PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO IN ITALIA

Avv. Velia M. Leone, Responsabile Area Legale

Unità tecnica Finanza di ProgettoTRENTO, 5 Aprile 2002TRENTO, 5 Aprile 2002

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Le Esigenze Le Esigenze

OBIETTIVI

GapGap infrastrutturale

Controllo del debito pubblico (Patto di Stabilità)

Uso dei fondi comunitari

Riforma della P.A.

• Controllore v. gestore

Centralità dei servizi pubblici

• Migliore qualità e prezzi più trasparenti

Coinvolgimento del settore privato

• Innovazione

• Capitali

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Le EsigenzeLe Esigenze

“Morte” del Welfare StateWelfare State

Ottimizzazione dell’uso delle risorse private

Gap Gap infrastrutturale infrastrutturale & limiti al debito & limiti al debito pubblico pubblico

Ridefinizione Ridefinizione del ruolo dello del ruolo dello Stato: Stato: regolatoreregolatore

PARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATOPARTENARIATO PUBBLICO-PRIVATO

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Iniziative del GovernoIniziative del Governo

Dichiarato supporto politico

Project FinanceProject Finance: “cardine” del partenariato pubblico-privato

Costruzione e gestione delle infrastrutture

Modifica del quadro normativo di riferimento

creazione di un quadro di riferimento chiaro e stabile

certezza dellecertezza delle tariffe

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Iniziative del Governo

Riforma legge-quadro sui LL.PP. (1998): introduzione dell’istituto della Finanza di Progetto (FP)

Identificazione di tre progetti-pilota (1999): Salerno-Reggio Calabria, Pedemontana Veneta e Ponte sullo Stretto di Messina

Creazione dell’Unità tecnica Finanza di Progetto (UFP)

Rafforzamento delle competenze dell’UFP (Finanziaria 2001)

Legge c.d.Obiettivo: FP come criterio base per le Infrastrutture Strategiche

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Problemi aperti

Aspetti giuridici

Sistema giuridico prescrittivo e complesso

Diritto amministrativo v. diritto privato

Procedure estremamente complesse contenzioso

Realizzazione OO.PP. v. progetto

Allocazione di risorse pubbliche v. infrastrutture

Concessioni

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Aspetti culturali

Scarsa esperienza in materia di PF/PPP: processi lunghi e complessi

“Mitizzazione” delle tecniche di PF/PPP

Dialogo pubblico-privato: difficile

Settore privato deve assumere il rischio imprenditoriale

Ruolo centrale delle banche e delle assicurazioni

Problemi aperti

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PPP

FIDUCIASE

TT

OR

E

PUB

BL

ICO

SET

TO

RE

PR

IVA

TO

CONTRATTIU

TE

NT

I

Il Partenariato Pubblico-Privato

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La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998)Finanza di Progetto: previsioni legislative (artt.37bisbis e ss.)

1.Amministrazione programma (programmazione triennale & annuale)

i. identifica, con priorità, opere finanziabili con capitali privati (gestione economica)

ii. elenco annuale approvato unitamente al bilancio preventivo

2.Promotore presenta una proposta relativa alla realizzazione di OO.PP. programmate

i. Studio di inquadramento territoriale e ambientale

ii. Studio di fattibilità

iii. Progetto preliminare

iv. Bozza di convenzione

v. Piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito

vi. Specifiche servizio e gestione

vii.Criteri per l’aggiudicazione

viii.Garanzie

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La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998)Finanza di Progetto: previsioni legislative

3.Amministrazione valuta la/le proposta/e

i. Dichiarazione di pubblico interesse

4.Amministrazione indice gara di licitazione privata

i. Proposta del promotore (modificata): a base di gara

ii. Scopo: identificare due concorrenti

5.Amministrazione indice la procedura negoziata

i. Parti: promotore e offerenti gara di licitazione privata

ii. Oggetto: aggiudicazione del contratto di concessione

iii. Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa

iv. Rimborsi spese: 100% = promotore 60% = 1° concorrente escluso 40% = 2° concorrente escluso

v. Obbligo di subappalto = 30%

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La Legge-quadro sui lavori pubblici (1998)Finanza di Progetto: previsioni legislative

6.Amministrazione aggiudica il contratto di concessione

i. Oggetto: progettazione definitiva ed esecutiva, realizzazione dei lavori e gestione

ii. Controprestazione: unicamente diritto di gestire funzionalmente e sfruttare economicamente tutti i lavori realizzati

iii. Contributo pubblico: solo se prezzi/tariffe controllati/amministrati/predeterminati

iv. Contributo pubblico: 50% del valore dei lavori (a collaudo)

v. Durata: 30 anni

vi. Possibilità di rinegoziazione (modifica dell’equilibrio eco-fin per l’attività di gestione)

- proroga del termine di scadenza

- concessionario recede

7.Società di progetto

i. Bando definisce se facoltà o obbligo per l’aggiudicatario + capitale minimo

ii. Società per azioni o a responsabilità limitata, anche consortile

iii. Indicazione delle quote di ciascun soggetto

iv. Emissione di obbligazioni

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La Legge-quadro sui LL.PP. (1998)

Finanza di Progetto: previsioni legislative

8.Risoluzione

i. Inadempimento del concedente o revoca per motivi di pubblico interesse

ii. Rimborsi al concessionario (opere realizzate, penali, costi relativi alla risoluzione, indennizzo)

9.Subentro

i. Esercitato dagli enti finanziatori del progetto

ii. Previene la risoluzione della concessione per inadempimento del concessionario

iii. Subentro di un nuovo concessionario con caratteristiche tecniche-finanziarie equivalenti

iv. Entro 90 giorni

10. Scadenze

i. 30/06 = proposte del promotore

ii. 31/10 = dichiarazione di pubblico interesse da parte dell’Amministrazione

iii. 31/12 = indizione della gara

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Il modello di Finanza di Progetto: Criticità

Procedure molto prescrittive e complesse

Enfasi sui lavori e non sulla gestione (servizi)

Amministrazione non produce un “PSCPSC”, né “affordability analysisaffordability analysis” in fase programmatoria

i. Difficile scegliere la proposta di pubblico interesse

ii. Autorizzazioni e permessi

Insufficiente pubblicità degli strumenti programmatori

i. Avvisi di preinformazione: pochi e troppo prescrittivi

Promotore non risponde (inputinput) al “Business CaseBusiness Case” dell’Amministrazione (outputoutput)

i. Interesse pubblico (realizzazione dell’infrastruttura) v. privato (profitto)

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Il modello di Finanza di Progetto: Criticità

Promotore deve produrre una proposta molto dettagliata ad uno stadio molto preliminare della procedura

i. Molto rischioso e costoso

ii. Definisce gli “outputoutput” dell’amministrazione

iii. In fase di gara, le procedure non consentono significative migliorie

iv. Contenzioso

Stimolo competitivo opera troppo tardi

i. Normalmente il contratto è aggiudicato al promotore

Contratto di concessione

i. Incoerente con il piano economico-finanziario

ii. Durata: 30 anni, come prassi

iii. Contributo pubblico è sempre richiesto

iv. Gestione è fortemente carente

v. Minimalistica assunzione dei rischi

vi. Previste condizioni che obbligano le parti a rinegoziare

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T.A.R. Sardegna (30 novembre 2001, n. 1288)

LEGITTIMO il ricorso al project financing per la realizzazione della rete del gas cittadino

(artt. 37bis e ss, L. 109/94 e ss.mm.ii)

D.legs 158/95 V.

L. 109/94 ss.mm.ii

SOGGETTI (art. 2)

EE.LL. (art. 2)

OGGETTOCollaborazione consoggetti terzi V.

Sentenza Teleaustria(Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C-324/98)

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Sentenza Teleaustria (Corte di Giustizia CE, 7.XII.2000, C-324/98)

DIR. 93/98 non regola le concessioni di servizi pubblici

Applicazione dei principi fondamentali Trattato UEnon discriminazionetrasparenzaconcorrenzaimparzialità

Comunicazione Interpretativa della Commissione sulle concessioni in diritto comunitario (12 aprile 2000)

Ente pubblico che non opera neisettori esclusivi-DIR 93/37 (concessione lavori)-Trattato CE

Ente pubblico che opera nei settori esclusivi- Trattato CE

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ANALISILavori

• Art. 2, co. 2, lett. b), L. 109/94 + Art. 8, co. 6, D.lgs 158/95

Prevalenza L. 109/94

CONCESSIONE A TERZI

CONTRATTIMISTI

a) LAVORI

b) SERVIZI PUBBLICI LOCALI

Art. 19, co.2, L.

109/94 Regime “orizzontale”

T.U. EE.LL. [art. 113, co. 1, lett b)]

N.B. CARATTERISTICHE SOGGETTIVE V. OGGETTIVE

DIRITTO COMUNITARIO DIRITTO NAZIONALE

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Caso di studio: Il Ponte di Messina

Iter

i. L.144/99 progetto “campione”

ii. Marzo 2000 affidamento contratti advisoradvisor

iii. Gennaio 2001 conclusione studi advisoradvisor + relazione Min. LL.PP. e Tesoro

iii. Aprile 2001 C. dei M. market testingmarket testing

iv. Giugno 2001 Avviso audizioni enti finanziatori

v. Luglio-Settembre 2001 Audizioni + Relazione Commissione

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Caso di studio: Il Ponte di Messina

Richieste del mercato

i. Profili soggettivi = interlocutore pubblico unico

ii. Profili oggettivi = chiaro “Business CaseBusiness Case” del progetto

iii. Affidamento = gara

iv. Concessionario = Società di Progetto

v. Legge ad hocad hoc = modello proscrittivo

• Durata della concesione

• Contributo pubblico + pagamenti a S.A.L.

• Procedura negoziata (dialogo competitivo)

• Eliminazione obbligo di subappalto

Prequalifica soggettiva

Proposta

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Conclusioni

PF/PPP Area d’intervento prioritario

i. Efficienza nella gestione dei servizi pubblici

ii. Efficienza della spesa pubblica

iii. Accelerazione e riqualificazione della spesa pubblica

NORME SNELLE

i. Coerenza Direttive UE

ii. Coerenza nuovo assetto costituzionale

ii. Approccio “bottom-upbottom-up”