14 Stefani Controlli Ambientali

SILVÆ - Anno V n. 11 - 157

I controlli ambientali preventivi: Via Vas, Aia e Vinca

I CONTROLLI AMBIENTALIPREVENTIVI: VIA, VAS,AIA,VINCAdi Alessandra Stefani*

Il Testo unico ambientale prevede la riscrittura ed il coordinamento delle procedureambientali volte a prefigurare gli impatti di opere, piani e programmi. Valutazione diimpatto ambientale, valutazione ambientale strategica, autorizzazione integrata ambien-tale, valutazione di incidenza sono brevemente tratteggiate nei loro iter procedurali enelle interrelazioni.

The environmental consolidation act provides the rewriting and coordination of envi-ronmental procedures bent to foreshadow impacts on works, plans, programmes. Anenvironmental impact evaluation, strategic environmental evaluation, integrated envi-ronmental authorization, effect evaluation are shortly described in their procedures andinterrelations.

Per conseguire la salvaguardia e la tutela dell’ambiente, nelle suesvariate componenti (flora, fauna, aria, acqua, suolo, paesaggio,salute) e consentire a tutte le attività antropiche di svolgersi in

un contesto di sostenibilità, l’Unione europea ha approvato importantiDirettive (Dir. 85/337 CEE, Dir. 96/61/CEE, Dir. 97/11/CEE, Dir.42/2001 CEE) che, dopo parziali provvedimenti di recepimento nell’or-dinamento italiano e numerose procedure di infrazione comunitaria(perché ritenuti insufficienti o approvati fuori tempo), sono confluitenel Testo unico ambientale, la cui parte II è stata dedicata agli stru-menti preventivi e integralmente sostituita dal Decreto correttivo(D.Lgs 4/2008).

Nell’attuale quadro normativo VAS (valutazione ambientale strategi-ca) VIA (valutazione di impatto ambientale) e AIA (autorizzazione inte-grata ambientale, conosciuta anche con l’acronimo inglese IPPC) si con-figurano come tre diverse procedure tese ad ottenere la prefigurazionedegli impatti ambientali di piani e programmi (VAS) e di alcune tipologiedi opere (VIA), nonché le condizioni cui determinati impianti industrialipossono funzionare (AIA). Ad esse si può aggiungere la valutazione diincidenza (VINCA) prevista dalla Direttiva 92/43/CEE “habitat” come

* Primo Dirigente – Comandante provinciale Corpo forestale dello Stato di Novara.

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procedura che individua gli effetti di piani e interventi sui siti di impor-tanza comunitaria, e che lo Stato italiano ha recepito con il D.P.R.357/1997.

Caratteri comuni ai singoli strumenti di prevenzione ambientale comedelineati dal quadro normativo vigente sono:- la disciplina procedimentale speciale rispetto al procedimento ammi-

nistrativo classico delineato dal D.Lgs 241/90, che non prescinde, népotrebbe, dalla disciplina ordinaria ma ne dettaglia, ne struttura e inalcuni casi, ne irrigidisce le disposizioni. Si fa riferimento, ad esempio,alle disposizioni che sottraggono le autorizzazioni ambientali all’isti-tuto del silenzio assenso, configurando un silenzio inadempimento(art. 20 L.N. 241/90), o alle particolari tempistiche endoprocedimen-tali;

- l’affermazione dei diritti partecipativi del pubblico al procedimentoche si estende agli studi, alla discussione e all’esito dell’istruttoria.L’informazione ambientale e l’obbligo di accoglimento delle osserva-

zioni del pubblico nel corpo del procedimento costituiscono diritti benpiù corposi del semplice accesso agli atti, ponendosi il principio di acces-sibilità generale e indifferenziata alle informazioni ambientali come “unaspecie di controllo sociale diffuso sulla qualità del bene ambiente e sulleattività che possono incidere negativamente sul medesimo, con particola-re riguardo ai provvedimenti ed alle misure amministrative adottate a suasalvaguardia” (Papa S., in AA. VV., 2008).

Valutazione ambientale strategica (VAS)

È il processo che si attua al fine di garantire un elevato livello di pro-tezione dell’ambiente agli effetti di tutti i piani ed i programmi in corso diredazione e prima della loro approvazione, e che viene messo in atto dal-l’Autorità competente all’approvazione del piano (Stato, Regioni, Entilocali).

I parametri di sostenibilità ambientale divengono in questa proceduraun fattore interno alla decisione pianificatoria, permettendo di verificaregli effetti diretti ed indiretti, anche cumulativi, delle scelte da compiere econfrontando tra loro varie alternative, compresa l’opzione zero (nonscegliere).

Data la scala territoriale ampia, la prefigurazione dei possibili scena-ri e dei conseguenti impatti ambientali ammette un notevole margine diincertezza. Assume pertanto un ruolo fondamentale il monitoraggio deglieffetti delle scelte, funzionale ad una ritaratura delle decisioni assunte, difronte al manifestarsi di effetti inattesi e impattanti (VAS ex post): la



sequenza decisionale non diviene più lineare, ma ammette meccanismi difeed-back.

Il processo comprende: una verifica di assogettabilità, durante laquale il piano può essere escluso dalla verifica ambientale, se i suoi effet-ti sono giudicati modesti; l’elaborazione del rapporto ambientale; lo svol-gimento di consultazioni; la valutazione del piano/programma, del rap-porto, degli esiti delle consultazioni; l’espressione di un parere motivato;l’informazione sulla decisione e il monitoraggio.

L’elaborazione del rapporto ambientale costituisce il momento fon-dante della procedura: è parte integrante del piano/programma e neaccompagna l’intero processo di elaborazione ed approvazione.

L’allegato II alla parte seconda del Testo unico definisce quali sono icontenuti minimi del rapporto ambientale, che deve comprendere indica-zione di obiettivi, descrizione dello stato ambientale, possibili effetti delpiano/programma sull’ambiente, anche a medio e lungo termine, e infinemisure previste per impedire, ridurre o compensare gli effetti negativisignificativi.

Il rapporto ambientale deve essere accompagnato da una sintesi nontecnica, che deve essere messa a disposizione del pubblico per consentir-ne una partecipazione piena e consapevole. Il tutto viene trasmesso anchealle altre Amministrazioni potenzialmente interessate.

Le osservazioni raccolte vengono acquisite e vagliate dall’Amministra-zione procedente, che esprime poi un proprio parere motivato, provve-dendo, ove necessario, alla revisione del piano/programma alla luce deipareri e delle osservazioni formulate.

La decisione finale è pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale o nel Bolletti-no Ufficiale della Regione competente; il parere motivato, la dichiarazio-ne di sintesi del procedimento avvenuto e le misure adottate per i moni-toraggi sono rese pubbliche, anche attraverso siti web.

Valutazione di impatto ambientale (VIA)

È il processo che comprende la valutazione dei possibili impatti sututte le componenti dell’ambiente derivanti dalla realizzazione di alcunetipologie di opere, elencate in vari allegati al Testo unico, secondo sogliedimensionali che godono di parametri più restrittivi, se le opere sono rea-lizzate in aree protette. La rilevanza delle opere e dei possibili impatti èmotivo anche per individuare l’Autorità procedente: Stato, Regioni, Entilocali.

Sono esclusi da VIA i progetti ritenuti privi di impatto, ovvero le operee gli interventi destinati alla difesa nazionale, o i singoli interventi dispo-



sti in via d’urgenza al solo scopo di salvaguardare l’incolumità delle per-sone o mettere in sicurezza gli immobili da un pericolo imminente o inseguito ad una calamità.

Il procedimento individuato dalle norme è di tipo “aperto”: deve esse-re infatti condotto in modo da consentire la partecipazione di soggetti chepossono formulare osservazioni e rappresentare i propri interessi.

La procedura, connotata da un elevato grado di discrezionalità tecni-ca, impone spesso un equilibrato contemperamento tra interessi colletti-vi alla realizzazione di opere certamente impattanti con i diritti fonda-mentali dell’individuo (diritto dell’ambiente salubre, diritto al paesaggio)ed è perciò estremamente delicata, e deve fondarsi su una corretta appli-cazione dei principi di prevenzione e precauzione, di derivazione comu-nitaria, in grado di conciliare le esigenze del modo economico-produttivocon quelle della salvaguardia del patrimonio ambientale.

Alcune tipologie di opere sono sottoposte ad una verifica di assogetta-bilità, e possono essere escluse da valutazione, se i loro effetti non sonogiudicati significativi.

Altre opere invece devono obbligatoriamente essere sottoposte a valu-tazione, con un procedimento che prevede la redazione dello studio diimpatto, la presentazione e la pubblicazione del progetto, momenti diconsultazione del pubblico, la valutazione dello studio e delle osservazio-ni, la decisione, l’informazione sulla decisione e il monitoraggio.

Benché la norma non lo dica espressamente, la giurisprudenza nazio-nale e quella comunitaria hanno con costanza ribadito che il procedi-mento amministrativo di autorizzazione alla realizzazione non può con-cludersi prima della conclusione della procedura di VIA.

Rispetto alle procedure di VAS, il Testo unico ambientale ha chiaritoche un giudizio di VIA negativo per un progetto inserito in una procedu-ra di VAS risolta in senso favorevole può essere ammesso, ma deve essereadeguatamente motivato.

I proponenti possono richiedere l’avvio di una fase preliminare allavalutazione, detta fase di scoping, al fine di delineare in contraddittoriocon l’Autorità procedente le informazioni da inserire all’interno dellostudio ambientale. I suoi contenuti minimi sono attualmente fissati dalTesto unico ambientale e dall’allegato VI del suo titolo II, e non com-prendono analisi economiche e sociali, che sono dunque state ritenute,dopo un lungo dibattito dottrinario, estranee al procedimento ambienta-le in senso stretto, ma tipiche di altre sedi, ove si discuterà della reale rea-lizzabilità del progetto proposto.

Il giudizio di VIA produce effetti limitati nel tempo. Decorso il termi-ne di cinque anni, se le opere non sono state iniziate, il provvedimento



cessa di avere efficacia; si ritiene infatti che, dopo cinque anni, almenouno tra i fattori ambientali o i requisiti tecnico-progettuali dell’operapossano essere variati e, dunque, la valutazione di impatto debba essererivista.

In caso di difformità realizzative, il Testo unico prevede alcune san-zioni, fatte salve le altre previste dalle norme vigenti. L’Autorità compe-tente può ordinare la sospensione dei lavori e imporre al proponente l’a-deguamento dell’opera o dell’intervento, che è ottenuto anche provve-dendo d’ufficio, con oneri a carico dell’imprenditore, se l’intervento nonè conforme a quanto prescritto dalla VIA.

Se invece l’opera è avviata senza aver espletato gli obblighi di VIA,l’Autorità competente può disporre la sospensione dei lavori, la demoli-zione e la remissione in pristino, realizzabili anche d’ufficio con costi acarico dell’autore. La misura demolitoria deve essere però precedutadalla valutazione comparativa tra l’entità del danno ambientale conse-guente alla violazione e quello derivante dalla demolizione.

Autorizzazione integrata ambientale (AIA/IPPC)

Per alcune categorie di impianti industriali, espressamente elencate, ilD.Lgs 59 del 2005 ha previsto, al fine di ottenere la prevenzione e la ridu-zione integrate dell’inquinamento da esse derivanti, una speciale discipli-na per il rilascio, il rinnovo e il riesame di tutte le autorizzazioni, chedevono essere riunite in un solo procedimento e concludersi con un’uni-ca autorizzazione, definita perciò “integrata ambientale”.

L’Autorità competente deve tenere conto ai fini del rilascio dell’attoautorizzativo delle norme di qualità ambientale, secondo alcuni principigenerali: l’obbligo di utilizzare per ogni impianto le migliori tecnologiedisponibili (MTD) per la prevenzione degli inquinamenti, che non devo-no verificarsi; deve essere evitata la produzione di rifiuti o, se prodotti,devono essere smaltiti con le minori conseguenze sull’ambiente; deveessere ottenuta la migliore efficacia energetica; al momento della cessa-zione dell’attività il sito deve essere ripristinato in conformità alle normevigenti in materia di bonifiche e ripristini ambientali.

L’istanza di attivazione, che deve comprendere una particolareggiatadescrizione dell’impianto, della sua attività, delle materie prime impiega-te, degli scarichi e delle emissioni, delle tecnologie utilizzate e dei metodiper ridurre consumi energetici e scorte, deve contenere una sintesi nontecnica che viene depositata secondo le indicazioni dell’Autorità compe-tente. L’avvio del procedimento e l’avviso di deposito sono resi pubblici amezzo stampa. Tutte le amministrazioni competenti sono convocate in



un’apposita conferenza di servizi, i cui lavori terminano con un’autoriz-zazione integrata, che tiene conto di tutti i pareri e delle osservazioni delpubblico e che sostituisce ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta oparere in materia ambientale. La procedura può concludersi con undiniego.

Restano escluse da AIA le autorizzazioni relative alle aziende a rischiodi incidente rilevante e quelle relative allo scambio di quote di emissionedei gas – serra.

Le condizioni autorizzative devono essere riviste e rinnovate ogni cin-que anni, ma anche prima, se l’inquinamento provocato dall’impiantorenda necessaria la revisione dei limiti di emissione fissati; se le MTDabbiano subito modifiche sostanziali; se si rendano necessarie nuovemisure che garantiscano la sicurezza; se siano cambiate le normative diriferimento; se il gestore proponga modifiche significative dell’impianto.

L’autorizzazione integrata prevede una serie di controlli sulle emissio-ni, che i gestori devono effettuare e rendere note, anche al pubblico. Sonosempre però possibili ispezioni straordinarie.

In caso di inosservanza delle prescrizioni autorizzative, fatti salvi gliobblighi sanzionatori previsti dalle restanti norme e dall’art. 16 del D.Lgsin parola, l’Autorità competente procede, secondo la gravità delle infra-zioni, alla diffida semplice ad ottemperare alle prescrizioni, ovvero alladiffida con contestuale sospensione dell’attività, ovvero alla revoca del-l’autorizzazione con chiusura dell’impianto.

Valutazione d’incidenza (VINCA)

La normativa di derivazione comunitaria, volta alla conservazionedegli habitat naturali e seminaturali e della flora e fauna selvatiche ai finidella salvaguardia della biodiversità (DPR 357/1997), ha previsto unaspecifica procedura per tenere in adeguata considerazione la valenzanaturalistico-ambientale dei siti di importanza comunitaria nella pianifi-cazione e programmazione territoriale.

I proponenti dei piani o progetti i cui effetti possano riverberarsi suiSIC e ZPS o sulle specie per la salvaguardia delle quali i SIC e le ZPSsono stati istituiti devono presentare una relazione documentata per indi-viduare e valutare i principali effetti che il piano o il progetto possonoavere sul sito e sugli obiettivi di conservazione per cui è stato creato.

Si avvia in questo modo una specifica procedura,denominata valuta-zione di incidenza, che può procedere in autonomia o confluire nella VIA,se il progetto la preveda. L’Autorità procedente può coinvolgere il pub-blico.



In caso sia stata acclarata un’incidenza negativa, ma il piano o il pro-getto debbano comunque essere realizzati per motivi di rilevante interes-se pubblico, le Autorità competenti adottano le misure compensativenecessarie per salvaguardare la coerenza globale della rete “Natura2000”. In caso di habitat naturali e specie prioritari, il piano o progetto icui risvolti siano stati giudicati negativamente possono essere realizzatiegualmente soltanto con riferimento alle esigenze connesse con la saluteumana, la pubblica sicurezza o per esigenze di primaria importanzaambientale.

Il coordinamento delle procedure, norme transitorie e finali dellaparte II del Testo unico 152/2006 e smi

L’art. 10 del D.Lgs 152/2006 e smi é specificamente dedicato al coordi-namento tra le diverse procedure preventive di controllo ambientale alfine di non moltiplicare iter amministrativi sostanzialmente rivolti adottenere, in sede preventiva, la tutela del medesimo bene.

Il coordinamento appare necessario anche perché le Autorità proce-denti possono essere, per il singolo iter , diverse (Stato e Regioni; Regio-ni ed Enti locali etc.).

In buona sostanza, l’art. 10 prevede che VIA e VAS accolgano al lorointerno la procedura di VINCA, che da esse ricava l’obbligo di comuni-cazione al pubblico, non previsto dal DPR 357/97.

La VIA fa luogo anche di AIA, integrando nel procedimento tutte lecondizioni e le misure supplementari che attualmente sono previste soloper la seconda procedura. I procedimenti di competenza regionale di VIAaccorpano le condizioni di rilascio delle autorizzazioni ambientali inte-grate, cosa che non si verifica nel caso in cui le tipologie industriali pre-vedono un’AIA di rango statale. In tal caso, la VIA regionale deve atten-dere gli esiti e le prescrizioni dell’AIA di competenza statale.

Inoltre, le informazioni contenute nel rapporto ambientale di una VASpossono essere utilizzate e riprese nello studio di impatto ambientale dellaVIA per le opere previste dalla VAS stessa, ma senza costituirne un vin-colo. Come già anticipato in precedenza, sia i progetti sia le amministra-zioni procedenti possono discostarsi dalle conclusioni adottate in sede diVAS, ma con adeguata motivazione.

Le norme transitorie e finali rinviano a successivi atti la fissazionedelle tariffe da applicare per coprire i costi sopportati dall’Autorità com-petente per le attività istruttorie, di monitoraggio e di controllo nonché lenorme tecniche,organizzative ed integrative di supporto alla funzionalitàdelle procedure VIA e VAS; dispongono che entro dodici mesi le Regioni



adeguino il proprio ordinamento alle previsioni del Testo unico; in difet-to, si applicheranno le norme statali fino alla sopravvenuta nuova disci-plina regionale.

Il coordinamento delle procedure, e soprattutto l’introduzione nel-l’ordinamento nazionale della procedura di VAS, consentono secondovari autori (ex multis, Manfredi, 2009) di attribuire la sede della discre-zionalità amministrativa alla valutazione strategica, consentendo allaVIA di esprimersi in senso strettamente tecnico e più trasparente. In defi-nitiva, più efficacemente di quanto non lo sia stato in passato.

Bibliografia

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