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Aggiornamento della Valutazione intermedia

del QCS Ob. 1 2000-2006

QUADRO MACROECONOMICO E ANALISI DEI DATI DI MONITORAGGIO

Dipartimento per le Politiche di Sviluppo Unità di valutazione degli investimenti pubblici

(UVAL)

Novembre 2006

Dipartimento per le politiche di sviluppo – Unità di Valutazione Aggiornamento della valutazione intermedia del QCS Ob. 1 2000-2006

Indice complessivo del Rapporto

INQUADRAMENTO DEL RAPPORTO E PRINCIPALI RISULTATI DELL’ANALISI................................................................................................... 1

PARTE PRIMA: QUADRO GENERALE E VALUTAZIONE DELL’IMPATTO MACRO............................................................................................................ 24

I.1 Il quadro macro delle politiche di sviluppo nel Mezzogiorno: lo sforzo complessivo di policy e il ruolo del QCS 2000-2006 24

I.1.1 Andamenti complessivi e contesto di policy 24 I.1.2 L’evoluzione delle variabili di contesto esterno e di policy considerate nel

modello 27 I.1.3 La crescita effettiva nel periodo 2000-2005 e l’impatto delle politiche 39 I.1.4 Indicazioni sul periodo 2000-2008 sulla base dell’attuale quadro di policy 41 I.1.5 Ipotesi di scenari 2006-2010 e condizioni per la loro realizzabilità 43 I.1.6 Il ruolo del QCS 47

I.2 Rafforzamento istituzionale nella strategia del QCS 51 I.2.1 Strumenti di attuazione 54 I.2.2 Obiettivi perseguiti e risultati raggiunti 59

I.3 Il tentativo di dare centralità al territorio: l’esperienza dei Progetti Integrati 65

I.3.1 Principi e dimensioni relative della Progettazione Integrata Territoriale 66 I.3.2 Il contenuto e l’avanzamento dei progetti: i riflessi di un’ asimmetrica

attuazione 70

I.4 L’evoluzione della strategia e la reattività delle amministrazioni ai giudizi e alle raccomandazioni della Valutazione Indipendente Intermedia 81

I.4.1 L’analisi relativa al QCS nel suo complesso 85 I.4.2 I mutamenti dei Programmi Operativi: focus sui trasporti e sullo sviluppo

rurale 91


PARTE SECONDA: ANALISI TEMATICHE ....................................................97

II.1 Ciclo integrato delle acque 97 II.1.1 La strategia del QCS 97 II.1.2 Gli interventi finanziati 99 II.1.3 I risultati ottenuti 103 II.1.4 Capacità della strategia di orientare l’attuazione 108 II.1.5 Attualità della strategia e lezioni 111

II.2 Gestione dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati 112 II.2.1 Strategia del QCS 112 II.2.2 Gli interventi finanziati nel 2000-2006 114 II.2.3 Risultati ottenuti e/o da attendersi 117 II.2.4 Capacità della strategia di orientare l’attuazione 120 II.2.5 Attualità della strategia e lezioni 128

II.3 Energia 129 II.3.1 Strategia del QCS 129 II.3.2 Gli interventi finanziati 130 II.3.3 Risultati 137 II.3.4 Capacità della strategia di orientare l’attuazione 140 II.3.5 Conclusioni: attualità della strategia e lezioni 142

II.4 La realizzazione della strategia del QCS 2000-2006 nelle aree protette 143 II.4.1 Le strategia del QCS 2000-2006 per le aree protette 144 II.4.2 Intervento complessivo del QCS nelle aree naturali protette 147 II.4.3 La strategia specifica per le aree protette 155 II.4.4 La specializzazione dei Fondi 159

II.5 Risorse culturali 161 II.5.1 Strategia del QCS 161 II.5.2 Interventi finanziati 164 II.5.3 Risultati 175 II.5.4 Capacità della strategia di orientare l’attuazione 179 II.5.5 Attualità della strategia e prospettive 182

II.6 Le politiche attive del lavoro nei Programmi regionali del QCS 184 II.6.1 La strategia del QCS in materia di politiche attive del lavoro e il suo

inquadramento nel contesto di policy 185 II.6.2 Adeguatezza e completezza dell’impianto strategico per le politiche attive

del lavoro alla luce dei dati sull’attuazione 190 II.6.3 Riflessioni conclusive 204

II.7 Inclusione sociale 207 II.7.1 Risultati, modifiche del contesto economico e strategia 207 II.7.2 Interventi finanziati 211


II.8 Ricerca 223 II.8.1 La strategia 224 II.8.2 I risultati 226 II.8.3 Le difficoltà attuative e i punti su cui investire 232 II.8.4 I target raggiungibili a fine periodo di programmazione 233

II.9 Politiche territoriali e turismo 234 II.9.1 L’approccio strategico del QCS per il turismo 234 II.9.2 La programmazione per il turismo negli Assi del QCS: politiche settoriali

e politiche di contesto 236 II.9.3 Gli interventi finanziati e capacità della strategia di orientare l’attuazione 242 II.9.4 Risultati ottenuti e da attendersi: le dinamiche della domanda e

dell’offerta turistica 246 II.9.5 Attualità della strategia e lezioni 247

II.10 Città 248 II.10.1 Confronto tra strategia e programmazione 248 II.10.2 Confronto tra programmazione e risultati di attuazione 255 II.10.3 Conclusioni 263

II.11 Sicurezza 270 II.11.1 La strategia del QCS 270 II.11.2 Gli interventi finanziati 273 II.11.3 Risultati ottenuti e da attendersi 277 II.11.4 Capacità della strategia di orientare l’attuazione 278 II.11.5 Attualità della strategia 279

II.12 Apertura Internazionale delle aree dell’obiettivo 1 285 II.12.1 L’impostazione della politica per l’internazionalizzazione nel QCS e nei

POR 286 II.12.2 Il quadro dell’attuazione 287 II.12.3 Lezioni 292


ALLEGATI 294

APPENDICI ALLA SEZIONE INTRODUTTIVA 296

Dati di monitoraggio utilizzati: punti di forza e aspetti critici per le analisi valutative 296

Programmare i trasporti: vincoli progettuali, procedurali, finanziari, temporali 304

APPENDICI ALLA PARTE I 310

Appendice al Capitolo I.1 - Il quadro macro delle politiche di sviluppo nel Mezzogiorno: lo sforzo complessivo di policy e il ruolo del QCS 2000-2006 310 A1 Breve schematizzazione del modello macro-economonico 310 A2 Evoluzione delle variabili di rottura esogene rispetto al trend ipotizzato nella

valutazione ex-ante e intermedia 311 A3 Simulazioni della crescita del PIL in base agli scenari del modello

macroeconomico 316 A4 Evoluzione delle variabili di mercato del lavoro nelle simulazioni del

modello macroeconomico 317 A5 Incidenza e caratteristiche della progettazione in itinere e della progettazione

propria del QCS al 31 dicembre 2005 320

APPENDICI ALLA PARTE II 323

Appendice al Capitolo II.4 - La realizzazione della strategia del QCS 2000-2006 nelle aree protette 323 Tavole complete 323

Appendice al Capitolo II.5 - Risorse culturali 329 Cosa ha finanziato l’Asse II al 31 dicembre 2005 329 Restauro, recupero funzionale e valorizzazione (59 per cento) 329 Ristrutturazione, ampliamento e allestimento musei (15 per cento) 330 Ristrutturazione, recupero funzionale e allestimento di spazi spettacoli, ampliamento musei e musealizzazione contenitori (8 per cento) 330 Aiuti alle imprese e formazione (8 per cento) 330 Archiviazione e catalogo (6 per cento) 331 Eventi e mostre, studi preparatori, applicazioni digitali, promozione itinerari, servizi per la gestione e fruizione (3 per cento) 331

Appendice al Capitolo II.7 - Inclusione sociale 332 Misure considerate e dotazione 332

Appendice al Capitolo II.8 - Ricerca 334 Struttura e avanzamento del PON Ricerca e delle misure rilevanti dei POR 334

Appendice al Capitolo II.9 – Politiche territoriali e turismo 336 Il turismo nella Progettazione Integrata Territoriale: attrattività dei territori e domanda turistica nel Mezzogiorno 336

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI 340


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Aggiornamento della Valutazione intermedia del QCS al 2005 Attuazione della strategia del QCS delle Regioni Italiane

Obiettivo 1 2000-2006

INQUADRAMENTO DEL RAPPORTO E PRINCIPALI RISULTATI DELL’ANALISI

Questo Rapporto1 intende fornire elementi di risposta a una domanda generale, formulata in occasione dell’impostazione dell’aggiornamento della valutazione intermedia nel 2004, e relativa alla solidità strategica e capacità di impatto del Quadro Comunitario di Sostegno per le regioni italiane dell’OB.1 2000-2006 (QCS).

Il giudizio richiesto non è di facile formulazione, a causa della dimensione e della articolazione della strategia. Proprio per questo, il QCS forma oggetto di osservazione da parte di numerosi soggetti: da una parte, infatti, le norme comunitarie richiedono processi valutativi formalizzati (la valutazione intermedia, conclusa nel 2003 ed aggiornata nel 2005).2 Dall’altra, accanto al lavoro dei molti team di valutazione che sono stati attivi in questi anni su aspetti generali e specifici dei singoli programmi operativi (PO) e dello stesso QCS, le stesse amministrazioni e il partenariato hanno compiuto in autonomia percorsi di riflessione sul QCS, percorsi che continuano anche nel presente e proseguiranno nell’immediato futuro.

Il presente lavoro costituisce una parte dell’aggiornamento della valutazione intermedia del QCS. Il QCS è stato, come previsto dal regolamento 1260/99, sottoposto a valutazione intermedia, trasmessa alla Commissione Europea (CE) il 30 dicembre 2003.3 La valutazione intermedia, sempre secondo il regolamento, è stata poi

1 Il Rapporto è stato redatto da un ampio team dell’Unità di valutazione del DPS (Tito Bianchi, Monica Brezzi, Ivana Capozza, Paola Casavola, Oriana Cuccu, Simona De Luca, Sabrina Lucatelli, Marco Magrassi, Nicola Masi, Alessandra Nicita, Aline Pennisi, Silvio Pancheri, Laura Raimondo, Marco Spampinato, Benedetta Stratta, Laura Tagle, Francesca Utili, che hanno usufruito di commenti e discussioni di Iolanda Anselmo, Piero Rubino, Marco Spampanato, Laura Tagle e Mariella Volpe). Al rapporto hanno collaborato colleghi del DPS (Cosimo Antonaci per le elaborazioni presentate nella tavola I.2.1 del Capitolo. I.2, Silvio D’Amico per il Capitolo II.11 e Nicoletta Minto per elaborazioni utilizzate nel Capitolo II.6). La RGS-Igrue ha fornito database ordinati dei dati di monitoraggio (MONIT) che hanno costituito la base iniziale per la maggior parte delle successive elaborazioni basate sui dati di monitoraggio. L’editing e l’ assemblaggio del rapporto è stato curato da Fausta Passariello del Centro Elaborazione Dati presso l’UVAL. Molte informazioni utilizzate nella descrizione e analisi dei contesti in cui sono inseriti gli interventi sono derivate dall’articolata base dati sottostante l’insieme degli “indicatori di contesto” elaborata all’interno dello specifico progetto ISTAT-DPS (cofinanziato dal PON ATAS del QCS). Alcuni risultati preliminari, sia relativi alla Parte I, sia alla Parte II sono stati oggetto di presentazione durante il Comitato di Sorveglianza del QCS del 10 maggio 2006. Le riflessioni qui contenute non avrebbero potuto essere così ricche senza il confronto di questi anni con le altre strutture del Dipartimento e grazie alle innumerevoli occasioni di frequentazione, dialogo e confronto avvenute in modo formale e informale con dirigenti, funzionari, attuatori e responsabili, sia di amministrazioni centrali, sia delle Regioni, sia della CE e con esponenti del partenariato economico e sociale. Come Unità di valutazione sentiamo quindi doveroso ringraziare queste moltissime persone e speriamo di poter innanzitutto a loro restituire con questo Rapporto le nostre riflessioni confidando nella loro utilità. Rimaniamo ovviamente responsabili di quanto qui scritto. 2 La Commissione Europea sarà, poi, responsabile, una volta chiuso l’intervento, della valutazione ex post, esercizio per il quale il regolamento richiede una collaborazione dello Stato membro. 3 La valutazione intermedia è stata strutturata in una parte generale, affidata ad un valutatore indipendente (l’Associazione Temporanea di Imprese tra London School of Economics – Vision&Value) che peraltro contiene anche alcuni focus tematici diretti a sostanziare i giudizi e le raccomandazioni complessive, cui si è aggiunto un lavoro di aggiornamento della valutazione ex ante dell’impatto macro-economico del programma, affidato all’Unità di valutazione degli investimenti pubblici del Dipartimento per le politiche di coesione e sviluppo (UVAL). A queste analisi di natura più generale sono state affiancate due ricerche valutative tematiche, affidate a due distinti team di


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aggiornata. La struttura della valutazione intermedia del QCS ha rispettato le indicazioni provenienti dai regolamenti e dalle linee guida comunitarie, ma è anche stata organizzata in modo da affrontare alcune questioni cruciali in modo più approfondito. Sia nella prima fase, sia nella fase di aggiornamento, la valutazione intermedia è stata suddivisa per ambiti tematici e per tipologia di compiti valutativi ed affidata a diversi team di ricerca, interni ed esterni.

L’aggiornamento della valutazione intermedia4 è stato organizzato in tre parti:

1. sei ricerche valutative5 volte a rispondere a domande di valutazione espresse dall’Autorità di gestione del QCS (AdG), da altri soggetti istituzionali e dalle parti sociali ed economiche e discusse con il Comitato di Sorveglianza (CdS) del QCS. Tali ricerche sono state affidate al valutatore indipendente che aveva già condotto la parte generale della valutazione intermedia6. Quattro delle sei ricerche hanno incluso indagini di campo;

2. l’ulteriore aggiornamento (rispetto a quelli già condotti per la valutazione intermedia e in accompagnamento della revisione di medio termine del QCS) della valutazione dell’impatto macroeconomico dell’intervento pubblico aggiuntivo nel Mezzogiorno, affidato ad un team di componenti dell’UVAL, sulla base del modello econometrico utilizzato per la valutazione ex-ante e aggiornato nella fase di valutazione intermedia;

3. una lettura complessiva ed informata dei dati del sistema di monitoraggio7, affidata interamente all’UVAL.

Il presente rapporto riporta i risultati di queste due ultime attività di analisi. Esso, quindi, costituisce una parte di un lavoro complessivo, svolto da più soggetti a partire dal 2002, che risponde a numerosi quesiti e condotto con metodi eterogenei. Il lavoro di valutazione del QCS non è comunque esaurito: oltre ad alcune ricerche e analisi già svolte che contengono riflessioni e suggerimenti ancora da integrare nella riflessione complessiva (p.e., sui PIT,8 sulle agenzie di sviluppo locale9) o attualmente in corso, (p.e. su alcuni aspetti relativi agli incentivi alle imprese), nuove ricerche si aggiungeranno (anche in relazione alla circostanza che una parte significativa dell’intervento è ad oggi ancora in itinere). Rimane, inoltre, la responsabilità di animare, sui temi oggetto di analisi, il dibattito collettivo sulla funzione delle componenti esaminate nelle politiche di sviluppo. Attraverso queste ricerche si cerca infatti di fornire elementi di direzione non solo alla futura programmazione 2007-2013, ma anche

valutatori reclutati sul mercato, rispettivamente su ambiente (affidato all’ ATI IZI Metodi, analisi e valutazioni economiche Spa e ERM, Environmental Resources Management) e risorse culturali (affidato all’ATI IZI Metodi, analisi e valutazioni economiche Spa e Sercam Srl). I diversi rapporti esito delle analisi di quella fase sono disponibili sul sito web dell’Autorità di gestione del QCS al percorso http://www.dps.tesoro.it/qcs/qcs_valutazione.asp#inter nella sezione Risultati della valutazione intermedia. 4 L’architettura dell’aggiornamento della valutazione intermedia è esplicitata in UVAL “L’articolazione della domanda valutativa per l’aggiornamento della valutazione intermedia del QCS Ob.1 2000-2006”, giugno 2005. 5 In tema di: Ricerca, Interventi immateriali nei Progetti Integrati Territoriali (PIT), Formazione continua, Trasporti, Società dell’informazione, Sviluppo rurale. 6 L’Associazione Temporanea di Impresa tra London School of Economics – Vision&Value 7 Il presente lavoro ha utilizzato i dati provenienti dal sistema di monitoraggio dei Fondi Strutturali (MONIT 2000), letti alla luce delle valutazioni intermedie, di altri lavori valutativi, dell’esperienza stessa di sostegno alla programmazione dell’Unità. 8 Studiare Sviluppo, Progetto "Azioni pilota in aree Pit", due anni di lavoro sul campo, Novembre 2005 ora in “Lo sviluppo ai margini”, marzo 2006. 9 De Bernardo, V., Natali, A. “Stare sul territorio e dare servizi all’economia locale: Una rassegna di pratiche”, Studiare Sviluppo, Marzo 2006.


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all’attuazione della programmazione 2000-2006, che durerà ancora fino alla fine del 2008.

Le ambizioni del QCS e le sue scelte strategiche di fondo

La richiesta alla base di questo lavoro è di fornire uno sguardo d’insieme sull’attuazione del QCS, a cinque anni dal suo avvio, per ricavare riflessioni su una strategia complessa, articolata su sei assi prioritari (Risorse naturali, Risorse culturali, Risorse umane, Sviluppo locale, Città e Reti e nodi di servizio) che si riferiscono però a un insieme assai più ampio di ambiti di intervento, riguardante sette regioni con una popolazione totale di oltre 20 milioni di abitanti, sostenuta da risorse finanziarie per un complesso di 46 miliardi di Euro. La strategia è, inoltre, attuata mediante quattordici Programmi Operativi10 che presentano al loro interno una grande articolazione, sia di intenti, sia di strumenti. Una riflessione d’insieme potrebbe apparire dunque velleitaria o comunque troppo generale per essere utilizzabile. Tale prospettiva può, comunque, risultare utile perché conduce a ripercorrere (e a non dimenticare nella fatica e nella routine dell’attuazione) le particolari aspirazioni che il QCS ha espresso nella sua fase preparatoria (nel 1999), poi rese esplicite sia nella sua prima definizione (nel 2000), sia nella revisione di medio termine (nel 2004).

Il QCS, infatti, anche per la fase storica in cui è stato inizialmente concepito11, presenta due ambizioni, diverse ma interrelate.

La prima, più tradizionale, è quella di delineare una strategia e un apparato di regole indirizzato all’orientamento e al governo dei programmi che espressamente vi fanno capo. A questo scopo, individua obiettivi con ambito tematico e territoriale, da perseguire attraverso il migliore utilizzo delle dotazioni finanziarie dei programmi al fine di innescare processi di accumulazione di capitale pubblico e, in generale, di innovazione nelle tipologie di intervento.

La seconda, più ampia, è quella di influenzare e orientare il complesso dell’intervento pubblico nel Mezzogiorno attraverso la crescita istituzionale delle amministrazioni coinvolte e dei loro partner, e la “contaminazione” derivante da prassi innovative, dagli effetti più generali dell’apparato regolatorio e delle condizioni di attuazione che il QCS prevede per i propri programmi e dalla leva offerta dai requisiti di addizionalità dei fondi strutturali.

Il QCS, quindi, si prefigge di sostenere una strategia generale di incremento e riqualificazione della spesa per lo sviluppo e di avanzamento istituzionale e di capacità. Questa seconda ambizione è stata esplicitata non solo nel testo del QCS, ma anche nel confronto partenariale e interistituzionale che ne ha definito e accompagnato la stesura. Essa è alla base degli obiettivi generali che il QCS si è posto in termini di crescita dell’area e di coesione sociale che apparirebbero, altrimenti, sproporzionati rispetto alla sua pure significativa dotazione finanziaria. 10 Sette regionali (uno per ciascuna Regione del Mezzogiorno, tranne l’Abruzzo ormai non più rientrante nei parametri per l’Ob. 1, mentre il Molise vi rientra, ma solo in regime transitorio) e sette nazionali (Ricerca, Trasporti, Scuola per lo sviluppo, Sicurezza per lo sviluppo, Pesca, Sviluppo locale e ATAS – Assistenza tecnica e azioni di sistema) 11 Il QCS infatti è stato formulato tra il 1999 e il 2000, a conclusione di una lunga fase di transizione che va dalla chiusura dell’intervento straordinario per il Mezzogiorno nel 1992 al rilancio delle politiche di sviluppo nel 1998, con l’avvio di un un’opera di ridisegno e razionalizzazione, condotto anche con strumenti normativi e attraverso una riorganizzazione dell’amministrazione, degli strumenti di programmazione della spesa pubblica in conto capitale destinata allo sviluppo, definita come “nuova programmazione”.


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Gli obiettivi generali del QCS erano originariamente di “conseguire entro il quarto anno del settennio 2000-2006 un tasso di crescita del Mezzogiorno significativamente superiore a quello dell’Unione europea e ridurre drasticamente il disagio sociale.”12 Per raggiungere questi obiettivi, il QCS afferma che è necessario realizzare un forte cambiamento, una “rottura” rispetto al passato, “nei comportamenti e negli atteggiamenti degli operatori economici.” (QCS pag. 34).13

Mentre le strategie di asse (esposte in dettaglio nella parte II di questo rapporto) sono ovviamente articolate in ragione dei diversi ambiti di intervento considerati, è possibile rinvenire nel sistema del QCS alcune scelte di fondo che ne caratterizzano l’unitarietà strategica e impongono particolari responsabilità sistemiche a ciascuna delle linee di intervento di cui esso si compone:

1. “un sostanziale riequilibrio fra politiche di miglioramento del contesto ed i regimi di aiuto diretto alle imprese [che] implica: a) la riduzione graduale della quota di risorse destinata agli incentivi e metodi più concorrenziali di accesso a essi; b) la realizzazione di interventi integrati sul contesto in sistemi territoriali omogenei; c) la convergenza, in questi sistemi, di azioni sul contesto, di incentivi mirati e non “a pioggia””(QCS, pag. 37);14

2. decentramento ed individuazione delle responsabilità di attuazione: il QCS mira ad una responsabilizzazione della classe dirigente locale e all’inclusione di attori locali, soprattutto attori della politica. Questo elemento si concretizza essenzialmente nel nuovo ruolo attribuito alle Regioni nella definizione delle strategie di intervento. Oltre il 70 per cento delle risorse è attribuito ai Programmi Operativi Regionali (rispetto a meno del 50 per cento del precedente ciclo), la cui definizione ed attuazione sono affidate alle amministrazioni regionali. Inoltre, almeno in linea di principio, le Regioni sono chiamate ad intervenire anche nell’accompagnamento strategico dei Programmi Operativi Nazionali affidati alla responsabilità di gestione di amministrazioni centrali. Il ruolo attribuito alle Regioni è da collegare sia con il processo di decentramento e di aumento della responsabilità politica diretta dei Presidenti delle Regioni che si andava avviando nella fase di formulazione del QCS, sia con l’assunto che le istituzioni decentrate siano meglio in grado di quelle centrali di dirigere i processi di sviluppo che riguardano i loro territori;

3. il QCS identifica come cruciale nell’ottenimento dell’obiettivo di sviluppo e coesione sociale il mutamento nei comportamenti e nelle aspettative dei cittadini e degli operatori privati. Affida il mutamento di comportamenti e aspettative all’effetto delle innovazioni nella pratica amministrativa e agli effetti della accresciuta priorità assegnata alle politiche di contesto. Individua, quindi, una serie di variabili (le già citate “variabili di rottura”) con la funzione di cogliere il cambiamento nel punto di raccordo tra l’azione pubblica e il passaggio verso gli obiettivi generali. Esse devono consentire, cioè, di rappresentare l’effetto della

12 QCS, pag. 35. 13 Tale rottura dovrebbe riflettersi nel comportamento di tredici “variabili di rottura” che hanno la funzione di collegare logicamente l’obiettivo generale di sviluppo con gli effetti degli investimenti previsti nel programma. Gli indicatori riferiti a tali variabili di rottura sono calcolati dall’ISTAT e si trovano on line all’indirizzo http://www.istat.it/ambiente/contesto/azioneB.html 14 Questa indicazione derivava, già nella versione del QCS approvata nel 2000, da un giudizio non positivo sugli effetti delle politiche di incentivazione cospicuamente realizzate nei precedenti cicli di programmazione (QCS, pag. 31).


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innovazione desiderata nell’operare pubblico. Le indagini che seguono si interrogano su se e quanto a fronte di limitati “salti” nelle variabili di rottura e in generale di un limitato cambiamento nelle aspettative, siano state profonde (dove ci sono state) le innovazioni nell’agire pubblico, quali eventuali cambiamenti siano dovuti al QCS, quali meccanismi siano idonei a sostenere efficacemente le aspirazioni al cambiamento dei cittadini e degli operatori privati;

4. l’urgenza dell’attuazione, data dai tempi stretti per conseguire l’obiettivo (e per evitare il disimpegno automatico delle risorse finanziarie non spese entro due anni dall’impegno sul bilancio comunitario, secondo la cosiddetta “regola dell’N+2” dettata dal regolamento 1260/99). Quest’ultima presentava particolari sfide per le amministrazioni centrali e regionali italiane che avevano, nelle programmazioni precedenti, incontrato grandi difficoltà a impiegare le risorse. Le amministrazioni avevano, infatti, dovuto chiedere ripetute proroghe (e in qualche caso si erano viste revocare i finanziamenti) ed avevano dovuto sostenere, alla fine degli anni ’90, un grande sforzo collettivo per completare i programmi relativi al periodo 1994-1999. Alla luce di questa esperienza, il QCS esprime l’ambizione di accelerare la progettazione (quanto abbia poi messo in campo strumenti in grado di sostenere questa ambizione è tema che tornerà più volte nella trattazione che segue), ma suggerisce anche di utilizzare progetti esistenti,15 in modo da costituire un “ponte” verso l’attuazione della nuova programmazione. Il presente lavoro individua come, e di quanto, questo “ponte” si sia poi allungato, e quali ne siano le conseguenze;

5. l’aspirazione alla concretezza delle azioni, e il tentativo di passare da una gestione di linee finanziarie all’ideazione e attuazione, a livello decentrato, di una visione per lo sviluppo dei territori che compongono il Mezzogiorno.16 Questa aspirazione si esprime nella centralità del concetto di “integrazione” che assume nel QCS diversi significati:

a. integrazione tra fondi strutturali (FESR, FSE, FEOGA e SFOP, che hanno diverse regole di ammissibilità, di spesa, e perfino di monitoraggio e valutazione);

b. integrazione a in un unico programma per regione della maggior parte degli interventi;

c. integrazione tra livelli decisionali centrali, regionali, locali; d. integrazione di interventi afferenti a vari settori e di responsabilità di

diversi soggetti istituzionali a livello territoriale, “favorendo, all’interno dei singoli Programmi Operativi, la programmazione, il finanziamento e l’attuazione di progetti integrati di sviluppo”, i cosiddetti Progetti integrati territoriali (PIT). (QCS, pag. 37);

6. l’intero sistema del QCS è improntato all’intenzione di aumentare l’informazione a disposizione dell’amministrazione pubblica17 (e, solo in

15 Tale categoria appare, nel testo del QCS, più ampia di quella dei cosiddetti “progetti coerenti” , ovvero progetti in itinere e già coperti per la realizzazione da altre fonti di finanziamento e per questo motivo esplicitamente registrati in modo riconoscibile nel sistema di monitoraggio. 16 Questa aspirazione è fortemente collegata al punto 7, relativo alle questioni di governance, ma il concetto in cui si incarna, l’integrazione, ha assunto tale rilevanza da meritare di essere trattato separatamente. 17 Il QCS segnala in diversi punti della strategia l’importanza di disporre di raccolte sistematiche di dati; fa un investimento consistente nella misurazione e nelle indagini (attraverso diverse iniziative finanziate dal Programma Operativo Nazionale Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema, PON ATAS), moltiplica gli sforzi sul funzionamento


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secondo ordine, la trasparenza dell’azione pubblica nei confronti dei cittadini). Il ruolo centrale dato all’informazione, infatti, corrisponde all’assunto che sia necessario raggiungere una maggiore razionalità nelle scelte pubbliche e che tale razionalità sia più facilmente raggiungibile se la Pubblica Amministrazione acquisisce maggiori conoscenze sul funzionamento di economia e società nei territori. Questo assunto è alla base di molti degli sforzi finalizzati all’aumento della capacità della Pubblica Amministrazione e risponde a precisi orientamenti nella concezione delle politiche pubbliche e nel rapporto tra Pubblica Amministrazione, tecnici e decisori politici;

7. le questioni istituzionali (della governance) hanno un ruolo centrale nella strategia: il QCS individua gli ostacoli principali per il progresso del Mezzogiorno nell’arretratezza dei sistemi istituzionali e amministrativi e nella carenza di dispositivi programmatici e di costruzione del consenso.18 Nella strategia (e come si vedrà, nell’attuazione) si ritrova però una tensione tra lo sforzo di spesa (l’“effettiva realizzazione nel Mezzogiorno di un volume complessivo di spesa in conto capitale crescente” - QCS rivisto, pag. 43- vista come fondamentale per innescare lo sviluppo) e la consapevolezza che non qualsiasi investimento pubblico può innescare il cambiamento, ma è necessario un investimento pubblico “di qualità.” La qualità dell’intervento pubblico appare interpretata, però, soprattutto come capacità di selezionare ex ante progetti, piuttosto che come capacità di seguirne l’attuazione, nonostante il testo del QCS dopo la revisione di medio termine corregga l’impostazione iniziale, contenendo riferimenti ad entrambe.19 Il rafforzamento dei sistemi istituzionali e amministrativi gioca un ruolo centrale nella strategia: costituisce un obiettivo intermedio, una tappa fondamentale per raggiungere l’obiettivo generale del QCS; è considerato come una variabile controllabile dalle amministrazioni stesse; rappresenta il punto qualificante in alcune delle articolazioni della strategia (per l’acqua, le aree protette, i rifiuti, la difesa del suolo, le risorse culturali, le città, i trasporti). Ad esso sono dedicate risorse e linee di attività (p.e., per la costituzione degli ATO, per la pianificazione); costituisce una condizione per la realizzazione degli interventi, il cui finanziamento è subordinato, nelle condizioni di attuazione, alla realizzazione di strumenti di governo del territorio o programmazione. E’ l’oggetto di azioni di supporto messe in atto dal QCS: il sistema di premialità, le indicazioni generali relative all’attuazione, l’impianto di un programma operativo vocato al rafforzamento delle capacità dell’amministrazione (il Programma operativo nazionale assistenza tecnica e azioni di sistema - PON ATAS).

del sistema di monitoraggio. In generale, compie uno sforzo di diffusione degli elementi informativi prodotti. Pur essendo ancora in parte incompiuto e suscettibile di critiche, l’incremento di informazione così realizzato è stato unanimemente considerato consistente. 18 “Il conseguimento dell’obiettivo generale e della sua esplicita duplice declinazione in aumento della crescita e della coesione sociale non dipende unicamente dalla realizzazione degli interventi finanziati all’interno del QCS, ma dipende in modo decisivo dal concomitante rafforzamento delle politiche trasversali e, segnatamente, dall’impegno per ammodernare le amministrazioni – necessario ad accrescere la loro capacità di attuazione della spesa e di aumento della sua qualità – e per assicurare l’integrazione e la convergenza su obiettivi comuni della politica di coesione comunitaria e della politica regionale nazionale” (QCS rivisto, pag. 43). 19 Il testo afferma che “accanto alla necessità di mirare meglio gli interventi previsti e di considerarne attentamente le condizioni di sostenibilità, è ugualmente importante continuare a migliorare la modalità di esecuzione, non sottovalutando il ruolo dei dettagli di attuazione e valorizzando le conoscenze accumulate nell’interazione tra gli attori” (QCS rivisto, pag. 45).


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La centralità delle questioni istituzionali è da raccordarsi al decentramento in corso, quindi al cambiamento necessario, sia nelle capacità delle amministrazioni regionali di assumere le nuove responsabilità, sia nella capacità dei ministeri di far fronte al nuovo ruolo che devono giocare in un contesto decentrato. Ma i motivi di tale centralità sono da ricercarsi anche nella diagnosi sulle manchevolezze delle precedenti programmazioni comunitarie: i ritardi nella spesa sono, infatti, attribuiti anche alla carenza di decisioni chiave di gestione del territorio, piani e progettualità, nonché all’assenza di meccanismi evoluti di creazione di consenso intorno alle decisioni di maggior rilievo (QCS, pag. 30 e segg.).

Il QCS afferma, tuttavia, di non poter attivare in proprio tutte le leve necessarie a produrre il cambiamento auspicato. Riconosce esplicitamente di doversi collegare a politiche nazionali e comunitarie concomitanti che inneschino e realizzino riforme. Oltre al “miglioramento dell’efficienza e della produttività degli investimenti pubblici attraverso una selezione e gestione rigorose dei progetti e all’ammodernamento della pubblica amministrazione” investita direttamente dalle responsabilità delle politiche di sviluppo, ritiene indispensabile il rafforzamento della concorrenza per la produzione di beni e servizi; un migliore funzionamento del mercato del lavoro; e il generale miglioramento di efficienza dell’amministrazione. Il QCS afferma che, se tali politiche non sono messe in atto, il suo successo ne risulterà fortemente condizionato. Nel documento, il legame tra queste politiche concomitanti (e le caratteristiche che esse devono avere) e il QCS è lasciato, tuttavia, sovente implicito. Sebbene si tratti di un’importante spunto, senz’altro meritevole di riflessione, esso non è facilmente riscontrabile nei suoi effetti sull’attuazione e solo alcune delle analisi che seguono trattano questo argomento, che eccede le ambizioni del presente lavoro.

Dopo la revisione di medio termine, avvenuta nel 2004, l’obiettivo generale è stato fortemente ridimensionato: “raggiungere entro il periodo di attuazione del QCS un sentiero di crescita del Mezzogiorno stabilmente superiore a quello dell’Unione europea; ridurre il disagio sociale.” (QCS rivisto, pag. 43). I lineamenti fondamentali della strategia (la centralità delle strutture di governance, le ambizioni esplicite della strategia per quanto riguarda il cambiamento nei settori chiave) sono stati sostanzialmente confermati. Alla riconferma delle grandi linee strategiche sono, tuttavia, corrisposti cambiamenti riguardanti l’allocazione delle risorse finanziarie (assai più pregnanti di quanto la revisione formale dei Programmi abbia lasciato intravedere), il profilo di spesa del QCS (meno accelerato), l’orizzonte temporale per il raggiungimento degli obiettivi (più dilatato). In alcuni ambiti, peraltro, la strategia era stata completata solo negli anni immediatamente successivi alla stesura del QCS, con la definizione della pianificazione nazionale e regionale (p.e., nel caso dei trasporti, con l’approvazione del Piano Generale dei Trasporti e dei Piani Regionali) e la definizione di più compiute strategie tematiche (quali presupposti per un rinnovamento dell’azione, tuttavia più spostato in avanti nel tempo).

L’interpretazione della domanda di valutazione

Le domande rivolte all’intero esercizio di valutazione intermedia, e al suo aggiornamento, riguardano i risultati raggiunti e gli effetti prodotti e, alla luce di tali risultati ed effetti, la permanente validità della strategia. Il presente lavoro, basato soprattutto sui dati di monitoraggio, non può rispondere pienamente alle domande


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classiche della valutazione,20 che richiedono, da una parte, sufficiente approfondimento, e quindi un focus più ristretto di quello qui richiesto, e dall’altra dati raccolti sul terreno e riguardanti sia gli effetti degli interventi, sia l’attivazione delle necessarie catene causali.

Di conseguenza, ci si concentra, qui, soprattutto sull’analisi della strategia del QCS. Questa analisi, soprattutto se applicata ad una strategia così ampia va necessariamente specificata: quali, tra le interpretazioni della realtà del Mezzogiorno, gli obiettivi21, le ambizioni (non solo influenzare l’intervento cofinanziato, ma anche quello nazionale), gli strumenti (la struttura delle misure, i dispositivi come la premialità, le innovazioni nell’assunzione di decisioni, le relazioni tra amministrazioni, l’assistenza tecnica), si sono rivelati adeguati? L’urto con la realtà costituito dall’attuazione ha confermato o smentito l’adeguatezza degli orientamenti strategici fondamentali più sopra ricordati?

A ciò si aggiungono evidenze e riflessioni in tema di primi risultati sui livelli di servizio offerti al territorio e ipotesi sulle possibili catene causali innescate o mancate dagli interventi realizzati o in via di realizzazione. Seppure si osservano tali elementi “da lontano” essi costituiscono il riferimento indispensabile per un giudizio sulla strategia non in astratto, ma appunto alla luce dell’attuazione, e quindi sul quesito relativo non solo al fondamento logico e teorico dell’impianto strategico, ma anche sulla sua capacità e tempistica di realizzare gli obiettivi.

I lavori condotti dal team dell’UVAL, sulla base soprattutto della disamina dei dati di monitoraggio e di altra informazione statistica (in particolare di quella sottostante gli indicatori di contesto) hanno cercato risposte, sebbene parziali, a queste domande, oppure, ove questo non è stato possibile per le limitazioni intrinseche dell’esercizio, hanno impostato un tentativo di risposta, o individuato direzioni di ricerca futura.

Limiti e natura dell’analisi e dei giudizi espressi

Questo lavoro risponde alla richiesta di utilizzare i dati provenienti dal sistema di monitoraggio, un meccanismo di osservazione costoso e di grandi dimensioni, per fornire anche una visione d’insieme sul ruolo svolto dal QCS nelle politiche di sviluppo nel Mezzogiorno22. Tuttavia, non essendo basato su ricerche dirette di campo, il lavoro presenta le ambizioni e i limiti che derivano dall’essere basato soprattutto su fonti secondarie. In particolare, è bene ricordare che i dati di monitoraggio sono raccolti dagli attuatori con la funzione precipua di sostenere la gestione del programma, non di definire elementi per la sua valutazione, anche e soprattutto perché essi danno indicazioni solo sui dati di input (quelli finanziari), di sforzo amministrativo (per gli aspetti procedurali) e di output (quelli di realizzazione). Non dicono (e, per loro costruzione, non possono dire), invece, sui risultati né, tanto meno, sui cambiamenti intercorsi nella vita delle persone e delle organizzazioni con cui il programma interagisce (beneficiari, destinatari, etc.). Sui risultati, soprattutto quelli più generali, 20 Il livello dell’analisi qui presentata è troppo aggregato e i dati a disposizione troppo concentrati sullo sforzo di attuazione e troppo poco sugli effetti sui destinatari per affrontare in modo completo la domanda valutativa più rilevante, quella su “cosa funziona, per chi, dove, e perché?” Risposte a questa domanda, settore per settore, vanno ricercate nelle altre ricerche valutative, completate, in corso o future, che osservano interventi concreti e utilizzano dati sui destinatari e utenti degli interventi. 21 Considerati nel loro insieme e distintamente (quello globale, conseguire una crescita nel Mezzogiorno più sostenuta di quella media europea, riducendo il disagio sociale, così come quelli settoriali, di realizzare delle discontinuità, modificare profondamente le condizioni in cui nel Mezzogiorno si vive e si intraprende). 22 Per una discussione più ampia su punti di forza e limiti dei dati di monitoraggio utilizzati nelle analisi del Rapporto, si veda, tra gli Allegati l’approfondimento relativo al monitoraggio.


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forniscono elementi conoscitivi gli indicatori statistico-territoriali che vengono sistematicamente raccolti e qui esaminati. Essi, tuttavia, non sempre sono disponibili in tempi ravvicinati e, spesso per costruzione, non consentono di discernere tra effetti del programma ed altre cause. Per comprendere tali cambiamenti è necessario svolgere ricerche ad hoc, svolte sul campo in interazione diretta con il contesto target e raccogliere dati più specifici.

In genere, analisi come quelle qui presentate, basate largamente su informazioni non dirette e/o aggregate e che guardano “da lontano” ai fenomeni, dopo avere riconosciuto le proprie limitazioni pur senza abdicare al compito analitico ricevuto, rimandano a ricerche sul campo da svolgere in futuro. E’, in parte, così anche in questo caso. Tuttavia, diversamente da quanto avviene di solito, il presente lavoro interviene dopo che alcune ricerche sono già state svolte, alcune delle quali tramite indagini di campo. Ed è anche a queste che si rimanda.

L’analisi che qui si presenta è “interna”.23 Il giudizio complessivo, di cui sarà possibile rintracciare le determinanti nelle analisi che seguono, sia nella prima, sia nella seconda parte del rapporto, è che la strategia abbia certamente bisogno di correzioni sostanziali negli assunti e nell’impostazione e di essere completata con strumenti adeguati, e ciò costituisce, in parte, il compito che deve fronteggiare l’impostazione della strategia per il periodo di programmazione 2007-2013. I problemi messi in luce dall’impatto della strategia stessa con la realtà economica, amministrativa, politica del Paese non segnalano, tuttavia, impraticabilità assolute delle ambizioni iniziali e quindi non esimono il sistema del QCS dalla responsabilità di agire per raggiungere i propri obiettivi. Detto in altro modo, il QCS può ancora (e per certi aspetti deve) costituire un’occasione di rinnovamento e cambiamento del Mezzogiorno. La conclusione delle analisi è che se si intensifica lo sforzo di attuazione della policy definita e si migliorano modalità e contenuti di tale sforzo nella fase conclusiva e decisiva, allora l’obiettivo di ottenere miglioramenti e quindi contribuire al recupero di una crescita dell’area più elevata è ancora raggiungibile.

E’ sotto questa luce che va letta la critica alla strategia che scaturisce dalle pagine che seguono: nell’ambito di attività di una critica “interna”, tesa a favorire un migliore funzionamento del sistema nell’attuazione residua (che ha davanti più di due anni e quasi la metà delle risorse finanziarie), più che a esprimere un giudizio conclusivo sul se quel sistema debba essere mantenuto o abbandonato.

L’osservazione critica, quindi, si è esercitata, in particolare, sulla questione dell’esistenza, in capo agli attuatori (Regioni, Ministeri, responsabili di misura, ecc.) degli strumenti per realizzare effettivamente le innovazioni e, quindi, raggiungere gli obiettivi finali e intermedi del QCS, di come attivare tali strumenti, di giudicare se siano quelli adatti, e di suggerire, ove possibile, nuovi e migliori meccanismi. La sfida è trovare risposte praticabili alla domanda di maggiore incisività nell’azione che oggi emerge di fronte alla evidenza di frizioni e cesure tra intenzioni dichiarate e risultati

23 Come prima richiamato, il lavoro è stato affidato all’Unità di valutazione degli investimenti pubblici, che opera all’interno del Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione (al cui interno si trova anche il Servizio che si occupa del coordinamento del QCS). Fin dal 1998, l’UVAL ha fornito un intenso sostegno alla programmazione e attuazione del QCS stesso, e ha giocato un ruolo di primo piano nella definizione di alcuni meccanismi caratterizzanti l’intervento (p.e., il sistema della premialità).


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raggiunti, e tra le innovazioni auspicate e la capacità concreta di realizzare un cambiamento.

L’ottica che qui viene adottata è quella di guardare al sistema del QCS nel suo complesso. Se ciò è legittimo – sia in considerazione dell’ambizione del QCS di influenzare i percorsi di crescita e di coesione dell’intera area del Mezzogiorno, sia in risposta alla domanda valutativa sulla tenuta della strategia complessiva alla luce delle evidenze sull’attuazione – va però anche considerato che le valutazioni qui proposte non sono da considerare quali giudizi validi per ogni specifica situazione e comportamento sottostante. Il punto di vista generale qui offerto è, infatti, un punto di vista “ulteriore” e non sostitutivo delle analisi e valutazioni specifiche che hanno riguardato, e che potranno riguardare in futuro, aspetti più circoscritti, ma anche più concreti della performance strategica e attuativa del sistema.

I risultati dell’attuazione del QCS

L’osservazione dell’attuazione mostra che non ci si può attendere, a questo stadio, che risultati ancora parziali: l’attuazione, misurata dagli impegni, ma soprattutto dai pagamenti, si trova ad uno stadio più arretrato rispetto a quanto inizialmente ipotizzato. A fine 2005, mentre il valore dei progetti identificati si attesta quasi al 97 per cento del complesso delle risorse e gli impegni sono al 78 per cento, mostrando che molte scelte sono già state fatte, i pagamenti, che più possono essere considerati indicativi dell’avanzamento nell’attuazione dei progetti, si attestano, nel complesso, a solo circa la metà delle risorse disponibili.24 Inoltre, una parte consistente di pagamenti (circa un terzo) è relativa a progettazione cd. coerente o in itinere, cioè pre-esistente o maturata in ambiti programmatori diversi dal QCS (cfr. Cap. I.1 per una trattazione complessiva del tema; tutte le analisi tematiche prendono in considerazione l’entità della progettazione coerente). Solo alcuni progetti sono completati e stanno producendo effetti (vedi, p.e., le analisi sull’energia, Cap. II.3 e sulle città, Cap. II.10).

Il mancato raggiungimento dei risultati è parzialmente dovuto alla dimensione dello sforzo di policy, molto ridotta rispetto a quanto inizialmente ipotizzato: il livello raggiunto dall’attuazione del QCS è più basso di quanto sarebbe stato necessario per ottenere un tasso di crescita che superasse quello dell’Unione Europea (cfr. Cap. I.1). Tale sforzo in molti ambiti di intervento, quale conseguenza della costruzione stessa delle ipotesi di base del QCS, presupponeva che molte scelte amministrative, istituzionali, di riforma fossero necessarie precondizioni per l’attuazione della policy e alla sua conseguente capacità di produrre effetti sul territorio. In questo, il QCS ha ipotizzato tempi più veloci di quanto la struttura amministrativa e il sistema consolidato di interessi locali, regionali e centrali fossero in grado di garantire, pur in presenza di un impegno rilevante da parte delle Regioni e dei sistemi territoriali osservabile nei risultati di avanzamento istituzionale più avanti elencati. Tuttavia, solo in alcuni casi (p.e., risorse idriche, rifiuti, energia, inclusione sociale, PIT) ci sono evidenze di un’accelerazione o di un cambiamento nella natura dell’intervento che confermino che i ritardi nell’attuazione sono dovuti al cambiamento nelle strutture istituzionali o al superamento di difficoltà iniziali. Mentre in qualche caso, le informazioni disponibili non sono sufficienti, in altri ancora (p.e., le politiche attive del lavoro), non si riscontra

24 Rifiuti: 40 per cento; Energia: 30 per cento; Risorse culturali: 35 per cento; Politiche attive del lavoro: 53 per cento; inclusione sociale, circa 38 per cento; Ricerca: 53 per cento, Turismo, 35 per cento; Città, 32 per cento.


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alcuna variazione nella composizione della spesa che possa far ritenere che sia in corso un’accelerazione nell’attuazione di iniziative innovative.

Inoltre, le difficoltà strutturali del Mezzogiorno sono anche determinate da variabili (la permanenza di un’estesa parte dell’economia che opera irregolarmente, il peso delle condizioni di illegalità e della criminalità) su cui il QCS, nonostante le intenzioni dichiarate, ha inciso molto poco. Anche relativamente alle altre dimensioni del cambiamento che il QCS mette al centro del proprio intervento, non solo gli avanzamenti sono disomogenei e non chiaramente attribuibili alla spesa pubblica, ma appare necessario indagare ulteriormente per comprendere quali meccanismi siano effettivamente all’opera e come rendere l’azione più incisiva. Aumentare la spesa, in sintesi, non è sufficiente ad assicurare i risultati: è necessario che l’intervento sia effettivamente adeguato alle esigenze e potenzialità del territorio.

Tali considerazioni hanno consigliato, in sede di revisione del QCS, di ridimensionare le ambizioni dell’obiettivo generale, in relazione sia alla crescita economica, sia all’inclusione sociale.

Sulla base di un intervento ridotto e ancora in corso non è possibile valutare quale impatto il QCS stia avendo sul terreno. Qualora si vedano risultati positivi, questi sono ancora solo parzialmente attribuibili all’azione del QCS, che si sta aggiungendo in questi anni agli effetti delle iniziative (co-finanziate da fondi europei o interamente nazionali) definite negli anni passati. Tale giudizio è ribadito in numerose analisi tematiche. Per esempio, la tendenza al recupero nel gap tra Mezzogiorno e complesso dell’Italia nella spesa della ricerca si ferma nel 2001, prima, quindi, dell’attuazione del QCS; successivamente, l’andamento diventa altalenante (cfr. Cap. II.8). Nel caso degli interventi per la sicurezza, è difficile ricondurre alcuni andamenti positivi (diminuzione della delittuosità nella maggior parte del territorio; concentrazione territoriale dei delitti violenti; durata inferiore dei ciclici contrasti interni nella criminalità organizzata, tranne che a Napoli, dove assumono forma endemica) alle azioni cofinanziate all’interno del QCS, che riguardano principalmente l’adeguamento tecnologico ed hanno effetti prevalentemente sugli apparati di prevenzione e contrasto, e solo mediatamente sui fenomeni (cfr. Cap. II.11). Nel caso delle risorse idriche i miglioramenti che si osservano nella percezione degli utenti circa la qualità del servizio offerto possono solo marginalmente essere correlati alle pur significative modifiche dell’assetto gestionale e alla nascita di forme industriali di offerta del servizio. Alcuni dei miglioramenti registrati nella copertura del servizio di fognatura e depurazione in termini di utenti serviti non sembrano tradursi ancora in una maggiore qualità ambientale e sembrano in parte sostituirsi agli interventi in altre componenti del servizio idrico integrato (la spesa per il ciclo integrato delle acque cresce infatti nel periodo solo marginalmente) in parte anche quale conseguenza delle limitazioni imposte dal QCS per la predisposizione di una compiuta programmazione (cfr. Cap. II.1)

Nel caso dei rifiuti, il raggiungimento del target definito ex-ante relativo alla raccolta differenziata appare dovuto a due circostanze: da una parte, una forte cautela iniziale nello stabilire il target, dato il bassissimo livello di partenza del Mezzogiorno; dall’altra, le limitazioni imposte dal QCS ad altri tipi di investimenti sempre in tema di rifiuti, in attesa che si completassero i passi necessari per l’avanzamento istituzionale (cfr. Cap. I.2 e II. 2). Da rilevare anche che il raggiungimento del target di raccolta differenziata si è solo parzialmente tradotto in un aumento del riciclaggio dei rifiuti, perché è mancato,


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finora, il completamento della filiera relativa e, in particolare l’induzione di investimenti privati nel settore.

Nel caso degli interventi per l’inclusione sociale, che pure incidono direttamente su uno dei due aspetti considerati nell’obiettivo generale del QCS (cfr. Cap. II.7), l’informazione statistica raccolta in modo sistematico non appare in grado di fornire dati sufficienti e soprattutto univoci, nonostante gli sforzi fatti a partire dal 2002 per ricostruire un quadro informativo sulla povertà che consenta di confrontare la situazione nelle varie Regioni. Inoltre, il peso finanziario del QCS, modesto rispetto al complesso delle risorse comunque dedicate alle politiche sociali, limita ulteriormente la leggibilità degli effetti, almeno in un’indagine come questa, portata avanti esclusivamente su dati di monitoraggio. L’efficacia potenziale degli interventi aggiuntivi, inoltre, appare almeno in parte condizionata dalla riduzione, negli anni considerati, delle risorse a disposizione dei comuni per l’inclusione sociale. Ciò ha fatto sì che almeno una parte delle risorse finalizzate all’inclusione sociale sia stata utilizzata in sostituzione di risorse ordinarie.

Un ulteriore elemento di limitazione dell’efficacia potenziale dell’intervento nel suo complesso è dato dal discostarsi delle caratteristiche di quanto realizzato rispetto alle indicazioni contenute nei documenti di programmazione (QCS, Programmi Operativi e Complementi di Programmazione).25 Solo in parte, infatti, tale scostamento appare riconducibile ad un tentativo di rispondere meglio alle esigenze del territorio o a cambiamenti nel contesto.

Tali scostamenti sono rilevabili in numerosi campi di intervento, ma si richiamano qui gli esempi degli interventi per il turismo e per le politiche attive del lavoro, emblematici di due questioni più generali e relative alle distorsioni che possono derivare da attuazioni solo molto parziali del disegno ovvero dalla mancata tutela di una specifica politica dovuta al prevalere dei meccanismi interni e amministrativi di gestione rispetto agli obiettivi finali.

L’insieme di interventi che intendono realizzare una “rottura” nella funzione del turismo nello sviluppo dell’economia meridionale e, più immediatamente, nell’aumento delle presenze, appare avere assunto, nella concretezza dell’attuazione, caratteristiche che si discostano rispetto alle indicazioni e alle aspettative del QCS, pure in presenza di una notevole enfasi attribuita al tema nella programmazione regionale. Gli elementi difformi appaiono essere la concentrazione quasi esclusiva sul rafforzamento dell’offerta di servizi turistici, una notevole dispersione degli interventi (numerosissimi territori si sono attribuiti una vocazione turistica fondata su elementi di offerta presenti sul territorio, ma non su un’analisi delle effettive potenzialità del territorio rispetto alla domanda), una certa difficoltà ad attuare l’approccio integrato.26 Questo si associa a limiti della strategia che si sono riflessi nell’attuazione in una grande varietà di interventi, ciascuno dei quali appare avere molteplici obiettivi. Anche, probabilmente, a

25 Ovviamente, questo è vero solo se si accetta che il tipo di intervento indicato nei documenti di programmazione è effettivamente capace di ottenere i risultati prefissati. Come si vedrà più avanti, in generale le analisi concordano che questo appare essere il caso. Risposte più circostanziate non possono che essere date da indagini ulteriori, condotte su interventi conclusi e mediante ricerca sul campo. 26 Contrariamente alla sua funzione, nel caso del turismo la progettazione integrata territoriale non appare avere assicurato l’aderenza dei progetti alle effettive vocazioni turistiche dei territori. Questa circostanza suggerisce che è probabilmente necessaria una maggiore interazione tra le coalizioni locali, le amministrazioni regionali e quelle centrali.


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causa di questi fattori, l’aumento delle presenze turistiche nel Mezzogiorno non è riuscito ad eccedere l’andamento tendenziale (cfr. Cap. II.9).

Anche l’attuazione degli interventi per le politiche attive del lavoro appare subire una limitazione simile. In particolare, l’andamento altalenante, da un anno all’altro, della spesa rilevata dal sistema di monitoraggio appare più congruo con l’ipotesi che l’impiego dei fondi sia più determinato dai tempi delle operazioni amministrative e dalla necessità di evitare l’applicazione della regola del disimpegno automatico27, piuttosto che dalla tensione a contribuire alla costruzione di un sistema in grado di assicurare un flusso di servizi costante alle persone che si affacciano sul mercato del lavoro. Anche in questo caso, inoltre, si sono generate distorsioni derivanti da un’attuazione troppo parziale della strategia che ha fatto sì che i gruppi a cui l’intervento effettivo appare essersi soprattutto rivolto non appaiono quelli effettivamente caratterizzati da maggiori fragilità sul mercato del lavoro (cfr. Cap. II.6).

Risultati più consistenti si rintracciano, in questa fase, nel rafforzamento istituzionale (cfr. Cap. I.2). Passi avanti, in particolare verso l’elaborazione di strumenti di pianificazione settoriale e di gestione dell’intervento sul territorio sono stati fatti in numerosi campi:

per il settore idrico: entro il 2002 sono stati individuati gli ATO (Ambiti territoriali ottimali) e approvati i Piani di ambito, definite le tariffe; nel periodo fra il 2002 e il giugno 2006 sono state approvate le convenzioni di servizio, scelte le modalità di assegnazione al soggetto gestore e concluse le procedure di affidamento in 11 dei 22 ambiti territoriali ottimali dell’obiettivo 1 e sono in itinere o sono state espletate le gare per la concessione a terzi o per la scelta del socio gestore privato in 9 ambiti, mentre solo in due casi non si è ancora proceduto ad avviare il processo di affidamento;

per i rifiuti: entro il 2003 sono stati individuati tutti gli ATO (Ambiti Territoriali Ottimali), tranne quelli della Sardegna, istituiti gli organismi di gestione, approvati i piani di investimento e definite le tariffe di ambito; nel periodo tra il 2000 e il 2005 sono stati approvati tutti i Piani regionali di gestione dei rifiuti e tutti i piani provinciali, eccettuati quelli della Campania;

per l’energia: nel periodo osservato sono stati approvati i Piani energetico–ambientali regionali di Calabria e Sardegna; sono in via di definizione quelli delle altre Regioni, eccezion fatta per la Basilicata, che già lo aveva predisposto;

per le risorse culturali: l’avanzamento istituzionale conseguito è da individuare non tanto in atti di pianificazione, ma, piuttosto, nell’intensificarsi della cooperazione tra amministrazioni centrali, regionali, locali e soprintendenze, nell’accresciuta capacità di progettare e selezionare i progetti, nell’aumento della capacità di costruire e sostenere partenariati complessi;

per i servizi per l’impiego: la riforma, sostenuta dal sistema premiale del QCS, risulta sostanzialmente avviata. Tuttavia, si deve riscontrare una limitata operatività dei servizi, ed il permanere, nonostante i progressi, di forti differenze nel funzionamento dei Centri per l’impiego nel Mezzogiorno rispetto al Centro-Nord. In parte, questo potrebbe essere attribuito alla mancanza di un contestuale

27 La regola del disimpegno automatico che agisce per programma e per fondo strutturale consente di compensare flussi di attività tra misure diverse.


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appoggio del QCS al decentramento, in atto a livello nazionale, dalle amministrazioni regionali verso le province delle politiche attive del lavoro;

in qualche misura per il sistema della ricerca: anche qui, come nel caso delle risorse culturali, le innovazioni hanno riguardato soprattutto pratiche di partenariato tra amministrazione centrale e Regioni e il rafforzamento della capacità delle amministrazioni regionali;

per gli interventi nelle città: dove il QCS ha stabilito che gli investimenti dovessero essere prevalentemente attuati nell’ambito di Progetti Integrati Urbani (PIU) elaborati dalle amministrazioni comunali, e che parte della programmazione dovesse comunque dedicarsi al rafforzamento dei servizi sociali e alla persona (come effetto positivo, vedi la costruzione di piani di zona sociale e qualificazione professionale in Campania). Se l’analisi non manca di evidenziare alcune debolezze dei PIU, altre tipologie di intervento in attuazione mostrano uno sviluppo positivo: oltre ai servizi alla persona, si segnala la creazione di strumenti per la pianificazione e il monitoraggio del territorio (sistemi di informazione geografica, di monitoraggio ambientale e per la mobilità), molti dei quali ad oggi operativi. Inoltre, la revisione di metà periodo del QCS ha introdotto risorse per l’elaborazione di piani strategici in tutti i comuni capoluogo ed in alcune reti inter-comunali.28

per i trasporti: per cui il QCS subordinava l’ammissibilità degli interventi, dopo i primi due anni, all’approvazione della pianificazione nazionale e regionale sui trasporti che si è effettivamente realizzata;

per l’approccio territoriale alla progettazione degli interventi (PIT) (cfr. Cap. I.3), che rappresenta una delle innovazioni principali del QCS in tema istituzionale e che, coerentemente con il ruolo centrale ricoperto sia tra le ambizioni del QCS, sia nell’attuazione, ha evidenziato caratteristiche positive, ma anche limiti, della strategia del QCS.

Le dinamiche osservate in riferimento all’avanzamento istituzionale certamente confermano le ipotesi alla base del QCS: che la capacità di ascolto e governo nel territorio sia cruciale per lo sviluppo del Mezzogiorno, che sia necessario per la politica di sviluppo includere tale incremento di capacità tra i suoi obiettivi espliciti, che sia possibile incidere sull’avanzamento istituzionale, predisponendo strumenti per facilitarlo ed incentivarlo, e che sia necessario sostenere esplicitamente le amministrazioni regionali, che solo con difficoltà riescono a superare i numerosi ostacoli (amministrativi, di lettura dei territori) di rapporto con le amministrazioni centrali e locali e con gli interessi costituiti sul territorio.

L’esperienza maturata durante l’attuazione ha confermato l’assunto del QCS che la legislazione nazionale, pur fornendo indispensabili inquadramenti di riferimento, non appare da sola in grado di svolgere un ruolo di traino nel Mezzogiorno per la costruzione istituzionale. Per quanto riguarda risorse idriche, energia, rifiuti e, in qualche misura, trasporti, sono stati proprio i meccanismi del QCS (premiali, di limitazione degli interventi ammissibili e di sostegno alle amministrazioni regionali) ad accelerare l’approvazione della pianificazione settoriale o l’adozione di riforme settoriali approvate da anni. Nel caso della ricerca, proprio il mancato adeguamento

28 Su questo tema è stata conseguita una convergenza con le politiche attuate con fondi nazionali. La Riserva per le Aree Urbane del Mezzogiorno, creata nel 2004, finanzia con fondi nazionali la preparazione dei piani strategici in tutte le Regioni, tranne che in Puglia, che li aveva già sostenuti con le risorse comunitarie.


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della normativa sulle università ha limitato la possibilità di creare spin-off (cfr. Cap. II.8). Nel caso delle politiche attive del lavoro, dove il QCS non ha creato meccanismi che accompagnino la riforma, molte regioni non hanno ancora completato il decentramento alle province. In questo caso, il QCS appare aver nutrito una “fiducia eccessiva nella capacità del sistema di seguire autonomamente il disegno di riforma”. A fronte di un impianto nazionale in tema di politiche attive del lavoro che decentra verso responsabilità territoriali, il QCS ha lasciato l’intera impostazione dell’intervento alle scelte regionali29 e non ha assunto su di sé l’onere di sostenere la costruzione istituzionale prescritta, forse anche perché essa era recente (cfr. Cap. II.6).

L’avanzamento istituzionale è apparso dunque più rilevante laddove il QCS (o altri dispositivi della politica aggiuntiva) ha predisposto appositi strumenti di sostegno:

meccanismi premiali, cui sono dovuti, per esempio, la costruzione istituzionale relativa al settore idrico e a quello dei rifiuti; la costituzione, se non la piena operatività, dei centri per l’impiego; il rispetto delle scadenze nei processi valutativi;

risorse dedicate alla pianificazione, nell’ambito QCS o, comunque, in quello delle politiche aggiuntive;

azioni di sistema attuate da soggetti dotati di una consolidata rete regionale e locale, in grado di interloquire con il livello regionale: ad un meccanismo di questo tipo è da attribuire l’elaborazione di piani regionali per l’energia, sostenuti da azioni previste nel PON ATAS (cfr. Cap. II.3). Effetti positivi dell’assistenza tecnica sono riscontrabili anche nel caso delle risorse culturali (cfr. Cap. II.4). Le condizioni in cui l’assistenza tecnica riesce ad ottenere risultati positivi, peraltro, vanno valutate nel concreto dei singoli settori e delle singole amministrazioni, in modo da ottenere una guida per il futuro.

condizioni di attuazione che subordinano al completamento della pianificazione di settore l’ammissibilità al finanziamento di alcune tipologie di intervento, in particolare nel settore dei trasporti e, in associazione con i meccanismi premiali, per le risorse idriche e il sistema dei rifiuti.

Nei campi in cui non sono stati previsti meccanismi specifici, invece, gli avanzamenti istituzionali sono stati più lenti, di esito incerto, o sono avvenuti solo occasionalmente, in modo idiosincratico, per esempio solo in presenza di una forte volontà politica. E’ interpretabile in questo modo la sinergia tra interventi del POR e pianificazione indotta dalla normativa in materia di inclusione sociale in Campania (cfr. Cap. II.7).

Gli avanzamenti istituzionali hanno poi richiesto, in numerosi casi, molto più tempo di quanto previsto. E’ stato, infatti, necessario creare meccanismi, arruolare energie disperse sul territorio, sbloccare inerzie ed interessi consolidati, affinare la capacità delle amministrazioni di interagire con il territorio, con altre amministrazioni, e superare ostacoli interni alle amministrazioni (cfr. il Cap. I.3 sulla progettazione integrata e il Cap. II.10 sulle città). Le innovazioni istituzionali realizzate rappresentano l’acquisizione di metodi, strumenti, relazioni che costituiscono un patrimonio di esperienze e decisioni non solo da utilizzare per il resto dell’attuazione di questo ciclo, ma su cui costruire per il prossimo periodo.

29 Lo stesso non può dirsi dell’attuazione della riforma dei servizi per l’impiego, sostenuta da un indicatore nella riserva premiale.


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Gli avanzamenti istituzionali, inoltre, non necessariamente si sono tradotti in una concreta operatività e, in particolare, in un migliore intervento e in maggiori risultati o, ancora, il tempo necessario perché ciò avvenisse si è rivelato più lungo di quanto anticipato nelle intenzioni della strategia. I piani non necessariamente sono stati attuati, né le nuove o rinnovate istituzioni hanno attuato o hanno ancora potuto attuare politiche diverse. Questa limitazione è osservata in numerosi settori: risorse idriche, rifiuti, servizi per l’impiego, ricerca, città, trasporti.

Innanzitutto, quando l’avanzamento istituzionale si è concretizzato nella predisposizione di piani e programmi, va indagato quanto tali strumenti di pianificazione o programmazione siano effettivamente validi e quanto si pongano obiettivi ambiziosi in modo realistico. Per esempio, il QCS (e la Commissione) hanno richiesto, come requisito di ammissibilità, che le amministrazioni delle maggiori città redigessero un documento strategico preliminare al documento tecnico-progettuale. Una semplice lettura di tali documenti strategici ne rivela tutta l’evanescenza e distanza da un vero costrutto strategico, confermando che i comuni li hanno concepiti (e le Regioni recepiti e approvati) come un mero adempimento burocratico. Tale debolezza si ripercuote negativamente sulla programmazione e attuazione dei progetti integrati urbani elaborati successivamente che, a fronte di grandi ambizioni (riflesse nei criteri di selezione ai vari livelli di programmazione e progettazione) producono risultati al di sotto delle attese (cfr. Cap. II.10). Questioni relative alle caratteristiche della pianificazione appaiono aver rallentato anche l’operatività. Nel caso della ricerca, la pianificazione regionale appare ignorare pre-esistenze regionali e concentrarsi, invece, su nuove opportunità desiderate, ma forse non completamente esplorate in termini di fattibilità e potenzialità di esito. In altri casi (p.e., l’energia) è necessario ancora spingere l’analisi ad apprezzare il contenuto della pianificazione (i piani sono stati elaborati, ma la loro qualità non è nota) e la sua realizzazione30.

Vi sono poi problemi che non appaiono discendere da carenze nella programmazione, ma, piuttosto, da una carenza di strumenti che facilitino il passaggio dal completamento della costruzione istituzionale all’effettiva operatività. Ad esempio, nel settore delle risorse idriche e dei rifiuti, ad una rapida fase iniziale legata alla costruzione istituzionale, è corrisposto un avvio molto lento dell’operatività, le cui cause sono da attribuire alla necessità di ridefinire e rinegoziare i rapporti economico-giuridico-istituzionali pre-esistenti; alle resistenze del territorio e di interessi spesso localistici (soprattutto in assenza di strategie efficaci di informazione e coinvolgimento dei cittadini nelle scelte); alla difficoltà di coinvolgere gli operatori privati e di aprirsi e cogliere, laddove possibili, le convenienze della concorrenza e dei meccanismi di mercato. Anche nel caso della progettazione integrata, sia in ambito urbano (cfr. Cap. II.10), sia negli altri ambiti (cfr. Cap. I.3), questioni istituzionali relative ai rapporti tra amministrazioni di diverso livello, ad ostacoli al dialogo e cooperazione intra-istituzionale, all’assenza di strumenti che possano sostenere le amministrazioni locali nell’attuazione, appaiono avere rallentato l’operatività dei piani. Il QCS non appare prevedere strumenti efficaci per sostenere le amministrazioni in questa fase.

30 In questo caso, si osserva una maggiore rapidità nell’attuazione nelle Regioni in cui l’avanzamento istituzionale è più pronunciato. L’analisi fin qui svolta porta ad ipotizzare (ma non consente di dimostrare) che è l’avanzamento istituzionale a consentire una più veloce attuazione. Tuttavia, potrebbe essere vero, al contrario, che alcune amministrazioni curano di più entrambi gli aspetti, sia quello istituzionale, sia quello dell’attuazione.


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Il raggiungimento degli obiettivi del QCS, infatti, presuppone un cambiamento nel modo in cui le decisioni sono prese, nella “tecnologia” delle decisioni, sia per quanto riguarda il coordinamento all’interno delle amministrazioni31, sia per quanto riguarda i rapporti tra livelli amministrativi32, sia, ancora, per quanto riguarda il rapporto con i territori nell’individuazione e selezione di progetti e destinatari. In particolare, alcune analisi (sulle risorse culturali33, sulle politiche attive del lavoro,34 sull’inclusione sociale) evidenziano che ha influito negativamente sull’efficacia degli interventi anche l’utilizzazione di modalità di interazione con il territorio inadeguate (per quel particolare settore o compito), come i bandi di gara. In questi casi, la scelta di utilizzare il bando di gara per sollecitare proposte e per attrarre destinatari non appare essere sorretta da analisi tese a verificarne l’adeguatezza rispetto al compito o al contesto imprenditoriale e sociale. Essa appare, piuttosto, una modalità tradizionale e consueta di costruire un rapporto impersonale e poco mirato o selettivo nei confronti del territorio sebbene talvolta giustificata dalla impossibilità o incapacità di gestire correttamente l’esercizio della scelta negoziale entro i limiti della correttezza formale. Eppure, le “Linee guida per la programmazione e valutazione dei Programmi Operativi 2000-2006”35 segnalavano alternative allo strumento tradizionale del bando di gara per raccordare amministrazioni (soprattutto regionali) e proponenti dei progetti. Risulta, anche in questo caso, evidente la contraddizione tra l’ambizione di innovare le modalità con cui le amministrazioni (soprattutto quelle regionali) si rapportano al territorio e la mancanza di azioni che sorreggano adeguatamente tale ambizione e le esortazioni contenute nel QCS o nei documenti ad esso collegati.

La centralità degli aspetti istituzionali nella strategia appare, quindi, confermata. La costruzione istituzionale del tipo sostenuto dal QCS, tuttavia, non appare sufficiente. Le analisi richiamano l’attenzione sulla necessità di costruire meccanismi che sostengano il funzionamento delle amministrazioni nel loro operare ordinario e siano in grado di supportarle nel superare gli ostacoli. Nel futuro, bisognerà costruire sull’avanzamento

31 Come nel caso dei PIT, anche in quelli delle città, delle risorse culturali e dei trasporti, all’interno delle amministrazioni regionali e comunali, le unità decisionali (gli assessorati, ma anche unità distinte all’interno degli assessorati) svolgono la propria attività in isolamento rispetto alle altre parti della compagine regionale.. La definizione ed attuazione dei PIU, la centralità della gestione per gli interventi in tema di risorse culturali, il riequilibrio modale richiesto dalla strategia per i trasporti, richiedono, al contrario, che le decisioni siano prese superando tale frammentazione. 32 Nel caso della sicurezza, per esempio, una difficoltà di costruire e mantenere rapporti di effettiva collaborazione (al di là di rapporti formali) ha ridotto l’integrazione tra programmazione nazionale e programmazione regionale, limitando così l’intervento. 33 “Bandi e graduatorie emanati dal responsabile di misura, che rappresentano la modalità più diffusa di attuazione sia per gli investimenti infrastrutturali, sia per gli incentivi, sarebbero dovuti essere i meccanismi meno adatti per l’attuazione dell’Asse II, per il quale avrebbe dovuto prevalere un approccio alla programmazione per progetti complessi, da valutare e montare discrezionalmente, su proposta del territorio, con un forte coordinamento interassessorile all’interno della Regione e con grande competenza tecnica e consenso partenariale, sia nei confronti dell’Amministrazione centrale che degli Enti Locali proponenti”. (Cap. II.5.). 34 L’analisi in tema di politiche attive del lavoro mostra che lo strumento dell’avviso è utilizzato anche quando probabilmente non è il metodo adatto per selezionare le persone che più hanno bisogno o che più beneficerebbero dalla missione; per molti interventi, infatti, “è l’utente destinatario che si deve “fare avanti” in risposta ad un avviso che può avere diversi requisiti all’entrata (in alcuni casi anche piuttosto pregnanti).” (Cap. II.6). Ovvero sono stati utilizzati meccanismi di bando troppo generali per la selezione di progetti che si volevano, invece, più mirati. “Di fatto il bando a livello regionale (che è la modalità tipica di selezione dei progetti - necessariamente un po’ generalista, soprattutto per le regioni di maggiore dimensione – si risolve in una chiamata a presentare progetti da parte degli operatori attivi nel campo della formazione professionale e non riesce a definire richieste specifiche, rimanendo per questo motivo anche spesso distante dal realizzare quel legame, auspicato dal QCS, tra interventi di politica attiva del lavoro e gli altri interventi per lo sviluppo.” (Cap. II.6). 35 UVAL, “Linee guida per la programmazione e valutazione dei Programmi Operativi 2000-2006” 1999.


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istituzionale ottenuto tramite il QCS e superare i limiti che esso ha avuto. Non è sufficiente predisporre strumenti di pianificazione e meccanismi incentivanti. E’ necessario concentrare maggiormente l’attenzione sulle trasformazioni reali desiderate nei territori36 ed individuare modalità di interazione operativa più proficue tra livelli amministrativi e con il territorio.37 L’attuazione deve ricevere maggiore attenzione anche da parte delle amministrazioni centrali, e devono poter essere mobilitate risorse adeguate (non tanto finanziarie quanto umane e organizzative).

Attualità della strategia

La domanda di valutazione sottesa al presente lavoro riguarda l’attualità della strategia del QCS, la sua perdurante validità. Le risposte che l’analisi macroeconomica (cfr. Cap. I.1) e le analisi tematiche (parte II) danno a questa domanda sono eterogenee, ma possono essere, in generale, sintetizzate in un giudizio positivo sulle diagnosi e sull’individuazione degli obiettivi e in un giudizio molto meno lusinghiero sulla capacità del QCS di orientare l’attuazione concreta, e quindi di conseguire i risultati attesi. Solo le analisi relative al ciclo dei rifiuti e alla sicurezza affermano esplicitamente che la strategia “va pienamente confermata,” e, pur dando tale giudizio fortemente positivo, esprimono comunque alcune critiche. Le altre analisi, pur confermando le assunzioni di base e gli obiettivi ultimi, mettono in discussione elementi fondamentali della strategia, la quantificazione di alcuni obiettivi e la stessa logica dell’impianto. In quasi tutti i casi l’orizzonte temporale atteso si è rivelato, alla prova dei fatti, eccessivamente ottimistico.

Le analisi relative all’energia, alla ricerca, al turismo individuano come tuttora validi gli orientamenti fondamentali delle relative strategie. Nel caso dell’energia, vengono confermate le scelte fondamentali: concentrare la strategia sulle fonti rinnovabili, caratterizzate, nelle regioni del Mezzogiorno, da alte potenzialità non pienamente colte; sviluppare nuove attività ed attivare la partecipazione dei privati. Nel caso della ricerca, l’analisi conferma l’idea del QCS che la ricerca sia centrale per strategia di sviluppo del Mezzogiorno (recenti determinazioni del Consiglio Europeo peraltro ribadiscono questa centralità). Nella strategia per il turismo è confermato l’approccio integrato territoriale.

In tutti e tre i casi, tuttavia, le analisi mettono in risalto alcune insufficienze, in particolare la carenza di indicazioni sull’attuazione: p.e., per l’energia, scarsità delle risorse e mancata individuazione dei criteri di attuazione nella strategia; per la ricerca, mancata chiarezza su quali azioni proporre, su come rendere efficaci tali azioni, e su come incidere sul contesto (p.e., la disponibilità di personale qualificato) in cui le politiche strutturali agiscono; per il turismo l’inadeguata attenzione alle motivazioni e ai livelli della domanda e alla quantità e alla qualità dei servizi di ospitalità.

Anche gli obiettivi, e in particolare la loro esplicitazione in termini di traguardi da raggiungere (target), costituiscono oggetto di critica. Per esempio, il target per la raccolta differenziata nell’ambito della strategia sui rifiuti (cfr. Cap. II.2) risulta poco

36 Al contrario, le analisi hanno osservato che “La complessità e rigidità delle regole che governano i Fondi Strutturali, unitamente all’approccio tradizionale della pubblica amministrazione, ha favorito il prevalere di procedure e forme sui contenuti, distogliendo spesso l’attenzione dal grado di efficacia nei confronti delle trasformazioni reali sul territorio. Il ricorso ai progetti coerenti, la natura degli argomenti affrontati nei Comitati di Sorveglianza e l’enfasi sugli obiettivi di spesa sono fra le conseguenze esemplificative di ciò, ma il fenomeno tende a prevalere anche nell’ambito della stessa valutazione”. (Cap. II.5, risorse culturali). 37 Alcune delle indagini svolte su richiesta del DPS avanzano ipotesi su questo tema, p.e., De Bernardo, V., Natali, A. “Stare sul territorio e dare servizi all’economia locale: Una rassegna di pratiche”, Studiare Sviluppo, Marzo 2006.


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ambizioso, in quanto ancorato all’assenza di segnali dinamici di un qualche rilievo desumibili dalle informazioni disponibili al momento della programmazione, assenza che ha influenzato negativamente le aspettative circa i risultati conseguibili dallo sforzo di policy. Se la situazione iniziale giustificava la cautela, l’attuazione ha successivamente mostrato un recupero che ha condotto al raggiungimento di un target che però al momento segnala il perdurare di forti divari con aree più avanzate del Paese e disomogeneità all’interno del Mezzogiorno.

Alcune assunzioni di base delle strategie tematiche (vedi città, turismo, ambiente) sono da riconsiderare. Per esempio, l’attuazione non appare confermare l’ipotesi del QCS secondo cui la capacità progettuale nelle grandi città è maggiore di quella delle città medie e piccole.

La critica più forte, e trasversale alle analisi, riguarda, tuttavia, il fatto che ad obiettivi ambiziosi, ancora validi e ben definiti non corrisponda un’individuazione di strumenti e meccanismi per conseguirli. Ad obiettivi ambiziosi in campo ambientale non corrispondono né un’adeguata attribuzione di risorse al settore dell’energia (pure cruciale per il raggiungimento di obiettivi ambientali, p.e., in tema di qualità dell’aria e di obiettivi di Kyoto, Cap. II.3), né un’individuazione di strumenti che indirizzi in senso ambientale l’intervento complessivo nelle aree protette ( cfr. il Cap. II.4 dove si mostra che l’analisi delle caratteristiche degli interventi nelle aree protette, in quelle limitrofe, e nei comuni esterni non ha riscontrato che limitate differenze). La mancanza della capacità di tradurre le aspirazioni e gli indirizzi in orientamenti concreti si riscontra anche per quanto riguarda la strategia nel campo delle risorse culturali, e nelle sue connessioni con il turismo, pure animata da una “buona ispirazione” e da indirizzi da confermare e rafforzare (cfr. Cap. II.5).

Le analisi osservano quanto gli interventi finanziati rispondano alla strategia delineata nel QCS, in modo da individuare quanto il QCS sia riuscito ad influenzare l’attuazione dei Programmi Operativi. Questo corrisponde, come già accennato, alla prima delle due ambizioni del QCS. Rispetto a ciò, come già detto, la capacità del QCS appare fortemente limitata. Le scelte effettuate, infatti, sono spesso diverse rispetto a quelle annunciate nel QCS e nei PO. Non si tratta, però, solo di scelte consapevolmente difformi, che potrebbero essere provocate da mutate condizioni di contesto, o da mutamenti nelle politiche pubbliche perseguite dalle amministrazioni. Piuttosto, le analisi tematiche mostrano un proseguire nell’attuare i tipi di intervento più collaudati, nonostante essi non si siano rivelati nel passato (né in questa fase di attuazione) quelli decisivi nel superare i problemi cui dovrebbero fare fronte. In altre parole, appare dai dati di monitoraggio che le amministrazioni hanno teso a privilegiare (o ad attuare più velocemente, o in misura più accentuata di quanto atteso) gli interventi più tradizionali, trascurando, invece, quelli più innovativi e quelli su cui il QCS più mostra di puntare per realizzare la propria strategia in numerosi campi. Ciò si riscontra infatti per l’inclusione sociale, le politiche attive del lavoro, la ricerca, il turismo, le risorse culturali, le città38, la sicurezza.

Si tratta di un fenomeno su cui è necessario interrogarsi e di cui bisogna rendere conto nel contesto del QCS, che dichiara l’ambizione di innovare fortemente, di realizzare una

38 L’intervento nelle città, per esempio, mostra una capacità di attuazione differenziata a seconda del tipo di attività: più elevata per quanto riguarda l’ampio ventaglio di interventi finalizzati ad un miglioramento della qualità della vita nelle città, anche per la maggiore dimestichezza delle amministrazioni comunali con questo compito.


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rottura nell’intervento e nelle sue modalità. Innanzitutto, è possibile che le strategie delle amministrazioni siano diverse rispetto a quelle esplicitate nei PO, o perché i documenti programmatici non corrispondono pienamente alle intenzioni delle amministrazioni, ma, piuttosto, riflettono compromessi raggiunti nelle negoziazioni con i partner istituzionali (Commissione, Ministeri, altri partner istituzionali e sociali), o perché nel tempo le strategie sono cambiate. Questa, di una strategia implicita diversa da quella esplicita, è una delle ipotesi avanzate per spiegare la discrepanza tra attuazione ed intenzioni strategiche manifestate nei documenti programmatici.

Altre spiegazioni appaiono, tuttavia, più convincenti: una è che la pressione esercitata dalle regole sull’attuazione finanziaria non sia sfociata in un miglioramento della capacità dell’amministrazione di attuare celermente la strategia (come nelle intenzioni), ma, piuttosto, nell’utilizzazione, al fine di evitare perdite di finanziamenti, di progetti già disponibili, e quindi in un rinvio delle decisioni che devono sostanziare la strategia. Sempre la stessa pressione della spesa, poi, appare avere in qualche modo “forzato” le amministrazioni a compiere scelte più semplici, realizzando interventi collaudati (e quindi più veloci).

Particolare rilievo e richiamo di attenzione merita però soprattutto la riflessione che riguarda la stessa struttura costitutiva della strategia del QCS, perché da questa riflessione deve potersi trarre una lezione operativa utile per il futuro. Gli obiettivi del QCS sono espliciti e quantificati. Risultano, dalle analisi della parte seconda, fondati spesso su assunzioni rivelatesi corrette, e su attente diagnosi. Sono, quindi, da confermare. Ma una strategia non è fatta solo di obiettivi: è fatta soprattutto di strumenti di attuazione. Le analisi individuano nel QCS, a fronte di dichiarazioni esplicite di priorità di alcuni temi o obiettivi, la carenza di strumenti efficaci di attuazione.

Nel caso delle aree naturali protette, ad esempio, l’analisi condotta a livello territoriale (cfr. Cap. II.4) mostra che, a fronte di un’intenzione dichiarata di realizzare in queste aree sia interventi di tutela, sia interventi finalizzati a valorizzare le risorse per lo sviluppo economico, non sono stati messi in campo meccanismi (al di là dell’indicazione di utilizzare la progettazione integrata) capaci di assicurare una composizione degli interventi diversa rispetto ai territori non ricadenti in aree protette.39

Un caso estremo in proposito è costituito dalla strategia in tema di inclusione sociale. All’obiettivo di inclusione sociale, il QCS da il massimo rilievo esplicito, attribuendovi il rango di obiettivo generale, sullo stesso piano della crescita. All’individuazione dell’inclusione sociale come meta di grande significato, non corrisponde, tuttavia, l’individuazione di meccanismi attuativi che consentano di raggiungerla: mancano, nella strategia, come fossero ritenuti superflui nella teoria sottesa al programma, sia la costruzione di meccanismi di intervento che realizzino tale ambizione, sia una descrizione dei canali attraverso cui questo obiettivo si realizza a partire dalle azioni previste. In effetti, molti sono gli interventi che, nel QCS, operano nel senso di fornire servizi che incidono potenzialmente sul miglioramento della qualità della vita (cfr. Cap. II.7.1), ma il QCS non include un disegno di indirizzo unitario di tali interventi a fini di inclusione sociale. Il QCS appare essere costruito su una teoria che fa discendere la 39 L’analisi contenuta nel Cap. II.4, a carattere territoriale e non tematico, osserva l’insieme degli interventi cofinanziati realizzati nelle aree protette, e le confronta con quelli realizzati nelle aree limitrofe e nelle altre aree. Non riscontra, al livello di aggregazione imposto dalla natura dei dati di monitoraggio, differenze significative negli interventi, salvo una ridotta presenza di infrastrutture nelle aree protette ed una predominanza, tra le infrastrutture, di quelle finalizzate alla valorizzazione dell’ambiente e delle risorse culturali.


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riduzione del disagio dal complesso delle azioni e dall’attivazione di meccanismi economici e sociali inclusivi nei territori. Tuttavia, questa teoria non è mai esplicitata, né lo sono gli elementi costitutivi che nel definire le diverse linee strategiche risultano indispensabili a renderla effettiva, e questo rende ancora più difficile, per coloro che sono chiamati ad attuare gli interventi, agire e monitorare la propria azione, comprendere se essa si dirige verso l’obiettivo o meno.40

Simile incompletezza si riscontra anche nel caso delle politiche attive del lavoro: il QCS è stato “meno esplicito in ordine a elementi rilevanti di organizzazione, di standard di qualità, e di inserimento armonioso degli interventi cofinanziati nel quadro … delle riforme parallelamente intraprese” (cfr. Cap. II.6). In questo ambito, come in altri prima menzionati, tali elementi sono cruciali e irrinunciabili se si vuole che le ambizioni siano raggiunte.

Alcune incompletezze rilevate dalle analisi riguardo alcuni elementi della strategia appaiono, peraltro, controverse. L’analisi dell’intervento sull’energia, infatti, rileva che la strategia del QCS non prevede criteri di attuazione degli interventi, incompletezza che sembra aver determinato le iniziali incertezze nell’attuazione. Va, tuttavia, osservato, da una parte, come la mera esistenza di criteri per l’attuazione sia stata considerata in altri casi (p.e., nel caso delle città) insufficiente ad orientare l’attuazione, e che avrebbe dovuto essere sorretta da un impianto programmatico e progettuale migliore e più convinto. D’altra parte, la stessa accelerazione dell’attuazione, nel settore energetico, è messa in relazione con l’azione dell’assistenza fornita nell’ambito del PON ATAS41. Appare, quindi, che l’incompletezza della strategia riguarda meno la previsione formale di criteri di attuazione nei documenti strategici e più l’esistenza di strumenti efficaci e l’individuazione e mobilitazione di attori dotati delle capacità, conoscenze, reti territoriali e motivazioni necessarie per interagire con gli attuatori e per utilizzare gli elementi della strategia esposti nei documenti (come i criteri di attuazione).

Nel caso delle città, l’oggetto della strategia è ben individuato ed anticipa le scelte europee di “mainstreaming” dell’approccio Urban per il periodo 2007-2013. Appare, tuttavia, carente l’individuazione di vincoli e incentivi che orientino l’individuazione di progetti e interventi. Soprattutto, appaiono non solo non esplicitati nella progettazione integrata, ma anche in generale sottovalutati nella programmazione gli aspetti gestionali e di raccordo inter- e intra-istituzionale, pure cruciali per garantire l’effettiva attuazione di progetti integrati (cfr. Cap. II.10 e Cap. I.3). Inoltre, l’esperienza nell’asse Città mostra che le azioni di assistenza tecnica, malgrado le risorse a disposizione, non hanno individuato né preso in considerazione con il necessario tempismo e efficacia le insufficienze operative nelle strutture comunali; insufficienze che, tuttavia, nelle loro manifestazioni più patologiche (ad es. continua sostituzione dei responsabili di progetto o di procedimento) ricadono pienamente nelle responsabilità delle autorità locali e risulterebbero dunque poco permeabili a eventuali tentativi di sostegno o accompagnamento esterno.

40 Tale carenza si manifesta anche nella mancanza di strumenti di misurazione nel QCS originario. Su impulso della Commissione Europea, uno sforzo per misurare la povertà a livello regionale è iniziato nel 2002, l’attenzione alla multidimensionalità dei fenomeni di esclusione/inclusione si è avviato. Alcuni passi in direzione di una migliore articolazione strategica in tema di inclusione sociale si sono fatti per l’impostazione della programmazione 2007-2013, lo spirito di alcune di quelle intuizioni potrebbe essere comunque già anticipato nell’attuazione “residua” del QCS. 41 In questo caso a cura di un particolare progetto condotto dall’IPI.


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La partecipazione del settore privato in programmi e interventi L’attivazione del settore privato costituisce uno degli obiettivi trasversali salienti della strategia del QCS. Molti sono i motivi che suggeriscono di dedicare a questo aspetto un’attenzione specifica. Tra questi, la funzione della politica di sviluppo di agire quale meccanismo abilitante delle attività di cittadini e imprese.

Inoltre, la partecipazione del settore privato costituisce di per se un elemento rilevante (e confermato come tale nelle analisi tematiche) per la strategia per le risorse idriche (come spinta verso una maggiore industrializzazione e come fornitore di competenze gestionali e tecniche), per i rifiuti (per il completamento della filiera gestionale ed in particolare per il riciclaggio dei materiali raccolti in modo differenziato e per la valorizzazione energetica dei rifiuti), per l’energia, per la ricerca (come insediamento di imprese ad alta tecnologia come attivazione del tessuto imprenditoriale tramite spin-off, come aumento dell’utilizzazione delle strutture di ricerca da parte dei privati, come aumento degli investimenti delle imprese in ricerca), per le città (partnership pubblico-private nella costruzione di infrastrutture e gestione dei servizi), i trasporti (come partecipazione finanziaria nella creazione e gestione delle infrastrutture), e per le risorse culturali (come costituzione e rafforzamento di un settore produttivo).

Tuttavia, la realtà non ha corrisposto alle aspettative: la partecipazione dei privati è stata più bassa di quanto auspicato in tutti i settori ed alcune misure che avevano il preciso scopo di alimentare linee di attività che prevedevano il coinvolgimento del settore privato sono state, in tutto o in parte, definanziate.

In alcuni casi, questo dipende dagli alti costi per la realizzazione di infrastrutture che scoraggiano gli imprenditori ad entrare in un campo per loro nuovo. Ad esempio, agli interventi pubblici in tema di rifiuti ed ai progressivi mutamenti nelle abitudini dei cittadini (p.e., la raccolta differenziata) non corrisponde l’attivazione di investimenti privati che colgano l’opportunità offerta da questi mutamenti. Alla mancata attivazione possono contribuire però anche lacune della impostazione della strategia (che di conseguenza si sono manifestate anche nelle pratiche dell’attuazione) che non prevede concreti meccanismi di raccordo tra, ad esempio, gli interventi dell’Asse I in tema di rifiuti (termovalorizzazione), forestazione ed interventi nelle aree rurali (per la creazione di biomassa) da una parte, e quelli tra interventi dell’Asse IV e di altri Assi a favore delle imprese. Non esiste, per esempio, che uno scarso collegamento tra il sostegno alle imprese per l’aumento dell’efficienza energetica, e altri interventi per migliorare l’infrastruttura a disposizione per le imprese.

Nel caso delle città, il QCS attribuisce una grande enfasi alla partecipazione di capitali privati. Essa si ritrova in tutti gli elementi del programma: obiettivi, richiami, criteri di selezione; e in tutti i documenti: QCS, POR, Complementi di Programma, progettazione integrata. A tale enfasi, tuttavia, corrispondono scarsi interventi. Numerose sono le cause, riconducibili alla rigidità delle regole (tra cui anche quelle dei Fondi Strutturali), a prassi di programmazione, alla mancanza di sostegno tecnico specifico su questo tema per le Regioni e i comuni. Anche nel settore idrico, ad un consistente avanzamento istituzionale non corrisponde l’auspicato ingresso dei privati nella gestione e il loro coinvolgimento nella realizzazione degli investimenti.

Appare, in tutti questi casi, come la teoria non colga o non abbia pienamente integrato alcuni aspetti della realtà imprenditoriale e degli incentivi cui risponde, che, pertanto, bisognerà studiare con attenzione e in dettaglio, in modo da individuare meccanismi


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adeguati per influirvi. La mancata influenza del programma sulle politiche dei prezzi e sulla regolazione delle tariffe e dei contratti rende tributaria la fase di attuazione del QCS, almeno in alcuni settori (risorse idriche, rifiuti, trasporti,) dalla sorti delle politiche nazionali e da considerazioni macroeconomiche di stabilità dei prezzi che influiscono tuttavia sull’attrattività e sulla remunerazione stessa dell’intervento privato. La concomitante assenza di miglioramenti rilevanti per la legalità, di recuperi di efficienza dei processi di autorizzazione e di risultati non marginali nei servizi offerti dal “contesto”, tiene alto il premio di rischio che il privato associa agli investimenti nella produzione di servizi e beni pubblici nel Mezzogiorno.

Struttura del Rapporto

Il rapporto è organizzato in due parti.

Nella prima parte (Capitoli da I.1 a I.4) si offre un giudizio di sintesi sull’andamento dell’intervento nel Mezzogiorno di cui il QCS fa parte e si illustrano i risultati dell’aggiornamento della valutazione di impatto macro; si discute l’opzione di policy fondamentale del QCS, quella, cioè, di interpretare il carattere “strutturale” dell’intervento come cambiamento nei meccanismi decisionali, e si analizzano gli strumenti messi in atto e i risultati finora ottenuti in tema di avanzamento istituzionale e di capacità; si affronta la scelta di inserire modalità di progettazione territoriale integrata in un intervento caratterizzato, tradizionalmente, da vincoli e rigidità sia provenienti dai settori di intervento, sia dalle caratteristiche delle fonti di finanziamento; si restituisce un’idea dei cambiamenti intervenuti nella strategia durante l’attuazione, e in particolare le azioni intraprese, anche a seguito delle valutazioni intermedie, nella la revisione di metà percorso.

Nella seconda parte (Capitoli da II.1 a II.12) si dettagliano i giudizi sull’attuazione della strategia su alcuni ambiti. L’analisi in questa parte non è articolata strettamente secondo gli Assi e i settori previsti nel QCS: si è scelto, piuttosto, di organizzarla per temi. Questo sia perché comunque un’analisi che ricalcasse pedissequamente la struttura dei documenti di programmazione sarebbe stata ancor più lunga, non necessariamente più interessante e superiore alle energie disponibili, sia per favorire la restituzione di interpretazione su temi che non corrispondono però né ad Assi, né a settori, ma ad ambiti di assoluto rilievo quali l’inclusione sociale; a campi di intervento “diluiti” nel QCS tra assi diversi (p.e., gli interventi nelle aree parco), e che hanno via via assunto una maggiore rilevanza e visibilità nella politica regionale (p.e., il turismo) e nel dibattito.42

Il rapporto è chiuso da allegati ai singoli capitoli, che arricchiscono le analisi presentate con appendici statistiche e alcuni ulteriori approfondimenti.

42 Inoltre, nella scelta dei temi, si è generalmente scelto – al fine di allargare il più possibile le tematiche oggetto di analisi e quindi la riflessione disponibile sul QCS - di non trattare quelli che sono stati già oggetto di approfondimento da parte dell’ATI del valutatore indipendente.


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PARTE PRIMA: Quadro generale e valutazione dell’impatto macro

I.1 Il quadro macro delle politiche di sviluppo nel Mezzogiorno: lo sforzo complessivo di policy e il ruolo del QCS 2000-2006

In questa sezione si presentano evidenze e ragionamenti sull’evoluzione recente e sugli scenari di crescita del Mezzogiorno e sulla relazione tra questi, le politiche di sviluppo complessivamente considerate e il Quadro Comunitario di Sostegno (QCS). Si utilizzano oltre alle simulazioni del modello econometrico per la valutazione delle politiche nel Mezzogiorno del DPS-UVAL, dati della statistica ufficiale, dati consuntivi e programmatici sull’entità e articolazione delle politiche in conto capitale nell’area e dati derivanti dal sistema di Monitoraggio del QCS.

I.1.1 Andamenti complessivi e contesto di policy

Il QCS, oltre ad orientare la strategia e l’attuazione dei programmi finanziati tramite i fondi strutturali, si propone di influenzare il complesso dell’intervento pubblico per lo sviluppo nel Mezzogiorno, con l’obiettivo di innescare un incremento e una riqualificazione della spesa per lo sviluppo e di sostenere l’avanzamento istituzionale e di capacità amministrativa. L’analisi effettuata considera quindi l’impatto della spesa complessiva in conto capitale nel Mezzogiorno in quanto essa è parte di un’unica strategia di intervento che può essere valutata solo nella sua interezza, in particolare per quanto riguarda gli obiettivi di carattere macroeconomico.

Prima di entrare nel merito della valutazione qui proposta, è tuttavia utile richiamare sinteticamente43 alcuni dati di inquadramento dell’ultimo decennio (dalla metà degli anni ’90 a quella degli anni 2000) relativi agli andamenti complessivi dell’economia e della politica economica in cui si sono inserite le politiche di sviluppo e l’impostazione e l’attuazione del QCS.

Nel periodo 1996-2004 tutte le regioni del Mezzogiorno (secondo l’ultima serie omogenea di conti territoriali a livello regionale44) hanno registrato un dinamismo superiore al Centro-Nord (Figura I.1.1), pur con alcune differenziazioni tra loro nella dinamica di ciascun anno. Considerando complessivamente l’ultimo decennio, il Mezzogiorno ha evidenziato un tasso di crescita medio annuo (1,7 per cento) maggiore rispetto al Centro-Nord (1,4 per cento), ma con una crescita dei consumi delle famiglie

43 Una trattazione più esaustiva è rinvenibile per questi argomenti nei Rapporti del Dipartimento per le politiche di sviluppo (DPS) 2004 e 2005, nonché nei documenti che riassumono l’analisi di contesto predisposta nella prima fase del processo di valutazione ex-ante in accompagnamento della definizione del Quadro strategico nazionale 2007-2013 e che sono confluiti nella redazione dei documenti strategici preliminari coordinati del DPS, in particolare nei capitoli introduttivi del Documento preliminare nazionale (DSPN) – novembre 2005 e del Documento strategico per il Mezzogiorno (DSM) – dicembre 2005. Tutti i documenti citati sono disponibili nel sito web del DPS. 44 L’ultima serie omogenea di Conti economici territoriali è stata diffusa a dicembre 2005; nel marzo 2006 l’ISTAT ha pubblicato una revisione dei conti nazionali, coerente con le disposizioni comunitarie in materia. I dati di contabilità regionale ad oggi disponibili non sono pertanto coerenti con la nuova serie nazionale; una ricostruzione delle serie di contabilità regionali coerenti con i conti nazionali dovrebbe essere disponibile nell’autunno 2006. Sono peraltro disponibili stime provvisorie per la ripartizione per macroaree del PIL coerenti con la nuova contabilità nazionale (le stime sono state elaborate dal Servizio Studi del DPS) di cui si fa uso in questo paragrafo. Le serie storiche utilizzate nel modello econometrico di offerta per la valutazione delle politiche di sviluppo sono invece ancora quelle ISTAT della contabilità territoriale non coerenti con i nuovi conti nazionali, dal momento che il modello per la sua articolazione utilizza un numero piuttosto elevato di serie storiche che potranno essere sostituite solo quando sarà disponibile la nuova ricostruzione ufficiale dei conti territoriali.


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lievemente minore (1,6 contro 1,8 per cento) e una maggiore crescita degli investimenti privati (gli investimenti in macchine e attrezzature si sono accresciuti del 4,3 per cento, contro il 2,8 per cento nel Centro-Nord). A questa maggiore crescita non ha peraltro contribuito significativamente la componente pubblica, la cui spesa complessiva, sia corrente, sia in conto capitale, ha mostrato nel periodo una dinamica lievemente inferiore a quella registrata nel Centro-Nord. La maggiore crescita del PIL del Mezzogiorno deriva soprattutto da una maggiore crescita della produttività del lavoro rispetto al Centro-Nord (0,5 contro 0 per cento nel periodo 2000-2004) seppure si tratta di valori molto modesti rispetto al passato. La crescita delle unità di lavoro nelle due aree è stata, invece, simile (appena inferiore nel Mezzogiorno con 1 per cento l’anno contro 1,2 del Centro-Nord) nel periodo 2000-2004, ma sostanzialmente superiore ai tassi registrati nel quinquennio precedente (rispettivamente -0,1 e 0,7 per cento). Il differenziale positivo di crescita rispetto al Centro-Nord si è però realizzato in un contesto per l’Italia di crescita contenuta, rimasta inferiore alla pur limitata media UE-15. Inoltre, la dinamica del PIL del Mezzogiorno si è nell’ultimo biennio (2004-2005) mostrata inferiore a quella del Centro-Nord.

Figura I.1.1 Andamento del PIL per regione nel Mezzogiorno 1995-2004 (indici, 1995=100)

98,0

103,0

108,0

113,0

118,0

123,0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Abruzzo MoliseCampania PugliaCentro-Nord

98,0

103,0

108,0

113,0

118,0

123,0

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Basilicata CalabriaSicilia SardegnaCentro-Nord

Fonte: elaborazioni su dati ISTAT-Conti economici territoriali (dicembre 2005)

Il passato decennio, peraltro, racchiude in sé fasi diverse che vanno considerate per inquadrare meglio le analisi qui proposte. Guardando in particolare alla fase in cui il QCS è stato impostato e le politiche per il Mezzogiorno rilanciate - e cioè agli anni 1998-1999 - va rilevato che in quel periodo molti sembravano essere i segnali di una nuova vitalità del tessuto economico e sociale del Sud45, mentre la situazione della finanza pubblica – pur ancora assai delicata – era percepita come avviata su un percorso controllabile di stabilizzazione.

Gli ultimi anni, invece, hanno mostrato che il Mezzogiorno ha sofferto, oltre che del permanere dei divari pregressi in termini di accumulazione di capitale pubblico e di qualità dei servizi collettivi, delle stesse difficoltà di crescita e di riposizionamento nel contesto competitivo internazionale dell’Italia.

45 Si veda in proposito quanto riportato ad esempio nella valutazione ex-ante del programma di sviluppo per il Mezzogiorno (PSM).


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Studi recenti hanno segnalato difficoltà crescenti per molte aree del Mezzogiorno che alla metà degli anni ’90 sembravano avviate a incrementare e consolidare propri modelli di sviluppo. In un lavoro di ricerca recente sui sistemi produttivi territoriali del Mezzogiorno si argomenta, ad esempio, che la pressione concorrenziale su una parte consistente dell’apparato produttivo meridionale appare a metà degli anni 2000 molto più forte di cinque anni prima46. Lo studio sembra anche implicare che la risposta assai differenziata tra sistemi produttivi e tra imprese all’accentuarsi della pressione competitiva hanno reso più difficile, e potenzialmente meno univoca, la politica di “promozione diretta” (cioè di sostegno diretto allo sviluppo del sistema produttivo) richiedendo un maggiore affinamento delle conoscenza da parte del policy-maker.

Si sono poi gradualmente aggravate – anche per la bassa crescita – le condizioni di finanza pubblica che hanno richiesto interventi di contenimento del fabbisogno. Anche se ciò non ha condotto a rilevanti riduzioni globali di disponibilità di risorse per le politiche di sviluppo “aggiuntive” rispetto alla spesa complessivamente programmata47, si sono indubbiamente creati affaticamenti nei circuiti finanziari tra i numerosi soggetti coinvolti nell’attuazione. Inoltre, lo stato della finanza pubblica ha generato sia incertezze rispetto alla dimensione prospettica delle risorse nazionali disponibili per lo sviluppo48, sia crescenti pressioni – in alcuni ambiti – a compensare con le risorse aggiuntive il venir meno di disponibilità ordinarie. Ciò potrebbe aver creato, in presenza di maggiori difficoltà delle amministrazioni a operare in condizioni di forti vincoli alla spesa corrente, una caduta di tensione rispetto a obiettivi di sviluppo di lungo termine. In altri termini, rispetto all’epoca della sua formulazione, il QCS si è trovato ad operare in un contesto in cui – accanto alle già note carenze di capacità in cui versavano le amministrazioni (ancorché inizialmente in parte sottovalutate) - assai più debole si è rivelata la capacità di crescita autonoma dell’area e più stringenti si sono mostrate le condizioni finanziarie.

Gli indirizzi e le regole che presiedono alle politiche di sviluppo complessivamente considerate sono invece, nel tempo, divenuti potenzialmente più favorevoli a sorreggere l’impostazione del QCS. Anche al complesso delle risorse della politica regionale nazionale (un fondo – cd. per le aree sottoutilizzate, FAS – che opera in parallelo e con obiettivi simili a quelli dei programmi comunitari) sono state estese regole di programmazione e di tempistica di attuazione che hanno, pur con una certa gradualità, preso a riferimento il paradigma di intervento dei fondi strutturali. Ciò, peraltro, pur stabilendo premesse rilevanti per una maggiore incisività dell’intervento, ha impegnato le amministrazioni in uno sforzo programmatorio e di adeguamento che si è protratto molto a lungo e che, comunque, ha risentito – pur se con diversità significative nelle diverse regioni e amministrazioni interessate – dell’assenza di un vero e proprio inquadramento strategico unitario. Uno sforzo esplicito in tal senso data infatti di

46 Il lavoro condotto da un team di esperti (coordinato dal Prof. G. Viesti) per conto di Sviluppo Italia e del DPS è ancora in corso. Sono al momento disponibili i rapporti preliminari di analisi sui dati territoriali per le otto regioni del Mezzogiorno. Una sintesi dei risultati è stata presentata dal coordinatore nel seminario “Analisi dei sistemi produttivi territoriali nelle Regioni del Mezzogiorno” tenutosi il 30 aprile 2006 a Roma. 47 La spesa complessiva si è infatti attestata al di sotto delle disponibilità teoriche, vedi anche dopo. 48 Incertezze generate dal fatto che ai fini di contenimento dei fabbisogni finanziari sono stati posti limiti di spesa anche per il conto capitale.


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recente e si è avviato solo nel corso del 2005 in preparazione del ciclo di programmazione 2007-201349.

La preparazione del ciclo 2007-2013 ha comunque contribuito a rianimare il dibattito sulle politiche di sviluppo molto sopitosi, e non con riflessi positivi, dopo la stagione di impostazione del QCS. Peraltro, il riaccendersi della discussione su innesco della preparazione del nuovo ciclo non dovrebbe far passare in secondo piano la circostanza che il ciclo attuale è ben lungi dall’aver impiegato, per molti ambiti cruciali e non solo relativamente al QCS, il complesso delle risorse disponibili e che anche il nuovo ciclo dipenderà non poco dagli esiti e dalla capacità di realizzazione delle promesse del ciclo corrente50.

I.1.2 L’evoluzione delle variabili di contesto esterno e di policy considerate nel modello

Il modello econometrico utilizzato in questo esercizio valutativo - così come in quello effettuato per la valutazione intermedia e quelli definiti in accompagnamento della fase di revisione del QCS - costituisce una versione rivista e perfezionata rispetto a quella inizialmente formulata per la valutazione ex-ante del PSM/QCS51.

Il modello si è dimostrato uno strumento particolarmente utile per la revisione di metà periodo del QCS. Le simulazioni hanno infatti fornito informazioni essenziali per verificare in quale misura i risultati economici territoriali effettivamente realizzatisi nel periodo 2000-2003 e quelli ipotizzabili per il 2004-2008 si discostassero da quelli inizialmente attesi nella fase di avvio del ciclo di programmazione. Le indicazioni ottenute hanno quindi consentito sia un apprezzamento di quanto avvenuto nella prima fase, sia di aggiornare gli scenari di prospettiva al fine di segnalare gli sforzi necessari per il raggiungimento degli obiettivi macroeconomici nella seconda fase di attuazione52. Le indicazioni fornite dal modello sono comunque periodicamente aggiornate attraverso

49 Solo con le Linee guida per il Quadro Strategico nazionale 2007-2013 – approvate con Intesa della Conferenza Unificata il 3 febbraio 2005 – si è pertanto avviato anche formalmente un percorso di unificazione, anche formale, della programmazione per le politiche di sviluppo. 50 Ciò non è stato estraneo alla discussione che ha condotto negli scorsi mesi alla predisposizione dei documenti preliminari per il nuovo Quadro strategico nazionale 2007-2013. 51 Il modello e la sua evoluzione nel corso del tempo sono descritti in Appendice al Rapporto di valutazione intermedia del QCS Ob.1 (dicembre 2003), cui si rimanda. Rispetto all’epoca in cui ne è stata concepita una prima versione, in occasione della valutazione ex-ante del PSM, il modello è molto cambiato nella struttura e nelle equazioni considerate. La sua filosofia di fondo, tesa a cogliere da un lato il processo di accumulazione e la conseguente crescita economica, e dall’altro, i canali attraverso i quali la politica economica intende incidere su tale processo è rimasta tuttavia inalterata. L’idea guida è che la crescita sia innescata dall’impatto della politica di ampliamento e riqualificazione dell’investimento pubblico sul contesto economico e sociale dell'area, che sollecita un aumento di produttività del sistema. Questo a sua volta sospinge il processo di accumulazione del capitale fisico e umano, e quindi permette di incrementare il prodotto e l’occupazione. Per simulare gli effetti di tale strategia il modello è stato costruito principalmente dal lato dell’offerta: il punto focale rimane l’equazione di produttività totale dei fattori. L’accumulazione di capitale fisico e umano è dominata da tre effetti: (i) il traino esercitato dalla macro-regione avanzata su quella depressa, attraverso diffusione tecnologica e sostegno alla domanda, che si aggiunge a quello sostenuto dalla domanda mondiale; (ii) l’intervento pubblico volto ad accelerare i tassi di crescita mediante la riduzione dei fallimenti di mercato e l’incremento del capitale pubblico e sociale; (iii) i meccanismi virtuosi indotti dalle esternalità - generate da interventi di policy – e rafforzati dalle aspettative degli agenti e dal miglioramento del contesto socio-economico, essendo questi ultimi due aspetti misurati tramite le cosiddette “variabili di rottura”. Per una sintetica descrizione della logica del modello si veda, tra gli Allegati, l’appendice A1 a questo paragrafo. 52 Si veda il Rapporto di valutazione intermedia del QCS di dicembre 2003 e poi, il testo del QCS aggiornato a seguito della mid term review, par. 3.2.3 dove è presentato un ulteriore aggiornamento delle valutazioni del Rapporto di valutazione a seguito dell’accompagnamento al processo di revisione del QCS.


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esercizi di valutazione in itinere e riportate nei documenti ufficiali del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo, in particolare nel Rapporto Annuale.

Il modello è ora articolato in quattro settori - agricoltura, industria, servizi privati, e Pubblica Amministrazione - e territorialmente disaggregato nelle due grandi circoscrizioni (Mezzogiorno e Centro-Nord), con un’enfasi particolare sulla crescita e con un’ottica di medio-lungo periodo. Il modello incorpora variabili di policy attraverso la spesa in conto capitale e la sua articolazione in investimenti e incentivi, nonché effetti della spesa stessa sul capitale pubblico e il contesto dell’attività economica, attraverso scenari per alcune variabili chiave (le cosiddette “variabili di rottura”). Esso, pertanto, consente di eseguire simulazioni controfattuali per apprezzare gli effetti della policy sugli andamenti storici e simulazioni di scenari di crescita a seconda degli andamenti di policy ipotizzati (non va però, invece, considerato uno strumento di previsione a breve termine)53.

Nel contesto di questo aggiornamento, i principali utilizzi del modello riguardano sia l’analisi del passato tesa a comprendere meglio i meccanismi che collegano le variabili di policy alla crescita economica, sia la simulazione, sulla base delle evidenze statistiche disponibili a fine marzo 2006, di nuovi e più aggiornati scenari macroeconomici di prospettiva.

La revisione degli scenari di crescita presentati è effettuata alla luce delle modifiche intervenute nelle informazioni disponibili e degli andamenti osservati di alcune variabili di interesse, relative agli andamenti internazionali, alle variabili di spesa in conto capitale e alle variabili di rottura54.

Il quadro internazionale

Il quadro internazionale, piuttosto positivo al tempo della valutazione ex-ante per quanto riguarda le prospettive di sviluppo dell’economia europea, è risultato nei fatti ridimensionato. In generale, dal 2001 il PIL dell’UE-15 ha mostrato una dinamica inferiore a quella statunitense e una capacità più modesta di sfruttare l’andamento del commercio internazionale rispetto all’esperienza storica. La dinamica del commercio internazionale, dopo una fase di depressione tra 2000 e 2001 ha, invece, ripreso forte momento.

53 Per ulteriori approfondimenti sulla struttura e le equazioni del modello cfr. Appendice 4 e 5 del Rapporto di valutazione intermedia del QCS di dicembre 2003. 54 Il modello utilizza come dati di base le statistiche di contabilità economica territoriale fornite dall’Istat; le più recenti revisioni delle serie storiche si sono pertanto riflesse in un aggiornamento, sebbene modesto, di alcune equazioni comportamentali del modello. Tuttavia, le variazioni più importanti in termini di impatto sui risultati del modello sono appunto quelle che hanno riguardato tre gruppi di variabili esogene nel modello: (a) le variabili esogene rappresentative del contesto internazionale (b) la spesa in conto capitale e le sue due componenti (investimenti infrastrutturali e trasferimenti/incentivi), e (c) le variabili di rottura.


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Tabella I.1.1 Il contesto internazionale: PIL-UE15 e domanda di commercio mondiale – confronto tra la valutazione ex-ante, il periodo relativo alla revisione intermedia del QCS e le prospettive attuali (variazione media annua in %)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 PIL UE-15 ex-ante 2,9 1,9 2,7 2,9 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 intermedia 2,9 2,8 3,5 1,6 1,1 0,8 2,0 2,4 2,4 2,4 2,4 attuale 2,9 2,9 3,6 1,7 1,1 0,9 2,2 1,5 2,1 2,4 2,4 Domanda mondiale ex-ante 3,4 1,9 2,7 2,9 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 intermedia 3,4 2,7 12,4 0,2 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 attuale 3,4 2,7 12,4 0,0 3,4 4,9 8,1 7,3 8,0 7,5 7,3

Nota: Nel profilo attuale PIL UE15 - Dati storici di fonte Eurostat fino al 2005, dati del Economic Forecasts Autumn 2005 (European Commission) per 2006-2007. Domanda mondiale (Tasso di variazione percentuale annua del volume di beni e servizi importati e esportati a livello mondiale) - Dati storici di fonte OCSE fino al 2004, World Economic Outlook Globalization and Inflation April 2006 (IMF) per il 2005-2010.

L’evoluzione della spesa pubblica in conto capitale

Di anno in anno sono disponibili nuove informazioni relative sia all’andamento effettivo della spesa pubblica in conto capitale, tramite i conti nazionali e i conti pubblici territoriali, sia alle prospettive della spesa attraverso gli aggiornamenti del quadro di finanza pubblica, effettuato da parte del governo italiano per la predisposizione dei documenti di programmazione nazionale (e anche per il rispetto dei vincoli derivanti, ad esempio, dal patto di stabilità europeo). Queste periodiche revisioni sono incorporate in uno strumento programmatico e di coerenza contabile di cui si avvale il Dipartimento per le politiche di sviluppo, il Quadro Finanziario Unico (QFU)55.

Il QFU utilizzato per questo aggiornamento della valutazione (QFU marzo 2006) presenta un profilo programmatico di spesa esteso fino al 2009 che si riferisce al complesso della spesa in conto capitale della PA per tipologia di fonte finanziaria (ordinaria o aggiuntiva, quest’ultima di fonte comunitaria e di fonte nazionale tramite il Fondo per la Aree Sottoutilizzate).

Complessivamente, gli obiettivi di spesa in conto capitale che hanno caratterizzato l’impostazione della programmazione di questi anni sono riassumibili nel raggiungimento di una spesa sufficiente a sostenere, attraverso incrementi quantitativi e miglioramenti qualitativi, tassi di crescita significativamente più elevati di quelli medi europei. In termini quantitativi, questo si è tradotto in alcuni obiettivi per il Mezzogiorno: raggiungimento di una quota della spesa pari a 45 per cento del totale (pari a sua volta a circa il 4 per cento del PIL nazionale); progressivo incremento della spesa in conto capitale a valere su risorse ordinarie che alimentano leggi di settore (con un obiettivo del 30 per cento del totale); generale riequilibrio della spesa in favore degli investimenti infrastrutturali, rispetto agli incentivi.

L’andamento dei livelli di spesa nel Mezzogiorno nel periodo 2000-2004 presente nel QFU e considerato nel modello56 mostra un profilo non sempre crescente e in ogni caso 55 Il QFU è stato introdotto nel 1999 nei documenti programmatici nazionali quale strumento per programmare e verificare il complesso della spesa in conto capitale finalizzato a sostenerne gli impegni quantitativi e di riparto territoriale. Per indicazioni sulla metodologia di costruzione si veda l’Appendice al Rapporto DPS del 2005. 56 Va chiarito che il modello, dovendo utilizzare serie storiche piuttosto lunghe, considera l’impatto quantitativo della policy attraverso la spesa in conto capitale e non attraverso il più ampio concetto di spesa per lo sviluppo, che include una quota significativa di spesa contabilizzata in conto corrente, ancorché destinata a spese di investimento in capitale


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assai ridotto rispetto alle assunzioni fatte nel 1999 in sede di valutazione ex-ante (peraltro già molto ridimensionate nell’anno successivo in occasione della definizione degli obiettivi per l’addizionalità) e del QCS rivisto. Gli anni di coda del ciclo di programmazione in corso sono quelli che assorbono (come già accaduto nel ciclo precedente) la quota più rilevante della spesa57.

Nel confronto tra vecchi profili e quello attuale si deve tener conto di alcune revisioni al ribasso delle serie statistiche sulla spesa in conto capitale della PA, dovute in parte a riclassificazioni della contabilità economica attuate con il passaggio al sistema SEC 95, in parte agli aggiornamenti consueti che l’Istituto di statistica attua retrospettivamente sulle singole voci di spesa e del PIL58. Tuttavia, la maggior parte dello scostamento è dovuto all’effettivo andamento più contenuto della spesa. Rispetto al profilo presentato nel QCS rivisto, oltre ad una redistribuzione annuale della spesa, si osserva una ulteriore riduzione complessiva, nel periodo 2000-2008 pari a circa -2 per cento (equivalenti a 3,3 miliardi di euro).

Considerando i dati in livello e a valori costanti, va notato comunque l’incremento abbastanza significativo rispetto ai valori di inizio periodo, ancorché più modesto rispetto alle aspettative iniziali (Figura I.1.2).

umano, in particolare spese per interventi di formazione. Una parte consistente dell’intervento, che è effettuato attraverso il rafforzamento della spesa corrente destinata all’adeguamento delle competenze del capitale umano, non è quindi direttamente considerata nel QFU e nel modello. Oltre che ad influenzare però i risultati qualitativi del modello, tale tipologia di spesa è indirettamente considerata attraverso un’ulteriore variabile esogena la quota degli studenti della scuola superiore sulla popolazione in età 15-19 anni - che è diretta a controllare per l’evoluzione del “capitale umano”. Va peraltro invece notato che è il concetto di spesa per lo sviluppo che viene comunque utilizzato per la definizione degli obiettivi e per la verifica del cd. “principio di addizionalità”. 57 Le realizzazioni di spesa evidenziate dal 2000 sono solo parzialmente riconducibili alle politiche qui discusse (ad esempio contengono le importanti “code” di realizzazione del ciclo di programmazione comunitaria 1994-1999 conclusosi nel 2001 e solo una parte degli investimenti ricollegabili al ciclo in corso la cui spesa è più concentrata, nelle previsioni programmatiche, negli anni finali di attuazione 2005-2008). 58 Le modifiche più recenti hanno coinvolto in particolare: (1) la spesa in conto capitale delle Amministrazioni Pubbliche, che è diminuita in modo rilevante a causa della ri-classificazione di alcune voci di spesa militari (passate dal Capitolo degli investimenti a quello degli acquisiti ossia alla spesa corrente) e alcune revisioni sulle dismissioni di immobili; (2) il PIL, che incorporano oltre alle consuete revisioni annuali (grazie al consolidamento delle fonti disponibili) anche importanti innovazioni, tra cui il nuovo benchmark con i risultati dei censimenti 2000 e 2001 e il nuovo trattamento dei servizi di intermediazione finanziaria ai diversi operatori economici (SIFIM) che prevede l’attribuzione del consumo del servizio di intermediazione finanziaria ai diversi operatori economici.


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Figura I.1.2 Spesa in conto capitale della PA nel Mezzogiorno nella valutazione ex-ante, nella determinazione degli obiettivi per l’addizionalità del 2000, nel QCS rivisto e prospettive attuali (miliardi di euro, valori costanti 1995)

12,0

14,0

16,0

18,0

20,0

22,0

24,0

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

mili

ardi

di e

uro

Ex-ante QFU-addizionalità-2000 Revisione QCS QFU marzo 2006

Fonte: Elaborazioni dal DPEF 2000-2003, dai Quadri Finanziari Unici (QFU) del 2000 (ricostruzione effettuata per la definizione degli obiettivi di addizionalità ex-ante del 2000-2006), del 2004 e di marzo 2006.

Va ricordato che gli stessi obiettivi di addizionalità formalmente assunti nella fase iniziale sono stati rivisti. Infatti, nel 2003, nell’ambito della revisione di medio periodo del QCS 2000-2006, mentre si è constatato concordemente con la Commissione europea che i dati 2000-2002 rientravano nel profilo crescente di rispetto dell’addizionalità, si è anche deciso di ridurre (del 7,1 per cento) gli obiettivi di addizionalità comunitaria per l’intero periodo (Figura I.1.3).


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Figura I.1.3 Obiettivi di spesa media annua per l’addizionalità nel QCS 2000-2006

L’addizionalitàLa revisione degli obiettivi di spesa

Previsione ex ante - QCS 2000-2006

Previsione ex ante - QCS 2000-2006

Revisione della previsione luglio 2004

Revisione della previsione luglio 2004

-7,1%

19.591,5

Fondi strutturali

Cofinanziamento

Risorse aree sottoutilizzate

Risorse ordinarie

Del tutto previsionale•QFU più ottimistico, ma più “ignorante”

•Profilo di Berlino per FS

Componente ex post sempre più ampia

18.197,9

•QFU più “consapevole”

•Dati FS più realistici

•Miglioramenti quali-quantitativi della base dati

3.459,22.523,1

Fonte: Elaborazione UVAL-DPS su dati QCS.

Rispetto alla spesa in conto capitale complessiva del Paese, i dati fino al 2004 segnalano che la quota del Mezzogiorno è rimasta ancora intorno al 37-38 per cento (quindi su valori non dissimili da quelli osservati prima dell’avvio del nuovo ciclo di politiche di sviluppo).

Questo risultato appare dovuto a una minore realizzazione di spesa della politica in conto capitale ordinaria, in particolare di quella a titolarità di alcuni grandi investitori nazionali, ma anche a una capacità di spesa del complesso delle politiche aggiuntive meno vigorosa rispetto a quanto ipotizzato a inizio programmazione. Ciò è confermato dalle stime preliminari per il 2005 che segnalano la quota Mezzogiorno pari al 37,3 per cento.

Nei dati aggregati comincia comunque a manifestarsi un certo riequilibrio della spesa a favore degli investimenti59, che già a partire dal 2003 rappresentano oltre il 50 per cento e nel biennio successivo si consolidano su valori superiori al 57 per cento (Figura I.1.4).

59 La quota della spesa per investimenti infrastrutturali calcolata sull’intero Settore Pubblico Allargato (SPA) è più elevata per costruzione in quanto il SPA considera un numero maggiore di soggetti di investimento che vi apportano anche risorse proprie e perché una quota di risorse contabilizzata nella PA come trasferimenti vieni qui più precisamente classificata. La quota per investimenti del SPA risulta nel periodo 2000-2003 in media solo leggermente superiore a quella del periodo 1996-1999 (62,2 per cento contro 61,2 per cento). In termini reali, dopo aver subito nel periodo 1996-1999 una caduta di circa –1,3 per cento in media l’anno, la spesa per investimenti nel Mezzogiorno è cresciuta ad un tasso medio annuo pari a +1,9 per cento.


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Figura I.1.4 Spesa in conto capitale della PA nel Mezzogiorno. Quota sul totale Italia e quota degli investimenti sul totale Mezzogiorno (valori percentuali)

38,9 39,6 41,3 39,5 37,7 36,5 37,3

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

35,0

40,0

45,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(*)quota Mezzogiorno / Italia

47,3 50,7 52,9 49,7 50,757,3 57,3

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005(*)quota Investimenti / totale Mezzogiorno

(*) Il dato 2005 è stimato sulla base dell’Indicatore anticipatore. Fonte: Conti Pubblici Territoriali.

In una prospettiva storica più ampia va infatti ricordato che, malgrado la dinamica della spesa più ridotta rispetto alle aspettative iniziali, si è realizzato - soprattutto considerando la componente di investimento pubblico - un recupero rispetto alla fase di disinvestimento della prima metà degli anni novanta (Figura I.1.5).


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Figura I.1.5 Spesa in conto capitale della PA nel Mezzogiorno dal 1980 (miliardi di euro, valori costanti 1995)

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

mili

ardi

di e

uro

investimenti incentivi totale

Fonte: Per gli anni 1980-1998: i dati ISTAT “Conto Economico consolidato delle Amministrazioni Pubbliche” forniscono l’aggregato a livello nazionale considerato nelle sue due componenti di investimenti fissi lordi (investimenti) e contributi agli investimenti e trasferimenti di capitale (incentivi). Per il periodo dal 1995 sono state compiute elaborazioni sulla base del settore non-market.Per 1999-2004: dati del QFU stimati su valori storici e di pre-consuntivo CPT; per gli anni 2005-2009, valori programmatici del QFU di marzo 2006. La scomposizione di incentivi e investimenti è di fonte ISTAT “Conti Economici regionali delle Amministrazioni pubbliche e delle famiglie” per il periodo 1983-1992, stimata per gli anni precedenti e per il 1993-1995 e calcolata a partire dai dati CPT e dal monitoraggio FAS per il periodo 1996-2009.

Mano a mano che si consolidavano le evidenze statistiche in merito ai fabbisogni di investimento pubblico, anche gli indirizzi più generali di policy si sono orientati ad assicurare le premesse per un maggiore impulso alla realizzazione di infrastrutture e servizi infrastrutturali.

A partire dalle risorse stanziate dalla Legge Finanziaria per il 2003, il CIPE ha ritenuto, sulla base delle analisi sulla distribuzione della spesa per categoria e delle scelte di indirizzo di politica economica, che dovesse essere assicurato in sede programmatica un progressivo riequilibrio della spesa in conto capitale tra infrastrutture e incentivi a favore delle prime. Le evidenze suggerivano, infatti, che il peso degli incentivi era divenuto così elevato da rendere la spesa in conto capitale pro capite per investimenti inferiore nel Mezzogiorno (dove invece è elevato il fabbisogno di ricostituzione del capitale pubblico) rispetto a quella del Centro-Nord. L’obiettivo del riequilibro dagli incentivi verso gli investimenti pubblici per i fondi comunitari è direttamente contenuto nell’impostazione del QCS Ob.1 2000-2006 (la quota destinata agli incentivi – che includono peraltro gli interventi nel settore agricolo che per regolamento prevede un forte utilizzo dello strumento del trasferimento in conto capitale - è stimata pari a circa il 36 per cento).


35

Il profilo programmatico ora disponibile60 vede un obiettivo di spesa complessiva per il Mezzogiorno in quota del totale ridimensionato (che raggiunge circa 43 per cento nel 2008-2009 invece di 45) mentre è stato mantenuto nelle intenzioni programmatiche il graduale riequilibrio della spesa a favore degli investimenti, che si ipotizza possa consolidarsi al 2009 ad una quota pari a 56,5 per cento61 (Figura I.1.6).

Figura I.1.6 Spesa in conto capitale della PA nel Mezzogiorno in investimenti e incentivi (miliardi di euro, valori costanti 1995)

7,53 8,199,48 8,98 9,01 9,88 9,53 10,17 10,95 11,83 12,24

8,41 7,97

8,42 9,10 8,78 7,65 8,578,94

9,349,89 9,46

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

investimenti incentivi

Fonte: I valori per incentivi e investimenti 1999-2003 per il Mezzogiorno sono derivati dalle quote di spesa nell’area stimate dal sistema dei Conti Pubblici Territoriali applicate al valore complessivo della spesa del Quadro Finanziario Unico (versione di marzo 2006), dal 2004 sono invece stimati sulla base di estrapolazioni derivanti da informazioni dei Conti Pubblici Territoriali e del monitoraggio del Fondo Aree Depresse.

L’evoluzione delle variabili di rottura

Nella strategia del QCS il miglioramento qualitativo degli interventi (miglioramento nella qualità e nell’adeguatezza della rispondenza degli interventi finanziati ai fabbisogni dei territori) ha un ruolo cruciale, sia in termini di moltiplicazione dell’impatto della spesa, sia in termini di innesco di fiducia nella policy. L’impatto 60 Nel corso del 2004 sono migliorate le fonti di informazione disponibili per scomporre la spesa totale in conto capitale nel Mezzogiorno nelle due componenti di spesa per infrastrutture materiali e immateriali e spesa per trasferimenti di capitale (incentivi alle attività produttive); tali informazioni sono state incorporate nelle simulazioni più recenti degli scenari di crescita. Nel profilo attuale, la quota di investimenti è basata, per gli anni storici, sulle ricostruzioni fatte dall’ISTAT (fino al 1995), sulle elaborazioni dei Conti Pubblici Territoriali (CPT) consolidati (per il 1996-2003) e su dati di pre-consuntivo dei CPT tramite l’indicatore anticipatore per il 2004. La stima del policy mix atteso per il periodo 2005-2008 si ottiene dalle informazioni sulle prospettive di spesa derivanti direttamente dai soggetti titolari degli interventi per il Fondo Aree Sottoutilizzate (FAS) e dalle effettive realizzazioni degli ultimi valori storici per le altre fonti di finanziamento (risorse ordinarie e fondi comunitari). 61 Il quadro descritto riguarda la totalità della spesa per il Mezzogiorno nel periodo 1999-2009. Se si analizzano le risorse dei fondi strutturali per il ciclo 2000-2006, gli incentivi programmati rappresentano circa il 36 per cento del totale. Nelle assegnazioni del Fondo Aree Depresse dello stesso periodo, la componente incentivi raggiunge il 60 per cento.


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qualitativo della policy entra nel modello tramite l’esplicita considerazione di elementi giudicati chiave dal policy-maker a inizio di programmazione (le cd. variabili di rottura). Queste variabili avevano nell’impostazione strategica iniziale e, quindi, anche nel modello la funzione di cogliere il mutare delle aspettative degli operatori a fronte di modifiche, a seconda dei casi già realizzate o attese, nelle condizioni di contesto. L’impostazione della programmazione del QCS aveva infatti definito discontinuità da realizzare, stabilendo percorsi virtuosi per le variabili di rottura da avverare nel periodo di attuazione del QCS. Nel modello, un miglioramento significativo nelle variabili di rottura genera un incremento della produttività potenziale e quindi maggiori investimenti privati. L’evoluzione osservata delle variabili di rottura - fino al 2003 o 2004, a seconda di qual è l’ultimo dato disponibile – non si può però dire soddisfacente.

Gli indicatori utilizzati per misurare le variabili di rottura esogene (che nel modello innescano effetti aggiuntivi sulla produttività) sono quelli già stabiliti per la valutazione intermedia, parzialmente diversi da quelli inizialmente utilizzati nella valutazione ex-ante62. Al fine di disporre di un quadro di confronto completo si è ricostruita la situazione prospettica della valutazione ex-ante applicando agli indicatori attuali, dall’anno 1999 in poi, i profili ipotizzati a quel tempo. Per cinque variabili (Tabella I.1.2), benché le prospettive di evoluzione fossero state ri-calibrate a ribasso nella fase di valutazione intermedia, la variazione osservata tra il 2000 e l’ultimo anno disponibile è inferiore o di segno opposto rispetto alla forchetta di valori compresi tra le ipotesi di miglioramento più contenuto (esternalità basse) e miglioramento elevato (esternalità alte).

62 Si veda, tra gli Allegati, l’Appendice A2 a questo paragrafo per una descrizione degli indicatori utilizzati e per una analisi delle dinamiche storiche osservate.


37

Tabella I.1.2 Confronto tra valori attesi e valori osservati per le variabili di rottura esogene (variazione percentuale cumulata dal 2000 all’ultimo anno disponibile)

Variabili di rottura esogene osservato profilo

esternalità ipotizzato ex-ante ipotizzato intermedia

effetto complessivo periodo

basse 23,98 20,26 Capacità di attrazione dei consumi turistici 14,65

alte 37,49 22,41 inferiore

1999-04

basse 4,30 1,09 Capacità di attrazione di investimenti diretti esteri (*)

2,23 alte 5,61 1,34

superiore

1999-04

basse -2,48 5,08 Capacità di offrire lavoro regolare 2,03

alte -3,84 4,30 inferiore

1999-04

basse 8,29 -4,46 Capacità di esportare prodotti selezionati -6,03

alte 16,98 -3,53 inferiore

1999-04

basse 20,20 6,38 Capacità innovativa 13,29 alte 63,28 6,38

inferiore

1999-03

basse 4,47 9,54 Capacità di sviluppo dei servizi alle imprese 17,35

alte 8,23 9,54 superiore

1999-03

basse 5,09 2,73 Capacità di sviluppo dei servizi sociali 17,52

alte 21,61 7,84

superiore rispetto all'intermedia ma entro l'ex-ante

1999-04

basse -14,38 37,66 Capacità di finanziamento 11,69

alte -34,50 37,66

superiore rispetto all'intermedia ma non all'ex-ante

1999-03

basse -7,77 6,99 Condizioni di legalità e coesione sociale 9,00

alte -10,57 6,99 inferiore

1999-03

(*) Il confronto è espresso in termini di differenza semplice tra il 2004 e il 2000 per una più immediata lettura.

Per queste non si è dunque realizzata l’auspicata discontinuità (“rottura”) con il passato e in alcuni casi si è verificato addirittura un peggioramento rispetto alla situazione del 1999, in particolare per quanto riguarda la capacità di offrire lavoro regolare, di esportate prodotti selezionati e nelle condizioni di legalità/coesione sociale.

Complessivamente, quindi, all’andamento molto contenuto della realizzazione di spesa sembra anche corrispondere una minore incisività sul contesto rispetto alle aspettative e target iniziali. Non sono però da sottovalutare le trasformazioni positive riscontrate in alcuni ambiti: nel caso della capacità di sviluppare servizi alle imprese, il Mezzogiorno raggiunge valori simili a quelli del Centro-Nord; in miglioramento superiore alle attese iniziali appare anche l’indicatore che approssima il “capitale sociale” (Figura I.1.7).


38

Figura I.1.7 Confronto tra valori attesi e valori osservati per le variabili di rottura esogene e relativo valore osservato per il Centro-Nord (valore osservato 1999 Mezzogiorno al tempo dell’ex.ante = 100)

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Capacità diattrazione dei

consumi turistici

Capacità di offrirelavoro regolare

Capacità di sviluppodei servizi alle

imprese

Capacità di sviluppodei servizi sociali

Condizioni di legalitàe coesione sociale

storico 1999 (ex-ante) = 100 valore 2003 o 2004 atteso exantevalore 2004 atteso secondo l'intermedio ultimo valore osservatoultimo valore CN (storico MZ 1999 = 100)

miglioramento inferiore alle attese peggioramento

rispetto al 1999peggioramento rispetto al 1999

miglioramento superiore alle attese

miglioramento superiore alle attese

Fonte: elaborazione UVAL-DPS su Banca Dati Indicatori Regionali di Contesto.

La dinamica non positiva, o solo in debole miglioramento, di molti indicatori chiave si può interpretare come il risultato sia di una mancata rilevante modifica nei comportamenti e nelle aspettative degli operatori, che può segnalare una scarsa fiducia nella capacità della policy; sia di una oggettiva diversa tempistica delle realizzazioni promesse, approssimata da una spesa complessiva nel Mezzogiorno inferiore e in crescita più graduale rispetto a quanto ipotizzato. Utilizzare l’andamento delle variabili di rottura per giudicare la solidità dell’impianto della policy è peraltro esercizio da operare con cautela, sia quando ci si riferisca ai percorsi realizzati, sia per quanto riguarda i percorsi prospettici oggi rivisti e inseriti nel modello.

L’informazione che le realizzazioni storiche delle variabili di rottura veicolano è certamente precisa in termini di messaggio sulla presenza/assenza di modifiche. Tuttavia, va anche segnalato che all’epoca della costruzione della strategia si è in parte sottovalutato il ritardo con cui il contesto registra i cambiamenti finali, che possono essere indotti dalle politiche attraverso un percorso piuttosto dilatato nei tempi. Inoltre, se le variabili di rottura selezionate (e gli indicatori ad esse associate) sono molto adatte a “dialogare” con le variabili economiche che il modello considera, esse sono invece risultate nel tempo relativamente lontane dalle questioni più direttamente comprese dai policy-maker e dagli amministratori coinvolti nell’attuazione delle politiche di sviluppo. Ne consegue che la traduzione dell’attuale corso di policy in percorsi prospettici di quelle variabili, mentre mantiene un suo valore euristico in aggregato (è facile comprendere che un loro complessivo miglioramento corrisponde a un contesto migliore e, quindi, a una policy più efficace), essa rimane mediata dalla valutazione tecnica in ciascun sentiero specifico. Ciò rende difficile considerare i nessi tra le intenzioni di policy e le singole variabili e quindi limita la capacità del modello (e del


39

valutatore che l’ha costruito e lo utilizza) di apprezzare il corso corrente delle politiche e di suggerire indicazioni correttive specifiche.

In prospettiva, quindi, appare opportuno impegnare la promessa strategica su questioni più vicine alla sensibilità e alla capacità di calcolo dei policy-maker e degli amministratori, mantenendo per le variabili di rottura più un ruolo di termometro complessivo che quello di veicolare informazioni sull’andamento della policy in itinere.

I.1.3 La crescita effettiva nel periodo 2000-2005 e l’impatto delle politiche

I risultati del modello consentono di valutare innanzitutto gli effetti delle politiche nella fase già trascorsa dell’attuale ciclo di programmazione per la quale si dispone di informazione storica relativa all’andamento delle principali variabili macroeconomiche63. In questo caso, infatti, è possibile utilizzare il modello conducendo più simulazioni considerando separatamente le evoluzioni che si sarebbero potute osservare se le variabili esogene avessero avuto – anziché quella storica osservata – l’evoluzione originariamente prospettata. Quindi il modello restituisce una serie di percorsi alternativi che possono essere utilizzati per avere un’idea del diverso peso delle componenti esogene nei risultati effettivamente raggiunti64.

La crescita cumulata realizzata nel Mezzogiorno nel periodo 2000-2005 è stata di soli 5 punti percentuali, contro i 13,7 punti ipotizzati nella valutazione ex-ante65 nello scenario senza esternalità (ossia quello basato unicamente sulla quantità di spesa in conto capitale e la sua composizione tra incentivi e investimenti). La minore crescita osservata (circa 8,7 punti), considerando le indicazioni del modello, è dovuta per circa metà alle minori realizzazioni della spesa e per l’altra metà a meno favorevoli condizioni complessive (delle variabili internazionali e altre esogene).

La Figura I.1.8 rappresenta sinteticamente la scomposizione della differenza tra la stima attuale e quella della valutazione ex-ante, sia per la fase storica già trascorsa, sia per gli anni futuri. Nel giudizio sulla fase storica trascorsa, rispetto alla valutazione intermedia, oggi si attribuisce minore rilevanza alle variabili esterne, in particolare alle variabili internazionali che, perlomeno in termini di domanda mondiale, offrono un quadro di piena espansione. In altri termini il modello suggerisce che la minore realizzazione di interventi (approssimata dalla minore quantità di spesa osservata) ha avuto un impatto depressivo piuttosto rilevante sulla crescita. 63 Tra gli Allegati, cfr. l’Appendice A3 a questo paragrafo per tavole dettagliate sulla valutazione dell’impatto delle politiche sulla crescita e l’Appendice A4 per elementi relativi all’analisi dell’occupazione e del disagio sociale in senso ampio. 64 La stima degli effetti dovuti alla spesa, alle condizioni di contesto e al cambiamento del modello si ottiene tramite simulazioni ad hoc in cui vengono modificati, una alla volta, gli insiemi di dati di input del modello. L’effetto della minore spesa si individua, ad esempio, mettendo a confronto lo scenario senza esternalità attuale con uno scenario in cui viene sostituito unicamente il profilo della spesa con quella ex-ante. 65 Il dato di crescita cumulata pari a 13,4 per cento attributo alla valutazione ex-ante è diverso da quello riportato nei documenti della valutazione ex-ante per renderlo confrontabile con le stime attuali, a parità di modello. Le modifiche intercorse nella disponibilità di dati ha permesso di migliorare nel corso del tempo la struttura complessiva del modello macro-economico. Nell’effettuare confronti tra stime della valutazione ex-ante e quelle attuali, è necessario isolare per quanto possibile l’effetto del cambiamento del modello. Per farlo è stato necessario ricostruire il profilo della spesa in conto capitale della valutazione ex-ante con un’articolazione tra le incentivi ed investimenti infrastrutturali che il modello inizialmente non contemplava ed effettuare delle stime “ex-ante modello attuale”. Per il periodo 1980-1999, il profilo ex-ante ricostruito si avvale dei dati storici sulla composizione della spesa; dal 2000 in poi ipotizza una quota crescente di investimenti fino a raggiungere il 60 per cento del totale nel 2008, in base agli obiettivi impliciti di riequilibrio dell’intervento pubblico.


40

Figura I.1.8 Scomposizione della differenza tra la stima attuale della crescita cumulata nel Mezzogiorno e quella della valutazione ex-ante nello scenario senza esternalità (valori percentuali cumulati)

10,4

5,0 5,1

6,07

13,74

20,64

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

2000-2008 2000-2005 2006-2008Stima attuale Effetto degli aggiornamenti var. esogene (contesto)Effetto della minore spesa Effetto del cambiamento struttura modelloValutazione ex-ante (modello attuale)

Fonte: elaborazione UVAL-DPS su simulazioni del modello macroeconomico per la valutazione delle politiche.

Il modello permette, inoltre, una valutazione controfattuale dell’impatto di medio-lungo periodo delle politiche territoriali. L’impatto delle politiche può essere valutato come differenza rispetto alla dinamica del PIL che si sarebbe avuta in uno scenario controfattuale dove è “assente” la politica regionale. Per simulare l’”assenza” di politica regionale, si è supposto che il volume di spesa in conto capitale destinato al Mezzogiorno al netto dei fondi comunitari – la cosiddetta addizionalità come definita dai regolamenti comunitari66 - rimanga invariato in termini reali rispetto allo scorso ciclo di programmazione. Si tratta di un volume che, seppure in linea con i requisiti minimi previsti dai regolamenti, è però significativamente inferiore agli impegni di politica economica formalmente assunti dal Paese nei confronti dell’UE nell’attuale fase di programmazione67.

Nello scenario controfattuale la spesa media annua complessiva nel Mezzogiorno è pertanto pari alla somma tra l’impegno addizionale dello scorso periodo (circa 16,2 miliardi di euro a prezzi 1999) e l’ammontare medio di risorse comunitarie disponibili, invece, nel ciclo 2000-2006. Per il Centro-Nord, l’assenza di politiche viene configurata come un mantenimento in termini reali della spesa in conto capitale media del periodo 1994-1999. Infine, la ripartizione tra incentivi e investimenti pubblici viene tenuta costante alle quote del 1998, dove gli investimenti rappresentavano il 48 per cento del totale nel Mezzogiorno e il 60 per cento del totale Centro-Nord.

66 Il principio di addizionalità, sancito nell’ambito dei Regolamenti comunitari, stabilisce che, per assicurare un reale impatto economico, gli stanziamenti dei fondi europei non possano sostituirsi alle spese a finalità strutturali pubbliche o assimilabili dello Stato Membro. La spesa “addizionale” è pari al totale della spesa in conto capitale destinate alle aree in ritardo di sviluppo (Obiettivo 1) meno le risorse comunitarie dei fondi strutturali. Il dato sulla spesa addizionalità del QCS rivisto, relativa alle sole regioni dell’Obiettivo 1, è stata depurata dalla quota di spese per la formazione (non incluse nel QFU) e aggiunta una stima delle risorse destinate all’Abruzzo. 67 Per il dettaglio degli impegni sull’addizionalità per il ciclo di programmazione 2000-2006 si veda il QCS, par.4.4.


41

Nel complesso, con riferimento a tale scenario, l’effetto differenziale delle politiche attuate nel periodo 2000-2005 risulta comunque moderatamente positivo e pari a circa 0,25 punti percentuali di crescita per anno (vedi anche oltre la Figura I.1.10)68.

Per quanto riguarda l’evoluzione dell’occupazione, considerata in termini di unità di lavoro a tempo pieno, l’analisi condotta raffrontando i valori storici del periodo 2000-2004 con una ipotesi di percorso alternativo - che considera realizzazioni di spesa di dimensioni equivalenti a quelle previste nella valutazione ex-ante - segnala anche in questo caso un impatto negativo attribuibile alla minore spesa pari a circa 0,5 punti in meno all’anno. Rispetto alla situazione rappresentata dallo scenario controfattuale, come nel caso della crescita del PIL, si riscontra comunque un effetto addizionale dovuto al pur minore sforzo di policy, pari a 0,4 punti medi annui69.

I.1.4 Indicazioni sul periodo 2000-2008 sulla base dell’attuale quadro di policy

Nelle nuove simulazioni sull’intero periodo di riferimento, si registra una riduzione del differenziale addizionale di crescita attribuibile alle esternalità rispetto allo scenario di base (cd. programmatico, senza esternalità) (Figura I.1.9).

68 Qui si confronta in realtà il profilo programmatico (senza esternalità) e non il profilo storico con quello controfattuale per controllare pienamente per gli effetti del modello e isolare quindi meglio il contributo delle politiche. 69 Come già segnalato nella valutazione intermedia il meccanismo di crescita espresso dal modello (sulla base dei risultati delle equazioni stimate sul periodo 1980-2001) tende a sottostimare gli effetti sul mercato del lavoro e a privilegiare gli effetti sulla produttività fino al raggiungimento di soglie significative di tassi di crescita, non cogliendo significativi mutamenti strutturali visibili negli anni più recenti. Per questo motivo nello stimare l’effetto differenziale delle politiche qui si fa riferimento alla differenza tra realizzazioni storiche e controfattuali, anziché come nel caso della crescita, tra parte storica dello scenario programmatico e scenario controfattuale.


42

Figura I.1.9 Crescita del PIL nel Mezzogiorno attesa nella valutazione ex-ante, nel QCS rivisto e negli scenari attuali (variazione percentuale annua)

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

ex-ante progr storico attuale prog ex-ante est. basex-ante est. alte attuale est. bas attuale est. alt intermediaintermedia est. bas intermedia est. alt

Fonte: elaborazione UVAL-DPS.

Gli effetti differenziali previsti all’incirca si dimezzano rispetto all’analogo scenario presentato nella valutazione ex-ante, ma rimangono in linea con quelli delineati nel QCS rivisto (0,5 punti percentuali in media all’anno nel caso attuale e del QCS rivisto rispetto ad 1,2 dell’ex-ante). Nello scenario con esternalità alte, gli effetti si riducono anche rispetto al QCS rivisto (da 2,3 a 1,5 a 1 punto percentuale in media l’anno).

La differenza registrata tra la valutazione ex-ante e il QCS rivisto è, come discusso nella valutazione intermedia, completamente attribuibile alla riduzione delle elasticità conseguenti alla nuova specificazione del modello. Ma il riscontro ulteriormente ridotto degli scenari attuali è dovuto alla dinamica meno positiva delle variabili di rottura. Come già evidenziato, però, nel corso del tempo anche i sentieri di evoluzione ipotizzati nella valutazione in itinere per le variabili di rottura non sono più stati oggetto di programmazione o di dibattito, ma di un riproporzionamento “meccanico” operato dal valutatore in coerenza con la riduzione delle previsioni programmatiche sulla spesa derivante dall’intervento pubblico complessivo e con gli andamenti storici via via osservati.

Questa minore dinamica delle variabili di rottura che oggi consideriamo non può essere interpretata come una non adeguatezza del disegno originario a indurre mutamenti, dal momento che quel disegno si è realizzato in modo ancora molto parziale. Osservando la composizione della spesa in conto capitale per strumento, infatti, si nota che la minore spesa complessiva nasconde una ancora minore attivazione delle nuove strategie (non solo di quelle del QCS, ma anche di quelle collegate al rinnovamento degli strumenti nazionali).

In altri termini una quota rilevante della spesa è attribuibile all’avanzamento sul terreno di politiche concepite in passato, piuttosto che agli interventi di nuova concezione a cui erano collegati, nell’impostazione strategica originaria, i salti attesi nelle variabili di rottura. Ciò va tenuto presente per evitare di trasformare in modo troppo approssimativo


43

l’evidenza della mancata crescita e del mancato salto nelle variabili di rottura in un giudizio sulla tenuta di merito dell’impianto strategico (i contenuti specifici delle singole scelte di policy), fermo restando il fatto che quell’impianto aveva palesemente sottovalutato la tempistica per la sua realizzazione e sopravvalutato il grado di adesione alla sua impostazione. Quest’ultimo giudizio è peraltro stato già espresso e condiviso dalle amministrazioni70.

I.1.5 Ipotesi di scenari 2006-2010 e condizioni per la loro realizzabilità

Pur considerando i caveat precedentemente espressi sui percorsi prospettici delle variabili di rottura, il modello consente comunque di simulare l’andamento economico complessivo, sulla base del profilo di spesa programmatico atteso, fino al 2010. Le nuove simulazioni confermano che effetti rilevanti delle politiche sul tasso di crescita del prodotto nel Mezzogiorno potranno realizzarsi solo se verranno conseguiti gli obiettivi programmatici di spesa in conto capitale e se verrà contemporaneamente indotto un significativo miglioramento nelle condizioni di contesto e nelle aspettative degli operatori che si tramuti in un aumento della produttività delle imprese. La Figura 10 segnala che nel periodo 2006-2010 gli effetti differenziali delle politiche potranno variare molto, da 0,7 fino a 2,7 punti percentuali, a seconda dell’intensità delle esternalità attivate.

70 Come si legge anche nel Documento strategico per il Mezzogiorno del dicembre 2005: ”L’aspettativa di ottenere risultati precoci in termini di maggior crescita, che certamente il QCS originariamente conteneva, era legata all’ipotesi che l’impostazione di policy (agire con determinazione sul contesto generale in cui vivono i cittadini e operano le imprese e promuovere azioni dirette per valorizzare i vantaggi comparati esistenti) fosse così solida e credibile da spingere il settore privato – che all’epoca appariva in forte ripresa di iniziativa - a comportamenti anticipatori (con conseguenti “rotture” positive nell’insoddisfacente modello di funzionamento dell’economia del Mezzogiorno)”. Come sottolineato anche in sede di revisione di medio termine del QCS la mancata realizzazione di “rotture” significative va ricercata nel fatto che, da un lato, il potenziale del settore privato in condizioni così sfavorevoli di contesto era stato probabilmente sopravvalutato, e perché si era stati inizialmente non sufficientemente consapevoli del ritardo grave di capacità di azione dell’amministrazione e dei tempi necessari a una sua ripresa e, dall’altro, perché “il confronto culturale e politico”, a molti e diversi livelli, non ha sorretto adeguatamente il disegno complessivo.


44

Figura I.1.10 Differenziale di crescita del PIL nel Mezzogiorno rispetto allo scenario controfattuale (variazione percentuale media annua)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

2000-05 storico 2006-2010

Programmatico Esternalità basse Esternalità alte


Il tasso di crescita del PIL del Mezzogiorno continuerebbe a superare quello del Centro-Nord nel periodo 2006-2010 anche nello scenario di base, senza esternalità, con uno scarto pari a circa 0,5 punti percentuali in media per anno (Figura I.1.11).

Figura I.1.11 Tasso di crescita effettivo e atteso del Mezzogiorno e del Centro-Nord nello scenario senza esternalità (variazione percentuale annua)

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PIL Mezz. storico PIL Mezz. senza esternalità PIL CN storico PIL CN senza esternalità Fonte: elaborazione UVAL-DPS

Tuttavia la possibilità del raggiungimento dell’obiettivo di un tasso di crescita del Mezzogiorno significativamente superiore a quello medio europeo richiede una completa realizzazione dei percorsi di spesa ed una piena efficacia delle politiche.


45

La Figura I.1.12 - che presenta l’evoluzione del PIL secondo scenari di simulazione caratterizzati da diversa efficacia delle politiche - segnala che in assenza dell’attivazione di esternalità l’obiettivo potrà essere conseguito solo nel 2009, ossia alla conclusione dell’attuale ciclo di programmazione. Con l’attivarsi di effetti di esternalità il raggiungimento dell’obiettivo potrebbe essere anticipato.

Figura I.1.12 Confronto tra il PIL del Mezzogiorno e della UE-15 negli scenari del modello econometrico di offerta (variazione percentuale annua)

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

storico Senza esternalità Esternalità basse Esternalità alte

PIL UE15


Si conferma quindi complessivamente il giudizio della valutazione intermedia: per crescere di più è necessario mantenere le promesse realizzative e innescare processi virtuosi su molte variabili chiave.

In considerazione di quanto prima richiamato, però, non è possibile oggi attraverso le sole simulazioni del modello indicare le direzioni specifiche di correzione o i punti di necessaria accelerazione. I percorsi storici osservati delle variabili di rottura rimangono particolarmente critici in relazione a difficoltà tradizionali, ma anche molto generali, dell’economia e della società del Mezzogiorno (quali l’incidenza dell’economia non regolare e le condizioni di sicurezza e legalità), che non sembrano essere state intaccate in questi anni. I miglioramenti che pure si intravedono in alcune altre variabili chiave (ad esempio nell’incremento delle presenze turistiche o nei processi di modernizzazione della struttura produttiva, approssimati dalla crescita della quota dei servizi alle imprese) non risultano ancora di entità tale da far ipotizzare l’avvenuto innesco diffuso di processi virtuosi.

Ulteriori indicazioni per correggere, rafforzare l’intensità o proseguire con maggior determinazione nello sforzo di policy sono quindi da ricercare in una lettura congiunta dei segnali che provengono dalla valutazione operata con il modello insieme a quelli desumibili dagli indicatori di contesto71 in cui sono presenti alcune misurazioni dirette e

71 La banca dati degli indicatori regionali di contesto è sul sito dell’Istat (http://www.istat.it/ambiente/contesto/) ed è accessibile anche dal sito del DPS (http://www.dps.tesoro.it/convenzioni_DPS_ISTAT.asp ).


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variabili proxy di servizio (Tabella I.1.3) segnalano alcuni miglioramenti (raccolta differenziata; servizio elettrico; trasporto locale), accanto a situazioni i cui miglioramenti sono poco stabili e che indicano il permanere di situazioni critiche (distribuzione dell’acqua, qualità dei servizi di depurazione e inquinamento delle coste) o peggiorano (come la qualità percepita del servizio ferroviario, fenomeno che peraltro interessa anche il Centro-Nord). Peraltro il differenziale tra le macroaree si mantiene elevato anche nei casi in cui gli indicatori in valore assoluto sono in miglioramento.

Tabella I.1.3 Indicatori di servizio nel Mezzogiorno e nel Centro-Nord: andamento nell’ultimo decennio

Fonte: Elaborazione da Istat -Banca Dati Indicatori Regionali di Contesto.

E’ quindi anche a variabili di questo tipo che è opportuno guardare, unitamente a valutazioni di terreno o comunque più fini, per comprendere verso quali direzioni orientare o rafforzare la policy per innescare alcuni di quei meccanismi di esternalità positive che le variabili di rottura nel loro insieme sono dirette a cogliere.

Dal punto di vista più quantitativo vi sono peraltro evidenze a favore di una crescita della spesa in conto capitale nei prossimi anni e di un ulteriore riequilibrio nella sua composizione in favore degli investimenti rispetto ai trasferimenti (già visibile). Anche se con tempi più lenti del previsto, il potenziale realizzativo si è infatti accresciuto in questi anni come indicano alcune evidenze indirette sulla quantità di interventi programmati e sull’accumulo di bandi di gara72.

72 Per un’analisi più approfondita si rimanda al Rapporto Annuale del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo 2005, Cap. IV.

Anniindicatore di servizio 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004Irregolarità nella distribuzione dell'acqua (% famiglie che segnalano irregolarità)

Mezzogiorno 26,7 19,8 20,5 23,6 25,1 28,6 32,0 27,7 28,5 23,8Centro-Nord 8,7 8,1 8,6 9,3 9,8 8,3 8,7 6,6 9,7 9,0

Coste non balneabili per inquinamento (% sul totale delle coste)


Raccolta differenziata rifiuti urbani (%sul totale rifiuti prodotti)

Mezzogiorno - 1,1 1,4 1,6 2,0 2,4 4,7 6,3 7,7 8,1Centro-Nord - 10,4 13,6 15,9 18,6 20,3 23,5 25,4 28,2 29,8

Interruzioni lunghe del servizio elettrico (numero medio per utente)

Mezzogiorno - - - 5,5 5,0 5,2 5,0 3,9 4,0 3,4Centro-Nord - - - 3,1 3,2 2,8 2,4 2,2 2,1 2,0

Trasporto pubblico locale nelle città (linee urbane per 100 Km2 nei capoluoghi)

Mezzogiorno - - - - - 142,8 147,7 150,9 157,0Centro-Nord - - - - - 181,9 186,0 193,7 184,8

Soddisfazione per il servizio di trasporto ferroviario (%media delle persone soddisfatte su totale utenti)



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Un’analisi territoriale dei bandi di gara per opere pubbliche, beni e servizi indetti in Italia nel periodo 1998-200573 segnala la crescita della domanda per opere pubbliche nel Mezzogiorno. A partire dal 2001 il Mezzogiorno mostra una dinamica maggiore del Centro-Nord, visibile nell’assottigliamento del divario fra l’importo totale a bando e nell’inversione delle posizioni relative delle due marco-aree in termini di importi pro-capite.

Inoltre, la buona performance amministrativa della gestione finanziaria dei fondi comunitari registrata da quasi tutti i programmi dell’Obiettivo 1 consente in prospettiva, grazie all’erogazione del contributo, di allentare alcuni vincoli finanziari sui flussi di cassa che sono sovente alla base di ritardi nell’avanzamento concreto della programmazione74. Anche per l’andamento degli interventi infrastrutturali finanziati dalle risorse aggiuntive nazionali e definiti negli Accordi di Programma Quadro (APQ), pur manifestandosi ancora lentezze, si registrano progressi realizzativi. Inoltre, il sistema degli APQ fa ormai riferimento a un insieme molto ampio di definizione progettuale – fortemente accresciutosi in ragione delle regole più stringenti sulla tempistica delle scelte dei progetti da finanziare introdotte dal CIPE – che dovrebbe consentire nel prossimo futuro la registrazione di avanzamenti più concreti e percepibili in termini di opere realizzate.

I.1.6 Il ruolo del QCS

Alla fine del 2005, il QCS risulta avere impiegato circa la metà delle risorse disponibili. Secondo una ricostruzione dei dati derivati dai vari sistemi di monitoraggio la spesa riconducibile al QCS nel periodo 2000-2005 rappresenta circa il 16 per cento della spesa in conto capitale realizzata nel Mezzogiorno nello stesso periodo (e il 33 per cento della spesa totale attribuibile alle politiche aggiuntive). Il contributo diretto del QCS allo sforzo complessivo di policy e ai risultati di questi anni prima discussi è dunque, dal punto di vista quantitativo complessivo, relativamente limitato.

Tuttavia, in alcuni settori rilevanti75, come rifiuti, ricerca e sviluppo, formazione e lavoro76, oltre tre quarti dell’intervento, nel periodo 2000-2004 (per cui si dispone di una base dati di confronto), è stato realizzato a valere sui programmi comunitari del 2000-2006. Anche nel caso di energia, telecomunicazioni e turismo, l’intervento a valere sui programmi comunitari appare significativo (Figura I.1.13).

73 Vedi Riquadro X del Rapporto Annuale del Dipartimento per le Politiche di Sviluppo 2005. 74 Fino al 2005, l’avanzamento finanziario dei 14 programmi in cui è articolato il QCS ha sostanzialmente consentito il pieno utilizzo delle risorse comunitarie disponibili nel rispetto delle regole del bilancio comunitario. La regola n+2 è stata soddisfatta in questo periodo impiegando circa il 50 per cento della dotazione di risorse. 75 Una lettura per ambito settoriale di intervento delle risorse dei fondi strutturali è resa possibile da una ri-classificazione delle singole misure dei PO nelle categorie settoriali dei Conti pubblici Territoriali (CPT). Una tale riclassificazione settoriale è stata effettuata per il Documento Strategico del Mezzogiorno anche per gli interventi finanziati dal FAS. Nel caso dei FS, l’unità di riferimento per effettuare la riclassificazione è la cosiddetta “misura” dei programmi che consente un’attribuzione abbastanza precisa in virtù dell’articolazione per settore di intervento in cui sono organizzati gli assi del QCS e sulla base delle informazioni relative al contenuto delle misure presenti nei Complementi di Programmazione. Una quota molto rilevante, costituita dalle risorse per incentivi di tipo generale viene classificata nel settore CPT denominato Industria e servizi, anche laddove le risorse finiscano col finanziare attività in settori diversi, e che i CPT considerano separatamente (come, per esempio, il turismo). 76 Una particolare nota di attenzione va riservata ai progetti nel campo delle risorse umane (settore formazione e lavoro). In questo ambito l’intervento complessivo, anche più di quanto suggeriscano i dati qui presentati e sulla base di ricognizioni più fini, appare infatti molto dipendente dai programmi comunitari che quindi sono investiti di grandi responsabilità rispetto agli impatti ottenibili.


48

Figura I.1.13 Stima del contributo diretto del QCS alla spesa complessiva per settore tematico nel periodo 1999-2004 (valori percentuali)

Fonte: elaborazione dati MONIT e Conti Pubblici Territoriali.

Va però anche considerato che il QCS, pur avendo sostanzialmente rispettato un percorso di spesa che ha garantito il soddisfacimento delle regole di esecuzione del bilancio comunitario e evitato decurtazioni di risorse, deve la sua performance finanziaria in modo non trascurabile alla spesa derivante da progetti originariamente coperti da altre fonti finanziarie77, in modo particolarmente rilevante per progetti a carattere infrastrutturale78 (Figura I.1.14). Il QCS quindi ha sinora realizzato ancora poche infrastrutture “aggiuntive”, il che ha necessariamente limitato il suo impatto sul contesto target.

Il significativo ricorso alla progettazione coerente con le regole del QCS e già in itinere per questa categoria di interventi è indice della necessità di rafforzare ulteriormente le capacità istituzionali sia da un punto di vista “macro” (legate alla pianificazione nazionale), sia da un punto di vista “micro” (relative alla disponibilità di progettazione adeguata a sorreggere le ambizioni dell’impianto programmatico, ai nodi nei circuiti finanziari, e alla capacità di cooperazione tra soggetti istituzionali). 77 Si tratta di quei progetti cui si fa riferimento come progetti cd. “coerenti” con l’impianto del QCS, ancorché già finanziati con altre fonti e considerati ammissibili all’inclusione nei programmi comunitari (vedi anche nota successiva). 78 Dall’ analisi sulla spesa realizzata al 31 dicembre 2005 emerge, infatti, che finora una parte consistente della spesa riconducibile al QCS (circa un terzo) ha riguardato l’avanzamento di progettazione coperta da altre fonti finanziarie. Per alcuni settori la capacità di spesa evidenziata dai programmi dei fondi strutturali appare quindi ancora oggi largamente dipendente dall’utilizzo di tale progettazione in itinere, cioè da progettazione definita in ambiti programmatici diversi dal QCS e coperta da altre fonti di finanziamento (per quanto comunque allineata alle regole di ammissibilità al co-finanziamento dei fondi comunitari che ne salvaguardano la coerenza con gli obiettivi di programmazione). Questo fenomeno è molto concentrato sugli interventi di tipo infrastrutturale, che sono anche quelli decisivi per il miglioramento del contesto. In queste analisi sono sottostimati i progetti “coperti da altre fonti finanziarie” del PON Sviluppo Locale (nella Figura I.1.14, trasferimenti generalisti) a causa dell'incompletezza delle registrazioni del campo relativo ai progetti già coperti da altre risorse nei dati di monitoraggio.

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LE


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Figura I.1.14 Pagamenti del QCS al 31 dicembre 2005 per macro categorie di intervento e natura della fonte finanziaria (valori in milioni di euro)

-

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3.000,0

4.000,0

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7.000,0

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Trasporti

Reti idriche, elettriche, fognarie

Agricoltura

Com

mercio e Instrutria

Urbane

Servizi pubblici e sociali

Sportive e ricreative

Piani, studi e m

onitoraggio

Prom

ozione, info e pubblicità

Ricerca

Servizi alle im

prese

Servizi alle persone

Attività ricreative e culturali

Form. dipendenti pubblici

Form. a privati non-occupati

Form. a privati occupati

Servizi integrati per l’im

piego

A individui

A enti N

on-Profit

Innovazione-ricerca

Am

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Occupazione-training

Qualità-certificazione

Generalisti

A consorzi di im

prese

pagamenti progetti QCS propri pagamenti progetti coperti da altre fonti

OPERE, INFRASTRUTTURE

FORMAZIONE, SERVIZI ALLE IMPRESE E ALLE PERSONE

TRASFERIMENTI

Nota: Le macrocategorie di intervento considerate costituiscono una ri-classificazione delle tipologie e sottotipologie di progetto inserite nei dati di monitoraggio con la finalità di fornirne una rappresentazione più compatta. Fonte: elaborazione su dati MONIT.

Occorre però sottolineare che l’aver coperto parte della spesa in questi anni attraverso progettazione coerente in itinere racchiude in sé aspetti ambivalenti, da considerare con attenzione.

L’aver soddisfatto le condizioni per il mantenimento delle risorse dei fondi comunitari, anche al prezzo di una non piena aggiuntività delle realizzazioni in alcuni ambiti cruciali, ha una valenza positiva non trascurabile in termini di allentamento dei vincoli finanziari che si sono fatti molto stringenti a causa delle esigenze di finanza pubblica e che influenzano in modo complesso le modalità con cui i soggetti responsabili della realizzazione degli interventi si trovano ad operare sul terreno. In altri termini, considerando le condizioni finanziarie complessive, la necessità di adeguamento di capacità operativa e la tempistica necessaria per realizzare interventi nuovi, una minore aggiuntività di oggi può essere il necessario prezzo da pagare per avere assai maggiori realizzazioni in futuro (a patto ovviamente che ciò non si traduca in un posporre senza termine la realizzazione di condizioni per addivenire a cicli progettuali più allineati con quelli dei programmi che li finanziano).

Il ricorso alla progettazione in itinere ha comunque seguito percorsi diversi a seconda degli ambiti settoriali e a seconda dell’amministrazione “titolare” degli interventi (ossia del soggetto a cui spetta la decisione di finalizzazione delle risorse), il che comporta alcune non irrilevanti differenze nei giudizi da esprimere79. Un elemento che caratterizza però lo stato della progettazione selezionata e il suo impatto potenziale va ricercato nel grado di avanzamento dei singoli progetti che non è direttamente visibile

79 Cfr. l’Appendice A5 a questo paragrafo per ulteriori evidenze.


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nella spesa aggregata. I dati univocamente segnalano che in tutti i Programmi Operativi Regionali tra i progetti selezionati per l’attuazione, quelli nuovi e direttamente riconducibili al QCS sopravanzano largamente quelli originariamente coperti da altre fonti finanziarie. Tuttavia i progetti nuovi – soprattutto nel caso di infrastrutture e alcune tipologie di interventi di servizio – sono spesso molto meno avanzati in termini realizzativi e quindi non ancora in grado di produrre effetti e ciò si verifica con maggior frequenza proprio negli ambiti strategici in cui l’impostazione del QCS si è più differenziata dall’esperienza precedente.

Le stesse evidenze del monitoraggio – se si considerano gli importi complessivi del valore dei progetti già selezionati per il finanziamento (costo ammesso) – segnalano che molte decisioni sono state prese e che una ulteriore parte della programmazione, costituita in misura prevalente da interventi più strettamente riconducibili alla strategia del QCS, è effettivamente pronta per realizzarsi sul terreno (Figura I.1.15)80. I dati peraltro indicano anche che non trascurabili, in particolare in alcuni ambiti, sono però le decisioni ancora da prendere, soprattutto se si considera che accanto a non poche quote di risorse ancora da destinare per completare la programmazione finanziaria vanno considerate quelle ulteriori derivanti dagli interventi coperta da altre fonti finanziarie (i cosiddetti “progetti coerenti di prima e seconda fase” che potenzialmente liberano risorse impiegabili in ulteriori progetti).

Figura I.1.15 Risorse finanziarie dei fondi strutturali e costo ammesso dei progetti al 31 dicembre 2005 per settore tematico CPT e fonte di copertura (valori in milioni di euro)

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PROGETTI PROGETTI COPERTI DA ALTRE FONTIQuota ammessa al 31.12.2005PROGETTI PROPRI DEL QCSQuota ammessa al 31.12.2005Programmato

Fonte: elaborazione dati MONIT.

Le evidenze presentate conducono a due conclusioni sul ruolo del QCS nell’ambito del più complessivo intervento per lo sviluppo.

80 I progetti “coperti da altre fonti finanziarie” sono sottostimati nella categoria Industria e servizi della Figura I.1.15 a causa dell'incompletezza delle registrazioni del campo relativo ai progetti già coperti da altre risorse nei dati di monitoraggio del PON Sviluppo Locale.


51

In primo luogo, anche se formalmente il ciclo 2000-2006 si avvia a conclusione, il QCS non ha affatto esaurito la sua capacità di impatto e le sue responsabilità e sarebbe oltremodo rischioso considerare gli anni immediatamente futuri come una mera fase contabile di “chiusura finanziaria” invece che di una fase cruciale su cui mantenere alta l’attenzione. Se la gran parte dei progetti “nuovi” è da completare o da realizzare proprio negli anni di chiusura del programma e che si sovrappongono all’avvio di un nuovo ciclo di politiche (quelle del 2007-2013), andrebbe fatto ogni sforzo per seguirne e sostenerne con impegno l’attuazione dalla cui qualità molto dipenderanno le condizioni che potranno verificarsi sui territori nel prossimo futuro.

In secondo luogo, per quanto realizzato sinora a livello complessivo (e senza quindi considerare alcuni effetti locali che potrebbero essere più significativi), il QCS non andrebbe valutato solo sulla base dei suoi soli impatti diretti (a livello aggregato necessariamente ancora scarsi sia per l’essere un programma lungi dall’essere stato completato, sia per l’incidenza della progettazione in itinere e il suo relativo maggior grado di avanzamento). Piuttosto, va considerato se e quanto – attraverso le decisioni prese, i nuovi progetti promossi e lo sforzo di adeguamento di capacità – esso abbia effettivamente perseguito e stia perseguendo le sue ambizioni di contaminazione dell’intervento complessivo attraverso innovazione nelle realizzazioni e nelle prassi81.

I.2 Rafforzamento istituzionale nella strategia del QCS

Il rafforzamento delle capacità dell’amministrazione, nei rapporti interistituzionali e, soprattutto, nelle sue responsabilità di governo del territorio, nel servizio ai cittadini e nel sostegno dei sistemi imprenditoriali, gioca un ruolo centrale nella strategia del QCS. L’inadeguatezza dei sistemi istituzionali e amministrativi è considerata uno degli ostacoli principali per il progresso del Mezzogiorno: per le possibilità che hanno le politiche di funzionare, per le opportunità di cittadini, imprese, territori di condurre la propria vita e svolgere le proprie funzioni in modo efficiente.82 Non si tratta di un pre-requisito per il successo della strategia; piuttosto, costituisce un obiettivo intermedio, una tappa fondamentale per raggiungere l’obiettivo generale del QCS. Poiché nel sistema del QCS, il rafforzamento istituzionale è considerato come una variabile controllabile dalle amministrazioni stesse, il QCS assume il compito di provocarlo, ponendo regole sia nell’impianto generale, sia nelle articolazioni settoriali della strategia, e creando una serie di meccanismi e strumenti.

In effetti, l’intero QCS può essere considerato una sorta di “palestra” per le pubbliche amministrazioni coinvolte, il cui funzionamento va innovato (p.e., la centralità dei dipartimenti per la programmazione nelle Regioni, la valutazione dei programmi, il controllo, la valutazione dei dirigenti, etc.). Tali innovazioni, poi, dovranno esplicare la propria azione anche al di fuori del contesto dei fondi strutturali. La centralità delle questioni istituzionali è da raccordarsi al decentramento in corso, quindi al cambiamento 81 Ne consegue che, anche al di là di quanto si argomenterà nel prosieguo di questo rapporto per alcuni focus tematici, lo spazio per analisi valutative, anche molto puntuali, è assai rilevante. 82 “Il conseguimento dell’obiettivo generale e della sua esplicita duplice declinazione in aumento della crescita e della coesione sociale non dipende unicamente dalla realizzazione degli interventi finanziati all’interno del QCS, ma dipende in modo decisivo dal concomitante rafforzamento delle politiche trasversali … e, segnatamente, dall’impegno per ammodernare le amministrazioni – necessario ad accrescere la loro capacità di attuazione della spesa e di aumento della sua qualità – e per assicurare l’integrazione e la convergenza su obiettivi comuni della politica di coesione comunitaria e della politica regionale nazionale” (QCS rivisto, pag. 43).


52

necessario, sia nelle capacità delle amministrazioni regionali di assumere le nuove responsabilità, sia nella capacità dei ministeri di far fronte al nuovo ruolo che devono giocare in un contesto decentrato. Ma i motivi di tale centralità sono da ricercarsi anche nella diagnosi fatta sulle manchevolezze delle precedenti programmazioni comunitarie, che solo con enormi ritardi erano riuscite a spendere (in parte) i fondi assegnati al Mezzogiorno, anche perché decisioni chiave per la gestione del territorio (p.e., per la pianificazione e localizzazione degli impianti nella gestione dei rifiuti, delle risorse idriche e del suolo, per lo sviluppo e la destinazione d’uso del territorio, per la tutela paesaggistica dello stesso) e meccanismi di creazione di consenso erano mancati (QCS, pag. 30 e segg.).

La discussione sull’effettiva capacità del QCS di risolvere i problemi di governance deve tenere conto anche dell’approccio seguito. Il rafforzamento dei sistemi istituzionali e amministrativi rappresenta il punto qualificante in alcune delle articolazioni della strategia (per l’acqua, le aree protette, i rifiuti, la difesa del suolo, le risorse culturali, le città, i trasporti), sia perché ad essa sono dedicate risorse e linee di attività (p.e., per la costituzione degli ATO, per la pianificazione), sia perché al suo raggiungimento è subordinata l’attuazione degli interventi. Nella strategia (e ancor più nella successiva attuazione) non è risolta tuttavia la tensione tra lo sforzo di spesa (che nella strategia si traduce nell’idea che l’“effettiva realizzazione nel Mezzogiorno di un volume complessivo di spesa in conto capitale crescente”83 sia fondamentale per innescare lo sviluppo) e la consapevolezza che non qualsiasi investimento pubblico può innescare il cambiamento, ma è necessario un investimento pubblico “di qualità”84, dove qualità, per il QCS, significa anche selezione degli interventi all’interno della cornice dei nuovi documenti di pianificazione di settore e gestione del territorio predisposti per dare attuazione alla strategia. Viene dato, nel testo, poco peso alla possibilità, tutt’altro che astratta alla luce dell’esperienza delle politiche per il Mezzogiorno, che la spesa possa portare anche a risultati negativi. A questa irrisolta tensione ha corrisposto, nella pratica dell’attuazione, la cogenza della cosiddetta regola delN+2, che ha fatto sì che nelle decisioni le questioni di spesa abbiano svolto una funzione fondamentale85.

Anche il modo in cui la “qualità” dell’intervento pubblico è intesa condiziona le azioni che sono state intraprese e, di conseguenza, gli effetti degli sforzi fatti: la qualità è interpretata soprattutto come capacità di selezionare ex ante progetti,86 piuttosto come capacità di seguire l’attuazione di progetti ed attività, nonostante la strategia del QCS contenga riferimenti ad entrambe.87 In qualche modo, quindi, si attribuisce

83 QCS rivisto, pag. 43 84 Ciò si legge nelle pagine relative alla descrizione dello sforzo di policy, così come in quelle relative alla quantificazione degli obiettivi, effettuata tramite l’applicazione di un modello macroeconometrico 85 Tuttavia, ci sono stati sforzi, appunto durante l’attuazione, per controbilanciare la “tirannia della spesa”: p.es., per condurre il secondo esercizio di auto-valutazione, l’AdG del QCS, supportata dall’UVAL, ha individuato un meccanismo in cui le questioni finanziarie, istituzionali e strategiche venivano esaminate separatamente e i risultati dell’analisi categorizzati in modo da evitare che le considerazioni di spesa trainassero in modo assoluto qualsiasi decisione. 86 I documenti di linee guida che hanno accompagnato e tentato di orientare la definizione di programmi mostrano alternative allo strumento tradizionale del bando di gara per raccordare le amministrazioni (soprattutto regionali) e i proponenti dei progetti. Anche qui, è da vedere se gli strumenti messi in campo per ottenere questa apertura sono risultati adeguati rispetto al compito. 87 Il testo afferma che “accanto alla necessità di mirare meglio gli interventi previsti e di considerarne attentamente le condizioni di sostenibilità, è ugualmente importante continuare a migliorare la modalità di esecuzione, non sottovalutando il ruolo dei dettagli di attuazione e valorizzando le conoscenze accumulate nell’interazione tra gli attori” (QCS rivisto, pag. 45).


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all’apprezzamento ex ante, alla selezione dei progetti e, di conseguenza, alla progettazione, un peso maggiore rispetto alla capacità di seguire i progetti, risolvere i problemi in itinere e in modo pragmatico, raggiungere un consenso locale sui risultati delle azioni, osservare queste (e i progetti) dal punto di vista dei servizi che dovranno fornire e, quindi, rendere conto di quanto fatto ed apprendere dagli errori. Piuttosto, si legge in trasparenza il tentativo di evitare ex ante qualsiasi errore. Per ottenere questo scopo, il QCS individua come centrale la capacità “tecnica” di selezionare progetti della pubblica amministrazione. A questo tendono molti strumenti messi in campo, sia nell’ambito del QCS, sia in ambiti contigui: il sostegno dato alla creazione di competenze di progettazione tramite il finanziamento di Master, le stesse azioni per aumentare la disponibilità di dati sull’economia, la società e le politiche pubbliche, e, soprattutto, la creazione di unità di valutazione presso le amministrazioni regionali e centrali il cui compito principale è appunto quello di sostenere la valutazione ex ante dei progetti (sostituendosi, quindi, ad una pubblica amministrazione che si percepisce come difficilissima o impossibile da cambiare e rinunciando, di fatto, almeno nel breve periodo, alla funzione di valutazione ex post),.

Il rilievo che il rafforzamento delle capacità dell’amministrazione riveste nel QCS è riconducibile a diversi aspetti. Innanzitutto, tra i principi base di riferimento la strategia accoglie quello del decentramento “per la promozione di una maggiore responsabilizzazione della classe dirigente locale e un maggiore grado di coinvolgimento dei politici locali, per il coinvolgimento degli attori locali in grado di esprimere livelli di più ampia conoscenza del territorio, delle sue risorse e del suo fabbisogno”. Alla delega di responsabilità a livelli inferiori di governo e decisione si fa corrispondere la chiara individuazione delle responsabilità di attuazione e la verificabilità dei risultati (che presuppone sia la fissazione di obiettivi, sia l’entrata a regime di sistemi di monitoraggio degli stessi).

In aggiunta, nell’indicare il ruolo di accompagnamento che va richiesto alle politiche nazionali per il conseguimento degli obiettivi si sottolinea che “Il successo del QCS e di altre politiche dipende anche dall'ammodernamento dell’amministrazione pubblica, e su un aumento dell'efficienza e dell'efficacia amministrativa a livello nazionale, regionale e locale. Per poter fornire servizi pubblici di un’alta qualità ed in un modo efficiente ed efficace, ogni amministrazione pubblica deve dotarsi di strutture tecnico-amministrative adeguate, ma anche delle risorse umane ed organizzative appropriate”.

Questa impostazione rivela la consapevolezza del fatto che il mancato successo di precedenti iniziative di intervento nel Mezzogiorno andasse in larga parte ricondotto a due questioni a) una non corretta attribuzione dei ruoli rivelatasi deresponsabilizzante per le classi dirigenti e politiche locali del Mezzogiorno non più abituate a essere giudicate in base ai risultati raggiunti, e b) al non aver dato in quelle esperienze di programmazione il giusto rilievo al ruolo e alle capacità delle istituzioni.

Il QCS affida dunque un ruolo centrale al rafforzamento delle istituzioni e ha l’ambizione di introdurre regole e pratiche innovative tali da contaminare positivamente il complesso dell’intervento pubblico nel Mezzogiorno estendendo quindi al di là delle politiche aggiuntive i modelli di valutazione, i sistemi di regole, il rafforzamento delle competenze.


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I.2.1 Strumenti di attuazione

Il QCS contiene numerosi strumenti, esplicitamente o implicitamente finalizzati al rafforzamento della capacità istituzionale. Innanzitutto, in alcune delle articolazioni della strategia (per l’acqua, le aree protette, i rifiuti, la difesa del suolo, le risorse culturali, le città, i trasporti), prevede esplicitamente l’aspetto istituzionale, in due modi: direttamente dedicando risorse e linee di attività al completamento degli strumenti di pianificazione (p.e., per la predisposizione dei Piani di ambito per il servizio idrico integrato e i rifiuti), e introducendo condizioni all’eleggibilità della spesa che subordinano l’utilizzazione delle risorse dei fondi comunitari all’esistenza di strumenti programmazione o di regolazione del sistema (p.e., sempre nel caso dell’acqua, dopo i primi tre anni non sono ammessi progetti che non rientrino nella pianificazione di ambito; nel caso dei rifiuti e dei trasporti nei primi anni sono ammessi solo le cosiddette “invarianti”, interventi cioè che possono essere realizzati indipendentemente dalle scelte di pianificazione, gestionali e localizzative contenute nella pianificazione di settore).

Il QCS, inoltre, costruisce sistemi che mirano direttamente ad incentivare il rafforzamento istituzionale attraverso il sistema di premialità; introduce, infatti, due meccanismi, uno nazionale e uno comunitario, di incentivazione finanziaria collegato al raggiungimento di determinate performance, misurate da un sistema di indicatori.

Inoltre, il QCS prevede, soprattutto per accompagnare il cambiamento nelle funzioni delle Regioni e delle amministrazioni centrali, uno strumento apposito, il Programma Operativo Assistenza Tecnica e Azioni di Sistema (PON ATAS), che ha la funzione di fornire alle amministrazioni gli strumenti e le competenze necessarie per accompagnare e rendere possibili le ambiziose innovazioni del programma.

Infine, il QCS è accompagnato da una serie di azioni tese a realizzare e diffondere informazione: la costruzione di sistemi di indicatori, la raccolta sistematica di informazioni sullo sforzo attuativo tramite il monitoraggio e la promozione di strumenti di analisi e valutazione dei programmi e delle azioni intraprese.

Regole e condizionalità della spesa

Le strategie settoriali del QCS privilegiano questo strumento, che si ritrova in numerosi ambiti: le risorse idriche, le aree protette, la raccolta dei rifiuti, la promozione delle risorse culturali, i trasporti. In generale, l’esistenza di regole e condizioni per procedere nella spesa appare aver effettivamente prodotto un avanzamento nella predisposizione di strumenti di pianificazione. Solo per fare un esempio, gli ATO, la cui costituzione ritardava dal 1996 nel Mezzogiorno, sono istituiti e funzionanti (cfr. Tavola #). L’esperienza è troppo breve per potere porsi con qualche serietà la domanda sugli effetti di questi avanzamenti, cioè se le nuove condizioni istituzionali abbiano cambiato il modo in cui si produce, si lavora e si vive nel Mezzogiorno. E’ possibile, tuttavia, esaminare se esse si sono riverberate nelle decisioni di investimento prese. In alcuni casi l’avanzamento istituzionale prodotto non appare ancora capace di realizzare le innovazioni desiderate nel modo di assumere le decisioni, per cui l’offerta di interventi resta ancorata a pratiche ormai consolidate ed individuate come poco produttive nello stesso QCS. In altri casi le modifiche sono state tali che hanno spesso bloccato, almeno parzialmente, le decisioni di investimento (caso delle concessioni per il servizio idrico integrato). Questo sembra essere accaduto nel caso delle risorse culturali e dei trasporti. In altri casi le modifiche agli assetti istituzionali e di gestione sono state tali da ritardare, almeno parzialmente, le decisioni di investimento nella ricerca del completamento del


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nuovo assetto (ciò è avvenuto nei processi di riforma settoriale in cui sono state sperimentate forme di concorrenza per il mercato).

Come si supera questa impasse? Innanzitutto, è necessaria una riflessione ulteriore sui meccanismi di assunzione e soprattutto implementazione delle decisioni, sul sostegno che il livello centrale (ministeri di settore, amministrazioni responsabili del coordinamento) può offrire, sugli effettivi rapporti tra livello locale, livello regionale e livello centrale, sul coinvolgimento dei partner sociali. L’esperienza del QCS sembra mostrare che la condizionalità è capace di indurre e rafforzare azioni come la pianificazione, la costruzione istituzionale e di soddisfacimento di obblighi formali. Quindi, bisogna individuare le azioni che completino gli avanzamenti fatti per questa via, e inserire lo strumento in strategie di rafforzamento ulteriori, spesso da ricercarsi anche nel buon funzionamento di politiche nazionali ordinarie (ad esempio di regolazione e concorrenza), con la consapevolezza che le condizionalità costituiscono solo uno degli strumenti da mettere in campo.

Meccanismi premiali

Lo strumento principale utilizzato a sostegno dell’avanzamento istituzionale, in considerazione delle risorse finanziarie coinvolte, è costruito dalle riserve di premialità con le quali è stato promosso il raggiungimento di obiettivi di maggiore efficacia nella gestione dei fondi strutturali e di rafforzamento delle istituzioni regionali in senso ampio (non solo delle amministrazioni, ma anche del sistema di regole di governo dei territori e dei servizi offerti). Il maggior rilievo dato alle questioni di rafforzamento istituzionale nell’esperienza italiana è testimoniato non solo dall’aver aggiunto la riserva nazionale del 6 per cento a quanto richiesto dai regolamenti comunitari, ma anche dal rigore con cui è stata interpretata, (adattandola alle questioni di contesto italiano, stabilendo le regole di assegnazione con largo anticipo, sottoponendo le amministrazioni a monitoraggio periodico, ecc..) nelle regioni italiane dell’Ob.1 la riserva comunitaria del 4 per cento, a confronto di quanto avvenuto negli altri paesi membri88.

Alla luce dell’esperienza effettuata89 che ha consentito di raggiungere alla scadenza delle riserve circa il 60 per cento, e attualmente oltre l’80 per cento90, degli obiettivi inizialmente definiti, i meccanismi hanno consentito di focalizzare l’attenzione e di ottenere miglioramenti innanzitutto in quanto inseriti in un sistema più ampio di “regole” del QCS che sostenevano e rafforzavano(ad esempio nel caso della diffusione delle attività di valutazione e monitoraggio, o degli interventi nel settore idrico). A questo si è aggiunta una modalità di definizione degli obiettivi e dei target da raggiungere basata su un partenariato ampio che ha consentito di costruire gradualmente consenso sul meccanismo e sulle regole e che ha determinato - in alcuni casi che si sono rivelati come quelli di maggior successo - un coinvolgimento forte del livello politico-amministrativo regionale sugli obiettivi e sulla loro rilevanza strategica. Il monitoraggio

88 Commissione Europea, -Direzione Generale per le politiche regionali e di coesione (2004) A Report on the Performance Reserve and Mid Term Evaluation in objective 1 and 2 Regions. 89 Per una descrizione dettagliata dell’esperienza e dei risultati raggiunti cfr. Materiali UVAL n.9, 2006 “ Il sistema di premialità dei Fondi Strutturali 2000-2006. La riserva comunitaria del 4 per cento e la riserva nazionale del 6 per cento”di I, Anselmo, M. Brezzi, L. Raimondo, F. Utili 90 I progressi ulteriori relativamente ai temi della riserva nazionale del 6 per cento sono oggetto di monitoraggio semestrale a cura del DPS e delle Autorità di Gestione. Cfr Sistema di consolidamento degli obiettivi della premialità dei Fondi Strutturali: http://www.dps.tesoro.it/qcs/monitoraggio_premialita.asp


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pubblico con diffusione e discussione dei risultati e delle questioni critiche ha rafforzato la credibilità del meccanismo.

I meccanismi sembrano essere stati maggiormente efficaci nei confronti delle Regioni rispetto alle Amministrazioni Centrali, probabilmente perché si rivolgevano all’intera amministrazione regionale (piuttosto che a pochi dipartimenti all’interno di un ministero) e perché l’ottenimento del premio (una maggiore disponibilità di risorse) aveva effetto su un territorio definito, cui corrisponde un’unità politico-amministrativa chiaramente riconoscibile (e sottoposta, tramite l’elezione diretta del Presidente della Regione ad alta visibilità pubblica.) Inoltre, nelle amministrazioni regionali, in generale, il coinvolgimento dei livello politico e dell’alta dirigenza dell’amministrazione è stato maggiore.

La buona riuscita dei meccanismi premiali ha suggerito, in occasione della revisione di metà percorso (mid-term review), sia di continuare nell’osservazione dei risultati conseguiti tramite un sistema di monitoraggio periodico semestrale dei progressi, sia di estendere l’arco di tempo di premio o sanzione per alcuni indicatori della premialità comunitaria considerati di particolare rilevanza, sia di offrire alle Regioni la facoltà di introdurre sul proprio territorio meccanismi premiali coinvolgendo gli enti locali. Quest’ultima esperienza è attualmente in corso, ma già nell’impostazione dei sistemi regionali sembra rafforzare il giudizio positivo sulla esperienza offerta dal sistema nazionale del 6 per cento che è stato largamente imitato.

Una questione da considerare con attenzione riguarda il fatto che nel momento in cui sono stati ideati e introdotti, nel 1999-2000, i meccanismi premiali costituivano un’assoluta novità nel panorama delle politiche di sviluppo. Nel corso del periodo di programmazione altri sistemi di premialità sono venuti via via ad aggiungersi all’esperienza dei fondi strutturali (ad esempio per incentivare impegni e spesa in APQ finanziata con risorse FAS, o per accelerare l’elaborazione e la qualità dei Conti Pubblici Territoriali talvolta sovrapponendo gli adempimenti in capo ai dipartimenti di programmazione e alle autorità di gestione. Va quindi valutato attentamente il rischio di una eccessiva proliferazione di meccanismi di incentivazione legati al raggiungimento di target vincolanti in quanto potrebbe venire ridotto l’effetto positivo di tali meccanismi nei confronti dello sforzo amministrativo sia per eccesso di sollecitazione e di risorse da dover poi riprogrammare con tempi di attuazione ristretti, sia per l’affievolirsi dell’effetto reputazionale che alimenta il meccanismo dell’incentivazione quando, l’attenzione è concentrata su pochi obiettivi molto visibili e riconoscibili.

Assistenza tecnica e azioni di sistema

Un ulteriore insieme di strumenti a sostegno delle innovazioni che il QCS intendeva immettere nell’amministrazione delle politiche per lo sviluppo è sostenuto da un programma apposito, il PON ATAS, finalizzato “al rafforzamento delle strutture della Pubblica Amministrazione impegnate nelle attività di programmazione e gestione dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali attraverso la creazione, l’uso e l’accrescimento di competenze professionali, funzionali alla programmazione e alla gestione, in modo da realizzare progressivamente un graduale processo di internalizzazione delle attività fornite da soggetti erogatori esterni…, la creazione delle condizioni per una gestione diretta e specialistica, anche delle materie più complesse, all’interno della Pubblica Amministrazione…” (PON ATAS, pag. 30) e “alla contestuale definizione e messa in opera di una dotazione di specifici strumenti


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metodologici utili per lo svolgimento delle attività di programmazione e gestione degli interventi cofinanziati, nonché delle diverse problematiche settoriali” (PON ATAS, pag. 31).

Il PON ATAS, quindi, “finanzia azioni di assistenza tecnica - tese a “potenziare, arricchire e rendere utilizzabile il patrimonio di conoscenze, metodologie, strumenti e procedure esistente” (PON ATAS, pag. 31) – e azioni di sistema – “attività di indirizzo, orientamento e coordinamento, principalmente in materia di politiche del lavoro e formazione (per es. linee guida; standard di riferimento nell’erogazione di servizi; modelli di accreditamento del sistema formativo; modelli di certificazione dei processi formativi, delle competenze e dei crediti; diffusione di best practices ecc.) rivolte alle amministrazioni con compiti di programmazione e gestione al fine di assicurare coerenza e unitarietà a tutti i livelli di programmazione nel rispetto delle specificità territoriali e settoriali.” Queste azioni hanno la funzione di ovviare ai problemi che si erano verificati nella precedente programmazione (ritardi dovuti, come si è già detto a carenze istituzionali), ad accompagnare il processo di decentramento, costruendo nuovi meccanismi di partenariato istituzionale e con le parti economiche e sociali e gli organismi non governativi e rafforzando le strutture tecnico-amministrative. In particolare, il PON ravvisa la necessità di sostenere innovazioni nella struttura interna delle amministrazioni rispondente ai compiti che esse devono sostenere nel tempo limitato a disposizione.

Il PON ATAS comprende una vastissima gamma di azioni estremamente disomogenee tra loro per finalità, natura, soggetti che le hanno messe in atto. Dato che le azioni finanziate a titolo del PON hanno “una funzione servente rispetto all’insieme degli obiettivi specifici dei sei assi prioritari indicati nel QCS” (PON ATAS, pag. 40) in questa sede non si tratta il PON ATAS in sé.91 Piuttosto, della sua funzione nel facilitare l’adozione delle innovazioni (o della mancata funzione) si parlerà più avanti, nei paragrafi settoriali. Sulla base dalle evidenze delle analisi settoriali si può tuttavia confermare quanto già osservato dal valutatore indipendente, e cioè che l’obiettivo di accrescimento e consolidamento delle competenze della P.A. e di rafforzamento delle strutture tecnico-amministrative nella gestione dell’attuazione di programmi e progetti complessi e di politiche di sviluppo settoriali ad alto contenuto specialistico, trovano, nella modalità di trasferimento delle conoscenze utilizzata, numerosi limiti92 che portano a dover rivedere con maggior attenzione le modalità di scelta dei contenuti tecnici da trasferire, ad assicurare in alcuni casi una presenza territorializzata delle competenze specialistiche da trasferire, a riconsiderare la capacità stessa di concettualizzazione e individuazione dei fabbisogni ad elevato contenuto specialistico (sia tematico che organizzativo –gestionale) da parte del beneficiario dell’assistenza esposto alla gestione di progetti innovativi e complessi quali ad esempio la progettazione integrata 93. Sembra affermarsi, nelle osservazioni che scaturiscono dalle valutazioni tematiche che seguono, la necessità di modalità di accompagnamento/trasferimento specialistico e di condivisione di conoscenze la cui domanda scaturisca all’interno dei processi di disegno e attuazione del progetto, sia

91 Per giudizi sul PON ATAS, si vedano la valutazione intermedia ed il suo aggiornamento. 92 Valutazione Intermedia del PON ATAS, Dicembre 2003. Sintesi. cfr. Domanda D3 “Valutazione degli effetti generati dal PON ATAS in termini di internalizzazione delle conoscenze”. 93 cfr. Dipartimento per le politiche di coesione e sviluppo, Marzo 2006 “Lo sviluppo ai margini”. Progetto “Azioni pilota in aree PIT”, Cap. 2. Le lezioni estratte


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condivisa fra più livelli di amministrazione, centrale, regionale o locale, e gestita attraverso l’interrelazione fra beneficiari finali, soggetti espressione della competenza specialistica, soggetti attuatori e il partenariato; in questo processo l’elemento di competenza specialistica cruciale al buon esito del progetto/programma deve assumere i connotati di innesto nella gestione e attuazione del progetto/programma superando automaticamente i problemi di mis-matching temporale e qualitativo fra domanda e offerta di conoscenze che hanno invece in parte caratterizzato l’attuazione del PON ATAS. Ha funzionato il quadro di regole, di percorsi, supporto e meccanismi premiali del QCS ? Nel complesso, gli effetti dell’insieme di questi strumenti di rafforzamento delle istituzioni possono essere sintetizzati nel miglioramento dell’efficienza complessiva del sistema amministrativo e della capacità di programmazione e attuazione delle strutture, nell’aver portato a compimento le basi normative per il governo del territorio, in una generale maggiore consapevolezza della necessità e utilità delle attività di valutazione e monitoraggio, nell’introduzione di innovazioni e trasparenza nel funzionamento della PA, sia pure ancora da ampliare e consolidare. I processi di decentramento in corso hanno poi indotto una tendenza verso una maggiore gestione integrata e in forma associata di servizi.

Tuttavia, la questione del miglioramento di capacità, competenze, coordinamento, trasparenza da parte dell’amministrazione pubblica continua a costituire una questione centrale, e un forte freno alle potenzialità di sviluppo. I limiti che permangono sono riconducibili ad alcuni temi principali:

• difficoltà nel dialogo tra assessorati, con situazioni di inefficienza, mancato coordinamento, limitata o assente integrazione di fonti finanziarie e tipologie di interventi dovuta alla frammentazione di ruoli e competenze. Questa difficoltà ha operato soprattutto per alcuni settori o tipi di interventi, in particolare per gli interventi in tema di inclusione sociale e di trasporti e per i Progetti Integrati;

• limitate competenze e capacità della Amministrazioni di emanare bandi, in particolare con contenuti innovativi per attività non tradizionali o che richiedono appunto integrazione tra tipologie di interventi diverse;

• effetti limitati o comunque inferiori alle aspettative rispetto alla qualità dei progetti selezionati e alla rispondenza dei progetti selezionati alle indicazioni della strategia non solo del QCS, ma anche della strategia dichiarata nei PO. La limitatezza degli avanzamenti, soprattutto in presenza di elevate ambizioni di cambiamento e innovazione del QCS si è manifestata, per esempio, per quanto riguarda gli interventi nel campo dei beni culturali. Secondo le attese, il decentramento delle responsabilità di selezione accompagnato da una maggiore enfasi sulla verificabilità dei risultati avrebbe dovuto indurre un meccanismo virtuoso tale da innalzare al qualità dei progetti selezionati. Tale processo sembra aver funzionato solo parzialmente,

• mancato proseguimento, sia pure in casi limitati, di processi innescati dai meccanismi di regole e incentivazione finanziaria; per esempio nel caso degli interventi per migliorare il ciclo dei rifiuti, dell’attivazione e delle funzioni dei Nuclei di valutazione.


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I.2.2 Obiettivi perseguiti e risultati raggiunti

Innovazione PA: organizzazione e capacità interne

Dal punto di vista degli assetti organizzativi e delle competenze delle amministrazioni, un primo aspetto di innovazione realizzato riguarda la responsabilizzazione dei dirigenti, soggetti a sistemi di controllo di gestione ed a valutazioni per i quali sono stati in larga parte completati i processi relativi al conferimento degli incarichi dirigenziali e all’attivazione delle unità di controllo interno di gestione in larga parte completati. Si tratta di processi oramai consolidati e operativi anche se il giudizio andrebbe esteso a quanto essi stiano incidendo in termini di funzionamento più efficiente delle strutture.

E’ aumentata la consapevolezza, da parte dei soggetti coinvolti nella gestione dei fondi strutturali94, che le funzioni di monitoraggio e valutazione costituiscono modalità standard di lavoro. Permangono, tuttavia, incertezze nel monitoraggio,95 come permane la separazione tra vari sistemi di monitoraggio, distinti per fonti di finanziamento (dei fondi strutturali, degli APQ). Inoltre, è da verificare quanto le funzioni di monitoraggio, controllo e valutazione, inizialmente imposte dai regolamenti comunitari, su cui si è innestata l’attività di promozione e gli incentivi forniti dai meccanismi di premialità, siano effettivamente entrate a fare parte dei processi decisionali e ne abbiano cambiato la natura, rendendoli da una parte più informati, e dall’altra più rispondenti all’interesse pubblico e alle esigenze dei territori di riferimento. D’altra parte, appare che i sistemi informativi creati intorno e a fianco di queste pratiche abbiano avuto scarsissimo effetto nell’aprire l’azione pubblica allo scrutinio pubblico, cosa d’altra parte da attendersi se si pensa all’ispirazione stessa delle azioni prese, cioè di aumentare la conoscenza che le amministrazioni hanno dei territori e delle conseguenze delle proprie azioni.

Più complesso è invece il giudizio relativo a quanto le pratiche (studi di fattibilità, criteri di selezione dei progetti, l’apprendimento generato dalle valutazioni ex post ed in itinere, la tensione al risultato ultimo delle azioni pubbliche che potrebbe discendere dalla consapevolezza di dovere essere osservati da un valutatore e di dovere, quindi, rendere conto ai cittadini di quanto fatto) stiano influenzando la qualità delle decisioni prese, e quanto possano estendersi o incidere anche sulla qualità della spesa ordinaria.

Un’altra innovazione introdotta con il ciclo di programmazione in esame riguarda l’istituzione dei Nuclei di valutazione presso tutte le Amministrazioni Centrali e Regionali. I nuclei, istituiti e operanti in tutte le Regioni e amministrazioni centrali, presentano, tuttavia, assetti molto disomogenei per organico, per attività svolte, per tipo di struttura, per grado di coinvolgimento o sovrapposizione con gli uffici di programmazione regionale. Questa disomogeneità solo in parte appare rispondere alle specificità territoriali. Inoltre, vale la pena osservare come solo con grandissima gradualità i Nuclei stanno assumendo responsabilità (di gestione del rapporto con i valutatori esterni, di diretta conduzione delle valutazioni, di impulso nelle decisioni su cosa valutare, con quali metodi, come disseminare i risultati delle valutazioni) nei processi di valutazione ex post e in itinere di programmi e progetti: le amministrazioni 94 Cfr. Relazione finale sulla riserva di premialità del 4 per cento, predisposta dal Gruppo Tecnico Premialità a novembre 2003. La documentazione completa predisposta dal Gruppo Tecnico premialità nel corso della realizzazione dei meccanismi premiali del 6 e del 4 per cento è disponibile sul sito dell’UVAL all’indirizzo www.dps.tesoro.it/uval_linee_premialita.asp 95 Come peraltro sperimentato proprio nel corso del presente lavoro, basato sull’utilizzazione dei dati di monitoraggio, che in qualche caso, segnatamente in quello degli incentivi alle imprese, ha richiesto un supplemento di ricerca di tale mole da imporre di rimandare la conclusione di una parte consistente dell’analisi.


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chiaramente preferiscono servirsi dei nuclei per attività di analisi ex ante di progetti e di programmi, di sostegno al territorio nei processi di progettazione integrata, di supporto all’amministrazione nella programmazione e nell’attuazione.

Innovazione PA: relazioni con cittadini e territorio

Per quanto riguarda invece il rapporto tra l’azione dell’amministrazione e il territorio, indubbi progressi sono stati conseguiti relativamente alla maggior disponibilità di informazioni a disposizione degli stakeholders sia sul contesto di riferimento sia sulle politiche in corso (tramite monitoraggio, analisi statistiche con dettaglio territoriale, valutazioni e ricerche specifiche, rapporti). L’impulso che si è cercato di introdurre nella diffusione della società dell’informazione che avrebbe dovuto sia migliorare il funzionamento interno delle amministrazioni sia i rapporti con i cittadini e imprese non sembra essere stato colto pienamente e costituisce un ambito dove potrebbero essere realizzati molti ulteriori progressi.

Non del tutto soddisfacente risulta anche il funzionamento di Sportelli Unici e Servizi per l’impiego96 per i quali in entrambi i casi sono state costruite le condizioni di offerta per l’utilizzo, - gli sportelli unici coprono oltre l’80 per cento della popolazione e l’assetto istituzionale dei Servizi per l’impiego con la disponibilità di erogazione di funzioni innovative è realizzata in tutte le regioni - ma per i quali non è possibile conoscere dalle informazioni disponibili quanto essi siano utilizzati e apprezzati dall’utenza. Per quanto riguarda gli Sportelli Unici sono stati rilevati incrementi progressivi del volume di procedimenti e degli sportelli attivi, a fronte però di un più variabile livello dei servizi resi anche a ragione della domanda del territorio e del momento di istituzione dello Sportello.

Per i Servizi per l’impiego sono ancora non pienamente risolte questioni organizzative relative alla logistica e all’internalizzazione delle nuove competenze necessarie per funzioni avanzate. In entrambi i casi da informazioni indirette sul servizio offerto si rivelano situazioni o di scarso utilizzo (per gli Spi si tratterebbe di circa il 20 e il 30 per cento dell’utenza potenziale) o di utilità limitata dei servizi offerti di cui andrebbe meglio indagate le cause.

Governo del territorio

Risultano in larga parte completate, con una forte accelerazione tra il 2000 e il 2003, con approvazioni compiute o in itinere, numerose attività di programmazione, carenti per lungo tempo e che mostravano all’inizio del periodo di programmazione situazioni assai differenziate; (cfr Tabella I.2.1). Appare ora necessario proseguire e procedere all’attuazione.

Un ambito che fa eccezione in questo quadro riguarda invece la pianificazione territoriale e paesistica dove sono stati conseguiti risultati molto parziali, sia per il susseguirsi di modifiche e incertezze normative, sia perché l’incentivo finanziario disegnato per sostenere il processo è risultato non essere ben strutturato nei rapporti tra Regione e Amministrazione Centrale di riferimento. Vanno comunque rilevati i progressi recenti della regione Sardegna che ha colto l’occasione della nuova normativa per procedere all’approvazione del piano.

96 Cfr. Relazione Annuale 2005 sul consolidamento degli obiettivi di premialità dei Fondi Strutturali http://www.dps.tesoro.it/qcs/monitoraggio_premialita.asp


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Più in dettaglio, le agenzie regionali ambiente sono state istituite e dotate di risorse, ma in alcuni casi ancora con provvedimenti straordinari. Le attività di monitoraggio sono effettuate, ma con forte eterogeneità. L’efficacia del ruolo dipende ora dalla volontà delle Amministrazioni Regionali. Per quanto riguarda il Sistema idrico integrato è stato completato l’assetto istituzionale e organizzativo con progressi rilevanti negli ultimi due anni nell’attuazione degli affidamenti del SII pur con molte difficoltà e rallentamenti. Più complessa invece la situazione nel caso della gestione dei Rifiuti: dove una volta completato, con forte accelerazione entro il 2003, l’assetto istituzionale e organizzativo (con l’eccezione Sardegna) negli ultimi due anni ci sono stati progressi assai modesti nell’attuazione. (cfr. oltre ..)

Gestione integrata e associata

L’articolazione della strategia del QCS in favore di progetti e azioni integrate con una forte valenza territoriale in concomitanza con il processo di decentramento amministrativo e di valorizzazione dell’azione pubblica al livello decentrato, ha dato vita, nel corso dell’attuazione del QCS, alla diffusione di modalità di gestione in forma associata dell’offerta di beni pubblici e di servizi alle imprese e ai cittadini. Livelli diversi dell’amministrazione, o gruppi a composizione variabile di enti locali hanno trovato, in modo più diffuso rispetto al passato, modalità di lavoro comuni per disegnare i loro interventi e in alcuni casi governarne la gestione. Su questo profilo ha anche influito la contemporanea azione riformatrice sostenuta dal sistema di regole e incentivi del QCS in alcune aree di intervento rilevanti per le politiche di sviluppo del Mezzogiorno quali ad esempio la gestione del suolo, dei rifiuti, delle risorse idriche, di alcuni programmi a livello urbano97.

L’importanza attribuita dagli attori istituzionali, le Regioni in primis, a tali processi è stata chiaramente rivelata dalle scelte che le Regioni hanno autonomamente fatto nel disegno dei sistemi premiali regionali98 rivolti agli enti locali e nella scelta degli indicatori. Tali sistemi hanno privilegiato in larga parte incentivi a favore del rafforzamento delle capacità tecniche e di funzionamento di forme diverse di gestione associata come gli uffici unici dei Progetti Integrati Territoriali (PIT), le Autorità di ambito e di bacino, la gestione associata di aree protette, la pianificazione associata comuni-province, l’istituzione di Sportelli Unici per le attività produttive per i raggruppamenti di comuni che hanno dato vita ad un PIT o a un Patto territoriale. La diffusione di forme di governance associata osservata nella fase di attuazione del QCS è una risposta positiva, sebbene non sistematica, delle istituzioni regionali e locali al crescere delle responsabilità delegate e alle sfide dell’integrazione poste dal modello di sviluppo territoriale e dagli indirizzi della strategia del QCS.

97 In queste aree di intervento i processi organizzativi e di produzione di servizi collettivi si basano sul raggiungimento di economie di scopo e di scala ottenibili attraverso un dimensionamento del bacino di utenza a scala sovra comunale e un dimensionamento degli assetti di governance in cui prevalgono forme di esercizio del processo decisionale su base associativa o consortile 98 La revisione di metà periodo del QCS ha introdotto nuove iniziative a sostegno della fase di attuazione 2004-2006 fra cui la Riserva regionale per il consolidamento della qualità dell’azione dei soggetti locali (cfr. para.6.6.3).


Tabella I.2.1 Stato della pianificazione settoriale nelle Regioni del Mezzogiorno nel 1999 e nel 2005 (al 31/10/2005)

Abruzzo1 Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia

Settore Adempimenti 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005

Piano di tutela delle acqueA (D.Lgs. 152/99) in itinere in itinere in itinere in itinere in itinere in itinere in itinere in itinere

Risorse Idriche

Ad. QCS Piani ATO approvati (L. 36/94) 0/6 6/6 0/1 1/1 0/5 5/5 0/4 4/4 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/9 9/9

Adottato 0/2 2/2 0/1 1/1 0/2 2/2 0/6 6/6 0/3 2/3 0/1 1/1 0/1 1/1 0/107 17/1072

Ad. QCS

Piani Assetto IdrogeologicoA (L. 365/00) Approvato 0/2 0/2 0/1 1/1 0/2 2/2 0/6 4/6 0/3 0/3 0/1 1/1 0/1 1/1 0/107 5/1072

Ad. QCS Piano Forestale RegionaleA (D Lgs. 227/01) 0/1 1/1 0/1 1/1 in itinere 0/1 1/1 0/1 1/1 in itinere in itinere 0/1 1/1

Qualità dell'Aria Piano Qualità dell'Aria (D.Lgs.

351/99) in itinere in itinere NO NO NO in itinere in itinere NO

Piani di gestione aree protette approvati (L. 394/91) 0/45 2/45 0/17 1/17 0/23 3/23 0/23 0/22 0/7 1/7 0/72 0/72 0/31 0/31 0/86 9/86

Rete Ecologica

Piani gestione sitiNatura 2000 esterni alle aree protette approvati in itinere3 0/22 0/22 0/4 1/4 0/35 0/35 0/83 0/83 0/49 0/49 0/85 0/85 0/102 0/102

Ad. QCS Piano Regionale Gestione Rifiuti (D.Lgs. 22/97) 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 1/1 1/1 0/1 1/1

Gestione di Rifiuti

Piani Provinciali dei Rifiuti (D.Lgs. 22/97) 0/4 4/4 0/2 2/2 0/5 5/5 NO 0/2 2/2 0/5 5/54 0/4 4/4 0/9 9/9

Segue


Segue

Abruzzo1 Basilicata Calabria Campania Molise Puglia Sardegna Sicilia Settore Adempimenti

1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005 1999 2005

Aree Contaminate Ad. QCS Piano Bonifiche (D.Lgs. 22/97) 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 - da

aggiornare 0/1 0/1 0/1 1/1 - da aggiornare 0/1 1/1 0/1 1/1 - da

aggiornare

Energia Piano Energetico Regionale (L.10/91) in itinere 0/1 1/1 0/1 1/1 in itinere in itinere in itinere 0/1 1/1 in itinere

Piano Paesaggistico5 (D.Lgs. 490/1999) 1/1 1/1 0/1 0/1 1/1 1/1 1/1 0/1 0/1 1/1

Risorse Culturali

Piano Paesaggistico (D.Lgs. 42/2004) in itinere in itinere NO NO in itinere in itinere in itinere NO

Ricerca Ad. QCS Strategia regionale per l'Innovazione 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1

Documento unico in itinere A A - in corso A A - in corso

Piano Direttore A A A Ad. QCS

Aggiornamento Piano Regionale Trasporti6 (L.245/84 e DPR 14/03/2001)

Piani attuativi A in itinere A

Recepimento normativo A A A A A A A A

Identificazione Servizi minimi in itinere A in itinere A in itinere A in itinere A

Trasporti

Trasporto Pubblico Locale ( D. Lgs 422/97)

Piano Triennale servizi in itinere A in itinere demandato

a EE.LL. NO A NO in itinere

Società Inform. Ad. QCS Strategia per la Società

dell'informazione 0/1 1/1 1/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1 0/1 1/1

Fonte: elaborazione del DPS SPFSC su dati e informazioni tratti dalla documentazione fornita dalle Regioni e/o tratta da siti internet istituzionali Segue


Segue

Legenda

Ad. QCS Adempimento previsto dal QCS

A Approvato (riferito a quegli strumenti di pianificazione regionale per i quali non è prevista una articolazione sub-regionale)

A - in corso Piano in corso di approvazione (all'esame dell'organo politico competente all'approvazione)

n/n Numero di piani approvati rispetto al numero totale previsto

in itinere Piano in corso di predisposizione

da aggiornare Strumento esistente ma da adeguare alle normative vigenti

NO Strumento non ancora predisposto

/ Non previsto

n.d. Dati non disponibili

NOTE

(A) La normativa prevede che il Piano di Bacino introdotto dalla l.183/89 possa essere approvato per stralci di settore funzionale quali strumenti ordinari che costituiscono una fase del complessivo processo di formazione del Piano. Nella presente tavola sono stati inseriti solo i Piani stralcio richiamati dal QCS.

(1) La Regione Abruzzo non è evidentemente soggetta agli adempimenti previsti dal QCS. (2) L'Autorità di Bacino Siciliana ha diviso il territorio in 107 sub Bacini: allo stato risultano 17 PAI adottati e 5 approvati.

(3) L'Università dell'Aquila sta concludendo per l'intero territorio regionale la Carta della Vegetazione (lo studio è stato affidato nel 2003), sulla base della quale i siti potranno realizzare i propri piani

(4) Il Piano Regionale dei Rifiuti comprende anche i Piani Provinciali

(5) Il D.Lgs 42/2004 ha rivisto la normativa preesistente modificando sostanzialmente le modalità di predisposizione e approvazione del Piano paesaggistico. Tra le differenze rispetto alla precedente pianificazione, il nuovo D.Lgs estende la pianificazione all’intero territorio regionale, insiste sul principio di cooperazione e concertazione istituzionale, prevede che gli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica dovranno essere conformi con il Piano.

(6) Il PRT può assumere la forma di documento unico o essere articolato in Piano Direttore e Piani attuativi di settore


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I.3 Il tentativo di dare centralità al territorio: l’esperienza dei Progetti Integrati

Questa sezione interviene nel vivo dibattito in corso sui risultati e le prospettive dei Progetti Integrati Territoriali (PIT) attraverso un breve esame dei dati di attuazione e dei fattori che hanno influenzato il grado di raggiungimento dei risultati attesi. In sequenza verranno esaminate la strategia di riferimento, alcuni dati di livello aggregato che descrivono il contenuto e l’avanzamento dei progetti, ed alcuni importanti nodi critici ai fini dell’attuazione. Il paragrafo finale guarda al futuro della progettazione integrata, identificando e discutendo alcune direttrici di riforma di questa modalità di intervento. Le fonti informative che alimentano i sintetici giudizi qui espressi sono da un lato le diverse ricerche empiriche condotte in tempi recenti su specifici PIT e gruppi di PIT99, dall’altro due basi dati di monitoraggio: il sistema di monitoraggio MONIT ed il “Sistema di Monitoraggio Geo-referenziato dei PIT” avviato all’interno della Rete dei Nuclei di Valutazione.

Nel dibattito sui PIT, all’iniziale entusiasmo è subentrata una crescente consapevolezza tra gli addetti ai lavori delle difficoltà che ne stanno caratterizzando l’attuazione, e che inizialmente erano state sottostimate. Discutere delle difficoltà incontrate come se dalla valutazione della loro entità dipenda il futuro della progettazione integrata, tuttavia, sarebbe un errore. Infatti, i problemi attuativi sono il rovescio della medaglia della modernizzazione amministrativa che attraverso i PIT si è cercato consapevolmente di introdurre. Per questo, se i critici dei PIT amano porre l’attenzione sugli ostacoli amministrativi alla loro attuazione, i loro sostenitori considerano gli stessi fenomeni in positivo, come la prova dell’avanzamento di pratiche amministrative di grande portata innovativa.

E’ un dato di fatto che l’applicazione dei PIT impone sostanziali riforme dei processi e degli apparati di governo della programmazione e dell’attuazione dei programmi di sviluppo. Tra queste pratiche nuove ricordiamo tra le altre, il coordinamento tra dipartimenti con responsabilità settoriali (che tradizionalmente godono di elevata autonomia) nella pianificazione di interventi che ricadono sugli stessi territori, l’esigenza per le autorità regionali di migliorare la loro conoscenza del territorio nel progettare ambiti e valutare proposte di progettazione integrata, la necessità per gli enti locali di coordinarsi tra di loro e con altri soggetti portatori di interessi a livello locale, l’assunzione da parte dei Comuni della responsabilità di funzioni più alte e complesse di quelle tradizionalmente esercitate.

Nella fase attuale in cui, essendo gli investimenti ed i servizi finanziati dai PIT in corso di attuazione, non è ancora possibile valutare se non in modo speculativo il loro

99 F. Barbera e R. Norante, Il PIT nell’area delle minoranze linguistiche Arbëresh e Croata, Rapporto di Ricerca par il DPS, Dicembre 2004; Formez, Cooperazione fra attori e innovazione amministrativa: i primi risultati dei progetti integrati Territoriali nelle regioni Ob.1, relazione provvisoria, Roma, 19 Dicembre 2005; A.Bonomi, Il PIT soggetto debole tra il mezzogiorno delle grandi opere infrastrutturali e le piccole opere dello sviluppo locale, Luglio 2005; Vision and Value London School of Economics and Political Science, Aggiornamento Valutazione Intermedia del QCS Obiettivo 1 Italia 2000 – 2006, Parte V, IL RUOLO DEGLI INTERVENTI IMMATERIALI NEI PIT, DICEMBRE 2005; Studiare Sviluppo Progetto "Azioni pilota in aree Pit", due anni di lavoro sul campo, Relazione per il Comitato di sorveglianza del QCS Obiettivo 1, Novembre 2005; Ministero del Lavoro e Politiche Sociali, Lavoro e Lavori nella Progettazione Integrata Territoriale, Rapporto Intermedio, Luglio 2005; T. Bianchi e G. Di Giacomo, Continuità e contendibilità della leadership nei progetti integratri territoriali, un’indagine empirica, relazione presentata alla XXVI Conferenza AISRE, 17-19 Ottobre 2005


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impatto, il funzionamento sostanziale di queste modalità amministrative e gestionali costituisce una parte importante degli effetti benefici che è possibile rilevare. La valutazione in itinere di questa modalità operativa che qui si propone è perciò incentrata attorno a tali questioni attuative (o riforme amministrative), non per giungere ad un giudizio unitario di sintesi sull’attuazione dei PIT, ma per evidenziare variabili sotto il controllo del policy-maker, che hanno dato maggiore efficacia a questa modalità di intervento e che possono guidare il disegno di forme future di progettazione integrata. L’efficacia di queste dinamiche tra soggetti ed istituzioni coinvolte dalla programmazione dei PIT, infatti, non è un dato solo interno al funzionamento del programma, ma evidentemente ne influenza risultati ed impatti ultimi a favore dei suoi beneficiari.

I.3.1 Principi e dimensioni relative della Progettazione Integrata Territoriale

Il principio dell’integrazione fra interventi su base territoriale è probabilmente più centrale alla strategia della programmazione 2000-2006 di quanto non si desuma dalla lettura dello stesso testo del QCS. Anche interpretato in senso piuttosto restrittivo come non contraddizione di interventi pensati in modo contestuale per uno stesso territorio, il principio dell’integrazione territoriale ha raccolto un consenso ampio presso i programmatori e gli attuatori, al punto tale da venire adottato su larga scala, forse sottovalutando le difficoltà politiche ed amministrative di applicazione. Infatti, è il caso di ricordare che nella programmazione in corso, l’effettiva individuazione di progetti integrati è interamente demandata alle regioni, che, non vincolate in questa scelta dalla lettera del QCS, avrebbero potuto dare attuazione a quel principio attraverso un numero molto più limitato di progetti pilota, da attuarsi in territori meritevoli di speciale interesse.

Essendo identificata nel programma come una modalità di intervento, e non come una priorità o asse strategico, la progettazione integrata non vede ad essa associati obiettivi specifici propri100. Tuttavia, chi ha seguito nel tempo l’evoluzione del pensiero e della pratica di promozione dello sviluppo nelle aree arretrate, sa che la modalità operativa PIT è carica di significati ed aspettative riformatrici in quanto espressione di un’interpretazione critica delle esperienze di policy del passato, che è divenuta dominante nella seconda metà degli anni ‘90. Secondo questa interpretazione, gran parte dei fallimenti del passato derivano dal non aver tenuto adeguatamente conto nel disegno dell’intervento delle preferenze e delle conoscenze di soggetti ed operatori di livello locale. Su questa diagnosi si fonda l’approccio (che si potrebbe qualificare come dello “Sviluppo Locale”) secondo cui le conoscenze locali contribuiscono a migliorare la qualità delle decisioni di intervento, e l’attivo sostegno delle forze locali a queste decisioni è essenziale per il loro successo nella fase di attuazione. Questa visione, che ha natura tecnica, trova un’ulteriore sponda politica nel processo di decentramento avvenuto in Italia, che ha progressivamente ridisegnato il riparto di responsabilità tra i diversi livelli di governo, a favore dei livelli più vicini al territorio.

100 Di progettazione integrata territoriale nel QCS si parla al paragrafo 3.10 del Capitolo sugli assi prioritari d’intervento, ed al 6.4.7 nel Capitolo sulle condizioni di attuazione. Non possono essere considerati, però, obiettivi di questa modalità attuativa le due c.d. “finalità” enunciate al par. 3.10 – assicurare riconoscimento agli interventi che rispondano ad un principio di integrazione sia funzionale che territoriale, e garantire modalità attuative e gestionali unitarie - che rappresentano invece elementi costitutivi e definitori di questa tiplogia di progetti.


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A riprova della convergenza su questa modalità di attuazione dei programmi di preferenze politiche e tecniche, di opinioni degli esperti e di convenienze di varie categorie di operatori del sistema, già a fine 2004 la quasi totalità del territorio (e della popolazione) delle regioni Ob.1 - come evidenziato nella Figura I.3.1 - era interessato da progetti integrati territoriali. Anche dopo tale data, l’ambito della progettazione integrata ha continuato ad espandersi: nel caso della Sardegna attraverso la definizione di nuovi ambiti e regole101, in quello della Sicilia attraverso l’approvazione, con una denominazione nuova, di alcuni progetti inizialmente scartati.

101 In Sardegna, l’avvicendamento politico al vertice della regione ha posto le basi per il lancio di una nuova stagione di progettazione integrata da attuarsi sulla nuova scala provinciale, caratterizzata da un livello molto più ampio di partecipazione di soggetti locali pubblici e privati. Essa si propone come metodo per l’indirizzo delle risorse ancora da impiegare nel periodo di programmazione attuale, ma ancor più come criterio per la progettazione che troverà attuazione nel periodo 2007-2013.


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Figura I.3.1 I primi 128 PIT approvati nelle regioni dell’Obiettivo.1 a Dicembre 2004

Fonte: Rapporto DPS 2004, Cartina aV.4.


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La quota delle risorse dei programmi operativi regionali che ricevono destinazione attraverso questa modalità operativa – riportata nella Tabella I.3.1 - oscilla nelle varie regioni tra il 10 ed il 25 per cento; percentuali che salirebbero in media di più di 6 punti percentuali se si includessero altre forme di progettazione integrata a livello settoriale, meno legate a specifici territori102. In rapporto all’intero valore del QCS per le regioni dell’Ob.1 (comprensivo quindi dei programmi nazionali) le risorse destinate dalle regioni ai PIT rappresentano un tutt’altro che trascurabile 11,2 per cento.

Tabella I.3.1 Numero di PIT, risorse programmate a loro favore, e quota dei POR che esse rappresentano, per Regione, al 31/12/2005

Fonte: Monitoraggio Geo-referenziato dei PIT. Nota metodologica: La delimitazione del fenomeno dei PIT e delle risorse finanziarie ad essi destinate qui presentata è resa complicata: 1) da differenze concettuali e tipologiche esistenti fra le diverse regioni, rese possibili dall’assenza di obblighi di monitoraggio standard nei regolamenti comunitari; 2) dalle variazioni nel numero dei progetti e dei relativi quadri finanziari intervenute fino a tutto il 2005. Nella presente tabella, così come in quelle seguenti che utilizzano la medesima fonte, la definizione dei PIT adottata, richiede che essi facciano riferimento ad ambiti territoriali sub-regionali coesi e contigui. Sono stati perciò esclusi i progetti integrati per i quali l’integrazione non è riferita ad ambiti territoriali ben definiti o fra loro non- contigui. Fa eccezione il dato relativo alla Campania in cui progetti integrati con caratteristiche molto diverse fra loro rientrano a livello regionale in un'unica tipologia indistinta. Sono da segnalare anche le variazioni intervenute nel caso della Sicilia, rispetto a quanto riportato nella reportistica recente. Il dato relativo a questa regione ha acquisito i 4 PIOS di recente approvazione che seguono criteri del tutto analoghi ai PIT precedentemente approvati, nonché una serie di modifiche al rialzo nelle risorse assegnate ai PIT esistenti, determinate dal finanziamento di interventi inizialmente privi di copertura finanziaria.

102 In questo paragrafo ci si sofferma sulle forme di integrazione progettuale di livello territoriale, ritenendo che esse presentino potenzialità e problemi peculiari rispetto ad altre, pur importanti. Si escludono in questo modo dal discorso forme progettuali piuttosto avanzate, che ricercano l’integrazione di fonti di finanziamento, regole e istituzioni, ma non sono chiaramente riferite ad aree territoriali ben identificate e contigue. Per ulteriori chiarimenti sulle diverse forme di progettazione integrate cfr. Rapporto Annuale DPS del 2004, p.249. Discorsi più strettamente incentrati su aspetti tematici che in parte sfuggono a questa trattazione, sono presenti nella parte seconda, ai capitoli II.5 (risorse culturali), II.9 (turismo),II.10 (progettazione integrata in aree urbane).

Regioni N. PIT

Risorse programmate PIT

Pct risorse programmate PIT su POR

Basilicata 8 199.852.000 11,8%

Calabria 23 407.525.129 10,1%

Campania 51 1.898.489.673 24,5%

Molise 7 63.119.837 13,4%

Puglia 10 714.503.537 13,5%

Sardegna 13 414.990.133 9,7%

Sicilia 36 1.392.554.716 16,5%

Totale 148 5.091.035.025 15,9%


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Ben al di là di quello che traspare dai dati finanziari di livello aggregato, l’esperienza dei progetti integrati territoriali è stata centrale all’attuazione dei programmi (come risulta tra l’altro dallo spazio ad essi dedicato all’interno di dibattiti pubblici in cui si è discusso dei programmi stessi) per l’attenzione e lo sforzo che è stato ad essi dedicato. La quota del 16 per cento delle risorse dei POR che è stata destinata ai PIT non è una buona proxy di questa centralità e di questo livello di attenzione, ma li sottostima.

I.3.2 Il contenuto e l’avanzamento dei progetti: i riflessi di un’ asimmetrica attuazione

Per comprendere lo stato di avanzamento delle innovazioni amministrative e gestionali introdotte coi PIT, sulle quali si è giocata l’efficacia della loro attuazione, è necessario descrivere in un certo dettaglio alcune delle scelte tematiche che sono state operate attraverso i PIT nelle regioni dell’Ob.1, e dare un quadro di massima dei progressi che ad oggi sono stati fatti lungo la “filiera dell’attuazione”. Come si vedrà, l’avanzamento dei PIT è legato ad alcuni aspetti tecnici dell’attuazione in cui è necessario addentrarsi per comprendere meglio le più ampie questioni di modernizzazione amministrativa che essi comportano. Infatti, alcuni degli ostacoli su cui si è scontrata l’attuazione dei PIT possono essere identificati e compresi a partire dal dato della forte e sistematica asimmetria nel livello di avanzamento delle principali componenti di ciascun progetto. Purtroppo, nel descrivere lo stato di attuazione dei PIT ci si dovrà necessariamente esprimere ad un livello molto generale – un livello in cui gran parte delle esperienze più avanzate ed innovative, e dei casi di impasse più gravi, scompaiono all’interno di valori e tendenze medie.


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Tabella I.3.2 Interventi finanziati all'interno di Progetti Integrati Territoriali nelle regioni Ob.1 al 31/12/2005

Quota Ammessa, in Euro

Fonte: Sistema Monit. Nota Metodologica: Questa tabella rielabora dati contenuti nel sistema di monitoraggio dei Fondi Strutturali MONIT. I dati sui PIT provenienti da questa fonte possono essere in parte divergenti da quelli provenienti dalla fonte Monitoraggio geo-referenziato, e riportati nella I.3.1, per due motivi principali. Innanzitutto perché questo sistema in genere acquisisce i dati sugli interventi solo in seguito al loro finanziamento, al contrario del Monitoraggio geo.referenziat, che può ospitarli già al momento della loro individuazione all’interno di PIT approvati. In secondo luogo, perché la definizione di progetto integrato adottata potrebbe non essere la stessa in uso nel Monitoraggio geo-referenziato, e discussa alle note 85 e 86.

Come emerge dalla Tabella I.3.2, che riporta i dati sugli interventi caricati nel sistema di monitoraggio dei Fondi strutturali, la progettazione integrata risulta “specializzata” nel finanziamento di opere fisiche, che catturano quasi l’80 per cento delle risorse dei progetti già in fase di monitoraggio. E’ da notare, però, che rispetto alle risorse disponibili i dati presenti nel sistema di monitoraggio che vengono qui descritti e commentati, presentano progetti per un valore pari a circa solo la metà dei finanziamenti. Con questa nota di cautela, a giudicare dalla natura degli interventi finanziati - sintetizzati nella Tabella I.3.2 - si può affermare che le Regioni hanno finora dato attuazione attraverso i PIT principalmente a quella parte dei loro programmi che ha a che vedere con la valorizzazione di risorse culturali, ambientali e c.d. ‘urbane’.

All’interno delle opere pubbliche hanno importanza limitata gli interventi che ricadono nelle categorie di “Reti fisiche” ed “Infrastrutture di trasporto”103, che evidentemente

103 La percentuale delle risorse destinata alla categoria ‘Infrastrutture di trasporto’, come si può desumere dalla stessa tabella, risulta quasi da un unico grande progetto (una linea della metropolitana all’interno del PIT ‘Città di Napoli’), che da solo rappresenta più del 60 per cento delle risorse della categoria. Depurando i dati di quel grande progetto che aveva già trovato finanziamento prima del PIT (coerente), la dimensione relativa della categoria Infrastrutture di Trasporto si ridimensiona di 5 punti percentuali, e la dimensione media dei relativi progetti scende a 452.000 Euro.

Classificazione Sintetica numero somma% della

classe su Totale

massimo valore medio

Opere per la tutela e la valorizzazione dell’ambiente 391 313.737.356 13,4% 9.404.453 802.397Opere di recupero e conservazione patrimonio culturale 676 707.096.652 30,3% 41.976.000 1.046.001

Infrastrutture di trasporto 160 195.707.031 8,4% 123.270.000 1.223.169Reti fisiche (idriche, elettriche, fognarie) 46 4.854.786 0,2% 599.906 105.539

Infrastrutture di servizio alla produzione agricola 18 1.957.902 0,1% 309.874 108.772Infrastrutture di servizio al commercio ed all’ industria 113 111.547.494 4,8% 6.110.740 987.146

Infrastrutture urbane 161 393.926.890 16,9% 73.310.527 2.446.751Strutture da destinare a servizi pubblici e sociali 24 18.201.184 0,8% 3.256.726 758.383

Strutture sportive, ricreative 115 97.666.034 4,2% 5.164.569 849.270Totale Opere Pubbliche 1.704 1.844.695.328 79,0% 123.270.000 1.082.568

Piani, studi e monitoraggio 11 5.104.601 0,2% 1.350.365 464.055Campagne Promozionali, informative e pubblicitarie 55 41.125.851 1,8% 5.171.348 747.743

Ricerca 16 1.354.662 0,1% 100.000 84.666Servizi alle imprese 43 10.924.039 0,5% 1.591.539 254.047Servizi alle persone 14 18.172.581 0,8% 6.903.548 1.298.041

Attività ricreative e culturali 7 2.405.607 0,1% 535.852 343.658Formazione dipendenti pubblici 9 316.961 0,0% 35.919 35.218

Formazione a privati non-occupati 36 8.408.252 0,4% 1.285.500 233.563Formazione a privati occupati 121 7.381.028 0,3% 1.000.000 61.000

Servizi e percorsi integrati per l’impiego 34 15.655.229 0,7% 1.389.441 460.448Totale Interventi Immateriali 346 110.848.811 4,7% 6.903.548 320.372Trasferimenti a Privati 1.436 380.590.936 16,3% 9.558.560 265.035Totale 3.486 2.336.135.075 100% 123.270.000 670.148


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trovano il loro luogo di pianificazione ed attuazione sulla più ampia scala regionale. La categoria più importante dal punto di vista numerico e delle risorse mobilitate è costituita da quelli finalizzati al recupero, alla conservazione ed alla valorizzazione di risorse culturali ed ambientali. Un’altra categoria importante di opere all’interno dei PIT è quella delle c.d. “infrastrutture urbane”, che comprendono una varietà di interventi di dimensione media piuttosto elevata104 funzionali a piani di riqualificazione e valorizzazione di centri urbani. Tra le infrastrutture di interesse e rilevanza prevalentemente locale appaiono poco presenti all’interno dei PIT approvati le strutture da destinare a servizi pubblici e sociali. Relativamente poco consistenti rispetto a quanto ci si sarebbe potuti aspettare sono anche le categorie delle infrastrutture per l’industria, e le strutture sportive e ricreative.

Possiamo interpretare la distribuzione degli interventi contenuti nei PIT, e delle relative risorse, tra le diverse categorie tematiche come risultato delle preferenze espresse in modo autonomo da soggetti locali? Nella maggioranza dei casi sembra più corretto affermare che questa scelta sia risultata dall’incontro di aspirazioni e preferenze locali, con le regole ed indicazioni provenienti dalle Regioni e dal QCS. Non sembra né sorprendente né irrazionale che siano state poco selezionate all’interno dei PIT le infrastrutture di trasporto e le reti fisiche. La modalità PIT dovrebbe avere come sua peculiarità e punto di forza il fatto di immettere nel processo di programmazione ed attuazione degli interventi la conoscenza del territorio e le preferenze espresse dal livello locale. Perciò è ragionevole che essa si eserciti in ambiti settoriali come quelli menzionati, che in senso relativo sono maggiormente presenti alla consapevolezza della cittadinanza locale. Tuttavia, all’interno delle infrastrutture di maggiore interesse locale, le scelte operate sono state certamente influenzate dalle regole di emanazione regionale che sovrintendono alla progettazione integrata, e prima ancora da un sistema di valori in cui si è svolta ed attuata la programmazione, che vede con maggior favore un certo tipo di opere con finalità ambientale, turistico e culturale.

A che cosa si deve, più in generale, la preponderanza delle opere pubbliche (79 per cento del totale delle risorse) rispetto alle altre due macro-categorie degli interventi immateriali e dei trasferimenti alle imprese, all’interno della Tabella I.3.2? Per correttamente interpretare quel dato è necessario comprendere che esso discende in parte da decisioni consapevoli prese in fase di programmazione, ed in parte da una tempistica più ritardata con cui gli interventi immateriali ed i trasferimenti alle imprese vengono individuati, e divengono perciò monitorabili. La Tabella I.3.3 può servire a dare un’idea di questa distinzione che potrebbe sembrare un dettaglio procedurale, ma che è in realtà importante per gli effetti che essa produce sulla dinamica dell’attuazione dei PIT. I PIT vengono approvati quali documenti scritti in cui la dotazione complessiva di risorse del progetto viene per una parte già allocata a una lista individuata di interventi, e per un’altra parte rimane da attribuire ad interventi da individuare in un momento successivo. (In questo senso i PIT hanno dunque a ben vedere una natura “mista”, un po’ di progetto ed un po’ di programma).

104 Anche in questo caso, un grande progetto coerente del valore di più di 73 milioni di Euro legato alla realizzazione della metropolitana di Napoli determina una significativa espansione delle proporzioni della categoria. Tuttavia, anche escludendo quel progetto, la categoria continua a rappresentare circa il 15 per cento delle risorse destinate a tutti gli interventi PIT, ed il valore medio degli interventi che essa comprende rimane superiore a 2 milioni di Euro. Per ulteriori approfondimenti si veda il paragrafo II.10 dedicato ad un approfondimento sul tema delle politiche urbane.


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Tabella I.3.3 Risorse per Macro-tipologia di operazioni programmate, e già individuate all’interno di PIT nelle regioni Ob.1 esclusa la Puglia. Dati al 31/12/05

Tipologia interventi(A)

Risorse PIT Programmate

(B) Quota della tipologia sul

Totale

(C) Risorse

interventi individuati

(C/A) % risorse già

destinate

Opere Pubbliche 2.536.049.016 60% 1.843.007.047 73%Acquisizione di beni e servizi 371.160.125 9% 131.531.724 35%Regimi di Aiuto 1.302.220.032 31% 776.312.202 60%TOTALE 4.209.429.173 100% 2.750.850.974 65%

Fonte: Monitoraggio geo-referenziato dei PIT Note: l’assenza della regione Puglia deriva dal fatto che i relativi interventi, che pure sono stati individuati, non sono ancora stati acquisiti al sistema di monitoraggio geo-referenziato.

La Tabella I.3.3 presenta i plafond finanziari complessivi di programmazione ed il differente stato di definizione degli interventi, per ciascuna delle tre tipologie di operazioni a cui convenzionalmente si riferiscono i PIT: le opere infrastrutturali, gli aiuti alle imprese, e l’acquisizione di beni e servizi. Si può notare che le opere pubbliche raccolgono sì una quota maggioritaria delle risorse in fase di programmazione, ma anche che i relativi interventi vengono individuati con maggiore anticipo, di regola essendo elencati nominativamente già all’interno del PIT approvato. La Tabella I.3.3 ci aiuta così ad interpretare il dato riportato nella Tabella I.3.2 della forte sproporzione in favore delle opere pubbliche tra gli interventi dei PIT in fase di monitoraggio. E’ vero che le opere pubbliche raccolgono una quota maggioritaria delle risorse, ma essa è quantificabile nella misura del 60 circa, essendo la parte rimanente del 79 per cento riportato in Tabella I.3.2 un dato in larga misura transitorio, in quanto riconducibile alla più precoce individuazione degli interventi di questo tipo. Il ritardo con cui le risorse programmate si trasformano in interventi abbastanza dettagliati da poter essere effettivamente finanziati ed avviati (e comparire nei sistemi di monitoraggio) è un problema particolarmente serio per quelli di natura immateriale, ed in particolare per la formazione ed i servizi per l’impiego. L’affermazione è confortata da un’ulteriore Tabella, la I.3.4, che riporta il grado di individuazione degli interventi per ciascun fondo strutturale, all’interno dei PIT .


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Tabella I.3.4 Risorse complessive programmate e risorse già attribuite a specifici interventi all’interno dei PIT, per fondo strutturale, nelle regioni Ob.1 esclusa la Puglia

Fonte: Monitoraggio geo-referenziato dei PIT Note: Il totale generale delle risorse programmate e quello degli interventi individuati sono superiori in questa tabella a quelli della tabella precedente in quanto un certo numero di interventi all’interno del sistema di monitoraggio geo-referenziato ancora sfuggono alla classificazione per macrotipologia. Il dato sulla percentuale delle risorse totali già destinate, il 79 per cento di questa tabella, è da considerarsi più aderente alla realtà rispetto a quello riportato nella tabella precedente, la cui funzione è soprattutto quella di evidenziare le differenze nel grado di identificazione delle diverse macro-tipologie di interventi.

Dalla Tabella I.3.4 si ricava anche l’indicazione che le risorse del Fondo Sociale Europeo, già limitate al 10 per cento circa del contributo del FESR, devono ancora in larga parte ricevere una destinazione specifica nella forma di interventi in attuazione all’interno dei PIT.

Fattori che Influiscono sull’efficacia dell’Attuazione

A che cosa si deve la più precoce individuazione degli interventi materiali consistenti in opere pubbliche, rispetto agli aiuti alle imprese ed ancor più rispetto a quelli di natura immateriale? La risposta ha risvolti procedurali, istituzionali, e culturali tra di loro inestricabili, che qui cerchiamo di presentare in sequenza.

L’identificazione di specifiche opere pubbliche già all’interno dei progetti integrati approvati è prassi comune a tutte le regioni, mentre agli aiuti alle imprese ed agli interventi immateriali bisogna dedicare discorsi specifici. I contributi concessi a ciascuna singola impresa non possono in alcun modo essere individuati all’interno dei PIT, essendo obbligatorio che la selezione di queste avvenga in modo competitivo e trasparente attraverso la pubblicazione di un bando e di una conseguente graduatoria105. Per questo, allo stadio in cui il PIT viene approvato, il grado di specificazione di questa categoria di interventi non può che limitarsi alla destinazione di un certo ammontare di risorse ad obiettivi più o meno ben esplicitati di incentivazione dell’investimento privato. L’effettiva aggiudicazione di queste risorse alle imprese non potrà che avvenire nel corso dell’attuazione del PIT, a seguito della pubblicazione di graduatorie. Il rischio che spesso si corre è lo scollegamento tra le due categorie di interventi – opere pubbliche ed aiuti – per via della separazione netta tra i soggetti incaricati di individuarli. Nella casistica nota, i trasferimenti alle imprese finanziati dai PIT sono sempre il risultato di selezioni operate dall’autorità regionale competente sulla base di 105 L’unica regione – la Sardegna - che inizialmente aveva incluso nei PIT approvati la denominazione di specifiche imprese ha poi dovuto retrocedere dall’idea di poterle beneficiare direttamente in questo modo, ed ha successivamente rinunciato quasi interamente a concedere aiuti ad imprese all’interno dei PIT.

Regione Fondo

(A) Risorse PIT

Programmate

(B) Risorse

interventi individuati

(B/A) % risorse

già destinate

TOTALE FESR 3.721.620.201 3.183.684.919 86%TOTALE FSE 354.879.571 166.696.846 47%TOTALE FEOGA 278.969.901 89.955.633 32%TOTALE SFOP 21.061.815 2.476.551 12%TOTALE GENERALE 4.376.531.488 3.442.813.949 79%


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criteri che, pur con ampie differenze da regione a regione, in linea generale hanno premiato poco la coerenza degli investimenti agevolati con gli obiettivi strategici dei PIT stessi.

Per quanto riguarda gli interventi di natura immateriale come la formazione, la prassi è stata in alcuni casi la stessa invalsa per gli aiuti alle imprese, benché non operassero gli stessi vincoli procedurali e quindi già a livello di progetto integrato fosse possibile specificare ad un adeguato grado di dettaglio interventi che fossero funzionali alla strategia del PIT. Le scelte concrete sugli interventi sono state spesso rimandate alle autorità regionali di settore che dalla logica integrata tendono a discostarsi. L’esistenza di regolamenti distinti per il Fondo Sociale Europeo può in parte giustificare la scelta di selezionare gli specifici interventi di formazione al di fuori del progetto approvato, ed in un momento successivo a quello della sua definizione. Tuttavia, il quadro complessivo che si ricava dall’analisi dei dati sull’attuazione in parallelo con le informazioni più ricche raccolte attraverso gli studi di caso, è quello di una forte difficoltà, ed in alcuni casi di una chiara resistenza, ad individuare interventi immateriali e provvedimenti di aiuto alle imprese sulla base della logica strategica formulata nel progetto integrato.

E’ anche in questi elementi procedurali che si manifesta il mancato raggiungimento dell’aspirata ‘integrazione’ nei PIT, denunciata da diversi contributi valutativi. Lo sfasamento temporale tra il momento in cui i progetti integrati identificano la componente di investimento pubblico (fisico) del loro piano di intervento, e quello in cui si concretizza la componente privata ed immateriale non coincide con il problema della scarsa integrazione del pacchetto complessivo PIT, ma costituisce una necessaria precondizione per il suo realizzarsi. Nel caso degli aiuti, in cui vincoli procedurali all’integrazione effettivamente esistono, questi avrebbero potuto essere risolti in due modi alternativi: o delegando la responsabilità per la selezione competitiva delle imprese ai livelli locali, che hanno partecipato alla progettazione del PIT, oppure specificando in modo sufficientemente concreto gli obiettivi di incentivazione delle imprese, da poter essere acquisiti nei bandi quali criteri di selezione, anche qualora questi fossero pubblicati ed amministrati a livello regionale.

Nel caso degli aiuti è perciò evidente che, nel corso dell’attuazione, fattori che attengono ai rapporti inter-istituzionali orizzontali e verticali hanno interagito con l’impossibilità di individuare gli interventi a livello di documento PIT, con il risultato di indebolire l’integrazione complessiva del pacchetto di interventi. Più in generale, si può affermare che le indubbie differenze nelle procedure di selezione richieste dalle tre macro categorie di interventi - opere pubbliche, formazione, e aiuti alle imprese – hanno offerto l’occasione, anche al di là dei vincoli reali che esse impongono, per ribadire solchi di competenze e prassi tradizionali dai quali una vera progettazione integrata imporrebbe di discostarsi.

Per quanto attiene ai rapporti istituzionali orizzontali interni alle amministrazioni regionali, il problema che la progettazione integrata pone è quello di rendere compatibile la struttura ad albero dei programmi - che ripartisce compiti e risorse per obiettivi e misure - con il criterio territoriale, che impone che una quota di questi compiti e di queste risorse siano guidati da logiche concordate e comuni. Le misure, gli assi ed i fondi, si possono infatti raffigurare come un sistema a compartimenti stagni, in cui le responsabilità sono ben distinte, mentre l’integrazione chiede di sfumare quelle linee di demarcazione. Detto in termini più spicci, la modalità operativa dei PIT


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imporrebbe una limitazione dell’autonomia decisionale su cui si fonda il potere di alcuni responsabili di politiche di settore all’interno delle amministrazioni regionali. Se molti interventi tradizionalmente di responsabilità dei dipartimenti regionali di settore, come quelli di formazione e di aiuto alle imprese, non sono stati pianificati in modo conforme agli obiettivi espressi nei PIT, questo si deve alle resistenze di uffici abituati a ragionare secondo logiche settoriali, e scarsamente disposti a contaminare i loro criteri di azione con quelli concordati a livello locale.

Ancora più difficili si sono dimostrati per certi versi i rapporti verticali tra gli uffici regionali e quelli degli Enti Locali. In questo caso, alle considerazioni svolte in precedenza sulla necessità di contemperare nella prassi principi diversi - la pianificazione settoriale con la coerenza di livello territoriale, il criterio della selezione a bando con quello della individuazione negoziata - si è andata ad aggiungere l’assoluta novità del compito sia per il livello locale che per quello regionale. La modalità di programmazione dal basso introdotta con i PIT si è scontrata con vincoli di capacità amministrativa sia dal lato del finanziatore che dal lato del proponente, che hanno reso il compito difficile anche ai meglio disposti.

Questa modalità richiede dal lato del finanziatore la capacità di valutare in modo non schematico proposte provenienti dai territori: di andare al di là di criteri di valutazione esclusivamente formali per riconoscere l’innovatività e lo sforzo progettuale, di porre in relazione il livello di qualità delle proposte al livello di partenza dei proponenti, di accompagnare la crescita qualitativa dei progetti anche trascendendo compiti e responsabilità chiaramente definite.

Dal lato dei proponenti, il compito richiede un livello di consapevolezza delle priorità, delle preferenze, delle risorse e dei talenti locali che non può che scaturire da una capacità di implicito confronto con altri territori; richiede di costruire un consenso sostanziale tra istituzioni e attori locali non su un minimo comune denominatore di interessi del presente, ma su una strategia che prometta benefici comuni nel futuro; richiede di acquisire idee ed expertise dall’esterno senza cadere preda di consulenti portatori di ricette buone per tutte le stagioni.

La casistica dei PIT nelle regioni dell’Obiettivo 1 comprende accanto ad alcuni esempi di PIT in cui questo processo si è innescato in modo virtuoso, molti altri in cui esso si è fermato ben al di sotto delle sue potenzialità. La varietà dei livelli di competenze disponibili a livello locale ha reso il compito degli uffici regionali difficile per diverse ragioni a seconda dei casi: nei casi dei territori più avanzati ha messo in discussione la capacità del finanziatore di valutare, in quelli più arretrati quella di accompagnare. La questione dei rapporti verticali fra amministrazioni porta così quasi necessariamente a toccare il terzo fattore di resistenza al cambiamento introdotto coi PIT: quello culturale. Alla questione delle competenze, strettamente connessa a tutti gli elementi di resistenza al cambiamento citati in precedenza, dedicano ampi spazi tutti i principali contributi valutativi in circolazione, e da essa promanano molte proposte di riforma futura della modalità di progettazione integrata106.

106 Il modo in cui si definiscono le competenze utili all’attuazione dei progetti integrati, ovviamente, determina la natura e l’entità del gap culturale rilevato, e le possibili proposte volte a colmarlo. Pur senza volersi addentrare in questioni troppo complesse per poter essere qui affrontate, è il caso di far notare che le la nozione di competenze implicitamente utilizzata ai fini del presente ragionamento, non consiste nelle conoscenze inerenti alle procedure o in un altro insieme di nozioni utili al funzionamento del programma, ma ha a che vedere con la capacità di affrontare


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La stessa prassi descritta dell’asimmetrico avanzamento dei PIT può essere interpretata in chiave culturale: i compiti che sono stati svolti in modo più efficiente dal lato locale sono stati quelli nello svolgimento dei quali esistevano esperienze precedenti su cui capitalizzare. Se la progettazione e la richiesta di finanziamento di opere pubbliche sono state intraprese più speditamente, e senza incontrare eccessive resistenze da parte dei finanziatori è perché queste attività già ricadevano nella sfera di responsabilità degli uffici comunali, e perché attorno ad esse la società e la politica locale già hanno consuetudine a coalizzarsi. Se la programmazione di strumenti di sostegno al settore privato che agissero in modo integrato con la parte infrastrutturali dei progetti, è risultata meno facile ciò è stato senz’altro in parte dovuto alla scarsa disponibilità delle autorità regionali ad acquisire una logica ed una competenza nuove. La mancata delega agli uffici locali dei PIT delle responsabilità per la selezione degli aiuti alle imprese può essere interpretata non tanto come effetto di vincoli procedurali o di conflitti di responsabilità tra istituzioni, ma come semplice inerzia del passato che agisce su uffici poco propensi ad investirsi di ruoli nuovi che non si sentono in grado di svolgere.

Come spesso accade nel discutere di questioni relative alle competenze degli enti pubblici, l’altrui mancanza di capacità giustifica la scelta di non delegare compiti e responsabilità il cui esercizio contribuirebbe a costruire negli altri quella capacità. Nel ragionare su questa materia, però, è necessario abbandonare la prospettiva unica dei PIT come modalità uniforme, ed adottare un approccio più differenziato. Se il prezzo della costruzione di capacità istituzionale è il rischio del collasso di alcuni processi e di alcuni interventi complessi, l’entità dell’investimento nella costruzione di capacità va deciso caso per caso, con un approccio flessibile, che si adatti alla natura del compito, del livello di capacità iniziale ed ai rischi connessi al fallimento amministrativo. Nei casi in cui l’ente finanziatore aveva a che fare con territori dotati di competenze evolute, in cui risiedevano funzioni urbane di tipo complesso, il livello di delega avrebbe potuto essere più elevato. L’errore commesso in alcuni casi è stato quello di rivolgersi con una procedura standard a territori che comprendevano città capoluogo di provincia, ed a territori in cui il comune di maggiori dimensioni non superava i 15.000 abitanti.

L’intera questione delle competenze a disposizione è stata a giudizio di molti valutatori trascurata in fase di programmazione e di successiva regolamentazione operativa della progettazione integrata. Uno degli esempi più notevoli di questa disattenzione è quello della mancata previsione di risorse (umane o finanziarie) da utilizzare per l’attività di progettazione, e successivamente per la gestione dei progetti, una volta finanziati. In diverse regioni, l’intera fase della progettazione e le attività da svolgere ai fini dell’attuazione dei progetti, sono state svolte in una situazione di scarsità, incertezza o mancanza totale di risorse da destinare agli uffici locali dei PIT. La qualità dei progetti prima, e poi la qualità dell’ambiente in cui si è dovuto dare ad essi attuazione, hanno risentito significativamente della precarietà degli uffici sui cui ricadevano queste responsabilità a livello locale.

Lezioni apprese ed indirizzi per il futuro della Progettazione Integrata Territoriale

Le dimensioni relative elevate assunte dalla progettazione integrata territoriale e l’elevato grado di copertura del territorio vengono interpretati in modo negativo da molti osservatori. L’avere esteso a tutti i territori l’accesso a questa modalità; l’aver

problemi nuovi con sensibilità e creatività, sentendosi all’altezza del compito e guardando alla sostanza dei risultati da raggiungere più che alle regole da rispettare nel suo svolgimento.


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applicato su scala-Mezzogiorno una forma di intervento che alcuni avevano concepito come pilota, adatta ai soli territori pronti ad abbracciare la nuova logica di progettazione partecipata ed integrata, avrebbe comportato la rinuncia ai benefici della selettività e della concentrazione degli interventi, diminuendo la massa critica ed il potere di rottura dei progetti. La standardizzazione e la formalizzazione dei criteri di valutazione da parte delle regioni finanziatrici dei progetti, che sono in parte responsabili per l’abbassamento del livello qualitativo dei PIT approvati, sarebbero anch’esse figlie dell’opzione universalistica, mirante al raggiungimento di tutto il territorio attraverso modalità integrate di progettazione.

Il punto di vista valutativo che qui si intende presentare non concorda con questa tesi. I richiami alla selettività ed alla copertura limitata del territorio delle regioni Ob.1 attraverso questa modalità di progettazione sono stati disattesi, così come era avvenuto in passato per strumenti simili di promozione dello sviluppo territoriale, per gli interessi legittimi e le convinzioni profonde contrarie a quel principio, diffusi presso una molteplicità di soggetti che operano in un sistema ormai pluralistico. Le forze che operano in favore dell’allargamento, fortemente legittimate sul piano politico, non possono realisticamente trovare un argine in autorità regionali programmatrici e selezionatrici dei progetti anch’esse alle prime esperienze in questo tipo di manovra di promozione dello sviluppo locale. Se non si può quindi per il futuro raccomandare la selettività, intesa come esclusione di alcuni territori dall’esercizio di progettazione integrata, questo non significa essere condannati ad un’ottusa standardizzazione di criteri e metodi per attivare i processi di sviluppo locale in un territorio meridionale fortemente variegato.

Tra le indicazioni che emergono per la futura regolamentazione della progettazione integrata territoriale, molte prendono le mosse proprio dal dato emerso della palese disuguaglianza nel livello di competenze a disposizione dei territori, e delle relative amministrazioni. Due approcci alla riforma dei PIT che sono stati posti sul tavolo da autorevoli interlocutori, hanno in comune il desiderio di riconoscere questa disuguaglianza e di adattare ad essa l’intervento, al fine di massimizzare il rendimento dei progetti nelle aree più dotate di competenze, e di prevenire lo spreco nelle aree più carenti.

La prima proposta107 propone di concentrare l’intervento su poche aree forti, identificate dal fatto di includere i grandi comprensori urbani che ospitano funzioni avanzate, ed centri decisionali di organizzazioni quali università, grandi imprese e banche. Essa richiede di coinvolgere nella formulazione e nell’attuazione di progetti proprio questi big players: soggetti che abbiano un interesse concreto alla prosperità dell’area nel lungo periodo, e che siano disposti a mettere al servizio di questo compito la loro alta credibilità e competenza.

La seconda proposta mira a commisurare l’entità dell’investimento pubblico al rendimento dimostrato, frazionandolo in tranches, delle quali le successive alla prima possano essere concesse previa la verifica dell’efficienza con cui sono state impiegate le precedenti. La logica di questa proposta ha elementi in comune con i meccanismi di attribuzione delle riserve di premialità, o con il finanziamento di investimenti pubblici o privati per stati di avanzamento dei lavori. Questo metodo si presterebbe ad essere

107 Le proposte cui si fa riferimento, presentate in forma semplificata e sintetica, sono riconducibili, rispettivamente, alle ricerche empiriche sui PIT commissionate dal Ministero del Lavoro e dal Formez, e citate per esteso alla nota 82.


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utilizzato per premiare la capacità di sviluppare progettazione ulteriore a quella inizialmente proposta, ovvero la celerità con cui le prime tranches vengano impegnate o spese.

Di queste proposte si condivide lo spirito, che abbandona la logica di trattare tutti i territori allo stesso modo in omaggio ad un male inteso principio di semplificazione burocratica e di certezza. Tuttavia, se si condivide la spinta alla differenziazione intesa come adattamento dell’intervento a esigenze molto differenti, si vede però nelle proposte avanzate, o meglio in alcune applicazioni operative che di esse potrebbero essere fatte, il rischio di rafforzare disuguaglianze già esistenti interne alle aree arretrate. L’esperienza di alcuni PIT, e prima di essi di alcuni Patti Territoriali, mostra che gli strumenti di sviluppo locale possono offrire l’occasione di riscatto a territori marginali nei confronti di aree tradizionalmente attrattrici di risorse finanziarie ed umane; mostra che coalizioni tra soggetti tradizionalmente esclusi in territori particolarmente arretrati, hanno trovato il modo di impiegare risorse per lo sviluppo locale in modo efficiente, causando effetti di discontinuità più significativi di quelli riscontrati in altri territori108.

La questione della entità e qualità delle risorse umane a disposizione di ciascuna area territoriale va dunque considerata centrale al disegno di nuove forme di progettazione integrata, nel definire le regole per la progettazione, valutazione, e gestione dei progetti.

Per quanto riguarda la progettazione, assodato che non sia possibile assumere l’esistenza di uno stesso livello di competenze nelle aree urbane ed in quelle rurali, in quelle centrali ed in quelle periferiche, è necessario prevedere forme di sostegno modulate in funzione delle reali esigenze di ciascuna area. Questo sostegno deve essere disponibile il più presto possibile nel ciclo di vita del programma, sotto forma di risorse da utilizzare per l’acquisizione di professionalità da parte delle istituzioni incaricate di progettare. Per evitare la “cattura” degli enti locali meno avvezzi a questo genere di esercizio da parte di consulenti, è opportuno che la messa a disposizione delle risorse sia accompagnata da campagne informative condotte da organismi centrali pubblici, concordate con i finanziatori dei progetti, tese a spiegare lo spirito più che le regole della progettazione di sviluppo locale che si intende finanziare. Il mercato dei professionisti dello sviluppo locale, che già esiste, può garantire aumenti della qualità progettuale solo in presenza di un’adeguata informazione da parte di un moltiplicato numero di acquirenti. Mettere maggiori risorse a disposizione dei comuni meno dotati per l’acquisto di servizi di progettazione non sarebbe sufficiente a promuovere un innalzamento nel livello qualitativo dei progetti, in una situazione in cui tra le competenze carenti c’è anche la capacità di acquistare e valorizzare i servizi dei professionisti.

Per quanto riguarda le procedure di valutazione e selezione è anche possibile prospettare iter differenti per territori differenti. Se nel rivolgersi ai territori dotati di ricche e diffuse competenze – tipicamente i territori che comprendono centri urbani ed in cui il livello di scolarizzazione è più elevato – è possibile adottare un metodo bottom-up più puro, in cui l’esercizio di progettazione può essere svolto in autonomia dagli enti locali all’interno di regole e tempi definiti ex ante dal finanziatore, lo stesso non può dirsi nel caso di territori marginali. In questi casi al finanziatore è lecito chiedere di svolgere anche un ruolo di accompagnamento, in un processo iterativo volto a suscitare

108 DPS, La Lezione dei Patti Territoriali per la progettazione integrata territoriale nel Mezzogiorno, Gennaio 2003


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incrementi nella qualità progettuale, che tengano conto delle potenzialità e delle preferenze espresse a livello locale.

Riguardo ai criteri di selezione, il principio della valorizzazione delle diversità consiglia che, al di là del rispetto di chiare regole di eleggibilità, essi vengano formulati a livello di principi piuttosto che di stretti standard da rispettare nella compilazione dei progetti. Nell’interpretazione di questi principi di interesse pubblico sembra inevitabile che i valutatori esercitino un certo grado di discrezionalità. Per questo è necessario prestare attenzione ai valori di cui i valutatori stessi sono portatori, ed evitare il rischio che, nell’interpretare concetti come la qualità, l’innovatività, od il benessere duraturo proposti nei progetti, essi utilizzino un metro valido per le aree urbane e centrali da cui usualmente provengono, e molto meno per quelle periferiche. Anche il momento della valutazione, e quello precedente dell’eventuale accompagnamento alla progettazione, dovrebbero essere pensati in modo pluralistico, per applicare una visione dello sviluppo locale che non sia unica, né incentivi il conformismo.

Nella sfera della gestione, la questione emersa della capacità disponibile a livello locale, va affrontata attraverso l’adeguata previsione di risorse da destinare alla gestione dei progetti a livello locale. Anche in questo caso, presumere che gli enti locali, ed in particolare le coalizioni fra piccoli comuni, dispongano di risorse e strutture in eccesso rispetto ai propri bisogni ordinari, da impiegare nella gestione dei progetti integrati, come è stato implicitamente fatto in alcuni casi, si è rivelato una rischiosa leggerezza. Un approccio più ragionevole sembra essere quello, sperimentato in alcuni casi, di co-finanziare all’interno del progetto le spese correnti dell’ufficio comune destinato alla sua gestione, richiedendo una partecipazione finanziaria a tutti gli enti locali che ne fanno parte.

Anche se all’interno del sistema prevalgono le lamentele sulle espressioni di soddisfazione per le pratiche che vanno faticosamente instaurandosi, la ricca casistica che le valutazioni empiriche ci restituiscono mostra che la modalità operativa dei PIT ha fatto fare grossi passi avanti alle regioni in direzione di una prassi amministrativa e gestionale più unitaria e sensibile alle esigenze del territorio. Certo il malcontento diffuso nel sistema, testimoniato negli studi di caso, per la mancata aderenza del processo alle aspettative non può essere per questo motivo ignorato. Esso induce a consigliare al programmatore futuro intenzionato a proseguire sulla strada della progettazione integrata, di ridimensionare in alcuni casi ciò che si aspetta della manovra, per tenere conto della capacità di assorbimento della novità da parte degli uffici, e per mantenere alta l’attenzione su di essa. E’ importante però che queste ambizioni e queste difficoltà non raggiungano una soglia tale da determinare una disaffezione che mini le sue possibilità di successo. Come insegnano le esperienze meno riuscite, le modalità della progettazione integrata non possono essere disegnate senza consapevolezza della capacità gestionale delle strutture che le dovranno andare a riempire di contenuti e di scelte.


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I.4 L’evoluzione della strategia e la reattività delle amministrazioni ai giudizi e alle raccomandazioni della Valutazione Indipendente Intermedia

Introduzione

Una delle funzioni della valutazione intermedia è condurre le amministrazioni e i partenariati a rivedere, alla luce dei risultati conseguiti, le loro decisioni iniziali in termini di strategia del programma, di meccanismi di attuazione, di allocazione delle risorse finanziarie tra orientamenti di policy e tra alternative progettuali109. Tale funzione non è l’unica che la valutazione svolge: non meno importanti sono la funzione di fornire conoscenze ai soggetti coinvolti (anche se non si traducono in decisioni) e quella di rendere conto alla collettività delle azioni prese e dei loro risultati, di sottoporre, cioè, l’azione pubblica di sviluppo allo scrutinio democratico110.

Questo paragrafo mira a mostrare le variazioni intervenute nei vari elementi della strategia del QCS (la strategia, le modalità di attuazione, le allocazioni finanziarie) a seguito della revisione di metà percorso, avvenuta durante il 2004,111 e di evidenziare se e quanto esse vadano nello stesso senso dei contenuti della valutazione intermedia, consegnata alle Autorità di Gestione, secondo regolamento (art. 43 del reg. 1260/99) entro il 31 dicembre 2003. L’approccio che il sistema del QCS ha dato alla valutazione intermedia, soprattutto per i Programmi Operativi, richiedeva il trasferimento di informazioni e rapporti alle Autorità di Gestione anche ben prima di quella data. Evidentemente, non è possibile esaurire il legame tra valutazione e modifiche dei programmi esclusivamente nel breve periodo. Infatti, l’azione che la valutazione esercita sui programmi, sui decisori delle politiche e sugli esecutori delle stesse – in questo caso le AdG – va al di là delle decisioni di riprogrammazione e può, ad esempio, influenzare i processi decisionali (il modo in cui si arriva a prendere le decisioni), il livello e le modalità di coinvolgimento delle parti sociali. Inoltre, le valutazioni influenzano decisioni procedurali ed attuative che seguono il momento della scrittura o riscrittura dei programmi, e che quindi andrebbero osservate nel corso dell’applicazione dei Programmi stessi.

L’analisi qui presentata risponde ad una richiesta esplicita di conoscere il seguito dato alle raccomandazioni del valutatore indipendente del QCS, richiesta espressa dal partenariato istituzionale, in particolare dalla Commissione Europea, in occasione della definizione della domanda di valutazione per l’aggiornamento della valutazione intermedia del QCS. La questione è stata affrontata anche dal valutatore indipendente del QCS112: nel rapporto di aggiornamento della valutazione intermedia c’è una sezione sul seguito dato alle raccomandazioni che il valutatore aveva fornito nel Rapporto di

109 Non è presupposto dell’analisi qui presentata l’idea che il cambiamento dei programmi debba seguire la falsariga dei suggerimenti del valutatore: il policy-maker modifica il programma utilizzando informazioni provenienti da numerose fonti, tra cui anche la valutazione, e se ne assume la responsabilità di fronte ai cittadini. 110 Il primo obiettivo, quello conoscitivo, può essere interesse del committente, ma ciò dipende in gran parte sia dalla capacità del committente di servirsi di osservazioni e analisi accurate, sia dalla capacità del valutatore di realizzarle. Il secondo obiettivo, quello di accountability non è proprio del committente della valutazione, ma del finanziatore dei programmi (la Commissione Europea e, in certa misura, nel caso dei programmi regionali, lo Stato nazionale) e della collettività. 111 Alcuni importanti cambiamenti erano stati individuati ed effettuati prima del 2004. 112 ATI tra London School of Economics e Vision&Value.


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valutazione Intermedia.113 L’analisi qui presentata ha scelto un approccio diverso, e si aggiunge a quella fatta dal valutatore indipendente.

L’analisi si è focalizzata sulla revisione di medio termine effettuata nel 2004114: sui cambiamenti nella strategia (nei lineamenti strategici, nelle modalità di attuazione, nelle allocazioni di risorse). L’analisi ha, poi, individuato nelle valutazioni intermedie i “principali giudizi di valutazione” piuttosto che limitarsi alle raccomandazioni.115 Tali giudizi sono stati classificati in tre principali gruppi:

1. giudizi che attengono alla strategia del programma; 2. giudizi che attengono all’attuazione; 3. giudizi che attengono all’allocazione delle risorse finanziarie tra le diverse

misure.

La distribuzione dei giudizi nei gruppi non è risultata omogenea: le valutazioni intermedie non hanno, in generale, prodotto analisi approfondite della strategia dei programmi e del QCS.116 I rapporti di valutazione si sono, soprattutto nella prima fase (fino al 2003), spesso concentrati su temi organizzativi e di attuazione, sul grado e capacità di avanzamento istituzionale e organizzativo nelle diverse aree dell’amministrazione di cui rintracciano riscontri soprattutto a livello dei diversi Complementi di Programmazione. Anche l’allocazione finanziaria non è stata analizzata criticamente in modo sistematico. I giudizi così classificati sono stati poi confrontati con le modifiche del programma rintracciabili dai documenti ufficiali.117

Si è trattato, quindi, di un’analisi documentale (sia pur sorretta dall’esperienza degli autori, che hanno seguito l’attuazione dei programmi e i processi valutativi) che, quindi, non consente di apprezzare pienamente l’estensione e la profondità dell’influenza delle valutazioni sui programmi. Molte variazioni, infatti, possono essere colte solo attraverso indagini dirette. Ciò discende da due considerazioni: innanzitutto, dalla natura stessa dell’utilizzazione dei risultati delle valutazioni. Spesso, infatti, le risultanze della valutazione provocano modifiche attraverso decisioni incrementali.118 In secondo luogo, molte decisioni, soprattutto quelle relative alla prassi di attuazione, non sono

113 Vedi ATI LSE-Vision&Value 2006. Rapporto di aggiornamento della valutazione intermedia del QCS Ob.1 2000-2006, paragrafo I.3. 114 Ha trascurato, quindi, le variazioni che potrebbero essere intervenute prima o dopo, indotte dalle interazioni tra i valutatori e i programmatori. Tali interazioni sono state numerose: sia per la valutazione intermedia, sia per il suo aggiornamento, i valutatori hanno fornito materiali intermedi (p.e., bozze di rapporto, rapporti preliminari su temi specifici) e svolto incontri formali e informali con le amministrazioni e il partenariato (cfr. Sistema Nazionale di Valutazione 2003a e 2003b. II e III Relazione del Sistema Nazionale di Valutazione al Comitato di Sorveglianza del QCS http://www.dps.mef.gov.it/uval_doc_meccanismi.asp). 115 Nel testo, il termine “giudizio” indica affermazioni del valutatore che esprimono un’opinione sulla strategia o sull’attuazione del programma, e costituisce un ampliamento rispetto al concetto di raccomandazione. Questo ampliamento si è reso necessario dato che non sempre le raccomandazioni sono abbastanza rilevanti o specifiche da poter essere prese in esame e confrontate con i cambiamenti osservabili. D’altra parte, l’essenza della valutazione è quella di produrre giudizi basati su un’analisi scientifica degli effetti dei programmi. 116 In parte, questa carenza delle analisi riflette l’orientamento dato dal Sistema Nazionale di Valutazione, che suggeriva di focalizzare l’analisi più sull’individuazione dei meccanismi e risultati dell’azione che sull’analisi della strategia, poiché al momento dell’inizio dei processi di valutazione, durante il 2002, le strategie erano state finalizzate da poco (cfr. Sistema Nazionale di Valutazione, 2001. Primo modulo di Linee Guida per la Valutazione intermedia dei Programmi Operativi del QCS Ob.1 2000-2006 http://www.dps.mef.gov.it/uval_doc_metodologici.asp#lineeguida). 117 Modifiche al QCS e ai POR; note dei Comitati di Sorveglianza che accompagnano le modifiche stesse; Complementi di Programmazione al 2000 e a dicembre/gennaio 2004; piani finanziari al 2000 e al 2004. E’ stato fatto riferimento anche ai risultati dell’esercizio di “autovalutazione” (vedi più avanti). 118 Weiss, C. 1999. The Interface between Evaluation and Public Policy. Evaluation, 5, 468-486.


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necessariamente formalizzate nei documenti strategici, ma modificano documenti attuativi (p.e., i bandi) oppure direttamente le prassi, senza una formalizzazione esplicita. L’analisi qui riportata non è in grado, inoltre, di fornire indicazioni su quanto le valutazioni abbiano influenzato le decisioni, di individuare legami di causa-effetto tra l’espressione di un giudizio e l’assunzione di una decisione congrua rispetto a tale giudizio. Lo studio delle cause dei cambiamenti nella strategia e l’indagine sulle forme di utilizzazione dei risultati delle valutazioni, infatti, richiede indagini più complesse di quella qui effettuata ed un esteso confronto diretto con i numerosi soggetti coinvolti nelle decisioni.

Dato il numero di programmi, e la loro complessa articolazione per assi e settori di intervento, cui ha corrisposto una speculare articolazione delle valutazioni intermedie, si è ritenuto di poter trarre lezioni rilevanti focalizzando l’attenzione, oltre che sul QCS nel suo complesso, su due settori di intervento, il settore dei trasporti e quello dello sviluppo rurale, che sono stati osservati in tutti i POR. Questi due settori sono stati scelti per la loro rilevanza strategica e perché costituiscono due casi molto diversi sia per il modo in cui la strategia viene costruita, sia per il modo in cui viene attuata. E’ stato possibile, in questo modo, analizzare il tipo di giudizi che i valutatori hanno espresso e la reattività delle amministrazioni in condizioni molto diverse.

Il settore dei trasporti rientra nella strategia dell’Asse VI, dedicato alle reti materiali e immateriali per lo sviluppo. Esso ha un peso mediamente molto elevato in termini finanziari nel complesso del QCS e in tutti i POR, e vi è dedicato un Programma Operativo Nazionale apposito. Il settore è per gran parte regolato da norme nazionali ed è oggetto di programmazione nazionale e regionale. I piani nazionale e regionali disciplinano la realizzazione di infrastrutture e l’erogazione di servizi. I programmatori regionali godono di autonomia nella determinazione di tali programmazioni regionali e rispetto alle modalità attuative. A questa autonomia si accompagna un grado elevato di flessibilità rispetto alle sequenze della pianificazione indicate nell’ordinamento giuridico.

Diversamente da quanto accade nel settore dei trasporti, l’utilizzazione delle risorse che sostengono la strategia per lo sviluppo rurale (all’interno dell’Asse IV del QCS, dedicato alle politiche di sviluppo rivolte alle imprese o, più in generale, agli operatori economici privati) è regolata direttamente dall’applicazione di regolamenti comunitari che prevedono in maniera abbastanza definita le tipologie di intervento (prevalentemente incentivi alle imprese agricole, ma anche infrastrutture per i territori rurale e servizi in favore della popolazione rurale). Su queste tipologie di interventi, l’estensione dell’azione delle amministrazioni nazionali è più limitata. Il settore riveste una particolare importanza strategica sia per la sua grande importanza nella vita dei territori, soprattutto nel Mezzogiorno, sia perché la normativa comunitaria, che ha separato la programmazione delle questioni di sviluppo rurale rispetto a quella dei Fondi Strutturali per il prossimo periodo di programmazione, pone dei problemi particolari di coordinamento delle politiche e di ricostruzione sui territori delle strategie di sviluppo .

L’analisi ha offerto numerosi spunti. Innanzitutto, è osservabile una concordanza di giudizi tra fonti informative diverse: l’esercizio di autovalutazione, le valutazioni indipendenti, le convinzioni che le amministrazioni e i partenariati hanno man mano maturato. Tali convergenze derivano da numerose cause: p.e., i valutatori indipendenti


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hanno assistito all’esercizio di auto-valutazione119; in qualche caso, decisamente più negativo, i valutatori hanno acquisito in modo acritico le convinzioni delle amministrazioni, astenendosi dal sottoporle al vaglio critico della ricerca valutativa.

In secondo luogo, sebbene non siano generalizzate (i partenariati responsabili dei programmi hanno operato spesso in modo indipendente e spesso difforme rispetto a quanto suggerito dalle evidenze disponibili), si ritrovano convergenze tra le decisioni delle amministrazioni e i giudizi del valutatore. Se, da una parte, le convergenze riscontrabili sono, spesso, indice di condivisione dei giudizi e dell’informazione, dall’altra è possibile riscontrare una certa lentezza ed incertezza nella capacità di intervenire concretamente ed efficacemente per modificare l’azione. Non sempre la convergenza tra i giudizi e le decisioni assunte è indice di meccanismi virtuosi: l’analisi qui riportata ha evidenziato almeno un caso in cui il valutatore si è limitato ad avallare in modo acritico decisioni di allocazione delle risorse già prese dall’AdG.

Inoltre, l’analisi conferma che le amministrazioni appaiono maggiormente reattive al rischio di disimpegno automatico delle risorse piuttosto che ai segnali relativi all’innovatività delle azioni, alla loro rispondenza alla strategia e all’effettivo verificarsi di effetti positivi sui territori. In generale, le amministrazioni stentano a percepire il ruolo positivo che la valutazione intermedia dei programmi può svolgere. Esse sono infatti maggiormente preoccupate da un problema di tempi di realizzazione degli obiettivi di spesa, e tendono ad attribuire alla velocità della spesa il ruolo predominante rispetto al perseguimento degli obiettivi strategici che si sono date. In questo contesto, la valutazione indipendente intermedia ha dovuto cercare di conquistarsi uno spazio di interlocuzione che fosse ancorato al tentativo di dare rilievo e dignità alla strategia del programma e ai problemi realizzativi della stessa, piuttosto che al puro e semplice problema dei tempi della spesa per evitare il disimpegno automatico dei fondi. Questo giudizio, espresso ripetutamente da vari osservatori (e ribadito anche negli aggiornamenti delle valutazioni indipendenti e nel presente lavoro), dovrebbe ispirare mutamenti nell’organizzazione del sistema di incentivi per le amministrazioni, soprattutto per il prossimo periodo di programmazione, ma anche per il restante periodo di attuazione del QCS 2000-2006.

Contrariamente a quanto ci si potrebbe aspettare, inoltre, non si riscontra una correlazione stabile tra la qualità delle analisi valutative e la corrispondenza tra questi ed i cambiamenti osservati. Una certa relazione tra reattività dell’amministrazione e qualità della valutazione è riscontrabile per quanto riguarda lo sviluppo rurale. Nel 119 Già a partire dalla fine del 2002, l’Italia (su iniziativa dell’AdG del QCS) ha deciso di “anticipare” i tempi della riprogrammazione. Per sostenere tale processo, l’ AdG del QCS ha avviato un esercizio di “Autovalutazione” di tutti i PO, successivamente aggiornato nel corso del 2003. Tale attività è stata svolta internamente all’amministrazione, e ha coinvolto le amministrazioni centrali e regionali, nelle loro varie articolazioni: non solo, infatti, le unità amministrative responsabili del coordinamento (p.e., nelle Regioni, i Dipartimenti per la programmazione), ma anche quelle responsabili per l’attuazione, in particolare i responsabili di misura. Organizzata inizialmente per realizzare una ricognizione completa dell’andamento finanziario dei PO, l’autovalutazione ha poi mostrato di avere ulteriori potenzialità conoscitive, ed è arrivata ad indagare aspetti istituzionali e strategici (cfr. Sistema Nazionale di Valutazione 2003, II Relazione del Sistema Nazionale di Valutazione al Comitato di Sorveglianza del QCS Ob.1). L’attività di autovalutazione ha costituito una riflessione collettiva sull’attuazione, non solo sugli aspetti finanziari e procedurali, ma anche sull’aderenza o meno delle scelte procedurali rispetto alla strategia di misura e ha consentito di rendere esplicita sui programmi che, altrimenti sarebbe rimasta dispersa e parzialmente inutilizzata. L’esercizio è stato organizzato in modo da rispondere in modo sistematico (misura per misura) e allo stesso tempo sintetico a molte domande sull’attuazione del programma tipiche delle AdG e CE. Essendo limitata agli aspetti attuativi, e quindi non avendo la possibilità di fornire informazioni sugli effetti del programma sui destinatari delle azioni, ha costituito una base per l’espressione di domande di valutazione.


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settore dei trasporti, invece, appare vero l’inverso: buone valutazioni, che esplicitano elementi conoscitivi nuovi e mettono in questione le teorie sottese al programma, sottoponendone i risultati a scrutinio, tendono a non essere prese in considerazione dalle amministrazioni.

Infine, molti giudizi delle valutazioni intermedie e le intenzioni che hanno animato le variazioni nella strategia del QCS sono ancora validi: potrebbero essere reiterati anche adesso, e di fatto lo sono – come è riscontrabile sia nelle sezioni dell’aggiornamento della valutazione intermedia curate dal valutatore indipendente, sia in quelle presentate in questo lavoro. Questo deriva da diverse cause.

Innanzitutto, nei casi in cui le raccomandazioni erano pertinenti e sono state prese decisioni di cambiamento adeguate, può essere necessario che passi del tempo perché gli effetti del (limitato) cambiamento di rotta effettuato con la revisione di metà percorso siano percepibili, come, p.e., nel caso dell’introduzione di criteri di selezione che tengano conto del principio di sostenibilità ambientale. In secondo luogo, alcuni giudizi sono ancora validi perché la revisione di metà percorso non è riuscita ad affrontare adeguatamente alcune questioni che chiaramente richiedono ulteriori ricerche, come le condizioni che possono portare ad un’effettiva partecipazione dei privati o come l’approntamento di strumenti adeguati per indurre i cambiamenti desiderati (vedi introduzione in questo lavoro). Inoltre, in altri casi, il cambiamento, pur auspicato, continua ad incontrare resistenze, per cui o le evidenze delle valutazioni (e delle altre analisi) non sono riuscite ad indurre cambiamenti nelle strategie o, pur avendo influenzato i documenti, non sono riuscite a cambiare le prassi.

Vale la pena di esplorare con maggiore cura il caso in cui le modifiche apportate al QCS non siano riuscite a modificare le prassi di attuazione. Da una parte, bisogna riconoscere che i processi di valutazione intermedia e di auto-valutazione sono stati poco espliciti e che i loro risultati sono stati più chiari e fruibili per chi già possedeva l’informazione (p.e., a livello centrale o nelle unità di coordinamento) che agli altri soggetti della comunità di policy (p.e., i responsabili di misura o i beneficiari finali). La scarsa chiarezza dei processi e dei loro risultati ha limitato la capacità delle correzioni di rotta di orientare in modo convincente l’azione degli attuatori. Dall’altra parte, il QCS ha manifestato una scarsa capacità di raggiungere soggetti lontani dalle AdG dei programmi (p.e., responsabili di misura, partenariati locali, destinatari potenziali), e quindi di influire sui loro comportamenti. Tale scarsa capacità è stata individuata dal valutatore indipendente del QCS, che aveva parlato di “solitudine del QCS” già in occasione della valutazione intermedia120.

I.4.1 L’analisi relativa al QCS nel suo complesso

In generale, per quanto riguarda il QCS, si individua una certa concordanza tra le indicazioni della Valutazione Indipendente e le modifiche nella strategia. Tale concordanza è probabilmente anche il riflesso dell’”anticipazione” di molte decisioni rispetto alla revisione di metà percorso, effettuata sulla base delle evidenze relative alle modalità di attuazione provenienti dall’attività di autovalutazione promossa e avviata a partire dalla fine del 2002 su proposta dell’AdG del QCS. Tale esercizio di

120 ATI LSE-V&V, 2003. Rapporto di Valutazione Intermedia del QCS Ob.1 2000-2006, http://www.dps.mef.gov.it/qcs/qcs_valutazione.asp#risultati


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“autovalutazione” ha affiancato e in parte anticipato gli esiti della valutazione indipendente ed ha utilmente sostenuto le riflessioni che hanno guidato la riprogrammazione ed il confronto con le parti economiche e sociali, attraverso i Forum organizzati per ciascun programma operativo e per il QCS nel suo insieme.

Le modifiche al QCS

Già a inizio 2003, infatti, iniziavano a delinearsi gli ambiti che sarebbero stati oggetto (o necessitavano interventi) di riprogrammazione e che sarebbero stati in parte confermati dai valutatori indipendenti dei PO e del QCS, nella propria autonomia di giudizio121:

1. conferma dell’impostazione strategica del QCS e dei Programmi, ma esigenza di adeguamento rispetto alle lezioni apprese, ai cambiamenti di contesto, ai singoli contesti regionali, all’evoluzione degli orientamenti strategici dell’UE. In particolare, l’obiettivo globale del QCS è stato riaffermato in termini meno ambiziosi, sia per quanto riguarda la crescita del PIL nell’area di riferimento, sia per quanto riguarda l’inclusione sociale, alla luce delle difficoltà iniziali incontrate nell’attuazione e della congiuntura internazionale;

2. assunzione di decisioni finalizzate a rafforzare le capacità di attuazione, tenuto conto delle differenze significative fra le performance dalle singole Amministrazioni;

3. tentativo di concentrare il numero degli obiettivi e, di conseguenza, di rafforzare il nesso fra le azioni/interventi e gli obiettivi e le unità programmatorie;

4. costruzione di nuove forme di premialità; 5. sforzo teso a rafforzare l’orientamento ai risultati, attraverso una maggiore

condivisione strategica da parte dei responsabili dell’attuazione; 6. più incisivo collegamento con le politiche nazionali per lo sviluppo, in primo

luogo con gli interventi finanziati con il Fondo per le aree sottoutilizzate (Fas), riordinato e avviato a coerenza con la programmazione comunitaria per mezzo della Legge Finanziaria 2003, e attraverso gli Accordi di Programma Quadro.

Nel dettaglio dei singoli Assi prioritari, le modifiche più rilevanti riguardano:

- per l’Asse I “Risorse naturali” l’accelerazione impressa alla pianificazione di settore, all’operatività dei nuovi assetti gestionali nei settori dell’acqua e dei rifiuti, e al rafforzamento della strumentazione programmatica per gli interventi di difesa del suolo e di sviluppo della Rete ecologica. Il QCS rivisto supporta esplicitamente il recepimento delle indicazioni della Direttiva 2000/60 sull’acqua, che coniuga le finalità di gestione economica delle risorse naturali con il principio della sostenibilità del loro utilizzo;

- per l’Asse II “Risorse Culturali”, la conferma della centralità del criterio dell’integrazione per la programmazione e gestione degli interventi e l’esortazione ad esplicitare meglio le modalità di implementazione. Anche alla luce delle difficoltà registrate nella prima fase di attuazione, è stato rafforzato il criterio della sostenibilità globale (finanziaria e organizzativa) dei progetti e del principio della fruibilità del bene;

- per l’Asse III “Risorse Umane”, la versione rivista del QCS recepisce le indicazioni della Strategia europea per l’occupazione e della Strategia europea per l’inclusione

121 Le modifiche al QCS sono qui solo schematicamente presentate. Le analisi tematiche della seconda parte del presente lavoro presentano una discussione dell’effettività e delle conseguenze di tali modifiche.


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sociale, tenendo conto della evoluzione della politica nazionale in materia (legge 328/2000; legge 30/2003) e della riforma della legislazione sulla scuola. E’ stato inoltre previsto uno sforzo per rafforzare, tramite la previsione di appropriate modalità operative, dell’integrazione del FSE con gli interventi cofinanziati da altri fondi. La revisione è stata anche l’occasione per un parziale ripensamento della parte dell’intervento relativa all’Inclusione sociale. Per quanto riguarda la politica per la Ricerca, le modifiche introdotte sono state volte a sostenere la rete dell’offerta di ricerca del Mezzogiorno valorizzandone i collegamenti con il sistema imprenditoriale; a garantire la migliore qualificazione e mobilità delle risorse umane dedicate; a rafforzare le reti scientifiche e private, anche a livello locale, nonché il sostegno a distretti tecnologici; a creare più mirati e articolati strumenti a sostegno all’innovazione.

- per l’Asse IV, “Sviluppo Locale”, settore “Industria, artigianato e servizi”, sono state apportate modifiche finalizzate alla razionalizzazione degli strumenti di aiuto; alla focalizzazione degli interventi sulle specifiche prospettive e potenzialità dei singoli territori; alla migliore integrazione con gli strumenti della programmazione nazionale. Priorità è stata attribuita alle iniziative a sostegno dello sviluppo locale ispirate ai principi dell’integrazione e della selettività e al riorientamento degli aiuti verso obiettivi orizzontali. In tale contesto è stato sancito il principio del non aumento del peso degli aiuti nell’ambito della programmazione complessiva. Quanto al “Turismo”, gli interventi in questo settore sono stati più strettamente raccordati con le politiche di valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale, con l’obiettivo di superare le difficoltà a rendere effettivo l’approccio di sistema richiesto per questo settore (come anche raccomandava il valutatore indipendente del QCS);

- per l’Asse V “Città”, le difficoltà evidenziate nella prima fase di attuazione hanno suggerito una più esplicita finalizzazione della strategia e una più stringente definizione delle modalità di attuazione. Nel confermare il criterio dell’integrazione, è stata attribuita priorità alle azioni innovative, nonché alla mobilizzazione dei finanziamenti privati e alla diffusione di nuove pratiche di governance e pianificazione (piani strategici pluriennali per le città), sostenute da azioni di assistenza tecnica agli Enti locali;

- per l’Asse VI “Reti e Nodi di servizio”, nel settore dei “Trasporti”, le modifiche hanno teso a puntualizzare gli obiettivi e a rafforzare le modalità di selezione degli interventi al fine di migliorarne la capacità di conseguire gli obiettivi. Particolare rilievo ha avuto il tema del partenariato istituzionale, essendo la cooperazione dei vari livelli di governo un elemento condizionante per l’attuazione di questi interventi. Al fine di sostenere l’integrazione modale, la revisione del QCS ha cercato di attribuire maggiore visibilità agli interventi sui nodi di scambio tra le varie modalità di trasporto. Le modifiche apportate al settore “Società dell’Informazione” hanno teso a sviluppare i contenuti strategici e le modalità di attuazione, ancora non pienamente declinati nella prima versione del QCS, ed a promuovere l’accesso alle tecnologie dell’informazione. Per la “Sicurezza”, la revisione ha avuto l’ambizione di rafforzare il dialogo centro-Regioni, di individuare modalità partecipate nella programmazione degli interventi e di irrobustire la dimensione trasversale e la finalizzazione territoriale di questi interventi.


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Giudizi del valutatore indipendente Come si è detto, si rileva una certa convergenza tra le modifiche apportate al QCS e i giudizi del valutatore.

1. Giudizi sulla strategia

Nonostante, come detto, le valutazioni abbiano solo parzialmente analizzato criticamente le strategie, è possibile individuare alcuni, forti, giudizi sull’impostazione strategica del QCS e dei PO. Innanzitutto, le valutazioni, in particolare quella del QCS, hanno evidenziato che dopo gli sforzi iniziali il sistema del QCS ha presto esaurito la propria capacità di rapportarsi ai territori, soprattutto laddove la concertazione iniziale non è diventata metodo ordinario di assunzione di decisioni, progressivamente riducendo lo spazio per l’innovazione a favore dell’adempimento e producendo differenze nelle prestazioni. Questa constatazione ha, dunque, evidenziato l’esigenza che il QCS assumesse in modo “più marcato” la sfida di dialogare con i territori e di attivare il partenariato.

I valutatori hanno, inoltre, osservato che nell’attuazione il ruolo del partenariato, necessario per raggiungere i cittadini, è stato meno incisivo rispetto all’avvio della programmazione. Tali raccomandazioni hanno contribuito a rafforzare il convincimento già maturato dall’AdG del QCS che fosse necessario attivare maggiormente i Forum, rivedere leggermente la composizione e articolazione dei Gruppi di Lavoro del QCS, e di rafforzare le forme di comunicazione. In particolare, è stato deciso, nel quadro di un utilizzo più mirato delle riunioni dei Comitati di Sorveglianza dei Programmi Operativi, un meccanismo che focalizzi le riunioni su temi di particolare importanza. Il Comitato di Sorveglianza del QCS indica periodicamente i temi da inserire all’ordine del giorno delle riunioni dei Comitati dei PO. In sintesi, la revisione di metà percorso ha introdotto nel QCS richiami più stringenti ai principi di partenariato attivo e alla effettività della cooperazione tra tutti i soggetti coinvolti.

Le valutazioni hanno riconosciuto al QCS di essere riuscito a rappresentare un elemento di discontinuità, di essere in grado, cioè, di innescare cambiamenti nella cultura della programmazione e attuazione degli interventi di sviluppo regionale. In particolare, hanno affermato che l’insieme di regole, sanzioni e incentivi che ha “costretto” le Amministrazioni regionali a sviluppare ed adottare le strategie regionali (p.e., in tema di ricerca, società informazione, trasporti) ed altre azioni di programmazione e costruzione istituzionale complesse (p.e., negli ambiti dell’acqua e dei rifiuti) ha prodotto risultati che non sarebbero stati raggiunti senza il QCS. Il valutatore, quindi, ha suggerito di proseguire nella creazione di sistemi di premialità a livello centrale, cosa che è avvenuta ma discostandosi rispetto a quanto suggerito dal valutatore.122 Inoltre, in accordo con l’AdG del QCS, le Regioni hanno mutuato/replicato meccanismi premiali per accrescere la capacità istituzionale e di attuazione presso le amministrazioni locali. Tali meccanismi sono stati finanziati con fondi nazionali – Fas (e quindi sono risultati meno trasparenti nei confronti del valutatore indipendente e, forse, degli altri partner e del pubblico).

122 Vedi in questa parte del rapporto il Capitolo sull’avanzamento istituzionale. In occasione dell’aggiornamento della valutazione intermedia, il valutatore ha avanzato proposte di variazione dei meccanismi premiali (cfr. ATI LSE-V&V 2006, Aggiornamento della valutazione intermedia del QCS ob.1 2000-2006).


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Il valutatore indipendente ha constatato che la crescita della capacità istituzionale è stata disomogenea, sia tra amministrazioni dello stesso livello istituzionale, sia tra livelli istituzionali (centrale, regionale, locale). Ha, quindi, raccomandato un rafforzamento degli sforzi per l’aumento della capacità istituzionale. Uno degli strumenti preposti ad accompagnare e facilitare tale crescita è l’assistenza tecnica, in particolare il PON ATAS. A tale programma è stato affidato il compito di contribuire all’avanzamento istituzionale e al conseguimento dell’obiettivo di modernizzazione amministrativa a supporto degli Enti sub-regionali soprattutto nella fase di attuazione delle operazioni loro affidate e nella realizzazione, per la seconda fase di programmazione, di un programma di scambi di esperienze e promozione di reti tematiche, a livello regionale, nazionale ed europeo.

Il valutatore indipendente del QCS ha messo in luce la complessità del Quadro stesso come strumento di programmazione e l’esistenza di problema informativi, in particolare la scarsa chiarezza degli obiettivi e delle indicazioni sul funzionamento di meccanismi attuativi. Nel corso della revisione di metà periodo, si è, quindi, proceduto all’affinamento degli indicatori, in particolare relativamente alle variabili di rottura, da rendere più facilmente utilizzabili. Oggetto di revisione sono stati anche gli indicatori di contesto, al fine sia di articolare in maggior dettaglio i temi sottostanti le variabili di rottura, sia di osservare il manifestarsi o meno di risultati connessi agli obiettivi specifici in cui è articolata la strategia del QCS. Durante la revisione si è ritenuto opportuno non ridurre il numero degli indicatori quanto piuttosto di cambiarne alcuni per renderli maggiormente collegati con gli obiettivi.

Per quanto riguarda la revisione degli assi, il valutatore indipendente ha evidenziato la necessità di: a) circoscrivere puntualmente, all’interno dei singoli Assi prioritari, gli ambiti di intervento che più direttamente e con maggiore incisività possono garantire il conseguimento degli obiettivi fissati; b) recuperare i ritardi nella pianificazione di settore; c) continuare a migliorare la modalità di esecuzione, non sottovalutando il ruolo dell’attuazione e valorizzando le conoscenze accumulate nell’interazione tra gli attori.

Il valutatore ha, poi, suggerito di dedicare al turismo un asse prioritario o, perlomeno, di aumentare il presidio del tema, e di adeguare il governo delle strategie sulla società dell’informazione.

2. Giudizi su attuazione e gestione

Alcuni POR e Complementi di Programmazione sono apparsi caratterizzati da un’eccessiva frammentazione delle misure e dell’organizzazione, di competenze e professionalità adeguate, il che ha inciso negativamente sul governo strategico degli assi stessi. Il valutatore del QCS ha evidenziato come il collegamento tra obiettivi, indicatori e unità programmatorie non fosse sempre chiaro, e come ciò limitasse la capacità dell’impianto strategico di focalizzare l’attenzione e il lavoro delle amministrazioni (sia delle unità di coordinamento, sia dei responsabili di misura) sui traguardi da perseguire e raggiungere. Convergendo sulle considerazioni dell’autovalutazione, il valutatore ha evidenziato l’opportunità di ricondurre il sistema e l’articolazione degli obiettivi in coerenza con le unità programmatorie. Tale raccomandazione ha trovato riscontro anche in molte valutazioni dei Programmi Regionali. La revisione di metà percorso ha, in buona parte, mostrato che questa raccomandazione è stata accolta.

Il valutatore (anche qui in coerenza con i risultati dell’auto-valutazione e con le valutazioni dei PO) ha raccomandato l’accelerazione, il completamento e l’adozione


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degli strumenti di programmazione settoriale e delle strategie regionali, che in molti casi costituiscono, in base alle regole del QCS, provvedimenti propedeutici all’attuazione delle misure e degli interventi. Per rispondere a questa sollecitazione, in occasione della revisione di metà percorso, si è cercato di intensificare e migliorare il supporto tecnico nazionale alle Regioni.

Sia la valutazione indipendente del QCS, sia quelle dei PO hanno evidenziato la necessità di migliorare la comunicazione interna alle Amministrazioni, in particolare il coinvolgimento dei Responsabili di misura nella condivisione dell’orientamento strategico. I problemi informativi, infatti, soprattutto nell’ambito di programmi complessi come quelli che attuano la strategia del QCS, inevitabilmente limitano il funzionamento dei meccanismi di attuazione. Le azioni più rilevanti relative a questo aspetto riguardano il sistema di monitoraggio, i meccanismi premiali e il miglioramento delle informazioni relative alla situazione in termini di inclusione sociale (cfr. Cap. II.X). Il sistema di monitoraggio, è stato evidenziato, necessitava sia di miglioramenti tecnici123, sia di una migliore formazione delle strutture periferiche, vicine alla creazione e trasferimento dei dati. Per quanto riguarda il sistema della premialità, la revisione di metà percorso ha costituito l’occasione (allo scopo di migliorare trasparenza e comunicazione sulla regionalizzazione degli interventi gestiti dalle Amministrazioni centrali e rafforzare la conoscibilità degli interventi finanziati dal FSE) per organizzare la prosecuzione di alcuni obiettivi della premialità comunitaria e nazionale (relativamente ai sistemi di monitoraggio e controllo e all’anticipazione dei risultati di spesa funzionali al conseguimento dei target imposti dalla regola dell’N + 2). Inoltre, sono stati definiti i nuovi meccanismi premiali cui si è accennato sopra.

Alcuni valutatori hanno riscontrato una riduzione dei tempi intercorrenti tra graduatorie e impegni vincolanti. Tuttavia, i valutatori hanno evidenziato come questo, spesso, dipenda da meccanismi che sfruttano, per rendicontare risorse comunitarie, riserve di progetti già selezionati (lo “scorrimento delle graduatorie”) ma non ancora avviati. Questo meccanismo assicura il raggiungimento dei target di spesa, ma limita l’efficacia dell’attuazione del QCS124.

I processi valutativi hanno dedicato particolare attenzione ai criteri di selezione e alla loro incisività rispetto agli interventi selezionati, soprattutto nel caso degli interventi più innovativi. I valutatori (e le stesse amministrazioni, nel caso dell’auto-valutazione, in particolare gli organismi responsabili della tutela dei temi trasversali, soprattutto la sostenibilità ambientale) hanno espresso critiche relative all’effettività di alcuni criteri. Le modifiche sono qui da ricercarsi non tanto nel testo del QCS o dei PO, ma nei Complementi di Programmazione. Dopo la revisione di metà percorso, i testi dei Complementi di Programmazione appaiono, in generale, avere tenuto conto di queste osservazioni, in particolare per quanto riguarda l’integrazione dei principi di sostenibilità ambientale tra i criteri di selezione. Tuttavia, gli effetti di questo cambiamento saranno percepibili solo a distanza di tempo.

Giudizi e modifiche relativi alle risorse finanziarie

Complessivamente, il nuovo piano finanziario del QCS scaturito dalla revisione di metà percorso (nell’ambito della quale sono state allocate anche le risorse della premialità ai 123 Per osservazioni sulle caratteristiche e su alcune delle limitazioni che tuttora permangono nel sistema di monitoraggio, vedi il box X.X nel presente lavoro. 124 Un giudizio simile è espresso nell’introduzione al presente lavoro, nel Cap. I.1 e in molte analisi tematiche.


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singoli assi e misure) non riporta scostamenti significativi rispetto alla impostazione originaria: il peso relativo dei singoli assi, e quindi la ripartizione delle risorse fra le diverse priorità tematiche, risulta infatti sostanzialmente immutato. Gli scostamenti più significativi (lieve flessione per l’Asse I – Risorse naturali; leggero aumento per gli Assi III – Risorse umane e VI – Reti e nodi di servizio e per l’Assistenza Tecnica) sono infatti contenuti entro margini di oscillazione nell’ordine dell’1 – 1,5 per cento al massimo.

Su questo aspetto, le valutazioni indipendenti non si sono sostanzialmente espresse, salvo alcune considerazioni riguardo a soluzioni di ottimizzazione e razionalizzazione della gestione delle misure che hanno avuto come riferimento le preoccupazioni circa la velocità e efficienza della spesa soprattutto rispetto alla questione del disimpegno automatico, piuttosto che alle logiche di policy e proporzionalità tra obiettivi e risorse allocate.

Un altro aspetto di qualche rilievo, ma affrontato in modo diverso in due valutazioni e nelle soluzioni adottate dalle AdG interessate, ha riguardato la territorializzazione delle risorse dei POR. Nel Programma in cui la territorializzazione ex-ante delle risorse era presente nel POR fin dal 2000, il valutatore, raccomandandone la cancellazione o quanto meno l’attenuazione, ha evidenziato come tale soluzione non rappresentasse una risposta coerente né efficace ai fabbisogni dei territori, né fosse in grado di sostenere gli obiettivi delle coalizioni locali. Piuttosto, essa rappresenta una predeterminazione della spesa, provocando una non necessaria complessità e un ulteriore irrigidimento amministrativo e gestionale del Programma, limitando la sua capacità di incidere. In questo caso, laddove le risorse non erano già destinate o impegnate, il piano finanziario del CdP del programma in questione ha operato alcuni spostamenti che ne hanno attenuato le rigidità.

Sul versante opposto, una valutazione ha raccomandato la territorializzazione delle risorse di un POR, a favore delle aree svantaggiate della Regione a fini di riequilibrio interno. Tale raccomandazione non è stata accolta dalla Regione interessata nella revisione di metà percorso.

I.4.2 I mutamenti dei Programmi Operativi: focus sui trasporti e sullo sviluppo rurale

L’analisi che qui si presenta ha per oggetto due temi, i trasporti e lo sviluppo rurale, su cui i “principali giudizi di valutazione”125 sono stati osservati per ogni POR, attraverso la lettura dei Rapporti di Valutazione Intermedia. Una volta classificati questi giudizi per ognuna delle Regioni analizzate126, si sono individuate le modifiche del programma rintracciabili dai documenti ufficiali127. Si è poi provveduto ad apprezzare la corrispondenza tra i suggerimenti del valutatore e le modifiche del programma.

125 Come detto nella prima parte di questo Capitolo, l’unità di osservazione è stata costituita dai giudizi del valutatore, piuttosto che solo dalle raccomandazioni. 126 La classificazione, ovviamente, è quella già richiamata più sopra: 1. giudizi che attengono alla strategia del programma; 2. giudizi che attengono all’attuazione (generale; sulle procedure; sugli strumenti; sulle misure); 3. giudizi che attengono all’allocazione delle risorse finanziarie tra le diverse misure. 127 I documenti osservati sono: modifiche al POR; note dei Comitati di Sorveglianza che accompagnano le modifiche stesse; comparazione dei CdP al 2000 e a dicembre/gennaio 2004; comparazione dei piani finanziari al 2000 e al 2004.


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L’interpretazione di tale corrispondenza ha tenuto conto di due elementi: la presenza di giudizi chiari e sussistenza di analisi valutative che supportassero i giudizi stessi.

Focus sullo sviluppo rurale

Il focus sullo Sviluppo Rurale ha l’obiettivo di capire il legame, se esistente, tra i suggerimenti del valutatore indipendente e i cambiamenti dei POR, e dei corrispondenti CdP, in fase di revisione di metà percorso.

Anche nel caso dello sviluppo rurale, solo raramente i giudizi dei valutatori indipendenti hanno riguardato la strategia dei programmi, e quindi la coerenza con la strategia complessiva del QCS: soltanto una piccola parte dei giudizi analizzati possono essere interpretati come suggerimenti attinenti la strategia. Ma anche questi sono di solito giudizi che confermano l’impianto strategico e che, semmai, sollecitano l’AdG verso il maggior perseguimento di uno degli obiettivi chiave dello sviluppo rurale. Si tratta quindi, nella maggior parte dei casi, di suggerimenti di rafforzamento dell’esplicitazione della strategia.

La gran parte dei giudizi attiene, invece, al piano dell’attuazione. Di questi la maggior parte sono giudizi che riguardano le singole misure (suggerimenti di ridisegno delle misure). Un altro blocco importante riguarda i suggerimenti procedurali, ovvero l’evidenziazione di carenze nell’attuazione delle misure stesse a livello, ad esempio, di ritardo dei bandi, di inadeguatezza delle tipologie di bando utilizzate – ad esempio bandi unici, a sportello etc. - o di incompletezza, mancata effettività, o irrilevanza dei criteri di ammissibilità e selezione. Solo in una minoranza dei casi i suggerimenti si rivolgono all’attuazione con un approccio più “alto”. Si tratta in questo caso di giudizi che spingono, ad esempio, a migliorare l’integrazione delle misure o che chiamano l’AdG all’attuazione anche delle misure più innovative (oltre a quelle più consuete e tradizionali)128, in particolare di quelle che più possono agevolare il perseguimento dell’obiettivo di sviluppo rurale, unanimemente considerato quello più trascurato nell’attuazione della strategia, rispetto all’obiettivo, più tradizionale, di aumento della competitività delle imprese agricole e agro-alimentari.

Si rileva, infine, la difficoltà, in fase di analisi, di individuare per ciascun programma giudizi di valutazione chiari e che costituiscano realmente giudizi/suggerimenti valutativi. Molti dei messaggi contenuti nelle valutazioni hanno forti componenti di ambiguità o non appaiono fortemente collegati alle analisi.

Comparando i giudizi di valutazione con i cambiamenti del programma rinvenibili nei documenti analizzati, si riscontra una corrispondenza tra i giudizi e i cambiamenti rintracciabili solo per meno della metà dei giudizi. Solo in una minoranza di casi la corrispondenza appare alta. Questo significa che per una larga maggioranza di casi o non si rileva corrispondenza tra le modifiche e il suggerimento del valutatore o le modifiche stesse non sono verificabili. In parte, il giudizio negativo che se ne potrebbe trarre va temperato in base alla considerazione che la concentrazione più alta di giudizi non verificabili ricade nella classe di giudizi procedurali. Eventuali modifiche collegate a tali giudizi non sono identificabili in documenti come il PO o il CdP. Piuttosto, esse vanno ricercate mediante analisi più approfondite di quelle qui possibili, per esempio attraverso l’analisi dei bandi successivi alla revisione di medio termine.

128 Si veda il Rapporto di Aggiornamento della Valutazione Intermedia del QCS, Parte sullo Sviluppo Rurale: ATI LSE-V&V, 2006.


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Per quanto riguarda i giudizi relativi alla strategia nel suo insieme, non è riscontrabile una vera corrispondenza con i cambiamenti del programma. Le AdG sono sembrate invece più reattive ai giudizi relativi alle modifica dell’attuazione o a quelle nei piani finanziari. In particolare, quasi tutti i casi in cui è possibile riscontrare un’alta corrispondenza tra i giudizi e le modifiche rilevabili sono concentrati nella tipologia di suggerimenti che riguardano le misure singolarmente considerate.

Infine, anche per quanto riguarda lo sviluppo rurale, la maggior parte delle modifiche dei programmi attinenti ai piani finanziari, al peso finanziario attribuito a ciascuna misura ed alla razionalizzazione delle misure stesse non sono collegate a giudizi valutativi e sembrano piuttosto guidate da preoccupazioni di spesa e dalla pressione esercitata dal meccanismo del disimpegno automatico (c.d. N+2).

In sintesi, raramente i suggerimenti forniti dai valutatori hanno riguardato l’impianto strategico dei programmi. Il prevalere di giudizi attinenti l’attuazione, e il basso peso relativo di quelli rivolti alla strategia e all’attuazione, ma di carattere più generale, può essere spiegato in base ad alcuni fattori. Il primo riguarda la natura della strategia della politica di sviluppo rurale, largamente regolamentata a livello comunitario e che il QCS ha ripreso in maniera molto rispettosa. E’ evidente, dunque, che nel caso di una politica dagli Obiettivi fortemente regolamentati129, la differenza si è di fatto giocata a livello di attuazione dei programmi. Qui il comportamento delle Regioni è stato relativamente differenziato, e già a livello di iniziale allocazione finanziaria, i diversi obiettivi dello sviluppo rurale hanno ottenuto maggiore o minore importanza a seconda delle Regioni di riferimento130. E’ comprensibile, quindi, dato che la strategia generale è esogena rispetto al QCS, che i valutatori si siano concentrati sull’attuazione.

Alcuni Rapporti di Valutazione, in particolare quelli di maggiore qualità, manifestano una certa preoccupazione relativamente alla capacità delle misure di raggiungere gli obiettivi individuati nei programmi. La metà dei cambiamenti del programma che manifestano una corrispondenza alta con i giudizi valutativi è relativa a cambiamenti nel disegno delle misure. D’altra parte si è invece rilevata una bassa propensione, da parte delle AdG, a mettere in discussione la strategia e di impegnarsi in cambiamenti radicali131.

Nei rapporti di valutazione scarseggiano, per contro, giudizi chiari e puntuali. Spesso i valutatori esprimono giudizi incompleti e caratterizzati da una certa ambiguità, suscettibili di interpretazioni diverse132. I pochi casi di chiarezza e sicurezza del giudizio valutativo sono anche quelli cui corrispondeva un’analisi solida, e qualitativamente superiore. Tuttavia, quando i messaggi sono chiari e puntuali le AdG appaiono più reattive: il diverso grado di reazione dell’AdG ai suggerimenti sembra essere legato alla qualità dei giudizi stessi e dell’analisi che li sostiene.

129 Il Regolamento per lo Sviluppo Rurale addirittura individua, per ciascun obiettivo, gli interventi necessari per il suo raggiungimento. Le misure del QCS rispecchiano questo disegno normativo alquanto dettagliato. 130 Anche se il Valutatore Indipendente del QCS ha potuto comunque rilevare come in tutte le Regioni abbia prevalso l’obiettivo di competitività della filiera agro-alimentare, a scapito dell’obiettivo più trasversale di sviluppo rurale (vedi Rapporto di Valutazione Intermedia del QCS, parte Sviluppo Rurale). 131 Questo anche laddove il disegno della programmazione e i risultati dell’attuazione rivelassero il concreto rischio di mancare uno dei due obiettivi fissati dalla Strategia e da Regolamento. 132 Si riporta il caso limite in cui la riprogrammazione sembra muovere da giudizi valutativi che non è stato possibile ritrovare nei Rapporti di valutazione. Alcuni di questi giudizi potrebbero essere contenuti nei numerosi prodotti preliminari prodotti tra il 2002 e il 2003. Tuttavia, molti dei richiami che nei programmi rivisti si fanno ai giudizi del valutatore sono probabilmente interpretazioni di messaggi non univoci.


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Infine, la maggior parte delle decisioni attinenti gli spostamenti finanziari delle risorse tra diverse misure, come anche la razionalizzazione delle misure e le eventuali fusioni di due o più misure in un’unica misura, appaiono legate a logiche e preoccupazioni finanziarie e sono solo raramente supportate da analisi valutative. D’altra parte la questione della qualità delle Valutazioni, come anche quella dei processi valutativi e dell’esistenza di un rapporto di fiducia tra valutatore e AdG, sembra contare nella capacità delle Valutazioni stesse di incidere sulle modifiche del Programma.

Focus sui trasporti

Le aspettative di una ricaduta immediata della valutazione indipendente sul contenuto strategico e sulle procedure attuative dei programmi sono state in buona parte deluse se si guarda all’Asse VI del QCS, ed in particolare alle misure per i trasporti. La delusione deriva tuttavia da ragioni molto diverse, che vanno comprese prima di tutto caso per caso, programma per programma, per poi cercare di rinvenire alcune possibili caratteristiche comuni. Anche in questo caso, si è proceduto ad individuare, nelle valutazioni dei POR, i giudizi espressi dai valutatori, giudizi che sono stati poi confrontati con le modifiche apportate al programma.

L’analisi effettuata sui documenti disponibili mostra che nel settore dei trasporti esiste un solo caso in cui la corrispondenza piena tra giudizi del valutatore e comportamento del programmatore può essere considerata il frutto di una reale convergenza tra i risultati di analisi abbastanza ben avviate sul contenuto del programma e di una effettiva condivisione da parte del valutatore della gestione strategica e attuativa della misura sui trasporti (POR Puglia). Un secondo caso di piena corrispondenza tra giudizi del valutatore e decisioni dei programmatori è quello della valutazione del POR Sicilia. In questo secondo caso, tuttavia, si riscontra una sostanziale adesione del valutatore al punto di vista dell’AdG ed una semplice giustificazione formale di decisioni già assunte, con un apporto minimo in termini di restituzione di informazione aggiuntiva e di capacità analitica sviluppata sul programma.

Un terzo caso, diverso dai primi due ma interessante, è rappresentato dalla valutazione del POR Calabria. Nell’occuparsi delle due misure sui trasporti del POR Calabria, il valutatore ha prodotto un’analisi interessante, sebbene puramente documentale, sulla genesi degli interventi programmati in termini di metodo di programmazione e rilevanza delle diverse “fonti della programmazione”. Il valutatore mostra di avere compreso appieno la rilevanza che gli strumenti di programmazione di tipo negoziale centro-periferia hanno avuto nel determinare il contenuto del POR, in alternativa alla costruzione di una capacità di pianificazione rigorosa e originale propria dell’amministrazione regionale e dedicata a migliorare la qualità degli investimenti sul territorio calabrese. Il contributo conoscitivo di questa analisi tuttavia non solo non ha prodotto effetti sulla riprogrammazione, ma si può dire che la riprogrammazione stessa si sia orientata in una direzione diversa (o perfino opposta) rispetto ai suggerimenti del valutatore - peraltro giustamente limitati - sul come correggere la situazione in corso di attuazione.

In tutti gli altri casi (Basilicata, Campania, Sardegna, Molise) il contributo del valutatore è stato essenzialmente informativo, cioè ha migliorato l’informazione sul contenuto del programma, limitando le considerazioni critiche a due aspetti, caratterizzanti in particolare i programmi di Basilicata e Campania. In Basilicata il giudizio del valutatore ha rilevato il diverso peso assunto dagli atti interni, regionali, di


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programmazione, laddove in mancanza di una forte pianificazione unitaria di settore il Piano Regionale della Viabilità stradale ha giocato un ruolo via via crescente nel dare priorità agli interventi di completamento delle rete stradale locale. In Campania il valutatore si è limitato invece ad esprimere un apprezzamento per il metodo di pianificazione regionale, metodo unitario e originale che tuttavia il valutatore non è stato in grado di descrivere o ricostruire, nel suo impatto sul POR, tanto da concludere la sua esposizione con un giudizio negativo sulla trasparenza del programma operativo regionale per la parte trasporti. Si tratta in effetti di una affermazione che sembra riferirsi, per come è posta, più al contenuto informativo dei documenti di programmazione che alla trasparenza organizzativa e amministrativa della gestione delle risorse economiche della misura.

Un caso specifico è in parte quello del POR Molise, relativamente al quale il valutatore ha acquisito e restituito informazioni sui problemi attuativi di una misura, aderendo al punto di vista del responsabile di misura di cancellare uno dei due grandi interventi strategici inseriti nel programma iniziale. Anche in questo caso il livello dell’approfondimento non è tale da acquisire lezioni ulteriori sulla qualità della programmazione in questo settore nella Regione.

Sulla base di queste osservazioni, si possono proporre quindi alcune conclusioni, in grande sintesi. Innanzitutto, almeno in quattro casi su sette, il valutatore fornisce un insieme di informazioni sul contenuto del programma e su alcune procedure e difficoltà attuative. E’ difficile argomentare, in assenza di analisi dirette, quanto questo incremento di informazione sia stato utile al programmatore. Senza dubbio un incremento di informazioni può avere agevolato in certa misura il lavoro di direzione complessiva dei programmi regionali, soprattutto aumentando la capacità dell’autorità di gestione di tenere sotto controllo l’attuazione di assi, misure e settori di intervento all’interno di programmi di spesa pubblica estremamente complessi. Non si può dire, tuttavia, che un puro e semplice incremento dell’informazione abbia avuto un’influenza sulla direzione di marcia delle amministrazioni, sulla capacità di costruire una strategia e di perseguirla con determinazione ed efficacia.

Le modifiche ai programmi appaiono anche nel settore dei trasporti influenzate dalla regola di disimpegno automatico (c.d. N +2), e quindi da una generale argomentazione a favore degli interventi e delle modalità di programmazione che permettevano di massimizzare il risultato finanziario di spesa. Le modifiche di fatto ai programmi che sembrano evidenziarsi nel corso dell’attuazione hanno in genere favorito un mutamento (non dichiarato come tale nei documenti di programmazione) a favore di interventi sulla viabilità, più numerosi e più rapidi da rendicontare, con una evidente influenza della regola del disimpegno automatico. Fanno eccezione in questo senso proprio le Regioni che sembrano avere costruito una maggiore capacità di pianificazione unitaria del settore (unitaria rispetto alla frammentazione amministrativa che spesso caratterizza il modo in cui le amministrazioni regionali organizzano le responsabilità relative alle infrastrutture e ai trasporti). Questa considerazione si evince tuttavia ex-post solo dalla lettura sincronica dell’insieme dei rapporti di valutazione.

Un’ulteriore conclusione riguarda il nesso tra qualità delle analisi e dei giudizi espressi dai valutatori e modifiche apportate in corso di programmazione: buone valutazioni, che rispondano all’interesse generale della collettività, possono non essere prese immediatamente in considerazione dalle autorità di gestione dei programmi proprio per


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la completezza, il rigore e la perspicacia delle analisi e dei giudizi espressi che mettono in discussione aspetti non modificabili nel breve periodo da parte delle Autorità di gestione.133 In questi casi, valutazioni di buona qualità non necessariamente riscontrano successo da parte del committente della valutazione, che può procedere altrimenti rispetto alle conclusioni del valutatore.

Nell’esperienza maturata in questo periodo di programmazione si può dire che solo in un caso si è avuta una analisi originale potenzialmente in grado di far riflettere l’amministrazione sulle modalità e sui contenuti realizzativi del programma. In questo caso, tuttavia, l’amministrazione non ha mostrato reattività rispetto ai contenuti della valutazione. In un secondo caso, in cui il valutatore ha realizzato approfondimenti conoscitivi di campo, il grado di conoscenza raggiunto non è stato forse sufficiente a determinare raccomandazioni fruibili per l’autorità di gestione, la quale ha comunque mantenuto gli elementi più promettenti della sua strategia attuativa (ispirata ai criteri del QCS) nonostante le difficoltà realizzative riscontrate.

In tutti gli altri casi non è possibile cogliere raccomandazioni da parte dei valutatori che si discostino significativamente dall’effettiva attuazione da parte delle autorità di gestione. Da questo punto di vista è esemplificativo del problema quanto appreso dall’analisi del rapporto valutazione-programmazione per l’Asse VI in una delle Regioni in questione: in questo caso, il valutatore afferma con grande determinazione la validità dell’approccio delle misure del POR, in particolare della misura relativa agli investimenti stradali, prescindendo completamente da una verifica della validità della teoria del programma e rivelando una preferenza a priori, non fondata su riscontri empirici o analisi anche solo documentali. Le modifiche del POR sono congruenti con questo giudizio, per quanto debole: la revisione di metà percorso ha spostato, infatti, ingenti quantità di risorse finanziarie dalle altre misure dell’Asse VI (incluse l’internazionalizzazione, la sicurezza e gli investimenti in altre modalità di trasporto) verso gli investimenti stradali, in contraddizione con gli obiettivi esplicitati nel QCS di tensione verso il riequilibrio modale. La debolezza delle convinzioni iniziali è svelata dal cambiamento di opinione che il valutatore matura via via, nella fase dell’aggiornamento della valutazione intermedia, quindi solo dopo avere asseverato quanto l’amministrazione aveva già deciso di fare. In sede di aggiornamento della valutazione intermedia, infatti, il valutatore indipendente lamenta la perdita degli effetti potenziali, ma non arriva a spiegare quali siano i motivi che danno alla misura relativa alle strade la sua maggiore agilità finanziaria. Questo caso non può essere considerato di convergenza tra decisioni e valutazioni, ma va, invece, stigmatizzato come quello di una valutazione che rinuncia alle proprie funzioni (verificare la teoria del programma, confrontarla con le condizioni di contesto sulle quali il programma agisce, esaminare i meccanismi attuativi che operano nei diversi contesti, determinando effetti desiderati o indesiderati sullo sviluppo del territorio) per giustificare decisioni di allocazione già assunte.

133 In questi casi, gli effetti, riscontrabili in un aumento della consapevolezza nella comunità di policy, si dispiegano in un periodo più lungo.

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