1

87083 – Amministrazione e

controllo delle aziende pubbliche

I modelli di pubblica amministrazione

0

Il modello tradizionale

1

� Tradizionalmente il settore pubblico è stato strutturato nel rispetto di due principi: � burocrazia (Weber)� dicotomia amministrazione – politica (Wilson)

2

MAX WEBER (1864-1920)

Tre tipi di autorità:

- carismatica (es. sfera religiosa, grandi leader rivoluzionari, grandi capitani d’industria…)

- tradizionale (es. feudalesimo)

- razionale-legale (regole razionali, astratte e universali, non arbitrarie)

2

MAX WEBER (1864-1920)

Caratteristiche del sistema burocratico:

� Divisione del lavoro rigidamente determinata da norme e

definizione delle qualificazioni (leggi e regolamenti)

� Gerarchia degli uffici, che determina gli ambiti di autorità e i

flussi di comunicazione

� Personale dedicato full time

� Un sistema di regole generali che governano ogni azione e

decisione, che costituiscono la base di una competenza di

tipo specialistico e che possono essere apprese

� Impersonalità delle relazioni per garantire trattamenti

imparziali

� La gestione degli uffici basata su documenti scritti

� La selezione e la carriera del personale basate sul possesso

oggettivo di competenze tecniche3

3

4

WOODROW WILSON (1856-1924)

� L’amministrazione deve rimanere al di fuori della sfera politica.

� I politici sono incaricati di fissare gli obiettivi per gli amministratori (burocrati, tecnici) e non dovrebbero manipolarne gli uffici e le attività.

� La pubblica amministrazione è l’esecuzione dettagliata e sistematica del diritto pubblico.

La burocrazia va intesa come un sistema neutrale, permanente e meritocratico, estraneo sia alla politica che alla definizione delle politiche.

5

CRITICHE AL MODELLO BUROCRATICO (I)

Concetto di funzione latente – conseguenze non intenzionali (spesso non ammesse esplicitamente) di un processo, una istituzione, una norma

Effetti inattesi e non voluti di un modello burocratico razionale che dovrebbe offrire ai cittadini un’amministrazione efficiente, oggettiva, equa:

� incapacità di adattarsi al nuovo, � “ritualismo” burocratico, � spirito di corpo, � aspettative contrastanti tra burocrazia e utenza

Merton (1940, 1949)

4

6

CRITICHE AL MODELLO BUROCRATICO (II)

� La burocrazia non è uno strumento super-partes al servizio di un’autorità impersonale (Weber) ma è lo strumento di chi detiene il potere

� Contraddizione insanabile tra principi di disciplina (aspetti formali dell’organizzazione burocratica) e competenza (responsabilità, interazione, legittimazione dal basso)

� NB: Il modello burocratico non è generalizzabile. La pluralità dei modelli organizzativi persiste anche all’interno del trend di burocratizzazione

Gouldner (1952, 1954, 1955)

7

CRITICHE AL MODELLO BUROCRATICO (III)

� Le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adattivo, a causa della loro intrinseca logica costitutiva (principio di azione basato sull’applicazione delle norme);

� Processi di normazione crescente ma senza significativi miglioramenti dell’efficienza;

� Notevole impiego di risorse ed energie nelle lotte interne trasversali e verticali, per la conservazione da un lato del potere e dall’altro dei margini di discrezionalità di ciascuno.

La burocrazia come sistema incapace di correggersiincapace di correggersiincapace di correggersiincapace di correggersi

Crozier (1961, 1963, 1976)

5

NUOVI MODELLI ORGANIZZATIVI

8

Il fallimento delle ambiziose politiche di riforma avviate nel periodo di ricostruzione dopo la II Guerra Mondiale

La sfiducia nella capacità dello Stato, da solo, di assicurare il coordinamento per guidare lo sviluppo socio-economico

La ricerca di modelli alternativi:

a)Fine anni ’70- anni ’90: NEW PUBLIC MANAGEMENT

B)Fine anni ’90- 2000: GOVERNANCE

Il New Public Management

9

� Pone enfasi sul modello aziendale per ristabilire un riequilibrio tra le esigenze diverse che devono essere contemperate per l’amministrazione delle aziende pubbliche.

� Gli interventi attivati a livello internazionale, per innovare il settore pubblico in chiave manageriale, hanno spostato l’attenzione dal rispetto delle procedure predefinite all’allocazione delle risorse e al raggiungimento dei risultati

� Essi sono riconducibili a: � la ridefinizione dei confini tra Stato e mercato, con un ridimensionamento

dell’intervento diretto del settore pubblico, la privatizzazione/esternalizzazione di molte funzioni/servizi pubblici e/o l’introduzione di forme di mercato/quasi mercato nell’erogazione dei servizi pubblici;

� la ridefinizione della macrostruttura del settore pubblico, attraverso processi di decentramento e devoluzione delle funzioni dal livello centrale al livello locale e l’applicazione dei principi di sussidiarietà orizzontale e verticale;

� la ridefinizione delle modalità di funzionamento delle aziende del settore pubblico ispirate ai principi di aziendalizzazione ed all’introduzione di modelli di gestione di tipo manageriale.

6

Ridefinizione dei confini tra Stato e

mercato

10

Modalità Titolare Produttore Finanziatore

1-Gestione in economia o

tramite aziende su cui

l’ente esercita controllo di

fatto

AP AP AP

2-Gestione in regime di

impresa

C AP C

3-Contracting in AP1 AP2 AP1

4-Contracting out AP P AP

5-Concessione AP P C

6-Voucher C P AP

7-Terzo settore P P -

8-Self service C C -

9-Privatizzazione P P C

Adattato da Savas 1987

Decentramento delle funzioni

� Si possono distinguere due tipologie di decentramento: � decentramento istituzionale: distribuzione delle

responsabilità tra i differenti livelli istituzionali con arricchimento delle funzioni e del correlato potere di tassazione al livello di governo più prossimo ai cittadini (sussidiarietà verticale) per accrescere responsabilità nei confronti dei propri cittadini.

� decentramento organizzativo: devoluzione delle competenze ai livelli organizzativi più bassi. Ai dirigenti delle differenti unità organizzative sono attribuite autonome responsabilità sui risultati e sul raggiungimento degli obiettivi, sull’adozione dei modelli organizzativi più idonei, sulla gestione del personale,

11

7

Ridefinizione delle regole di

funzionamento: gestione del personale

� Gestione del personale:� percorsi di carriera meno rigidi� spoil system� ricambio di personale, sia nell’ambito della stessa

organizzazione sia tra organizzazioni, al fine di diffondere diverse culture gestionali.

� promozione legata a professionalità acquisita e capacità di rispondere alle esigenze organizzative, a favore di sistemi ancorati agli obiettivi.

� retribuzione collegata al perseguimento degli obiettivi

12

Ridefinizione delle regole di funzionamento:

sistemi informativi contabili

� cambiamenti nei sistemi di reporting economico–finanziari (ad esempio, l’adozione della contabilità economico-patrimoniale);

� impiego di forme di misurazione della performance (ad esempio, uso di indicatori di performance, benchmarking, carte dei servizi, valutazione dei programmi);

� sviluppo di sistemi e strutture di gestione orientati al mercato per assicurare la fornitura e la definizione dei prezzi dei servizi pubblici (ad esempio, cash management, contracting out, meccanismi determinazione dei prezzi interni ed esterni);

� decentramento/devoluzione dei budget e tentativi di collegare i budget con il reporting economico-finanziario e quello relativo ai risultati dell’attività amministrativa e reale;

� cambiamenti nell’attività di auditing interna ed esterna (ad esempio sviluppo della revisione gestionale, con attenzione all’efficacia ed all’efficienza dei pubblici servizi).

13

8

Ridefinizione delle regole di funzionamento:

gestione delle relazioni con gli utenti

� migliorare la qualità dei servizi: certificazione di qualità dei servizi, la definizione di standard di qualità nelle carte dei servizi, analisi di customer satisfaction

� semplificare i contatti con la pubblica amministrazione : costituzione di sportelli informativi, la disciplina di accesso ai dati, le autocertificazioni.

14

I limiti del New Public Management� Le prime valutazioni sugli effetti delle riforme evidenziano che

spesso non sono stati raggiunti i risultati sperati: � difficoltà di implementazione delle azioni previste � i limiti insiti negli stessi progetti di riforme.

� I processi di cambiamento hanno evidenziato i seguenti limiti:� il ruolo più simbolico che reale di alcune riforme;� i rischi di un’eccessiva fiducia nelle soluzioni universali e

standardizzate, in assenza di una preventiva riflessione sul contesto di riferimento;

� l’enfasi posta principalmente sulle tecniche contabili, manageriali, sugli strumenti e sugli aspetti di dettaglio e la scarsa attenzione rivolta all’elaborazione di teorie e schemi concettuali di riferimento;

� un eccessivo focus sugli aspetti operativi e tecnici a scapito della considerazione delle problematiche strategiche e di governance;

� una forte attenzione agli aspetti di gestione “interna” e l’assenza di considerazione degli impatti della stessa sul sistema esterno.

15

9

La Public Governance

16

� Esso prende l’avvio dall’assunto secondo cui la missione delle aziende pubbliche non si esaurisce nella produzione efficiente dei servizi pubblici, nella minimizzazione di costi e nella massimizzazione dei ricavi, ma richiede, altresì, l’esistenza di meccanismi di accountability tra Stato e comunità di riferimento.

� Si tratta di un approccio alla pubblica amministrazione più olistico, in cui il concetto di “buon governo” non riguarda soltanto l’efficiente uso delle risorse rispetto a quanto prodotto, ma anche i processi, i quali devono essere caratterizzati da apertura verso l’esterno, democrazia, equità e responsabilizzazione. “Modo di governare non gerarchico, in cui soggetti privati (non pubblici) partecipano alla definizione e

implementazione delle politiche pubbliche”

Elementi comuni delle teorie e delle

esperienze di Governance

� Uno scenario con portatori di interesse eterogenei: i problemi collettivi non possono essere affrontati e risolti solo dalle autorità pubbliche, ma richiedono la cooperazione di altri attori, quali cittadini, ONP, imprese, media…

� Basata sia sulla regole formali (leggi e regolamenti) che informali (tavoli di coordinamento, pianificazione congiunta, codici di condotta e autoregolamentazione)

� Focus non solo sui risultati ma anche sul processo (relazione tra input/output ma anche trasparenza e interazione con i portatori di interesse)

17

10

Governance: i soggetti

18

Cittadini (come individui)

Comunità (associazionismo –forme di auto-organizzazione)

Organizzazioni Non Profit

Imprese

MediaClasse politica

Pubblica Amministrazione

19

ESEMPI DI GOVERNANCE (I)

1. Collaborazione diretta tra autorità pubbliche, sindacati e aziende per negoziazioni tripartite (esempio per la contrattazione collettiva) Svezia, Norvegia, Austria, Italia, Germania, Irlanda, Olanda

2. Network misti di attori pubblici e privati (aziende e non profit) Per esempio nel settore telecomunicazioni, nella ricerca scientifica e tecnologica, nella sanità e nei servizi sociali.

11

20

ESEMPI DI GOVERNANCE (II)

3. L’autoregolamentazione si ha quando soggetti privat i svolgono anche funzioni regolative che sono nell’interesse pubblic o

Per esempio gli accordi ambientali volontari, i sistemi di eco-certificazione, i codici di condotta e i sistemi di certificazione di qualità

21

ESEMPI DI GOVERNANCE (III)

4. I cosiddetti “Governi Privati” si hanno quando orga nizzazioni impongono norme e standards ai propri membri anche con qualche potere sanzionatorio (esclusione dagli albi, pene pecuniar ie, ecc.) non solo per servire il proprio interesse ma anche quello pubbli coPer esempio l’Associazione Italiana Pubblicitari Professionisti e il Codice di Autodisciplina pubblicitaria, o la UK Advertising Association e la Food Advertising Unit

12

22

ESEMPI DI GOVERNANCE (IV)

5. La compartecipazione dei cittadini e delle associaz ioni alla definizione delle politiche/scelte pubbliche

Per esempio le esperienze di bilancio partecipato dei Comuni, di pianificazione partecipata del Piano sanitario Locale, l’utilizzo delle nuove tecnologie per includere i cittadini e le loro preferenze nella definizione di servizi pubblici

Rischi della Governance

� Fenomeni di collusione tra il governo e un gruppo di portatori di interesse

� Il controllo e la realizzazione delle scelte di interesse pubblico lasciati al settore privato non necessariamente garantiscono la pluralità di tutti i portatori di interesse

� Costi delle politiche e dei servizi pubblici aumentati dalla compartecipazione dei soggetti esterni alle decisioni, e addirittura rischio di duplicazioni di attività

23

13

24

Criticità della governance: l’efficacia del government

Tutti gli esempi di Governance presentati, e in particolare l’autoregolamentazione e i cosiddetti “governi privati” funzionano solo se c’è il Governo che assicura il monitoraggio e controllo di questi processi, ed è pronto ad intervenire.

Per questo si parla di

“GOVERNANCE IN THE SHADOW OF GOVERNMENT e

“REGULATED SELF REGULATION”

New Public Management vs Public

Governance

25

New Public Management Public Governance

Prospettiva Infraorganizzativa Interorganizzativa

Principale finalità Trasformare il settore pubblico Favorire la collaborazione trapubblico e privato

Ruolo dei politici Definizione degli obiettivi dimedio-lungo termine

Sviluppare relazioni tra i nodidel network e favorire lagestione congiunta di risorsepubbliche e private

Relazioni Mutua indifferenza econtrapposizione permassimizzare un obiettivoindividuale

Mutua dipendenza ecollaborazione perraggiungere un obiettivocomune

Oggetto del controllo Output Processo

Meccanismi di regolazione del sistema

Concorrenza Governance