Presentazione di PowerPoint - fondazioneifel.it · misure di definizione e promozione dell’etica...

Il PNA 2016 e le misure che

incidono sull’imparzialità

dell'amministrazione e

prevenzione della

corruzione.

Focus su “la rotazione”

24 ottobre 2016 Avv. Daniela Bolognino

Il PNA 2016:

1. Quadro generale sulle modifiche alle misure di prevenzione.

2. Approfondimento sulla rotazione degli incarichi.

Da ricordare (in coordinamento) le misure per:

Prevenzione del conflitto di interessi;

Revolving door;

Indice

Avv. D. Bolognino

Fase di analisi

Individuazione della possibile

esposizione al rischio di corruzione

Adozione di misure in grado di ridurre il

rischio

3

P.T.P.C.

PNA 2013 definisce il P.T.P.C. come: “Strumento attraverso il quale l’amministrazione sistematizza e descrive un “processo”- articolato in fasi tra loro collegate concettualmente e temporalmente - che è finalizzato a formulare una strategia di prevenzione del fenomeno”

Avv. D. Bolognino

Soggetti Analisi aree di rischio

TRASPARENZA

Misure

Generali e specifiche

Tempi e modalità di “riassetto”

Coordinamento con ciclo

performances

Avv. D. Bolognino

l. n. 190/12 - post. D.lgs. n. 97

del 2016

5

PNA – STRUMENTI di gestione del rischio

«OBBLIGO» di creare una task force

multidisciplinare

FONTE: Aggiornamento PNA 2015

Confermato da PNA 2016

Avv. D. Bolognino

La ponderazione consiste nel considerare il rischio alla luce dell’analisi e nel raffrontarlo

con altri rischi al fine di decidere le priorità e l’urgenza di trattamento.

L’analisi del rischi permette di ottenere una classificazione degli stessi in base al livello di

rischio più o meno elevato. A seguito dell’analisi, i singoli rischi ed i relativi processi sono

inseriti in una classifica del livello di rischio. Le fasi di processo, i processi o gli aggregati

di processo per i quali siano emersi i più elevati livelli di rischio vanno ad identificare le

aree di rischio, che rappresentano le attività più sensibili e da valutare ai fini del

trattamento. La classifica del livello di rischio viene poi esaminata e valutata per

elaborare la proposta di trattamento dei rischi.

La ponderazione è svolta sotto il coordinamento del responsabile della prevenzione.

6

Ponderazione del rischio

Avv. D. Bolognino

7

Il trattamento del rischio.

Individuazione e valutazione delle misure che debbono essere predisposte

per neutralizzare o ridurre il rischio e nella decisione di quali rischi si decide di

trattare prioritariamente rispetto agli altri.

Avv. D. Bolognino

8

Aggiornamento PNA 2015 – elenca le misure raggruppandole in:

misure di controllo;

misure di trasparenza;

misure di definizione e promozione dell’etica e di standard di comportamento;

misure di regolamentazione;

misure di semplificazione dell’organizzazione/riduzione dei livelli/riduzione del

numero degli uffici;

misure di semplificazione di processi/procedimenti;

misure di formazione;

misure di sensibilizzazione e partecipazione;

misure di rotazione;

misure di segnalazione e protezione;

misure di disciplina del conflitto di interessi;

misure di regolazione dei rapporti con i “rappresentanti di interessi particolari”

(lobbies).

Aggiornamento 2015 PNA –

Parte generale – confermata da PNA 2016

Avv. D. Bolognino

Carattere organizzativo delle misure di prevenzione della corruzione:

“Le misure di prevenzione hanno un contenuto organizzativo. Con esse

vengono adottati interventi che toccano l’amministrazione nel suo complesso

(si pensi alla riorganizzazione dei controlli interni), ovvero singoli settori (la

riorganizzazione di un intero settore di uffici, con ridistribuzione delle

competenze), ovvero singoli processi/procedimenti tesi a ridurre le condizioni

operative che favoriscono la corruzione nel senso ampio prima indicato.

Sono misure che riguardano tanto l’imparzialità oggettiva (volte ad

assicurare le condizioni organizzative che consentono scelte imparziali)

quanto l’imparzialità soggettiva del funzionario (per ridurre i casi di ascolto

privilegiato di interessi particolari in conflitto con l’interesse generale)”

9

Aggiornamento 2015 PNA – Parte generale

Avv. D. Bolognino

ANAC fornisce indicazioni più specifiche:

1. su trasparenza, in relazione alle modifiche

apportate al d.lgs. 33/2013 dal d.lgs.

97/2016,

2. sulla rotazione del personale

3. sulle misure di revisione dei processi di privatizzazione e esternalizzazione di

funzioni, attività strumentali e servizi

pubblici.

Rinvia a linee guida già adottate su:

- inconferibilità e incompatibilità degli incarichi;

- tutela del dipendente pubblico che sagnala

illeciti (c.d. whistleblowing).

Pna 2016 – parte generale

10

Conferma quanto già riportato nel PNA

2013 e nell’Aggiornamento

2015 al PNA

Avv. D. Bolognino

Rotazione PNA 2013

Sostituita da indicazioni

su

Rotazione PNA 2016

11

La rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione

Avv. D. Bolognino

misura organizzativa preventiva finalizzata a limitare il

consolidarsi di relazioni che possano alimentare

dinamiche improprie nella gestione amministrativa,

conseguenti alla permanenza nel tempo di determinati

dipendenti nel medesimo ruolo o funzione.

12


Rotazione PNA 2016

criterio organizzativo che può contribuire alla

formazione del personale, accrescendo le

conoscenze e la preparazione professionale del

lavoratore

Avv. D. Bolognino

• Ambito soggettivo applicazione

P.A. art. 1, comma 2, d.lgs. n. 165/91

• Pur in mancanza di previsione normativa

enti di diritto privato a controllo pubblico e negli enti pubblici economici

• ANAC ritiene auspicali promozione di misure di rotazione (come già da Linee guida deter. n. 8 del 17 giugno 2015

13


Avv. D. Bolognino

14

La rotazione misura organizzativa preventiva PNA 2016

Area di rischio

Rotazione della dirigenza e del

personale (tutti i dipendenti)

Ratio: il legislatore desidera ridurre il rischio che si creino relazioni particolari tra amministrazioni ed il consolidarsi di situazioni di privilegio “improprie”.

Utenti Fornitori Soggetti terzi (in senso ampio)

Avv. D. Bolognino

ordinaria

straordinaria

Riferimenti normativi:

art. 1, comma 4, lett. e): l’ANAC deve definire criteri generali per assicurare la rotazione dei dirigenti

nei settori particolarmente esposti alla corruzione;

art. 1, comma 5, lett. b): le pubbliche amministrazioni centrali definiscono e trasmettono all’ANAC.

procedure appropriate per selezionare e formare, in collaborazione con la Scuola superiore della

pubblica amministrazione, i dipendenti chiamati ad operare in settori particolarmente esposti alla

corruzione, prevedendo, negli stessi settori, la rotazione di dirigenti e funzionari;

art. 1, comma 10, lett. b): il RPCT procede alla verifica, d’intesa con il dirigente competente,

dell’effettiva rotazione degli incarichi negli uffici preposti allo svolgimento delle attività nel cui ambito è

più elevato il rischio che siano commessi reati di corruzione.

art. 16, comma 1, lett. l quater, del d.lgs. n. 165 del 2001: i dirigenti dispongono con

provvedimento motivato la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari

per condotte di natura corruttiva.

15

La rotazione del personale addetto alle aree a

rischio di corruzione

l. n. 190/12

Avv. D. Bolognino

PNA 2016 – Rotazione «straordinaria»

1. Vincoli soggettivi

2. Vincoli oggettivi

3. Formazione

4. Misure alternative in caso di impossibilità di rotazione

Rotazione c.d. ordinaria

16

Attuazione della rotazione

a) Criteri della rotazione e informativa

sindacale

b) Fonti della disciplina in materia di rotazione

c) Programmazione pluriennale della

rotazione

d) Gradualità della rotazione

e) Monitoraggio e verifica

Avv. D. Bolognino

Vincoli soggettivi

attinenti al rapporto di lavoro

misure di rotazione devono tener

conto dei diritti individuali dei

dipendenti interessati in particolare

laddove le misure si riflettono sulla

sede di servizio del dipendente.

ES.: diritti sindacali o (congedo

parentale.

Vincoli oggettivi

connessi all’assetto organizzativo

dell’amministrazione

Necessità di assicurare il buon andamento e la

continuità dell’azione amministrativa e di

garantire la qualità delle competenze

professionali necessarie per lo svolgimento di

talune attività specifiche, con particolare

riguardo a quelle con elevato contenuto tecnico

ES.: infungibilità derivante dall’appartenenza a

categorie o professionalità specifiche

17

Rotazione c.d. ordinaria

Formazione

Avv. D. Bolognino

Per i casi in cui il RPCT ritiene di non poter attuare la misura della

rotazione (caso indicato dal PNA 2016 all’interno di

amministrazioni di piccole dimensioni) è NECESSARIO:

- motivare adeguatamente nel PTPC le ragioni della mancata

applicazione dell’istituto;

- adottare misure “alternative” per evitare che il soggetto non

sottoposto a rotazione abbia il controllo esclusivo dei processi,

specie di quelli più esposti al rischio di corruzione (es.:

meccanismi di condivisione delle fasi procedimentali e

segmentazione delle responsabilità).

Misure alternative in caso di impossibilità di rotazione

18 Avv. D. Bolognino

Attuazione della rotazione

19

Criteri • Individuazione uffici

criteri • Periodicità della rotazione

Criteri

• Caratteristiche: rotazione funzionale o territoriale

Avv. D. Bolognino

PTPC: Identificazione degli uffici che operano

nelle aree di rischio e dei Criteri di

rotazione

Fonti

Predisposizione di ulteriori atti di

organizzazione su

rotazione

l’informativa ai sindacati delle

modalità di attuazione della

rotazione

Individuare eventuale

“nocciolo duro “ di professionalità

specifiche

20

La rotazione: modalità operativa PNA 2016

Avv. D. Bolognino

21

Misura Rotazione

dimensione e relativa dotazione organica

Aree di maggior rischio in base al PTPC

Mansioni/competenza

Programmazione pluriennale

Gradualità

nell’applicazione

La rotazione: modalità operativa PNA 2016

Avv. D. Bolognino

dirigenza

• Nelle aree di rischio sarebbe auspicabile che la durata dell’incarico fosse fissata al limite minimo legale;

• Al termine dell’incarico andrebbe affidato ad altro dirigente a prescindere dall’esito della valutazione (PNA 2016)

Personale non dirigente

• La durata di permanenza nell’ufficio deve essere prefissata secondo criteri di ragionevolezza, tenuto conto anche delle esigenze organizzative.

• ROTAZIONE FUNZIONALE: con un’organizzazione del lavoro basata su una modifica periodica dei compiti e delle responsabilità affidati ai dipendenti (PNA 2016)

ATTENZIONE

(considerazioni personali)

• MANSIONI: l’applicazione del criterio di rotazione comporterebbe che la P.A. ha il potere di mutare il profilo professionale di inquadramento del dipendente, nell’ambito delle mansioni equivalenti nell’ambito dell’area o qualifica di appartenenza.

22

La rotazione del personale addetto alle aree a rischio di corruzione – PNA 2016

Avv. D. Bolognino

Anac nel PNA 2016– Auspica implementazione della rotazione attraverso

l’art. 30, d.lgs. n. 165/01

In caso di:

- avvio di procedimento disciplinare per fatti corruttivi;

- notizia formale di avvio di procedimento penale

P.A. può sospendere il rapporto di lavoro.

Inoltre l’amministrazione:

per il personale dirigenziale - revoca l’incarico in essere ed il

passaggio ad altro incarico ai sensi del combinato disposto dell’art. 16,

comma 1, lett. l quater, e dell’art. 55 ter, comma 1, del d.lgs. n. 165 del

2001;

per il personale non dirigenziale - assegnazione ad altro servizio ai

sensi del citato art. 16, comma 1, lett. l quater.

23

Rotazione straordinaria nel caso di avvio di procedimenti penali

o disciplinari per condotte di natura corruttiva

Avv. D. Bolognino

Prevedeva che con riferimento alla rotazione dei dirigenti e dei

funzionari che operano nelle aree di rischio:

1) La rotazione deve avvenire solo a fine incarico (di durata comunque

contenuta);

2) L’attuazione della misura deve avvenire in modo da tener conto

delle specificità professionali in relazione alle funzioni ed in modo

da salvaguardare la continuità della gestione amministrativa;

3) Ove le condizioni organizzative dell’ente non consentano

l’applicazione della misura, l’ente ne deve dar conto nel P.T.P.C. con

adeguata motivazione.

Questione: Che fine fa l’Intesa in Conferenza unificata del 24 luglio 2013?


Permane senza modifiche l’art. 1, comma 221, l. n. 208 del 2015:

Le regioni e gli enti locali provvedono alla ricognizione delle proprie

dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti,

nonché al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali,

eliminando eventuali duplicazioni. Allo scopo di garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento

degli uffici, il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere

attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti

dell'avvocatura civica e della polizia municipale. Per la medesima

finalità, non trovano applicazione le disposizioni adottate ai

sensi dell'articolo 1, comma 5, della l. n. 190 del 2012, ove la dimensione dell'ente risulti incompatibile con la rotazione

dell'incarico dirigenziale.

Legge di Stabilità per il 2016


RIFERIMENTO NORMATIVO:

26

Astensione in caso di conflitto di interesse.

Art. 1, comma 41, della l. n. 190

INTRODUCE

Art. 6 bis nella l. n. 241 del 1990, “Conflitto di

interessi”.

SOGGETTI: -il responsabile del procedimento; - i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale

COMPORTAMENTO RICHIESTO:

-1. DOVERE di astenersi in caso di conflitto di interessi, -- 2. SEGNALARE ogni situazione di conflitto, anche potenziale.”

Avv. D. Bolognino

•Da coordinare:

27


Art. 6 bis, l. n. 241/90 Art. 7 – Codice di comportamento

Avv. D. Bolognino

“Il dipendente si astiene dal partecipare all'adozione di decisioni o ad attività

che possano coinvolgere:

1.interessi propri,

2.ovvero di suoi parenti affini entro il secondo grado, del coniuge o di

conviventi

3.oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale,

4. ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa

pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi,

5.ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o

agente,

6.ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o

stabilimenti di cui egli sia amministratore o gerente o dirigente.

7.Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni

di convenienza.

28


Tipizzazione situazioni

sintomatiche:

Clausola di

chiusura

Avv. D. Bolognino

•Sull'astensione decide il

responsabile dell’ufficio di

appartenenza.

•(art. 7 Cod. comportamento)

•Il dirigente destinatario della

segnalazione:

• 1. valutare espressamente la

situazione sottoposta alla sua

attenzione

•2. deve rispondere per iscritto al

dipendente medesimo

29


sollevandolo dall’incarico oppure motivando espressamente le ragioni che consentono comunque l’espletamento dell’attività da parte di quel dipendente.

Avv. D. Bolognino

•Nel caso in cui sia necessario SOLLEVARE IL DIPENDENTE DALL’INCARICO

•Incarico sarà affidato

30


dal dirigente ad altro dipendente ovvero, in carenza di dipendenti professionalmente idonei, il dirigente dovrà avocare a sé ogni compito relativo a quel procedimento.

Qualora il conflitto riguardi il dirigente a

valutare le iniziative da assumere sarà il

responsabile per la prevenzione.

Avv. D. Bolognino

•La violazione della norma,

•comporta responsabilità disciplinare

•del dipendente

•Sanzioni solo a seguito di conclusione del procedimento disciplinare,

•Possibile fonte di illegittimità del procedimento e del provvedimento

conclusivo dello stesso, quale sintomo di eccesso di potere sotto il

profilo dello sviamento della funzione tipica dell’azione amministrativa.

31


Avv. D. Bolognino

Orientamento numero 78 del 23 settembre 2014

Nel caso in cui sussista un conflitto di interessi anche potenziale, l’obbligo di

astensione dei pubblici dipendenti di cui all’art. 6 bis, della legge n. 241/1990

costituisce una regola di carattere generale che non ammette deroghe ed

eccezioni.

Orientamento numero 19 del 10 giugno 2015

Sussiste un’ipotesi di conflitto di interesse, anche potenziale, nel caso in cui

al Comandante/Responsabile della Polizia locale, indipendentemente dalla

configurazione organizzativa della medesima, sia affidata la responsabilità di

uffici con competenze gestionali, in relazione alle quali compie anche attività

di vigilanza e controllo.

Anac


Orientamento n. 6 del 25 febbraio 2015

Ai sensi dell’art. 6-bis della l. 241/1990, in combinato disposto con l’art. 7, co.

1, del d.p.r. 62/2013 e delle indicazioni contenute nell’Allegato 1 del PNA,

sussiste un potenziale conflitto di interessi in capo al rup nel caso in cui, in

ordine ad un procedimento relativo al rimborso delle spese legali in favore di

un ex dipendente di un ente locale, tale difensore presti la propria attività

professionale in favore dello stesso responsabile del procedimento e l’ex

dipendente sia chiamato, in qualità di testimone, ad intervenire in giudizi in

cui il rup è direttamente interessato.

33

Anac

Avv. D. Bolognino

“La ratio dell’obbligo di astensione va ricondotta nel principio di imparzialità

dell’azione amministrativa e trova applicazione ogni qualvolta esista un

collegamento tra il provvedimento finale e l’interesse del titolare del potere

decisionale.

Peraltro il riferimento alla potenzialità del conflitto di interessi mostra la

volontà del legislatore di impedire ab origine il verificarsi di situazioni di

interferenza, rendendo assoluto il vincolo dell’astensione, a fronte di qualsiasi

posizione che possa, anche in astratto, pregiudicare il principio di

imparzialità”.

Anac: (orientamento del 25/02/2015)


Grazie per l’attenzione

Avv. Daniela Bolognino e-mail ([email protected])

I materiali saranno disponibili su: www.fondazioneifel.it/formazione

@Formazioneifel Facebook Youtube

Presentazione di PowerPoint - fondazioneifel.it · misure di definizione e promozione dell’etica...

Documents

Transcript of Presentazione di PowerPoint - fondazioneifel.it · misure di definizione e promozione dell’etica...