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Riepilogo sulle firmeBipartizione tecnica

• A) Firme che si incorporano nel documento e lo rendono immodificabile– Le RSA indipendentemente dall’erogatore del servizio e da ogni

requisito di garanzia (firme avanzate nella direttiva CE — firme digitali in senso tecnico — firme elettroniche nel Codice)

– Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2 della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato qualificato» nella direttiva CE — «firme digitali» nel Codice

• B) Firme che non conferiscono al documento caratteristiche particolari– Molteplici ipotesi nelle quali l’ordinamento da valore giuridico al

documento sulla base di garanzie più o meno spinte.

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Riepilogo sulle firmeQuadripartizione giuridica

• A) Le RSA qualificate (certificatore e certificato qualificato, all. 1 e 2 della direttiva CE): «firme elettroniche basate su certificato qualificato» nella direttiva — «firme digitali» nel Codice. Unica variabile per i certificatori: essere o meno accreditati presso il CNIPA

• B) Le RSA che non rispondono agli allegati 1 e 2 della direttiva CE (firme avanzate nella direttiva CE — firme elettroniche nel Codice)

• C) I dentificazione dell’operatore nel momento dell’accesso: si depositano documenti nel server della P.A., ma la loro immodificabilità è rimessa alla custodia della P.A. (salvo i rimedi da noi proposti). Questi documenti non possono circolare se non autenticati con firma digitale della P.A. che li ha ricevuti.

• D) documentazione validamente trasmessa ai sensi degli art. 45, 47, 48 e 76 del Codice: non necessitando l’invio di originali o di altra documentazione cartacea, quanto trasmesso è giuridicamente valido alle condizioni di cui agli artt. 20 e 21 ed alla valutazione del giudice

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La datazione dei documenti informatici

• Essenziale dal punto di vista giuridico (molti atti sono validi solo se fatti non prima o non dopo una certa data)

• Mancanza di normativa per tutte le firme elettroniche (accertamento giudiziale generico)

• Possibilità di piena garanzia per i documenti con firma digitale ….

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La marcatura temporale

• Sinonimi: segnatura temporale; time stamp• È un servizio aggiuntivo offerto on line dal

certificatore: da la data certa al documento. Di norma è essenziale.

• Un atto giuridico è valido nei tempi previsti dalla legge (schermata precedente)

• Un atto giuridico con firma digitale è valido se emesso nel periodo di validità della firma digitale. (Firma scaduta, ma atto emesso nel periodo di validità; firma emessa dopo la scadenza).

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IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO

• Informatica dinamica contrapposta alla informatica statica

• Obbiettivo principale della dematerializzazione

• Vi rientra il front office per i profili di iniziativa e di partecipazione

• Vi rientra il back office per le attività telematiche interne all’amministrazione e nei rapporti tra diverse amministrazioni

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IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO

• La mancanza di una disciplina del procedimento telematico come causa del mancato decollo dell’innovazione della P.A.

• Prima legge che lo prevede: la delega nella L. 229/2003 (già esaminata): Tra gli oggetti della delega i procedimenti amministrativi informatici di competenza delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo

• La limitazione alle amministrazioni statali:– Contrasta con l’art. 117 cost., comma 2, lett. r– Ha impedito una compiuta disciplina del procedimento telematico:

• A) per mancata previsione delle principali amministrazioni “procedenti”, quali i Comuni;

• B) perché i procedimenti importanti sono pluriamministrazione e la normativa deve disciplinare precipuamente l’interoperabilità funzionale

– Come si poteva correttamente disciplinare la materia: esercitare il coordinamento informatico (rinvio).

– L’indispensabilità del coordinamento informatico nei procedimenti complessi

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IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO TELEMATICO

• Lo sportello unico telematico.• La teleamministrazione proposta nel 1991-1993 era la visione

telematica dello sportello unico (primi tre capisaldi: 1) il cittadino presenta la propria istanza presso un’amministrazione, che assume la gestione dell’intero procedimento 2) si apre una “pratica amministrativa” unica, indipendentemente dal numero delle amministrazioni interessate 3) sia per i passaggi interni, sia per i pareri e nulla-osta esterni, viene telematicamente inviato un mero “allertamento” al titolare dell’ufficio che deve operare il successivo intervento dal proprio terminale, diventando il responsabile della procedura in quella fase)

• Nel 1999, commentando il DPR 20 ottobre 1998, n. 447, si criticò:– La limitazione alle sole attività produttive– La base cartacea dell’attivitàVedi file specifico

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Lo sportello unico telematico (segue)

• Lo sportello unico telematico nel codice dell’amministrazione digitale: Art. 10 (leggerlo):

– È ancora limitato alle attività produttive, mentre da più parti lo si auspica come metodo generale di amministrazione

– Impegna i Comuni come amministrazioni procedenti– Impegna tutte le altre PP.AA. che intervengono con pareri e nulla osta– Il legislatore ha ritenuto di poterlo fare non tanto in base alla delega

(insufficiente), quanto come completamento alla disciplina del 1998– L’autoritarismo è mitigato dal coinvolgimento della Conferenza unificata

nella scelta della soluzione migliore– Non è condivisibile addossare agli enti minori soluzioni di portata

rivoluzionaria: oneri notevoli; pericoli di avviare soluzioni che poi dovranno essere cambiate

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Sportello unico telematico e fascicolo informatico

• Due aspetti della stessa medaglia nella teleamministrazione (non si può gestire un procedimento con più parti se non si crea un’area condivisa con i documenti iniziali e quelli in fieri).

• Nel codice sono separati: Il fascicolo informatico: art. 41 — sportello unico: art. 10.

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Testo dei commi principali dell’art. 41 lettura commentata

• 41. Procedimento e fascicolo informatico.

• 1. Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente.

• 2. La pubblica amministrazione titolare del procedimento può raccogliere in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati; all'atto della comunicazione dell'avvio del procedimento ai sensi dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, comunica agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di cui all'articolo 10 della citata legge 7 agosto 1990, n. 241.

• 2-bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le regole per la costituzione e l’utilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri dell’interoperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai sensi dell’articolo 71, di concerto con il Ministro della funzione pubblica.

Il “può” è una grave pecca: l’amministrazione digitale non può funzionare senza l’area condivisa del fascicolo informatico

• Oggi, formalmente, il fascicolo informatico diventa obbligatorio per gli sportelli unici telematici

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Il problema della tipologia dei documenti (nell’immediato e nel futuro)

• I documenti sono prodotti da software vari• I documenti sono destinati ad archivi leggibili

a distanza di tempo• Si evolvono hardware, sistemi operativi,

programmi.• Spesso i programmi di versioni molto vecchie

dello stesso software non sono leggibili da versioni recenti

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Il problema della tipologia dei documenti (nell’immediato e nel futuro)

• Nell’immediato: si impongono degli standard. (il CNIPA ha da poco fatto un accordo con Adobe per i files PDF con firma digitale). Es.: la grafica dei progetti autocad si presenta in pdf

• Per il futuro sono al lavoro i nuovi archivisti dell’informatica sulle seguenti opzioni, alternative o coesistenti:– Fare un museo funzionante di tutti gli hardware e software

più diffusi che producono documenti– Convertire continuamente i documenti per aggiornarli ai

nuovi software– Stampare su carta i documenti importanti e conclusivi di

procedimenti

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Il fascicolo informatico toglie la necessaria sequenzialità

delle fasi procedimentali

• IL PROCEDIMENTO A STELLA• Non è una invenzione, ma la constatazione

della contemporaneità• La contemporaneità non opera:

– Se espresse previsioni di legge impongono una sequenza

– Se è opportuna una sequenza: prima i riscontri semplici, poi indagini tecniche complesse.

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La conferenza di servizi telematica

• Ideazione: Duni: 1995 in “foro amministrativo” e 1998 in “scritti in onore di G. Guarino” (file di approfondimento)

• L. 241/90, mod. da L. 15/05, art. 14, co. 5-bis. Previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza di servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle medesime amministrazioni".

• Codice P.A. digitale, art. 41, co. 3: Ai sensi degli articoli da 14 a 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, previo accordo tra le amministrazioni coinvolte, la conferenza dei servizi è convocata e svolta avvalendosi degli strumenti informatici disponibili, secondo i tempi e le modalità stabiliti dalle amministrazioni medesime.

Link a file

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Conferenza di servizi telematica e teleamministrazione

• La funzione di velocizzazione è svolta da entrambe le soluzioni

• La conferenza di servizi aggiunge il dialogo tra gli intervenienti (ma ha una organizzazione più complessa, anche in via telematica)

• È oggi comunque obbligatoria in molti casi

• La conferenza telematica deve gestire:– A) il colloquio audiovisivo– B) la produzione giuridica della determinazione conclusiva

• B1) verbali a cura dell’amministrazione procedente

• B2) oppure verbale firmato on line da tutti (poiché la firma digitale non viene apposta on line, si tratterà di identificazione all’accesso, verbalizzata dall’amministrazione procedente, che appone la firma digitale a conclusione delle verifiche da parte di tutti gli intervenienti)

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Cenni al riuso

• Tra le tante possibilità di acquisizione dei software vi è il riuso.

• Nell’art. 68 si prevede: a. sviluppo di programmi informatici per conto e a spese dell'amministrazione sulla scorta dei requisiti indicati dalla stessa amministrazione committente; b. riuso di programmi informatici sviluppati per conto e a spese della medesima o di altre amministrazioni;

• Gli artt. 69 e 70 disciplinano il riuso, considerato un obbligo

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Cenni al riuso

• Il riuso:– Garantisce un risparmio per il complesso delle PP.AA. (solo la prima paga)– Aumenta l’interoperabilità tra le PP.AA. che adoperano lo stesso software

• Tuttavia: una impresa di software che sa di non potere vendere più volte addebiterà alla prima P.A. committente un costo alto.

• Il riuso sarà spesso aggirato producendo il software non su commissione, ma autonomamente, previa conoscenza informale delle esigenze della P.A.

• Ulteriore opzione, oltre il riuso: «acquisizione di programmi informatici a codice sorgente aperto» = “open source”: programmi che possono essere modificati per adattarli alle esigenze della P.A.

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Il coordinamento informatico• Art. 117, Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: co. 2,

lett. r: pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale; opere dell'ingegno;

• Il coordinamento informatico è:a) Coordinamento tecnologicob) Coordinamento funzionale («cooperazione applicativa» art. 72 del codice): regole

per l’utilizzazione nelle attività amministrative dei supporti tecnologici.

• Si tratta di potere legislativo, che potrebbe disciplinare direttamente o prevedere l’organo amministrativo preposto al coordinamento

• Norme di diverso livello: validità degli atti; obbiettivi e principi: direttamente nella fonte primaria (Codice P.A. digitale)

• Il coordinamento (da chiunque provenga) non deve comunque toccare:– I poteri sostanziali degli enti previsti dalla Costituzione– L’autorganizzazione degli enti, se non nei limiti strettamente indispensabili

• Norme che incidono sui poteri locali autonomi:– La Corte costituzionale ha sentenziato a favore dello Stato quando la disposizione è

destinata e necessaria al funzionamento del sistema delle PP.AA. digitali. Il coordinamento non è solo tecnico, ma funzionale.

– soluzioni articolate, non meramente imposte, sono comunque possibili

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Il coordinamento informatico partecipato

• Lo Stato potrebbe:– legiferare su tutto– Affidare ad un proprio organo amministrativo il coordinamento informatico,

anche di dettaglio (con i limiti, comunque, visti nella schermata precedente)

• Tuttavia: principi di sussidiarietà e proporzionalità impongono soluzioni articolate.

• Lo Stato deve assicurare con legge che vi sia un coordinamento.• Il coordinamento dovrà essere vincolante, pena il non raggiungimento

dell’obbiettivo della P.A. digitale• Non è necessario che sia lo Stato a decidere tutte le soluzioni di

coordinamento

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Il coordinamento informatico partecipato

• La conferenza unificata, organo attualmente preposto ad approvare numerose scelte. http://www.governo.it/Conferenze/c_unificata/index.html

• Ha dato parere sullo stesso Codice• È nominata 19 volte per lo più come previsione dell’intesa tra il

Ministro o il Cnipa e la Conferenza.• Designa 7 componenti della commissione per il sistema

pubblico di connettività• La più importante intesa: la scelta della soluzione per lo

sportello unico telematico

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Il coordinamento informatico partecipato

• I limiti dell’attuale coordinamento partecipato• Rilevati anche dal Consiglio di Stato in sede di parere sul

Codice• La conferenza unificata è organo politico• La conferenza unificata è assistita da un organo tecnico:

Commissione permanente per l’innovazione tecnologica nelle regioni e negli enti locali (art. 14), ma ha compiti limitati ed è stata infatti costituita senza rappresentanza del Ministero o del CNIPA.

• Sarebbe opportuno che una legge istituisse un organo tecnico-giuridico preposto al coordinamento, con la partecipazione di rappresentanze di Stato, Regioni ed enti locali.

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Gli atti automatici

• Si può adoperare l’espressione “atto”, ma si tratta di mere evidenze informatiche

• Non c’è una volontà specifica nel singolo caso (è come mettere una sveglia che suona sempre all’ora prevista)

• La volontà è manifestata nel software: le applicazioni sono mere conseguenze

• Gli atti automatici possono anche essere cartacei (predisposti dal computer, stampati e firmati)

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Il software di automazione

• Se …., allora: l’algoritmo ripercorre il precetto normativo, che ha la stessa logica

• Chi è responsabile del software:– il funzionario pubblico deve fornire dettagliatamente tutte le

indicazioni interpretative ed applicative;– il tecnico deve tradurle nel linguaggio del computer

(responsabilità distinte in caso di errore)

• Se non sono distinte queste figure o il giurista è anche programmatore, oppure è illegalmente affidato al tecnico un compito di competenza del giurista funzionario

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I limiti dell’automazione• L’atto deve essere vincolato• L’atto discrezionale può essere automatizzato

solo previo autolimite• L’autolimite è consentito solo nella

discrezionalità tecnica o di basso livello• Le verifiche vincolanti automatiche di atti

discrezionali sono sempre auspicabili;– Se sono positive si passa alla valutazione umana

discrezionale;– Se sono negative si ha un atto automatico

negativo

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Il protocollo informatico• Tema enfatizzato, se visto nell’ottica dell’amministrazione

digitale• Disciplinato dal DPR 828/98 e poi inserito nel TUDA (artt. 50-

70), per un’amministrazione ancora cartacea.– Molto banale se sostituisce i protocolli cartacei di ingresso ed uscita

– Molto impegnativo se deve individuare la situazione di un procedimento in corso

• L’improduttivo ed impossibile cenno alla dematerializzazione di cui all’art. 15 L. 59/97 nell’art. 50, comma 3 del TUDA

• Con l’amministrazione digitale il protocollo è un prodotto automatico, con rintracciabilità di tutto (il lavoro telematico è dato informativo e viceversa).

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Il digital divide

• Tra i cittadini (economia, cultura, predisposizione):– Non si ferma l’innovazione;– Si mantiene l’opzione di recarsi allo sportello– Lo sportello fisico attiva le procedure telematiche per conto del cittadino

tecnologicamente non attrezzato– Devono partire iniziative per colmare il digital divide, per superare lo stato di cittadini

a due velocità– Non è solo un problema rapporti con la P.A., ma di sviluppo della cultura (C. Cost. 13

ottobre 2004, n. 307).

• Tra le PP.AA.:– Un sistema a macchia di leopardo è menomato nel suo insieme per le lacune nelle

integrazioni di informazioni ed attività procedimentali– Possono sorgere responsabilità, ai sensi degli artt. 3 e segg. Del Codice (diritti all’uso

delle tecnologie nei rapporti con le PP.AA).– I piccoli comuni possono essere agevolati da enti superiori o da consorzi, diventando

“utenti” di sistemi predisposti e gestiti tecnicamente, lasciando all’ente locale solo la gestione del potere sostanziale.

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Europa ed informatica amministrativa

• Malgrado i tanti documenti sull’e-government, l’Europa non è più avanti nell’occuparsi del procedimento telematico

• Come per le firme elettroniche rischia di dovere intervenire ex post, dopo che singoli Stati sono già partiti

• Necessario uno studio a livello europeo sul procedimento telematico

• Livelli di interesse:– Procedimenti nelle istituzioni– Integrazione verticale dei procedimenti (Stati-istituzioni)– Integrazione orizzontale tra Stati (materia previdenziale;

problemi fiscali, ecc. )