura anglosassone vengo definiti i civil servant. Poiché le competenze richieste agli attuali esecutivi sono troppo ampie e complesse, il ruolo della burocrazia va ben oltre quello di assistenza, essendo essa composta da funzionari altamente specializzati (organi di rilievo costituzionale come corte dei conti, cnel, csm, ma anche organi di polizia etc). Per essere forte e funzionale un apparato burocratico necessita di un mandato e di un campo d'azione chiaro, un'alta specializzazione, la fiducia del governo e una certa autonomia dalle pressioni dei gruppi di interesse.

Gruppi di interesse:costituiscono la principale controparte sociale degli attori istituzionalizzati di policy; non hanno come prerogativa quella di poter elaborare politiche pubbliche ma essendo rappresentanze specializzate dei diversi settori, hanno della materia il numero di informazioni più alto, e dato che le policyes si basano sul possesso delle informazioni (punto di partenza di ogni scelta di policy), ecco che acquistano un certo potere nei confronti di governo e burocrazia. Un altro mezzo che

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possiedono per influenzare le policyes è quello di finanziare le campagne elettorali che, nei paesi dove non esiste o è limitato il finanziamento pubblico, assume un peso di una certa rilevanza. Ovviamente ogni gruppo ha una diversa capacità di accreditarsi di fronte al governo e a seconda dell’orientamento del governo stesso, e questa capacità è determinata sostanzialmente dalla disponibilità finanziaria, dall'efficienza organizzativa e, va da sé, dalla numerosità degli individui che lo compongono. In alcuni paesi la chiesa costituisce un solido e pressante gruppo di interesse per quanto riguarda le politiche in tema di etica, di salute e di famiglia.

Organizzazioni di ricerca:università e think tank. Le prime offrono spunti teorici, imparziali e orientati alla propria materia d'elezione, i secondi sono composti con la finalità di influenzare le politiche pubbliche. Le loro ricerche hanno si un impianto teorico ma sono volte a fornire soluzioni pratiche ai problemi pubblici.

Mezzi di comunicazione di massa:rappresentano un nesso cruciale tra lo stato e la società e pertanto assumono un ruolo bidirezionale di influenza nei confronti del governo e nei confronti della società. La stampa, soprattutto quella di opinione, non si limita a riportare la decisione politica, ma ne fornisce una interpretazione, avvalorandola o offrendo una soluzione alternativa basata sulla competenza del cronista specializzato. Si capisce il doppio ruolo: informando il pubblico lo influenza e lo rende maggiormente consapevole nell'atto del voto.

L'ORGANIZZAZIONE STATALE

il modo in cui lo stato si organizza al suo interno definisce ciò che i suoi amministratori possono fare. Le due dimensioni dell'organizzazione statale che ne definiscono il potere di realizzare le politiche sono l'autonomia e la capacità.L'autonomia si riferisce al grado di indipendenza dello stato da pressioni sociali che cercano di perseguire interessi particolaristici a discapito dell'interesse generale.La capacità consiste nel sapere/potere stabilire gli indirizzi politi e realizzarli e si basa sul funzionamento dei vari organi e sulla competenza dei suoi componenti. Viene definito stato forte quello stato libero da condizionamenti ed efficace nell'attuazione delle politiche.

La forma dello stato: federale o unitario. Nello stato federale di tipo americano, canadese o australiano, i livelli di governo sono 2, centrale e locale e si articolano con un criterio di competenza. Le competenze però a volte si sovrappongono e nell'area di sovrapposizione diventa difficile intervenire con tempismo ed efficacia. Allo stesso modo nelle forme unitarie la necessità di fornire politiche univoche in tutti i settori può far si che si adottino politiche che funzionino bene in alcune aree ed meno in altre.

Rapporti tra l'esecutivo, il legislativo e il giudiziario.Ogni sistema ha rapporti, non solo funzionali, ma anche di forza, diversi. Nel sistema americano il processo di policy è fortemente diverso a seconda del fatto che il presidente abbia a disposizione la maggioranza in parlamento o meno. Per alcune misure di policy è prevista l'approvazione del parlamento, inoltre questo partecipa alla stesura dei disegni di legge ed è facile immaginare a quale gradi di conflittualità si possa arrivare. Al contrario nei sistemi parlamentari l'esecutivo può quasi sempre contare sull'appoggio del legislativo, infatti quando viene meno la fiducia di questo nei confronti del governo, il capo del governo è formalmente costretto a rimettere il proprio mandato. Una timida forma di dibattito parlamentare si può avere in quei governi sorretti da una coalizione piuttosto che da un solo partito (situazione tipica dei proporzionali puri), allorquando ogni singolo partito può proporre sia dall'esecutivo che dal parlamento la propria proposta che può contrastare con quella degli alleati (in Italia questa è la prima causa di 'mortalità' degli esecutivi).

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Anche gli organi giudiziari intervengono nel processo di policy, sia a livello centrale potendo annullare leggi ad esempio non conformi alla costituzione, sia a livello per così dire periferico dove in alcuni paesi, tra cui l'Italia, hanno il ruolo di andare a colmare vuoti legislativi con gli atti propri della giurisprudenza (sentenze della corte di cassazione).

Le capacità di uno stato non dipendono soltanto dalla sua organizzazione interna, ma anche dai rapporti che instaura con la società, dato che la sua attività principale è la gestione di quest'ultima.

Come detto la società si organizza in gruppi di interesse (teorie pluraliste e corporativiste) e l'efficienza dello stato è da considerarsi direttamente proporzionale e dipendente dall'armonia tra i vari gruppi. Nel caso estremo in cui la collettività risulta frammentata e lo stato è debole si verifica un minimo nell'efficacia di policy.

Le associazioni di imprenditori → (in Italia le peak association, ovvero le associazioni che raggruppano gruppi con un medesimo interesse sono Confindustria, Confesercenti, Confartigianato) sono di solito il gruppo di interesse più potente in quanto nelle società capitalistiche sono i detentori dei mezzi di produzione. In epoca di globalizzazione, poi, un'industria potrebbe reagire a politiche non gradite semplicemente spostando il nucleo produttivo in un paese più attento ai suoi interessi, e lo spostamento di capitali causa una flessione del gettito. In tal senso lo stato è facilmente ricattabile e non può dimostrarsi sordo alle esigenze degli imprenditori. Altra importante risorsa a carattere fortemente persuasivo nei confronti del governo risiede nel fatto che i finanziamenti dei grandi gruppi e gli imprenditori in genere costituiscono una voce importante nei bilanci dei partiti. Per quanto riguarda le dinamiche tra associazioni, si può rilevare l'evidenza di associazioni di imprenditori che per necessità si fanno forti e coese in presenza di sindacati forti e/o di partiti left forti.

Le associazioni di lavoratori → a differenza delle associazioni di imprenditori che esercitano un certo ascendente nei confronti dei policy makers anche quando si muovono da sole, i lavoratori hanno necessità di organizzarsi collettivamente in associazioni chiamate sindacati per far ascoltare la propria voce nei policy subsystem, poiché non hanno altri strumenti di “persuasione”. I sindacati svolgono sia la funzione di rappresentare i lavoratori presso i datori sia la funzione di rappresentare i lavoratori presso il governo. Il fattore determinante nell'efficacia del sindacato nell'ottenere outcome positivi è la coesione interna. Nei paesi a sindacato forte (scandinavi, Germania) la trattazione viene condotta in rappresentanza dell'intera categoria direttamente presso il governo (ad esempio per i rinnovi contrattuali), lasciando alle contrattazioni di secondo livello (quelle decentrate presso le aziende) le questioni secondarie.

Non possiamo trascurare il ruolo delle associazioni internazionali nella costituzione del processo di policy. Benché lo stato sia un organismo a sovranità territoriale, in realtà il sistema internazionale ha reso permeabili i confini. Gli studiosi hanno coniato l'espressione “regimi internazionali” indicando quell'insieme di vincoli e di norme internazionalmente accettate che limitano ed indirizzano le policy dei vari stati. Alcuni si fondano su espliciti trattati, altri più semplicemente su convenzioni che si sviluppano in seguito a consuetudini. Circa la genesi di questi regimi alcuni la riconoscono nella politica estera americana del secondo dopoguerra (es. piano Marshall), altri nella risposta alla comune necessità degli stati di perseguire prosperità e ricchezza incentivando la collaborazione tra stati. Regime internazionale del commercio (prima General Agreement on Tariffs and Trade, dal '95 World Trade Organization). Il WTO esplica la sua azione a livello macroeconomico stabilendo reciproci diritti e doveri dei firmatari al fine di ridurre le barriere al libero scambio ed il risultato principale consiste nella rinuncia da parte degli aderenti alla possibilità di concedere sussidi ai produttori interni e alla creazione di barriere protezionistiche. Oltre ad apportare vantaggi economici, il libero scambio può rafforzare i rapporti tra stati, legandoli in vincoli di interesse economico. Il sistema finanziario internazionale. Il regime di riferimento è il Fondo Monetario Internazionale istituito negli accordi di Bretton Woods al fine di fare fronte alla richiesta di finanziamento dei

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paesi in via di sviluppo che non potevano rivolgersi ad investitori privati per mancanza di garanzie. I prestiti concessi dal FMI presuppongono l'accettazione da parte dei paesi beneficiati di politiche di ristrutturazione e risanamento delle finanze basate su tagli alla spesa pubblica, abbattimento delle barriere alle importazioni e svalutazione della moneta. In tal senso il FMI si pone come il regime internazionale maggiormente invasivo per la policy di uno stato. Attualmente gli scambi di valuta sono ben maggiori degli scambi commerciali. Le politiche interne devono tenere conto del sistema finanziario internazionale, poiché gli operatori finanziari giudicano le decisioni di policy interna e vendendo o acquistando valuta posso deprezzarla o apprezzarla secondo la legge della domanda e dell'offerta. Altro attore finanziario/industriale primario nel sistema internazionale è rappresentato dalle multinazionali che conservano la capacità pressoria delle organizzazioni industriali interne, ma amplificata dalla maggiore capacità produttiva ed economica che rappresentano. Assistiamo oggi ad un sempre crescente numero di paesi che organizzano la propria policy al fine di offrire situazioni competitive all'insediamento di multinazionali (basso costo del lavoro, infrastrutture funzionali, bassa conflittualità sindacale).

Gli strumenti di policy

Gli strumenti di policy sono i mezzi e i meccanismi di cui dispongono gli stati, nel momento in cui abbiano volontà di intervento, per realizzare le politiche.Si possono classificare gli strumenti di policy prendendo a riferimento il livello di presenza di intervento dello stato seguendo un asse che va dalla volontarietà alla obbligatorietà. Gli strumenti pienamente volontari sono quelli che si attuano senza l'intervento dello stato, mentre quelli pienamente obbligatori non lasciano spazio alla volontà dell'individuo. L'integrazione di questa scala con gli elenchi di strumenti individuati da Kirschen porta alla definizione di 10 tipi principali di strumenti di policy. La maggior parte degli obiettivi può in vero essere conseguita facendo ricorso ad una combinazione di strumenti.

Strumenti volontari: famiglie e comunità, organizzazioni di volontariato, mercati.La caratteristica degli strumenti di tipo volontario è la mancanza o la leggerezza nell'intervento dello stato ed il compito vine svolto su base volontaria da parte del soggetto. Raggruppa le scelte di non intervento del governo.Famiglie e comunità: si fanno carico di ricoprire il ruolo che lo stato sceglie di non ricoprire (ad esempio istruire i figli non in età di obbligo scolastico, accudire anziani non assistiti dal sistema sanitario). Questo strumento porta il difetto dell'iniquità, in quanto demandare alle famiglie indigenti ruoli che lo stato non ricopre le pone in seria difficoltà.Organizzazioni di volontariato: si costituiscono indipendentemente dalla volontà dello stato e non si aspettano ricompense economiche. Ricoprono ruoli lasciati liberi dallo stato e integrano gli strumenti statali quando questi sono carenti (assistenza, soccorso etc). Il mercato costituisce lo strumento volontario di gran lunga più importante nell'erogazione di servizi ed almeno in una teoria di perfetta concorrenza tende ad offrire i servizi migliori al costo migliore. Tra i difetti del mercato come erogatore di servizi annotiamo la non funzionalità in alcuni settori (sicurezza, polizia, difesa) e la forte iniquità in quanto offre solo a chi può pagare. Un governo non delega quasi mai completamente al libero mercato, ma appronta una serie di strumenti a tutela dei consumatori, degli investitori e dei lavoratori, e viene spesso in parte sovvenzionato centralmente.

Strumenti misti: informazioni ed esortazioni, sussidi, aste per diritti di proprietà, tasse e tariffe.Questo tipo di strumenti permette al governo di influire a viario livello nelle decisioni degli attori di policy non statali, pur lasciando la decisione agli attori privati.Le informazioni e le esortazioni sono spesso di natura generale e tese ad informare la società permettendo di compiere scelte corrette e consapevoli. Ad esempio, per prevenire la diffusione di una data malattia lo stato non può impedire certi comportamenti a rischio, ma può attivare

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campagne informative a più livelli (stampa, scuola, comunicazione sociale), nell'auspicio che le persone compiano scelte consapevoli. Questo strumento preso da solo si dimostra poco adatto in momenti che richiedono risultati immediati e spesso viene integrato da strumenti a maggiore coercitività.Sussidi: con questo termine si intende qualsiasi forma di trasferimento di denaro dal governo ad altri individui. Scopo del sussidio è principalmente di compensare per il compimento di un'attività desiderabile: si definisce così il il finanziamento (grant) (alle scuole, alle università, ai trasporti). Il finanziamento può essere indirizzato anche l singolo cittadino sotto forma di voucher da spendere in un determinato ambito di servizi o sotto forma di prestito a tasso agevolato (prima casa). Altra forma di sussidio è l'agevolazione fiscale (detrazioni, deduzioni etc) che ha il merito di necessitare di procedure più snelle in fase di approvazione. I sussidi hanno l'evidente vantaggio di essere indirizzati molto funzionalmente verso chi ne abbia bisogno pesando sulla totalità dei contribuenti e diluendo così il peso dei costi. Hanno lo svantaggio di essere comunque dei costi da sostenere e pertanto hanno bisogno dell'approvazione del parlamento. Inoltre non sempre è agevole determinare a priori l'ammontare di denaro necessario al raggiungimento dello scopo.Aste per i diritti di proprietà: consistono nel sottoporre ad asta, quindi alle regole di mercato, beni immateriali che si identificano nel diritto ad usare o a possedere un bene (ad esempio lo stato mette all'asta la facoltà da parte delle industrie di inquinare: l'industria che offre di più acquisisce un diritto più alto di inquinare; se lo stato mette un tetto numerico alla vendita di un bene, lo potranno possedere solo quelli che hanno pagato il prezzo più alto in asta). Questo strumento assicura al governo il controllo di attività non desiderabili e al contempo assicura una fonte di entrate. Come spesso accade è però uno strumento di cui si può avvantaggiare solo chi ha disponibilità economica e mentre crea un mercato dove non c'era, causa una contrazione nel mercato di base (un'azienda per produrre inquina, e se deve pagare per poter inquinare salgono i costi marginali e ciò potrebbe indurre l'azienda a rallentare la produzione. Se lo stato limita il numero vendibile di un bene limita la produzione di quel bene che oltretutto diventa anche molto più costoso perché per averlo devo comprare all'asta il prezzo della concessione). Tasse e tariffe: costituiscono le imposte dirette che devono essere obbligatoriamente (ci avviciniamo ai mezzi coercitivi) versate da persone fisiche e giuridiche in possesso di un reddito o di una rendita. Le tasse vengono versate allo stato in cambio di un servizio da questo reso alla società. È chiaro che maggiore sarà il gettito fiscale, maggiore sarà il livello dei servizi (a parità di efficienza da parte dello stato di adoperare le risorse economiche). Oltre che per l'erogazione di servizi, le tasse possono essere applicate per tentare di regolamentare alcuni acquisti nocivi e/o comportamenti dannosi (tassa sul fumo, sull'alcool, sull'emissione di inquinanti, etc). Tra i vantaggi delle tasse c'è quello che essendo dirette sono ben calibrate rispetto al reddito e sono spesso crescenti in base a questo. Tra gli svantaggi sottraggono risorse che l'individuo avrebbe potuto destinare ad altro.

Strumenti coercitivi: regolazione, controllo pubblico sull'impresa, erogazione diretta.Vincolano e indirizzano l'azione degli individui e delle aziende lasciando un margine da scarso a nullo di discrezionalità. Lo stato può ordinare di intraprendere un certo tipo di attività, può creare imprese a proprietà pubblica oppure erogare direttamente beni e servizi. La regolazione: è uno strumento con il quale il governo prescrive una certa azione o un certo comportamento all'individuo e alle istituzioni. Si configura in sostanza come un comando da parte del governo e la non applicazione comporta una sanzione. Alcune forme di regolazione sono leggi vere e proprie, altre emanazioni dei ministeri (decreti) e si manifestano sotto forma di regolamenti, permessi, divieti, ordinanze etc. le regolazioni posso essere di natura economica (controllo dei prezzi, dei volumi della produzione) e di natura sociale (salute, sicurezza). La regolazione ha il vantaggio della semplicità e della velocità nell'ottenere risultati (non disincentiva ma vieta direttamente). Tra gli svantaggi annoveriamo la rigidità e la scarsa considerazione di casistiche particolari. Le imprese a controllo pubblico sono un caso particolare di regolazione in cui le regole sono state definite per controllare tutte le attività (nazionalizzazione delle imprese). Lo stato è proprietario dei mezzi di produzione. Il problema è quantificare il livello di intervento pubblico oltre il quale un'impresa possa definirsi pubblica poiché è riduttivo pensare in termini percentuali (il noto 51%).

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Di fatti un'impresa pubblica anche al 100% ma che non sia gestita dal governo difficilmente può essere definita pubblica (es. Rai, al 99% del min. del tesoro ma spa a tutti gli effetti). Le imprese pubbliche sono un potente strumento di policy allorché un bene o un servizio necessario alla collettività non trovi un privato disposto ad occuparsene nella prospettiva di ricavi troppo bassi. Di contro possono rivelarsi molto onerose per lo stato. Questo è il motivo per cui gli anni '90 si sono caratterizzati per un'ondata di privatizzazioni (telecomunicazioni, ferrovie, energia etc.). Inoltre, operando spesso in regime di monopolio naturale, sono improntate all'inefficienza, trasferendo sugli utenti i costi di questa inefficienza.L'erogazione diretta: si presenta quando lo stato si fa direttamente carico, tramite i suoi apparati di fornire beni e servizi ai cittadini (sanità, polizia, istruzione, previdenza), senza passare per il tramite di aziende controllate. È il campo delle attività pubbliche.

La formazione dell'agenda. Determinanti delle politiche e finestre di policy.

La formazione dell'agenda, così come teorizzata da Cobb e Elder, è la prima, e forse la più critica, tra le fasi del policy cycle. I meccanismi secondo i quali questioni e problemi vengano riconosciuti come possibili oggetti o moventi di intervento pubblico sono alquanto complessi. La richiesta di soluzione di un problema o di modifica si una situazione può provenire dalla società o dal governo stesso. I problemi che trovano posto nell'agenda di un governo hanno matrice politica, sociale o ideologica. Secondo la tesi detta della convergenza, gli stati tendono a convergere verso lo stesso mix di policy, cioè in stati diversi ad un medesimo livello di sviluppo tecnologico e ricchezza economica, e quindi indipendentemente dalla struttura sociale e politica, si giunge ad un medesimo modello di policy soprattutto nell'area della prevideza/assistenza (a questa teoria portò diverse evidenze empiriche Wilensky). Questa tesi fu presto messa in discussione ed etichettata come troppo semplicistica e non accurata nel valutare le divergenze all'interno della convergenza. Uno dei modi in cui gli analisti hanno tentato di superare i problemi relativi alle teorie del determinismo economico e tecnologico nelle politiche è stato reintegrando le variabili politiche ed economiche. Uno degli approcci primari di questa linea di pensiero postula l'idea di un ciclo economico-politico: l'economia possiede dinamiche interne proprie, spesso manifestatesi in forma di cicli, che possono occasionalmente essere alterate dall'interferenza della politica. In tal senso la politica ha il ruolo di temperare le fluttuazioni del ciclo economico. Questa teoria presenta un interessante corollario: politiche destinate a creare disagio al cittadino/elettore, tendono ad essere attuate a debita distanza dalle consultazioni elettorali. Come risposta agli approcci “materialisti” sopra espressi, si è venuta a sviluppare negli anni '80 una scuola di pensiero che pone al centro delle decisioni di policy le idee sociali e politiche, nel senso che le ideologie, la storia, le tradizioni sono la lente attraverso la quale le problematiche emergenti vengono interpretate sia dalla società nella fase di richiesta di soluzioni che dai policy makers nella fase di attuazione delle politiche.

Capire la compilazione dell'agenda significa comprendere in che modo reagisce il governo alle richieste di policy di individui e/o gruppi e in che modo tali richieste emergono presso la società o presso lo stesso governo.Alla fine degli anni '70 venne ad affacciarsi un approccio chiamato funnel of casuality, secondo il quale le variabili materiali (tecnologiche ed economiche) e quelle ideologiche sono entrambe coinvolte nella creazione delle richieste di intervento e nella formazione delle politiche atte a soddisfarle. Secondo questo modello le decisioni si prendono all'interno delle istituzioni, che esistono all'interno di un complesso di ideologie, che si sviluppano a causa di relazioni di potere nella società. Questo modello, benché sintetizzi ponti di vista contrastanti, nulla aggiunge sulla modalità con cui certe forze intervengono nella formulazione delle politiche.

Un problema entra nell'agenda sistemica (o pubblica) quando emerge dal dibattito sociale, quando viene riconosciuto dalla società. Quando lo stato riconosce la necessità di intervenire il

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problema entra nell'agenda istituzionale (o formale). In altre parole l'agenda sistemica può essere considerata un'agenda di discussione, mentre l'agenda istituzionale è un agenda di intervento. Secondo Cobb e Ross&Ross sono 4 le fasi del passaggio da un'agenda all'altra: 1) le issues vengono poste, 2) se ne specificano le soluzioni, 3) si attiva il supporto alla issue, cioé si promuove presso le istituzioni, e 4) se questo ha successo la issue entra nell'agenda istituzionale. Inoltre ogni regime politico presenta una propria dinamica nella formazione dell'agenda: nelle democrazie liberali prevale l'outside initiation model (modello ad attivazione pubblica), nel quale le issues vengono sollevate all'interno dei gruppi sociali e da qui raggiunge l'agenda istituzionale; nei regimi totalitari prevale il mobilization model nel quale le issues vengono inserite nell'agenda istituzionale senza necessità dell'interesse pubblico, quindi il problema diventa ottenere l'appoggio della società a politiche volute solamente dal leader e non generate come risposta a problemi sociali (creazione del consenso); nei sistemi politici dove gruppi di interesse hanno un accesso privilegiato presso il potere (regimi corporativi), prevale l'inside initiation model (modello ad attivazione riservata), nel quale non necessariamente l'interesse va espanso o dibattuto in pubblico, ma è espressione di volta in volta di un certo gruppo di pressione/interesse. Secondo Kingdon la formazione dell'agenda dipende da tre flussi principali: il problema (problem), le politiche (policy), la politica (politics) che seguono strade differenti e che ad un certo punto del tempo, detto finestra, si intersecano ed entrano nell'agenda istituzionale. Le finestre vengono aperte sia dalla comparsa di problemi sia da eventi nel flusso della politica; il ruolo del policy maker è di avanzare proposte e soluzioni e di abbinarli ai problemi della politica. In una visione più realistica andrebbe notato che la questione centrale relativa alla formazione dell'agenda non risiede tanto nella tipologia di regime politico, quanto piuttosto nella capacità del problema di investire il policy subsyistem deputato alla gestione dello stesso, che determinerà se sia lo stato o se siano gli attori sociali ad avviare il processo e il livello di appoggio del pubblico per la soluzione del problema.

La formulazione delle politiche. Policy comunity e policy network.

Quando un governo ha in agenda un problema di carattere pubblico e la necessità di intervenire, i policy makers devono decidere quale corso di azione adottare analizzando le varie opzioni a disposizione. Secondo Charles Jones le politiche devono essere formulate essenzialmente proponendo i mezzi per soddisfare un'esigenza della società. In ciò bisogna prima considerare tutte le opzioni possibili, poi restringere il campo (fino ad una) a quelle ritenute accettabili. Questo nella sostanza è il secondo momento del policy cycle. È bene chiarire che la ricerca di soluzioni è un processo ben lungi dall'essere razionale ed ordinato come può apparire nelle schematizzazioni teoriche; difficilmente la scelta è ascrivibile ad una data teoria (public choice, economia del benessere etc.) piuttosto è un processo esteso e complesso, spesso frutto di compromessi e contenziosi tra istanze e pressioni di vario genere. Jones individua alcune caratteristiche ricorrenti nella formulazione delle politiche, come la compresenza di orientamenti contrastanti nel dibattito, e l'inevitabile parzialità dell'epilogo, nel senso che questo rispecchierà l'utile di una sola frazione dei destinatari. Le varie opzioni di policy vengono via via scartate finché non ne rimane una sola e sarà quella adottata per la potenziale risoluzione del problema emerso; in questo processo i vincoli a cui i membri di policy subsystem sono sottoposti possono essere di natura sostanziale o procedurale. I primi attengono alla sostanza stessa del problema (es combattere la povertà stampando moneta genera inflazione e nuova povertà), i secondi derivano dai limiti costituzionali, dalla struttura dello stato, ma anche dalle tradizioni consolidate.

POLICY SUBSYSTEMAl fine di comprende appieno le dinamiche che intervengono nella formulazione delle politiche di governo, occorre interrogarsi su alcuni aspetti: chi è veramente coinvolto in questo processo? Lo

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stesso processo è pubblico o privato? Chi vi ha effettivamente accesso? Quali sono le caratteristiche necessarie per accedervi? Mentre nella prima fase del ciclo di policy l'accesso è maggiormente comprensivo, nella fase della formulazione emerge necessariamente che gli attori abbiano una competenza nell'area di policy in esame. È facile immaginare come nelle diverse fasi del policy cycle la natura del sottosistema costituisca una variabile decisiva: il grado di supporto pubblico durante la formazione dell'agenda o anche la definizione delle opzioni tra cui il governo opererà la scelta nella fase di formulazione delle politiche.

Sub-governments → tale concetto fu introdotto negli Stati Uniti dai critici del pluralismo allorquando si evidenziò che alcuni attori di policy (gruppi di intersse, commissioni parlamentari e agenzie governative) avevano sviluppato un sistema di sponde per favorirsi vicendevolmente ed escludere altri attori dal processo decisionale, con il malcelato scopo di assecondare interessi particolari. Queste relazioni triadiche vennero definite “triangoli di ferro” ad evidenziarne la tenace coesione. Ma già a partire dagli anni '60 con gli studi di Hugh Heclo venne ad affermarsi una visione meno critica nei confronti di questo tipo di sub-government, infatti emerse la relatività del potere, rispetto al tipo di issue, esercitabile da queste e la non ferrea rigidità ad excludendum. Heclo pensava ai policy subsystems come un continuum di cui i triangoli di ferro rappresentavano solo un estremo ed al cui estremo opposto si trovavano gli “issue network” definiti come consessi formati da un alto numero di partecipanti caratterizzati da un ricambio frequente, da un livello variabile di impegno e/o di dipendenza reciproca, non finalizzati al dominio del processo di policy e mossi più dall'impegno intellettuale ed emotivo piuttosto che dal puro interesse materiale.

Advocacy coalitions → secondo Paul Sabatier sono sottoinsiemi di attori operanti nel policy subsystem, ovvero consistono in un gruppo di attori provenienti da una serie di istituzioni pubbliche e private (cioè comprende attori sia statali che sociali) che condividono un insieme di credenze di base e che cercano di manipolare le regole per raggiungere obiettivi comuni. Tra i fattori che determinano il successo dell'advocacy colaition nel perseguire il fine si possono annoverare la disponibilità finanziaria, la competenza nella materia del problema, il numero di partecipanti e l'autorità legale.

Policy network → viene definito da Peter Katzenstein come la serie di legami che uniscono gli attori dello stato a quelli della società nel processo di policy. Il concetto venne poi sviluppato da Rhodes nei primi anni '80 che li definì come le interazioni tra i vari dipartimenti e rami del governo e le organizzazioni della società civile. Wilks e Wright integrarono questa definizione sostenendo che i network variano secondo 5 dimensioni chiave: gli interessi dei membri del gruppo, la membership, il livello di interdipendenza dei membri, l'isolamento verso l'esterno, la variabilità della distribuzione delle risorse fra i membri. Realizzarono poi una scala secondo la quale diversi gruppi si potevano catalogare in funzione della membership (l'appartenenza) da gruppi fortemente coesi e tendenti alla chiusura, a gruppi praticamente aperti. Secondo altri autori di scuola americana l'efficacia di un network poteva essere definita in base alla comunione di intenti tra attori di governo e gruppi della società civile. Come è facile osservare la categoria di riferimento comune a tutti i network è il perseguimento dell'interesse.

Policy community → si distingue dal policy network a partire dagli anni '80 quando Wilks e Wright la definirono una categoria più comprensiva del network e meno regolare e rigida, e che comprendeva quegli attori, anche solo potenziali, con un focus e una conoscenza di base comuni, e non necessariamente indirizzati al perseguimento di un obiettivo politico. In altri termini una community si regge su un comune bacino epistemico, un network oltre a ciò si regge su un interesse materiale che incoraggia la coesione.

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Il processo decisionale nelle politiche pubbliche. Razionalismo, incrementalismo e irrazionalismo.

Il processo decisionale rappresenta il terzo step nello schema del policy cycle. Storicamente è stato tra i primi processi del deicion making ad essere indagato, e verso la fine degli anni '60 il dibattito si era cristallizzato intorno a due modelli, quello razionale e quello incrementale. Il primo nasce in ambito economico e descrive come dovrebbero essere i processi decisionali, il secondo nasce in ambito politico e descrive come sono nella relatà. Gary Brewer e Peter DeLeon sintetizzano la fase decisionale del processo di policy come “la scelta tra le alternative di policy generate e i loro possibili effetti sul problema in esame. È lo stadio più apertamente politico del processo in quanto si focalizza sulla scelta di una sola misura di intervento”. Il decision making non si risolve in una disputa meramente tecnica, ma piuttosto in un processo strettamente politico e crea quindi vincitori e vinti (correnti politiche, gruppi di interesse, destinatari). Questa definizione non aggiunge nulla circa il come dovrebbe essere un processo decisionale ma si limita a rilevarne le caratteristiche. Una caratteristica comune a tutti i modelli interpretativi del decision making è quella di riconoscere che man mano che si passa allo step successivo del cycle viene a diminuire il numero degli attori coinvolti, e biondi si restringe il sottosistema coinvolto (ha un massimo nell'agenda setting e un minimo nella fase attuativa). A questa fase del processo possono partecipare solo politici e funzionari di governo dotati del potere di prendere decisioni nell'area di intervento in questione. Gli attori coinvolti operano poi sotto la campana delle regole imposte dalla costituzione e dal sistema politico, che attribuisce compiti, distribuisce competenze e offre strumenti di bilanciamento dei poteri tra parlamento e governo.

Il modello razionale → secondo questo modello l'attore politico è un individuo mosso da razionalità in senso weberiano che stabilisce un obiettivo ed elabora una strategia efficace per raggiungerlo tenendo presenti tutte le conseguenze che questa comporta. Secondo questa teoria di stampo positivista i policy makers agiscono come tecnici orientati esclusivamente all'efficacia ed all'efficienza.Il critico più eminente del modello razionale fu l'americano Herbert Simon, l'unico studioso di pubblica amministrazione a vincere il nobel per l’Economia. A partire dagli anni '50 Simon sostenne che una serie di ostacoli si opponevano alla possibilità di operare nella pura razionalità. Per prima cosa esistono limiti cognitivi alla capacità del decision maker che non può conoscere tutte le potenziali soluzioni tra cui scegliere, e tra quelle che conosce è maggiormente orientato verso quelle ideologicamente a lui più corrispondenti. In secondo luogo è difficile che il decision maker conosca tutte le conseguenze possibili delle scelte effettuate. Terzo ogni scelta comporta risultati favorevoli o sfavorevoli a seconda dei punti di vista. In sostanza le decisioni pubbliche non sono mosse dalla razionalità quanto piuttosto dalla tendenza a soddisfare (satisfycing) i criteri e gli orientamenti ideologici del policy maker..

Il modello incrementale → la scarsa praticità del modello razionale portò presto alla formulazione di teorie più orientate al reale comportamento dei decision makers in situazioni pratiche. Il modello incrementale descrive il processo decisionale come un processo politico caratterizzato da negoziazioni e compromessi tra gli interessi dei decision makers. Il risultato di questo processo è più orientato alla fattibilità che alla razionalità rispetto allo scopo. Lo sviluppatore principale di questo modello fu Charles Lindblom che lo presentò come un insieme di stratagemmi semplificativi che si supportano reciprocamente:

l'analisi è limitata a poche alternative di policy spesso reiterate e che poco differenti dallo satus quo;

aspetti empirici e teoria si fanno più interdipendenti; l'interesse verte più sui difetti da correggere che sugli obiettivi da perseguire; vi è una sequenza di trials and errors;

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l'analisi indaga solo una parte delle possibili conseguenze delle decisioni;

Secondo Lindblom i decision makers sviluppano le politiche in maniera emulativa rispetto al passato o rispetto ad altri campi, sostanzialmente perché ogni decisione presa nel passato è già frutto di accordi e compromessi che hanno ottenuto l'approvazione comune, semplicemente “incrementando”, implementando (nel senso di sviluppare) le politiche esistenti. Una tale impostazione è spesso selezionata perché dà risultati ben prevedibili e si esplica tramite processi consolidati e ben accettati dalle parti in causa, nonché fortemente caldeggiati dagli apparati burocratici, notoriamente restii alle innovazioni. Secondo Lindblom poi il modello razionale presupponeva la condizione della separazione dei mezzi dai fini, mentre quello incrementale, più realisticamente considerava che spesso i governi si prefiggono dei fini solo in base ai mezzi necessari per attuarli, evitando quelli che necessitano di mezzi non ben maneggiabili o non ideologicamente accettabili (es. se servisse una politica finalizzata al controllo delle nascite, un governo di ispirazione cristiana non considererebbe come mezzo la contraccezione). Secondo quanto asserito da Thomas Khun nell’ambito di una teoria più generale, si può osservare che le politiche si sviluppino in seno a paradigmi, cioè a sistemi logici chiusi che accomunano i membri di una comunità che fanno riferimento ad una visione epistemologica (della conoscenza) comune; poiché questi sistemi sono chiusi, l'innovazione vera e propria non può essere che radicale, di conseguenza un sistema si modifica incrementalmente secondo adattamenti poco significativi per poi subire stravolgimenti rivoluzionari, causati dall'accumulazione di anomalie e disfunzioni che il paradigma precedente non può più spiegare, che danno vita a nuovi paradigmi condivisi. Se ne deduce che le politiche basate sul modello incrementale si mantengono su un basso profilo ed escludono obiettivi ambiziosi. Tra i detrattori di tale metodologia si evidenzia la totale mancanza di orientamento ad obiettivi ambiziosi, per la miopia, per il conservatorismo, per la poca democraticità insita nelle decisioni prese in sottosistemi ad accesso limitato e chiuso all'innovazione e per la scarsa funzionalità ad affrontare i periodi di crisi, nei quali sono necessarie politiche innovative e coraggiose.

Modello “bidone della spazzatura” (garbage can) → modello proposto negli anni '70 da March e Olsen che negava qualsiasi tipo di razionalità nel processo decisionale. Secondo questo approccio gli attori non fanno altro che definire gli obiettivi e scegliere i mezzi seguendo un processo che è necessariamente contingente (non basato su alcuna razionalità né sull'emulazione del passato) e imprevedibile. Storicamente il merito più grande della teoria del bidone consiste nell'aver rotto lo sterile dualismo tra teorie razionalistiche e teorie incrementali, permettendo di intraprendere studi più diversificati.

Modello dei sottosistemi → nato dai lavori di John Forester, riconosce almeno 5 stili decisionali diversi associati a sei insiemi fondamentali di condizioni. Secondo Forester la razionalità di uan politica è di volta in volta scelta dai policy makers a seconda della situazione: ciò che sembra razionale in un dato contesto o in risposta a determinati issues può essere ridicolo in un contesto differente (es. pretendere accurate analisi che richiedono tempo sarebbe impensabile di fronte ad un ultimatum). Forester suggerisce che affinchè il processo decisionale possa seguire le linee della razionalità si debbano verificare le seguenti condizioni: il numero dei decision makers deve essere limitato, possibilmente, ad una persona; l'ambiente in cui si prendono le decisioni deve essere isolato dalle influenze degli altri attori di policy; il problema dovrà essere ben definito; l'informazione circa il problema deve essere quanto più perfetta, accessibile e comprensibile; non deve esserci necessità di urgenza nella decisione. Quando anche solo una di queste condizioni non si verifica il policy maker dovrà rinunciare ad adottare decisioni puramente razionali. Forester propone quindi in alternativa al modello razionale 5 stili decisionali possibili: ottimizzazione, cioè quando si verificano le condizioni del modello razionale; satisfycing, quando le limitazioni sono cognitive, cioè l'informazione è incompleta; ricerca, quando il problema non è ben definito; negoziazione, quando più attori sono necessariamente chiamati a prendere una decisione; organizzazione, quando i problemi da affrontare sono contemporaneamente molteplici.

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Si potrebbe implementare lo schema di Forester accorpando i fattori 'agente' e 'ambiente' nel sottosistema di policy, e i fattori 'problema', 'informazione' e tempo' come parametri imposti al sottosistema; in tal modo le due variabili diventerebbero 'complessità del subsystem’ e ‘stringenza dei vincoli'. A questo punto è facile notare che decisioni razionali saranno tipiche di sistemi a bassa complessità e a bassa stringenza di vincoli, mentre decisioni incrementali saranno tipiche di sistemi complessi e vincoli stringenti (niente innovazione, niente analisi, molta praticità e velocità di decisione).

L'attuazione delle politiche. Policy design e scelta degli strumenti di policy.

Dopo che un problema pubblico si è fatto strada nell'agenda (prima pubblica, poi istituzionale), che sono state avanzate le varie ipotesi per risolverlo, che il governo ne ha selezionata una, siamo alla fase dell'attuazione, che rappresenta il quarto stadio del policy cycle, stadio nel quale un programma o una politica vengono messi in pratica. Fino agli anni '70 la fase attuativa non era considerata problematica, al punto che veniva considerata una parte della fase di selezione, ma alcuni studi portati avanti in quegli anni da Pressman e Wildavsky, e confortati da altri svolti durante la presidenza Johnson, sulle politiche a favore dei disoccupati in California dimostrarono che la fase attuativa si discostava da quella prevista non portando ai risultati sperati.Tra le cause che rendono difficoltosa la fase implementativa delle politiche possiamo citarne alcune che sono implicite nella natura del problema - le difficoltà tecniche dipendenti dall'ambiziosità della politica stessa (una cosa è costruire una

scuola, altra cosa è attuare politiche di risorma della scuola); - la dimensione e la complessità sociale del gruppo destinatario di politiche (…)- la misura del cambiamento che la politica implica (politiche volte alla sensibilizzazione sul

trattamento dei rifiuti, che implicano il cambiamento di piccole abitudini, sono certamente più agevolmente attuabili di politiche volte allo sradicamento del razzismo).

Altre cause dipendono dal contesto sociale, economico, tecnologico e politico- le trasformazioni sociali incidono sull'interpretazione del problema (le politiche di previdenza

sociale devono tener conto che la popolazione anziana è in crescita e quindi devono farsi restrittive)

- anche le trasformazioni economiche incidono (politiche contro la povertà cambieranno a seconda della crescita o della recessione)

- la tecnologia può incidere in molti settori, dalla lotta all'inquinamento all'alfabetizzazione informatica (ora per il governo è relativamente economico dotare di un pc tutti gli studenti)

in ultimo è facile immaginare come un avvicendamento politico possa portare ad un cambiamento generale nell'attuazione (molti governi minimizzano la fase attuativa di decisioni prese dal governo precedente qualora non condivise).

L'organizzazione dell'apparato amministrativo incaricato di attuare una politica ha un impatto sostanziale nell'attuazione stessa. Vi sono varie organizzazioni burocratiche coinvolte nell'attuazione delle politiche, ciascuna delle quali ha interessi, ambizioni e tradizioni proprie che possono intaccare il processo attuativo, e a volte le stesse organizzazioni si trovano a giocare la propria parte nell'attuazione di politiche che avevano osteggiato durante la fase di formulazione delle stesse.

Data l'esistenza di queste difficoltà, è buona norma che i governi formulino le proprie politiche tenendo conto di come queste risponderanno nella fase attuativa, prevedendo l'allocazione di fondi specifici da adoperare per l'attuazione e stabilire esattamente tutte le procedure che le

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agenzie incaricate dovranno seguire, magari anche motivandole in tal senso.

APPROCCI NELL'IMPLEMENTAZIONE DELLE POLITICHE

Gli studi dedicati all'attuazione delle politiche si articolano su due approcci antitetici. Secondo l'approccio top down si parte dalle decisioni prese a livello alto ed esamina poi in che misura queste vengono seguite indicando chiaramente ai funzionari incaricati quali fini perseguire. Secondo l'approccio bottom up si parte dall'esame delle strategie e degli obiettivi degli attori coinvolti nell'attuazione, procedendo poi verso l'alto per scoprire sempre strategie ed obiettivi di chi aveva definito i programmi.Il vantaggio dell'approccio bottom up risiede nell'attenzione rivolta alle relazioni formali e informali che costituiscono i policy network coinvolti nella decisione e nell'attuazione delle politiche pubbliche.

GIUSTIFICAZIONI LOGICHE DELLA SCELTA DEGLI STRUMENTI

Modelli economici → (deduttivi, dalla teoria alla prassi) gli studi elaborati dagli economisti si dibattono tra i teorici neoclassici e i teorici dell'economia del benessere. Per i primi l'intervento dello stato deve limitarsi agli strumenti volontari, i secondi ammettono l'uso di strumenti coercitivi. Il fatto che gli economisti del benessere ammettano l'intervento statale ha portato all'elaborazione di analisi più sistematiche circa gli strumenti attuativi delle politiche, che comunque si fermano all'apparato teorico.

Modelli politici → (empirico/induttivi, dalla prassi e dall'osservazione alla teoria) a differenza dei modelli economici, quelli politici hanno un apparato empirico maggiormente investito e si prestano ad interpretare in maniera più fattiva anche la fase attuativa delle politiche. Nella scelta degli strumenti prendono in considerazione non solo i fattori politici relativi alla capacità del governo, ma anche la risposta del sottosistema (la società, i destinatari delle politiche). Uno degli approcci più noti emerso dalla scienza politica è stato sviluppato in Canada da Bruce Doern, secondo il quale i governi democratici tendono a preferire gli strumenti meno coercitivi tra quelli praticabili in base a quanto selezionato in fase decisionale o in base alle inclinazioni ideologiche (es. l'esortazione) per poi salire nella scala della coercitività fin tanto che basta a vincere l'inerzia della società a recepire la norma (es. l'erogazione diretta). Questa teoria nei fatti trova pochi riscontri (infatti è definita solo come tendenziale dallo stesso Doern), per prima cosa perchè nessun governo è disposto ad usare tutta la gamma di strumenti possibili (per ideologia, per motivi contingenti), in secondo luogo perché spesso scelgono come strumento d'elezione direttamente uno ad alta coercitività, e da ultimo perchè in alcune aree di intervento (es. previdenza o sanità) è la stessa società a premere per politiche maggiormente investite da parte dello stato piuttosto che per politiche basate sulla volontarietà.

Un secondo approccio nella scelta di politiche attuative è stato sviluppato da Christopher Hood, il quale sostiene che la scelta dello strumento non sia un esercizio meramente tecnico, ma una “questione di fede e politica”. In tal senso i governi opterebbero per strumenti compatibili con le proprie inclinazioni e con i quali si abbia una certa dimistichezza acquisita da medesime esperienze passate. Inoltre tali strumenti prenderanno in considerazione i destinatari delle politiche, con la tendenza ad usare strumenti volontari in maniera direttamente proporzionale all'ampiezza del gruppo destinatario. Ne deriva che gli strumenti d'elezione saranno quelli informativi, che tra l'altro presentano il pregio di drenare poche risorse finanziarie. Come per quanto teorizzato da Doern, anche in questo approccio riscontriamo il problema dell'accettazione della politica da parte dei gruppi sociali: in alcune aree la società tende a preferire strumenti di carattere assistenziale piuttosto che volontario o informativo.

Linder e Peters hanno sviluppato un terzo modello che integra diversi approcci di natura sia economica che politica ed arriva a definire 4 variabili salienti degli strumenti di policy:

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1) intensità delle risorse: comprende il costo degli strumenti e la semplicità di funzionamento/applicabilità degli stessi;

2) targeting: comprende la selettività e la precisione nella scelta degli obiettivi;3) rischio politico: comprende la natura del supporto e dell'opposizione e la possibilità di

fallimento;4) vincoli all'attività statale: comprendono i limiti alla coercizione imposti da ordinamenti

superiori nella gerarchia delle leggi (costituzione etc).

Inoltre gli autori sostengono che lo “stile di policy”, la cultura politica di una nazione, la cultura politica di un dato governo (conservatore o progressista), la coesione sociale, la situazione contingente, la cultura organizzativa delle agenzie mandatarie dell'attuazione, giochino un ruolo importante nella scelta dello strumento.

Un modello sintetico di scelta degli strumenti di policy → in sostanza tutti i modelli proposti si basano su due variabili entrambe ugualmente determinanti: una ha natura interna al governo (cultura politica, ideologia, capacità organizzativa), l'altra ha natura sociale (complessità del tessuto sociale, risposta della società agli strumenti attuativi). Così nelle due situazioni limite quando il governo ha caratteristiche di alta capacità e il sistema sociale è complesso la tendenza delle politiche va verso gli strumenti di mercato, mentre quando la capacità del governo è bassa questo tenderà ad usare strumenti volontari o misti a seconda della complessità sociale.

La valutazione delle politiche. Policy analysis e apprendimento.

Il concetto di valutazione delle politiche si riferisce in generale al processo di esame delle politiche pubbliche intese sia come processo, che come mezzi impegnati (input) che come effetti ottenuti (output). La valutazione delle politiche coinvolge i funzionari della burocrazia, i politici e i partecipanti al sottosistema di policy, ma anche la società civile che esprime il proprio parere sia con gli strumenti di politica diretta che semplicemente esprimendo consenso o dissenso in cabina elettorale. Per valutare una politica si fa riferimento ai risultati, e qualora questi non fossero stati raggiunti si indaga sulle cause e si cerca di eliminare gli ostacoli. Secondo David Nachmias la valutazione consiste nell'”esame oggettivo, sistematico ed empirico degli effetti di una politica sui destinatari della stessa, in relazione agli scopi che ci si era prefissi”. È facile quindi capire come la valutazione delle politiche sia da riferirsi alla dimensione razionale ed empirica. C'è da dire che la razionalità è spesso una chimera allorquando gli intenti di una certa politica non erano stati esplicitati in partenza o in considerazione del fatto che la valutazione è soggettiva e dipendente dall'angolazione con cui è osservata, sia dal punto di vista politico/ideologico (la realtà circa gli effetti di una politica viene spesso edulcorata in base alle esigenze del governo: i risultati di un governo precedente vengono proposti sotto una luce negativa, i risultati del proprio governo sotto una positiva) che da quello dei destinatari (essendo l'ottimo paretiano una situazione limite, una politica gioverà ad un gruppo e sarà avversata da un altro). In tal senso il beneficio della fase valutativa risiede nel processo con cui si studia una determinata disposizione, che sviscerando una politica ne coglie gli aspetti funzionali o disfunzionali, piuttosto che nei risultati della valutazione stessa. Non a caso l'Auditor General Canadese (che ha funzioni analoghe alla nostra Corte dei Conti) le valutazioni sono uno strumento molto secondario nel processo di policy, poiché sono affidabili sono come indagatrici del processo, ma non come valutazione del risultato.

TIPI DI VALUTAZIONE DELLE POLITICHE

Valutazione amministrativa. Risultati della gestione e sistemi di budgeting.La valutazione amministrativa viene svolta all'interno del governo, a volte dalle agenzie deputate, o da organi burocratici, legislativi e giudiziari, e si limita spesso alla verifica che l'erogazione dei servizi da parte del governo sia efficiente (rapporto costo/risultato, controllo del budget) rispetto

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agli obiettivi prefissati. Le valutazioni amministrative si riferiscono principalmente aa) valutazione dello sforzo, cioè della quantità di input immessi dal governo (risorse umane,

logistiche etc. quantificate dal punto di vista finanziario;b) valutazione della performance, cioè dell'output ottenuto dal programma;c) valutazione dell'efficacia/efficienza, cioè del rapporto tra obiettivi, spese, risultati. In sostanza

indica il rendimento di una politica e si prefigge di verificarne il corretto funzionamento;d) valutazione dei processi, cioè dei meccanismi in cui le strutture si organizzano per portare a

compimento il processo, con l'obiettivo di efficientare i processi stessi in termini di procedure e costi.

Valutazione giudiziaria. Riesame dei giudici.La valutazione giudiziaria ha come oggetto di analisi gli aspetti più strettamente legali delle modalità con cui i programmi vengono implementati (messi in opera, resi attuativi). Tali valutazioni vengono eseguite da organi giudiziari e si occupano di eventuali conflitti tra decisioni del governo e vincoli costituzionali e/o legislativi, sia al momento della promulgazione che nella fase dell'attuazione (in Italia la Corte Costituzionale).

Valutazione politica. Consultazione con il sottosistema di policy e la società.La valutazione politica non necessità dell'alta specializzazione tecnica delle due precedenti, e non è riservata ad organi competenti ma presenta carattere diffuso, e per questi due motivi è di natura parziale e non coercitiva nei confronti del governo. Fine di questa valutazione è appoggiare i risultati di una politica o combatterla. Entra in atto solo al momento delle elezioni oppure tramite gli strumenti tipici della democrazia diretta (referendum abrogativi, art 75 cost, o confermativi, art 138 cost.), e si avvale di strumenti aggregativi come comitati, forum, blog, etc. Caratteristica del giudizio esteso è di dare una valutazione aggregata di una politica, senza poter entrare nei dettagli tecnici che la rendono operativa.

L'APPRENDIMENTO

L'apprendimento rappresenta quella sottofase del processo valutativo attraverso la quale il governo apprende il giudizio e adatta la politica in base a questo. Secondo Peter Hall l'apprendimento è un proccesso endogeno tipico dei piccoli policy network e rappresenta un segmento naturale nel processo di policy necessario ad affinare gli strumenti, mentre per Hugh Heclo è una fase adattativa di natura esogena che il governo mette in atto in base all'ambiente in cui opera al fine di ottimizzare la scelta delle politiche da intraprendere e la performance dei provvedimenti presi. Il primo ha una portata minore e viene anche chiamato lesson-drawing, il secondo è in grado di trasformare completamente le politiche e viene spesso chiamato policy change.

Riassunto frutto di libera reinterpretazione del testo Howlett Ramesh “Come studiare le politiche pubbliche”

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