LA RESPONSABILITÀ RISARCITORIA DEGLI STATI PER VIOLAZIONE DEL DIRITTO

DELL’UNIONE

Prof. Avv. Fabio FerraroUniversità degli Studi di Napoli

Federico II(fabio.ferraro@unina.it)

Il principio dell’unità dello Stato e dellaconseguente indifferenza (o irrilevanza)dell’organo che abbia cagionato il danno:

lo Stato membro è l’unico soggetto al qualeè imputabile la responsabilità dei dannicausati ai singoli dalle violazioni del dirittodell’Unione, a prescindere dall’organonazionale (Legislatore, Amministrazione, Giudice)

che abbia commesso la violazione (sentenza

5.3.1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pêcheur)

Scissione tra

il piano materiale della condotta,riconducibile a ciascun potere dello Stato,

il piano giuridico della responsabilità, chegrava esclusivamente ed unitariamente sulloStato.

Come logica conseguenza del predettoprincipio dell’unità statale, la Corte delLussemburgo ha riconosciuto l’obbligo acarico dei Paesi dell’Unione di risarcireanche i danni cagionati dagli organigiurisdizionali di ultima istanza (Corte giust.,

30.9.2003, causa C-224/01, Köbler; 13.6.2006,causa C-173/03, Traghetti del Mediterraneo;24.11.2011, causa C-379/10, Commissione c.Italia).

Questa declinazione del principiodell’unità dello Stato non toccal’indipendenza e l’autonomia deigiudici, poiché non investe laresponsabilità personale delgiudice, ma soltanto quella delloStato

Uno Stato membro puòlegittimamente disciplinare il regimedella responsabilità personale deimagistrati, ma se ne deve assumere lapiena paternità senza scaricare lapropria “responsabilità” sull’Unioneeuropea.

La discrezionalità degli Stati non èassoluta, poiché si deve esercitare neilimiti delle loro norme costituzionaliinterne, dei principi comuni ai Paesidell’Unione e delle normeconvenzionali, rispettando i principi diautonomia e indipendenza deimagistrati

1) vi sono diverse norme costituzionali che, direttamenteo indirettamente, incidono sulla disciplina della materia(in particolare, gli artt. da 101 a 113 Cost.)

2) il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa haadottato il 17 novembre 2010 la raccomandazioneCM/Rec (2010)12 sull’indipendenza, l’efficienza e leresponsabilità dei giudici, la quale richiede ai governidegli Stati membri di consentire tale responsabilitàsoltanto mediante un’azione di rivalsa da parte delloStato che abbia dovuto concedere una riparazione

3) il principio del due process di cui all’art. 6 CEDUrichiede di garantire sia il giudice naturale precostituitoper legge sia l’imparzialità del giudice, evitandoqualsiasi intervento in grado di condizionare la serenitàdel giudizio

L’esigenza di non comprometterel’autorità del giudicato rappresentauna delle obiezioni più ricorrenti percontrastare il riconoscimento dellaresponsabilità civile dello Stato-Giudice (insieme all’esigenza dirispettare il principiodell’indipendenza e dell’autonomia deigiudici)

Questa obiezione è stata giudicata dalla Corte digiustizia priva di fondamento, giacché ilriconoscimento della responsabilità dello Stato perle violazioni commesse dagli organi giurisdizionalidi ultima istanza non compromette l’intangibilitàdel giudicato. Infatti, il riconoscimento delprincipio della responsabilità dello Stato per ladecisione di un organo giurisdizionale di ultimogrado non ha di per sé come conseguenza dirimettere in discussione l’autorità della cosadefinitivamente giudicata di una tale decisione.

[cfr. sentenza della Corte Costituzionale n. 123/201773, laquale non mette in discussione l’efficacia del giudicato edesclude che dalla pronuncia della CEDU possa di per sénascere un diritto ad esperire un rimedio di tipo revocatorionelle materie diverse da quella penale].

1) la norma del diritto dell’Unione violata deveessere preordinata a conferire diritti aisingoli;

2) deve trattarsi di una violazionesufficientemente caratterizzata, da intenderequale violazione grave e manifesta;

3) deve sussistere un nesso di causalità traviolazione dell’obbligo posto a carico delloStato membro e il danno subito dal soggettoleso.

In mancanza di una delle condizioni

sostanziali

Non è possibile ottenere il risarcimento dei danni

Il problema non si pone nelle ipotesi in cui nonsussista l’obbligo di rinvio pregiudiziale, in quantola questione non può influire sull’esito della causao è identica ad altra già decisa in via pregiudizialeovvero la corretta applicazione del dirittocomunitario si impone con tale evidenza da nonlasciare adito ad alcun ragionevole dubbio(sentenza Cilfit).

Tuttavia, il principio dell’equo processo richiede aigiudici interni di motivare l’eventuale rifiuto disollevare un rinvio, per evitare una violazionedell’art. 6 CEDU.

L’inosservanza dell’obbligo pregiudiziale non èsufficiente di per sé a chiamare in causa laresponsabilità risarcitoria dello Stato (C. giust.UE, Köbler, cit., p.ti 53-55 e Traghetti delMediterraneo, cit., p.to 32), in quanto nonconsente di dimostrare l’esistenza delle trecondizioni sostanziali elaborate dalla Corte digiustizia (norma violata preordinata a conferirediritti ai singoli, violazione sufficientementecaratterizzata e nesso di causalità).

Non sussiste la prima condizione: l’art. 267 TFUEnon attribuisce un vero e proprio diritto al singolo,ma istituisce una cooperazione diretta tra i giudicie la Corte di giustizia, attraverso un procedimentoestraneo ad ogni iniziativa di parte.

Non sussiste la terza condizione:grava sul singolol’onere di dimostrare (quanto meno in termini diperdita di chance) che l’organo giurisdizionale diultima istanza avrebbe potuto adottare unadecisione favorevole se ci fosse stato il rinviopregiudiziale alla Corte di giustizia.

Pertanto, l’inosservanza dell’obbligo di rinvio assumerilevanza ai fini risarcitori soltanto in presenza anche diuna violazione, da parte dell’organo giurisdizionalenazionale di ultima istanza, di un’altra norma, principio,diritto fondamentale o sentenza dell’Unione.

L’omesso rinvio pregiudiziale, accompagnato da un’altraviolazione del diritto dell’Unione, costituisce soltanto unodegli elementi che il giudice interno deve considerare(unitamente ad altri, quali il margine di discrezionalità, lascusabilità dell’errore, la chiarezza della norma violata,l’intenzionalità della violazione, etc.), per accertare lasussistenza della violazione sufficientementecaratterizzata.

Si parla di autonomia procedura nazionale, ma inrealtà sono devolute alla competenza degli Statimembri non solo le condizioni procedurali, mapiù in generale le forme e le modalità dell’azionerisarcitoria, indipendentemente dalla loroqualificazione giuridica nazionale (competenza,soggetto da convenire formalmente in giudizio,disciplina processuale del giudizio, termini didecadenza e prescrizione, entità del risarcimentoe realizzazione coattiva della pretesa, etc.)

La discrezionalità degli Stati membri inmateria non è assoluta, considerato cheil diritto dell’Unione ha circoscritto inmodo consistente la loro autonomiaprocessuale.

In particolare, questa autonomia deverispettare i principi di equivalenza e dieffettività.

Le condizioni fissate dalla normativa nazionale inmateria di risarcimento dei danni per violazionedel diritto dell’Unione non possono essere menofavorevoli di quelle che regolano gli analoghirimedi disponibili in ordine alle situazioni didiritto interno (principio di equivalenza), nécomunque tali da rendere praticamenteimpossibile o eccessivamente difficile ottenere ilrisarcimento (principio di effettività).

L’autonomia procedurale dello Statoitaliano finisce spesso per scontrarsicon la giurisprudenza dell’Unionerelativa ai principi di effettività e diequivalenza

La questione del fondamento giuridicodella responsabilità risarcitoria delloStato italiano è stata affrontata erisolta in modo distonico nel nostroordinamento a seconda dell’organoche abbia commesso la violazione

Possibile violazione dei principi di unitàdello Stato, di effettività e di uguaglianza: loStato è tenuto a risarcire il soggetto lesosulla base di qualificazioni giuridiche e dicondizioni procedurali sensibilmentedifferenti, a seconda dell’organoinadempiente che abbia causato il danno(Legislatore, Amministrazione o Giudice)

Questa problematica si lega ad una secondaquestione concernente l’individuazionedella giurisdizione competente apronunciarsi in merito alla responsabilitàdello Stato italiano per violazione del dirittodell’Unione qualora i tre potericontribuiscano, con condotte formalmenteautonome, ma causalmente concorrenti aprodurre il danno

[una violazione del diritto dell’Unione commessa da

più organi non può essere suddivisa in unapluralità di azioni e differenti percorsi processuali]

La legge 117/88 è stata censurata dalla Cortedi giustizia, poiché escludeva laresponsabilità risarcitoria dello Stato

in mancanza di dolo o colpa grave delgiudice

nelle ipotesi di violazione derivantedall’interpretazione di norme giuridiche odalla valutazione dei fatti e delle prove.

In sostanza, la legge 117/88 è statagiudicata dalla Corte di giustizia incontrasto con il principio di effettività, masolo in relazione al profilo dellaresponsabilità dello Stato per fatto delgiudice.

Lo Stato italiano ha approvato la legge18/2015, che ha modificato in modosignificativo la legge 117/88.