1
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente
Prof. Ing. Fabio Fatiguso
POLITECNICO DI BARI
DIPARTIMENTO DI INGEGNERIA CIVILE, AMBIENTALE, DEL
TERRITORIO EDILE E DI CHIMICA
CORSO DI LAUREA MAGISTRALE IN INGEGNERIA DEI SISTEMI EDILIZI
L’EVOLUZIONE DEGLI STRUMENTI NORMATIVI
DALLA LEGGE “PONTE” ALLA LEGGE 457/78
2
Nel corso della loro millenaria esistenza, le città si
sono sempre sviluppate su se stesse.
Gli uomini sono intervenuti sugli edifici eretti dai loro
predecessori, hanno lavorato sul “costruito”, come si dice
oggi, per adattarlo alla vita, agli usi ed ai “valori” del loro
tempo.
Per far ciò hanno distrutto, ristretto, modificato,
ingrandito, innovato il preesistente.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
2
3
In questo processo il “nuovo” era in realtà una
reinterpretazione del vecchio, dell’esistente, dove gli
interventi che, con accezione moderna noi definiamo di
ristrutturazione, riuso e riciclo, costituivano la prassi
operativa normale in uno sviluppo naturale condizionato
anche, da un lato, dalle esigenze di contenimento dei
limiti fisici della città per problemi di difesa (entro le
fortificazioni, ad esempio), dall’altro dalla disponibilità
dei materiali da costruzione e dai costi di trasporto.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
L’adattamento a nuovi usi
Roma: Teatro di Marcello - Palazzo SavelliRoma: S. Maria degli Angeli
Spalato: Palazzo di Diocleziano
Siracusa: Cattedrale
3
La considerazione storica del preesistente
Parigi: Piano Haussmann (1851)Completamento dell’avenue de l’Opéra –planimetria con indicazione delle demolizioni
Roma: Il Pantheon prima e dopo lademolizione dei campanili del Bernini(1893) Roma: Realizzazione di Via della
Conciliazione (1937) con la demolizionedella spina di Borgo
6
Tale equilibrio, immutato per secoli per esigenze socio-
economiche piuttosto che di conservazione dell’edificato
esistente, viene meno nell’’800 con il venir meno delle
esigenze primarie che ne erano alla base (difesa e costi
di trasporto).
Si avvia un processo inarrestabile di espansione
orizzontale della città con il progressivo abbandono
della città storica e degli interventi su di essa che ne
avevano consentito l’efficienza fino ad allora.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
4
7
Tale corso, che raggiunge il culmine nel periodo
immediatamente seguente la seconda guerra mondiale,
entra però ben presto in crisi per l’incapacità della città
di sostenere un processo di sviluppo indefinito.
Da un lato si assiste al crescente degrado ed
abbandono delle aree urbane edificate marginali, con
distruzione di risorse, densità di impianto e difficile
gestione di nuovi quartieri, sempre più lontani dal
“centro cittadino” e sempre più destinati ad assumere i
connotati di quartieri-dormitorio.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
8
Dall’altro si palesa la crisi ed una ridiscussione critica
dei modelli di sviluppo urbano ad espansione
orizzontale indefinita, nate alla luce delle mutate
situazioni energetiche, ma anche dei diversi
atteggiamenti culturali, soprattutto in relazione alla
maggiore importanza assunta dal concetto di “qualità
della vita”.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
5
9
Si sente allora sempre più la necessità di ritornare a
“lavorare” sul patrimonio edilizio esistente, di
conservarlo, individuando inizialmente come oggetto di
attenzione la parte storica della città, riscoprendo non
solo la possibilità di evitare la distruzione di risorse di
principale rilevanza, connessa con la perdita di edifici
spesso doppiamente interessanti per il loro intrinseco
valore economico e per la “posizione” che occupano nel
centro urbano, ma anche le sorprendenti capacità di
risposta alle emergenti richieste della società.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
10
Agli inizi degli anni ’60, a livello culturale, la questione
del recupero si esaurisce nel problema connesso
alla tutela e conservazione dei centri storici.
Nel primo Convegno ANCSA (Venezia 1962) viene
superato il concetto di “centro storico-artistico”,
artificiosa elaborazione degli storici dell’arte, per
giungere ad estendere il concetto di “tutela” al centro
storico nella sua interezza.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
6
11
Sul piano normativo
la Legge urbanistica 1150/1942 dedica alla città
costruita poche e generiche norme tra le quali:
• l’impegno del Ministero dei LL.PP. a vigilare per
assicurare il rispetto dei caratteri tradizionali della
città;
• l’obbligo di indicare nel PRG gli edifici soggetti a
demolizione e/o ricostruzione.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
12
Con l’obbligo di subordinare il rilascio delle licenze
alla preventiva formazione del Piano
Particolareggiato,
l’uso, il riuso ed il rinnovo del patrimonio edilizio
residenziale sarebbe stato “disciplinato”
dall’applicazione combinata del PP e del
Regolamento Edilizio.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
7
13
Negli anni ’50, essendo la cultura dominante
condizionata ancora dalle esperienze dei decenni passati,
i PRG erano redatti nell’ottica
• del massimo sfruttamento delle aree,
• degli sventramenti dei tessuti urbani,
• degli isolamenti delle emergenze architettoniche.
Negli sporadici casi in cui furono redatti l’iter approvativo
dei PP fu talmente lungo e sofferto da convincere larga
parte degli addetti ai lavori alla impraticabilità della
procedura.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
14
La necessità stessa del PP fu presto messa in discussione
da sentenze della magistratura, che definì legittime le
licenze edilizie rilasciate in conformità del PRG, anche in
assenza di PP, svuotando questi ultimi di ogni valenza
pianificatoria.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
8
15
Il primo provvedimento legislativo che interessa l’esistente
è la Legge 60/1963 istitutiva della Gescal, con la quale
venne varato un programma decennale di costruzione degli
alloggi per lavoratori:
almeno il 60% dei fondi Gescal e di quelli ad essa
assegnati dallo Stato doveva essere speso per il
risanamento dei complessi edilizi.
Purtroppo non solo i finanziamenti Gescal toccarono nei primi
anni ’60 il livello più basso mai raggiunto in precedenza, ma una
quota dei fondi fu ricavata con la svendita del patrimonio
immobiliare INA-casa, col che venne a mancare un possibile
campo di applicazione di quel 60% dei fondi destinati al
risanamento dell’esistente.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
16
E’ con la legge 765/1967 - Legge Ponte -
che viene posto un particolare accento sulla
tutela dei centri storici, recependo parte delle
istanze culturali scaturite sin dagli inizi del
decennio.
Al centro storico sono dedicati parte delle
disposizioni contenute negli artt. 3 e 17 della
legge.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
9
17
L’art. 3 della legge consente che da parte del
Ministero del LL.PP. (ora dalle Regioni) vengano
inserite negli strumenti urbanistici modifiche atte “ad
assicurare la tutela del paesaggio e dei
complessi storici, monumentali, ambientali ed
archeologici”.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
18
L’art. 17 stabilisce che “qualora l’agglomerato
urbano rivesta carattere storico ed artistico o di
particolare pregio ambientale sono consentite
esclusivamente opere di consolidamento o
restauro senza alterazione di volumi.
Le aree libere sono inedificabili fino all’approvazione
del PRG”.
La legge non determina i criteri necessari per la
definizione spaziale e concettuale di quella
parte dell’agglomerato urbano destinato a tali
norme.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
10
19
La Circolare Ministeriale n. 3210/1967 specifica
che destinatari delle norme sono:
- gli agglomerati urbani o parti di essi soggetti a
vincolo o provvedimenti del Ministero della P.I., ai
sensi delle leggi del ’39;
- quelle parti del territorio idoneamente
tipizzate dai PRG vigenti;
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
20
- le strutture urbane con le seguenti caratteristiche:
• in cui la maggioranza degli isolati contengono
edifici costruiti in epoca anteriore al 1860, anche
in assenza di monumenti o edifici di particolare valore
artistico;
• racchiuse da antiche mura in tutto o in parte
conservate, ivi comprese le eventuali propaggini
esterne che rientrino nella edificazione di cui al punto
precedente;
• realizzate anche dopo il 1860, che nel loro
complesso costituiscano documenti di un
costume edilizio altamente qualificato.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
11
21
La legge n. 765/67 introduce per la prima volta la tutela
dei centri storici, con una impostazione che guarda, non
tanto la valore eccezionale dei singoli elementi
architettonici che li compongono, ma a tutto l’impianto
urbanistico tradizionale, che va conservato nel suo
insieme, in quanto testimonianza materiale delle singole
comunità cittadine.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
22
E’ opinione comune che la tutela introdotta dalla legge n.
765/67 rifletta i caratteri peculiari della politica urbanistica
del periodo, preoccupata di regolare principalmente (se
non soltanto) gli interventi nelle zone di espansione
dell’abitato:
essa per il tessuto edilizio e abitativo preesistente
nei centri storici, non poteva che proporre una tutela
conservativa, incentrata su uno “strumentario di
blocco” degli interventi.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
12
23
In applicazione del disposto dell’art. 17 della legge
765/1967, il decreto del 2 aprile 1968 n. 1444
fissa all’art. 2 - Zone territoriali omogenee - i
criteri per perimetrare le aree a diversa
regolamentazione dei nuovi strumenti urbanistici.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
24
Nelle zone già edificate il decreto distingue:
ZONE A
Le parti di territorio che sono “interessate da
agglomerati urbani che rivestono carattere
storico, artistico e di particolare pregio
ambientale o da porzioni di essi, comprese le
aree circostanti, che possono considerarsi parte
integrante, per tali caratteristiche, degli
agglomerati stessi”
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
13
25
ZONE B
Le “parti di territorio, totalmente o parzialmente
edificate, diverse dalle zone A)”, intendendo per
“parzialmente edificate le zone in cui la
superficie coperta degli edifici esistenti non sia
inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie
fondiaria della zona e nelle quali la densità
territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq.”
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
26
Tale suddivisione avrebbe dovuto e potuto consentire
l’inclusione, nella perimetrazione delle zone A, di parti di
territorio più ampie, anche con recente edificazione, al di fuori
di quanto usualmente veniva identificato come “centro storico”,
per esercitare una tutela attiva maggiore e, mediante lo
strumento della pianificazione particolareggiata, evitare il
successivo possibile degrado.
Purtroppo, molto spesso, la difficoltà di gestione delle
disposizioni legislative sulle zone A e l’intento marcatamente
vincolistico delle stesse, hanno ottenuto l’effetto opposto,
spingendo le amministrazioni locali a contenere al minimo
necessario le limitazioni, con notevoli danni in prospettiva.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
14
27
Una prima conseguenza della suddivisione del territorio in
zone omogenee è rappresentata, per la zona omogenea di
tipo A, dalla definizione dei limiti alla edificazione,
introdotti per decreto, che propongono
• il mantenimento delle densità edilizie esistenti
• nel caso di nuove costruzioni, densità fondiarie
ammissibili contenute in un valore massimo di 5
mc/mq, con altezze consentite mai superiori a
quelle preesistenti e/o circostanti.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
28
Questo primo approccio sull’esistente è di tipo certamente
conservativo e vincolistico, almeno sul piano della
formazione dello strumento urbanistico generale.
La norma comunque fa salva la necessità di procedere con
strumentazione attuativa (il Piano Particolareggiato)
ad una più adeguata definizione degli interventi, proprio
perché all’interno del perimetro così definito, non sempre
vi è la presenza di un tessuto costituito da edifici da
conservare totalmente.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
15
29
Alla legge 765/1967 va scritto unicamente il merito di
aver bloccato la manomissione in corso dei centri
storici di quei comuni dotati di PRG largamente
permissivo ed in quelli, la maggior parte, che non si erano
avvalsi dalla “facoltà” di dotarsi di uno strumento
urbanistico, ragion per cui gli interventi edilizi erano
disciplinati dal solo Regolamento Edilizio.
A Napoli il Consiglio Superiore dei LL.PP., in sede di
approvazione del PRG del 1972, estese la perimetrazione della
zona da assoggettare a risanamento urbanistico fino a
comprendere le parti realizzate nel primo novecento,
scongiurando così alcuni sventramenti richiesti per l'ampliamento
della rete viaria.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
30
Alcune amministrazioni ritennero di poter risolvere il
problema della salvaguardia e riqualificazione dei
centri storici attraverso lo strumento del Piano di
Zona previsto dalla Legge 167/62, in modo da
consentire anche quella “conservazione socio-
economica” delle classi sociali deboli e delle
attività produttive (commerciali e artigianali), il cui
allontanamento rappresentava e rappresenta un vero
grave pericolo di degrado sociale che si aggiunge a
quello fisico.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
16
31
L’esempio più eclatante fu quello dell’intervento nel
centro storico di Bologna ove questo tentativo fu
portato avanti con molta determinazione, utilizzando tra
l’altro il sistema del convenzionamento.
Si sono sperimentate anche altre modalità quali quelle
dell’intervento diretto pubblico attraverso la GESCAL, con
l’acquisizione di immobili da risanare, inclusi in piani
particolareggiati estesi all’intero centro storico.
Nel comune di Molfetta l’Amministrazione comunale ha
preso tale iniziativa, per alcune isole del centro antico, e il
programma è attualmente in atto.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
32
In termini di tutela si annovera la legge n. 1187/1968
che, nel sostituire l’art. 7 della legge 1150/1942, impone
di indicare nei PRG i “vincoli da osservare nelle zone a
carattere storico, ambientale e paesistico”.
La giurisprudenza che, in virtù di tale norma, l’autorità
urbanistica non si deve limitare a recepire i vincoli
preesistenti, imposti dalle Soprintendenze, ma può
estendere i vincoli anche nei confronti di altri edifici.
Si realizza così la possibilità di una tutela molto più ampia
di quella prevista con le Leggi 1089/39 e 1497/39.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
17
33
Frenata la spinta alla sostituzione edilizia, attraverso il
contenimento degli indici e le relative prescrizioni
restrittive della 765/67 e del DM 1444/68, ampie parti dei
tessuti urbani sono interessate da fenomeni di
disinvestimento e di mancanza di manutenzione
continua, con enormi perdite di valore economico.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
34
Grazie alla Legge 865/71 una parte dei finanziamenti per
l’edilizia residenziale fu effettivamente destinata agli
interventi di ristrutturazione, risanamento e restauro
conservativo di interi complessi edilizi nei centri storici.
Con le Leggi 166/75, 492/75 e 513/77 venne emanata
una serie articolata e complessa di provvedimenti tendenti
ad accelerare la realizzazione di programmi di edilizia
residenziale pubblica con la contemporanea previsione di
ulteriori finanziamenti integrativi.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
18
35
Tra le norme acceleratici è da citare la previsione di
assegnare direttamente ai Comuni i fondi destinati al
recupero e risanamento dei complessi edilizi e i
provvedimenti sostitutivi adottabili in caso di inerzia degli
enti destinatari dei finanziamenti.
Dalle leggi 10/77, 392/78, 475/78 traspare la presa di
coscienza del legislatore sulla necessità di coinvolgere e
guidare, nelle operazioni di recupero, anche le risorse
private dal momento che quelle pubbliche, nonostante gli
impegni straordinari assunti dalle varie leggi di
finanziamento, sono insufficienti ad incidere in maniera
significativa sui processi in atto nel tessuto edificato.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
36
Gli strumenti individuati sono
• il convenzionamento
• le incentivazioni finanziarie.
La concessione diventa gratuita per gli interventi di
restauro, di risanamento conservativo o di ristrutturazione
di edifici unifamiliari che non comportano un aumento delle
superfici utili di calpestio e mutamento delle destinazioni
d’uso, previa stipula di una convenzione.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
19
37
Con il trasferimento delle competenze legislative in
campo urbanistico alle Regioni, avvenuta con il D.P.R.
616/1977, si riteneva che il problema dei centri storici
assumesse una rilevanza maggiore che nel passato.
Ciò derivava dall'urgenza di affrontare e contrastare le
nuove aggressioni al patrimonio storico diffuso, quale
quello dei contesti urbani, non sempre in grado di essere
salvaguardati dai regimi vincolistici (ex lege 1089/1939,
1497/1939, ecc.).
Si sperava in una maggiore attenzione del legislatore
regionale, che, per la sua natura istituzionale, avrebbe dovuto
essere certamente quello più pronto al recepimento delle
esigenze legate alle situazioni locali.
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
38
Da una analisi più puntuale delle leggi regionali
esistenti, alcune aggiornate secondo gli ultimi
orientamenti culturali, emerge che molte delle stesse
si limitano a recepire la normativa statale sul
recupero, facendo rientrare la problematica del
"centro storico" in quella del degrado diffuso nelle
sue varie accezioni (edilizio, infrastrutturale,
economico, ecc.).
Corso di Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Edilizio esistente - Prof. Ing. Fabio Fatiguso
Top Related