1

Abusi edilizi, sanatorie e condoni

Le responsabilità penali di progettisti e direttori dei lavori

Ordine dei Geometri – Campobasso 2013

2

Schema dell’intervento - L’evoluzione della disciplina urbanistica - Il TU 380\01 - I reati edilizi - Reati edilizi in senso stretto - I titoli abilitativi

Permesso di costruire Le opere “precarie” L’autorizzazione “in precario”

Interventi liberi La DIA

Inapplicabilità della DIA a lavori su manufatti abusivi non sanati Super DIA La SCIA

3

segue … - Soggetti responsabili

Il direttore dei lavori Il progettista

- Lottizzazione abusiva e soggetti responsabili - Opere in conglomerato cementizio ed a struttura metallica - Sismica - L’attività di vigilanza e le connesse responsabilità

Abuso di ufficio Responsabilità amministrativa

- Le sanatorie degli abusi edilizi - Il permesso in sanatoria - Il condono

La Circolare Ministeriale 2699\2005 Sanatoria o condono subordinate o parziali

4

La disciplina urbanistica

Le prime leggi di fine ottocento: regolamenti e piani regolatori

La legge 1150\42 piani regolatori e programma di fabbricazione piani territoriali di coordinamento

La legge 47\85 (c.d. primo condono edilizio)

Il TU 380\01

5

Le caratteristiche del TU 380\01

Riduzione dei titoli abilitativi a due soltanto; il permesso di

costruire e la denuncia di inizio attività (DIA); semplificazione delle procedure per il rilascio del

permesso di costruire con: istituzione dello sportello unico per l’edilizia; previsione di forme di collaborazione e consultazione tra

amministrazione e richiedente.

6

I reati edilizi

reati urbanistico\edilizi in senso stretto (art. 44 TU)

reati urbanistico\edilizi in senso lato. (cemento armato e sismica)

reati edilizi\ambientali

7

Reati edilizi in senso stretto

Art 44 lett. a): inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità

esecutive previste dal titolo IV del TU 380\01, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire.

(es. esposizione cartello cantiere; distanze tra i fabbricati; localizzazione del fabbricato in luogo diverso da quello indicato in progetto; violazione delle modalità esecutive previste nel permesso che non mutino l’essenza del manufatto, ecc.)

Per tale violazione è prevista la pena pecuniaria dell’ammenda fino a 20.658 euro

8

Reati edilizi in senso stretto Art 44 lett b): esecuzione di lavori in totale difformità o assenza del

permesso di costruire (differenze difformità totale \ difformità parziale) (assenza del permesso \ permesso illegittimo)

prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione;

l’illiceità della condotta non viene meno per il fatto che non siano adottati, nei termini, i conseguenti provvedimenti repressivi di legge; la contravvenzione è configurabile anche nel caso in cui l’attività edilizia oggetto dell’ordinanza di sospensione non necessiti del previo rilascio del permesso di costruire

Per tale violazione è prevista la pena congiunta dell'arresto fino a due anni e dell'ammenda da 10.328 a 103.290 euro

9

Reati edilizi in senso stretto Art 44 lett. c): lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio (come previsto

dal primo comma dell'articolo 30 dello stesso TU); interventi edilizi effettuati nelle zone sottoposte a vincolo

storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso di costruire.

Per tale violazione è prevista la pena congiunta dell'arresto fino a due anni e dell'ammenda da 30.986 a 103.290 euro.

Ai sensi dell’art. 44 del TU va disposta la confisca dei terreni abusivamente lottizzati nonché delle opere eventualmente realizzate sugli stessi. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione

10

I titoli abilitativi all’attività edilizia

Permesso di costruire

Denuncia inizio attività (D.I.A.)

Super (D.I.A.)

11

Il permesso di costruire Il permesso di costruire è previsto in relazione a quegli interventi

che realizzano una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.

L’art. 10 del TU 380/2001 (come modificato dal d.lgs. 301/2002) individua gli interventi per i quali necessita il permesso di costruire nelle seguenti categorie di lavori:

a) interventi di nuova costruzione; b) interventi di ristrutturazione urbanistica; c) interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo

edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso.

12

Interventi di “nuova costruzione” Sono individuati dall’art. 3, comma 1, lett. e), del TU 380/2001; da

segnalare: la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati,

ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente

l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;

la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all’aperto ove comportino l’esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato.

13

Le opere “precarie” Secondo la costante interpretazione dottrinaria e giurisprudenziale,

una trasformazione urbanistica e/o edilizia – per essere assoggettata all’intervento autorizzatorio in senso ampio dell’autorità amministrativa – non deve essere precaria.

Un’opera oggettivamente finalizzata a soddisfare esigenze

improvvise o transeunti non è destinata a produrre quegli effetti sul territorio che la normativa urbanistica è rivolta a regolare. Restano esclusi, pertanto, dal regime del permesso di costruire i manufatti di assoluta ed evidente precarietà, destinati cioè a soddisfare esigenze di carattere contingente e ad essere presto eliminati.

14

segue … Per la Suprema Corte la natura “precaria” di un’opera edile, non

può essere desunta dalla temporaneità della destinazione soggettivamente data all’opera dal costruttore, ma deve ricollegarsi all’intrinseca destinazione materiale dell’opera ad un uso realmente precario e temporaneo per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente possibilità di successiva e sollecita eliminazione.

Non sono rilevanti le caratteristiche costruttive, i materiali impiegati e l’agevole rimovibilità, ma le esigenze temporanee alle quali l’opera eventualmente assolva.

Il carattere “stagionale” di una struttura non significa assoluta precarietà dell’opera, in quanto la precarietà non va confusa con la stagionalità, vale a dire con l’utilizzo annualmente ricorrente della struttura

15

L’autorizzazione “provvisoria” o “in precario”

Talvolta si riscontra il rilascio, da parte di alcuni comuni,

di autorizzazioni a realizzare nuove costruzioni “provvisorie” o “in precario”; con tali atti, cioè, a fronte di un intervento edilizio che necessiterebbe del permesso di costruire, si ricorre alla mera autorizzazione come se la temporaneità del titolo abilitativo, detto, appunto, “provvisorio”, rendesse l’opera “precaria” e, quindi, non necessitante del permesso.

16

segue … Secondo la Suprema Corte, l’assenza delle condizioni per il rilascio

del permesso, ove questo è necessario, non è superabile con provvedimenti atipici, quali, appunto, le autorizzazioni provvisorie rispetto alle quali l’interessato si impegna a rimuovere, in futuro, il manufatto anche su semplice richiesta del comune.

Un’autorizzazione a costruire di tipo precario oltre ad essere extra legem, in quanto non prevista da alcuna disposizione legislativa, è anche illegittima e contra legem perché non potrebbe avere altra funzione che quella di tollerare una situazione di evidente abuso. In questi casi, quindi, ci si trova di fornite all’esecuzione di lavori in assenza del permesso di costruire.

17

Interventi liberi

Gli interventi liberi – cioè non necessitanti di alcun titolo abilitativo – sono indicati dall’art. 6 del TU; tale norma è stata completamente riscritta dall’art. 5 della legge 73\2010; prima del 25 marzo 2010 erano realizzabili senza titolo edilizio i seguenti interventi:

interventi di manutenzione ordinaria interventi volti all’eliminazione di barriere

architettoniche opere temporanee per attività di ricerca nel

sottosuolo

Interventi liberi

La disciplina dell’art. 6 del TU, oggi applicabile, estende le categorie di intervento “libero” portandole a dieci e prevedendo, per alcune di essere, una comunicazione di inizio lavori da inviare al comune e, per una di esse, anche una relazione tecnica asseverata. Avremo, quindi, tre fattispecie di “attività edilizia libera” così distinguibili:

lavori che possono essere eseguiti senza formalità; lavori soggetti a previa comunicazione di inizio lavori; lavori soggetti a previa comunicazione di inizio lavori ed a

relazione tecnica asseverata.

18

Lavori eseguibili senza formalità quelli di manutenzione ordinaria; quelli volti all’eliminazione di barriere architettoniche che non comportino la

realizzazione di rampe o di ascensori esterni, ovvero di manufatti che alterino la sagoma dell’edificio;

le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo che abbiano carattere geognostico, ad esclusione di attività di ricerca di idrocarburi, e che siano eseguite in aree esterne al centro edificato;

i movimenti di terra strettamente pertinenti all’esercizio dell’attività agricola e le pratiche agro silvo-pastorali, compresi gli interventi su impianti idraulici agrari;

le serre mobili stagionali, sprovviste di strutture in muratura, funzionali allo svolgimento dell’attività agricola.

19

Lavori soggetti a preventiva comunicazione opere dirette a soddisfare obiettive esigenze contingenti e temporanee

e ad essere immediatamente rimosse al cessare della necessità e, comunque, entro un termine non superiore a novanta giorni;

opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l’indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale, ivi compresa la realizzazione di intercapedini interamente interrate e non accessibili, vasche di raccolta delle acque, locali tombati;

pannelli solari, fotovoltaici e termici, senza serbatoio di accumulo esterno, a servizio degli edifici, da realizzare al di fuori della zona A) di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444;

aree ludiche senza fini di lucro e gli elementi di arredo delle aree pertinenziali degli edifici.

20

Lavori soggetti a comunicazione di inizio lavori ed a relazione tecnica asseverata

manutenzione straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettera b), ivi compresa l’apertura di porte interne o lo spostamento di pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali dell’edificio, non comportino aumento del numero delle unità immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici;

21

22

Interventi soggetti a DIA L’individuazione degli interventi realizzabili mediante DIA

viene ricondotta, dall’art. 22 del TU, a due categorie: interventi – conformi alle previsioni degli strumenti

urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanisticoedilizia vigente – non riconducibili a quelli previsti dall’articolo 10 e dall’articolo 6;

varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire.

23

Interventi soggetti a DIA

L’elemento comune a tutti gli interventi eseguibili tramite DIA è quello di collocarsi al di sotto della soglia di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.

La denuncia di inizio attività (DIA) – da presentare allo sportello unico – deve contenere:

una rappresentazione della volontà di dare inizio a lavori edilizi;

una relazione asseverata da parte di un progettista abilitato

24

Inapplicabilità della DIA a lavori su manufatti abusivi non sanati

In più occasioni la Corte di Cassazione è stata chiamata ad affrontare situazioni in cui erano stati effettuati lavori edilizi, assentibili con semplice DIA, su immobili abusivi che non erano stati oggetto di sanatorie. Secondo la Corte qualsiasi attività posta in essere su di un immobile (abusivo) riprende e rinnova l’illegittimità dell’opera alla quale accede.

Cass. pen., sez. III, sent. del 19 aprile 2006, n. 21490 c.c. (dep.

21.6.006) Rv. 234472: in tema di edilizia, il regime di denuncia di inizio attività (DIA) non è applicabile a lavori da eseguirsi su manufatti orig inariamente abusivi che non risultino oggetto di condono edilizio o di sanatoria, atteso che gli interventi ulteriori su immobili abusivi ripetono le caratteristiche di illegittimità dall’opera principale alla quale ineriscono strutturalmente.

25

La c.d. Super DIA

Il d.P.R. n. 380/2001, all’art. 22, comma 3, lett. a), come modificato dal d.lgs. n. 301/2002, ha previsto che – a scelta dell’interessato ed in alternativa al permesso di costruire – possono essere realizzati anche in base a semplice denunzia di inizio attività:

a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c);

b) …. c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta

esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.

26

segue … b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione

urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni planovolumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente all’entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza, si prescinde dall’atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l’esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;

La SCIA L’art. 49, comma 4 bis del d.l. 78\2010, convertito, con mod., dalla legge

122\2010, ha introdotto la “segnalazione certificata di inizio attività” (Scia), sostituendo integralmente la disciplina della “dichiarazione di inizio attività” (Dia) contenuta nel previgente articolo 19 della legge 241\1990.

Il nuovo istituto, sostanzialmente, prevede che l’interessato dopo aver presentato alla pubblica amministrazione un’apposita segnalazione (corredata dalle eventuali attestazioni ed asseverazioni ad opera di tecnici abilitati) possa iniziare immediatamente l’attività oggetto della segnalazione stessa senza la necessità di attendere la scadenza di alcun termine; la pubblica amministrazione potrà intervenire (ove riscontri delle irregolarità) bloccando l’attività, ma decorsi sessanta giorni (dal ricevimento della segnalazione) tale possibilità di intervento è estremamente limitata se non sostanzialmente preclusa.

27

L’applicabilità della Scia all’attività edilizia

Dopo l’entrata in vigore della legge 122\2010 (31 luglio 2010), si è posto il problema dell’applicabilità della Scia alla materia edilizia.

Il problema è stato risolto con il comma 2 lett c) dell’art. 5 del D.L. 70\2011, convertito con modificazioni dalla L. 106\2011, che ha previsto che le disposizioni di cui all'art. 19 della legge 241\1990 (la c.d. Scia) si “interpretano” nel senso che le stesse si applicano alle denunce di inizio attività in materia edilizia disciplinate dal d.P.R. 380\2001, con la seguente precisazione:

non si applicano ai casi in cui la Dia, in base alla normativa statale o regionale, è alternativa o sostitutiva del permesso di costruire;

nei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, la Scia non sostituisce gli atti di autorizzazione o nulla osta, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale.

Dunque, con il D.L. 70\2011, le diposizioni sulla Scia si “applicano” alla Dia la cui normativa rimane in vigore; è sul piano procedurale (non definitorio o di individuazione degli interventi per i quali necessita tale titolo abilitativo) che si applica la disciplina della Scia.

28

29

Abusi edilizi in senso stretto: soggetti responsabili

L’art 29 stabilisce che: il titolare del permesso di costruire, il committente

e il costruttore sono responsabili della conformità delle opere alla normativa urbanistica, alle previsioni di piano;

nonché, unitamente al direttore dei lavori, a quelle del permesso e alle modalità esecutive stabilite dal medesimo.

30

Il progettista Il progettista, cioè colui che redige il progetto dell’intervento

edilizio, non è stato individuato dal legislatore come uno dei soggetti responsabili degli abusi edilizi e, pertanto, non risponde dei reati posti in essere da chi andrà a realizzare il suo progetto.

Cass. Pen: il progettista di un manufatto abusivo non risponde del reato di cui

all'art. 20 della legge 28 febbraio 1985 n. 47, neanche a titolo di concorso, atteso che la fase di redazione di un progetto, anche se difforme dalla normativa vigente, va tenuta distinta da quella di direzione dei lavori, e non può configurarsi un nesso di causalità tra la redazione del progetto e l'attività di attuazione dello stesso, soltanto per la quale sussiste rilevanza penale

Tuttavia …..

31

… continua Diverso è il caso in cui egli, nel progetto, abbia dolosamente alterato la

realtà dei fatti inserendo dati non veritieri o omettendo di indicare elementi rilevanti (es. in materia di superfici, di dimensione del lotto, di distanze dagli altri edifici ecc) così da ottenere il rilascio di provvedimenti abilitativi contenenti dati falsi e che non sarebbero stati rilasciati ove la rappresentazione dei dati fosse stata fedele.

In queste situazioni (in relazione ad un permesso di costruire che

contenga dati non veritieri, con la PA che viene indotta in errore dal progetto) egli concorre nel reato edilizio ed è altresì responsabile del reato di falso ideologico per induzione (artt. 48 e 479 del codice penale)

32

Le false attestazioni Per le opere soggette a DIA il progettista assume la qualità di esercente

un servizio di pubblica necessità e risponde (in caso di falso) del delitto di cui all’art. 481 c.p.

Ai sensi dell’art. 23 del TU, qualora il dirigente (o il responsabile del competente ufficio comunale) riscontri delle false attestazioni, da parte del professionista abilitato, ne dovrà informare l’autorità giudiziaria ed il consiglio dell’ordine di appartenenza.

La falsa attestazione (481 c.p.) può riguardare sia la relazione di asseverazione

Cass. pen., sez. III, sent. del 21 ottobre 2008, n. 1818 Ud. (dep. 19.1.2009) Rv. 242478: in materia di falso, la relazione d’asseverazione del progettista allegata alla denuncia d’inizio d’attività edilizia (DIA) ha natura di “certificato”, sicché risponde del delitto previsto dall’art. 481 c.p. il professionista che redige la suddetta relazione di corredo, attestando, contrariamente al vero, la conformità agli strumenti urbanistici.

sia il collaudo finale, con il quale il tecnico attesta la conformità dell’ opera al progetto presentato ed approvato.

33

Il direttore dei lavori Il direttore dei lavori si occupa della fase esecutiva dell’intervento

edilizio ed in tale veste egli deve verificare che l’opera venga realizzata in conformità al permesso di costruire e secondo le modalità in esso indicate

L’art. 29 consente al direttore dei lavori, il quale si accorga che a sua insaputa sono stati commessi degli abusi consistenti nella violazione delle prescrizioni del permesso di costruire (fatta esclusione delle varianti in corso d'opera) di evitare un suo coinvolgimento contestando tale evenienza agli altri soggetti e fornendo al dirigente o responsabile del competente ufficio comunale contemporanea e motivata comunicazione della violazione stessa.

Nei casi di totale difformità o di variazione essenziale rispetto al permesso di costruire, il direttore dei lavori deve inoltre rinunziare all'incarico contestualmente alla comunicazione resa al dirigente.

34

.. segue

Taluni direttori dei lavori si difendono sostenendo che i lavori abusivi sono state eseguiti dal committente e\o dal costruttore “a loro insaputa”. In realtà sul direttore dei lavori grava una posizione di garanzia circa la regolare esecuzione dei lavori, con conseguente responsabilità per gli abusi commessi e trattandosi di contravvenzione l’omesso controllo – circa la corrispondenza dell’opera al permesso – ben può essere addebitato al direttore dei lavori anche a mero titolo di “colpa”.

Avendo egli il compito di “controllare” la regolare esecuzione dei lavori, affermare che alcuni lavori furono eseguiti a lor insaputa significa ammettere di non aver svolto un adeguato controllo.

Diverso è dimostrare che le opere abusive furono realizzate, a loro insaputa, in data successiva alla conclusione ed alla chiusura dei lavori comunicata al comune; dato che quella data segna il momento in cui il direttore di lavori cessa dall’incarico e non è più garante della regolare esecuzione dei lavori.

35

La lottizzazione abusiva Ai sensi dell’art. 30 del TU si ha lottizzazione abusiva di terreni a

scopo edificatorio quando: (lottizzazione materiale) vengono iniziate opere che

comportino trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione;

(lottizzazione giuridica) tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.

36

La lottizzazione abusiva

Un ruolo di assoluto rilievo assumono, nel reato di lottizzazione abusiva, quei tecnici che intervengono nella predisposizione o nell’attuazione del programma edificatorio.

Cass. Pen. Sez. 3 sent. n 10061 del 30.09.95 (Ud. 13.07.95) Rv 203472: ….

37

La lottizzazione abusiva

… risponde di concorso nel reato di lottizzazione abusiva il tecnico che abbia operato l'ulteriore frazionamento di particelle già frazionate, comprese anch'esse nella maggiore estensione della proprietà originaria, poiché anch'egli si è inserito con efficienza causale nel determinismo produttivo dell'evento. (Nella specie la S.C. ha osservato che anche qualora, all'epoca dello svolgimento dell'anzidetta attività professionale, non fosse ancora stato annotato sul mappale il precedente frazionamento, egli ebbe comunque a rendersi pienamente conto della reale situazione in occasione delle effettuate operazioni di ricognizione e di picchettamento).

38

Opere in conglomerato cementizio ed a struttura metallica

Nell’ottica di garantire la perfetta stabilità e sicurezza delle

strutture e di evitare qualsiasi pericolo per la pubblica incolumità, il TU fissa precise prescrizioni in tema di:

progettazione delle opere; direzione dei lavori; esecuzione dei lavori.

39

… continua In merito alla progettazione l’art. 64 stabilisce che occorra un

progetto esecutivo redatto da un tecnico abilitato, iscritto nel relativo albo, nei limiti delle proprie competenze stabilite dalle leggi sugli ordini e collegi professionali.

Il progettista ha la responsabilità diretta della progettazione di tutte le strutture dell'opera comunque realizzate; si tratta di un obbligo che spetta al progettista e che lo stesso non può delegare ad altri. Potrà avvalersi di collaboratori, ma questo non lo esime in alcun modo dalle responsabilità previste per legge nei suoi confronti.

40

… continua La Corte di Cassazione ha affermato che “in materia di opere in

conglomerato cementizio armato, secondo l'esplicita previsione dell'art. 3 della legge 5 novembre 1971, n. 1086, il progettista ha la responsabilità diretta di tutte le strutture dell'opera, comunque realizzate. Pertanto, ove si sia avvalso di collaboratori, egli non si esime da responsabilità delegando ad altri tale compito, su di lui direttamente incombente, senza poi procedere ai necessari e dovuti riscontri e controlli, facendo acriticamente propri elaborati e calcoli.”

Non solo la progettazione, ma anche l’esecuzione di queste opere deve aver luogo sotto la direzione di un tecnico abilitato, iscritto nel relativo albo, nei limiti delle proprie competenze stabilite dalle leggi sugli ordini e collegi professionali.

41

Denuncia lavori

Prima di iniziare la realizzazione di opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica, il costruttore (art. 65) deve farne denuncia allo sportello unico; quest’ultimo provvederà a trasmetterla al competente ufficio tecnico regionale.

Il testo originario del TU affidava, l’obbligo di denuncia, al

direttore dei lavori; nella G.U. n 47 del 27 febbraio 2002 è stata pubblicata la rettifica che assegna al costruttore tale incombenza.

42

Art. 71 – lavori abusivi

L’art. 71 prevede la pena dell'arresto fino a tre mesi o dell'ammenda da 103 a 1032 euro nei confronti di chiunque commette, dirige (quindi anche il tecnico direttore dei lavori) e, in qualità di costruttore, esegue le opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica, o parti di esse:

senza un progetto esecutivo redatto da tecnico abilitato; senza che la direzione sia effettuata da tecnico abilitato.

43

Art. 73:Responsabilità del direttore dei lavori

E’ punito con l’ammenda da 14 a 206 euro il direttore dei

lavori il quale: non tiene in cantiere la denuncia dei lavori ed il giornale

dei lavori (art. 66); omette o ritarda di depositare, al competente ufficio

tecnico regionale, la relazione indicata nell'articolo 65, comma 6.

44

Art. 74: Responsabilità del collaudatore

E’ punito con l’ammenda da 51 a 516 euro il collaudatore

che non osserva gli obblighi di cui all'articolo 67, comma 5 (il collaudatore, entro 60 gg dalla comunicazione del direttore dei lavori circa l’ultimazione dei lavori stessi, deve redigere il certificato di collaudo).

45

Sismica In zona dichiarata sismica (ai sensi dell’art. 83), chiunque intenda

procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni è tenuto a darne preavviso scritto (c.d. denuncia lavori)

Alla denuncia deve essere allegato il progetto, in doppio esemplare, debitamente firmato da un tecnico nonché dal direttore dei lavori.

Nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione.

46

Sanzioni penali

L’art. 95 del TU, prevede che chiunque violi le

prescrizioni contenute nel capo IV del TU (articoli da 83 a 106) e nei decreti interministeriali di cui agli articoli 52 e 83 del medesimo TU è punito con l'ammenda da 206 a 10.329 euro.

47

… continua

La contravvenzione di cui all’art. 95 del TU può essere commessa da chiunque violi o concorra a violare gli adempimenti formali e sostanziali previsti dalla normativa.

Primo fra tutti il proprietario dell’immobile, il committente, il titolare della concessione edilizia ed, in genere, chi ha la disponibilità dell'immobile o dell'area su cui esso sorge.

Sono altresì responsabili quei soggetti che esplicano attività tecnica o che effettuano l’attività materiale di realizzare i lavori e che li hanno iniziati senza accertarsi degli intervenuti adempimenti; tra questi ultimi individuiamo il direttore dei lavori ed il titolare della ditta appaltatrice.

48

Attività di vigilanza e responsabilità

L’art. 27 prevede che il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, esercita la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale; quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere:

- eseguite senza titolo su aree assoggettate, da leggi statali, regionali o da altre norme urbanistiche vigenti o adottate, a vincolo di inedificabilità, o destinate ad opere e spazi pubblici ovvero ad interventi di edilizia residenziale pubblica;

- nonché in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici

provvede alla demolizione ed al ripristino dello stato dei luoghi. Qualora sia contestata l’inosservanza di norme prescrizioni e modalità

fissate dalla legge dai regolamenti e dagli strumenti urbanistici, ordina l’immediata sospensione dei lavori.

49

Caratteri dell’attività di vigilanza

Doverosa Da effettuare di ufficio Da effettuare su istanza di parte

********** Gli effetti degli esposti anonimi

50

Gli effetti della omessa vigilanza

Responsabilità penale per abuso d’ufficio – art. 323 cp L’abuso di ufficio sussiste nel caso di consapevole violazione

della legge finalizzata a procurare ad altri un ingiusto vantaggio: la consapevolezza va intesa quale dimostrabilità che il soggetto

era a conoscenza dell’abuso edilizio o che, iniziate le procedure sanzionatorie amministrative, abbia deliberatamente evitato di portarle avanti;

la violazione di legge consiste nella violazione degli artt. 27 e seg. del TU che impongono all’amministrazione di intervenire, con provvedimenti sanzionatori, una volta riscontrati gli abusi.

51

L’abuso di ufficio

La sesta sezione penale della Cassazione, in diverse

sentenze (sent. n. 6192 del 15 febbraio 2001 e la n. 21085 del 28 gennaio 2004), ha ritenuto la sussistenza del reato di abuso di ufficio a carico di sindaci che avevano consapevolmente omesso di svolgere attività di vigilanza sul territorio e di adottare i provvedimenti di loro competenza per reprimere l’abuso edilizio.

52

Abuso di ufficio e permesso illegittimo Possibile configurabilità del reato di abuso di ufficio nel caso di rilascio

di un permesso di costruire illegittimo. Cass. 2001, sent n. 16241: in tema di abuso di ufficio, integra la violazione di

legge, rilevante ai fini della configurabilità del reato, il rilascio, da parte del sindaco, di una concessione edilizia in sanatoria allorché rimanga accertata l’assenza del requisito della conformità dell’opera agli strumenti urbanistici generali.

Cass. 2000, sent. n. 7290: per la configurazione del reato di cui all’art. 323 c.p.

si richiede che il pubblico ufficiale agisca in violazione di norme di legge o di regolamento; il reato non può essere ravvisato quando, in un procedimento amministrativo complesso e cioè caratterizzato dal concorso di diversi atti amministrativi, l’agente abbia contribuito esclusivamente all’adozione di un atto legittimo, e la illegittimità del provvedimento finale dipenda da atti diversi, alla cui formazione egli non abbia contribuito

53

Gli effetti dell’omessa vigilanza

Responsabilità amministrativa per danno all’ente pubblica.

Al riguardo la Corte dei conti, in talune pronunce, ha

ritenuto la propria competenza a valutare i danni che l’amministrazione subisce in conseguenza dell’omessa applicazione delle sanzioni amministrative previste dalla legislazione urbanistica.

54

Le sanatorie degli abusi edilizi

Permesso di costruire in sanatoria

Condono edilizio

55

Accertamento di conformità L’art. 36 del TU 380/2001 ha previsto la possibilità per gli interventi realizzati “in assenza di permesso di costruire, o in difformità da esso,

ovvero in assenza di denuncia di inizio attività nelle ipotesi di cui all’articolo 22, comma 3, (cd. superdia) o in difformità da essa” di ottenere il permesso in sanatoria se l’intervento risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dello stesso sia al momento della presentazione della domanda.

Tale possibilità di sanatoria viene estesa – dall’art. 37, comma 4, del TU – anche agli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla denuncia di inizio attività (DIA ordinaria).

56

Effetti del provvedimento di sanatoria

L’effetto principale che consegue al provvedimento di sanatoria è la legittimazione, sul piano amministrativo, delle opere abusive con preclusione di qualsiasi potere sanzionatorio.

Rilevante è anche l’effetto estintivo (cioè il venir meno della punibilità) che si produce sui reati contravvenzionali altrimenti riconducibili alla condotta abusiva. Si estende a tutti i responsabili dell’abuso ed anche a coloro i quali non hanno fatto formale richiesta di sanatoria in sede amministrativa.

L’effetto estintivo dell’abuso edilizio non si estende al reato paesaggistico salvo che non sussistano i presupposti del cd. condono ambientale. Tale effetto è precluso anche rispetto agli altri reati contravvenzionali come, per esempio, a quelli previsti in materia sismica, o in materia di opere in conglomerato cementizio.

57

Il c.d. condono edilizio Possiamo distinguere le tre principali leggi di riferimento

riconducibili ai cosiddetti tre condoni: la legge 47/1985, preceduta e seguita da una serie di d.l.

e di leggi di conversione; la legge 724/1994, preceduta da una serie di decreti

legge e seguita da altri decreti poi, di fatto, confluiti nella legge 662/1996 (3);

la legge 326/2003 che convertiva il d.l. 269/1993; questa legge è stata modificata dal d.l. 168/2004, convertito nella l. 191/2004, che recepiva gli indirizzi espressi dalla Corte costituzionale a seguito di ricorso proposto da alcune regioni

58

segue …

La legge 47/1985 prevedeva la possibilità di sanare gli abusi edilizi

perpetrati fino al 1° ottobre 1983; i condoni successivi, salvo modeste modifiche, operando un rinvio recettizio alla 47/1985, hanno spostato avanti nel tempo tale termine così portandolo, con il secondo condono, al 31 dicembre 1993 ed infine, con il terzo, al 31 marzo 2003.

59

condizioni

Opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc.

Nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi.

60

La C.M. 2699\2005 La circolare del 7 dicembre 2005, n. 2699 prevede che

per quanto riguarda, invece, le nuove costruzioni con destinazione d’uso non residenziali, la sanatoria è ammessa anche oltre i limiti volumetrici previsti per i manufatti residenziali.

Cass. pen., sez. III, sent. del 19 gennaio 2007, n. 8067 Ud. (dep. 27.2.2007)

Rv. 236084: in tema di condono edilizio, i procedimenti penali per violazioni edilizie relative alle nuove costruzioni non residenziali non possono essere sottoposti, durante la pendenza del termine per la presentazione del condono, alla sospensione prevista dall’art. 44 l. n. 47 del 1985, cui rinviano le disposizioni di cui al d.l. 30 settembre 2003 n. 269, conv. con l. 24 novembre 2003 n. 326, atteso che l’art. 32 del citato decreto n. 269 limita l’applicabilità del condono edilizio alle sole costruzioni residenziali.

61

Ulteriori condizioni Le tipologie di intervento edilizio suscettibili di sanatoria sono

indicate dal comma 26 che rinvia ad un allegato specificante 6 tipologie di abuso.

Il comma 27 elenca una serie di fattispecie in cui il condono non è comunque possibile. Esso prescrive che, fermo restando quanto previsto dagli artt. 32 e 33 della legge 47\85, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora:

a) siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva, per i delitti di cui all’articolo 416-bis, 648-bis e 648-ter del codice penale o da terzi per suo conto;

b) non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico, rispetto alle categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla ordinanza del P. C. M 20 marzo 2003, n. 3274, pubblicata nel supplemento ordinario alla GU n. 105 dell’8 maggio 2003;

c) ……

62

Non applicabilità Nelle aree sottoposte a vincoli imposti sulla base di leggi statali e

regionali a tutela degli interessi idrogeologici, ambientali e paesistici la norma anzidetta ammette, infatti, la possibilità di ottenere la sanatoria soltanto per gli interventi edilizi di minore rilevanza (corrispondenti alle tipologie di illecito di cui ai nn. 4, 5 e 6 dell’Allegato 1: restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria), previo parere favorevole da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Cass. pen., sez. III, sent. del 21 dicembre 2004, n. 48956: tra le ipotesi di

opere abusive non suscettibili di sanatoria, ai sensi dell’art. 32 del d.l. 269/2003, rientra la nuova costruzione realizzata, in assenza del titolo abilitativo edilizio in area assoggettata a vincolo imposto a tutela degli interessi paesistici, ipotesi esclusa dal condono dal comma 26, lett. a).

63

segue… Cass. pen., sez. III, sent. del 26 aprile 2007, n. 24451: il condono

edilizio previsto dall’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003 (conv. con modd. in l. 326/2003) è applicabile agli interventi edilizi anche se eseguiti in area vincolata in assenza di titolo abilitativo e di autorizzazione paesaggistica, purché si tratti di interventi di minore rilevanza (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria) e previo parere favorevole dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo.

Cass. pen., sez. III, sent. del 22 novembre 2007, n. 45253: in tema

di reati edilizi, il vincolo che inibisce l’accesso al condono degli interventi edilizi, secondo quanto previsto dall’art. 32 del d.l. 269/2003, riguarda indifferentemente sia il vincolo gravante sull’immobile sia il vincolo insistente sull’area ove l’immobile è realizzato.

64

Sanatorie o condoni“parziali” o “subordinati”

Secondo la giurisprudenza non è consentito rilasciare una sanatoria parziale, cioè limitata a determinate parti dell’immobile abusivo, oppure subordinata all’esecuzione di opere; questo sia con riferimento all’istituto del condono edilizio sia in riferimento all’accertamento di conformità.

Il rilascio di una concessione in sanatoria, ex art. 36 del TU, relativa

soltanto a parte degli interventi edilizi abusivi realizzati, ovvero parziale, oppure subordinata alla esecuzione di opere, non è ammissibile atteso che ciò contrasta ontologicamente con gli elementi essenziali dell’accertamento di conformità, i quali presuppongono la già avvenuta esecuzione delle opere e la loro integrale conformità alla disciplina urbanistica.

65

segue …

Analogamente la Suprema Corte ha (ri)affermato che tutta la legislazione urbanistica e la giurisprudenza formatasi in materia di condono edilizio escludono la possibilità di una sanatoria parziale sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate. Pertanto non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa.

Cass. pen., sez. III, n. 4752 del 30 gennaio 2008 (cc. 13.12.2007)