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Corso di Diritto Amministrativo L’amministrazione

digitale

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Università di Cagliari

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INDICE DELLA SEZIONE IV

• Informatica e diritto• Le forme di comunicazione umana ed il diritto: problema antico ed

attuale• Terminologie• L’informazione automatica (infor-matique): le banche dati pubbliche

– L’accesso e la sua disciplina

• L’interfaccia verso il cittadino (front office). I siti web delle PP.AA.• La dematerializzazione della documentazione e dell’attività• La gestione telematica delle attività (teleamministrazione; back

office)• Il coordinamento informatico• L’automazione

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Rapporti tra diritto ed informatica:

l’informatica giuridica

• Informatica giuridica come espressione generica ed onnicomprensiva

• Informatica giuridica come informatica documentale (significato originario)

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Rapporti tra diritto ed informatica

• Diritto dell’informatica (la disciplina giuridica del fenomeno informatica di tutti i campi)

• Informatica del diritto (l’uso dell’informatica come strumento delle attività giuridiche)

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Rapporti tra diritto ed informatica

• Diritto dell’informatica (la disciplina giuridica del fenomeno informatica)

• Reati informatici• Diritti di autore sui software e sui prodotti

informatici• La disciplina delle banche dati e la tutela

della privacy nel mondo informatizzato

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Rapporti tra diritto ed informatica

• Informatica del diritto (l’uso dell’informatica come strumento delle attività giuridiche)

• Le banche dati (di nuovo) come strumento dell’attività• I contratti informatici (nel diritto commerciale -

commercio elettronico - e nel diritto amministrativo. La Consip; gli appalti telematici). Rinvio all’art. 15 della “Bassanini 1”: riguarda la forma elettronica di tutti gli atti giuridici.

• L’attività amministrativa: come dematerializzazione e come elaborazione

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Terminologie equivalenti

• In merito alla forma degli atti:

1. Digitale

2. Forma elettronica

3. Dematerializzazione

4. Paperless

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Terminologie non equivalenti

• Atto elettronico: potrebbe significare:

1. Ad elaborazione elettronica

2. In forma elettronica

• Documento informatico: è meno equivoco: normalmente si fa riferimento alla forma e non alla elaborazione

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Preistoria, storia e attualità

• L’impatto della novità informatica nella società umana e nel diritto

• Precedenti impatti di innovazioni:

1. La parola

2. La scrittura

3. La stampa

4. La dattilografia

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Preistoria, storia e attualità

Precedenti impatti di innovazioni (segue): • La scrittura

1. Da documentazione successiva a documentazione contemporanea;

2. da facoltativa a requisito di validità di prova dell’atto (ad probationem necessaria: oggi solo per i contratti di assicurazione)

3. … a requisito di esistenza dell’atto: quali atti erano considerati solenni. Quali atti sono oggi necessariamente scritti (su carta o in forma elettronica).

4. Il caso unico del testamento olografo

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Preistoria, storia e attualità

• Precedenti impatti di innovazioni: segue• La scrittura a penna, dattilografica ed a stampa

5. Il concetto fisico e giuridico di “sottoscrizione.6. Gli atti notarili: esempio di lentezza nell’acquisizione delle innovazioni:

1. la n. 4900 del 1879: scritturazione di pugno di originali e copie2. L. 16-2-1913 n. 89: originale a mano; copie “a stampa o con altri mezzi

meccanici3. L. 14 aprile 1957, n. 251: ammessa la dattilografia dell’originale.4. art. 12 della L. 4 gennaio 1968, n. 15, accomunando la disciplina degli atti

notarili a quelli degli enti pubblici, ammise gli originali a stampa, a mano, a macchina o promiscuamente

5. Art. 7 del DPR 445/2000 (T.U. sulla documentazione amministrativa) stabilisce per gli atti pubblici: “I decreti, gli atti ricevuti dai notai, tutti gli altri atti pubblici, e le certificazioni sono redatti, anche promiscuamente, con qualunque mezzo idoneo, atto a garantirne la conservazione nel tempo”

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La forma elettronica come nuovo mezzo di comunicazione

Rapporti con il diritto• I problemi di sempre già visti nelle altre

innovazioni• La velocità dello sviluppo della società umana

poteva accettare la nuova forma in tempi più brevi (oltre mezzo secolo dalla nascita dei computers; quasi 30 anni dalla ideazione del documento informatico).

• Storia della dematerializzazione degli atti e dei procedimenti (rinvio).

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I grandi temi dell’informatica amministrativa

• L’informazione automatica (infor-matique): le banche dati pubbliche

• L’interfaccia verso il cittadino (front office). I siti web delle PP.AA.

• La dematerializzazione della documentazione• La gestione telematica delle attività

(teleamministrazione)• La contabilità• L’automazione

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L’informazione automatica (infor-matique): le banche dati pubbliche

• Dai computer come calcolatori ai computer come gestione delle attività umane

• I computer come gestione delle informazioni• La società dell’informazione• L’importanza della informazione• L’informazione è solo un aspetto del mondo

dell’informatica

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le banche dati pubbliche

• Le banche dati organizzate (strutturate per la ricerca dei dati). La ricerca pluricanale.

• Le banche dati non organizzate per la ricerca (rinfusa; raggruppamenti monocriteri). Comparazione agli archivi cartacei.

• I sistemi di ricerca nelle banche dati non organizzate (google e simili. I finder nei computer di ultima generazione).

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Le banche dati di utilità giuridica ed amministrativa

• Il C.E.D. della Cassazione• I dischi ottici delle case editrici• I siti web a pagamento

– Norme, dottrina, giurisprudenza selezionata.

• Normeinrete.it• Altre banche dati di informazione giuridica

– Giustizia amministrativa.it; studiocelentano.it; i siti web governativi e di altre pp.aa. (rinvio).

• Banche dati di informazione amministrativa. Le anagrafi

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Le Banche dati nel codice P.A. digitale

• Capo V - Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete

– Sezione I - Dati delle pubbliche amministrazioni

• Artt. Da 50 a 62.• 60. Base di dati di interesse nazionale.

(anche se ripartite tra più PP.AA. Costituiscono un sistema unitario).

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I livelli ed i limiti di accesso alle informazioni

• Accessi conoscitivi

• Accessi creativi, modificativi, integrativi– Connessi all’esercizio di specifiche funzioni

pubbliche

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Accessi conoscitivi

• Ad opera di uffici pubblici o di privati• Di pubblico dominio e di conoscibilità limitata• Conoscibilità limitata per categorie di

informazioni e per categorie di utenti– Uffici pubblici ed uffici privati– Il segreto d’ufficio e la riservatezza– Problema generale e specificità nell’informatica

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La disciplina dell’accesso, del segreto e della riservatezza

• Direttive CE: 1995/46/CE; 2002/58/CE• L.31 dic. 1996, n. 675, assorbita nel

Codice della Privacy: decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196

• Articoli nella L. 241/90• Articoli nel Codice P.A. digitale Il concetto di riservatezza

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I principi nella L. 241/90Art. 22 modif. da L. 15/2005 LETTURA COMMENTATA

• Capo VAccesso ai documenti amministrativi• Articolo 22. (1)(Definizioni e princípi in materia di accesso)

• 1. Ai fini del presente capo si intende:• a) per "diritto di accesso", il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre

copia di documenti amministrativi;• b) per "interessati", tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi

pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso;

• c) per "controinteressati", tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza;

• d) per "documento amministrativo", ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale;

• e) per "pubblica amministrazione", tutti i soggetti di diritto pubblico e i soggetti di diritto privato limitatamente alla loro attività di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario.

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I principi nella L. 241/90Art. 22 modif. da L. 15/2005 - SEGUE

• 2. L'accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza, ed attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Resta ferma la potestà delle regioni e degli enti locali, nell'ambito delle rispettive competenze, di garantire livelli ulteriori di tutela.

• 3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 3, 5 e 6.

• 4. Non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono.

• 5. L'acquisizione di documenti amministrativi da parte di soggetti pubblici, ove non rientrante nella previsione dell'articolo 43, comma 2, del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, si informa al principio di leale cooperazione istituzionale.

• 6. Il diritto di accesso è esercitabile fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi ai quali si chiede di accedere.

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I principi nella L. 241/90Art. 24 modif. da L. 15/2005 LETTURA COMMENTATA

• Articolo 24. (1)(Esclusione dal diritto di accesso)

• 1. Il diritto di accesso è escluso:• a) per i documenti coperti da segreto di Stato ai sensi della legge 24 ottobre

1977, n. 801, e successive modificazioni, …;• b) nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li

regolano;• c) nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione

di atti normativi, amministrativi generali, …;• d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi

contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.• 2. Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di

documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1.

• 3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni.

• 4. L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.

• 5. I documenti contenenti informazioni connesse agli interessi di cui al comma 1 sono considerati segreti solo nell'ambito e nei limiti di tale connessione. A tale fine le pubbliche amministrazioni fissano, per ogni categoria di documenti, anche l'eventuale periodo di tempo per il quale essi sono sottratti all'accesso.

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I principi nella L. 241/90Art. 24 modif. da L. 15/2005 - SEGUE

• 6. Con regolamento, adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, il Governo può prevedere casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi:

• a) quando, al di fuori delle ipotesi disciplinate dall'articolo 12 della legge 24 ottobre 1977, n. 801, dalla loro divulgazione possa derivare una lesione, specifica e individuata, alla sicurezza e alla difesa nazionale, all'esercizio della sovranità nazionale e alla continuità e alla correttezza delle relazioni internazionali, con particolare riferimento alle ipotesi previste dai trattati e dalle relative leggi di attuazione;

• b) quando l'accesso possa arrecare pregiudizio ai processi di formazione, di determinazione e di attuazione della politica monetaria e valutaria;

• c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell'ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all'attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini;

• d) quando i documenti riguardino la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni, con particolare riferimento agli interessi epistolare, sanitario, professionale, finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari, ancorché i relativi dati siano forniti all'amministrazione dagli stessi soggetti cui si riferiscono;

• e) quando i documenti riguardino l'attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all'espletamento del relativo mandato.

• 7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale".

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Front office e back office

Il front office informatico• Il front office degli albori: notizie

generali. Mancanza di una disciplina organica.

• La rilevanza politica del front office• La supervalutazione del front office• Il front office nel “codice della P.A.

digitale”.

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Il front office nel “codice della P.A. digitale” (selezione di norme; lettura commentata)

• Sezione II - Diritti dei cittadini e delle imprese

• 3. Diritto all'uso delle tecnologie. 1. I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l’uso delle tecnologie

telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni e con i gestori di pubblici servizi statali nei limiti di quanto previsto nel presente codice.

1-bis. Il principio di cui al comma 1 si applica alle amministrazioni regionali e locali nei limiti delle risorse tecnologiche ed organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia normativa.

1-ter. Le controversie concernenti l’esercizio del diritto di cui al comma 1 sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• 4. Partecipazione al procedimento amministrativo informatico.

• 5. Effettuazione dei pagamenti con modalità informatiche.

• 6. Utilizzo della posta elettronica certificata.

• 7. Qualità dei servizi resi e soddisfazione dell'utenza.

• 8. Alfabetizzazione informatica dei cittadini. 1. Lo Stato promuove iniziative volte a favorire l'alfabetizzazione informatica dei cittadini

con particolare riguardo alle categorie a rischio di esclusione, anche al fine di favorire l'utilizzo dei servizi telematici delle pubbliche amministrazioni.

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Moduli e formulari

• 57. Moduli e formulari.

• 1. Le pubbliche amministrazioni provvedono a definire e a rendere disponibili anche per via telematica l'elenco della documentazione richiesta per i singoli procedimenti, i moduli e i formulari validi ad ogni effetto di legge, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di notorietà.

• 2. Trascorsi ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice, i moduli o i formulari che non siano stati pubblicati sul sito non possono essere richiesti ed i relativi procedimenti possono essere conclusi anche in assenza dei suddetti moduli o formulari.

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Il front office nel “codice della P.A. digitale” (selezione di norme); segue

• 9. Partecipazione democratica elettronica.

• 10. Sportelli per le attività produttive. (rinvio al tema del procedimento)

• Capo IV - Trasmissione informatica dei documenti

• 45. Valore giuridico della trasmissione. (rinvio al tema delle firme elettroniche)

• Capo V - Dati delle pubbliche amministrazioni e servizi in rete

• Sezione I - Dati delle pubbliche amministrazioni

• 50. Disponibilità dei dati delle pubbliche amministrazioni. (rinvio alla normativa sull’accesso; riguarda anche i rapporti tra le PP.AA., quindi il back office)

• 52. Accesso telematico ai dati e documenti delle pubbliche amministrazioni. (idem)

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Trasmissione documenti, accessi ai servizi, presentazioni di istanze• Capo IV - Trasmissione informatica

dei documenti (Rinvio al tema delle firme)

• 45. Valore giuridico della trasmissione.

• 64. Modalità di accesso ai servizi erogati in rete dalle pubbliche amministrazioni.

• 65. Istanze e dichiarazioni presentate alle pubbliche amministrazioni per via telematica.

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“Servizi in rete”

• Secondo il concetto ristretto (tradizionale) di servizio pubblico: utilità che si realizza e si conclude in rete.

• Nel linguaggio oggi corrente: concetto ampio di servizio, come agevolazione nel contatto con la funzione pubblica.– Es.: Pagare le tasse è una utilità che il cittadino

apporta alla P.A. Pagare le tasse on line è considerato un servizio che la P.A. fornisce al cittadino.

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Il front office nel “codice della P.A. digitale”. Caratteristiche dei siti

• 53. Caratteristiche dei siti. 1. Le pubbliche amministrazioni centrali realizzano siti

istituzionali su reti telematiche che rispettano i principi di accessibilità, nonché di elevata usabilità e reperibilità, anche da parte delle persone disabili, completezza di informazione, chiarezza di linguaggio, affidabilità, semplicità di consultazione, qualità, omogeneità ed interoperabilità. Sono in particolare resi facilmente reperibili e consultabili i dati di cui all’articolo 54.

• 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni.

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Il front office nel “codice della P.A. digitale”. I siti web

• 54. Contenuto dei siti delle pubbliche amministrazioni. 1. I siti delle pubbliche amministrazioni «centrali»* contengono necessariamente i seguenti

dati pubblici: a) l'organigramma, l'articolazione degli uffici, le attribuzioni e l'organizzazione di ciascun

ufficio anche di livello dirigenziale non generale, i nomi dei dirigenti responsabili dei singoli uffici, nonché il settore dell'ordinamento giuridico riferibile all'attività da essi svolta, corredati dai documenti anche normativi di riferimento;

b) l'elenco delle tipologie di procedimento svolte da ciascun ufficio di livello dirigenziale non generale, il termine per la conclusione di ciascun procedimento ed ogni altro termine procedimentale, il nome del responsabile e l'unità organizzativa responsabile dell'istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell'adozione del provvedimento finale, come individuati ai sensi degli articoli 2, 4 e 5 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

c) le scadenze e le modalità di adempimento dei procedimenti individuati ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

d) l'elenco completo delle caselle di posta elettronica istituzionali attive, specificando anche se si tratta di una casella di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68;

*l’aggettivo centrali, apparso per errore nei primi testi coordinati non esiste.

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Il front office nel “codice della P.A. digitale”. Il contenuto dei siti (segue)

e) le pubblicazioni di cui all'articolo 26 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché i messaggi di informazione e di comunicazione previsti dalla legge 7 giugno 2000, n. 150;

f) l'elenco di tutti i bandi di gara e di concorso; g) l'elenco dei servizi forniti in rete già disponibili e dei servizi di futura attivazione,

indicando i tempi previsti per l'attivazione medesima. 2. Le amministrazioni centrali che già dispongono di propri siti realizzano quanto previsto

dal comma 1 entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del presente codice. 2-bis. Il principio di cui al comma 1 si applica alle amministrazioni regionali e locali nei limiti

delle risorse tecnologiche e organizzative disponibili e nel rispetto della loro autonomia normativa.

3. I dati pubblici contenuti nei siti delle pubbliche amministrazioni sono fruibili in rete gratuitamente e senza necessità di autenticazione informatica.

4. Le pubbliche amministrazioni garantiscono che le informazioni contenute sui siti siano conformi e corrispondenti alle informazioni contenute nei provvedimenti amministrativi originali dei quali si fornisce comunicazione tramite il sito.

4-bis La pubblicazione telematica produce effetti di pubblicità legale nei casi e nei modi espressamente previsti dall’ordinamento.