CERGAS · 2016. 4. 12. · 5057-6 Cergas Oasi 05 24-11-2005 13:43 Pagina 1. 10 La gestione...

a cura diEugenio Anessi Pessina

Elena Cantù

Rapporto OASI 2005L’aziendalizzazione

della sanità in Italia

prefazione di Elio Borgonovie Francesco Longo

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005

Collana CERGASCentro di Ricerche sulla Gestione dell’Assistenza Sanitaria e Sociale dell’Università Bocconi

L’aziendalizzazione della sanità in Italia

Il rinnovamento dei sistemi sanitari è da tempo al centro del dibattito politico e scien-tifico nazionale e internazionale. Con l’istituzione di OASI (Osservatorio sulla funzio-nalità delle Aziende Sanitarie Italiane), il CERGAS ha voluto confermarsi quale pun-to di riferimento per l’analisi dei cambiamenti in atto nel sistema sanitario italiano se-condo un approccio economico-aziendale. Ha inoltre creato un tavolo comune dovemondo accademico e operatori del SSN possono interagire ed essere nel contempo pro-motori e fruitori di nuova conoscenza.Ogni anno, l’attività di ricerca di OASI viene raccolta in un Rapporto Annuale. Il Rap-porto 2005:• presenta l’assetto complessivo del SSN e i principali dati che lo caratterizzano;• a livello regionale analizza gli strumenti e i contenuti dei Piani Sanitari Regionali; leindicazioni in merito all’assetto organizzativo delle aziende; i bilanci consolidati deiSSR; le scelte di governo della medicina generale;• a livello aziendale indaga le nuove tipologie di aziende scaturite dai recenti processidi riassetto istituzionale; approfondisce il ruolo dei dipartimenti, delle farmacie ospe-daliere e del controllo di gestione; analizza le scelte aziendali in tema di accreditamen-to e certificazione della qualità, di programmazione e controllo per le cure primarie, dicontabilità analitica, di introduzione dei sistemi ERP, di ricorso al leasing e al lavorointerinale degli infermieri. Analizza infine due temi ispirati alla rilettura dell’organiz-zazione per processi: da un lato l’interpretazione del concetto di «governo clinico» e glistrumenti in cui viene declinato, dall’altro la riorganizzazione dei servizi di supportonon sanitari.

CERGAS CENTRO DI RICERCHESULLA GESTIONEDELL’ASSISTENZA SANITARIA E SOCIALEDELL’UNIVERSITÀ BOCCONI

Eugenio Anessi Pessina si è laureato in Economia aziendale presso l’Uni-versità Bocconi. Ha successivamente conseguito un Master of Arts e unPh.D. in Managerial Science and Applied Economics presso la WhartonSchool dell’Università di Pennsylvania. Attualmente è professore straordi-nario di Economia aziendale presso l’Università Cattolica (sede di Roma)e senior fellow della Wharton School. È responsabile scientifico di OASI.

Elena Cantù si è laureata in Economia Aziendale presso l’Università Boc-coni. Ha successivamente conseguito il Dottorato di ricerca in Economia del-le aziende e delle amministrazioni pubbliche presso l’Università degli Studidi Parma. Attualmente è ricercatore a contratto al CERGAS Bocconi e svol-ge attività di docenza presso la SDA. È coordinatrice di OASI.

www.egeaonline.it

Rapporto OASI 2005

€ 42,00

9 788823 850576

ISBN 88-238-5057-6

5057-6 Cergas Oasi 05 24-11-2005 13:43 Pagina 1

10 La gestione centralizzatadegli approvvigionamentinei sistemi sanitari regionalidi Manuela Brusoni e Marta Marsilio

10.1 Introduzione

I processi di acquisto delle aziende sanitarie sono da sempre oggetto di attenzio-ne, per due motivi principali.

In primo luogo, l’entità dei valori economici in gioco. Le stime ricorrenti ripor-tano che, nel complesso, gli acquisti pubblici nei paesi OCSE ammontano al 15per cento del PIL, nell’Unione Europea superano il 16 per cento. Per l’Italia i datipiù recenti disponibili1 mostrano, nel 2004, una spesa per beni e servizi sanitaripari al 21 per cento della spesa sanitaria totale. Naturalmente, poiché si tratta diprocessi di scambio, il valore di mercato è rilevante tanto per chi acquista, a cuiviene attribuita la responsabilità della ricerca del migliore impiego delle risorsepubbliche, quanto per chi vende, alla ricerca del miglior risultato imprenditorialederivante dalla presenza stabile in un mercato «sicuro». Ciò da un lato ha spinto idecisori pubblici a ricercare, con particolare enfasi negli anni più recenti, diversepossibili soluzioni per un contenimento dell’entità economica degli acquisti, at-traverso strumenti di monitoraggio, quali gli «osservatori prezzi» – variamentestrutturati e denominati, relativi a categorie merceologiche diverse, alimentati conmetodologie di ricerca e analisi di dati specifiche, utilizzati con sistematicitàalterna e con finalità non sempre chiaramente esplicitate (infra) – o attraverso lapromozione o l’imposizione di assetti istituzionali e organizzativi innovativi, qua-li le centrali di committenza2 o soluzioni di outsourcing/esternalizzazione. Dal-

* Il capitolo è il frutto di un comune lavoro di ricerca degli autori. Nella stesura del testo, i parr.10.1, 10.2 e 10.5 sono da attribuire a Manuela Brusoni, mentre i parr. 10.3 e 10.4 sono da attribuirea Marta Marsilio. La ricerca è stata finanziata dal ministero della Salute nell’ambito del progettoSIVeAS. Si ringrazia per il prezioso contributo la dottoressa Beatrice Maestri. Questo capitolo pre-senta i primi risultati della collaborazione con il ministero della Salute all’interno del progetto diricerca SiVEAS.1 OECD Health Data 2006.2 Una «centrale di committenza» è un’amministrazione aggiudicatrice che:a. acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici, o

l’altro lato il mondo imprenditoriale ha reagito in modo diversificato a questo sce-nario in evoluzione, a volte aderendo in modo rapido e sinergico ai cambiamenti,in cerca di un vantaggio competitivo, altre volte restando in attesa di una configu-razione definitiva dei processi di riassetto. Ciò che sembra di poter fin da subitoanticipare è che a oggi non emerge ancora un allineamento, un terreno di ricercadi vantaggi comuni tra fornitori e clienti, ma che la relazione di scambio è ancoracaratterizzata da una logica di contrapposizione.

In secondo luogo, la necessità di rispettare la normativa che regolamenta gliacquisti3 effettuati dagli «organismi di diritto pubblico»4. Tra questi vi sono ap-punto le aziende sanitarie, soggetti che devono adottare procedure a evidenzapubblica ogniqualvolta si rivolgano per acquisti al mercato dei fornitori. I principiche guidano gli appalti pubblici sono stati ribaditi e sottolineati, nella direttiva2004/18/CE (infra), proprio ad affermare l’importanza di costruire un rapportotrasparente e aperto con il mercato delle imprese e a sottolineare i vantaggi dellaconcorrenza per chi acquista e per chi vende.

I due fattori principali che sono recentemente intervenuti a modificare lo scena-rio competitivo in tema di acquisti nel settore sanitario, e che avranno un impattonon solo nel ridefinire assetti e relazioni tra imprese e aziende sanitarie, ma nelridisegnare l’intero sistema della domanda e dell’offerta, sono:

� l’avvio del processo di centralizzazione dell’attività di acquisto, attraverso«centrali di committenza» appositamente costituite, o attraverso aggregazio-ni interaziendali di varia natura e assetto;� l’introduzione e applicazione progressiva della direttiva 2004/18/CE relativa

al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici dilavori, di forniture e di servizi, recepita in Italia con il D.lgs. 12 aprile 2006,n. 163. Tra le varie innovazioni, un orientamento di fondo introdotto dalla

374 L’aziendalizzazione della sanità in Italia. Rapporto OASI 2007

b. aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori, forniture o servizi destinati adamministrazioni aggiudicatrici.3 Gli «appalti pubblici» sono contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatorieconomici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, lafornitura di prodotti o la prestazione di servizi.4 Si considerano «amministrazioni aggiudicatrici»: lo Stato, gli enti pubblici territoriali, gli organi-smi di diritto pubblico e le associazioni costituite da uno o più di tali enti pubblici territoriali o dauno o più di tali organismi di diritto pubblico. Per «organismo di diritto pubblico» s’intende qual-siasi organismo:a. istituito per soddisfare specificamente esigenze di interesse generale, aventi carattere non indu-striale o commerciale;b. dotato di personalità giuridica;c. la cui attività sia finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o daaltri organismi di diritto pubblico oppure la cui gestione sia soggetta al controllo di questi ultimioppure il cui organo d’amministrazione, di direzione o di vigilanza sia costituito da membri deiquali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi didiritto pubblico.

direttiva spinge a caratterizzare in modo più dialettico i rapporti tra PubblicaAmministrazione e imprese fornitrici.

L’obiettivo del presente capitolo è quello di effettuare una ricognizione degliassetti istituzionali e strategici del processo di aggregazione regionale dell’attivitàdi acquisto delle aziende sanitarie in Italia. Poiché in parallelo il nuovo Codicedegli appalti (D.lgs. 163/2006) dovrà essere introdotto e gradualmente applicato,il suo processo di attuazione costituisce un fattore di sfondo e nel contempo unelemento sostanziale nel rendere fattibili e attuabili gli assetti istituzionali previstiin materia di centralizzazione, condizionandone la praticabilità sotto il profilonormativo. Il sottoparagrafo successivo premette alla ricognizione delle scelteregionali di centralizzazione degli acquisti una breve sintesi delle principali inno-vazioni e dei punti di attenzione proposti dal nuovo Codice dei contratti pubblici.

10.1.1 Il D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163: elementi essenziali

Nel 2004 l’Unione Europea ha adottato la direttiva 2004/18/CE, relativa alle pro-cedure d’aggiudicazione degli appalti pubblici, con l’obiettivo di:

� riaffermare i principi di carattere generale su cui si fondano gli acquisti pubbli-ci: concorrenza, uguaglianza d’accesso e trattamento dei fornitori, trasparenzadei comportamenti;� adattare il quadro giuridico al nuovo contesto sociopolitico e alle esigenze del

mercato, da un lato semplificando e armonizzando il contesto normativo, dal-l’altro individuando strumenti più moderni, caratterizzati da un rapporto dialet-tico tra amministrazioni aggiudicatrici e mondo imprenditoriale.

Si tratta di una normativa che unifica la materia delle commesse pubbliche (appalti econcessioni) seguendo l’orientamento degli ultimi anni che prevede l’adozione ditesti unici. L’Italia ha recepito le direttive 2004/18/CE e 2004/17/CE5 con il D.lgs.12 aprile 2006, n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forni-ture, il cosiddetto nuovo Codice degli appalti o Codice De Lise. Con la sua entrata invigore il 1º luglio 2006, il Codice dei contratti pubblici ha soppresso oltre 48 fontipreesistenti e ha differito l’applicazione di alcune innovazioni (il Dialogo Competi-tivo e l’Appalto Integrato) all’entrata in vigore del Regolamento di attuazione6.

Le novità essenziali rispetto alla normativa precedente sono le seguenti. Innan-

375La gestione centralizzata degli approvvigionamenti nei sistemi sanitari regionali

5 Relativa alle «Procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forni-scono servizi di trasporto e servizi postali» (i cosiddetti «settori speciali», che ora vengono inclusinel Testo Unico).6 La prima bozza del Regolamento è all’esame del governo e se ne prevede la pubblicazione inGazzetta Ufficiale alla fine del 2007. In ogni caso l’entrata in vigore del Regolamento avverrà doposei mesi dalla pubblicazione.

zitutto, sono state uniformate le procedure di scelta del contraente per le varietipologie di appalto (non vi è più infatti differenziazione tra appalti di beni/servizio di lavori). Ciò ha portato con sé l’estensione anche ai contratti di beni e servizidel concetto dell’unitarietà del processo di acquisto, in tutte le sue fasi (art. 10)7.Inoltre sono state introdotte procedure innovative: per esempio il Dialogo compe-titivo (art. 29 della direttiva 2004/18 – art. 58 del Codice), la centrale di commit-tenza (art. 11 della direttiva 2004/18 – art. 85 del Codice), il Sistema dinamico diacquisizione (art. 60 della direttiva 2004/18 – art. 33 del Codice), l’Accordo qua-dro (art. 32 della direttiva 2004/18 – art. 59 del Codice). Ancora, sono state intro-dotte novità procedurali in tema di pubblicazione dei bandi, nei termini di presen-tazione delle offerte, nella valutazione delle anomalie delle offerte e nelle cause diesclusione dalle gare, nei criteri di qualificazione delle imprese. È stata infine sot-tolineata la rilevanza di alcune figure chiave nel processo di acquisto: il responsa-bile unico del procedimento e il presidente della commissione aggiudicatrice.

Accanto alle innovazioni, il nuovo testo presenta alcune criticità8. L’imposta-zione del Codice risente dell’impianto regolamentare dei Lavori pubblici, caratte-rizzato da una forte procedimentalizzazione e dall’enfatizzazione dei controlli,tipici di un settore che ha avuto numerosi episodi «patologici», che hanno portatoalla Leggi Merloni.

Procedure estremamente puntuali, tuttavia, hanno effetti diversi su settori carat-terizzati da procedure numerose (servizi) o numerosissime (beni) rispetto a settoricon un numero relativamente minore (lavori). Il Codice disciplina dettagliatamen-te anche gli appalti sotto soglia:

� in controtendenza con il principio di proporzionalità propugnato dalle direttiveCE, che regolano la materia contrattuale solo dove esiste un elemento sufficien-temente oneroso. Inoltre, anche secondo un approccio aziendale e manageriale,l’azione delle aziende sanitarie dovrebbe essere indirizzata a una valutazione diproporzionalità tra azione e risultato. Sotto questo aspetto l’applicazione delCodice potrebbe portare a un sensibile appesantimento nelle procedure di ac-quisto. Da notare che il formalismo, mentre pregiudica l’efficienza e la «quali-tà» operativa, non garantisce contro le «patologie» negli appalti;� riconducendo le aziende sanitarie al rispetto dell’evidenza pubblica anche per

l’attività contrattuale sotto soglia, ambito che il D.lgs. 229/1999 e la legislazio-ne regionale in materia di acquisti avevano liberalizzato. Inoltre, tutte le contro-versie relative sono devolute al giudice amministrativo, mentre l’orientamentoprevalente era teso ad affermare la giurisdizione ordinaria;


7 Art. 10. Responsabile procedure di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici di lavori, ser-vizi e forniture. Per ogni singolo intervento da realizzarsi mediante un contratto pubblico, le ammi-nistrazioni aggiudicatrici nominano […], un responsabile del procedimento, unico per le fasi dellaprogettazione, affidamento, esecuzione.8 Il governo ha colto l’occasione del recepimento delle direttive europee 2004/17 e 2004/18 perriscrivere gran parte della normativa italiana in materia di appalti pubblici.

� un possibile effetto sarà verosimilmente quello della maggiore onerosità delprocesso di acquisto, sia in termini di costi (pubblicità, contenzioso, costi gene-rali, aumento del regime dei controlli)9, sia in termini di tempi. Anche per leimprese fornitrici la crescita verosimile dei costi di partecipazione a gare e digestione dei contratti potrebbe avere una ripercussione sui prezzi. Ulterioripunti di attenzione dovranno essere individuati in:� una maggiore enfasi sull’attività di programmazione;� l’integrazione della funzione acquisti nell’organizzazione aziendale;� in un’ottica di trasversalità una riflessione su ruolo e profili di responsabilità

relativi ai processi di acquisto.

Il Codice, pur – o forse proprio – a motivo delle criticità che propone, rappresentagioco forza un’opportunità per interrogarsi in modo innovativo su alcune scelte difondo in tema di acquisti e per procedere alla riorganizzazione diffusa della fun-zione e dei servizi interni legati agli acquisti.

Non ultimo, per quanto attiene specificamente il tema trattato nel presente capi-tolo, la ricerca di un efficace ed efficiente livello di aggregazione delle stazioniappaltanti potrebbe profilarsi come una soluzione atta a limitare gli aggravi delprocesso di acquisto dal punto di vista organizzativo e procedurale.

10.1.2 Costruire sulle esperienze: il caso CONSIP

Non deve sorprendere che la nuova direttiva recepisca e sottolinei un insieme diesperienze empiriche e di constatazioni sul campo (spesso raccolte e anticipatenei Libri Verdi in tema di appalti pubblici che si sono susseguiti a cura della Com-missione Europea) delle esigenze mutate di rapporto con i fornitori, sia per l’evo-luzione tecnologica che essi veicolano, sia per le innovazioni organizzative e diprocesso che possono supportare. Non è neppure nuovo il ricorso all’aggregazio-ne degli enti appaltanti per procedere ad acquisti di gruppo che, ante litteram, èstato sperimentato con risultati alterni negli anni passati. Si può ricordare, comeprecursore in questa direzione, il gruppo di acquisto regionale che, già vent’annior sono, venne sperimentato in Regione Liguria.

Sul fronte delle esperienze già concretizzate nel campo della centralizzazionedegli acquisti, un ruolo determinante è quello di CONSIP SpA, il cui processo dicostituzione e stabilizzazione delle modalità di funzionamento (rappresentato inTab. 10.1) può suggerire alcune riflessioni sulla complessità di attuazione dellecentrali di committenza, se non altro dal punto di vista del percorso temporalenecessario per lo studio, la sperimentazione e il funzionamento a regime di siste-mi complessi, soprattutto dal punto di vista della pluralità di relazioni, di stake-holder e di interessi che convergono nel loro operato.


9 A questo proposito il nuovo regime prevede l’estensione dell’Autorità di Vigilanza anche ai ser-vizi e alle forniture.

Il progetto degli acquisti centralizzati e la conseguente gestione dei contratti edella spesa nelle amministrazioni dello Stato concretizzatosi con l’incarico aCONSIP, è stato oggetto di un’analisi da parte della Corte dei Conti relativamenteagli esercizi 2000-200310. Al di là degli aspetti legati al momento storico in cui


Anno Fonte normativa Attività Obiettivo

1999 Legge Finanziaria2000

(legge 488/1999)

Programma per la razionalizzazione degli ac-quisti nella Pubblica Amministrazione

Contenimento della spesa della Pubblica Am-ministrazione semplificazione e trasparenzadei processi di acquisto

2000 Ministerodell’Economia

e delle Finanze,D.M. 24 febbraio

2000

Affidamento da parte del ministero dell’Eco-nomia e delle Finanze a CONSIP SpA della rea-lizzazione del programma di cui alla leggeFinanziaria 2000

Realizzazione operativa del progetto di razio-nalizzazione della spesaRicorso a CONSIP obbligatorio inizialmenteper le sole amministrazioni centrali, poi estesoanche alla spesa comune di tutte le pubblicheamministrazioni e alla spesa specifica dellasanità, degli enti locali (comuni e province) edelle università

2000-2002

D.P.R. 101/2002 «Acquisti in Rete della Pubblica Amministra-zione», iniziativa promossa dal ministero del-l’Economia e delle Finanze e realizzata con ilcontributo della CONSIP

Razionalizzazione della spesa pubblica per be-ni e servizi mediante il ricorso alle nuove tec-nologie informatiche (e-procurement)Realizzazione del mercato elettronico dellaPubblica AmministrazioneEffettuazione di gare telematiche.


(legge 350/2003)

Attività di supporto e consulenza alle ammini-strazioni pubbliche da parte di CONSIP

Favorire la razionalizzazione degli acquisti,l’efficienza e la trasparenza dei processi diapprovvigionamento; promuovere nuovi stru-menti di e-procurement. Non più obbligatorioil ricorso a CONSIP, ma benchmark per i prezzi


(legge 296/2006)

Comma 449. Obbligo delle amministrazionistatali centrali e periferiche di approvvigionar-si utilizzando le convenzioni quadro. Le re-stanti amministrazioni (pubbliche compresasanità) possono ricorrere alle convenzioniquadro ovvero ne utilizzano i parametri diprezzo-qualità come limiti massimi per lastipulazione dei contrattiComma 455. Le regioni, possono costituirecentrali di acquisto, anche unitamente ad altreregioni che operano quali central i dicommittenza

Contenimento della spesa per l’acquisto dibeni e serviziLe centrali regionali e la CONSIP costituisconoun sistema a rete, perseguendo l’armonizza-zione dei piani di razionalizzazione della spesae realizzando sinergie nell’utilizzo di strumentiinformatici per l’acquisto di beni e servizi

Fonte: nostra elaborazione

Tabella 10.1 Il percorso di evoluzione di CONSIP

10 La Corte dei Conti ha redatto diversi rapporti sull’attività di CONSIP (delibera 26/2003, relazio-ni al parlamento sul controllo di CONSIP 39/2004; 46/2005; 1000/2006). Nel seguito si fa princi-palmente riferimento alla delibera 26/2003, la prima e più articolata disamina del processo di cen-tralizzazione degli acquisti gestito da CONSIP. È utile ripercorrere il preambolo con cui si apre larelazione, significativo ed emblematico dell’insieme di dinamiche a cui ha dato luogo l’avvio delprocesso di centralizzazione degli acquisti pubblici: «La presente relazione riguarda l’attuazionedel progetto di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi, attraverso l’istituzione di unastruttura centralizzata, creata in attuazione dell’art. 26 della legge Finanziaria 2000 (488/1999). La

tale analisi, estremamente dettagliata e articolata, è stata condotta, si riportano diessa gli aspetti più qualificanti, per l’attualità di molti dei nodi critici evidenziati.Tra gli altri, si enucleano i seguenti punti di attenzione, in correlazione diretta conl’argomento che verrà trattato in seguito:

� il ventaglio di condizioni organizzative, di strumenti, di competenze necessarienell’ambito della Pubblica Amministrazione, al fine di rendere possibile l’otte-nimento dei miglioramenti postulati. Criticità di particolare importanza rilevatenell’analisi condotta sono risultate:� la definizione di una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sulle

prerogative della dirigenza e sul mercato;� un comportamento passivo delle amministrazioni pubbliche nella fase di

programmazione e progettazione delle gare della contrattazione centraliz-zata;� uno scarso presidio nella fase di esecuzione del contratto sia sotto il profilo

del personale dedicato, sia per il sistema di reporting in uso, che non aiuta avalorizzare senza incertezze i risparmi conseguiti;

� l’impatto della contrattazione centralizzata sul mercato, con particolare riferi-mento al mondo delle imprese fornitrici e all’impatto sulla concorrenza.

Negli obiettivi fissati dal ministero dell’Economia era richiamata l’esigenza di


rilevanza strategica del progetto, la sua radicale innovatività, il forte impatto sull’agire amministra-tivo hanno indotto la Sezione centrale del controllo sulla gestione di questa Corte a programmaredetta indagine per gli esercizi 2000 – 2003 con progressive e autonome valutazioni in sede di pro-grammazione annuale, tenendo nel debito conto le vastissime implicazioni che le norme successivee la concreta attuazione del progetto stesso sono andate assumendo nel tempo. Il tumultuoso svi-luppo dell’attività CONSIP e il rapido mutare dello scenario di riferimento operativo, contrappostialla lenta adesione delle amministrazioni pubbliche agli intendimenti del legislatore, rilevati conuna complessa attività istruttoria dalla Corte, impediscono – fino a oggi – di pervenire a valutazionidefinitive e univoche sul fenomeno indagato. Molte sono le anfibologie emerse nella lunga gesta-zione della riforma; di esse si accennano solo alcune, senza pretesa di esaustività:a. l’originario intendimento del legislatore di avvalersi di una struttura altamente specializzata èben presto sfociato in un affidamento diretto a una società ‘completamente nuova’ per ciò cheriguarda questo particolare ramo di attività, la quale ha dovuto impostare ex novo prassi e procedi-menti contrattuali;b. la finalità di favorire la creazione di un mercato più concorrenziale e consentire il contenimento deiprezzi è stata talvolta posta in discussione dalla concreta scelta dei metodi di contrattazione, non acaso sottoposti – in alcune circostanze – al vaglio dell’Autorità per la tutela della concorrenza;c. l’obiettivo di quantificazione dei risparmi, che doveva essere verificato attraverso gli strumentiforniti dalle recenti riforme in tema di contabilità e controlli, ha finito per essere gestito solo attra-verso operazioni statistiche, anziché concretarsi in obiettivi confronti tra spesa storica e spesa suc-cessiva alla riforma.Queste notazioni non intendono certamente sminuire il valore di un importante progetto innovativodella spesa pubblica o anticipare valutazioni definitive che, allo stato attuale, ancora è prematuroformulare, bensì sono volte a dare la misura della dimensione dei problemi, che una così radicaleriforma ha comportato».

definire «una policy pubblica per gli acquisti e il suo impatto sul mercato, chefaciliti l’utilizzo di prodotti ambientalmente sostenibili, la standardizzazionedei beni e servizi acquistati e l’orientamento a servizi innovativi sul mercato»,che il progetto delle centrali di committenza dovrebbe contribuire a realizzare.Tuttavia, se lo scopo appare condivisibile, alcune criticità meritano di esseresottolineate. In primo luogo il rischio di irrigidire il mercato o selezionare inmodo negativo alcuni fornitori, sia per le eccessive dimensioni della centraliz-zazione degli acquisti, sia per la necessità di standardizzare le caratteristichedegli oggetti dell’acquisto. Ciò può tradursi in inadeguatezza dei prodotti per-ché incompatibili con le attrezzature tecnologiche esistenti in una parte deglienti forniti o perché non in linea con l’evoluzione tecnologica. Si dovrebbe, inaltre parole, da parte delle aziende sanitarie aderenti alle convenzioni, salva-guardare la propria discrezionalità: ciò potrebbe comportare la possibilità da unlato di rinegoziare clausole non congruenti con le finalità che l’ente intende per-seguire, dall’altro di non aderire al contratto centralizzato. Attraverso l’eserci-zio di tali spazi decisionali si valorizzerebbe l’autonomia e la responsabilità suirisultati da parte dei dirigenti coinvolti nelle decisioni d’acquisto11.

Uno dei limiti principali nell’attuare concretamente tale autonomia decisio-nale viene ricondotta alla limitata attività di programmazione e di progettualitànella gestione degli acquisti delle amministrazioni pubbliche. Nonostante lalegislazione vigente specifichi la necessità di programmare l’attività di acqui-sto, la prassi mostra una ricorrente abitudine a interventi frammentari, in condi-zioni d’urgenza12. In materia di acquisti, l’approccio reattivo comporta che leamministrazioni spesso non identificano le priorità, le interrelazioni tecnichetra le strategie d’acquisto e il patrimonio in dotazione, gli elementi qualitativiessenziali dei prodotti da acquisire.

È necessario inoltre ricordare che la centralizzazione degli acquisti presidiauna sola fase dell’intero processo, cioè quella della formazione del contratto,mentre la fase successiva di gestione del contratto, all’interno di ogni singolaorganizzazione destinataria degli acquisti, necessita della presenza di personaleadeguatamente formato a tale scopo, in particolare per il monitoraggio dell’im-patto dell’acquisto sui processi caratteristici dell’organizzazione e per il con-


11 Come recita la delibera della Corte dei Conti 26/2003 «L’ammissibilità di soluzioni diverse,da un lato, appare naturale corredo al principio di responsabilità e, dall’altro, preclude la possibi-lità di addebitare alla rigidità normativa l’eventuale mancato raggiungimento del risultato da par-te della dirigenza. Naturalmente, il riconoscimento di tale spatium decidendi comporta – qualinecessarie conseguenze – l’obbligo di motivazione tecnica e circostanziata, nonché la predispo-sizione di appropriati controlli, idonei a contrastare fenomeni di abuso e di sostanziale irrespon-sabilità».12 Così ancora la delibera 26/2003 «Ne consegue che, seguendo la mera scadenza dei vecchi con-tratti o sulla base di esigenze di volta in volta sopravvenienti, l’amministrazione tende ad adottareiniziative non personalizzate agli effettivi bisogni e talvolta parzialmente efficaci rispetto agliobiettivi da raggiungere».

trollo del rispetto delle specifiche del contratto da parte dei fornitori. In ogniente, infatti, si deve spostare il focus dell’attenzione dall’attività negoziale aquella di gestione del contratto, che può essere solo di competenza diretta dellasingola organizzazione, attraverso il funzionario che la rappresenta. Non sem-pre tuttavia sono stati ridefiniti adeguatamente ruoli e competenze di monito-raggio e spesso non esistono procedure idonee a rilevare, documentare e gestiresistematicamente, non episodicamente, reclami, difetti o disservizi. Tale attivitàè complessa, perché si deve collegare a un programma contrattuale predispostoda terzi piuttosto che elaborato direttamente, ma è di importanza cruciale per-ché completa il ciclo degli acquisti, portando a sintesi gli effetti locali dellescelte centralizzate.

Tra gli aspetti critici della centralizzazione, è necessario considerarne anchel’impatto sul mercato, e in particolare sulle imprese di minori dimensioni.Dimensioni economiche dei contratti eccessivamente rilevanti escluderebberodalla partecipazione diretta le PMI, relegandole al ruolo di subfornitori diimprese di maggiori dimensioni, quando non le eliminerebbero addirittura dallacompetizione. L’effetto della concentrazione dell’offerta, se non calibrato, po-trebbe quindi tradursi in:

1. costituzione di oligopoli;2. accordi collusivi per la suddivisione del mercato;3. rendite di know-how per le imprese aggiudicatarie.

Tutto ciò si tradurrebbe in effetti opposti a quelli postulati dai principi della diret-tiva, riduzione quindi, anziché promozione, di competizione e trasparenza, e, inultima analisi, dei benefici economici attesi dal committente pubblico.

L’importanza strategica della centralizzazione e la sua innovatività hanno su-scitato, come prevedibile, resistenze al cambiamento e attese di informazione, aivari livelli istituzionali e organizzativi interessati ai cambiamenti, sul raggiungi-mento degli obiettivi prefissati. L’istruttoria della Corte dei Conti ha messo in evi-denza come i sistemi di calcolo dei risparmi si siano basati su metodologie empi-riche e codificate in modo vario, basate su parametri di autovalutazione da partedelle stesse centrali di committenza, e come si sia ancora in attesa di un sistema dirilevazione diffuso e attendibile, mantenendo in un clima di incertezza ogni possi-bile valutazione sull’efficacia delle soluzioni. L’auspicio è che, dato il diffondersidi modalità di aggregazione degli acquisti, le criticità individuate si possano supe-rare velocemente per consentire una reale valutazione di tali soluzioni da parte ditutti gli stakeholder.

La legge Finanziaria 2007, che promuove la costituzione di centrali di commit-tenza al livello delle singole regioni, sembra profilare un progressivo ritorno diCONSIP «alle origini», cioè a un ruolo di servizio prevalente per le amministra-zioni centrali, mentre l’esperienza della centralizzazione degli acquisiti dovrebbeincominciare a realizzarsi su base regionale. Lo stato di attuazione di tale proces-


so, già in corso da diversi anni in alcune regioni pioniere, è oggetto della ricogni-zione presentata nei paragrafi successivi.

10.2 Metodologia di analisi

Nei paragrafi successivi si presentano i risultati della prima fase di un’attività diricerca che ha come obiettivi:

� l’individuazione degli elementi che caratterizzano le diverse soluzioni istitu-zionali e organizzative adottate dalle regioni per la gestione dei processi diacquisto;� la valutazione delle performance delle soluzioni «centralizzate» rispetto all’ef-

ficienza del processo di approvvigionamento.

La ricognizione delle esperienze di gestione accentrata degli acquisti di beni eservizi nel SSN è stata condotta a livello di ciascun SSR attraverso la consulta-zione di materiale istituzionale (leggi e delibere regionali, PSR vigenti o in cor-so di approvazione, piani di rientro per le regioni interessate da questi interven-ti), di documenti di progetto (piani di fattibilità), di documenti interaziendali(atti costitutivi e statuti di specifici enti sovraziendali, regolamenti ecc.), docu-menti aziendali. L’analisi mira sia a evidenziare la situazione attuale (approcciosincronico), sia a delineare i tratti essenziali che hanno caratterizzato l’evolu-zione delle iniziative esaminate (approccio diacronico).

In particolare, per le soluzioni già avviate, la ricerca è stata orientata a esamina-re le caratteristiche principali dell’assetto istituzionale e organizzativo e le relativemodalità operative, nonché l’attivazione di Osservatori sui prezzi dei beni e servi-zi sanitari e non e di piattaforme tecnologiche di supporto alla gestione elettronicadegli approvvigionamenti. Si sottolinea come alcune di queste iniziative sianostate promosse contestualmente alla definizione dell’assetto istituzionale del SSR(è il caso dei sistemi sanitari della provincia autonoma di Trento e della Valled’Aosta che per le loro ridotte dimensioni territoriali si sono caratterizzati fin dal-la loro istituzione per la presenza di un’azienda sanitaria unica) o a seguito di unsuccessivo riassetto dello stesso SSR (attraverso la creazione di ASL uniche alivello regionale, come nel caso di Marche e Molise).

Per i progetti in fase di avvio, sono state invece richiamate le fondamentaliazioni previste dalle singole regioni per il prossimo futuro.

Infine, le regioni che al momento non hanno attivato nessuna forma istituziona-le-organizzativa di accentramento e per le quali quindi non è offerta un’analisi didettaglio sono Puglia, Basilicata e Calabria.

La Tab. 10.2 riepiloga lo stato di attivazione di iniziative di centralizzazionedegli acquisti in ciascun SSR.


10.3 Le esperienze di centralizzazione consolidate

10.3.1 Il Piemonte e la Convenzione

Assetto istituzionale e finalità – In Piemonte, nel corso del 2001, sono state dispo-ste dalla Direzione regionale controllo delle attività sanitarie una serie di misure perl’ottimizzazione dei procedimenti di approvvigionamento. In particolare, con laD.G.R. 53-2182/2001 è stato approvato il progetto di valutazione e definizione diuna soluzione tecnica e organizzativa per la riduzione della spesa sanitaria peracquisto di beni e servizi, identificando come una delle principali linee di azionel’aggregazione della domanda. A tale scopo tra la regione e le aziende sanitarieregionali è stata siglata una Convenzione ex art. 15 della legge 241/1990 che disci-plina le modalità di aggregazione della domanda per l’acquisto di beni e servizisanitari e non13. Anche il PSSR 2006-2010, in corso di definizione, individua comelinea di intervento a riduzione della spesa sanitaria iniziative di centralizzazionedegli acquisti14 e, più in generale, azioni di riorganizzazione delle attività ammini-strative di supporto anche attraverso la promozione di forme sovraziendali15.


Stato di attuazione SSR

Esperienze consolidate Piemonte, Valle d’Aosta, Bolzano, Trento, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna,Toscana, Marche, Molise

Esperienze in fase di avvio Lombardia, Liguria, Umbria, Lazio, Abruzzo, Campania, Sicilia, Sardegna

Nessuna iniziativa avviata Puglia, Basilicata, Calabria


Tabella 10.2 Lo stato di attivazione di iniziative di centralizzazione degli acquisti

13 Le macrocategorie individuate nella convenzione sono: prodotti farmaceutici; presidi medicochirurgici; materiali diagnostici e protesici; apparecchiature medico sanitarie; beni non sanitari;servizi non sanitari quali, per esempio, utenze, locazione finanziaria, pulizia, lavanderia, manuten-zione impianti, global service, calore ecc.14 Al par. 1.7 si sottolinea come margini significativi di risparmio nella spesa siano raggiungibiliattraverso: lo sviluppo di forme di gestione in house con il modello delle stazioni appaltanti o diacquisto per i servizi sanitari e l’avvio di centri snelli di competenza specialistica e la promozionedi unioni o gruppi d’acquisto per la gestione di funzioni amministrativo-contabili, della logistica,del personale e degli interventi di edilizia sanitaria.15 Al par. 2.8 si prevedono quattro principali linee di azione:1. la promozione di forme gestionali sovraziendali dei processi di acquisizione dei beni e serviziintermedi, delle attività amministrative e di supporto;2. lo sviluppo del governo regionale degli acquisti di beni e servizi attraverso l’attivazione di grup-pi di lavoro settoriali, per la definizione delle specifiche tecniche di beni e servizi di rilevanteimpatto organizzativo ed economico, e il rilancio dell’Osservatorio Regionale dei Prezzi, per ren-dere disponibile una banca dati di riferimento per le aziende sanitarie;

Modalità operative – A oggi sono state aggiudicate circa 20 gare regionali chehanno interessato prevalentemente beni sanitari; per ciascuna di esse è stata indi-viduata un’azienda capofila. Essa conduce le relative procedure per giungere allastipula di contratti quadro con i quali l’impresa prescelta si impegna ad accettare,sino a concorrenza di una quantità massima complessiva stabilita, per un determi-nato periodo di tempo e ai prezzi e condizioni previsti, ordinativi di fornituraemessi anche dalle altre ASL o AO aderenti. L’aggiudicazione della fornituraoggetto della gara può essere estesa a tutte le aziende sanitarie della RegionePiemonte che ne facciano richiesta16.

Si sottolinea infine come attualmente esista in Piemonte una forma di speri-mentazione gestionale, AMOS SpA (attiva dal 2005), che si occupa dello svol-gimento di alcune attività di supporto per le aziende sanitarie socie (attivitàalberghiere, attività tecniche e logistiche e attività amministrative). Attualmentel’ambito di intervento di AMOS comprende tutte le aziende del Quadrante diCuneo (AO Santa Croce e Carle di Cuneo, ASL di Cuneo, ASL di Mondo-vì-Ceva, ASL di Savigliano-Saluzzo-Fossano e ASL di Alba-Bra); nel corso del2006 l’intervento si è esteso all’ASL di Asti (che è entrata a far parte della com-pagine azionaria). Per maggiori approfondimenti si rinvia al Capitolo 9.

Piattaforma tecnologica – Nel marzo 2007 è stata realizzata e aggiudicata laprima gara telematica su base regionale per la fornitura di specialità medicinalie farmaci a denominazione comune, che ha coinvolto 21 ASL e 8 AO; l’aziendacapofila è stata l’AO San Giovanni Battista Molinette di Torino17. La piattafor-ma utilizzata è il portale Sistema Piemonte che attraverso l’area Acquisti con-sente a tutti gli enti pubblici del Piemonte di usufruire di servizi telematici asostegno dei processi di approvvigionamento. I servizi disponibili riguardano:le aste elettroniche; il mercato elettronico; gli accordi quadro per la gestione diacquisti in forma aggregata.

Il sistema degli osservatori regionali – La L.R. 54/1994 ha istituito l’Osservato-rio Prezzi e Tecnologie (OPT) per fornire a livello locale uno strumento per l’ado-


3. lo sviluppo del commercio elettronico, con un ruolo regionale di coordinamento, con l’affida-mento operativo alle aziende sanitarie di volta in volta individuate in base alle specifiche compe-tenze professionali ed esperienze del settore;4. l’incentivo alle aggregazioni tra aziende per lo sviluppo di acquisti consortili e di servizi econo-mali e logistici consortili.16 Nella convenzione si prevede infatti la possibilità di contratti aperti, ovvero contratti che con-sentono l’adesione successiva, alle stesse condizioni, di altre aziende sanitarie inizialmente noncoinvolte nella procedura di gara.17 L’iter ha avuto avvio con la D.G.R. 51-1731/2005, con la quale è stato deliberato di procedereall’effettuazione di una gara telematica biennale su base regionale per l’acquisto di medicinali(specialità medicinali e farmaci generici) ed è stata individuata come azienda capofila l’AO SanGiovanni Battista di Torino. La convenzione copre il fabbisogno biennale delle ASL e AO dellaregione.

zione di decisioni informate in materia di acquisti attraverso la diffusione di infor-mazioni relative ai prezzi, ai distributori, ai produttori e, in generale, all’offertadel mercato con particolare riferimento agli aspetti di innovazione tecnologica eper acquisire, a livello regionale, elementi per analizzare, programmare e monito-rare la spesa e standardizzare i sistemi di codifica dei beni. All’Osservatorio sonocollegati i provveditorati e i servizi farmaceutici di tutte le aziende sanitarie delPiemonte. Inoltre aderiscono all’OPT della Regione Piemonte anche l’USL dellaValle d’Aosta e le aziende sanitarie delle province autonome di Trento e Bolzano.L’OPT è strutturato in tre sottosistemi18:

1. l’Osservatorio dei prezzi dei beni di consumo, dei farmaci e di alcune tipologiedi servizi (OPR). La banca dati è alimentata dai servizi provveditorato e farma-ceutico delle aziende sanitarie del Piemonte, nonché dai corrispondenti servizidell’USL di Aosta. Il paniere dei prodotti è costituito da tutti i farmaci presentinel Prontuario farmaceutico e da circa 2.450 articoli individuati sulla base didiversi criteri (particolare rilevanza economica, diffusione generalizzata pressole aziende ecc.);

2. l’Osservatorio delle Tecnologie Sanitarie (OTR). Tra gli altri servizi, è attivoun call center con uno staff ingegneristico esperto in tecnologie biomediche;

3. l’Osservatorio dell’Innovazione Tecnologica (OIT). Il sistema di raccolta delleinformazioni è validato dal Comitato tecnico-scientifico dell’Osservatorio, inmodo da rispondere ai requisiti di credibilità indispensabili per coinvolgereattivamente i produttori che forniscono le informazioni tecnico-commerciali.

10.3.2 La Valle d’Aosta

L’area tecnico-amministrativa assicura la copertura di tutti i compiti necessari peril regolare funzionamento dell’azienda sanitaria della Valle d’Aosta. In particola-re, per quanto attiene gli approvvigionamenti, il servizio economato e provvedito-rato predispone la documentazione di appalto, gestisce i procedimenti di gara e leconnesse attività di aggiudicazione, definisce gli atti contrattuali in rapporto alleattività d’ufficio, gestisce i servizi economati e predispone gli ordinativi.

10.3.3 La provincia autonoma di Bolzano

Con la L.P. 9/2006 è stato approvato il riassetto del sistema sanitario, con l’istitu-zione dell’azienda sanitaria della provincia autonoma di Bolzano. L’azienda è sta-ta suddivisa in quattro comprensori: Bolzano, Merano, Bressanone, Brunico. I


18 A questi si affiancherà l’Osservatorio delle Tecnologie Informatiche in Sanità (OICT) attual-mente in fase di progettazione. La Regione Piemonte partecipa, inoltre con funzioni di coordina-mento, al progetto ministeriale per la realizzazione di un Osservatorio Interregionale delle Tecno-logie Informatiche in Sanità (Progetto OSIRIS), parzialmente finanziato dal ministero della Salutecon fondi ex art. 12 del D.lgs. 502/1992.

comprensori sono dotati di autonomia tecnico-gestionale ed economico-finanzia-ria e sono soggetti a rendicontazione analitica, con contabilizzazione separata al-l’interno del bilancio dell’azienda sanitaria. Per quanto riguarda gli approvvigio-namenti, i comprensori gestiscono le procedure e gli atti finalizzati all’instaura-zione con terzi dei rapporti giuridici aventi valenza comprensoriale e provvedonoalla gestione diretta dei relativi rapporti, procedendo all’utilizzazione dei fattoriproduttivi e delle risorse.

10.3.4 La Provincia autonoma di Trento

L’Azienda Provinciale per i Servizi Sanitari di Trento (APSS) gestisce a livelloaccentrato la funzione di approvvigionamento di beni e servizi attraverso il relati-vo servizio della Direzione centrale approvvigionamenti, servizi generali e tecni-ci. Peraltro, la Finanziaria provinciale 2007 ha introdotto l’obbligo per le struttureprovinciali di utilizzare la centrale acquisti «Mercurio», istituita da InformaticaTrentina su incarico della provincia, con particolare riferimento allo strumentodel negozio elettronico (convenzioni quadro). L’APSS è al momento esclusa dal-l’obbligo; tuttavia è stata coinvolta in tutti i gruppi di progetto attivati dalla cen-trale acquisti. Infine si ricorda come il PS provinciale 2000-02 abbia previsto l’at-tivazione di un OPT come strumento per il contenimento della spesa per beni eservizi. Attualmente la provincia aderisce all’OPT della Regione Piemonte e aquello del Friuli Venezia Giulia.

10.3.5 Il Veneto e il progetto di centralizzazione degli acquisti

Assetto istituzionale e finalità – Il progetto regionale per gli acquisti centraliz-zati è stato avviato in risposta alla legge 405/2001 che prevedeva interventiurgenti in materia di spesa sanitaria, al fine di ridurre la spesa per beni e servi-zi19. Il progetto si fonda su un accordo siglato tra aziende sanitarie (una Con-venzione ai sensi dell’art. 15 della legge 241/1990), con cui le stesse si sonoimpegnate al perseguimento degli obiettivi definiti dal progetto regionale e adadottare una disciplina comune per la gestione delle procedure centralizzate diapprovvigionamento di beni e servizi.

Tale linea di azione è stata confermata anche nel PSR 2003-2005, in corso diapprovazione, dove si è previsto di attribuire ad alcune ULSS compiti di caratteresovrazonale, accentrando in esse una serie di acquisizioni di beni e servizi e la


19 Con la D.G.R.V. 3900/2001 la regione ha adottato le iniziative e le disposizioni necessarie allarazionalizzazione della spesa sanitaria, costituendo un gruppo di lavoro che si occupasse di promu-overe la gestione di una struttura centralizzata di acquisti regionali. Con la D.G.R.V. 702/2002 èstato approvato il modello generale di funzionamento del progetto regionale ed è stata recepita laconvenzione tra le aziende sanitarie.

regolazione di alcune funzioni di Area Vasta20 tra le quali gli acquisti, lo stoccag-gio e la movimentazione/logistica dei materiali21.

Struttura organizzativa – Il progetto rientra nell’area di competenza e di respon-sabilità della Direzione delle risorse socio-sanitarie. Lo sviluppo del progetto èstato affidato a un «Comitato Guida» costituito da diverse professionalità prove-nienti dalle aziende sanitarie (due provveditori, un direttore sanitario, un direttoredi farmacia, un direttore amministrativo, un responsabile di servizio affari legali).Il Comitato svolge un ruolo di coordinamento delle iniziative sovraziendali intema di acquisti attraverso la programmazione annuale delle attività del progettocon l’individuazione degli approvvigionamenti oggetto di accentramento, la defi-nizione delle strategie di gara (sia a livello di formazione dei documenti di garache di ambito di aggregazione della domanda), la validazione, divulgazione eaggiornamento delle codifiche regionali, la verifica delle attività e il monitoraggiodei risultati conseguiti.

Per la realizzazione delle funzioni a esso attribuite, il Comitato Guida si avvaledi due organismi operativi:

� il gruppo tecnico, che predispone il capitolato tecnico e la relativa documenta-zione tecnica di gara; per ciascun gruppo viene identificata una figura profes-sionale specialistica con funzioni di coordinamento;� il nucleo operativo di gara, che predispone le condizioni generali di fornitura

(capitolato) e le modalità per lo svolgimento delle singole gare (dalla raccoltadelle informazioni da parte delle aziende, ai criteri di aggiudicazione dellagara) ed elabora un piano operativo e procedurale, necessario alla definizionedei compiti dei gruppi tecnici. Il nucleo è composto da due provveditori (unodei quali membro del Comitato Guida), un terzo provveditore in qualità dicapofila di gara, un farmacista (membro del Comitato Guida) e da un tecnico;tali figure professionali vengono individuate tra i componenti dei gruppi tecnicidi gara.

Modalità operative – Le gare possono essere raggruppate a livello regionale, pro-vinciale o di Area Vasta. Una volta che il Comitato Guida ha scelto il prodotto damettere in gara e deciso a quale livello d’aggregazione, le aziende capofila, indivi-duate con un criterio di rotazione in relazione alle competenze sviluppate e alledisponibilità dichiarate, individuano le figure professionali che compongono ilgruppo tecnico previsto per ciascuna gara. Tutte le nomine sono demandate alresponsabile del progetto (il coordinatore del Comitato Guida) di concerto con ilcoordinamento dei direttori generali. L’azienda sanitaria capofila pone in esseretutte le attività necessarie all’esecuzione della procedura di scelta del contraente,


20 Politica 5A. L’organizzazione delle aziende ULSS e ospedaliere e nuovi ambiti ULSS.21 Politica C. Gli aspetti economici del Piano Socio-Sanitario Regionale.

nonché la gestione dell’intera procedura di gara, fino all’aggiudicazione. Perincentivare la partecipazione alle gare promosse dal Comitato Guida, è stato pre-visto che l’adesione a iniziative intraprese nell’ambito di questo progetto costitui-scono elementi determinanti ai fini della valutazione delle performance delleaziende e dei direttori generali.

Attività correlate – Al fine di procedere alla classificazione e codifica dei dispo-sitivi medici in ambito regionale, la regione si è posta l’obiettivo di redigere unRepertorio regionale unico dei dispositivi medici, riconosciuti da un’appositaCommissione regionale22. A tal fine, la regione ha avviato, nel 200623, il progettodi classificazione regionale dei dispositivi medici, attribuendo a ciascuna AreaVasta (individuate nelle province di Belluno, Treviso, Verona, Vicenza, Venezia ePadova-Rovigo) il compito di classificare alcune famiglie di prodotti. L’espleta-mento di tale compito è delegato al Gruppo regionale di codifica, che opera nel-l’ambito del Progetto regionale acquisti centralizzati. Il gruppo è composto daprofessionisti della regione, ai quali spetta un ruolo di coordinamento, e da gruppidi lavoro che, su base provinciale, supportano e integrano lo stesso in funzionedella tipologia dei beni presi in considerazione. Il risultato di tale attività verrà poiconvalidato, in via definitiva, dal Gruppo regionale di codifica e condiviso, suc-cessivamente, con tutte le aziende sanitarie del Veneto.

Piattaforma tecnologica e Osservatorio – Sul fronte dei supporti tecnologici, ilprogetto di centralizzazione degli acquisti si avvale, per gli acquisti di importoinferiore alla soglia di rilievo comunitario, della Piattaforma del Mercato Elettro-nico della Pubblica Amministrazione gestito da CONSIP. Si sta inoltre approfon-dendo la possibilità di espletare aste elettroniche anche per le gare soprasoglia,così come previsto dalla nuova direttiva sugli appalti.

La legge 405/2001 ha previsto anche l’istituzione di un Osservatorio PrezziRegionale dei beni e servizi sanitari. La Regione Veneto ha istituito formalmentel’Osservatorio qualche mese prima di dare avvio al Progetto regionale acquisti. Siricorda infine che la regione partecipa all’Osservatorio sulle Tecnologie coordina-to dal Friuli Venezia Giulia.

10.3.6 Il Friuli Venezia Giulia e il Centro Servizi Condivisi

Assetto istituzionale e finalità – Il Centro Servizi Condivisi (CSC) è un ente pub-blico istituito dalla Regione Friuli Venezia Giulia con l’art. 18 della L.R. 20/2004


22 I prodotti esaminati saranno ammessi nel repertorio in quanto riconosciuti come ottimali in ter-mini di efficacia/efficienza nella prestazione sanitaria. Saranno stabiliti i criteri e i metodi di con-frontabilità su basi scientifiche, analogamente a quanto già pertanto avviene per la gestione delProntuario terapeutico ospedaliero regionale dei farmaci.23 D.G.R.V. 1956/2006.

allo scopo di razionalizzare la gestione dei servizi tecnico-amministrativi di sup-porto alla funzione sanitaria. Il CSC è stato quindi costituito24 con un obiettivo piùampio rispetto alla gestione centralizzata degli acquisti, coinvolgendo diverse atti-vità tecnico-amministrative, quali: contabilità, tesoreria, logistica e distribuzione,gestione amministrativa del personale, formazione e gestione amministrativa del-le convenzioni collettive, gestione di aspetti tecnici e patrimoniali, affari generalie legali, gestione delle tecnologie e dei sistemi informativi a supporto dei processitecnico-amministrativi.

10.3.7 Struttura organizzativa

Il CSC è un consorzio dotato di personalità giuridica pubblica e di autonomiagestionale e organizzativa, cui partecipano obbligatoriamente tutte le ASL e AOregionali25. Gli organi del consorzio sono: l’assemblea, composta dai direttorigenerali delle aziende sanitarie regionali, che elegge, al suo interno, il presidente;l’amministratore unico, nominato dalla Giunta regionale, d’intesa con l’assem-blea; il collegio sindacale, nominato dall’assemblea, composto da tre componenti,di cui uno designato dalla Giunta regionale. L’amministratore unico è supportatoda un organo che presidia tre aree di attività:

� l’area amministrativa, per la gestione di tutti i processi amministrativi internidel centro;� l’area operativa, per il coordinamento delle attività rispetto alle quali il centro

svolge attività di outsourcing;� l’area sviluppo, per lo sviluppo delle tecnologie e dei sistemi informativi, dei

sistemi di reporting, benchmarking, knowledge management e delle relazionicon le aziende consorziate.

Il CSC si avvale sia di personale proprio, sia di personale comandato dalle azien-de sanitarie regionali. Può avvalersi inoltre di personale messo a disposizione daaltre aziende e istituzioni consorziate.

Modalità operative – Coerentemente con gli obiettivi sanciti dallo statuto, l’at-tività del CSC si articola in sei settori di intervento26, tra cui gli approvvigiona-


24 Lo statuto è stato approvato con D.P.R. 0366/2004.25 Oltre alle aziende sanitarie, dal 1º aprile 2006 hanno aderito al CSC anche gli IRCCS quali l’Isti-tuto per l’infanzia Burlo Garofolo di Trieste e il Centro di riferimento oncologico di Aviano.26 Oltre agli approvvigionamenti, il CSC gestisce servizi accentrati relativamente alle seguentiaree: amministrazione, finanza e controllo; amministrazione del personale; sistemi informativi;servizi generali e facility management per la gestione centralizzata in particolare di alcuni servizicomuni a tutte le aziende del SSR quali: servizi d’assistenza e consulenza legale/fiscale, servizi diassicurazione RCT, servizi di gestione immobiliare, acquisti dei beni d’ufficio, grandi servizi

menti. Per ciascuno dei beni individuati, il CSC si occupa in particolare di rac-cogliere e analizzare i fabbisogni delle aziende, di coordinare e sviluppare lestrategie d’acquisto, di gestire le gare e stipulare convenzioni a livello regiona-le. La predisposizione di capitolati e commissioni tecniche per la valutazionedei prodotti viene effettuata da appositi gruppi di lavoro, cui partecipano rap-presentanti delle aziende sanitarie. La definizione dei fabbisogni, l’emissionedegli ordini, il ricevimento e la gestione delle merci, il ricevimento e la registra-zione delle fatture, l’effettuazione dei pagamenti rimangono di competenza del-le aziende consorziate. All’area approvvigionamenti è affidato inoltre il compi-to di gestire lo sviluppo di sistemi informativi per l’espletamento di gare tele-matiche e l’utilizzo del mercato elettronico.

L’attività è finanziata annualmente dalle aziende consorziate, proporzional-mente alle erogazioni ricevute dal fondo sanitario regionale, al netto dei saldidella mobilità sanitaria.

Piattaforma tecnologica – In Friuli Venezia Giulia è attivo un sistema informati-co di intermediazione regionale finalizzato a supportare i processi amministrati-vo-contabili, gestionali e d’acquisto elettronico delle amministrazioni pubbliche(enti locali, regione e SSR)27. Per la regione, gli enti regionali (agenzie, aziende,istituti, consorzi e associazioni, costituiti o partecipati) e le aziende del SSR lapartecipazione alle gare gestite attraverso questo strumento è obbligatoria28. An-che il CSC utilizza la piattaforma a supporto dello svolgimento delle proprie garetelematiche.

Osservatorio Prezzi – Un ulteriore strumento di supporto alla funzione di ap-provvigionamento del SSR è rappresentato dall’OPT29, nato come sperimentazio-ne nazionale promossa dal ministero della Salute nel 1996 per la gestione dei pro-cessi di inventariazione, acquisizione, selezione, gestione e controllo di tecnolo-gie biomediche. Dal 2002 l’OPT è stato ampliato su scala nazionale, con la parte-cipazione di Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Lazio, Sicilia, province auto-nome di Bolzano e Trento, e la costituzione di un gruppo tecnico interregionalecon compiti di indirizzo e di validazione dei risultati. Le decisioni su aspetti tecni-co/scientifici vengono condivise con il gruppo operativo, composto da rappresen-tanti delle figure professionali maggiormente coinvolte nel settore di interessedell’Osservatorio (provveditori, ingegneri clinici, coordinatori regionali di attivitàanaloghe). I dati raccolti sono resi disponibili attraverso la banca dati delle tecno-


appaltati (lavanderia, pulizia, mensa, gestione calore, trasporti ecc.), utenze (energia elettrica,telefonia, gas ecc.). Un’ulteriore area gestisce le relazioni con la regione.27 Il progetto è stato avviato con D.G.R. 3288/2004. Il sito è http://acquisti.regione.fvg.it.28 Gli enti locali, agenzie, aziende, istituti di istruzione, società, consorzi e associazioni da questicostituiti o partecipati; altre amministrazioni pubbliche, enti e organismi di diritto pubblico, anchedi altre regioni, possono parteciparvi, previa la stipula di specifici accordi.29 www.sanita.fvg.it/ars/specializza/programmi/fr_opt.htm.

logie biomediche; attualmente la banca dati contiene più di 65.000 prodotti codi-ficati. L’Osservatorio redige bollettini informativi per 40 classi di tecnologie, coninformazioni sui principi di funzionamento e schede tecniche, periodicamenteaggiornate, dei principali modelli presenti sul mercato nazionale.

10.3.8 L’Emilia Romagna e l’Area Vasta

Il contesto di riferimento – Per il perseguimento degli obiettivi di economicitànella gestione delle aziende sanitarie, già il PSR 1999-2001 aveva provveduto adelineare l’assetto organizzativo e funzionale per l’integrazione di alcuni servizisanitari delle aziende al fine di incrementarne la qualità e l’efficienza. A partire daallora si sono sviluppate nella regione esperienze spontanee di aggregazione inte-raziendali di funzioni a livello di «Area Vasta», seguendo criteri geografici, storicie culturali. Nel 2003 con la D.G.R. n. 896, la regione ha previsto alcuni interventifinalizzati a estendere tali forme di integrazione a servizi non sanitari. In partico-lare, tra le linee di azione è stata indicata l’organizzazione dei processi di approv-vigionamento di beni e di servizi economali e sanitari su tre macro aree territoria-li: l’Area Emilia Nord, l’Area Centro Emilia e l’Area Romagna. A ciascunamacro area è stato affidato il compito di promuovere comuni strategie d’acquisto,di attuare idonee procedure e comuni strumenti di gara, di semplificare i processid’acquisto, definendo il modello organizzativo che si ritenesse più funzionale.Recentemente anche il PSSR 2007-2009 ha ribadito la necessità di promuoverel’integrazione tra le aziende, indicando come strategia per migliorare l’efficienzadel processo di approvvigionamento la centralizzazione degli acquisti.

In particolare, i servizi che sono stati individuati come idonei a iniziative diconcentrazione e integrazione strutturale sono: i servizi sanitari (laboratori, offici-na trasfusionale, logistica farmaceutica), i servizi amministrativi (servizi di ap-provvigionamento di beni e servizi sanitari e non sanitari, logistica economale,gestione stipendi, concorsi, formazione, copertura assicurativa ecc.) e i servizitecnici (servizi di progettazione, servizi di ingegneria clinica e di fisica sanitaria,servizi informatici e centri di elaborazione dati). Al momento sono state attivatenella regione tre Aree Vaste:

1. l’Area Vasta Emilia Nord – AVEN, costituita nell’aprile del 2004;2. l’Area Vasta Centro Emilia – AVACE, avviata nel gennaio del 2005;3. l’Area Vasta Romagna, il cui avvio è molto più recente30.

In Tab. 10.3 si riassumono le principali caratteristiche delle due esperienze opera-tive già da qualche anno.


30 Il 4 aprile 2007 è stato siglato un accordo per la realizzazione dell’Area Vasta Romagna, checomprende le AUSL di Cesena, Forlì, Rimini e Ravenna.


Elementi di analisi Area Vasta Emilia Nord – AVEN Area Vasta Centro Emilia – AVACE

Annodi costituzione,soggetti coinvolti,forma giuridica

Costituita nell’aprile 2004 dalle aziende sanitarieterritoriali e ospedaliere di Modena, Reggio Emilia,Parma e Piacenza. Ente strumentale delle aziendecontraenti, privo di propria personalità giuridica

Costituita a gennaio 2005. Prevede due distintidipartimenti interaziendali di approvvigionamento,uno per le AS della Provincia di Bologna (ASL e AOdi Bologna, ASL di Imola e IOR) e uno per le ASL eAO della Provincia di Ferrara, diretti ognuno da unprovveditore di una delle aziende coinvolte. Il«Coordinamento delle funzioni di approvvigiona-mento di beni e servizi dell’Area Vasta Bologna-Ferrara» rappresenta la sovrastruttura di coordina-mento, finalizzata a predisporre le condizioni per lacostituzione di un Dipartimento unico degli acqui-sti di Bologna e Ferrara

Strutturaorganizzativa

Assemblea degli associati, composta dai DG delleAS associate, con funzioni di indirizzo, program-mazione dell’attività e controllo. Presidente: tutti ipoteri di gestione dell’associazione. Direttore ope-rativo: ordinaria amministrazione. Comitato tecni-co formato dai direttori amministrativi e sanitaridelle aziende: funzioni propositive e consultiveA supporto della Direzione operativa operano grup-pi di lavoro interdisciplinari (cosiddetti gruppi tec-nico-operativi multiprofessionali di progetto):Commissione tecnica per i farmaci e dispositivimedici; gruppi tecnici operativi di progetto, attivatia seconda delle gare e dei progetti gestiti dell’area;gruppi tecnici operativi di settore omogeneo

Il coordinatore acquisiti e logistica di Area Vastaè nominato dai DG. Si rapporta e risponde gerar-chicamente ai DG delle AS dell’Area Vasta e sirelaziona dal punto di vista operativo con i duedirettori dei dipartimenti acquisti di Bologna e diFerraraA fine 2005 è stata creato un Comitato acquisti elogistica di Area Vasta, per coinvolgere nella fun-zione acquisti gli esperti tecnici e gli utilizzatorifinali e promuovere l’appropriatezza dei consumi.Il Comitato è composto da un direttore ammini-strativo con funzioni di coordinamento, da un di-rettore sanitario, da un farmacista, dai due direttoridei dipartimenti acquisti di Bologna e Ferrara. Èstata inoltre prevista l’estensione dell’ambito dicompetenza di AVEN alla logistica con la ridefini-zione di un progetto di riorganizzazione, inparticolare, per l’Area di Bologna

Personale Nessuna creazione di nuove strutture tecni-co-amministrative. AVEN si avvale del personalemesso a disposizione dalle aziende associate,coordinato dal direttore operativo

È dotato di una struttura snella, derivata dal perso-nale inserito nei servizi acquisti delle aziende

Modalità operative Nell’espletamento di ciascuna gara, viene indivi-duata un’azienda referente, che si occupa della rile-vazione del fabbisogno, della predisposizione deidocumenti e capitolati tecnici, delle attività di com-missioni tecniche e amministrative, partecipazionea commissioni di gara ed elaborazione di risultatipost-gara

La programmazione degli acquisti viene svolta daidue dipartimenti che definiscono annualmente unprogramma pluriennale delle gare da svolgere inunione d’acquisto; tale programma viene tra-smesso al coordinatore acquisti e logisticadell’Area Vasta cui spetta il compito di integrare ifabbisogni delle due aree. Viene poi identificatal’azienda capofila

Finanziamento Il finanziamento dei costi di AVEN varia a secondadella loro tipologia: alcuni sono sostenuti diretta-mente da alcune AS, senza ripartizione*; altri sonoinvece soggetti a ripartizione**

Tutti i costi del coordinamento dell’Area Vastasono ripartiti in base al numero di personale dipen-dente di ogni azienda

* Spettano all’ASL di Reggio Emilia i costi d’investimento (ristrutturazione spazi, acquisto arredi, apparecchi telefonici, computerecc.), gli oneri per il personale diretto e le spese di funzionamento (spazi, utenze, materiale di consumo), alle AS associate ilcosto del personale dedicato diretto e indiretto, all’azienda capofila i costi di espletamento della gara. ** Sono ripartite sulla basedel «volume d’affari» (ovvero il valore complessivo dei beni di consumo di ogni AS) le spese per attività di interesse comune ecommissionate dall’AVEN (per esempio incarichi professionali e legali rese da soggetti non dipendenti delle aziende, l’elaborazio-ne di software gestionali, la gestione dei sistemi informativi, la costruzione e gestione di siti Web ecc.) e le spese di pubblicazionegare. Attualmente per il calcolo del volume di affari si fa riferimento ai costi della produzione per beni sanitari, al netto di eventua-li partite compensative. Il criterio di ripartizione per progetti diversi dalle procedure di acquisizione per beni e servizi viene decisodi volta in volta dal Comitato tecnico e approvato dall’assemblea.


Tabella 10.3 AVEN e AVACE: le principali caratteristiche

La piattaforma tecnologica regionale e l’Osservatorio – Con la L.R. 11/2004 laRegione Emilia Romagna ha creato un’Agenzia regionale di sviluppo dei mer-cati telematici, denominata Intercent-ER, per la razionalizzazione della spesaper l’approvvigionamento di beni e servizi delle amministrazioni pubbliche.Rispetto al settore sanitario, è previsto l’obbligo per tutti enti e le aziende delSSR di utilizzare le convenzioni31 stipulate dall’Agenzia a seguito di una garatelematica o tradizionale.

Per assicurare la congruenza fra la pianificazione delle iniziative dell’Agen-zia e la programmazione delle Aree Vaste e delle aziende sanitarie, è stato atti-vato un gruppo strategico, composto dalla direzione generale sanità della regio-ne, dai direttori generali rappresentanti delle Aree Vaste e dal direttore di Inter-cent-ER. Il gruppo strategico definisce annualmente le categorie merceologichedi beni e servizi da inserire nel Piano annuale dell’attività dell’Agenzia, predi-spone liste di esperti da inserire nelle Commissioni giudicatrici nominate dal-l’Agenzia per la valutazione tecnica delle offerte e verifica l’opportunità di inte-grare iniziative dell’Agenzia e dell’Area Vasta. Il gruppo strategico si avvale diun Comitato operativo incaricato di collaborare con l’Agenzia nella raccolta delfabbisogno delle aziende, nelle analisi di mercato, nella predisposizione deicapitolati tecnici e nell’attivazione di sottogruppi tecnici, espressione delle pro-fessionalità di volta in volta interessate alla tipologia di beni oggetto di garacentralizzata, per la predisposizione delle specifiche tecniche per singola tipo-logia di bene.

Uno dei servizi gestiti dall’Agenzia è l’Osservatorio Acquisti. Esso mette adisposizione degli utenti, per un paniere di beni/servizi predeterminato, unaserie di informazioni relative agli acquisti da parte di amministrazioni del siste-ma regionale32. Per quanto riguarda le apparecchiature biomedicali, il sistemagestisce anche una serie di informazioni ulteriori, necessarie per l’individuazio-ne della configurazione delle macchine. L’Osservatorio viene alimentato on-line dalle amministrazioni che inseriscono i dati relativi ai propri acquisti; pri-ma di essere resi visibili, i dati vengono validati da un apposito gruppo che nevaluta la correttezza. Con riferimento all’Osservatorio Acquisti, il gruppo stra-


31 Tali convenzioni prevedono che le imprese fornitrici prescelte si impegnino ad accettare, allecondizioni e ai prezzi stabiliti, ordinativi di fornitura fino alla concorrenza di un quantitativo dibeni o di servizi predeterminato. A seguito della stipula vengono allestiti cataloghi elettronici con-tenenti informazioni sui beni/servizi oggetto della convenzione.32 A titolo esemplificativo le informazioni reperibili sono: prezzi unitari di acquisto; fornitoriaggiudicatari; tipologia di gara effettuata; criteri di aggiudicazione; date di aggiudicazione. È pos-sibile scaricare i documenti relativi alle aggiudicazioni. L’Osservatorio propone una serie di stati-stiche (prezzo medio, deviazione standard ecc.) per acquisti legati alla stessa tipologia di prodotti.Nello specifico, per i prodotti di interesse del SSR, l’Osservatorio è organizzato secondo duedistinte codifiche: CND per i dispositivi medici; ATC per i farmaci. L’Osservatorio ha inoltre lapossibilità di supportare ulteriori codifiche (CIVAB per le apparecchiature biomedicali, AIC per ifarmaci, CPV ecc.).

tegico regionale collabora con l’Agenzia anche attraverso la costituzione di ungruppo operativo specifico per i prodotti di interesse del SSR.

10.3.9 La Toscana e gli ESTAV

L’assetto istituzionale – La legge di riordino delle norme per l’organizzazionedel SSR (L.R. 22/2000) aveva identificato nell’Area Vasta «la dimensione opera-tiva a scala interaziendale […] ottimale per atti di concertazione» attribuendo allastessa natura e funzione di programmazione, benché già prefigurasse forme dicollaborazione interaziendale e avesse promosso iniziative di concertazione atti-nenti, oltre che alla programmazione, anche all’organizzazione e alla gestione deiservizi. In questo contesto, sono state individuate tre Aree Vaste e per ciascuna diesse è stato istituito un consorzio (Consorzio di Area Vasta, CAV) cui aderivanotutte le aziende sanitarie pubbliche dell’area, con una missione inizialmente foca-lizzata sulla gestione dei processi di approvvigionamento, ma estendibile anchead altre funzioni di supporto per le quali la centralizzazione consentisse significa-tivi recuperi di efficienza. Dopo un biennio di sperimentazione, il Consiglio re-gionale ha valutato positivamente l’esperienza consortile e ha stabilito all’art. 100della L.R. 40/2005 (Disciplina del Servizio Sanitario Regionale), il potenziamen-to del ruolo dei consorzi trasformandoli in Enti per i Servizi Tecnico Amministra-tivi di Area Vasta (ESTAV).

Gli ESTAV sono oggi enti del SSR, dotati di personalità giuridica pubblica edi autonomia amministrativa, organizzativa, contabile, gestionale, le cui funzio-ni sono quelle non direttamente riconducibili alle prestazioni sanitarie e inparticolare:

� approvvigionamento di beni e servizi;� gestione dei magazzini e della logistica;� gestione delle reti informative e delle tecnologie informatiche;� gestione del patrimonio per le funzioni ottimizzabili in materia di manutenzio-

ne, appalti e alienazioni;� organizzazione e gestione delle attività di formazione del personale;� gestione delle procedure concorsuali per il reclutamento del personale;� gestione delle procedure per il pagamento delle competenze del personale.

Con D.G.R. 1021/2005 i nuovi soggetti sono a tutti gli effetti subentrati ai CAVnell’esercizio delle funzioni che fino a tale data erano a questi attribuite, preve-dendo un graduale trasferimento delle funzioni previste dalla L.R. 40/2005. Taleorientamento è stato ribadito anche dal vigente PSR 2005-200733.


33 «I risultati economici e organizzativi raggiunti nel corso della sperimentazione del sistemaconsortile di Area Vasta risultano allineati agli obiettivi di processo: la regione è pertantoimpegnata, nel corso del presente Piano Sanitario, al completamento delle operazioni relative

Attualmente gli ESTAV sono quindi tre:

� ESTAV Centro Toscana, che comprende le Aziende USL di Firenze, Prato,Pistoia, Empoli e le AO universitarie Careggi e Meyer di Firenze;� ESTAV Nord-Ovest Toscana, che comprende le Aziende USL di Lucca, Massa

e Carrara, Versilia, Pisa, Livorno e l’AO universitaria di Pisa;� ESTAV Sud-Est Toscana, che comprende le Aziende USL di Siena, Arezzo,

Grosseto e l’AO universitaria di Siena.

Struttura organizzativa – Gli organi degli ESTAV sono il direttore generale, ilconsiglio direttivo e il collegio sindacale. Al direttore generale sono riservati ipoteri di gestione e la rappresentanza legale dell’ESTAV. Il consiglio direttivo ècomposto dai direttori generali delle aziende sanitarie incluse nella corrisponden-te Area Vasta; esso approva i bilanci aziendali e il programma di attività.

Gli ESTAV hanno una propria struttura organizzativa, che coincide con quel-la ereditata dai CAV34. Qualora per l’esercizio delle proprie funzioni gli ESTAVabbiano necessità dell’apporto di competenze professionali sanitarie, presentinelle aziende sanitarie di riferimento, il relativo personale è messo a disposizio-ne dalle aziende medesime secondo forme e modalità disciplinate da appositiaccordi.

Per l’esercizio delle funzioni loro attribuite, gli ESTAV sono finanziati preva-lentemente con contributi a carico del fondo sanitario regionale35.

Per quanto riguarda le modalità operative, ciascun ESTAV ha adottato un pro-prio regolamento per la disciplina delle attività aziendali.

10.3.10 Le Marche e l’ASUR

Uno degli obiettivi strategici connessi all’istituzione dell’Azienda SanitariaUnica Regionale (ASUR) delle Marche era la razionalizzazione della spesa perbeni e servizi. Infatti la L.R. 13/2003 ha attribuito all’ASUR la gestione centra-lizzata degli acquisiti di beni e servizi36. Il primo intervento per rendere operati-


al trasferimento di funzioni […] tramite specifici provvedimenti attuativi della Giunta Regio-nale».34 Protocollo d’intesa sul passaggio agli ESTAV del personale del comparto, allegato A dellaD.G.R. 1021/2005.35 Sono previsti anche eventuali corrispettivi per servizi e prestazioni rese a terzi ovvero alleaziende sanitarie per servizi diversi da quelli previsti. Con la D.G.R. 1021/2005 sono state defini-te, sulla base dell’ultimo trimestre del bilancio di previsione dei consorzi di Area Vasta, le som-me da attribuire agli ESTAV. Nello specifico, la spesa complessiva per il 2006 è di 2.763.336euro, suddivisi in 910.000 per l’ESTAV dell’Area Vasta Centro; 92.000 per l’ESTAV dell’AreaVasta Sud-Est; 933.336 per l’ESTAV dell’Area Vasta Nord-Ovest.36 In particolare l’art. 28 della L.R. 13/2003 stabiliva che per un periodo di due anni dalla costitu-zione l’ASUR svolgesse, a livello centralizzato, secondo modalità definite dalla Giunta regionale,

va tale funzione è stato la redazione di un piano di articolazione degli approvvi-gionamenti in grado di coniugare le esigenze di accentramento e razionalizza-zione della spesa con i livelli di complessità/personalizzazione connessi allespecifiche merceologie o servizi, le situazioni di disomogeneità iniziale nel-l’impiego dei beni e servizi in ambito aziendale/zonale e le necessità di localiz-zazione produttiva, soprattutto per i servizi37. Nello specifico, il piano ha previ-sto un’articolazione della funzione di approvvigionamento dei beni di consumoe dei servizi su tre livelli – aziendale, di Area Vasta38, di zona39 – a seconda del-la tipologia di bene o servizio. Inoltre, è stato stabilito che i contratti per l’ac-quisizione di beni consumabili standardizzati relativi a fabbisogni cumulativi alivello di Area Vasta dovessero prevedere, a valere per la durata del contrattomedesimo, la clausola del «contratto aperto», garantendo la facoltà ad altreAree Vaste dell’ASUR di utilizzare lo stesso contratto qualora le condizioni difornitura vengano ritenute convenienti.

Parallelamente sono stati avviati altri tre progetti speciali, finalizzati all’omoge-neizzazione delle procedure di approvvigionamento. Si tratta in particolare di ini-ziative per la realizzazione di un Repertorio di dispositivi medici, di un Nomencla-tore beni economali e servizi e per la standardizzazione su base aziendale dei docu-menti istruttori, negoziali e di gara relativi all’acquisizione di beni e servizi.

Per quanto riguarda l’Osservatorio Prezzi, esso è stato avviato nel 1997 ed ègestito dall’Agenzia sanitaria delle Marche40. La regione partecipa inoltre conToscana, Umbria, Abruzzo e Basilicata all’Osservatorio Interregionale dei Prezzi.

10.3.11 Il Molise e l’ASREM

A seguito dell’approvazione della L.R. 9/2005 di riordino del SSR è stata costitui-ta l’Azienda Sanitaria Regionale del Molise (ASREM). Una delle funzioni attri-buite all’ASREM41 è la gestione centralizzata di tutti gli acquisti su tutto il territo-rio di competenza. La programmazione degli acquisti è effettuata annualmente


per conto e nell’interesse delle singole zone, le funzioni concernenti l’acquisto di beni e servizi diimporto superiore a 100.000 euro.37 D.D.G. 3/2004 con oggetto «L’adozione del piano di articolazione degli approvvigionamenti dibeni e servizi».38 Le Aree Vaste sono quattro: Area Vasta Pesaro-Urbino, Area Vasta Ancona, Area Vasta Macera-ta, Area Vasta Ascoli Piceno.39 Sono state istituite 13 zone (corrispondenti ai 13 ambiti territoriali delle ex ASL), dirette da undirettore di zona nominato direttamente dalla Giunta regionale.40 Dal 1997 al 2002 si sono avute dieci rilevazioni regionali. La prima e la seconda rilevazionesono state effettuate con frequenza trimestrale su 180 prodotti selezionati; la terza, quarta e quintahanno avuto una frequenza semestrale con un paniere allargato a 464 prodotti; dalla sesta rilevazio-ne si è mantenuta la frequenza semestrale ma si è ampliato il paniere a 529 beni, a partire dalla nonai beni sono aumentati a 536.41 L’atto aziendale ASREM (D.G.R. 595/2006) prevede infatti che «Nell’ottica dei principi di

con atto adottato dal direttore generale. In particolare è previsto che tutte le forni-ture di beni e servizi che prevedano la stipula di un contratto di somministrazionedevono essere realizzate in maniera centralizzata previo accertamento del fabbi-sogno complessivo delle zone. Le forniture non previste nel documento di pro-gramma devono essere preventivamente autorizzate dal direttore generale42.

Il tema della centralizzazione degli acquisti è stato ripreso anche nel piano dirientro regionale in tre obiettivi; in particolare due fanno riferimento al macrobiet-tivo «Misure di contenimento della spesa per personale, beni43 e servizi44», uno almacrobiettivo «Misure di razionalizzazione dell’uso della risorsa farmaco in am-bito ospedaliero. Ottimizzazione dei processi di acquisto45». Il mancato rispettodegli obiettivi prefissati prevede l’automatica decadenza dall’incarico del diretto-re generale dell’ASREM.

Per quanto attiene l’attivazione dell’OPT, istituito formalmente con L.R.11/1997, solo nel 2005, nell’ambito del progetto per la realizzazione della Piat-taforma E-Health della regione, ne è stata appaltata l’attività di realizzazione46.Rispetto alla piattaforma tecnologica, non esistono al momento strumenti uti-lizzati dalla regione per acquisti elettronici.

In Tab. 10.4 si riporta un quadro sintetico con le principali caratteristiche delleesperienze di centralizzazione a oggi già attivate.


governo economico, efficacia ed efficienza gestionale, vengono definiti i criteri per l’omogeneiz-zazione e razionalizzazione delle procedure di gestione e approvvigionamento e le linee guida peril riordino della rete ospedaliera, con particolare riferimento alle procedure per lo sviluppo delcommercio elettronico. Tale sistema di contrattazione telematica sarà normalmente praticato inaderenza alle disposizioni di legge in materia, in funzione della semplificazione centralizzata degliacquisti di beni e servizi, al fine di ottenere una più estesa competizione fra i potenziali fornitori».42 Sono escluse dal documento di programma e dalla preventiva autorizzazione del direttore gene-rale le forniture di beni e servizi classificate come «spese in economia» o a carattere di urgenza ilcui valore non superi la soglia di 6.000 euro; tali acquisti devono comunque essere autorizzati daldirettore di zona.43 Per quanto riguarda l’acquisto di beni sanitari non farmaceutici sono fissati, per gli anni 2008 e2009, obiettivi di risparmio annui nell’acquisto di presidi chirurgici e materiali sanitari e di mate-riali protesici e materiali per emodialisi.44 In relazione all’acquisto di servizi non sanitari, si prevede di realizzare un risparmio grazie allagestione centralizzata dei servizi di lavanderia, mensa, pulizie, smaltimento rifiuti, utenze telefoni-che e altre utenze. Il risparmio atteso è correlato alla riduzione dei posti letto e alla riconversione dialcune unità operative ospedaliere (trasformazione di aree ad alto rischio infettivologico, di costomaggiore per le pulizie) per i servizi di mensa, lavanderia e pulizia; per gli altri servizi invece, irisparmi sono imputati alla gestione centralizzata delle gare.45 In particolare, per quanto riguarda i farmaci è in corso la predisposizione di una gara regionale il cuicapitolato, su un orizzonte temporale di 5 anni prevede una spesa presunta di circa 75 milioni di euro. Èprevisto un risparmio annuo di circa 1,2 milioni di euro per il 2008. La stima dell’impatto economico èstata effettuata a partire dai risultati ottenuti da esperienze analoghe sul territorio nazionale.46 Tra l’altro, l’atto aziendale ASREM per il triennio 2007-2009 ha previsto che le acquisizionidi beni o servizi vengano effettuate previa indagine di mercato e valutazione di congruità deiprezzi contrattuali, assolta, ove possibile, anche attraverso la consultazione dell’OsservatorioPrezzi Regionale.


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