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Tribunale di Palermo, sez. I, ord. 10 gen-naio 2000 - G.D. D’Antoni - Associazioneregionale difesa consumatori e ambiente(Adiconsum) c. Azienda MunicipalizzataAcquedotto Palermo (Amap)

Pubblici servizi - Rapporti individuali diutenza con soggetti privati - Competenzagiurisdizionale - Giudice ordinario - Asso-ciazioni rappresentative dei consumatori edegli utenti - Legittimazione attiva - Iscrizio-ne nell’elenco ex art. 5 legge n. 281/98 -Clausole abusive - Azione inibitoria cautela-re - Requisiti - Giusti motivi d’urgenza - Ne-cessità

È devoluta alla cognizione del giudice ordinariola controversia fra singoli consumatori ed azien-da speciale erogatrice del servizio idrico, relati-vamente a contratti di utenza che, seppur sottesa-mente connotati da interesse pubblico, si caratte-rizzano comunque per l’assenza di poteri autori-tativi dell’amministrazione e sono perciò assog-gettati alla disciplina civilistica.Le organizzazioni rappresentative dei consuma-tori hanno legittimazione attiva processuale an-che prima della costituzione dell’elenco di cuiall’art. 5 della legge 30 luglio 1998, n. 281, poi-chè diversamente si svuoterebbe di efficacia an-che la legittimazione che l’art. 1469 sexies attri-buisce direttamente alle associazioni rappresen-tative dei consumatori, a prescindere dall’inser-zione in qualsiasi speciale elenco.Sono suscettibili di inibitoria cautelare le clauso-le unilateralmente predisposte da un’aziendaspeciale erogatrice del servizio idrico allorquan-do sussistano giusti motivi d’urgenza e si deter-mini un significativo squilibrio tra le posizionidelle parti.

Osserva

1) Esigenze di priorità logica impongono preli-minarmente l’esame delle eccezioni di difetto digiurisdizione e di difetto di legittimazione attivasollevate dal resistente, ed al riguardo può subitodirsi che la ricostruzione critica dell’attuale qua-dro normativo milita nel senso della loro infon-datezza.1a) Con riferimento alla prima, l’art. 33 delD.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 - espressamente ri-chiamato dalla resistente a sostegno dell’eccezio-ne in commento - devolve in effetti alla giurisdi-zione esclusiva del giudice amministrativo tuttele controversie in materia di pubblici servizi, madopo aver elencato esemplificativamente le prin-

cipali tipologie di controversie devolute alla giu-risdizione amministrativa, specifica (comma 2,lett. f) che queste comprendono anche quelle con-cernenti le attività e le prestazioni di ogni genere,anche di natura patrimoniale, rese nell’espleta-mento di pubblici servizi, con esclusione dei rap-porti individuali di utenza con soggetti privati.Alla stregua di tale ultima notazione la contro-versia nella specie promossa dalla ricorrente puòben ritenersi ancora devoluta alla cognizionedell’autorità giudiziaria ordinaria, atteso chel’Adiconsum agisce in qualità di ente rappresen-tativo di interessi di cui sono portatori i singoliconsumatori in qualità di contraenti con l’enteerogatore del servizio idrico, e non già in qualitàdi soggetto delegato alla tutela di interessi collet-tivi astrattamente inidonei alla configurazione diuna controversia individuale.Spunti di riflessione in tal senso, del resto, posso-no cogliersi nell’ordinanza del 15 dicembre1998, n. 1884 con cui il Consiglio di Stato, nelvalutare il ricorso proposto dal Codacons controla decisione relativa al trasferimento di volidall’aeroporto di Linate a quello di Malpensa, haappunto incidentalmente affermato la giurisdi-zione amministrativa nell’ipotesi - all’evidenzadiversa da quella che qui ci occupa - di ricorsopromosso da un’associazione portatrice di un in-teresse collettivo riconducibile ad una serie inde-terminata di soggetti non legati da alcun vincolocontrattuale con l’ente gestore del servizio.L’interesse tutelato dalla ricorrente costituiscequindi una mera sommatoria di interessi indivi-duali degli utenti dell’Amap, e si giustifica perciòl’intervento del giudice ordinario per valutare lavessatorietà, o meno, delle clausole contenute incontratti che seppur sottesamente connotati da in-teresse pubblico si caratterizzano comunque perl’assenza di poteri autoritativi e sono perciò as-soggettati alla disciplina civilistica di cui agli art.1469 bis e sgg. Codice civile.1b) L’eccezione di difetto di legittimazione attivaè smentita invece dalla considerazione che nonrisulta ancora pubblicato - al momento dell’as-sunzione del ricorso in decisione - l’elenco delleassociazioni dei consumatori e degli utenti rap-presentative a livello nazionale previsto dall’art.5 della legge 30 luglio 1998, n. 281 (Disciplinadei diritti dei consumatori e degli utenti), di talche non può farsi ancora ricorso, al fine di valu-tare la sussistenza della legittimazione attivadell’Adiconsum, al criterio dettato dall’art. 3 del-la citata Legge (diversamente da quanto prospet-tato dall’Amap), ché altrimenti per le associazio-ni rappresentative resterebbe esclusa in radice lapossibilità di agire per l’inibizione delle clausolevessatorie, in contrasto sia col disposto di cui al-

GPARTE PRIMAGIURISPRUDENZA

670I CONTRATTIn. 7/2000

Contratti in generale

CLAUSOLE ABUSIVE NEI RAPPORTIDI PUBBLICO SERVIZIO

lo stesso art. 1469 sexies Codice di procedura ci-vile sia con l’art. 7 della direttiva n. 93/13/CEEconcernente appunto le clausole abusive nei con-tratti stipulati con i consumatori.Siffatta norma, invero, prevede espressamenteche gli Stati membri devono fornire mezzi ade-guati ed efficaci per far cessare l’inserzione diclausole abusive nei contratti stipulati tra unprofessionista e dei consumatori, ed aggiungeche i mezzi di cui al paragrafo 1 comprendonodisposizioni che permettano a persone o organiz-zazioni, che a norma del diritto nazionale abbia-no un interesse legittimo a tutelare i consumato-ri, di adire, a seconda del diritto nazionale, le au-torità giudiziarie o gli organi amministrativicompetenti affinché stabiliscano se le clausolecontrattuali redatte per un impiego generalizza-to, abbiano carattere abusivo ed applichino mez-zi adeguati ed efficaci per far cessare l’inserzio-ne di siffatte clausole. Non v’è dubbio che posti-cipare, fino al momento della costituzionedell’elenco di cui all’art. 5 della legge 30 luglio1998, n. 281, la possibilità, per le organizzazionirappresentative dei consumatori, di adire l’auto-rità giudiziaria, costituirebbe un’illegittima com-pressione delle possibilità riconosciute dalla di-rettiva europea, e svuoterebbe di efficacia anchela legittimazione che l’art. 1469 sexies Codice diprocedura civile attribuisce direttamente alle as-sociazioni rappresentative dei consumatori a pre-scindere dall’inserzione in qualsiasi specialeelenco.Spetta al giudice ordinario, quindi, accertare se leassociazioni o organizzazioni di volta in volta ri-voltesi all’autorità giudiziaria abbiano, o meno,le caratteristiche idonee per poterle considerarelegittimate a rappresentare i consumatori, ed intale prospettiva non pare dubitabile il riconosci-mento in capo all’Adiconsum dei requisiti all’uo-po necessari, siccome inserita in una più ampiastruttura dotata di ben 111 sedi diffuse sull’interoterritorio nazionale ed attivamente impegnata perla tutela, l’informazione, e l’assistenza dei consu-matori, come ampiamente risultante dalla docu-mentazione prodotta dalla ricorrente, ed in parti-colare dal resoconto sull’attività svolta e sui pro-grammi in via di attuazione contenuti nel periodi-co di informazione datato 26 marzo 1999.Risulta peraltro che l’Adiconsum contribuisce acomporre il Consiglio Nazionale Consumatori eUtenti di cui all’art. 4 della legge n. 281/98 (si ve-da il doc. 5 della documentazione prodotta dallaresistente) ed il Consiglio Regionale dei Consu-matori e degli Utenti (decreto del Presidente del-la Regione Siciliana n. 61 del 14 marzo 1996,doc. 4 della produzione della ricorrente), ed hagià avuto pertanto formali riconoscimenti del ri-lievo della propria attività in relazione alla tuteladegli interessi dei consumatori rappresentati.Né il ricorso risulta inammissibile - diversamen-te da quanto prospettato dalla resistente - a causadella mancanza dell’atto di diffida e messa inmora previsto dall’art. 3 della legge n. 281/98quale presupposto per la proposizione della do-manda giudiziale.Quand’anche il citato art. 3 dovesse ritenersi ap-

plicabile pur in mancanza della formazione delripetuto elenco di cui all’art. 5 della stessa Legge,risulta infatti che con atto notificato il 27 marzo1999 il legale rappresentante dell’Adiconsumdiffidò l’Amap ai sensi del quinto comma dellalegge n. 281/98, e con raccomandata ricevuta daldestinatario il 23 aprile 1999 l’avvocato Palmi-giano, per conto e nell’interesse dell’Adiconsum,reiterò l’invito a modificare le clausole vessatoriecontenute nel regolamento per la distribuzionedell’acqua.2) Passando alla valutazione dei presupposti perl’inibitoria di cui al secondo comma dell’art. 1469sexies Codice civile, è innanzitutto da evidenziareche il Legislatore richiede la sussistenza di «giustimotivi d’urgenza», ed utilizza con ciò una formu-la (riproposta dalla legge n. 281/98) del tutto in-novativa (e da numerosi commentatori stigmatiz-zata come «sfuggente», «inafferrabile», «ambi-gua», o più semplicemente «fonte di disagio»). Lascelta sembra rispondente all’esigenza di svinco-lare la tutela cautelare in questione dal più rigidopresupposto del «pregiudizio imminente e irrepa-rabile» di cui all’art. 700 Codice di procedura ci-vile, ma non può dubitarsi del fatto che oltre aduna valutazione sul fumus boni iuris - id est sullavessatorietà delle clausole contrattuali - il giudicedebba procedere anche all’esame della sussisten-za di un periculum in mora, ovverosia di una si-tuazione tale da giustificare l’anticipazione deglieffetti di una decisione che altrimenti potrebbe es-sere adottata solo in esito al procedimento di ini-bitoria ordinaria di cui al primo comma del ripe-tuto art. 1469 sexies Codice civile.Non sembrano del tutto condivisibili in parte qua,infatti, le osservazioni formulate il 7 maggio1998 dal Governo Italiano nella procedura d’in-frazione 98/2026 aperta dalla Commissione Eu-ropea per l’inesatto recepimento della direttiva93/13/CEE, segnatamente là dove si afferma cheil procedimento delineato dall’art. 1469 sexiessecondo comma si inserisce tra i procedimenticautelari nei quali il legislatore esplicitamenteconsente che il giudice possa (e debba) emanareun provvedimento cautelare prescindendo daqualsiasi indagine sulla sussistenza del pericu-lum, e ciò perché è lo stesso legislatore ad avervalutato a livello di previsione generale e astrat-ta l’esistenza di un periculum. Siffatta imposta-zione, azzerando la rilevanza dell’indagine delgiudice sul periculum in mora, svilisce invero, lasindacabilità dei giusti motivi d’urgenza richiestidal Legislatore proprio nel secondo commadell’art. 1469 sexies, e finisce col creare le pre-messe per una vera e propria fagocitazione dellatutela ordinaria in quella urgente, che dovrebbeinvece essere accuratamente esclusa proprio permantenere la differenziazione tra due distinti ri-medi previsti dal Legislatore nell’ambito di unastessa disposizione normativa.Vero è, piuttosto, che l’accertamento sull’esisten-za del periculum deve essere condotto con criteripiù sfumati rispetto a quelli previsti dalla citatanorma del codice di rito, onde valorizzare ade-guatamente la differenziazione tra il secondocomma dell’art. 1469 sexies Codice civile e l’art.



700 Codice civile voluta dal Legislatore ed og-gettivata nell’innovativa formula sopra riportata.Nell’incertezza giurisprudenziale sul punto (siveda esemplificativamente il florilegio di ordi-nanze del Tribunale di Roma pubblicate su F.I.1999, I, 3331 e sgg.), ed a fronte di un’oggettivadifficoltà di individuare un criterio discretivo tratutela inibitoria ordinaria e urgente che da un latonon comporti la totale fagocitazione della primanella seconda o, al contrario, non finisca con mi-nimizzare l’applicabilità di quest’ultima relegan-dola ad ipotesi talmente marginali da renderla so-stanzialmente inattuata, appare ragionevole esufficiente individuare i giusti motivi d’urgenzaquanto meno nell’esigenza di evitare che contrat-ti vessatori ad alta diffusività ed imposti da uncontraente che agisce in condizioni sostanzial-mente monopolistiche continuino a spiegare effi-cacia, e - soprattutto - ad essere stipulati, in dan-no di interessi dei consumatori con caratteristichedi essenzialità.Tanto appare coerente col sistema delineato dalLegislatore, in linea con le considerazionidell’esecutivo (complessivamente improntateverso un’interpretazione della norma idonea aconsentirne la massima attuazione possibile), erispondente allo spirito dell’Autore della diretti-va comunitaria n. 93/13/CEE - al quale deveinformarsi il giudice di ogni Stato membro - cosìcome significativamente interpretato dalla Com-missione Europea con l’apertura della procedurad’infrazione verso l’Italia.E tanto e proprio quel che accade nel caso di spe-cie, vertendosi appunto in materia di contratti sti-pulati dall’Azienda che nel territorio del Comunedi Palermo gestisce in condizione sostanzialmen-te monopolistiche il servizio idrico, e cioè un ser-vizio incidente su interessi primari dei cittadini.Ricorrono le condizioni, pertanto, per riteneresussistente, nello specifico caso, il requisito delgiusto motivo di urgenza, e per passare alla valu-tazione del fumus boni iuris, ovverosia della ves-satorietà delle clausole stigmatizzate dal ricor-rente.3) Orbene, riservando doverosamente al giudiziodi merito la più approfondita analisi e trattazionedelle clausole stigmatizzate dalla ricorrente, va inquesta sede osservato:

Clausola n. 5: Modalità di recesso del contrattodi fornituraL’Adiconsum censura la clausola n. 5 perché im-porrebbe al consumatore un termine (3 mesi) ec-cessivamente lungo per esercitare il diritto di re-cesso, laddove poi all’intempestivo esercizio ditale diritto conseguirebbe la rinnovazione delcontratto per altri cinque anni.La censura trova un riferimento normativodell’art. 1469 bis, terzo comma, n. 9, che presu-me la vessatorietà delle clausole che stabiliscono,per comunicare la disdetta al fine di evitare la ta-cita proroga o rinnovazione, un termine eccessi-vamente anticipato rispetto alla scadenza del con-tratto, ma a ben vedere il termine di tre mesi nonappare intollerabile per l’utente, avuto riguardosia alla natura ed all’oggetto della prestazione,

sia ai tempi di previsione ordinariamente inerential rilascio di un immobile, in definitiva determi-nanti ai fini della previsione di cessazione delcontratto di utenza idrica. La rigidità della clau-sola trova ragionevole mitigazione, peraltro, làdove la stessa prevede la cessazione del contrat-to, anche in mancanza di preavviso, in caso di sti-pula di un nuovo contratto per la stessa presa.

Clausola n. 15): Rifiuto o revoca delle fornitureL’Adiconsum censura la clausola n. 15 perchéquesta, consentendo all’Amap di rifiutare o revo-care in qualsiasi tempo le forniture per usi diver-si da quello domestico ove sorgano gravi motiviche spetta all’Azienda valutare insindacabilmen-te, consentirebbe al professionista di interpretareunilateralmente una clausola del contratto e di li-mitare la propria responsabilità in caso di ina-dempimento, in violazione dell’art. 1469 bis, ter-zo comma, nn. 1, 2, 14 e 18, e dell’art. 1469 qin-quies nn. 1 e 2.La censura è fondata, perché la clausola, oltre aconsentire all’Azienda di rifiutare o revocare lafornitura ove si verifichino condizioni ecceziona-li di erogazione o di servizio - la qual cosa richia-ma la nozione di «forza maggiore» o di «eventoimprevedibile» che ben può giustificare l’interru-zione del servizio - attribuisce all’Azienda anchela possibilità di interrompere la somministrazio-ne per motivi la cui gravità è rimessa alla sua uni-laterale ed insindacabile valutazione, con inac-cettabile esposizione dell’utente al rischio diun’incomprensibile revoca di un servizio essen-ziale, peraltro fornito in regime sostanzialmentemonopolistico, e per di più in assenza della pos-sibilità di agire fruttuosamente (proprio a cagionedell’abdicazione, in favore del professionista, diogni decisione al riguardo) per il ripristino dellafornitura o per il risarcimento dei danni. L’ipote-si integra perciò quanto meno le fattispecie indi-cate dalla ricorrente.

Clausola n. 16): Contratto di fornitura - Versa-mentiL’Adiconsum censura la clausola là dove prevedeche l’Amap alla scadenza del contratto possa trat-tenere - sulla somma originariamente versata a ti-tolo di garanzia del pagamento dei consumi -quanto spettantele per qualsiasi titolo attinenteall’utenza. La genericità dell’espressione «aqualsiasi titolo» violerebbe, secondo la ricorren-te, le stesse norme indicate con riferimento allaclausola n. 15, e costituirebbe inoltre violazionedegli artt. 1782 e 1815 Codice civile là dove nonviene prevista alcuna remunerazione sul depositocauzionale.Anche tale censura è fondata: l’Amap, infatti,può legittimamente trattenere la somma in depo-sito per compensare il credito maturato per il pa-gamento di consumi, tale essendo il motivo con-trattualmente convenuto per il deposito al mo-mento della stipula del contratto (la stessa clau-sola premette infatti: al momento della stipula delcontratto l’utente dovrà versare, a garanzia delpagamento dei consumi, una somma pari all’im-porto, a tariffa vigente, di 95 metri cubi per ogni



contatore di 13 mm.), ma non può certo - se nonalterando inaccettabilmente l’equilibrio negozia-le - trattenere il deposito per compensare creditimaturati per titoli diversi, sia pur attinentiall’utenza, quale potrebbe essere - a titolo mera-mente esemplificativo - un risarcimento per pre-sunti danni arrecati dall’utente agli impianti.La clausola determina in parte qua, pertanto, unsignificativo squilibrio dei diritti e degli obblighiderivanti dal contratto, mentre non altrettantopuò dirsi per la mancata previsione di una remu-nerazione del deposito, attesa la sua natura di pe-gno irregolare.

Clausola n. 17): Decorrenza dei contrattiL’Adiconsum censura la clausola là dove questanon prevede un termine per l’attivazione dellapresa d’acqua, mentre il precedente art. 16 impo-ne all’utente di pagare un deposito infruttifero eduna cauzione già al momento della stipula delcontratto.In questo caso il significativo squilibrio delle pre-stazioni è addirittura evidente, risolvendosi - uni-tamente alla clausola n. 16 - nell’imposizione,sull’utente, di un sacrificio immediato senza al-cuna indicazione sui tempi di attivazione dell’im-pianto, con preclusione, in definitiva, della ne-cessaria programmazione sui tempi di possibileutilizzo di un immobile. Vi è peraltro una viola-zione dell’art. 1469 bis, terzo comma n. 2 e n. 20Codice civile, perché la clausola, consentendo alprofessionista di procrastinare indefinitivamentel’attivazione della presa, finisce con l’escluderela possibilità, per l’utente, di pretendere alla sca-denza di un determinato termine l’esecuzionedella prestazione e di proporre ogni altra azioneal riguardo utile, ed in definitiva subordina la pre-stazione alla volontà del professionista, finendocon l’attribuirgli sostanzialmente una facoltà direcesso ad nutum, vessatoria ai sensi dell’art.1469 bis, terzo comma n. 7 Codice civile.

Clausola n. 21): Risoluzione per inadempimentoL’Adiconsum censura la clausola perché questa,prevedendo la risoluzione del contratto per l’in-frazione di qualsiasi patto contrattuale, configu-rerebbe un ulteriore profilo di squilibrio tra le po-sizioni delle parti.Anche tale censura è fondata, dal momento chel’ampiezza della formula utilizzata nel contrattosvincola la risoluzione dai criteri di risoluzioneprevisti dal Codice civile, al duplice scopo diesercitare nei confronti dell’utente una coazioneincompatibile con l’equilibrio tra i contraenti nel-la particolare condizione di sostanziale monopo-lista del fornitore, e di sottrarre al consumatore lapossibilità di sollecitare un sindacato sulla gra-vità dell’inadempimento onde evitare l’interru-zione di un servizio di sì rilevante entità.

Clausola n. 25): Opere di presaL’Adiconsum censura la clausola perché questa,consentendo all’Amap di riparare i guasti o dan-neggiamenti delle opere di presa - e cioè di «tu-bazioni, apparecchiature, e manufatti che dallacondotta di distribuzione vanno fino alla saraci-

nesca installata dopo l’apparecchio di misura» -imputabili ad opera di terzi od a fatti non rien-tranti nell’ordinaria manutenzione, e di riversar-ne l’onere economico sull’utente, farebbe grava-re su quest’ultimo fatti a lui non imputabili e con-sentirebbe al professionista di addebitare un co-sto non verificabile dal consumatore, tra l’altro incontrasto col n. 18 del terzo comma dell’art.1469 bis Codice civile. Nella memoria del 30 lu-glio 1999 la ricorrente si duole inoltre della con-traddittorietà insita nel divieto di riparazione po-sto a carico dell’utente proprietario delle opere.La disposizione va valutata tenendo conto del fat-to che a norma della stessa clausola l’opera dipresa viene eseguita dall’Amap con modalità ecriteri concordati con l’utente, e diviene proprietàdi quest’ultimo (con eccezione del misuratoreche viene assegnato all’utente in custodia), alquale tuttavia è fatta «tassativa proibizione» diprovvedere direttamente a qualsiasi operazionedi verifica, manovra, modifica, manutenzione eriparazione dell’opera stessa. È previsto inoltre acarico dell’utente il pagamento di un canone dimanutenzione ordinario forfetario trimestrale.In questo caso la clausola appare legittima.In un’ottica di necessaria tutela di un bene di fon-damentale importanza qual’è l’acqua, specie nel-le condizioni locali notoriamente caratterizzateda diffuse carenze idriche e dalle connesse diffi-coltà di approvvigionamento per la popolazione,non può omettersi, invero, il rilievo che qualsiasimaldestro intervento sulle opere di presa potreb-be tradursi in una inutile dispersione del preziosoliquido a danno della collettività e della conti-nuità del servizio. Si giustifica, quindi, avuto ri-guardo alla natura dell’oggetto del contratto, unacompressione delle facoltà ordinariamente ine-renti al diritto dominicale sulle opere di presaspettante all’utente, fermo restando che propriol’utente, in quanto proprietario delle opere, devecoerentemente sostenere ogni spesa di riparazio-ne, ovviamente salvo rivalsa - secondo i criterigenerali - nei confronti di terzi eventualmente re-sponsabili. La clausola, peraltro, non attribuisceall’Amap il potere di quantificare insindacabil-mente la spesa per la riparazione da riversaresull’utente, ed è salvo perciò il diritto del consu-matore ad una quantificazione dei lavori confor-mi al prezziario approvato dall’AmministrazioneComunale o dalla Regione Siciliana.

Clausola n. 26): Modifiche dell’opera di presaLa clausola prevede la possibilità, per l’Amap, dimodificare l’opera a suo insindacabile giudizio,come pure di unificare più opere di presa restan-do a carico dell’utente le opere di modifica degliimpianti interni conseguenziali a quanto esegui-to.Ad avviso della ricorrente la clausola sarebbevessatoria a norma dei nn. 14 e 18 del terzo com-ma dell’art. 1469 bis Codice civile.Anche tale clausola, che del resto è stata censura-ta dall’Adiconsum del tutto laconicamente, è le-gittima, perché la natura del contratto e della pre-stazione giustifica l’attribuzione al professionistadella possibilità di intervenire sulle opere ineren-



ti agli impianti di distribuzione onde adeguarlealle esigenze complessive del servizio.

Clausola n. 28): Recupero dell’opera di presaLa clausola prevede che alla scadenza del con-tratto l’Amap ha il diritto di ritirare le attrezzatu-re di sua proprietà, e stabilisce inoltre il distaccodella diramazione di utenza dalle condotte distri-butrici a spese dell’utente.Le censure della ricorrente rimandano tout courta quanto illustrato con riferimento alla clausola n.25, ed anche ai fini della valutazione di legitti-mità appare sensato richiamare quanto esposto aproposito delle «Opere di presa».

Clausola n. 30): Sospensioni temporanee dellasomministrazione acqua o riduzione di pressioneLa clausola stabilisce che l’Amap non rispondedei danni conseguenti all’interruzione del flussodell’acqua o dalla riduzione di pressione, daqualsiasi causa provocata. Aggiunge poi chel’utente non può pretendere per l’interruzione diflusso alcun risarcimento di danno o rimborsospese.Siffatta censura non può andare esente da una se-vera censura di vessatorietà, essendo evidenteche l’ampia formula di esonero del professionistada responsabilità integra la fattispecie astratta-mente prevista dai nn. 1 e 2 del comma terzodell’art. 1469 bis Codice di procedura civile,escludendo in radice la possibilità per il consu-matore di agire per il risarcimento del danno an-che per riduzioni o sospensioni della sommini-strazione direttamente imputabili all’Aziendaerogatrice e non giustificate da caso fortuito, for-za maggiore o motivi espressamente previsti dalcontratto.

Clausola n. 31): PagamentiAd avviso dell’Adiconsum il primo comma dellaclausola n. 31, nel prevedere a carico dell’utentel’obbligo di pagare il corrispettivo nella misura,nei termini e con le modalità indicate nelle bol-lette e nelle fatture, comporterebbe l’adesione delconsumatore a pattuizioni non conosciute al mo-mento della stipula del contratto, e consentirebbealtresì l’aumento del prezzo già concordato.Il comma terzo, nel prevedere che l’utente moro-so non può pretendere alcun risarcimento di dan-ni derivanti dall’interruzione della fornitura, li-miterebbe inammissibilmente i diritti del consu-matore.Orbene: per quanto attiene alla misura del corri-spettivo, l’Azienda ha chiarito che la tariffa vienefissata nel rispetto del principio del pareggio dibilancio, ai sensi dell’art. 23, comma quarto, del-la legge n. 142/90, recepito dalla legge regionale48/91, e determinato dall’Amministrazione Co-munale tenendo conto dei principi fissati dallalegge n. 36/94 e delle direttive periodicamenteemanate dal CIPE.Tanto costituisce per l’utente una garanzia suffi-ciente, tenuto conto sia della terzietà dell’Ammi-nistrazione Comunale rispetto all’Amap, sia deicriteri di economicità ai quali è tenuta ad infor-marsi l’Amap in qualità di azienda speciale. La -

generalmente - lunga durata dei contratti di som-ministrazione, poi, non consente di ritenere pos-sibile né una tariffa inalterabile a far data dallastipula del contratto, né una rinegoziazione dellastessa con tutti gli utenti ogniqualvolta maturinole condizioni per l’aumento del prezzo, e nonsembra ravvisabile, in definitiva, una sostanzialealterazione dell’equilibrio negoziale inerente allaparticolare natura del contratto in questione.A diversa conclusione deve invece pervenirsiavendo riguardo ai termini ed alle modalità di pa-gamento del corrispettivo, ove si consideri chel’utente dovrebbe essere in grado di conoscere gliuni e le altre già al momento della stipula del con-tratto, coerentemente con quanto stabilito dal n.10 del comma terzo dell’art. 1469 bis Codice ci-vile, e non può essere sottoposto a variazioni - seper giustificati motivi da indicare preventiva-mente nel contratto - decise unilateralmente dalprofessionista in contrasto con la previsione dicui all’art. 1469 bis, comma terzo, n. 11.Il comma terzo della clausola in esame (l’utentemoroso non può pretendere alcun risarcimento didanni derivanti dall’interruzione della fornitura)va letto congiuntamente al secondo, che prevedeil diritto dell’Amap di sospendere la fornitura orisolvere il contratto in caso di pagamenti noncomprendenti tutto quanto dovuto dall’utente.Nella sua impostazione complessiva la pattuizio-ne appare allora vessatoria, perché consente inpratica all’Azienda di risolvere il contratto anchein caso di inadempimenti dell’utente privi dellenecessarie caratteristiche di gravità, riversando-gli peraltro anche i rischi derivanti da inadempi-menti inimputabili ed impedendogli, quanto me-no in queste ipotesi, l’esperimento delle azioni ri-sarcitorie, in contrasto con i nn. 1 e 2 dell’art.1469 bis Codice di procedura civile.

Clausola n. 33): Limitazione della erogazionemassima istantaneaLa clausola prevede la facoltà, per l’Azienda, dilimitare la portata massima istantanea erogabileattraverso il contatore, e l’Adiconsum la censuracorrettamente là dove non vengono anche indica-te le condizioni per l’esercizio della facoltà stes-sa. È di certo condivisibile, infatti, la spiegazionefornita dalla resistente, secondo cui la clausola ri-sponderebbe all’esigenza di consentire una ridu-zione di erogazione ben suddivisa tra tutti gliutenti in caso di emergenza idrica, ma non puòomettersi il rilievo che siffatto giustificato moti-vo dovrebbe essere preventivamente indicato nelcontratto, onde rendere l’utente edotto del possi-bile motivo di riduzione della limitazione delcontatore e, al contempo, sottrarlo al rischio diiniziative arbitrarie o ingiustificate dell’Amapche alla stregua dell’attuale formulazione dellaclausola devono invece ritenersi consentite.

Clausola n. 37): Lettura dei contatoriLa clausola prevede che ove per fatto non imputa-bile all’utente non sia stata rilevata la lettura delcontatore, il consumo viene calcolato secondo cri-teri presuntivi, e secondo l’Adiconsum ciò viole-rebbe il n. 18 dell’art. 1469 bis Codice civile.



In questo caso non appare sussistente alcuna viola-zione dei diritti del consumatore, tenuto conto delfatto che questi a norma della clausola n. 40 ha co-munque facoltà di comunicare all’Amap i propriconsumi, ovviando così ad eventuali omissioni dilettura da parte del personale dell’Azienda, e con-siderato anche che il calcolo presuntivo non puòche essere eseguito salvo conguaglio, e perciò sen-za alcun pregiudizio per le ragioni dell’utente.

Clausola n. 38): Irregolare funzionamento deicontatori - VerificaLa clausola prevede che in caso di guasto delcontatore, ed in mancanza di elementi di riferi-mento a consumi precedenti, il consumo può es-sere determinato dall’Azienda su accertamentitecnici e criteri insindacabili.Per non andare esente dalla censura di vessato-rietà, puntualmente formulati dall’Adiconsum, lanorma contrattuale dovrebbe indicare quanto me-no i criteri di determinazione presuntiva del con-sumo, così come fatto, del resto, dal 4° capover-so dell’art. 37, e l’assenza di ogni indicazione intal senso costituisce inaccettabile violazionedell’equilibrio negoziale.

Clausole nn. 45): Serbatoi; 46): Modifiche; 47):Perdite, Danni, Responsabilità; 48): Ispezione de-gli apparecchi di misura e degli impianti interniTutte le clausole in commento si riferiscono alleopere predisposte dall’utente per l’approvvigio-namento dell’acqua, e non prevedono perciò al-cun esonero di responsabilità in alcun modo ri-conducibili all’Azienda. La facoltà di accesso ri-conosciuta al personale dell’Amap, peraltro, ègiustificata dalla prioritaria esigenza di evitareche la violazione delle norme tecniche indicatenell’art. 45 possa comportare un riflusso dell’ac-qua dai serbatoi privati alla rete idrica, con ri-schio per la potabilità del liquido e per la salutepubblica, ed appare perciò comprensibile la strin-gente disciplina della fattispecie.

Clausola n. 49): InfrazioniLa norma prevede che i verbali di ispezione redat-ti dal personale dell’Amap fatto piena prova fino aprova contraria, e secondo la ricorrente ciò com-porterebbe un’illegittima inversione dell’oneredella prova contrastante col disposto di cui al n. 18del comma terzo dell’art. 1469 bis Codice civile.La tesi non può però condividersi, perché la clau-sola non fa altro che ribadire che a fronte deglielementi di giudizio costituiti dai verbali redatti aseguito delle ispezioni di cui alla clausola n. 48,spetta all’utente - e non potrebbe essere altrimen-ti - dimostrare, senza alcuna limitazione, che lasituazione è difforme rispetto a quella accertatadall’Azienda. Non si configura, quindi, alcunaviolazione dei principi generali in materia di one-re probatorio.

Clausola n. 51): Collaudo idranti antincendioLa clausola prevede che l’utente può chiedereall’Amap di verificare l’efficienza degli impiantiantincendio, e che l’Azienda in tal caso provvedead inviare sul posto personale per le manovre e la

riapposizione dei sigilli percependo un diritto fis-so, senza tuttavia garantire l’efficienza degliidranti ed assumere alcuna responsabilità per illoro funzionamento.Secondo la resistente il suo intervento sarebbe intal caso limitato all’apertura delle saracinesche dialimentazione degli idranti privati (che a normadella clausola n. 50 devono rimanere sempre si-gillate) e alla successiva riapposizione dei sigilli,mentre la vera e propria verifica dell’impiantoprivato non sarebbe di sua pertinenza.Siffatta deduzione appare coerente con una lettu-ra complessiva degli artt. 50 (Contratti per im-pianti antincendi) e 51, ed in tale angolazione èchiaro che l’esonero di responsabilità dell’Amapnon è ricollegato ad una sua precedente presta-zione costituente potenzialmente fonte di respon-sabilità.

Clausola n. 52): Variazioni delle tariffe e del re-golamentoL’Adiconsum censura la clausola nella parte in cuiquesta consente all’Azienda di modificare le di-sposizioni del regolamento dandone comunicazio-ne a mezzo di pubblicazione sull’Albo Aziendale.Ed a ben vedere, visto che la clausola non stabi-lisce alcuna condizione o limitazione alla facoltàdi modificare il regolamento (mentre prevedeche le tariffe e i canoni soggiacciono alle varia-zioni legalmente autorizzate ed approvate, conuna disposizione che trattando la clausola n. 31già si è detto essere pienamente legittima) ecomporta perciò un’evidente vessatorietà a ter-mini dell’art. 1469 bis, comma terzo, n. 11 Codi-ce civile, che vieta appunto al professionista dimodificare unilateralmente le clausole del con-tratto senza un giustificato motivo indicato nelcontratto stesso.

Clausola n. 53): Spese, tasse ed imposteLa clausola pone a carico dell’utente ogni onerepresente e futuro inerente alla fornitura, anche senon espressamente indicato nel contratto e so-pravvenuto nel corso del rapporto contrattuale.L’inefficacia del patto dipende in questo caso dal-la previsione di cui all’art. 1469 quinquies n. 3.Adesivamente alla richiesta del ricorrente, ed inconsiderazione dell’esigenza - che il Legislatoreha inteso tutelare con la statuizione di cui all’ulti-mo comma dell’art. 1469 bis Codice civile - diassicurare gli effetti del provvedimento diffon-dendo tra gli utenti la conoscenza dell’inefficaciadelle clausole contrattuali vessatorie, va dispostala pubblicazione della presente ordinanza suiquotidiani indicati in dispositivo.

P.Q.M.

Respinta ogni altra domanda, eccezione e difesa,in accoglimento del ricorso proposto dall’Asso-ciazione regionale difesa consumatori e ambiente(Adiconsum), inibisce all’Azienda Municipaliz-zata Acquedotto di Palermo l’uso delle seguenticlausole del Regolamento per la distribuzionedell’Acqua:• clausola n. 15, nella parte in cui prevede in fa-vore dell’Amap anche la possibilità di rifiutare o



revocare la fornitura per «altri gravi motivi chespetta all’azienda valutare insindacabilmente»;• clausola n. 16, nella parte in cui consenteall’Amap al trattenere il deposito cauzionale percrediti maturati verso l’utente a qualsiasi titolo,anziché esclusivamente a titolo di compensazio-ne con il credito maturato per consumi non paga-ti dal consumatore;• clausola n. 17, nella parte in cui non prevede acarico dell’Amap un termine per l’attivazionedell’impianto oggetto del contratto già stipulatodall’utente;• clausola n. 21, nella parte in cui prevede la riso-luzione del contratto per l’infrazione di qualsiasipatto contrattuale;• clausola n. 30, nella parte in cui esonera l’Amapda qualsiasi responsabilità per sospensioni tem-poranee della somministrazione o riduzione dipressione dipendenti da qualsiasi causa, ivi com-prese quelle imputabili all’Azienda e non giusti-ficate da caso fortuito, forza maggiore o motiviespressamente previsti dal contratto;• clausola n. 31, nella parte in cui non indica giànel contratto i termini e le modalità di pagamen-to, non prevede le ipotesi che giustificano un mu-tamento dei termini e delle modalità di pagamen-to, e non ammette l’utente ad esperire azioni ri-sarcitorie in caso di interruzioni di fornitura di-sposte dall’Azienda a seguito di inadempimentinon gravi dell’utente;

• clausola n. 33, nella parte in cui non indica imotivi che giustificano l’esercizio della facoltà,riservata all’Amap, di limitare l’erogazione mas-sima istantanea a contatore;• clausola n. 38, nella parte in cui non specifica icriteri di determinazione dei consumi in caso diguasto del contatore e di mancanza di elementi diriferimento a consumi precedenti;• clausola n. 52, nella parte in cui consenteall’Amap di modificare il regolamento libera-mente, e non già per giustificati motivi contrat-tualmente predeterminati;• clausola n. 53, nella parte in cui pone a caricodell’utente ogni onere presente e futuro inerentealla fornitura, anche se non espressamente indi-cato nel contratto e sopravvenuto nel corso delrapporto contrattuale.Rigetta il ricorso per quanto attiene alla richiestadi inibitoria delle clausole nn. 5, 25, 26, 28, 37,45, 46, 47, 48, 49 e 51.Ordina che la presente ordinanza venga pubblica-ta, a cura e spese dell’Amap, sui quotidiani «Re-pubblica» (cronaca di Palermo) e «Il Giornale diSicilia», mediante avviso di dimensioni non infe-riori a cm. 30 x 20 che rechi l’indicazione degliestremi della controversia, dell’organo giudican-te e delle parti litiganti, e riporti la parte del pre-sente dispositivo contenente la motivata elenca-zione delle clausole inefficaci.… Omissis…



IL COMMENTOdi Luigi Esposito

Il caso

L’Associazione regionale difesaconsumatori ed ambiente (Adi-consum) chiedeva, con ricorsoal Tribunale di Palermo, l’inibi-toria d’urgenza, ai sensi dell’art.1469 sexies, secondo commaCodice civile, di ventuno clau-sole, contenute nel Regolamen-to per la distribuzione dell’Ac-qua, predisposte ed utilizzatedall’Azienda MunicipalizzataAcquedotto di Palermo.Con il provvedimento in epigra-fe, ritenute infondate le eccezio-ni di difetto di giurisdizione e didifetto di legittimazione attivasollevate dalla resistente, accer-tata la sussistenza dei presuppo-sti sostanziali per l’esperibilitàdell’azione inibitoria «provvi-soria» (in attesa dell’eventualeinibitoria «finale» pronunciabi-le a conclusione del giudizio dimerito) da rinvenirsi in partico-lare nella sussistenza dei «giustimotivi d’urgenza», il Tribunaleadito, in accoglimento del ricor-so proposto dalla Adiconsum,

inibiva all’Azienda Municipa-lizzata Acquedotto di Palermol’uso di ben dieci delle clausoledel Regolamento per la distri-buzione dell’Acqua, rigettandola domanda per le restanti undi-ci.

La giurisdizione in materiadi pubblici serviziNell’ordinanza in epigrafe, èpreliminarmente affrontato ilproblema inerente alla determi-nazione della giurisdizione allaquale debbano essere devolute,in materia di pubblici servizi, lecontroversie relative ai rapportiindividuali di utenza con sog-getti privati.Come vedremo, il Tribunale diPalermo, nel ritenere il magi-strato ordinario competente apronunciarsi riguardo all’inibi-toria proposta da un’associazio-ne di consumatori contro l’entegestore dell’acquedotto comu-nale, giunge ad una conclusionealla quale non pare si possa ade-

rire, dovendosi, invece, ritenerela fattispecie in esame attribui-bile alla giurisdizione esclusivadel G.A..L’art. 33 del D.Lgs. 31 marzo1998, n. 80, espressamente ri-chiamato dall’Amap a sostegnodell’eccezione di difetto di giu-risdizione, devolve al «giudiceamministrativo tutte le contro-versie in materia di pubblici ser-vizi, ivi compresi quelli afferen-ti al credito, alla vigilanza sulleassicurazioni, al mercato mobi-liare, al servizio farmaceutico,ai trasporti, alle telecomunica-zioni ed ai servizi di cui alla leg-ge 14 novembre 1995, n. 481(1)».A specificazione di tale ampioambito di giurisdizione esclusi-va, e per quanto qui rileva, il se-condo comma del citato articolo33, lettera f), prevede che tra le

Nota:

(1) Il riferimento è ai c.d. servizi pub-blici essenziali.

suddette controversie rientrinoquelle «riguardanti le attività ele prestazioni di ogni genere,anche di natura patrimoniale,rese nell’espletamento di pub-blici servizi … con esclusionedei rapporti individuali di uten-za con soggetti privati ...».Si prospetta, preliminarmente,l’esigenza di offrire una precisadefinizione della nozione di ser-vizio pubblico; infatti, è propriosu tale nozione che trova fonda-mento il nuovo riparto di giuri-sdizione per materia dettato daldecreto legislativo n. 80 del1998 (2).In realtà, il legislatore non hamai fornito una precisa defini-zione di servizio pubblico, nè siè preoccupato di suggerire ele-menti formali o contenutisticiper una sua qualificazione.L’assenza di riferimenti siste-matici ha, quindi, inevitabil-mente condotto a rendere incer-to il fondamento delle definizio-ni elaborate dalla dottrina (3).Secondo alcune ricostruzioni dot-trinali della c.d. «teoria soggetti-va», affermatasi nei primi decen-ni del nostro secolo, elementoqualificante del servizio pubblicoè ritenuta la sua imputabilità adun soggetto pubblico (4).A fronte del diffondersi di de-terminate attività, poste in esse-re da privati ma aventi caratteri-stiche perfettamente simili aiservizi pubblici imputabili allaP.A., tale teroria appare, però,alquanto limitata. Tuttavia, lastessa impostazione classicadella c.d. «teoria oggettiva»perviene ad un risultato altret-tanto insoddisfacente.La vecchia impostazione ogget-tiva della nozione di serviziopubblico riconduce a sè una se-rie di situazioni non omogeneee, quindi, scarsa appare l’utilitàdi una categoria di servizi pub-blici tanto ampia da ricompren-dere accanto ad attività econo-miche pubbliche, assunte ed or-ganizzate da un soggetto pub-blico direttamente, anche ogniforma possibile di attività eco-nomica privata, sol che ricadain uno dei tanti piani o pro-grammi di settore della legisla-zione (5).Nelle più recenti ricostruzionidottrinali, si è però osservatoche l’antitesi tra servizio pub-blico in senso oggettivo e servi-

zio pubblico in senso soggettivo«si rivela in larga parte falsa efuorviante» (6).Tale rilievo conduce, quindi, adun’ampia nozione oggettiva diservizio pubblico, che, in uncerto senso, è il risultato di unafusione degli elementi peculiaridelle suddette impostazioni.È certo, dunque, che i pubbliciservizi possono essere gestitianche da soggetti privati e ten-dono sempre più ad esserlo, e,quindi, da questo punto di vista,il significato soggettivo dellanozione appare assai debole.Ma ciò è vero se di tali servizi siconsidera soltanto il profilo del-la gestione. Infatti, nei servizipubblici esiste un altro profiloche deve essere tenuto distintodal primo: quello della titolaritàdel servizio pubblico (7).Ed è proprio il riferimento squi-sitamente pubblicistico di taleprofilo che permette di parlare,pertanto, di servizio pubblicoanche se esso è gestito da sog-getti privati; ciò che rileva, in-fatti, è che l’attività relativa siinserisca istituzionalmente nelnovero delle misure attuative deicompiti della pubblica ammini-strazione (8). Non importa quin-di il carattere pubblico o privatodi chi espleta il servizio, ma latitolarità del servizio in capo allaP.A. che lo ha assunto (9).In proposito, come affermatonel parere 12 marzo 1998, n. 30,espresso dall’Adunanza genera-le del Consiglio di Stato in me-rito allo schema del decreto le-gislativo in questione (10), il le-gislatore pare aver accoltol’ampia nozione oggettiva diservizio pubblico, così come af-fermatasi nella recente giuri-sprudenza (11) e peraltro già datempo sostenuta da autorevoledottrina (12), secondo cui van-no ricomprese in tale nozionetutte le attività (13) svolte daqualsivoglia soggetto, sottopo-ste a controllo, vigilanza o auto-rizzazione da parte di una Am-ministrazione pubblica.Senonché, con specifico riferi-mento al caso in commento, par-rebbe fuori di dubbio che la con-troversia relativa alla prestazio-ne di distribuzione dell’acquaofferta dall’Amap, peraltro ri-conducibile alla nozione di ser-vizio pubblico essenziale di cuialla citata legge 14 novembre



Note:

(2) A. Police, La tutela dei consumato-ri nel processo amministrativo, in Riv.giur. quadrim. serv. pubbl., 1999, 2,27 e ss..

(3) A tale proposito si vedano E. Mag-giorà, La gestione comunale dei pub-blici servizi, in Trib. Amm. Reg., 1986,113; C. Fresa, Servizio pubblico, inDizionario dir. amm., a cura di G.Guarino, vol. II, Milano, 1983, 1346.

(4) Secondo A. De Valles, I Servizipubblici, in Primo trattato di diritto am-ministrativo, vol. IV, Milano 1930, 613,il servizio pubblico era un’attività im-putabile, direttamente o indirettamen-te allo Stato, volta a fornire prestazio-ni ai singoli cittadini; il concetto di pre-stazione rappresentava, quindi, il trat-to peculiare dell’istituto.

(5) A. Police, op. cit., in Riv. giur. qua-drim. serv. pubbl., 1999, 2, 33.

(6) S. Cattaneo, voce «Servizi pubbli-ci», in Enc. dir., XLII, Milano, 1990; F.Merusi, Servizi pubblici instabili, Bolo-gna, 1990.


(8) G. Caia, La disciplina dei servizipubblici; L’organizzazione dei servizipubblici, in Diritto amministrativo, acura di Mazzarolli, Pericu, RoversiMonaco e Scoca, Bologna, 1998, 901e ss..


(10) Richiamato nelle motivazionidell’ordinanza TAR Lazio, Sez. Lati-na, 4 maggio 1999, n. 371 in Foroamm. 1999, 1085.

(11) Cons. di Stato , sez. V, 1 aprile1996, n. 325 in Foro it., 1997, III, 581;Cons. di Stato, sez. V, 18 giugno1996, n. 724, in Dir. e prat. trib. 1999,II, 441, con nota di De Piaggi.

(12) U. Pototsching, I pubblici servizi,Padova 1964. Secondo l’illustre auto-re la nozione di pubblico servizio va ri-cavata principalmente dagli artt. 43 e41, terzo comma, Cost.. In particola-re, l’art. 43 menziona, come possibileoggetto di riserva originaria o di tra-sferimento a fini di utilità generale,«imprese o categorie di imprese, chesi riferiscono a servizi pubblici essen-ziali». Questa espressione induce adammettere la possibilità di servizipubblici essenziali esplicati da impre-se private, non (ancora) riservate onon (ancora) trasferite in mano pub-blica. Un servizio pubblico (essenzia-le e, a maggior ragione, non essen-ziale) può ben essere esercitato daun’impresa privata, ancorchè priva diqualsiasi collegamento istituzionalecon l’Amministrazione, purchè sussi-stano le condizioni prefigurate dall’art.41, terzo comma, Cost. (e cioè purchèil servizio sia sottoposto dalla legge aprogrammi e controlli idonei a indiriz-zarlo e coordinarlo a fini sociali).

(13) Attività non necessariamente im-plicanti l’esercizio di poteri autoritativi,ma quello di altri poteri, tra cui quelli didiritto privato.

1995 n. 481, debba essere riser-vata alla competenza esclusivadel giudice amministrativo, perespressa previsione del primocomma del citato art. 33.Dopo un’ulteriore analisi e sul-la scorta di quanto osservatonell’ordinanza in commento,però, i rapporti tra le parti incausa sembrerebbero qualifica-bili proprio come quei «rappor-ti individuali di utenza con sog-getti privati» (14) che il secon-do comma dell’articolo 33 indi-vidua come fattispecie di dero-ga alla giurisdizione esclusivadel G.A., in favore della compe-tenza del G.O..Tuttavia, la locuzione «rapportiindividuali di utenza con sog-getti privati», presenta non po-chi problemi interpretativi.Innanzitutto, a fronte del merorichiamo all’inciso di cui allalett. f), non risultano di imme-diata comprensione le motiva-zioni che avrebbero indotto illegislatore, dopo aver previstola giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo in tuttele controversie in materia dipubblici servizi, ad escluderepoi dal novero delle stesse i nonmeglio identificati rapporti in-dividuali di utenza con soggettiprivati, oggettivamente ridu-cendo in maniera consistentel’ambito della giurisdizioneesclusiva (15).A ben vedere, la scelta normati-va non sembra così sorprenden-te se si considera che tale mate-ria è stata tradizionalmente ri-servata al G.O. proprio per leimplicazioni strettamente «pri-vatistiche», immanenti alla re-golamentazione del rapporto tragestore (16) privato di un pub-blico servizio e fruitore (17).Se la già richiamata AdunanzaGenerale del Consiglio di Stato,in sede di emanazione del pare-re allo schema del decreto legi-slativo, ha chiaramente indicatol’opportunità di una previsioneespressa che escludesse dallecontroversie devolute alla giuri-sdizione esclusiva del giudiceamministrativo quelle concer-nenti i rapporti di utenza (18)individuali con soggetti privatirelative alle prestazioni del ser-vizio pubblico (19), non è diimmediata evidenza, soprattut-to con riferimento alla fattispe-cie oggetto della pronuncia in

commento, nè il preteso conte-nuto individuale del rapportod’utenza in esame, nè la naturadi soggetto privato del gestoredel servizio.Quanto al requisito dell’indivi-dualità dei rapporti d’utenza,esso sembra qui potersi rinveni-re nel servizio cosiddetto «a do-manda individuale» (20).I rapporti «a domanda indivi-duale» (21) si pongono, infatti,in netta contrapposizione con ic.d. «servizi pubblici indivisibi-li» (22). Mentre nell’ambito deiservizi pubblici indivisibilil’erogazione avviene senza l’in-staurazione di un rapporto giu-ridico privato con il singoloutente, essendo rivolta alla ge-neralità dei consociati, nell’am-bito dei servizi pubblici a do-manda individuale, l’erogazio-ne è preceduta dall’instaurazio-ne di un rapporto giuridico suiniziativa dell’aspirante utente(23) (che sarà titolare di un di-ritto soggettivo).Quindi, a questo punto, sembre-rebbe proprio il contenuto indi-viduale del servizio offerto - in-quadrato nel disposto dell’art.33, comma 2, lett. f) del decreto80 - l’elemento fondamentaleper la determinazione della giu-risdizione.Ed è proprio in questa linea in-terpretativa che si pone il Tribu-nale di Palermo nel determina-re la giurisdizione a cui debbaessere devoluta la controversiain esame, peraltro apparente-mente confortato dalla recentegiurisprudenza del Consiglio diStato, che il giudice richiama asostegno della propria tesi (24).Infatti, con riguardo al profilodella giurisdizione, lo stessoConsiglio di Stato, nell’occu-parsi dei provvedimenti chehanno condotto al trasferimentodei voli da Milano-Linate aMalpensa, ha puntualmente os-



Note:

(14) La norma esclude, inoltre, dallagiurisdizione amministrativa le contro-versie meramente risarcitorie che ri-guardano il danno alla persona e lecontroversie in materia di invalidità.Per i consistenti dubbi di legittimitàcostituzionale sollevati in merito a tale«riserva» al giudice ordinario: TARLazio, sez. Latina, ord., 4 maggio1999, n. 371 in Foro amm. 1999,1085.

(15) TAR Lazio, sez. Latina, ord., 4maggio 1999, n. 371 in Foro amm.1999, 1085.

(16) «In relazione alla figura di gesto-re del servizio pubblico, la lettera b)del comma 2 dell’art. 33 ha inteso evi-tare le questioni di giurisdizione, sortesulla natura dei gestori di servizi e deiloro atti, ed ha reso irrilevante l’esamesulla sussistenza di una formale con-cessione in favore del gestore, poichéla nozione di servizio pubblico non ènecessariamente connessa al suo ri-lascio», ciò che rileva è l’interessepubblico sotteso alla gestione del ser-vizio (Cons. Stato, ad. plen. 30 marzo2000, n. 1, in Giust. amm., Internet,www.giust.it).

(17) Corte cost. 17 marzo 1988, n.303, in Giur. cost., 1988, 1251 oveviene espressamente affermato che«tutti i servizi pubblici essenziali devo-no essere organizzati e gestiti in for-ma di impresa, ossia... con criteri dieconomicità i quali comportano laconformazione dei rapporti con gliutenti come rapporti contrattuali, fon-damentalmente soggetti al regime didiritto privato».Conforme a tale assunto, in dottrina,G. Alpa, Utenza pubblica e rapporti didiritto privato. I contratti in generale, inGiur. sist., II, Torino, 1991, 473.

(18) Vedi G. Alpa, Contratti di utenzapubblica , in Nuova giur. civ. comm.,1986, II, 107.Ai rapporti di utenza sembrano ricon-dursi tutte quelle fattispecie contrat-tuali ove il rapporto sinallagmatico sisvolge fra un ente pubblico o una so-cietà a prevalente capitale pubblico oprivata concessionaria di un pubblicoservizio che, operando sul mercato inregime di monopolio o concorrenzama senza comunque esercitare alcunpotere autoritativo, eroga cose o ser-vizi da intendersi essenziali per la vitaumana e la collettività degli utenti-consumatori a cui tale genere di coseo servizi sono destinati.

(19) R. Conti, Controversie nei servizipubblici: l’azione inibitoria collettivafra problemi di giurisdizione e poteridel giudice, in Corr. giur., 1999, 5,588.

(20) R. Colagrande, Disciplina dei di-ritti dei consumatori e degli utenti, inLe nuove leggi civili commentate,1998, 4, 713.

(21) Ancora R. Colagrande, op. cit., inLe nuove leggi civili commentate,1998, 4, 713.

(22) G. Caia, Funzione pubblica e ser-vizio pubblico; La disciplina dei servizipubblici; L’organizzazione dei servizipubblici, in Diritto amministrativo, acura di Mazzarolli, Pericu, RoversiMonaco e Scoca, Bologna, 1998,957.

(23) R. Colagrande, Disciplina dei di-ritti dei consumatori e degli utenti, inLe nuove leggi civili commentate,1998, 4, 713.

(24) Consiglio di Stato, sez. VI, 15 di-cembre 1998, n. 1884, ord., in Corr.giur. 1999, 4, 496 con commento di G.De Marzo.

servato che la controversia, tro-vando il suo fondamento nellapretesa dell’associazione (25)ricorrente ad una corretta orga-nizzazione dell’erogazione deipubblici servizi, in modo da ga-rantirne «sicurezza e qualità»,poneva un problema di tutela diinteressi collettivi, tali in quan-to pertinenti agli utenti conside-rati non uti singuli, ma comecomponenti di una classe di in-dividui la cui sfera soggettiva èesposta all’organizzazione ed allivello di qualità dei servizipubblici.Nella specie, al contrario, comecorrettamente affermato dalTribunale di Palermo, «l’Adi-consum agisce in qualità di enterappresentativo di interessi dicui sono portatori i singoli con-sumatori in qualità di contraenticon l’ente erogatore del servizioidrico e non già in qualità disoggetto delegato alla tutela»..... «di un interesse collettivoriconducibile ad una serie inde-terminata di soggetti non legatida alcun vincolo contrattualecon l’ente erogatore del servi-zio».In questo caso, quindi, il Giudi-ce adito dall’Adiconsum ritieneche «l’interesse tutelato dalla ri-corrente costituisce … una me-ra sommatoria di interessi indi-viduali degli utenti dell’Amap,e si giustifica perciò l’interven-to del giudice ordinario per va-lutare la vessatorietà, o meno,delle clausole contenute in con-tratti che seppur sottesamenteconnotati da interesse pubblicosi caratterizzano comunque perl’assenza di poteri autoritativi esono perciò assoggettati alla di-sciplina civilistica di cui agliart. 1469 bis e sgg. Codice civi-le».Ma sembra sfuggire al Tribuna-le di Palermo il fondamentalerilievo connesso alla natura delsoggetto erogatore.L’ordinanza in commento con-tiene un espresso riferimento al-la circostanza che l’Amap abbianatura di azienda speciale (e co-me tale sia tenuta ad informarsia criteri di economicità) e chel’Amministrazione comunaleabbia un rapporto di terzietà ri-spetto ad essa.Tali elementi appaiono al giudi-ce adito sufficienti per ritenereche la resistente possa essere

qualificata come soggetto pri-vato.Tuttavia, l’azienda speciale,fattispecie istituita a normadell’art. 22, terzo comma, lett.c) della legge 8 giugno 1990, n.142, è ritenuta da recente giuri-sprudenza (26) un ente pubbli-co, al contrario, invece, dellasocietà per azioni a prevalentecapitale pubblico (solo per cita-re un esempio) (27), previstadalla stessa legge e concorde-mente considerata, nell’eserci-zio della propria autonomiacontrattuale, come soggetto didiritto privato (28).Ultimamente, infatti, è stato lostesso Consiglio di Stato achiarire la natura dell’aziendaspeciale, «erede rinnovata del-la municipalizzata» (29), af-fermando che « le aziende spe-ciali sono enti strumentali de-gli enti locali, che ne determi-nano le finalità e gli indirizzi,ne approvano gli atti fonda-mentali, ed esercitano la vigi-lanza. Esse hanno natura di en-ti pubblici, pur dovendouniformare la propria attività acriteri di efficacia, efficienzaed economicità e pur dovendoconseguire equilibrio tra costie ricavi, non bastando il crite-rio di imprenditorialità adescludere la natura pubblicisti-ca dell’ente» (30).A fronte dell’analisi appenacondotta, la decisione adottatain punto giurisdizione dal Tri-bunale di Palermo non apparequindi corretta, dovendosi pe-raltro ritenere prevalente quelladottrina (31) che aveva affer-mato, talvolta a dispetto dellastessa giurisprudenza (32), chele controversie afferenti ai rap-porti individuali di utenza sonodi competenza del G.O., quan-do il servizio sia svolto da unprivato, sono, invece, di compe-tenza del G.A., quando il servi-zio sia svolto da un soggettopubblico (33).Se, quindi, nel caso di specie,siamo di fronte non ad un gesto-re privato bensì pubblico, lacontroversia in esame, diversa-mente da quanto si leggenell’ordinanza in epigrafe, rien-trerebbe nella competenza giu-risdizionale esclusiva del G.A..E non può dirsi che così conclu-dendo non possa trovare appli-cazione la tutela inibitoria di cui

all’art. 1469 sexies Codice civi-le.Infatti, ad attenuare le perples-sità (34) sollevate in merito allapossibilità che il giudice com- G

PARTE PRIMAGIURISPRUDENZA


Note:

(25) Si noti, come già precisato dal-la giurisprudenza (Consiglio di Sta-to, sez. VI, 31 ottobre 1992, n. 841in Foro amm. 1992, fasc. 10), che lasola circostanza che l’azione siastata proposta da un’associazione diutenti non determina di per se’ la ca-renza del requisito dell’individualitàdel rapporto d’utenza, in quanto, co-me già accennato, tale requisito nonsi riferisce alla qualità dei soggetticoinvolti, bensì alla tipologia del rap-porto che tra di essi intercorre(avendo riguardo quindi alla naturadel petitum sostanziale si deve valu-tare se esso sia idoneo alla configu-razione di una controversia indivi-duale).

(26) TAR Lazio, sez. II, 19 settembre1997, n. 1441 in Foro amm., 1998,1550; Cons. giust. amm. sic., sez.consult., 18 marzo 1997, n. 257 inGiust. amm. sic., 1998, 110.

(27) Si pensi inoltre ad un concessio-nario privato così come previsto dalterzo comma, lett. b) dell’art. 22 dellacitata legge n. 142/90.

(28) Cass. sez. unite, 26 agosto 1998,n. 8454 in Giust. civ. Mass. 1998,1774.

(29) L’espressione è di V. Parisio, Lagestione dei servizi pubblici locali: ..,in Giust. civ., 1993, 506.

(30) Consiglio di Stato sez. IV, 26gennaio 1999, n. 78, in Foro amm.1999, 70.

(31) Perplessità sul punto erano sta-te espresse da L. Bertonazzi, propriocon riferimento al caso dell’aziendaspeciale quale soggetto erogatore,La nuova giurisdizione esclusiva delgiudice amministrativo, in Le nuoveleggi civili commentate, 1998, 2-3,216.

(32) TAR Lazio, sez. Latina, ord. 4maggio 1999, n. 371, in Foro amm.1999, 1085. Questa recente pronun-cia lasciava trasparire la possibilitàche vi fosse la competenza del-l’A.G.O. in ogni caso di rapporto con-trattuale di utenza (quindi anche nelcaso in cui erogatore del servizio og-getto del rapporto individuale di uten-za fosse la pubblica amministrazio-ne).

(33) A. Travi, Le controversie in temadi servizi pubblici assoggettate allagiurisdizione esclusiva, in Le nuoveleggi civili commentate, 1999, 5-6,1522.

(34) Perplessità che sembrano peral-tro essere superate dalla recente ordi-nanza del Consiglio di Stato (Consi-glio di Stato, ad. plen, 30 marzo 2000,n. 1, in Giust. amm., Iternet, www.giu-st.it).

petente (35) previsto dal primocomma dell’art. 1469 sexiesCodice civile possa essere ilgiudice amministrativo, soccor-re recente giurisprudenza. affer-mando che «la devoluzione algiudice amministrativo dellagiurisdizione esclusiva in mate-ria di servizi pubblici, urbanisti-ca ed edilizia, ex art. 33, 34 e 35D.Lgs. n. 80 del 1998, compor-ta fra l’altro che, in tali materie,possono trovare applicazione,per quanto non previsto dallenorme del processo ammini-strativo, anche le norme delc.p.c. ....» (36).Una recentissima ordinanza delConsiglio di Stato (37), inoltre,chiarisce che «quanto ai rapportiindividuali di utenza, il legislato-re delegato ha attribuito alla giu-risdizione esclusiva le controver-sie intercorrenti tra l’amministra-zione e i singoli utenti, mentre halasciato ferma la giurisdizioneordinaria per quelle intercorrentitra i gestori privati e i singoliutenti», stabilendo inoltre che«in sede cautelare e salvo l’esitodel giudizio di cognizione, il giu-dice amministrativo può emana-re le statuizioni più opportunenel caso in cui emerga il fumusboni iuris sulla lesione del dirittodell’utente......».D’altra parte, laddove venga ri-conosciuta giurisdizione esclu-siva al giudice amministrativonon si possono poi limitare i po-teri di quest’ultimo, rispetto algiudice ordinario. Non ricono-scere al giudice amministrativo,in sede di giurisdizione esclusi-va, gli stessi strumenti proces-suali riconosciuti al G.O. deter-minerebbe un’inammissibiledeminutio della tutela, a detri-mento dei soggetti interessati.Inoltre - pur partendo dalla ne-cessaria premessa che l’inibito-ria di clausole vessatorie ex art1469 sexies debba tenersi distin-ta da quella prevista dall’art. 3della legge n. 281/98 (38) - se siconcorda che, anche nell’ambitodelle azioni proposte in sede digiurisdizione esclusiva, volte adinibire gli atti e i comportamentilesivi degli interessi dei consu-matori e degli utenti (quindi nonspecificamente clausole vessato-rie contenute in contratti d’uten-za), le associazioni legittimatepossano richiedere al G.A. (39)l’inibitoria d’urgenza di cui al ci-

tato art. 3 sesto comma (40), uti-lizzando quindi uno specificostrumento del codice di procedu-ra civile, non si comprende invero quale sia l’ostacolo (41)che impedisca di ritenere che ilgiudice competente, di cui al pri-mo comma dell’art. 1469 sexiesCodice civile, possa anche esse-re quello amministrativo.

La legittimazione ad agiredell’AdiconsumIl Tribunale di Palermo, supera-ta l’eccezione di difetto di giuri-sdizione sollevata dalla resi-stente, affronta, in maniera pe-raltro convincente, il delicatoproblema della sussistenza del-la legittimazione attiva in capoalla Adiconsum.Com’è noto, l’art. 1469 sexiesCodice civile individua nelleassociazioni rappresentativedei consumatori e dei professio-nisti e nelle Camere di commer-cio i soggetti legittimati a ri-chiedere l’inibitoria dell’uso diclausole vessatorie.Tuttavia, tale norma non forni-sce alcun criterio formale, nè ditipo finalistico, nè di ordinequantitativo, per la determina-zione del requisito della rappre-sentatività delle associazioni le-gittimate.Questa omissione è stata colma-ta, fino all’entrata in vigore del-la legge 30 luglio 1998, n. 281,dalla giurisprudenza.Se, infatti, alla luce del dispostodell’art. 1469 sexies Codice civi-le, la valutazione della sussisten-za della rappresentatività era af-fidata di volta in volta al pruden-te apprezzamento dell’organogiudicante, la legge n. 281/98,integrando il generico dettatodella norma codicistica, subordi-na la proponibilità delle azionicollettive (42) al «possesso diuna sorta di patente di rappre-sentatività» (43).L’art. 3 della legge n. 281/98 di-spone che «Le associazioni deiconsumatori e degli utenti inse-rite nell’apposito elenco di cuiall’articolo 5 sono legittimatead agire a tutela degli interessicollettivi, richiedendo al giudi-ce competente: a) di inibire gliatti e i comportamenti lesivi de-gli interessi dei consumatori edegli utenti; b) ....; c) ....».

E l’iscrizione all’apposito elen-co è subordinata al possesso, dacomprovare con la presentazio-ne della documentazione previ-sta nell’art. 2 del decreto delMinistro dell’Industria 19 gen-naio 1999, n. 20 (Regolamentorecante norme per l’iscrizionenell’elenco delle associazionidei consumatori e degli utentirappresentative a livello nazio-nale) (44), di una serie di requi-


680I CONTRATTIn. 7/2000Note:

(35) Non è mancato di recente chi, indottrina, abbia osservato che «... unalettura combinata degli art. 1469 bis,comma 2 e 1469 sexies Codice civileconduce inequivocabilmente ad esclu-dere un criterio di riparto della giurisdi-zione fondato sulla diversa qualità sog-gettiva - pubblica, latamente pubblicaovvero privata - del professionista, ri-mettendo in ogni caso nelle mani delgiudice ordinario la competenza aderogare la tutela inibitoria. Incontrover-tibile riprova di tale assunto è nell’art.1469 sexies, comma 2, Codice civile,ove il procedimento per l’inibitoria in viad’urgenza viene incanalato sui binaridel procedimento cautelare uniformemediante un rinvio espresso agli artt.669 bis ss. del codice di procedura civi-le». G. Sapio, Giust. civ., 2000, I, 246.

(36) TAR Veneto, ord., 19 marzo1999, n. 356 in Giur. it. 1999, 1539.

(37) Consiglio di Stato, ad. plen, 30marzo 2000, n. 1 (ord.), in Giust.amm., Iternet, www.giust.it

(38) G. De Nova, I contratti dei consu-matori e la legge sulle associazioni, inquesra Rivista, 1998, 6, 546, chiari-sce, in merito, che «altro è agire perl’inibitoria delle clausole vessatorie exart. 1469 sexies. Altro è agire per ini-bire l’utilizzazione di contratti che nonsiano rispettosi dei principi di corret-tezza, trasparenza ed equità. Certa-mente aggiuntiva è l’inibitoria per leclausole non trasparenti».

(39) In questo senso A. Travi, op. cit.,in Le nuove leggi civili commentate,1999, 5-6, 1523.

(40) Ai sensi del quale «nei casi in cuiricorrano giusti motivi d’urgenza, l’azio-ne inibitoria si svolge a norma degli ar-ticoli 669 bis e seguenti del codice diprocedura civile» secondo un modelloperaltro già proposto, in maniera quasiidentica, dall’art. 1469 sexies, secondocomma, Codice civile.

(41) Con particolare riferimento allatesi sostenuta da G. Sapio, Giust. civ.,2000, I, 246.

(42) Fra cui l’azione inibitoria.

(43) L’espressione fra virgolette è diA. Palmieri, in Foro it., 1999, 2088.

(44) F. Toriello, Le procedure perl’iscrizione nell’elenco delle associa-zioni dei consumatori, in questa Rivi-sta, 1999, 393 e ss..

siti (45). Il legislatore imponetali requisiti ritenendoli sinto-matici dell’effettiva capacitàrappresentativa della «catego-ria» dei consumatori e degliutenti a livello nazionale (46).La rappresentatività è, quindi,determinata dalla diffusionedell’associazione nel territorio,e dalla sua serietà nel persegui-mento della tutela dei consuma-tori, di cui è indice la continuitàcon cui ha operato per il perse-guimento di tale scopo (47).La mancanza di una disciplinadi coordinamento ad hoc, fra ildettato dell’art. 1469 sexies e lalegge n. 281/98, lascia, però,spazio a numerosi problemi in-terpretativi.Il legislatore, nel formulare ildisposto della legge n. 281/98,sembra aver operato una precisascelta, diretta a riservare i mez-zi di tutela collettiva dei consu-matori alle sole associazioniche presentino seri e reali indicidi rappresentatività, cui dovreb-be conseguire la preclusionedell’accesso alla tutela giurisdi-zionale per le micro-associazio-ni, e la deflazione del relativocontenzioso (48).E, se pur in dottrina non sonomancate aspre critiche a questascelta di campo operata dal le-gislatore (49), è proprio alla lu-ce di essa che pare opportunovalutare quale sia la portata del-la legge n. 281/98 rispetto al1469 sexies Codice civile (50).La nuova legge, nell’ampliarel’ambito di tutela dei consuma-tori a fattispecie ulteriori rispet-to alle clausole vessatorie (51),innalza, tuttavia, la soglia di ac-cesso alla legittimazione attiva,e stabilisce, inoltre, che in ognicaso l’azione di tutela può esse-re proposta solo dopo che sianodecorsi quindici giorni dalladata in cui le associazioni ab-biano richiesto al soggetto daesse ritenuto responsabile, amezzo lettera raccomandatacon avviso di ricevimento, lacessazione del comportamentolesivo degli interessi dei consu-matori e degli utenti.Ora, ci si chiede se anche perl’esperibilità dell’azione inibi-toria di clausole vessatorie exart. 1469 sexies, sia necessariala rispondenza ai nuovi canoniindicati dalla legge n. 281 e, setali criteri abbiano natura tassa-

tiva o valgano meramente a for-nire dei parametri di orienta-mento.Rispetto a tale problema dicoordinamento, in assenza di unespressa indicazione da partedel legislatore, non pochi autori(52) hanno assunto un atteggia-mento di prudente attesa degliorientamenti giurisprudenziali.C’è poi chi ha ritenuto che ilrapporto fra le due norme vadarisolto alla luce del criterio del-la «specialità» (53), secondocui lex posterior generalis nonderogat priori speciali (54), dacui conseguirebbe che l’accer-tamento della rappresentativitàex art. 1469 sexies sarebbe an-cora rimesso alla prudente valu-tazione del giudice, senza che lalegge n. 281 abbia al riguardoalcuna ingerenza (55).Tale posizione non sembra,però, del tutto condivisibile. Es-sa, infatti, sembrerebbe svilirele intenzioni del legislatore, ilquale, nel formulare il dispostodella legge n. 281, oltre «chegarantire che il nuovo strumen-tario giurisdizionale a tuteladella collettività dei consuma-tori finisca nelle mani di organi-smi collettivi particolarmenteaffidabili, realmente rappresen-tativi ed equilibratamente radi-cati nel territorio nazionale»(56), appare voler colmare la la-cuna normativa insita nel primocomma dell’art. 1469 sexies,Codice civile (57), integrando-ne quindi il contenuto.Di conseguenza, i requisiti ri-chiesti dalla legge n. 281 sem-brano ulteriori e necessari ele-menti per poter esperire l’azionedi cui all’art. 1469 sexies Codicecivile. In particolare, per quantoriguarda l’iscrizione negli elen-chi di cui all’art. 5 della legge n.281/98, esso sembra potersi ri-conoscere quale elemento costi-tutivo necessario per la sussi-stenza della legittimazione adagire delle associazioni (58).Se è vero che, sotto il profilodella legittimazione ad agire incapo alle associazioni, dopol’entrata in vigore della legge n.281/98 (59), il possesso dei re-quisiti previsti dall’art. 5 èsenz’altro necessario (60), nonaltrettanto indispensabile sem-bra essere l’inserzione nel pre-detto elenco, laddove ancoranon materialmente esistente.



Note:(45) Secondo R. Colagrande, op. cit.,733 e ss.: «La legge n. 281 sembrastrutturata nel senso di escludere cheil Ministro dell’Industria sia titolare dipoteri discrezionali in materia».

(46) E. Minervini, I contratti dei consu-matori e la legge 30 luglio 1998 n.281, in questa Rivista, 1999, 941.

(47) F. Bilotta, La disciplina dei dirittidei consumatori e degli utenti: primenote, in AA. VV., Tendenze evolutivenella tutela dei consumatori, 1999, 72.

(48) A. Maniàci, Tutela inibitoria eclausole abusive, in questa Rivista,1999, 10, 21.

(49) R. Colagrande, op. cit., 734 e ss

(50) Come già ricordato, le associa-zioni legittimate ad esperire l’azione dicui all’art. 3, primo comma, legge n.281/98, sono solamente quelle inseri-te nell’apposito elenco di cui all’art. 5,e per essere «inserite» devono pos-sedere i requisiti ivi elencati.

(51) Infatti, come chiarisce G. De No-va (I contratti dei consumatori e la leg-ge sulle associazioni, in questa Rivi-sta, 1998, 6, 546): «Combinando que-ste norme con il diritto alla correttez-za, trasparenza ed equità nei rapporticontrattuali, nasce una legittimazionedelle associazioni dei consumatori edegli utenti, in materia contrattuale,assai più ampia di quella previstadall’art. 1469 sexies.»

(52) Fra i quali: A. Maniaci, op. cit., 21.

(53) Tale posizione è criticata da A. Mi-nervini, op. cit. , 942: «... l’art. 1469sexies Codice civile si limita a richiedereche l’associazione dei consumatori siarappresentativa, ma non detta alcunaprevisione in merito all’accertamento disiffatta rappresentatività, tant’è che nonvi è accordo in dottrina ed in giurispru-denza in ordine al criterio da adoperareper giungere a tale accertamento: lanorma è cioè lacunosa. La legge n. 281viene allora a colmare la lacuna, non adabrogare una legge speciale.»

(54) Secondo tale impostazione, l’ini-bitoria disciplinata dal codice civile siporrebbe in rapporto di specialità ri-spetto a quella, generale, contempla-ta nella legge n. 281: la prima riguar-da le sole condizioni generali di con-tratto abusive o vessatorie, mentre laseconda ha ad oggetto qualsiasi attoo comportamento lesivo degli interes-si dei consumatori e degli utenti.

(55) M. Frenguelli, Dell’azione inibito-ria collettiva cautelare di cui all’art.1469 sexies Codice civile, in Giust.civ., 1999, I, 270.

(56) G. Sapio, Giust. civ., 2000, I, 265.

(57) In questo senso E. Minervini, op.cit., 942.

(58) Cfr. Consiglio di Stato, ord., sez.VI, 15 dicembre 1998, n. 1884, inCorr. giur., 1999, 494, con nota di G.De Marzo.

(59) Entrata in vigore il 29 agosto1998.

(60) G. De Nova, I contratti dei consu-matori e la legge sulle associazioni, inquesta Rivista, 1998, 6, 545.

Parimenti, se dopo l’entrata invigore della legge n. 281/98,sembrava «eccessivo dover at-tendere il regolamento ministe-riale concernente l’iscrizioneall’elenco» (61), appare altret-tanto iniquo negare, nelle moredell’aggiornamento annuale(62) dell’elenco medesimo (63),la legittimazione attiva a quelleassociazioni che, pur in possessodei rigidi requisiti di cui all’art.5, per ragioni di intempestivitàad esse non imputabili non visiano ancora state inserite.Quanto alla diffida di cui all’art.3, quinto comma, legge n.281/98, essa costituisce altra in-tegrazione al generico dispostodella norma codicistica.Questa previsione sembra, pe-raltro, ben inserirsi nella citataottica di «deflazione del conten-zioso» perseguita dal legislato-re e, proprio vista da tale ango-lazione, potrebbe ritenersi fatti-specie integrante anche dellaproponibilità dell’azione inibi-toria ex art. 1469 sexies (64).Con l’ordinanza in epigrafe, ilTribunale di Palermo, pur nondilungandosi nelle motivazioni,pare confortare le posizioni in-terpretative sopra delineate.Il giudice adito, ritenuta proce-dibile la domanda dell’Adicon-sum ai sensi del citato V com-ma , art. 3, legge n. 281/98 (65),ritiene infondate le ragioni pro-poste dalla resistente a fonda-mento dell’eccezione di difettodi legittimazione.Infatti, al momento dell’assun-zione del ricorso in decisione,non era ancora stato pubblicatol’elenco delle associazioni deiconsumatori e degli utenti rap-presentative a livello nazionaleprevisto dall’art. 5 della legge30 luglio 1998, n. 281.Pertanto, «non v’è dubbio cheposticipare fino al momento del-la costituzione dell’elenco ..., lapossibilità, per le organizzazionirappresentative dei consumatori,di adire l’autorità giudiziaria, co-stituirebbe un’illegittima com-pressione delle possibilità rico-nosciute dalla direttiva europea,e svuoterebbe di efficacia anchela legittimazione che l’art. 1469sexies Codice civile attribuiscedirettamente alle associazionirappresentative dei consumatoria prescindere dall’inserzione inqualsiasi speciale elenco».

Sembra, quindi, aver ben decisoil Tribunale di Palermo nel rite-nere che, nel caso di specie,spetti al giudice valutare qualisiano le associazioni legittima-te; il magistrato, tuttavia, in ma-niera tassativa dopo l’entrata invigore della legge n. 281/98,potrà ritenerle tali solo se esse,sebbene non ancora ricompresenell’elenco di cui all’art. 5, pos-siedano i requisiti dallo stessoprevisti.

Criteri per l’accertamentodel carattere abusivodelle singole clausole

Passando ora all’analisi degliaspetti più strettamente connes-si alla vessatorietà delle clauso-le contenute nelle condizionigenerali di contratto predispo-ste dall’Azienda MunicipalizzaAcquedotto Palermo, sarà pre-ventivamente opportuno far unbreve riferimento ai criteri aiquali si è informato il giudicedelegato per emettere il provve-dimento di inibitoria preventi-va, passando poi alla disaminadi alcune clausole specifica-mente attinenti alla fornitura diacqua.Il Tribunale di Palermo, nelpronunciarsi sull’abusività del-le clausole oggetto del ricorso,segue un criterio già in prece-denza adottato (66) e che appa-re in linea di massima condivi-sibile. Nell’ordinanza in epigra-fe, l’indagine circa la naturaabusiva delle clausole impu-gnate viene condotta prendendospunto dalla singola pattuizioneindicata nel ricorso.Ogni condizione viene cioèanalizzata in maniera disgiuntadal contesto del restante conte-nuto negoziale ed in base allarispondenza del suo contenutocon quanto disposto dall’art.1469 bis, primo (67) e terzo(68) comma, Codice civile, te-nendo comunque sempre contodella natura del servizio oggettodel contratto.Se tale metodologia può sem-brare in parziale contrasto conla previsione di cui all’art. 1469ter, primo comma, Codice civi-le (69), essa appare tuttavia inlinea con la condivisibile opi-nione di chi ha ritenuto che ilrinvio alla ricerca di un bilan-

ciamento rinvenibile in altreclausole negoziali, finirebbe perrisolversi nella maggior partedei casi in uno sterile tentativo(70) di interpretazione contrat-tuale; infatti, pur non potendosiunivocamente assumere che ilgiudizio di vessatorietà debbaprescindere integralmente dalcontrollo del complessivo equi-librio scaturente dal testo nego-ziale (71), sembra, comunque,più opportuno ritenere che talesindacato debba vertere princi-palmente sul contenuto dellesingole pattuizioni (72).



Note:

(61) Testualmente G. De Nova , op.cit., 545.

(62) Vedi art. 5, quarto comma, leggen. 281/98.

(63) La circostanza che l’elenco delleassociazioni rappresentative a livellonazionale sia annualmente aggiorna-to è rilevata da G. Sapio, op. cit., 265.

(64) Per una disamina più approfondi-ta e circostanziata del quinto commadell’art. 3, legge n. 281/98, sia con-sentito rinviare a G. De Marzo, Lecondizioni di ammissibilità della tutelacautelare, in Corr. giur. 1999, 4, 497.

(65) Il Tribunale di Palermo, sembradubitare dell’applicabilità dell’art. 3,legge n. 281/98, in mancanza dellaformazione dell’elenco di cui all’art. 5.

(66) Trib. Palermo, 2 giugno 1998 inDir. trasporti 1999, 259 con nota diCiani; Tirb. Palermo, 3 febbraio 1999,in Corr. giur. 1999, 5, 588 con nota diR. Conti.

(67) Il riferimento è ovviamente al ge-nerale criterio del «significativo squili-brio».

(68) La c.d. grey list.

(69) Nella parte in cui dispone che lavessatorietà di una clausola debbaessere valutata anche con riferimentoalle altre clausole del contratto mede-simo.

(70) R. Conti, op. cit., in Corr. giur.,1999, 5, 597, fa notare come «l’espe-rienza concreta delle contrattazionistandardizzate è stata per lo piu’ im-prontata alla creazione di una tramanegoziale fortemente sbilanciata in fa-vore del predisponente, nella quale ri-sulta generalmente arduo cercarepossibili riequilibri a clausole palese-mente inique».

(71) In questo senso G. Alpa, Per il re-cepimento della direttiva comunitariasui contratti dei consumatori, in que-sta Rivista, 1994, 113. A sostegno ditale impostazione soccorre la precisa-zione che l’art. 1469 sexies contienenel suo primo comma, ove si disponeche l’accertamento dell’abusività vacompiuto ai sensi del «presente ca-po», in cui è inserito l’art. 1469 ter.

L’art. 1469 bis Codice civileconsidera vessatorie «le clauso-le che, malgrado la buona fede,determinano a carico del consu-matore un significativo squili-brio dei diritti e degli obblighiderivanti dal contratto». Il crite-rio della buona fede, da inten-dersi in senso oggettivo qualelealtà e correttezza nella fasedelle trattative, alla stregua delquale il professionista risultagravato da un onere «d’informa-tiva» a favore del consumatore,avente ad oggetto l’esposizionedettagliata delle clausole delcontratto, non pare utilizzatonell’ipotesi in esame, sicura-mente in considerazione dellanatura astratta dell’azione inibi-toria, così come non sono rite-nute rilevanti le circostanze esi-stenti al momento della conclu-sione del contratto ovvero quel-le presenti in un altro contrattoad esso collegato o da cui dipen-de, «stante la necessità di anco-rare tali criteri ad aspetti concre-ti, estranei invece all’azione ini-bitoria» (73).Come già accennato, il giudice,nel vagliare la vessatorietà dellesingole pattuizioni, non sembracercare un riequilibrio negozia-le nelle altre clausole del con-tratto medesimo. Il magistratotiene, invece, in giusta conside-razione che nessuna incompati-bilità sussiste fra l’azione di cuiall’art. 1469 sexies e l’adozionedi quella linea guida legata allanatura del bene o del serviziooggetto del contratto; pertanto èad essa che sembra informare (ecome già detto al principio delsignificativo squilibrio) tutta lasua indagine (74).Il contratto, depurato attraversoil «filtro giudiziale» dalle clau-sole che impongono al consu-matore un significativo squili-brio, resta quindi vincolante perle parti secondo i termini origi-nariamente stabiliti (75).Il risultato ultimo della depura-zione è, quindi, quello di una«riscrittura» del modello nego-ziale nella quale, peraltro, ilgiudice «anche se non aggiun-ge nulla di suo, rimodella ilcontenuto del contratto secon-do le indicazioni fornite dallalegge, eventualmente filtrateattraverso canoni equitativi»(76). E se, di primo acchito,potrebbe sembrare che l’inter-

vento del giudice comporti larottura del principio dell’auto-nomia negoziale e l’introdu-zione di un controllo esternosulla convenienza ed adegua-tezza dell’affare, da una piùapprofondita osservazione nonpuò che rilevarsi che tale inge-renza giudiziale debba essereinterpretata come «aspirazioneal massimo dispiegarsi della li-bertà negoziale intesa comepossibilità di contrarre a condi-zioni eque» (77).Appare utile a questo punto ri-cordare che proprio l’art. 1 dellalegge n. 281/98, ha codificato frai diritti fondamentali dei consu-matori anche quelli alla traspa-renza, correttezza ed equità (78)nei rapporti contrattuali concer-nenti beni e servizi. Ed è proprioall’equità normativa intesa comeequilibrio dei diritti e degli ob-blighi derivanti dal contratto chedeve riferirsi l’attività interpreta-tiva del giudice per valutare, nelcaso concreto, l’esistenza di unasituazione di sostanziale dispa-rità fra le parti.Il Tribunale di Palermo, nel va-lutare la sussistenza dell’attitu-dine delle singole clausole a ge-nerare nel contratto lo squilibriocontrario a buona fede, sembraseguire i criteri poc’anzi espo-



Note:

(72) Come chiarisce G. De Nova (Leclausole vessatorie, Ipsoa, Milano,47): «... la sentenza inibitoria ha adoggetto l’intera attività negoziale delprofessionista convenuto in giudizio,quanto alle clausole vessatorie inquestione: sicchè si tratta -in questilimiti- di un provvedimento a caratte-re generale. Posto che, come è pro-prio dell’inibitoria, presupposto è l’il-lecito come tale, indipendentementedalla colpa dell’agente, o del danno,la valutazione ha carattere astratto.Per questa ragione, penso, l’art. 4della Direttiva, che pone i criteri perstabilire in concreto quando unaclausola è vessatoria, escludeespressamente la propria applica-zione ai contratti astratti di cui all’art.7 della Direttiva. Tale esclusionenon si trova nell’art. 1469 ter, ma ri-tengo che il limite all’applicazione dicriteri caso per caso sia comunqueimplicito».

(73) In questo senso Trib. Torino,sent., 7 giugno 1999 in Foro it. 2000,309 e ss. che chiarisce inoltre: «Unariflessione più puntuale sulla partico-lare natura dell’azione inibitoria e suisuoi connotati d’intervento generalpreventivo non può che condurre l’in-

terprete ad utilizzare solo quei criteriche non si rivelino ontologicamenteincompatibili con la natura necessa-riamente astratta della tutela inibito-ria. In concreto dunque in mancanzadi un’esplicita indicazione del legisla-tore sarà compito dell’interprete indi-viduare i criteri da utilizzare nel giudi-zio di accertamento dell’abusività del-le clausole contenute nelle condizionigenerali del contratto, compresi quelligià indicati dagli articoli precedenti,con l’avvertenza che dovranno essereespunti i criteri indicati «nel presentecapo che si dimostrino di fatto inappli-cabili ad un giudizio per sua naturagenerale ed astratto, perchè presup-ponenti la stipulazione di un singolocontratto».

(74) Come osserva il Trib. Torino,sent., 7 giugno 1999, in Foro it.,2000, 310, « è irrilevante ... al fine diescluderne la vessatorietà l’afferma-zione che le clausole contenute nellecondizioni generali siano suscettibilidi adattamento a seguito di trattativaindividuale, rilevando invece il fattoche una clausola valutata come ves-satoria e quindi potenzialmente ingrado di essere introdotta nei singolicontratti turberebbe in astratto l’equi-librio tra il professionista ed il consu-matore». Inoltre, sempre in meritoall’irrilevanza di una possibile suc-cessiva trattative individuale, puntua-lizza correttamente A. Palmieri,L’ibrida definizione di consumatori e ibeneficiari (talvolta pretermessi) de-gli strumenti di riequilibrio contrattua-le, in Foro it., 1999, 3120, «Ancorapiù grave appare poi la situazione incui versano le parti dei rapporti c.d.di utenza, che nascono in generesenza la previsione di una scadenzaprestabilita e, una volta instaurati,ben difficilmente si prestano ad esse-re rinegoziati (anche, eventualmen-te, per gli elevati costi amministrativilegati a tale operazione, addossatinaturalmente all’utente), sì da perpe-tuare sine die clausole ormai banditedal circuito legale».

(75) Ovviamente, sempre che essopossa sussistere senza le clausoleabusive.

(76) Così A. Palmieri, Consumatori,servizi pubblici e clausole vessatorie:tutela immediata e riequilibrio giudi-ziale dei contratti, in Danno e resp.,1998.

(77) R. Conti, op. cit., in Corr. giur.,1999, 5, 598.

(78) Come precisa G. De Nova, I con-tratti dei consumatori e la legge sulleassociazioni, in questa Rivista, 1998,6, 546: «Si può ritenere che correttez-za ed equità vadano ricondotte allabuona fede e all’equilibrio dei diritti edegli obblighi di cui parla l’art. 1469bis, al primo comma (.....)». Se inveceper equità si dovesse intendere, comeipotizza Alpa parità di trattamento, ocongruità del prezzo, o considerazio-ne della situazione concreta e specifi-ca del consumatore, non vi sarebbecontratto di consumo al riparo daun’azione inibitoria o correttiva delleassociazioni dei consumatori e degliutenti.

sti. Peraltro, le dieci pattuizioniinibite non paiono offrire, alme-no ad una prima lettura, nuovispunti di riflessione.Si ritiene, quindi, più opportunofare qui riferimento ad alcunedelle condizioni di contrattonon ritenute abusive ed attinen-ti, in modo specifico, al serviziodi fornitura idrica.L’Adiconsum censura la clau-sola n. 15, perchè imporrebbe alconsumatore un termine (tremesi) eccessivamente lungo peresercitare il diritto di recesso,laddove poi all’intempestivoesercizio di tale diritto conse-guirebbe la rinnovazione delcontratto per altri cinque anni.Il giudice - pur riconoscendoche quanto osservato dalla ri-corrente trova riferimento nor-mativo nell’art. 1469 bis, terzocomma, n. 9 - avuto riguardosia alla natura ed all’oggettodella prestazione sia ai tempi diprevisione ordinariamente ine-renti al rilascio di un immobile -ritenuti in definitiva determi-nanti ai fini della previsione dicessazione del contratto di uten-za idrica - non considera talepattuizione vessatoria. E se taleposizione potrebbe lasciar spa-zio ad eventuali obiezioni inmerito all’eccessiva discrezio-nalità nell’opera interpretativadel magistrato, il rilievo che lastessa clausola preveda la ces-sazione del contratto anche inmancanza di preavviso, in casodi stipula di un nuovo contrattoper la medesima presa d’acqua,sembra rendere quantomenocondivisibile la decisione di ne-garne l’abusività.La ricorrente chiede che vengainoltre inibito l’uso della clau-sola n. 25 perchè questa - con-sentendo all’Amap di riparare iguasti o i danneggiamenti (delleopere di presa) imputabili al fat-to di terzi od a circostanze nonrientranti nell’ordinaria manu-tenzione e di riversarne l’onereeconomico sull’utente (il quale,benchè proprietario dell’operadi presa, subisce il divieto diprovvedere direttamente alla ri-parazione dei danni)- farebbegravare sull’utente stesso fatti alui non imputabili e consenti-rebbe al gestore «di addebitareun costo non verificabile dalconsumatore, tra l’altro in con-trasto col n. 18 del terzo comma

dell’art. 1469 bis Codice civi-le».Anche in questo caso il Tribu-nale di Palermo ritiene legittimala clausola.Le argomentazioni addotte sem-brano meritare consenso: «Inun’ottica di necessaria tutela diun bene di fondamentale impor-tanza quale è l’acqua, specienelle condizioni locali notoria-mente caratterizzate da diffusecarenze idriche e dalle connessedifficoltà di approvigionamentoper la popolazione, non puòomettersi, invero, il rilievo chequalsiasi maldestro interventosulle opere di presa potrebbetradursi in una inutile dispersio-ne del prezioso liquido a dannodella collettività e della conti-nuità del servizio». Infatti, sem-bra ipotizzabile che la natura delservizio oggetto del contrattoconsenta di trascendere dal me-ro accertamento dell’avvenutaviolazione dell’equilibrio nego-ziale. O meglio, come in questocaso, pare corretto ritenere che,nonostante la clausola in com-mento determini una compres-sione delle facoltà inerenti al di-ritto dominicale sulle opere dipresa spettante all’utente, «ciòche è predisposto per realizzareun preminente interesse genera-le non è vessatorio» (79). Diconseguenza, con riferimentoalla somministrazione di un ser-vizio essenziale, organizzato inmodo da realizzare l’utilità ge-nerale della collettività (quale ilservizio di fornitura dell’acqua),nessuno squilibrio sembra potersussistere laddove le singoleclausole, pur prevedendo van-taggi per il predisponente, sianodettate da giustificate esigenzeinerenti alla natura stessa delservizio erogato.In conclusione, con l’ordinan-za in commento, il Tribunale diPalermo sembra aver corretta-mente concesso l’inibitoria dimolte delle clausole, in effettipalesemente abusive, contenu-te nel Regolamento per la di-stribuzione dell’Acqua utiliz-zato dall’Amap, seppur, comevisto, riconoscendo - e ciò pa-re, invece, discutibile - la pro-pria giurisdizione in materia.Certamente, sarebbe auspica-bile rinvenire le prime applica-zioni della disciplina relativaalle clausole abusive nelle pro-

nunce del giudice amministra-tivo, il quale, allo stato, non ri-sulta ancora essersi espresso inmateria. G

PARTE PRIMAGIURISPRUDENZA


Nota:

(79) Trib. Roma, 31 agosto 1998, inquesta Rivista, I, 1998, 573 con notadi D. Maffeis.

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