Il PNA 2016 e le misure che
incidono sull’imparzialità
dell'amministrazione e
prevenzione della
corruzione.
Focus su “la rotazione”
24 ottobre 2016 Avv. Daniela Bolognino
Il PNA 2016:
1. Quadro generale sulle modifiche alle misure di prevenzione.
2. Approfondimento sulla rotazione degli incarichi.
Da ricordare (in coordinamento) le misure per:
Prevenzione del conflitto di interessi;
Revolving door;
Indice
Avv. D. Bolognino
Fase di analisi
Individuazione della possibile
esposizione al rischio di corruzione
Adozione di misure in grado di ridurre il
rischio
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P.T.P.C.
PNA 2013 definisce il P.T.P.C. come: “Strumento attraverso il quale l’amministrazione sistematizza e descrive un “processo”- articolato in fasi tra loro collegate concettualmente e temporalmente - che è finalizzato a formulare una strategia di prevenzione del fenomeno”
Avv. D. Bolognino
Soggetti Analisi aree di rischio
TRASPARENZA
Misure
Generali e specifiche
Tempi e modalità di “riassetto”
Coordinamento con ciclo
performances
Avv. D. Bolognino
l. n. 190/12 - post. D.lgs. n. 97
del 2016
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PNA – STRUMENTI di gestione del rischio
«OBBLIGO» di creare una task force
multidisciplinare
FONTE: Aggiornamento PNA 2015
Confermato da PNA 2016
Avv. D. Bolognino
La ponderazione consiste nel considerare il rischio alla luce dell’analisi e nel raffrontarlo
con altri rischi al fine di decidere le priorità e l’urgenza di trattamento.
L’analisi del rischi permette di ottenere una classificazione degli stessi in base al livello di
rischio più o meno elevato. A seguito dell’analisi, i singoli rischi ed i relativi processi sono
inseriti in una classifica del livello di rischio. Le fasi di processo, i processi o gli aggregati
di processo per i quali siano emersi i più elevati livelli di rischio vanno ad identificare le
aree di rischio, che rappresentano le attività più sensibili e da valutare ai fini del
trattamento. La classifica del livello di rischio viene poi esaminata e valutata per
elaborare la proposta di trattamento dei rischi.
La ponderazione è svolta sotto il coordinamento del responsabile della prevenzione.
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Ponderazione del rischio
Avv. D. Bolognino
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Il trattamento del rischio.
Individuazione e valutazione delle misure che debbono essere predisposte
per neutralizzare o ridurre il rischio e nella decisione di quali rischi si decide di
trattare prioritariamente rispetto agli altri.
Avv. D. Bolognino
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Aggiornamento PNA 2015 – elenca le misure raggruppandole in:
misure di controllo;
misure di trasparenza;
misure di definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;
misure di regolamentazione;
misure di semplificazione dell’organizzazione/riduzione dei livelli/riduzione del
numero degli uffici;
misure di semplificazione di processi/procedimenti;
misure di formazione;
misure di sensibilizzazione e partecipazione;
misure di rotazione;
misure di segnalazione e protezione;
misure di disciplina del conflitto di interessi;
misure di regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari”
(lobbies).
Aggiornamento 2015 PNA –
Parte generale – confermata da PNA 2016
Avv. D. Bolognino
Carattere organizzativo delle misure di prevenzione della corruzione:
“Le misure di prevenzione hanno un contenuto organizzativo. Con esse
vengono adottati interventi che toccano l’amministrazione nel suo complesso
(si pensi alla riorganizzazione dei controlli interni), ovvero singoli settori (la
riorganizzazione di un intero settore di uffici, con ridistribuzione delle
competenze), ovvero singoli processi/procedimenti tesi a ridurre le condizioni
operative che favoriscono la corruzione nel senso ampio prima indicato.
Sono misure che riguardano tanto l’imparzialità oggettiva (volte ad
assicurare le condizioni organizzative che consentono scelte imparziali)
quanto l’imparzialità soggettiva del funzionario (per ridurre i casi di ascolto
privilegiato di interessi particolari in conflitto con l’interesse generale)”
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Aggiornamento 2015 PNA – Parte generale
Avv. D. Bolognino
ANAC fornisce indicazioni più specifiche:
1. su trasparenza, in relazione alle modifiche
apportate al d.lgs. 33/2013 dal d.lgs.
97/2016,
2. sulla rotazione del personale
3. sulle misure di revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione di
funzioni, attività strumentali e servizi
pubblici.
Rinvia a linee guida già adottate su:
- inconferibilità e incompatibilità degli incarichi;
- tutela del dipendente pubblico che sagnala
illeciti (c.d. whistleblowing).
Pna 2016 – parte generale
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Conferma quanto già riportato nel PNA
2013 e nell’Aggiornamento
2015 al PNA
Avv. D. Bolognino
Rotazione PNA 2013
Sostituita da indicazioni
su
Rotazione PNA 2016
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La rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione
Avv. D. Bolognino
misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il
consolidarsi di relazioni che possano alimentare
dinamiche improprie nella gestione amministrativa,
conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati
dipendenti nel medesimo ruolo o funzione.
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La rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione
Rotazione PNA 2016
criterio organizzativo che può contribuire alla
formazione del personale, accrescendo le
conoscenze e la preparazione professionale del
lavoratore
Avv. D. Bolognino
• Ambito soggettivo applicazione
P.A. art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/91
• Pur in mancanza di previsione normativa
enti di diritto privato a controllo pubblico e negli enti pubblici economici
• ANAC ritiene auspicali promozione di misure di rotazione (come già da Linee guida deter. n. 8 del 17 giugno 2015
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La rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione
Avv. D. Bolognino
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La rotazione misura organizzativa preventiva PNA 2016
Area di rischio
Rotazione della dirigenza e del
personale (tutti i dipendenti)
Ratio: il legislatore desidera ridurre il rischio che si creino relazioni particolari tra amministrazioni ed il consolidarsi di situazioni di privilegio “improprie”.
Utenti Fornitori Soggetti terzi (in senso ampio)
Avv. D. Bolognino
ordinaria
straordinaria
Riferimenti normativi:
art. 1, comma 4, lett. e): l’ANAC deve definire criteri generali per assicurare la rotazione dei dirigenti
nei settori particolarmente esposti alla corruzione;
art. 1, comma 5, lett. b): le pubbliche amministrazioni centrali definiscono e trasmettono all’ANAC.
procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Scuola superiore della
pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla
corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari;
art. 1, comma 10, lett. b): il RPCT procede alla verifica, d’intesa con il dirigente competente,
dell’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è
più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione.
art. 16, comma 1, lett. l quater, del d.lgs. n. 165 del 2001: i dirigenti dispongono con
provvedimento motivato la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari
per condotte di natura corruttiva.
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La rotazione del personale addetto alle aree a
rischio di corruzione
l. n. 190/12
Avv. D. Bolognino
PNA 2016 – Rotazione «straordinaria»
1. Vincoli soggettivi
2. Vincoli oggettivi
3. Formazione
4. Misure alternative in caso di impossibilità di rotazione
Rotazione c.d. ordinaria
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Attuazione della rotazione
a) Criteri della rotazione e informativa
sindacale
b) Fonti della disciplina in materia di rotazione
c) Programmazione pluriennale della
rotazione
d) Gradualità della rotazione
e) Monitoraggio e verifica
Avv. D. Bolognino
Vincoli soggettivi
attinenti al rapporto di lavoro
misure di rotazione devono tener
conto dei diritti individuali dei
dipendenti interessati in particolare
laddove le misure si riflettono sulla
sede di servizio del dipendente.
ES.: diritti sindacali o (congedo
parentale.
Vincoli oggettivi
connessi all’assetto organizzativo
dell’amministrazione
Necessità di assicurare il buon andamento e la
continuità dell’azione amministrativa e di
garantire la qualità delle competenze
professionali necessarie per lo svolgimento di
talune attività specifiche, con particolare
riguardo a quelle con elevato contenuto tecnico
ES.: infungibilità derivante dall’appartenenza a
categorie o professionalità specifiche
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Rotazione c.d. ordinaria
Formazione
Avv. D. Bolognino
Per i casi in cui il RPCT ritiene di non poter attuare la misura della
rotazione (caso indicato dal PNA 2016 all’interno di
amministrazioni di piccole dimensioni) è NECESSARIO:
- motivare adeguatamente nel PTPC le ragioni della mancata
applicazione dell’istituto;
- adottare misure “alternative” per evitare che il soggetto non
sottoposto a rotazione abbia il controllo esclusivo dei processi,
specie di quelli più esposti al rischio di corruzione (es.:
meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali e
segmentazione delle responsabilità).
Misure alternative in caso di impossibilità di rotazione
18 Avv. D. Bolognino
Attuazione della rotazione
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Criteri • Individuazione uffici
criteri • Periodicità della rotazione
Criteri
• Caratteristiche: rotazione funzionale o territoriale
Avv. D. Bolognino
PTPC: Identificazione degli uffici che operano
nelle aree di rischio e dei Criteri di
rotazione
Fonti
Predisposizione di ulteriori atti di
organizzazione su
rotazione
l’informativa ai sindacati delle
modalità di attuazione della
rotazione
Individuare eventuale
“nocciolo duro “ di professionalità
specifiche
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La rotazione: modalità operativa PNA 2016
Avv. D. Bolognino
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Misura Rotazione
dimensione e relativa dotazione organica
Aree di maggior rischio in base al PTPC
Mansioni/competenza
Programmazione pluriennale
Gradualità
nell’applicazione
La rotazione: modalità operativa PNA 2016
Avv. D. Bolognino
dirigenza
• Nelle aree di rischio sarebbe auspicabile che la durata dell’incarico fosse fissata al limite minimo legale;
• Al termine dell’incarico andrebbe affidato ad altro dirigente a prescindere dall’esito della valutazione (PNA 2016)
Personale non dirigente
• La durata di permanenza nell’ufficio deve essere prefissata secondo criteri di ragionevolezza, tenuto conto anche delle esigenze organizzative.
• ROTAZIONE FUNZIONALE: con un’organizzazione del lavoro basata su una modifica periodica dei compiti e delle responsabilità affidati ai dipendenti (PNA 2016)
ATTENZIONE
(considerazioni personali)
• MANSIONI: l’applicazione del criterio di rotazione comporterebbe che la P.A. ha il potere di mutare il profilo professionale di inquadramento del dipendente, nell’ambito delle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area o qualifica di appartenenza.
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La rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione – PNA 2016
Avv. D. Bolognino
Anac nel PNA 2016– Auspica implementazione della rotazione attraverso
l’art. 30, d.lgs. n. 165/01
In caso di:
- avvio di procedimento disciplinare per fatti corruttivi;
- notizia formale di avvio di procedimento penale
P.A. può sospendere il rapporto di lavoro.
Inoltre l’amministrazione:
per il personale dirigenziale - revoca l’incarico in essere ed il
passaggio ad altro incarico ai sensi del combinato disposto dell’art. 16,
comma 1, lett. l quater, e dell’art. 55 ter, comma 1, del d.lgs. n. 165 del
2001;
per il personale non dirigenziale - assegnazione ad altro servizio ai
sensi del citato art. 16, comma 1, lett. l quater.
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Rotazione straordinaria nel caso di avvio di procedimenti penali
o disciplinari per condotte di natura corruttiva
Avv. D. Bolognino
Prevedeva che con riferimento alla rotazione dei dirigenti e dei
funzionari che operano nelle aree di rischio:
1) La rotazione deve avvenire solo a fine incarico (di durata comunque
contenuta);
2) L’attuazione della misura deve avvenire in modo da tener conto
delle specificità professionali in relazione alle funzioni ed in modo
da salvaguardare la continuità della gestione amministrativa;
3) Ove le condizioni organizzative dell’ente non consentano
l’applicazione della misura, l’ente ne deve dar conto nel P.T.P.C. con
adeguata motivazione.
Questione: Che fine fa l’Intesa in Conferenza unificata del 24 luglio 2013?
24 Avv. D. Bolognino
Permane senza modifiche l’art. 1, comma 221, l. n. 208 del 2015:
Le regioni e gli enti locali provvedono alla ricognizione delle proprie
dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti,
nonché al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali,
eliminando eventuali duplicazioni. Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento
degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere
attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti
dell'avvocatura civica e della polizia municipale. Per la medesima
finalità, non trovano applicazione le disposizioni adottate ai
sensi dell'articolo 1, comma 5, della l. n. 190 del 2012, ove la dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione
dell'incarico dirigenziale.
Legge di Stabilità per il 2016
25 Avv. D. Bolognino
RIFERIMENTO NORMATIVO:
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Astensione in caso di conflitto di interesse.
Art. 1, comma 41, della l. n. 190
INTRODUCE
Art. 6 bis nella l. n. 241 del 1990, “Conflitto di
interessi”.
SOGGETTI: -il responsabile del procedimento; - i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale
COMPORTAMENTO RICHIESTO:
-1. DOVERE di astenersi in caso di conflitto di interessi, -- 2. SEGNALARE ogni situazione di conflitto, anche potenziale.”
Avv. D. Bolognino
•Da coordinare:
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Astensione in caso di conflitto di interesse.
Art. 6 bis, l. n. 241/90 Art. 7 – Codice di comportamento
Avv. D. Bolognino
“Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività
che possano coinvolgere:
1.interessi propri,
2.ovvero di suoi parenti affini entro il secondo grado, del coniuge o di
conviventi
3.oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale,
4. ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa
pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi,
5.ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o
agente,
6.ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o
stabilimenti di cui egli sia amministratore o gerente o dirigente.
7.Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni
di convenienza.
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Astensione in caso di conflitto di interesse.
Tipizzazione situazioni
sintomatiche:
Clausola di
chiusura
Avv. D. Bolognino
•Sull'astensione decide il
responsabile dell’ufficio di
appartenenza.
•(art. 7 Cod. comportamento)
•Il dirigente destinatario della
segnalazione:
• 1. valutare espressamente la
situazione sottoposta alla sua
attenzione
•2. deve rispondere per iscritto al
dipendente medesimo
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Astensione in caso di conflitto di interesse.
sollevandolo dall’incarico oppure motivando espressamente le ragioni che consentono comunque l’espletamento dell’attività da parte di quel dipendente.
Avv. D. Bolognino
•Nel caso in cui sia necessario SOLLEVARE IL DIPENDENTE DALL’INCARICO
•Incarico sarà affidato
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Astensione in caso di conflitto di interesse.
dal dirigente ad altro dipendente ovvero, in carenza di dipendenti professionalmente idonei, il dirigente dovrà avocare a sé ogni compito relativo a quel procedimento.
Qualora il conflitto riguardi il dirigente a
valutare le iniziative da assumere sarà il
responsabile per la prevenzione.
Avv. D. Bolognino
•La violazione della norma,
•comporta responsabilità disciplinare
•del dipendente
•Sanzioni solo a seguito di conclusione del procedimento disciplinare,
•Possibile fonte di illegittimità del procedimento e del provvedimento
conclusivo dello stesso, quale sintomo di eccesso di potere sotto il
profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa.
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Astensione in caso di conflitto di interesse.
Avv. D. Bolognino
Orientamento numero 78 del 23 settembre 2014
Nel caso in cui sussista un conflitto di interessi anche potenziale, l’obbligo di
astensione dei pubblici dipendenti di cui all’art. 6 bis, della legge n. 241/1990
costituisce una regola di carattere generale che non ammette deroghe ed
eccezioni.
Orientamento numero 19 del 10 giugno 2015
Sussiste un’ipotesi di conflitto di interesse, anche potenziale, nel caso in cui
al Comandante/Responsabile della Polizia locale, indipendentemente dalla
configurazione organizzativa della medesima, sia affidata la responsabilità di
uffici con competenze gestionali, in relazione alle quali compie anche attività
di vigilanza e controllo.
Anac
32 Avv. D. Bolognino
Orientamento n. 6 del 25 febbraio 2015
Ai sensi dell’art. 6-bis della l. 241/1990, in combinato disposto con l’art. 7, co.
1, del d.p.r. 62/2013 e delle indicazioni contenute nell’Allegato 1 del PNA,
sussiste un potenziale conflitto di interessi in capo al rup nel caso in cui, in
ordine ad un procedimento relativo al rimborso delle spese legali in favore di
un ex dipendente di un ente locale, tale difensore presti la propria attività
professionale in favore dello stesso responsabile del procedimento e l’ex
dipendente sia chiamato, in qualità di testimone, ad intervenire in giudizi in
cui il rup è direttamente interessato.
33
Anac
Avv. D. Bolognino
“La ratio dell’obbligo di astensione va ricondotta nel principio di imparzialità
dell’azione amministrativa e trova applicazione ogni qualvolta esista un
collegamento tra il provvedimento finale e l’interesse del titolare del potere
decisionale.
Peraltro il riferimento alla potenzialità del conflitto di interessi mostra la
volontà del legislatore di impedire ab origine il verificarsi di situazioni di
interferenza, rendendo assoluto il vincolo dell’astensione, a fronte di qualsiasi
posizione che possa, anche in astratto, pregiudicare il principio di
imparzialità”.
Anac: (orientamento del 25/02/2015)
34 Avv. D. Bolognino
Grazie per l’attenzione
Avv. Daniela Bolognino e-mail ([email protected])
I materiali saranno disponibili su: www.fondazioneifel.it/formazione
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