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Mario D’Antino, Sergio Lupinacci

La responsabilità patrimoniale e contabiledei dipendenti pubblici

E gli orientamenti giurisprudenziali della Corte dei Conti

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I edizione: agosto

Indice

Prefazione

Capitolo introduttivo

Titolo I di Sergio Lupinacci

Capitolo ILa struttura e l’attività di controllo

.. L’assetto organizzativo nell’attuale fase storica, – .. Funzionidi controllo, – .. La riforma del titolo V della Costituzione e lanuova disciplina dei controlli, – .. Il controllo “collaborativo” dellaCorte dei conti, – .. Il nuovo controllo di regolarità contabile, –.. Le linee guida per le nuove attribuzioni degli organi di revisione, –.. Le Sezioni regionali di controllo, – .. Le esigenze di tutela dellafinanzia pubblica e i vincoli comunitari nella giurisprudenza costituzio-nale in materia, – .. Le più recenti trasformazioni nella disciplinadei controlli, – ... Controllo successivo su singoli atti di gestione, –... Controllo concomitante sulla gestione, – ... Le trasformazioni nelgoverno dell’Istituto, – .. Gli interventi sugli apparati regionali, –.. Le disposizioni relative agli enti locali, .

Titolo II di Mario D’Antino

Capitolo IIAttualità della giurisdizione di responsabilità in relazione alleesigenze di giustizia nel giudizio amministrativo–contabile

.. L’assetto organizzativo nell’attuale fase storica, – .. Giurisdi-zione e controllo, – .. Attualità della giurisdizione di responsabili-tà, – .. L’ampliamento della giurisdizione della Corte dei conti, – .. Responsabilità degli amministratori delle società a partecipazionepubblica, – .. Sulla natura risarcitoria delle pronunce della Corte

La responsabilità patrimoniale e contabile dei dipendenti pubblici

dei conti, – .. La verifica giudiziale della gestione, – .. La legge agosto , n. e il t.u. leggi sull’ordinamento degli enti locali, –.. Attività contrattuale della P.A. e suoi aspetti patologici, – .. Ladiscrezionalità amministrativa e l’attività pubblica di soggetti privati, – .. La patrimonialità del danno. Cenni, – .. La natura ammini-strativa dell’attività e l’antigiuridicità del comportamento, – .. Lepiù recenti normative in tema di responsabilità, – .. Limiti dellagiurisdizione della Corte dei conti, .

Titolo III. La responsabilità patrimoniale di Sergio Lupinacci

Capitolo IIILa responsabilità degli amministratori e dei funzionari degli entilocali

.. Le responsabilità giuridiche e quelle extra giuridiche. La responsabi-lità politica, – .. Brevi cenni sulla responsabilità penale dell’ammi-nistratore e del dipendente dell’ente locale, – .. La responsabilitàpatrimoniale nell’ordinamento delle autonomie locali, – .. La re-sponsabilità nel Testo unico agosto , n. , – .. Le modifichein materia di responsabilità alla legge /, – ... Considerazionigenerali sulla normativa, – ... L’insindacabilità nel merito delle sceltediscrezionali, – ... Il regime prescrizionale, – ... Il problema deidanni cagionati ad amministrazioni diverse da quelle di appartenenza, –... Il tramonto della responsabilità per colpa lieve, – ... I principaliproblemi della giurisdizione contabile, – .. L’analisi dei comportamentiamministrativi e le responsabilità dei politici, – .. La natura pubbli-ca o privata del danaro gestito come possibile discriminante dell’azionedella Procura della Corte dei conti, – .. Riferibilità all’Amministra-zione degli atti illeciti dei dipendenti. Limiti, – .. La responsabilitàamministrativa patrimoniale dei dipendenti, – .. Compiti e respon-sabilità dei revisori dei conti, – .. La giurisdizione in materia diresponsabilità — Il sequestro conservativo, – .. L’esecuzione delledecisioni di condanna, .

Capitolo IVResponsabilità di gestione degli amministratori

.. Responsabilità di gestione degli amministratori locali, – .. Giuri-sdizione dei giudici contabile e ordinario alla luce della legge n. /, – .. La situazione dei concessionari di pubblici servizi e gli enti pubblicieconomici, – .. I rapporti col giudizio penale secondo il nuovocodice di procedura, – .. Imputazione delle responsabilità di gestio-

Indice

ne, – .. L’accertamento in concreto del danno, – .. Stanziamen-to di entrate figurative destinate a pareggiare fittiziamente il bilancio, – .. Atti di gestione irregolari, – .. Le irregolarità di gestione enella gestione dei residui, – .. Risultati di gestione e responsabi-lità, – .. Il pareggio del bilancio e le relative responsabilità, –.. Prescrizione dell’azione di responsabilità ed intrasmissibilità aglieredi: pronunce della Corte costituzionale e orientamenti della Cortedei conti, .

TITOLO IVLa responsabilità contabile

Capitolo VLineamenti generali della responsabilità contabile

.. Fondamento dell’esigenza di rendere il conto da parte dell’agentecontabile, – .. Il maggior rigore della responsabilità contabile, –.. Il danno nella responsabilità contabile, .

Capitolo VIGiudizio penale e giudizio contabile

.. Giudizio penale e giudizio contabile, – ... Sostanziali, –... Processuali, – ... Venir meno della pregiudiziale penale, –.. Le più importanti aree di criticità, – ... Canali di informazionedella notitia criminis e della notitia damni, – ... Indagini preliminaripenali e indagine ante processo contabile, – ... I diversi tempi di svolgi-mento dei due giudizi, – .. Brevi cenni sulla responsabilità penale deldipendente pubblico, – .. Interazione del giudizio penale su quellocontabile, .

Titolo VCaratteristiche della responsabilità degli amministratori e deitesorieri degli enti locali nella dottrina e nella giurisprudenza

Capitolo VIIOrientamenti giurisprudenziali sulla responsabilità degli ammini-stratori e dei tesorieri degli enti locali

.. Responsabilità degli Amministratori locali: concetto e tipologia, –.. L’aggravamento di misure nella responsabilità contabile, – .. L’i-nosservanza delle prescrizioni contabili e la relativa responsabilità. Laresponsabilità degli organi collegiali, – .. L’actio de in rem verso

La responsabilità patrimoniale e contabile dei dipendenti pubblici

da parte degli Amministratori, – .. Connotazioni particolari dellaresponsabilità amministrativa generale, – ... Il dolo e la colpa gra-ve, – ... La divisibilità del danno, – ... Ordinazione di spesenon autorizzate o non ritualmente deliberate o eccedenti i limiti di legge, – ... Danno all’erario in occasione di lavori pubblici, – ... Interessipassivi e rivalutazione monetaria a seguito di provvedimento dell’A.g.o., – ... Applicazione di norme di obiettiva difficoltà interpretativa ed erroredi fatto, – ... Non sussistenza di responsabilità in mancanza di dan-no economicamente valutabile e di comportamento omissivo, – ... Laresponsabilità nello svolgimento di attività economica e nel danno all’ambien-te, – ... La responsabilità contabile e il potere riduttivo, – ... Ilcontabile di fatto nella giurisprudenza della Corte dei conti, – ... Laconsiderazione del danno effettivo, – ... Patrimonialità e ingiustiziadel danno, – ... Responsabilità per omissione di atti dovuti (in par-ticolare nel danno all’ambiente), – ... Danno non patrimoniale: inparticolare, danno all’immagine, – ... Scelte discrezionali dell’Ammi-nistrazione, – ... Acquisti di forniture di beni e servizi, – .. Laresponsabilità dei tesorieri, .

Capitolo VIIILa giurisprudenza in tema di responsabilità

.. Questioni di massima, – .. Organi comunali e provinciali, – ... La responsabilità della dirigenza, – ... Le diverse fattispecieipotizzabili in tema di parere, – ... In particolare: la responsabilità delsegretario, – ... Atti deliberativi (collegiali), – ... Delega all’as-sessore, – ... Responsabilità del ragioniere–economo, – ... Re-sponsabilità del Sindaco, – ... Mandato parlamentare (o comunqueelettivo), – ... Responsabilità del tecnico comunale, – .. Fattidi gestione irregolari o illegittimi, – ... Sanatoria per irregolare oillegittimo fatto di gestione, – ... Valutazione del danno e finalizza-zione della spesa, – ... Ordinazione di spese senza autorizzazione inbilancio, – ... Omessa riscossione di tributi, – ... Erogazioneindebita di somme, – .. Personale, – ... Poteri deliberativi inmerito al trattamento giuridico ed economico, – ... Dipendenti ille-gittimamente assunti, – ... Emolumenti ai soggetti illegittimamenteassunti o trattenuti in servizio, – ... Contratti di consulenza, –.. Interessi legali, rivalutazione monetaria e sanzioni pecuniarie, – ... Limitazione danno erariale per spese disposte irregolarmente, –... Responsabilità per interessi corrisposti dal Comune per ritardato paga-mento, – ... Erogazione somme a titolo di interessi legali, rivalutazionemonetaria, ecc., – ... Esborso a titolo di sanzione civile e spese legaliconseguenti a decreto ingiuntivo, – ... Oneri derivanti da contravvenzio-ni inflitte ad Amministratori, – ... Maggiori oneri conseguenti a nuova

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delibera, – ... Omessa conclusione di procedura di espropriazione, – ... Spese per acquisti inutili o inopportuni, – ... Irregolarità nelcompimento di opera pubblica, – ... Responsabilità degli Uffici finan-ziari, – .. Gemellaggi — Spese di rappresentanza, – ... Speseper rapporti di amicizia con altre comunità, – ... Spese di rappresen-tanza, – ... Spese per viaggi all’estero — Regalie, – .. Trattativaprivata, – .. Tangenti, – .. Uso di autovettura di servizio, – .. Progetto di massima senza i necessari presupposti e senza utilitàper l’ente, – .. Adozione di atto illegittimo, – .. Gravamiavverso le decisioni — Revocazione — Errore di fatto, – .. Valuta-zione delle perizie, – .. Rimborso spese legali, – .. Sceltediscrezionali, – .. Difetto di vigilanza, – .. Danno mora-le, – .. Sparizione di atti, – .. Responsabilità in tema dilavori pubblici, .

Capitolo IXModalità della denuncia al Procuratore regionale

.. La più recente giurisprudenza in tema di responsabilità degli am-ministratori di enti pubblici economici, – .. Le denunce di dannoerariale, – .. Esercizio dell’azione revocatoria da parte del P.M. Sus-sistenza della giurisdizione contabile, – .. L’azione preventiva daparte della P.A. idonea ad evitare i danni: l’esigenza di un agire etico, – .. Il codice disciplinare e il codice di comportamento, – .. Laresponsabilità della dirigenza e le sanzioni disciplinari, – .. Caratte-ristiche del danno oggetto di denuncia, – .. La “specifica e concretanotizia di danno” per l’azione del P.M. contabile. Gli esoneri dalla respon-sabilità, – .. L’interpretazione delle SS.RR. della Corte dei contisulle nuove norme in tema di istruttoria del P.M. contabile, – .. Lanuova configurazione del danno all’immagine, – .. Quale conte-nuto deve avere concretamente la denuncia, – .. La presentazionedella denuncia nel termine prescritto, – .. In particolare: la respon-sabilità degli appartenenti agli organi collegiali, – ... Indicazionenominativa dei soggetti presuntivamente imputabili dell’evento lesivo, –.. Tempestività della denuncia, – .. L’ulteriore attività ammini-strativa dell’ente in ordine ai fatti dannosi ed il raccordo con il giudicepenale ex art. , c. disposizioni di coordinamento e transitorie delc.p.p., – .. Rapporti tra azione civile a azione di responsabilitàdavanti alla Corte dei conti, .

Capitolo XIl giudizio di responsabilità avanti la Corte dei conti

.. L’iniziativa del pubblico ministero, – .. Sequestro conservati-

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vo ante causam, – .. Il giudizio di responsabilità, – .. Vicen-de del processo, .

Capitolo XIIl Giudizio di appello

.. Appellabilità delle sentenze di I grado delle Sezioni regionali, – .. Pronunce appellabili. Legittimazione e parti in appello, –.. Forma e termini dell’appello. L’appello incidentale, – .. Larevocazione,

Prefazione

Il testo che viene presentato all’attenzione degli studiosi tratta dellaCorte dei Conti, magistratura contabile di antica tradizione, giàpresente in Francia e nel Regno di Napoli fin dal Medio Evo e piùtardi negli Stati preunitario. Nell’ordinamento Italiano essa fu stre-nuamente voluta dal Cavour come organismo da porre a sentinelladell’Erario e diretto a sanzionare (“a dare un castigo”) i contabiliinfedeli.

Gli autori del presente volume hanno ritenuto di riassumere iprincipali temi di sempre viva attualità che fanno capo a questa Isti-tuzione, di rilevanza costituzionale al pari del Consiglio di Stato (artt. e ) e con caratteristiche di assoluta indipendenza nei confrontidel Governo. Lo hanno fatto avendo di mira gli aspetti pratici, quellioggetto di particolare attenzione da parte della magistratura conta-bile nei giudizi di responsabilità, della quale sono riportate le piùricorrenti ed importanti pronunzie.

Sotto questo profilo il testo costituisce un valido ausilio ed unavasta fonte di consultazione per tutti i dipendenti pubblici, centrali olocali, compresi quelli appartenenti a società partecipate dallo Stato,ovunque si sia in presenza di una spendita di pubblico danaro.

Certamente, a monte di ogni questione in ordine alle responsa-bilità vi è una carenza sul piano di un agire etico nel campo ammi-nistrativo e che dovrebbe impegnare la coscienza e l’azione di ognidipendente pubblico; vi sono i principi di pubblicità, trasparenza,proporzionalità, efficacia, efficienza ed economicità di derivazio-ne comunitaria ed anche nazionale che rappresentano i pilastri apresidio dell’azione amministrativa, anche di quella permeata dellamassima discrezionalità o che si avvale delle normative civilistiche.

È tuttora viva la domanda sulla validità ed attualità della giuri-sdizione intestata alla Corte dei conti come strumento di garanziadella finanza pubblica, l’accertamento della funzionalità del “serviziogiustizia” nel suo complesso secondo criteri di garanzia della difesa,

Prefazione

di trasparenza, certezza, celerità, effettività e come deterrente per lacommissione di atti pregiudizievoli per l’Erario.

Si consideri, però — e ciò è messo in luce dagli AA. — che at-traverso le iniziative della Procura, la Corte dei conti ha dato vocealla collettività sulla corretta destinazione delle risorse pubbliche, adevitare sia colpevoli distrazioni o improprio uso delle risorse stesse,sia che entrate legittimamente acquisibili non lo siano per inerziadei dipendenti pubblici o per la vischiosità delle procedure. Sottoquesto profilo riveste connotato essenziale la responsabilità dei di-rigenti progressivamente affermatasi negli ultimi decenni insiemecon l’assunzione del loro nuovo ruolo decisionale.

La magistratura contabile (insieme con le altre magistrature) èdivenuta nel tempo la prima istituzione che incontrano i soggetti e gliinteressi nuovi alla ricerca di legittimazione. È avvenuto in materiadi ambiente, di danno all’immagine, di effetti distorsivi del mercato,di inidoneità tecnica o finanziaria dell’ente pubblico a realizzare leopere progettate, di organismi che attendono tutela per il danno daloro ingiustamente subito, di sperperi di risorse pubbliche in tutte leloro manifestazioni.

È stato opportunamente posto in risalto dagli AA. che le vigentinorme in tema di responsabilità (leggi nn. e del e ss. mm.)costituiscono il tentativo di contemperare l’esigenza di autonomiadegli amministratori, garantendoli dal rischio di sistematiche inva-sioni del giudice nel merito di ogni singola scelta compiuta, conl’esigenza, del pari insopprimibile, che l’attività gestoria non si sot-tragga ad una verifica giudiziale, quanto meno per accertare i piùimportanti fenomeni ove si registrano evidenti aspetti di colpa grave(se non di dolo) dell’amministratore.

In tale regime, che non tollera l’esistenza di “zone franche”, deveperò registrarsi l’esclusione della responsabilità per colpa lieve o inpresenza delle innumerevoli circostanze dirimenti o attenuanti, lalimitazione della trasmissibilità dell’obbligo di restituzione agli eredidel funzionario colpevole, l’esclusione del sindacato giudiziale sullescelte discrezionali, la responsabilità limitata a colui che ha partecipa-to all’atto produttivo del danno, la rilevanza del danno all’immaginedell’ente, l’uso del potere riduttivo come accollo di parte del dannosulla collettività, come una sorta di “rischio d’impresa”.

Prefazione

Questi e molti altri i temi trattati dagli AA. ai quali va dato attodi aver illustrato con semplicità ed efficacia temi di sempre grandeattualità nel panorama giuridico odierno.

Dott. Giovanni GalatiProcuratore della Repubblica

presso la Corte d’Appello di Perugia

Capitolo introduttivo

La Corte dei conti è un organo polifunzionale in cui grande importan-za riveste la funzione giurisdizionale, che è svolta dal giudice specialeamministrativo previsto dall’art. della Costituzione nelle materiedella contabilità pubblica e nelle altre materie previste dalla legge. LaCorte dei Conti è chiamata a decidere in merito alle controversiein materia di contabilità pubblica ed in particolare alle azioni di re-sponsabilità amministrativa nei confronti dei pubblici dipendenti e deipubblici amministratori, nonché degli amministratori e funzionari del-le società sottoposte al controllo pubblico, e in merito al contenziosopensionistico.

Alla Corte è anche commesso un controllo preventivo di legitti-mità sugli atti del Governo e della pubblica amministrazione, ed uncontrollo di gestione a consuntivo sui bilanci dello stato, delle ammi-nistrazioni pubbliche e di quegli enti per i quali lo stato contribuiscealla gestione ordinaria.

Vi è infine un controllo di tipo collaborativo introdotto norma-tivamente dalla legge n. del , ma già elaborato dalla Cortecostituzionale nella sentenza n. del , relativa al nuovo controllosulla gestione affidato, in via generalizzata, su tutta la P.A. alla Cortedei conti dalla legge n. del . Tale “compito collaborativo” checaratterizza questo controllo è pur sempre “posto al servizio di esi-genze pubbliche costituzionalmente tutelate” tra le quali spicca quelladel “buon andamento” dell’amministrazione (art. cost.).

La collaborazione, quindi, è rivolta all’ente nella sua oggettività;non mira a far conseguire successi o a evitare rischi di responsabilitàpersonali agli amministratori, ma a rendere l’amministrazione con-trollata più corretta, efficace, efficiente ed economica, nell’ottica delperseguimento dell’interesse generale. Si è inteso, in tal modo, corri-spondere alla diffusa esigenza delle Amministrazioni locali di disporredi un ausilio tecnico, autorevole e indipendente, che permetta lorodi muoversi con maggiore sicurezza nella magmatica e non di rado

Capitolo introduttivo

oscura normazione contabile e finanziaria.Vi è poi il grave tema della responsabilità amministrativa e contabi-

le per i danni causati all’Ente pubblico per la spendita non dovuta dirisorse pubbliche o per il colpevole mancato introito di entrate dovuteper legge. La responsabilità amministrativa è la risposta che l’ordina-mento ha dato in armonia con la propria cultura e tradizione giuridica.Le norme di recepimento delle direttive comunitarie e il dispostodell’art. della Costituzione hanno conferito agli atti delle impreseun rilievo pubblicistico. Ne deriva che l’attività amministrativa e la cor-relata responsabilità sono configurabili sia quando l’Amministrazioneeserciti pubbliche funzioni e poteri autoritativi, sia quando perseguale sue finalità mediante un’attività sottoposta alla disciplina previstaper i rapporti tra soggetti privati. La legge, infatti, non ha introdottoalcuna deroga alla generale operatività dei principi della trasparenza edell’imparzialità e non ha garantito alcuna “zona franca” nei confrontidell’attività disciplinata dal diritto privato.

Estendendo l’ambito della giurisdizione a tutti i pubblici funziona-ri e dipendenti e attuando il decentramento regionale, il legislatore haapportato una serie di innovazioni che vanno in direzione di un’atte-nuazione della gravosità di questo illecito. Si fa strada una prospettivache va in direzione di un istituto radicalmente rinnovato, sia purecon connotazioni tutte proprie e distinte da quelle dell’illecito civile.L’ottica è quella di assumere come prioritaria l’esigenza di assicurarela buona gestione amministrativa, accentuando gli aspetti sanzionato-ri e di prevenzione dell’illecito, in una logica di ragionevolezza e diproporzionalità.

La responsabilità amministrativa è quindi complementare ai con-trolli esterni e rappresenta elemento di chiusura del sistema di garan-zie del buon andamento, che ha come vertice la Corte dei conti, mache si snoda attraverso un “sistema” di interventi diversi, in rapportoalla natura e al grado delle irregolarità da prevenire o da reprimere.

Manca purtroppo ed è indifferibile l’esigenza di approntare una di-sciplina organica e completa per un controllo giudiziario generalizzatoperché economicamente proficuo per l’Erario, fondata su caratteri-stiche dell’istituto che diano risposta effettiva alle esigenze di tuteladella finanza pubblica e che siano compatibili con i principi del giustoprocesso consacrati nella Costituzione.

Il nostro ordinamento, unico in Europa, dispone di un segmento

Capitolo introduttivo

di giurisdizione che ha ad oggetto proprio la tutela degli interessi col-lettivi, ed è la giurisdizione amministrativo–contabile, che ha acquisitoun ruolo importante per il funzionamento del sistema democratico,attivato da un pubblico ministero, estraneo alla P.A. Ciò, nell’otticadella tutela dei beni comuni, materiali o immateriali, la cui lesionefinisce per gravare su tutti (si pensi al patrimonio pubblico, alla finanzapubblica, ai servizi pubblici).

Nel sistema nazionale, l’avvertita esigenza di tutelare la finanza ei beni pubblici ha condotto a rivestire una responsabilità fondamen-talmente patrimoniale, delle forme più rigorose in cui si attuano ipubblici poteri. Colui che gestisce cose e valori pubblici assume quin-di una particolare configurazione ed è sottoposto a una speciale formadi responsabilità detta «contabile», cui è tenuta una serie di agenti.

È noto che l’azione amministrativa, assai più che in passato, siavvale indifferentemente delle norme del diritto pubblico e di quelledel diritto privato. L’irruzione del diritto privato nei campi di attivitàin cui opera l’amministrazione pubblica vuole essere affermazionedei principi di economicità, efficacia, efficienza e risultato. Lo stru-mento del diritto privato, e in particolare il contratto, consente unamaggiore efficacia e flessibilità dell’azione che si pone in essere, inquanto affida alle parti di regolare autonomamente i propri interessi.In virtù dell’autonomia privata, opportunamente vigilata dai poteripubblici, gli effetti giuridici che si producono non sono quelli ipotizza-ti in via astratta dalla legge, ma quelli voluti dalle parti in rapporto aicasi concreti e alle circostanze in cui si versa. Poiché si lascia all’agenteampia facoltà di scelta in riferimento alla situazione concreta in cui èchiamato ad operare, è più agevole raggiungere traguardi.

Altra considerazione. Al momento attuale tutti i principali pro-tagonisti dell’economia, dalla banca alla borsa, dalle assicurazioniall’energia elettrica, dai fondi pensioni ai servizi pubblici essenziali,dagli appalti pubblici all’informatica, sono divenuti oggetto di con-trollo da parte di autorità amministrative indipendenti, non soggettealle direttive del governo e del parlamento. Il moltiplicarsi delle au-torità amministrative indipendenti, a livello europeo, è collegato allesituazioni di osmosi nell’economia, proprie dello Stato moderno: essesi pongono come nuovo metodo e nuova amministrazione e sonocorrelate ad un tipo di economia policentrica organizzata, quale effettodi una crisi di rappresentanza.

Capitolo introduttivo

Vi è una domanda che richiede una risposta tecnica, indipendentee non politica, alle esigenze della società. È, infatti, la domanda so-ciale che finisce con l’accrescere di fatto il potere della magistratura,rendendola, al pari delle autorità garanti, contropotere del governo edegli organi rappresentativi.

Ed è tuttora viva la domanda sulla validità ed attualità della giuri-sdizione di responsabilità come strumento di garanzia della finanzapubblica, l’accertamento della funzionalità del “servizio” giustizianel suo complesso, secondo criteri di garanzia di difesa, trasparenza,certezza, celerità, effettività.

Assurgono a valori costituzionali, anche nel giudizio di respon-sabilità, da un lato, il diritto del convenuto ad un giusto processo, dacelebrarsi in tempi ragionevoli e, dall’altro, l’effettività della tutelagiurisdizionale di tutti gli interessi pubblici e collettivi. Per conso-lidare un’area di certezza del diritto, la legge n. del giugno ha attribuito alle Sezioni riunite della Corte dei conti un pote-re di interpretazione nomofilattica analogo a quello esercitato dallaCorte di Cassazione, diretto ad evitare macroscopiche oscillazionigiurisprudenziali.

Oggi, alla concezione etica della responsabilità civile viene preferi-ta una concezione secondo la quale la responsabilità è uno strumentodi riequilibrio economico del danno e si afferma una teoria secondo laquale il fondamento della responsabilità civile va ricercato nei principigenerali della colpa e del rischio che fa gravare sul soggetto i danniderivanti da attività pericolose come rischio connesso a queste.

Attraverso l’iniziativa della Procura la Corte dei conti ha datovoce alla collettività sulla corretta destinazione delle risorse finanziariepubbliche, ad evitare che le entrate legittimamente acquisibili o risorsedestinate a scopi produttivi o sociali rimangano non utilizzate perl’inerzia degli amministratori o per la vischiosità delle procedure Sivogliono, inoltre, sanzionare colpevoli distrazioni o improprio usodelle risorse stesse.

Il recupero di efficienza e di attualità va però accompagnato conrafforzate condizioni di accessibilità e di percorribilità da parte delcittadino. Tale recupero si deve poter realizzare anche mediante azionicollettive, con la presentazione di documenti, reclami o istanze digruppi o di associazioni che la Corte sia tenuta, attraverso idoneanormativa, a prendere in considerazione. In situazioni in cui si riduce

Capitolo introduttivo

la capacità rappresentativa e di ascolto da parte delle istituzioni, allequali era stata tradizionalmente affidata questa funzione, il canalegiudiziario vedrebbe rafforzata la sua “funzione di rappresentanza”.

La magistratura in generale, e in particolare quella contabile, èla prima istituzione che incontrano i soggetti e gli interessi nuovialla ricerca di legittimazione. È avvenuto in materia di ambiente; diinosservanza delle norme che non consente di realizzare un serio pro-cesso selettivo con le strutture pubbliche, con evidenti effetti distorsivisul mercato, di inidoneità tecnica e finanziaria dell’ente pubblico arealizzare le opere progettate e in tanti altri casi.

I giudici, specie quelli contabili, sono così divenuti i primi destina-tari delle nuove domande sociali ed i primi soggetti che alle richiestedei consociati dànno una risposta in termini giuridici. Il sistema giudi-ziario è divenuto, suo malgrado, uno strumento di intervento dellacollettività o degli organismi che attendono una tutela per il danno daloro ingiustamente subito, un’arena dove soggetti pubblici o privati,lesi nei loro diritti, con danno all’erario, riescono a far sentire la lorovoce.

Sulla validità in generale della giurisdizione della Corte si è semprediscusso, ma non dovrebbero sussistere dubbi: essa rafforza, con lasanzione risarcitoria e la connessa funzione preventiva, gli strumenticreati dall’ordinamento a tutela del pubblico erario, evidenzia e tutelagli interessi della collettività e dei singoli consociati. Ma la domanda digiustizia nei confronti del giudice contabile richiede più approfonditeriflessioni.

Anzitutto vi è la considerazione sulle caratteristiche della giu-risdizione contabile, come esclusiva e speciale, ossia radicata in ungiudice diverso e separato da quello ordinario, e l’essere connotatadalla pubblicità e dalla obbligatorietà dell’esercizio dell’azione.

Vi è poi la definizione dell’area di intervento la quale, primalegata a profili soggettivi (rapporto di servizio pubblico o eserciziodi funzioni pubbliche), va ora assumendo connotazioni più connessealla materia. Inoltre, si sottolinea la natura sanzionatoria o risarcitoria;il rapporto con la funzione di controllo; l’adeguatezza del sistemaprocessuale.

Nè mancano le discussioni sulla esclusività della giurisdizionecontabile. Pur se non è da considerare un dogma, allo stato attualeessa rappresenta la migliore soluzione, avuto riguardo al suo carat-

Capitolo introduttivo

tere peculiare che la distingue nettamente da quella civile. Ciò puòaffermarsi specialmente dopo la radicale riforma degli anni ‘, cheha previsto la perseguibilità dei convenuti nei soli casi di dolo o colpagrave, la limitazione della responsabilità e della trasmissibilità dell’ob-bligo di restituzione agli eredi, l’esclusione del sindacato giudizialesulle scelte discrezionali, la responsabilità limitata alla partecipazioneall’atto produttivo di danni, la rilevanza del danno all’immagine, l’usodel potere riduttivo come accollo di parte del danno sulla collettività,come una sorta di “rischio d’impresa”.

Si può affermare che mentre la responsabilità civile pone al centrola figura del creditore, tutelandone le aspettative, quella amministrativo–contabile pone al centro la figura del debitore, ossia dell’amministra-tore o dipendente pubblico, vigilando sul buon andamento dell’am-ministrazione, nel quadro di un sistema giuridico che garantisca glioperatori dai possibili abnormi effetti della responsabilità.

Indefettibili sono le caratteristiche di pubblicità e di obbligatorietàdell’esercizio dell’azione. L’esperienza dimostra che dove l’azionerisarcitoria è affidata alla discrezionalità dell’amministrazione anzichéall’iniziativa del pubblico ministero, essa diventa casuale e ipotetica etalvolta improbabile (basti pensare alla situazione di pratica irresponsa-bilità di amministratori e dipendenti di enti locali in epoca precedentealla legge n. del , o al danno ambientale e alla responsabilitàdegli amministratori degli enti pubblici economici).

La responsabilità dirigenziale, a sua volta, si affaccia progressiva-mente nel panorama delle tradizionali responsabilità dei dipendentipubblici già con il d.P.R. n. /, i cui artt. e fissavano puntualiresponsabilità nei confronti dei dirigenti dello Stato che non avesseroconseguito i risultati ad essi assegnati dagli organismi di vertice delleamministrazioni pubbliche. Quindi si è accentuata con l’affermarsidella distinzione tra le funzioni di indirizzo e di controllo commesseagli organi di governo e funzioni di gestione ed attuazione degli indi-rizzi affidata ai dirigenti, affermata in maniera sempre più marcata apartire, per i dipendenti statali, dalle disposizioni di cui al d.lgs. /e per i dipendenti degli enti locali dalla legge n. / e /nonché dai successivi decreti integrativi e correttivi.

Si è posto quindi il problema di collegare la valutazione dei diri-genti non più a parametri fondati sull’accertamento della legittimitàdegli atti, ma anche ad una valutazione sulla capacità del dirigente di

Capitolo introduttivo

conseguire gli obiettivi assegnati e di dare attuazione ai programmi,in una prospettiva di realizzazione di obiettivi strategici di implemen-tazione della produttività, di contenimento della spesa pubblica e diottimizzazione del servizio. Al riguardo, il d.lgs. / nell’inte-grare il d.lgs. / agli artt. (responsabilità dirigenziale) e (comitato dei garanti), fa sorgere la responsabilità dirigenziale dalmancato raggiungimento degli obiettivi accertato attraverso i risultatidel sistema di misurazione e valutazione della performance introdottacon il titolo II del citato d.lgs. e dall’inosservanza delle direttive.

La responsabilità dirigenziale consegue esclusivamente all’accerta-mento della riconducibilità al dirigente di tali due situazioni, prescin-dendo da ogni accertamento sull’imputabilità delle medesime a titolodi colpa grave o di dolo. Non consegue alla valutazione negativa delsingolo atto o provvedimento, ma si riferisce ai risultati dell’attivitàcomplessivamente svolta in relazione agli obiettivi affidati nel contestodel ciclo di gestione della performance di cui agli artt. e segg. delcitato d.lgs. /. Di fatto sorge una responsabilità erariale in tuttii casi in cui il mancato raggiungimento del risultato atteso comportiun danno per l’erario.

Un’ultima considerazione. Le leggi n. e del , che reca-vano una prima e rinnovata disciplina al regime della responsabilitàhanno costituito una positiva reazione dell’ordinamento a «tangen-topoli», sia sul fronte del rafforzamento dei controlli che su quellodella evidenziazione e repressione delle responsabilità personali degliamministratori. In ciò l’Italia non si è comportata diversamente daglialtri paesi, i quali tutti hanno potenziato gli strumenti per prevenireo sanzionare i fenomeni di corruzione e cattiva gestione del pubbli-co denaro. Per effetto del decentramento nei capoluoghi di regionedelle procure e delle Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti siera determinato l’assoggettamento degli amministratori a un mag-gior controllo del giudice e ad una maggiore pressione giudiziariacomplessiva dovuta anche alla presenza del giudice penale sullo stessoterritorio. Di qui il rischio di reciproche sovrapposizioni e invasionidi campo in un’area ove sono preminenti le scelte amministrative.Ne è seguita una reazione emotiva volta alla sostanziale mutilazionedel regime delle responsabilità, poiché limitare la responsabilità alsolo dolo, avrebbe significato in pratica, cancellarla. Peraltro, con unemendamento approvato in aula, in sede di approvazione della legge

La responsabilità patrimoniale e contabile dei dipendenti pubblici

n. /, si è estesa la responsabilità anche alla colpa grave (manon alla colpa lieve, come pur era stato proposto per gli atti dovuti),ferma rimanendo la insindacabilità delle scelte discrezionali.

Tale norma rappresenta un tentativo per contemperare l’esigenzadi autonomia degli amministratori, garantendoli dal rischio di siste-matiche invasioni da parte del giudice nel merito di ogni singola sceltacompiuta, con l’esigenza, del pari insopprimibile, che l’attività gestorianon si sottragga, comunque, a una verifica giudiziale, quanto menoper accertare i più importanti fenomeni ove è presente una colpa gra-ve dell’amministratore. Negli anni successivi il legislatore ha sempreribadito questa linea di tendenza mirata a rendere l’amministratoresempre più accountable.