XVI LEGISLATURA DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI DOCUMENTI · 2011-04-13 · missione per istruire la...

CAMERA DEI DEPUTATI N. 4275—

DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE

PRESENTATO DAL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

(BERLUSCONI)

E DAL MINISTRO DELLA GIUSTIZIA

(ALFANO)

Riforma del Titolo IV della Parte II della Costituzione

Presentato il 7 aprile 2011

ONOREVOLI DEPUTATI ! — Il presente di-segno di legge costituzionale reca la ri-forma del titolo IV della parte II dellaCostituzione.

1. La responsabilità di riformare la Costi-tuzione.

Il 22 dicembre 1947, il Presidente dellaCommissione per la Costituente, MeuccioRuini, subito prima del voto finale sullaCostituzione, si rivolgeva all’Assemblea conqueste parole: « Questa Carta che stiamoper darci è, essa stessa, un inno di spe-

ranza e di fede. Infondato è ogni timoreche sarà facilmente divelta, sommersa, eche sparirà presto. No; abbiamo la cer-tezza che durerà a lungo, e forse nonfinirà mai, ma si verrà completando edadattando alle esigenze dell’esperienza sto-rica. Pur dando alla nostra Costituzioneun carattere rigido, come richiede la tuteladelle libertà democratiche, abbiamo con-sentito un processo di revisione, che ri-chiede meditata riflessione, ma che non lacristallizza in una statica immobilità. Vi èmodo di modificare e correggere con suf-ficiente libertà di movimento. E così av-verrà; la Costituzione sarà gradualmente

Atti Parlamentari — 1 — Camera dei Deputati

XVI LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI

perfezionata; e resterà la base definitivadella vita costituzionale italiana. Noi stessi– ed i nostri figli – rimedieremo allelacune ed ai difetti, che esistono, e sonoinevitabili ».

Nel solco di questa testimonianza e adistanza di oltre sessant’anni da essa,assumere l’iniziativa di riformare il titoloIV della parte II della Carta costituzionalesignifica, innanzitutto, ricordare le sceltein materia di giustizia fatte dai Padricostituenti e confrontarle con le nuovecircostanze storiche e politiche. Si po-tranno cogliere, così, le linee di continuitàcon l’esperienza fondativa della nostraRepubblica, e, al tempo stesso, quelladiscontinuità che la storia e il tempohanno reso, ormai, necessaria.

2. Il dibattito in sede costituente comepremessa della riforma odierna.

Negli ultimi vent’anni, il tema dellagiustizia è stato al centro del dibattitopubblico, scatenando contrasti tra le forzepolitiche, ma anche un silenzioso e quo-tidiano disagio tra i cittadini e tra glioperatori.

Malgrado la percezione di un’accelera-zione o, addirittura, di un precipitare dellostato delle cose, molte delle preoccupa-zioni che oggi si diffondono hanno radicilontane ed erano già presenti nel dibattitosvoltosi nell’Assemblea costituente. Un di-battito al quale presero parte le persona-lità più eminenti della politica e dellascienza giuridica, da Palmiro Togliatti aGiovanni Leone, da Gaspare Ambrosini aPiero Calamandrei, da Meuccio Ruini aGiorgio La Pira, da Aldo Bozzi a LuigiEinaudi, da Tomaso Perassi a Aldo Moro,da Ferdinando Targetti a Oscar Luigi Scàl-faro, da Giuseppe Dossetti a GiuseppeGrassi, da Giuseppe Bettiol a Orazio Con-dorelli, da Egidio Tosato a Francesco Do-minedò.

Si trattò di un dibattito molto appro-fondito, svoltosi, tra il dicembre del 1946e il gennaio 1947, nella Seconda Sotto-commissione; poi, dalla fine di gennaio del1947, nella stessa Commissione per la

Costituzione; nel marzo del 1947, in As-semblea, dapprima nell’ambito della di-scussione generale sul progetto di Costi-tuzione (varato dalla Commissione dei set-tantacinque) e, infine, nel novembre del1947, in sede di discussione generale e diesame articolo per articolo sul titolo IVdella parte II della Carta, dedicato allamagistratura.

Oggi colpisce il constatare quanto fosseallora unanime e condivisa la consapevo-lezza di due fondamentali obiettivi: da unlato, assicurare l’indipendenza della ma-gistratura, specialmente quella giudicante;dall’altro, evitare che essa si estraniassecompletamente dalla vita della Nazionedivenendo un corpo chiuso in se stesso eautoreferenziale. Come ebbe a rilevareGiovanni Leone, che fu anche uno deirelatori nella Commissione dei settanta-cinque e rappresentante della stessa Com-missione nel dibattito dinnanzi all’Assem-blea costituente, « lo scopo da raggiungereè quello di sganciare il potere giudiziariodagli altri poteri dello Stato, per evitarequalsiasi ingerenza, ma nello stesso tempodi impedire il crearsi di una casta chiusadella Magistratura » (Assemblea costi-tuente, Commissione per la Costituzione,Seconda Sottocommissione (seconda se-zione), resoconto sommario della sedutadell’8 gennaio 1947).

Una seconda considerazione riguardal’assenza di soluzioni precostituite.

Nei costituenti vi era la piena consa-pevolezza che, rispetto all’esigenza di as-sicurare l’indipendenza della magistraturae, al tempo stesso, il suo raccordo con lavita della Nazione, non esisteva una solapossibile scelta risolutiva, una « pietra fi-losofale » della giustizia, ma che occor-reva sperimentare un articolato sistema dichecks and balances.

Questa consapevolezza produsse lostraordinario risultato di una discussionesenza tabù, portata avanti con spiritocostruttivo e reciproco ausilio tra le parti,anche se con fisiologiche, inevitabili con-trapposizioni. Con questo spirito furono,dunque, esaminate quattro grandi propo-ste per garantire, insieme all’indipendenza,adeguate forme di collegamento dell’or-

Atti Parlamentari — 2 — Camera dei Deputati — 4275


dine giudiziario con i poteri rappresenta-tivi. Tre di esse confluirono nei progettidei relatori scelti dalla Seconda Sottocom-missione per istruire la discussione: PieroCalamandrei, Giovanni Leone e GennaroPatricolo; la quarta fu quella di PalmiroTogliatti.

Il segretario del PCI considerava « ilpieno autogoverno » della magistraturauna concezione democraticamente « nonaccettabile », proponeva che la vicepresi-denza del Consiglio superiore della magi-stratura fosse affidata al Ministro dellagiustizia, che « deve avere una funzionepreminente », e valorizzava il principiodell’elettività dei magistrati. In particolare,l’11 marzo 1947, in sede di discussionegenerale sul progetto di Costituzione, To-gliatti rivendicò ai comunisti di essereriusciti « a far prevalere l’affermazione delritorno alla giuria », aggiungendo che« nell’ordinamento della Magistraturaavremmo dovuto affermare in modo moltopiù energico la tendenza alla elettività deimagistrati, il che ci avrebbe fatto fare ungrande passo avanti per togliere il magi-strato dalla situazione penosa in cui oggisi trova, di essere un sovrano senza coronae senza autorità. Soltanto quando saràstabilito un contatto diretto tra il popolo,depositario della sovranità, e il magistrato,questi potrà sentirsi partecipe di un potereeffettivo e quindi godere della fiduciacompleta del popolo nella società demo-cratica ».

A questo approccio, rivolto ad aggan-ciare la funzione giudiziaria alla sovranitàpopolare, si contrapponeva quello orien-tato a distinguere, proprio riguardo allagaranzia dell’indipendenza, gli organi giu-dicanti dal pubblico ministero; organo,quest’ultimo, da ricondurre direttamenteal circuito democratico, in quanto espres-sione della pretesa punitiva dello Stato, erientrante, dunque, nella sfera d’azionedell’Esecutivo. Tale posizione, propugnatasoprattutto dagli esponenti della Democra-zia cristiana, fu illustrata da GiovanniLeone (uno dei relatori), il quale nell’in-tervento di presentazione del proprio pro-getto dichiarò che il pubblico ministero« rappresenta, per quanto attiene alla sua

funzione di promuovere l’azione penale edi vigilanza nel processo, lo Stato nel suodiritto soggettivo di punire, con poteri chesono talvolta superiori a quelli dello stessogiudice. (...) Il Pubblico Ministero puòservire proprio da tramite o organo dicollegamento fra potere esecutivo e poteregiudiziario: in quanto promotore del-l’azione penale (e, nei limiti di tale fun-zione, partecipe allo sviluppo del processo)e in quanto promotore del procedimentodisciplinare a carico di magistrati, il Pub-blico Ministero – che, com’è chiarito nellarelazione scritta, tornerebbe ad essereespressione del potere esecutivo – rappre-senta presso il potere giudiziario l’organodi iniziativa e di controllo dello Stato ».

Egli, pertanto, così sintetizzava la pro-pria proposta: « potere giudiziario indipen-dente (autogoverno anche finanziario) con,al sommo dell’organizzazione, il Presi-dente della Corte di cassazione ed il Con-siglio superiore; inclusione in tale Consi-glio anche di elementi eletti dalle dueCamere, in modo da stabilire un primopunto di collegamento del potere giudizia-rio con gli altri poteri; Pubblico Ministero,privato di quelle attuali attribuzioni che loaccostano al potere giudiziario, in fun-zione di organo del potere esecutivo, cometale alle dipendenze del Ministro dellagiustizia, in modo da stabilire un secondopunto di collegamento con gli altri poteri »(Assemblea costituente, Commissione perla Costituzione, Seconda Sottocommis-sione (seconda sezione), resoconto somma-rio della seduta del 5 dicembre 1946).

Un terzo approccio, certamente an-ch’esso orientato a rafforzare l’autogo-verno della magistratura, fu quello propu-gnato da Piero Calamandrei, il quale nonsi nascondeva la delicatezza del problemadi equilibrio tra autonomia e coordina-mento con gli altri poteri dello Stato.

Nel presentare il proprio progetto nellaseconda sezione della Seconda Sottocom-missione, lo stesso 5 dicembre 1946 egli,« passando quindi ad esaminare quelloche, a suo avviso, è il punto più delicatodi tutta la materia, e cioè i rapporti fra lamagistratura e il Governo, rileva che, conle norme previste, si avrebbe un corpo di



magistrati completamente indipendente, ilquale deciderebbe delle nomine, provve-derebbe alla designazione ai vari uffici,autoeserciterebbe la disciplina e delibere-rebbe delle spese. Con una magistraturacosì chiusa e appartata, si potrebberoverificare conflitti con il potere legislativoo con quello esecutivo, in quanto la ma-gistratura potrebbe, per esempio, rifiutarsiall’applicazione di una legge o attribuirsi ilpotere di stabilire criteri generali di in-terpretazione delle leggi. Un caso del ge-nere si verificò in Francia prima dellaRivoluzione e il conflitto si trascinò alungo tra il Governo centrale del monarcae le Corti di appello ». Ed in questocontesto, Calamandrei prospettava, all’in-terno di tre possibili soluzioni, la propriapreferenza per l’idea della nomina di un“Procuratore generale commissario dellagiustizia”, rappresentante l’organo di col-legamento tra Magistratura e Governo.Tale commissario avrebbe in parte la fi-gura del magistrato, in quanto sarebbescelto tra i Procuratori generali della Corted’appello o di Cassazione, e in parte quelladi rappresentante politico, in quanto sa-rebbe nominato dal Presidente della Re-pubblica su designazione della Camera,prenderebbe parte alle sedute del Consi-glio dei Ministri con voto consultivo erisponderebbe di fronte alle Camere delbuon andamento della magistratura. Dimodo che, essendo tale commissario ilcapo dell’organo di accusa, con poteredisciplinare sui magistrati, ove si verificas-sero nell’interno del corpo giudiziario in-convenienti di carattere politico, a luipotrebbesi far carico di non aver saputoesercitare le sue funzioni. Qualche cosa disimile si ha nell’ordinamento inglese, conqualche differenziazione che potrebbe es-sere indicata, ove l’argomento dovesse es-sere approfondito » (Assemblea costi-tuente, Commissione per la Costituzione,Seconda Sottocommissione (seconda se-zione), resoconto sommario della sedutadel 5 dicembre 1946).

Addirittura, l’articolo 19 del progettoCalamandrei prevedeva una netta respon-sabilità « politica » di tale Procuratore,

suscettibile di subire una vera e propria« sfiducia » da parte delle Camere.

Infine, l’approccio dell’onorevole Gen-naro Patricolo, del Gruppo dell’Uomo qua-lunque, era fautore di una estrema indi-pendenza della magistratura, fino a pre-vedere la soppressione del Ministro dellagiustizia, i cui poteri avrebbero dovutoessere esercitati dall’ordine giudiziariostesso. Si prevedeva una strutturazionepiramidale della magistratura, al verticedella quale avrebbe dovuto situarsi il« Capo del potere giudiziario » eletto datutti i « magistrati e dai funzionari dipen-denti del potere giudiziario » e la cuielezione avrebbe dovuto essere « convali-data dal Capo dello Stato » (articolo 4 delprogetto).

Come ricordò l’onorevole Castiglia,nella seduta del 6 dicembre 1946 dellaseconda sezione della Seconda Sottocom-missione: « l’onorevole Patricolo vorrebbeaffidare questa funzione di collegamentocon gli altri poteri al Capo del poteregiudiziario (articolo 4), il quale sarebbeeletto da tutto il complesso dei magistrati,e quindi senza subire pressioni del potereesecutivo. Esso perciò costituirebbe il Mi-nistro non politico della giustizia » (As-semblea costituente, Commissione per laCostituzione, Seconda Sottocommissione(seconda sezione), resoconto sommariodella seduta del 6 dicembre 1946).

Orbene, questa semplice rassegna mo-stra quanto ampio fosse, fin dall’origine, lospettro delle alternative immaginate equanto l’elaborazione successiva sia statail frutto di tentativi di conciliare i variprincìpi, accettando anche la prospettiva –ad esempio con riferimento alla colloca-zione del pubblico ministero – di rinviareal legislatore ordinario e alla successivariforma dell’ordinamento giudiziario (siconfronti la VII disposizione transitoria efinale della Costituzione) la definizionedell’equilibrio da raggiungere.

3. Le ragioni della riforma.

Il lungo dibattito tra i costituenti e laconvinzione che proprio le ragioni che ne



ispirarono le scelte impongono di aggior-nare le norme costituzionali in materia digiustizia, per evitarne la sclerosi, induconoad analizzare i rapporti tra magistratura,potere politico e cittadini, nella loro evo-luzione dal 1948 ad oggi.

Tre sono i momenti fondamentali diquesta evoluzione: il ruolo esercitato dallagiurisprudenza costituzionale; la trasfor-mazione del sistema politico in senso bi-polare; l’introduzione del giusto processo.

Con riguardo al primo profilo, va ri-cordato come, nel corso degli oltre ses-sant’anni che ci separano dall’entrata invigore della Costituzione, si siano piena-mente affermati, da una parte, il carattererigido della Carta, attraverso il quotidianosindacato operato sulle leggi; dall’altra, aldi là di ogni previsione, il ruolo arbitraledella Corte costituzionale, sovente chia-mata a risolvere conflitti tra i poteri delloStato. In questo particolare ambito, laCorte ha esercitato un compito fondamen-tale: quello di limitare i contrasti trapolitica e magistratura disinnescando, innumerose occasioni, il rischio di una realedegenerazione. È in tale direzione che laCorte, fin dagli anni ’70 del passato secolo,ha tutelato le attribuzioni costituzionalinon solo dell’ordine giudiziario in quantotale (attraverso il proprio organo di auto-governo), ma anche di ogni singolo organogiurisdizionale (considerato un poteredello Stato in sé) e, di recente, persino(entro certi limiti) del pubblico ministero.Nell’interpretazione e nella prassi costitu-zionale, la Corte ha, quindi, assunto unruolo di garante dell’equilibrio tra i poteriche è essenziale nella nostra forma diStato: un caposaldo che la riforma dellagiustizia non muterà affatto.

Sotto altro profilo, la trasformazionedel sistema politico ha provocato signifi-cativi effetti sui rapporti tra politica emagistratura.

Il passaggio da un sistema di tipoconsensuale (talvolta, persino consociativo)a un sistema competitivo e bipolare ha,infatti, determinato una straordinaria no-vità in termini di garanzie. In particolare,al sistema delle garanzie formali, previstedalla Costituzione e dalle leggi, si è ag-

giunto il ruolo di controllo esercitato dal-l’opposizione, chiamata a vigilare anchesui possibili sconfinamenti della maggio-ranza nei rapporti con gli altri poteri.Così, mentre nel regime della democraziaconsensuale le minoranze avevano inte-resse a collaborare, più o meno diretta-mente, con la maggioranza, ricevendoneun riconoscimento istituzionale, nell’at-tuale quadro politico, le minoranze cheambiscano alla guida del Governo sonoportate, piuttosto, a esercitare un rigidocontrollo dell’altrui operato.

In tale contesto, va inquadrato allora ilruolo dei membri « laici » negli organi diautogoverno della magistratura, che nonoperano più come una componente mo-nolitica, ma articolata, capace di stabilirecon la componente « togata » relazioni va-riabili che possono modificare gli equilibriin astratto ipotizzabili.

Del resto, non può dimenticarsi il fattoche, in seno all’Assemblea costituente, lascelta di una larga prevalenza della com-ponente togata nel Consiglio superioredella magistratura non fu affatto necessi-tata. Al contrario, si trattò di una dellepossibili soluzioni, quella effettivamenteprevalsa, peraltro di misura, rispetto allealtre. E tra queste va ricordata quella chestabiliva la composizione paritaria tramembri laici e membri togati, previstanell’originario progetto della Commissionedei settantacinque e ripresa in sedutaplenaria con l’emendamento Conti, LeoneGiovanni, Bettiol, Cassiani, Rossi Paolo,Perassi e anche da Giuseppe Dossetti. Unaproposta sostenuta anche dal PresidenteRuini, da personalità come Calamandrei eTosato e accettata dall’Associazione nazio-nale magistrati.

Infine, sul piano dei rapporti tra lamagistratura e i cittadini si collocano iprincìpi che regolano il giusto processo,introdotti con la modifica dell’articolo 111della Costituzione. Questa riforma, che hainteressato sinora le regole processuali,rende ormai indifferibile la separazione insenso proprio tra l’ordine dei giudici el’ufficio del pubblico ministero (si veda, diseguito, il paragrafo 5), da cui dipendel’effettiva equidistanza del giudice dalle



parti, condicio sine qua non della terzietàdell’organo giudicante e della parità traaccusa e difesa. La separazione delle car-riere dei giudici e dei magistrati del pub-blico ministero consentirà, dunque, di at-tuare nel massimo grado l’imparzialità el’indipendenza dei giudici e di offrire unprocesso giusto al cittadino che vi siaimputato o parte.

4. La giustizia: un bene essenziale per lavita dei cittadini e per la Nazione.

Il disegno di legge costituzionale, all’ar-ticolo 1, modifica la rubrica del titolo IVdella parte II della Costituzione. La nuovadenominazione – « La Giustizia » in luogodi « La Magistratura » – mette in risaltocome la disciplina contenuta nel titolo IVnon riguardi l’ordine giudiziario intesocome corporazione, ma un bene essenzialeper la vita dei cittadini e per la Nazione:la giustizia.

La valorizzazione del bene « giustizia »non costituisce affatto un novum nel di-battito costituzionale, ma fu sostenuta piùvolte da esponenti di forze politiche di-verse già nel corso dei lavori dell’Assem-blea costituente. La Commissione per laCostituzione, costituita in seno all’Assem-blea, propose infatti di modificare il no-men del titolo IV, che figurava nel testobase (« La Magistratura »), proprio con« La Giustizia » evidenziando che si trat-tava di « un termine largo e solenne (...),che dà il senso alto della funzione » (ono-revole Ruini, Presidente). Nel corso deilavori, ancora a sostegno di questa locu-zione, si affermò poi che « il principiosupremo è la giustizia, della quale lamagistratura è l’organo » (on. Gasparotto,del gruppo Democratico del lavoro). Tragli altri componenti, votò per la dicitura« La Giustizia » anche l’onorevole Ghidini(del Gruppo Socialista dei lavoratori ita-liani). In sede di votazione finale, prevalseinvece l’espressione « La Magistratura »,ma solo perché ritenuta più euritmicarispetto a quelle che designavano gli altrititoli del testo (il Parlamento, il Governo,eccetera); per « La Giustizia » una « boc-

ciatura » legata dunque alla forma, non giàal merito.

Cinque decenni più tardi, la stessalocuzione proposta in questo disegno dilegge costituzionale venne adottata anchedalla Commissione parlamentare per leriforme costituzionali (cosiddetta « Com-missione bicamerale »), che la pose qualenomen del titolo VII della parte II delprogetto definitivo, omologo all’attuale ti-tolo IV (la proposta, in tal senso, eravenuta dall’onorevole Zecchino, del gruppodel Partito popolare italiano).

5. La diversità tra funzione giudicante efunzione requirente come criterio rego-latore della riforma costituzionale dellagiustizia.

Criterio regolatore della riforma deltitolo IV è il riconoscimento della diversitàdelle funzioni giudiziarie e la conseguenteseparazione in senso proprio delle carrieredei giudici e dei magistrati del pubblicoministero, secondo i modelli di ordina-mento giudiziario attualmente operanti inmolti Paesi europei.

L’articolo 4 del disegno di legge costi-tuzionale, nel riformulare l’articolo 104della Costituzione, afferma, pertanto, che imagistrati si distinguono in giudici e pub-blici ministeri e che la legge deve assicu-rare la separazione delle loro carriere. Igiudici costituiscono un ordine autonomoe indipendente da ogni altro potere e sonosoggetti soltanto alla legge. I magistrati delpubblico ministero assumono uno statuscostituzionale proprio, nel quale l’autono-mia e l’indipendenza sono prerogative del-l’ufficio requirente e non del singolo ma-gistrato e sono, dunque, funzionali all’ef-ficienza, alla responsabilità e all’egua-glianza nell’esercizio dell’azione penale,obiettivi al cui conseguimento è preordi-nato l’ufficio del pubblico ministero (siveda, di seguito, il paragrafo 6).

La separazione delle carriere costitui-sce il naturale esito di un percorso se-gnato, ancora una volta, dal dibattito edalle scelte dell’Assemblea costituente, lequali dimostrano che l’assetto del pubblico



ministero, a differenza di quello del giu-dice, non è una conseguenza necessitatadella funzione, non è regolato, cioè, daprincìpi ontologici, ma da fattori storica-mente determinati. Infatti, nell’Assembleacostituente erano emerse due tendenzeopposte, riconducibili ai progetti di Cala-mandrei e di Leone. La prima riconoscevanel pubblico ministero un organo sì indi-pendente, ma facente capo a un Procura-tore generale commissario della giustizia,responsabile di fronte alle Camere; laseconda, invece, un organo del potereesecutivo.

Prevalse, alla fine, una tesi intermedia,secondo la quale, a differenza dei giudici« soggetti soltanto alla legge » (articolo 101,secondo comma, della Costituzione vi-gente), il pubblico ministero doveva godere« delle garanzie stabilite nei suoi riguardidalle norme sull’ordinamento giudiziario »(articolo 107, quarto comma, della Costi-tuzione vigente); affermazione che eviden-ziava, allora come oggi, la diversa naturadelle prerogative dei giudici e dei pubbliciministeri. La scelta di rinviare alle normesull’ordinamento giudiziario e, quindi, allalegge ordinaria fu, del resto, dovuta allaconsapevolezza che il nodo delle garanzienon potesse interamente sciogliersi senzauna preliminare chiarificazione sulle fun-zioni e sul ruolo del pubblico ministero.

Il codice di procedura penale alloravigente conferiva al pubblico ministerouna natura « ibrida » (Uberti e Ruini),« anfibia » (Leone) o « mista », com’ebbe arilevare nel dibattito il socialista Targetti,il quale così riassumeva la questione:« L’Assemblea m’insegna che le funzionidel pubblico ministero, così come sonofissate nella procedura vigente, si può direche siano di carattere misto. Se il pubblicoministero non avesse funzioni giurisdizio-nali, allora potremmo anche convenire cheil pubblico ministero esercita una funzioneche molto lo avvicina al potere esecutivo,col quale deve di conseguenza sentirsi, inqualche modo, legato. Ma quando, come èoggi, il pubblico ministero ha anche deiveri e propri poteri di giurisdizione,quando può decidere di un arresto emet-tendo un ordine di cattura (si dice ordine

e non mandato, ma è perfettamente iden-tico essere arrestati con un ordine o conun mandato); quando – dicevo – si attri-buisce al pubblico ministero facoltà diconcedere la libertà provvisoria, facoltà dirinviare al giudizio, chiunque comprendeche questo magistrato esercita molte dellefunzioni che lo parificano, in questo, almagistrato della giudicante. Funzioni chedevono portare ciascuno di noi a ricono-scere la necessità di garantirne il piùpossibile l’indipendenza dal potere esecu-tivo. Ma al tempo stesso, anzi prima distabilire norme tassative in questo punto,occorre definire la figura di quest’impor-tantissimo magistrato » (Assemblea costi-tuente, seduta pomeridiana del 26 novem-bre 1947).

In seguito, la legislazione repubblicanaha valorizzato al massimo l’indipendenzadella magistratura e l’obbligatorietà del-l’azione penale per favorire una progres-siva assimilazione delle figure del giudicee del pubblico ministero, che rappresentala più marcata differenza tra il sistemagiudiziario italiano e quello degli altriPaesi.

Tuttavia, con il codice di procedurapenale del 1989, il modello di pubblicoministero scelto dai costituenti è entrato inconflitto con il nuovo ruolo assegnatoglinel processo accusatorio. Per questo mo-tivo, nel corso dei lavori della Commis-sione bicamerale si affermò, tra rappre-sentanti di forze politiche diverse, l’idea diseparare le funzioni dei giudici e deipubblici ministeri (senatore Pellegrino esenatore Folena, Gruppo della Sinistrademocratica – L’Ulivo, senatore Loiero,Gruppo della federazione cristiano demo-cratica – CCD) e, in alcuni casi, di sepa-rare anche le loro carriere (senatore Perae onorevole Parenti, Gruppo di ForzaItalia). La necessità di una chiara distin-zione fu ben evidenziata dal Presidente delComitato sul sistema delle garanzie, ono-revole Boato (Gruppo Misto – Verdi), ilquale sottolineò che « il ruolo del pubblicoministero, anche in relazione all’eserciziodell’azione penale, è stato ridisegnato conl’introduzione del processo accusatorio,sicché dovrebbe (tendenzialmente) presen-



tarsi come organo di ricerca (non diistruzione), di richiesta (non di decisione),di azione (e non di giudizio) ».

Infine, la legge costituzionale n. 2 del1999 ha introdotto il giusto processo, an-che in attuazione delle convenzioni inter-nazionali, rendendo così indifferibile laseparazione tra l’ordine dei giudici e l’uf-ficio del pubblico ministero.

Soltanto tale separazione consente, in-fatti, di realizzare un’effettiva terzietàdell’organo giudicante – vale a dire, lasua equidistanza dalle parti e la paritàsul piano processuale dell’accusa e delladifesa – offrendo al cittadino un pro-cesso effettivamente giusto. Non è uncaso, quindi, che il Consiglio d’Europaabbia espressamente invitato gli Statimembri ad agire « affinché lo status giu-ridico, la competenza ed il ruolo proce-durale dei Pubblici ministeri siano sta-biliti dalla legge in modo tale che non vipossano essere dubbi fondati sull’indipen-denza e l’imparzialità dei giudici », evi-denziando lo stretto rapporto tra il ruolodel pubblico ministero nell’ordinamentopenale e l’indipendenza e l’imparzialitàdei giudici (raccomandazione REC(2000)19, adottata dal Comitato dei Mi-nistri il 6 ottobre 2000, paragrafo 17).

6. L’ufficio del pubblico ministero: efficaciae responsabilità nell’uso dei mezzi diindagine e nell’esercizio dell’azione pe-nale.

La seconda discontinuità introdottadalla riforma del titolo IV consiste nellanuova configurazione della magistraturainquirente, che garantisce ai cittadini unuso efficace e responsabile dei mezzi diindagine e dell’azione penale.

La discontinuità si manifesta sin dalladefinizione del pubblico ministero come« ufficio » (articolo 4 del disegno di legge),che fissa, anche sul piano lessicale, ilconnubio tra esercizio della funzione in-quirente e responsabilità; connubio che ilruolo sociale assunto dal pubblico mini-stero ha reso imprescindibile e che soloun’organizzazione razionale e coordinata

degli organi della pubblica accusa può oggigarantire.

Nel corso degli ultimi decenni, loscambio tra libertà e sicurezza determi-nato dallo sviluppo e dalla trasforma-zione della società ha provocato un sen-sibile aumento delle istanze di legalità egiustizia, accrescendo il ruolo e l’esposi-zione sociale e mediatica della magistra-tura. Al tempo stesso, la dimensionesovranazionale assunta dai fenomeni cri-minali ha favorito, specialmente nell’am-bito dell’Unione europea, l’integrazione eil ravvicinamento degli ordinamenti na-zionali e ha reso più cogenti gli obblighidi cooperazione giudiziaria in materiapenale, costringendo gli Stati a moder-nizzare i propri sistemi giuridici e, ine-vitabilmente, a rinunciare a una partedelle proprie tradizioni giuridiche.

Nell’ambito della revisione del titolo IVdella parte II della Costituzione, l’ufficiodel pubblico ministero rappresenta, allora,il nuovo soggetto capace di rispondere aqueste diverse istanze. In particolare, essoconsente di superare definitivamentequelle concezioni e prassi soggettivisticheche hanno dato luogo a una vera e propria« frammentazione » della funzione requi-rente, nella quale il singolo magistrato,attraverso la libera ricerca della notizia direato e la diretta disponibilità della poliziagiudiziaria, può disporre degli strumentiinvestigativi (compresi quelli più invasivi,complessi e costosi), senza doverne com-misurare l’utilizzo a criteri predeterminatidi esercizio dell’azione penale e senzatener anche conto delle risorse, necessa-riamente limitate, dell’organizzazione giu-diziaria.

Tutto questo è stato mirabilmente sin-tetizzato nel pensiero di Giovanni Falcone,il quale, da studioso e da operatore deldiritto, osservava come, in assenza di unapolitica giudiziaria vincolante, « tutto siariservato alle decisioni assolutamente ir-responsabili dei vari uffici di procura espesso dei singoli sostituti », aggiungendo:« Mi sento di condividere l’analisi secondocui, in mancanza di controlli istituzionalisull’attività del pubblico ministero, sa-ranno sempre più gravi i pericoli che



influenze informali e collegamenti occulticon centri occulti di potere possano in-fluenzare l’esercizio di tale attività. Misembra giunto, quindi, il momento dirazionalizzare e di coordinare l’attività delpubblico ministero finora reso pratica-mente irresponsabile da una visione feti-cistica dell’obbligatorietà dell’azione pe-nale e della mancanza di efficaci controllisulla sua attività », e concludendo che ciòdà l’immagine di una giustizia « che afronte di interventi talora tempestivi sol-tanto per fatti di scarsa rilevanza sociale,e talora tardivi per episodi di elevatapericolosità, appare all’opinione pubblicacome una variabile impazzita del sistema »(Fondazione Giovanni e Francesca Fal-cone, Giovanni Falcone, interventi e pro-poste 1982/1992).

7. Il Consiglio superiore della magistraturagiudicante e il Consiglio superiore dellamagistratura requirente.

Gli articoli 5, 6 e 7 del disegno di leggecostituzionale modificano profondamentel’assetto degli organismi di autogovernodella magistratura.

La scelta dei costituenti di prevedereun unico Consiglio superiore della magi-stratura (CSM), al quale attribuire anchela funzione disciplinare, a garanzia del-l’indipendenza dell’intero ordine della ma-gistratura, era coerente rispetto a unaconcezione che riconosceva al pubblicoministero una natura affine a quella delgiudice.

L’attuale CSM – istituito con la leggen. 195 del 1958, successivamente più voltemodificata, ma disciplinato direttamente ein molteplici aspetti anche dall’articolo104 della Costituzione – è attualmentecomposto da ventisette membri, dei qualitre di diritto (il Presidente della Repub-blica, che lo presiede ai sensi degli articoli87 e 104 della Costituzione vigente, ilprimo presidente e il procuratore generalepresso la Corte di cassazione), sedici elettida tutti i magistrati ordinari tra gli ap-partenenti alle varie categorie e, infine,otto eletti dal Parlamento in seduta co-

mune tra professori di università in ma-terie giuridiche ed avvocati dopo quindicianni di esercizio. I membri elettivi duranoin carica quattro anni e non sono imme-diatamente rieleggibili.

I componenti di nomina parlamentaresono eletti dal Parlamento in seduta co-mune, a scrutinio segreto; la maggioranzaè pari a tre quinti dell’Assemblea, che siriducono, nelle successive votazioni, a trequinti dei votanti. All’elezione dei compo-nenti togati, invece, partecipano tutti imagistrati con voto personale, segreto ediretto; i togati sono eletti in tre collegiunici nazionali.

Da più parti è stato rilevato come,nonostante le modifiche del sistema elet-torale del Consiglio superiore, che hannoeliminato il voto per liste contrapposte, ilpotere dei gruppi organizzati all’internodella magistratura – le cosiddette « cor-renti » – non si sia ridotto. Tale circo-stanza ha posto da più anni la questionedell’autonomia interna dei magistrati, os-sia il fatto che le loro carriere possanoessere in qualche modo condizionate dalgradimento espresso dalle diverse correnti.Un fenomeno che già nell’Assemblea co-stituente Orazio Condorelli, Meuccio Ruinie altri avevano stigmatizzato con l’espres-sione di « elettoralismo ».

Il vicepresidente del Consiglio superioredella magistratura è eletto fra i compo-nenti designati dal Parlamento, ha poteripropri e poteri delegati dal Presidentedella Repubblica; egli, inoltre, con il primopresidente e il procuratore generale pressola Corte di cassazione, compone il Comi-tato di presidenza, organo previsto dallalegislazione ordinaria. Il quorum per ilfunzionamento del CSM è previsto in al-meno dieci magistrati e almeno cinquecomponenti di nomina parlamentare.

Il Consiglio superiore della magistra-tura svolge funzioni amministrative, rela-tive allo status dei magistrati (sia ordinariche onorari), e funzioni giurisdizionali,nell’ambito del procedimento volto ad ac-certare la responsabilità disciplinare deimagistrati. Nel primo caso, il consigliosuperiore della magistratura provvede conatti amministrativi, impugnabili davanti al



giudice amministrativo; nel secondo, consentenze, impugnabili per motivi di legit-timità davanti alla Corte di cassazione –Sezioni unite civili.

Accanto alle competenze espressamentepreviste dalla Costituzione, si è venuta poiconfigurando una funzione definita « pa-ranormativa », che consiste nell’adozioneed emanazione di atti di varia tipologia(sostanzialmente riconducibili a regola-menti, determinazioni e circolari) di con-tenuto generale e astratto.

Il disegno di legge costituzionale attri-buisce le funzioni attualmente svolte dalConsiglio superiore della magistratura atre diversi organismi, di nuova istituzione:il Consiglio superiore della magistraturagiudicante, il Consiglio superiore della ma-gistratura requirente e la Corte di disci-plina.

La Presidenza di entrambi i Consiglisuperiori è attribuita al Presidente dellaRepubblica, la cui posizione super partesdi raccordo tra i poteri dello Stato con-tinua ad essere la più idonea a garantireil necessario collegamento della magistra-tura con le istanze esterne, evitandone lachiusura in se stessa.

Il primo presidente della Corte di cas-sazione è membro di diritto del Consigliosuperiore della magistratura giudicante,mentre il procuratore generale presso laCorte di cassazione è membro di dirittodel Consiglio superiore della magistraturarequirente.

I componenti del Consiglio superioredella magistratura giudicante e del Consi-glio superiore della magistratura requi-rente sono nominati, per metà, dal Parla-mento in seduta comune e per metà,rispettivamente, dagli appartenenti all’or-dine dei giudici e dai pubblici ministeri; lapresenza, quale membro di diritto, delprimo presidente della Corte di cassazionee del procuratore generale presso la me-desima garantisce la prevalenza numericadella componente « togata ».

La vice presidenza dei due organismi èattribuita, come nell’attuale testo costitu-zionale, a un membro laico eletto daciascun Consiglio. Inoltre, è previsto che icomponenti togati di ciascun Consiglio

siano eletti, rispettivamente, dai giudici edai magistrati del pubblico ministero pre-vio sorteggio degli eleggibili. Questo mec-canismo è il più idoneo a contrastare ilfenomeno della « correntocrazia » e a raf-forzare, quindi, l’autonomia interna dellamagistratura. Ciascun giudice e pubblicoministero, anche se non sia espressionedelle correnti organizzate, potrà infattiesser nominato nei Consigli superiori, nelpieno rispetto del principio dell’elettività.

Si prevede, poi, che i membri elettivinon siano più rieleggibili, laddove l’attualeformulazione stabilisce soltanto che essinon siano rieleggibili immediatamente.

Come oggi, sarà la legge a stabilire ilnumero dei componenti di ciascun Consi-glio superiore, che sarà necessariamentediverso, tenuto conto della sproporzionenumerica tra l’organico dei giudici e quellodei pubblici ministeri.

Nel dibattito di questi anni, particolar-mente avvertita è stata la necessità diescludere che i Consigli superiori possanoesercitare un ruolo contiguo alla funzionedi indirizzo politico, che si traduce, nel-l’articolo 6 del disegno di legge, nellatassativa indicazione delle attribuzioniproprie di tali organi, tale da fissare limiticerti all’autogoverno della magistratura. Sitratta di un principio di chiara ascendenzaliberale, che, oltre due secoli or sono,Alexis de Tocqueville riassumeva nei se-guenti termini: « quando un giudice, aproposito di un processo, si pronunzia suuna legge relativa a questo processo,estende il cerchio delle sue attribuzioni,ma non ne esce, poiché ha voluto inquesto modo giudicare della legge, perarrivare a giudicare il processo. Quandoinvece si pronuncia su di una legge, senzaprender le mosse da un processo, egli escecompletamente da quella sfera, e penetrain quella del potere legislativo » (A. deTocqueville, La democrazia in America).

Per assicurare che le funzioni ammi-nistrative svolte dai Consigli superiorimantengano tale natura, il disegno di leggecostituzionale prevede che ad essi spettinoesclusivamente le funzioni amministrativeriguardanti le materie già indicate nell’ar-ticolo 105 della Costituzione vigente. Si



afferma, inoltre, il divieto di adottare attidi indirizzo politico e di esercitare fun-zioni diverse da quelle indicate nella Co-stituzione. Queste previsioni colmano unalacuna obiettiva del nostro testo costitu-zionale che, non indicando i limiti delleattività del CSM, ha consentito l’eserciziodi quelle citate e ampie funzioni « para-normative » e di indirizzo generale che,talvolta, hanno determinato contrasti congli altri poteri dello Stato.

Ai due Consigli superiori sono attri-buiti, naturalmente in modo separato, icompiti attinenti alla carriera dei giudici edei pubblici ministeri: assunzioni, assegna-zioni, trasferimenti e promozioni. Ad essiè, invece, sottratta la funzione disciplinare,affidata a una Corte di disciplina, di nuovaistituzione (si veda, di seguito, il paragrafo12). Questa scelta risponde all’esigenza diescludere interferenze tra le funzioni am-ministrative e quelle disciplinari, evitandoche chi è chiamato a valutare, a variotitolo, le carriere dei magistrati (profes-sionalità, conferimento di incarichi diri-genziali, incompatibilità non derivanti dailleciti disciplinari) possa giudicarne anchei profili disciplinari.

8. Il Ministro della giustizia.

Il disegno di legge costituzionale, all’ar-ticolo 11, attribuisce nuovi compiti alMinistro della giustizia, che, in particolare,è chiamato a riferire annualmente alleCamere sullo stato della giustizia, sul-l’esercizio dell’azione penale e sull’uso deimezzi di indagine. Attraverso questa rela-zione, il Parlamento potrà ottenereun’adeguata rappresentazione dei datiquantitativi concernenti la giustizia (causeo processi sopravvenuti e definiti, organiz-zazione del personale eccetera), anche inrelazione ai mezzi di ricerca della provaesperiti nell’ambito delle indagini penali. Aqueste attribuzioni si aggiungono quellaispettiva, che viene così ad essere « costi-tuzionalizzata », e le altre, già menzionate

dall’articolo 110 della Costituzione, ine-renti all’esercizio dell’azione disciplinare eall’organizzazione e al funzionamento deiservizi relativi alla giustizia.

9. Altre disposizioni in materia di ordina-mento giurisdizionale.

Ulteriori modifiche alle disposizionicontenute nella sezione I del titolo IV,relative all’ordinamento giurisdizionale,sono apportate dagli articoli 8, 9 e 10 deldisegno di legge costituzionale.

L’articolo 8 amplia le possibilità direclutamento elettivo della magistraturaonoraria, previste nell’articolo 106 dellaCostituzione, consentendolo per tutti gliuffici e non soltanto per quello del giudicesingolo. Si attribuisce, così, un’analogavalorizzazione costituzionale anche allefunzioni requirenti svolte dai magistrationorari (i vice procuratori onorari di cuiagli articoli 71 e 71-bis del vigente ordi-namento giudiziario, di cui al regio de-creto 30 gennaio 1941, n. 12, e successivemodificazioni), mentre l’attuale formula-zione dell’articolo 106 della Costituzioneammette il sistema elettivo con riguardoalle sole funzioni di giudice monocratico,la cui competenza, almeno in origine, eralimitata agli affari di minore importanza.

L’articolo 9 prevede che, ferma re-stando l’inamovibilità di tutti i magistrati,in caso di eccezionali esigenze relativeall’organizzazione e al funzionamento deiservizi relativi alla giustizia, individuatedalla legge, i Consigli superiori possanodestinare ad altre sedi sia i giudici sia imagistrati del pubblico ministero. Questaprevisione intende contemperare la tradi-zionale garanzia di inamovibilità con l’ob-bligo di fronteggiare eventuali situazioni dieccezionale difficoltà organizzativa – do-vute, ad esempio, a rilevanti vacanze diorganico o ad una straordinaria soprav-venienza di affari civili o penali – chepotrebbero compromettere localmentel’effettività della funzione giudiziaria. Alfine di garantire un uso equilibrato di



questo delicato istituto, è prevista unariserva assoluta di legge per la specifica-zione delle eccezionali esigenze organizza-tive alle quali dover rispondere.

L’articolo 10 del disegno di legge co-stituzionale interviene sul rapporto traautorità giudiziaria e polizia giudiziaria.Questa materia, strettamente collegata allafigura del pubblico ministero, si pone alconfine tra giurisdizione e amministra-zione. La polizia giudiziaria – vale a direl’attività di polizia non preventiva, mavolta a reintegrare il diritto già violato e,di regola, preordinata all’esercizio dellagiurisdizione penale – è infatti dipendentefunzionalmente dall’autorità giudiziaria,ma gerarchicamente dal potere esecutivo.

A tale riguardo, in seno all’Assembleacostituente era emerso un iniziale orien-tamento inteso a creare uno speciale corpodi polizia alle esclusive dipendenze del-l’autorità giudiziaria; questo fu poi abban-donato in favore di una dipendenza solofunzionale, e non anche gerarchica o di-sciplinare, compendiata nella formuladella disponibilità diretta, ma non esclu-siva, della polizia giudiziaria.

Con la modifica proposta all’articolo109 della Costituzione, si prevede ora cheil giudice e il pubblico ministero dispon-gano della polizia giudiziaria « secondo lemodalità stabilite dalla legge ». Questanuova disposizione deve essere coordinatacon le altre, che affermano l’imparzialitàdell’azione giudiziaria, in particolare delleinvestigazioni e delle indagini penali (ilsettore di maggior impegno per la poliziagiudiziaria); l’autonomia e l’indipendenzadella magistratura, in particolare dell’uf-ficio del pubblico ministero; l’obbligato-rietà dell’azione penale. L’insieme di que-ste norme, da una parte, conferma che ilrapporto tra polizia giudiziaria e autoritàgiudiziaria è un rapporto di stretta dipen-denza funzionale e che, quindi, il legisla-tore deve necessariamente regolarlo esclu-dendo ogni interferenza esterna sull’atti-vità giudiziaria; dall’altra, chiarisce che,sul piano amministrativo e su quello or-ganizzativo, non può esservi subordina-zione della polizia giudiziaria alla magi-stratura.

Queste previsioni completano il disegnorivolto a perfezionare la capacità repres-siva dello Stato attraverso una chiaradistinzione dei ruoli che spettano allapolizia e alla magistratura (in particolare,quella inquirente). Alla prima dovrà esserericonosciuta piena autonomia nell’attivitàdi “preinvestigazione”, che tende a verifi-care l’esistenza e l’evoluzione dei fenomenicriminali e che consiste nel ricercare eacquisire liberamente le notizie di reatoattraverso ogni strumento di conoscenza eosservazione della realtà (ad esempio, laconoscenza diretta del fatto, la confidenzaprivata, l’informazione giornalistica, ilfatto notorio). All’ufficio del pubblico mi-nistero sono riservate, invece, conforme-mente alla sua natura di autorità giudi-ziaria, le attività di carattere processualerelative alla valutazione dei risultati del-l’investigazione, alle richieste da presen-tare al giudice, all’esercizio dell’azione pe-nale, alla funzione di accusa nel dibatti-mento.

10. Le norme sulla giurisdizione: l’obbliga-torietà dell’azione penale e i criteri peril suo esercizio.

L’articolo 13 del disegno di legge co-stituzionale modifica l’articolo 112 dellaCostituzione sull’obbligo di esercitarel’azione penale. La materia rappresenta unvero banco di prova sia dell’efficacia del-l’azione giudiziaria sia del principio dieguaglianza dei cittadini di fronte allalegge.

La genesi della attuale disposizione èstrettamente legata al tema dei rapportitra pubblico ministero e Ministro dellagiustizia e, quindi, all’indipendenza dellamagistratura inquirente. La questione in-torno alla quale i costituenti si diviseroconcerneva il principio di obbligatorietàdell’azione penale: se questa, cioè, com-portasse necessariamente l’istituzione diun pubblico ministero indipendente e ina-movibile (Calamandrei) oppure se fossecompatibile con la dipendenza dell’accusapubblica dall’esecutivo (Leone).



La scelta, racchiusa nel vigente articolo112 della Costituzione, cadde sulla primaopzione.

Negli anni successivi emerse, però, conchiarezza che, come negli altri Paesi, nep-pure in Italia è possibile perseguire tutti ireati, non essendo l’apparato giudiziario ingrado di fronteggiare il numero degli ille-citi penali e non risultando risolutivo ilsistematico ricorso a strumenti deflativi, dinatura sia legislativa che organizzativa.Come evidenziava l’onorevole Boato, nellaRelazione sul sistema delle garanzie tra-smessa alla Presidenza della Camera deideputati e alla Presidenza del Senato dellaRepubblica il 30 giugno 1997, nell’ambitodel progetto di legge costituzionale per larevisione della parte seconda della Costi-tuzione, è pressoché unanime il rilievosecondo cui il principio dell’obbligatorietàdell’azione penale subisce in concreto, os-sia nella pratica degli uffici giudiziari,attenuazioni tali da potersi affermaresenza esagerazioni che, di fatto, la discre-zionalità è ormai la regola.

Al tempo stesso, il dibattito tra glistudiosi ha fatto emergere come, tra isistemi che seguono il principio di obbli-gatorietà dell’azione penale, quello italianosi caratterizzi per la sua adozione a livellocostituzionale; e come ciò non consenta diricorrere a strumenti legislativi capaci diincidere significativamente sul binomio“legalità-obbligatorietà” o, perlomeno, direndere più omogeneo l’esercizio del-l’azione penale, con ripercussioni negativesia sul piano general–preventivo, e quindidella sicurezza pubblica, sia su quellodell’eguaglianza dei cittadini dinanzi allalegge.

Con la modifica dell’articolo 112 dellaCostituzione si stabilisce, allora, che,ferma l’obbligatorietà dell’azione penale,essa è regolata da criteri stabiliti dallalegge. Si conferisce così alla norma costi-tuzionale una razionalità storico-sociale euna dimensione teleologica che rendonocompatibile il principio di obbligatorietàcon gli obiettivi di politica criminale. Inquesto modo, essa si allinea alle corri-spondenti disposizioni di altri ordinamentidemocratici e del cosiddetto Corpus juris

per la istituzione di un Pubblico Ministeroeuropeo, ove si parla di “temperamento” e“regolamentazione” dell’uso dell’azione pe-nale, a significare che i margini di valu-tazione non possono essere affidati a de-terminazioni soggettive o casuali, ma de-vono trovare sempre, quale che sia ilmodello processuale, una regolamenta-zione obiettiva e predeterminata che solola legge è in grado di garantire. Particolariesigenze storiche, sociali o economiche,infatti, possono indurre il legislatore afissare criteri in forza dei quali, ad esem-pio, debba esser data prioritaria tratta-zione ad indagini concernenti determinatireati; fermo restando l’obbligo, esauritequeste, di curare anche le indagini relativealle altre fattispecie penalmente rilevanti.

11. Il diritto di appello delle sentenze dicondanna e il divieto di appello dellepronunce di proscioglimento. Regole edeccezioni.

L’articolo 12 del disegno di legge co-stituzionale riconosce il diritto a un dop-pio grado di giudizio in materia penale infavore di chi venga dichiarato colpevole,conferendo così rango costituzionale a unaregola contenuta nell’articolo 2 del Proto-collo n. 7 della Convenzione per la salva-guardia dei diritti dell’uomo e delle libertàfondamentali, adottato a Strasburgo il 22novembre 1984, reso esecutivo con legge 9aprile 1990, n. 98.

L’articolo 12 prevede che il diritto diappellare le sentenze di condanna possaesser limitato soltanto da una legge esoltanto qualora la natura del reato (adesempio, una contravvenzione), della pena(ad esempio, quella pecuniaria) o delladecisione (ad esempio, la cosiddetta sen-tenza di patteggiamento) giustifichino unaderoga al principio generale.

Il disegno di legge costituzionale pre-vede, inoltre, che le sentenze di proscio-glimento possano essere appellate soltantonei casi previsti dalla legge. Si afferma,così, il principio dell’inappellabilità deiprovvedimenti di assoluzione, consentendo



tuttavia, anche in questo caso, alla legge diprevedere delle deroghe.

Questo principio rappresenta il puntodi equilibrio tra due imprescindibili inte-ressi dello Stato liberal-democratico: lalibertà del cittadino e la sicurezza delloStato. Tale equilibrio è raggiunto assicu-rando al cittadino – già prosciolto da ungiudice di primo grado a seguito di unregolare processo – che non potrà, salveeccezioni, essere sottoposto ad un giudiziod’appello in ordine alle stesse condotte;perseguire ancora l’ipotesi accusatoria,pur dopo che questa non ha trovato con-ferma processuale, farebbe infatti perdereall’azione pubblica i tratti della doverosaricerca della verità e rischierebbe di farleassumere le vesti di un atteggiamentopersecutorio.

12. La responsabilità disciplinare dei ma-gistrati: la Corte di disciplina dellamagistratura giudicante e requirente.

L’articolo 7 del disegno di legge costi-tuzionale attribuisce la funzione discipli-nare a una Corte di disciplina, di nuovaistituzione, che si articola in due sezioni:una per i giudici, l’altra per i magistratidel pubblico ministero.

L’istituzione di un organo ad hoc, com-petente per i procedimenti disciplinari neiconfronti dei magistrati, era già stata pre-vista dalla Commissione bicamerale e cor-risponde a un’esigenza largamente avver-tita: quella di evitare ogni commistione trale attività inerenti alle carriere dei magi-strati e l’accertamento della loro respon-sabilità disciplinare.

Attualmente, l’esercizio di questa par-ticolare e delicatissima funzione è, invece,rimesso a una sezione interna del Consi-glio superiore della magistratura; mecca-nismo che non evita affatto quella com-mistione appena richiamata, anzi la esalta,con conseguente rischio di una giustiziadisciplinare troppo domestica e tropposensibile alle altre vicende concernenti lecarriere dei magistrati.

I membri dell’istituenda Corte di disci-plina sono nominati, per metà, dal Parla-

mento in seduta comune e, per l’altrametà, rispettivamente dai giudici e daipubblici ministeri. Le fonti di investitura,nonché l’attribuzione ai membri “laici” siadella presidenza della Corte sia della vi-cepresidenza delle due sezioni, rispondonoproprio all’obiettivo di costituire una giu-stizia non domestica, ma bilanciata conun’adeguata presenza di soggetti qualificati(professori ordinari e avvocati) di nominaparlamentare.

La delicatezza della funzione assegnataalla Corte di disciplina ne comporta –come inevitabile corollario – piena auto-nomia e indipendenza; queste prerogativesaranno in concreto assicurate da unasuccessiva legge ordinaria, che garantiràinoltre l’attuazione dei princìpi del giustoprocesso, essenziali anche in sede discipli-nare.

Contro i provvedimenti disciplinari èammesso ricorso per Cassazione per mo-tivi di legittimità.

13. La responsabilità civile dei magistrati.

L’articolo 14 del disegno di legge co-stituzionale introduce nel titolo IV dellaCostituzione una nuova sezione II-bis, inmateria di responsabilità civile dei magi-strati. Si afferma, così, per la prima volta,nella Costituzione, il principio della re-sponsabilità professionale del magistrato,destinato a completare il nuovo assettodella magistratura in cui l’autonomia el’indipendenza devono trovare un neces-sario bilanciamento nella efficienza e re-sponsabilità.

L’articolo 113-bis, di nuova introdu-zione, contiene due norme principali.

Nella prima, si prevede un’unica di-sciplina comune per tutti gli impiegaticivili dello Stato: il magistrato dovrà,infatti, rispondere degli atti compiuti inviolazione dei diritti, che cagionino undanno ingiusto al pari degli altri funzio-nari dello Stato. Si recepisce, così, unprincipio già desumibile dagli articoli 28e 98 della Costituzione, che pongonosullo stesso piano gli impiegati pubblici,tra i quali i magistrati, come già stabilito



in via interpretativa dalla Corte costitu-zionale (sentenza n. 2 del 1968).

La seconda norma stabilisce che la leggedeve regolare con norme specifiche i casi diresponsabilità civile derivante dalla lesioneingiusta della libertà personale dei citta-dini. Con la distinzione tra questo tipo diviolazione e le altre violazioni di diritti, sivuole sottolineare la necessità di una tutelapiena, anche in forma risarcitoria, del di-ritto che si colloca al vertice dei valori rico-nosciuti nella Carta costituzionale.

Le due norme hanno un valore cate-goriale e non contenutistico, sicché re-

stano riservate alla discrezionalità dellegislatore tutte le scelte sulla concretadisciplina da adottare, nel solco delleprerogative della magistratura e dei prin-cìpi dell’ordinamento dell’Unione euro-pea, secondo i quali, almeno nei casi di“violazione manifesta del diritto vigente”,non è consentito limitare la tutela risar-citoria verso il cittadino ai casi di doloe di colpa grave (Corte di giustizia del-l’Unione europea, 30 settembre 2003,causa C–224/01 Köbler, e 13 giugno 2006,causa C–173/03 Traghetti del Mediterra-neo Spa).



ANALISI TECNICO-NORMATIVA

PARTE I. ASPETTI TECNICO-NORMATIVI DI DIRITTO INTERNO

1) Obiettivi e necessità dell’intervento normativo. Coerenza con ilprogramma di governo.

L’intervento è rivolto ad operare un’ampia riforma della giustizia,introducendo la separazione in senso proprio delle carriere deimagistrati giudicanti e dei magistrati requirenti (e all’uopo creandodue distinti organismi di gestione dei giudici e dei magistrati delpubblico ministero).

Tale riforma è necessaria per attuare il principio del giustoprocesso sul piano costituzionale e ordinamentale. Essa assicural’effettiva equidistanza del giudice dalle parti e consente, così, diattuare nel massimo grado l’imparzialità e l’indipendenza dei giudicioffrendo un processo giusto al cittadino che ne sia imputato o parte.

Il nuovo assetto della magistratura, in cui l’autonomia e l’indi-pendenza devono trovare un necessario bilanciamento nella efficienzae responsabilità, è completato dalla istituzione dell’ufficio del pubblicoministero e dall’affermazione del principio di responsabilità deimagistrati.

In relazione a quest’ultimo aspetto, si stabilisce che la legge deveregolare con norme specifiche i casi di responsabilità civile derivantedalla lesione ingiusta della libertà personale dei cittadini. Con ladistinzione tra questo tipo di violazione e le altre violazioni di diritti,si vuole sottolineare la necessità di una tutela piena, anche in formarisarcitoria, del diritto che si colloca al vertice dei valori riconosciutinella Carta costituzionale.

Infine, l’intervento è rivolto a inserire tra i princìpi costituzionaliil diritto ad appellare le sentenze di condanna da parte di chi sia statodichiarato colpevole, conferendo così rango costituzionale a una regolacontenuta nel Protocollo n. 7 della Convenzione per la salvaguardiadei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, adottata a Stra-sburgo il 22 novembre 1984.

2) Analisi del quadro normativo nazionale.

L’attuale disciplina costituzionale non prevede la separazionedelle carriere tra giudici e magistrati del pubblico ministero, ma ununico ordine della magistratura giudicante e requirente, amministratoda un solo organismo, il Consiglio superiore della magistratura,competente a decidere anche in relazione agli illeciti disciplinarieventualmente commessi dai magistrati.



La riforma istituisce due Consigli superiori (uno per i giudici,l’altro per i magistrati del pubblico ministero) e un nuovo organismo,la Corte di disciplina della magistratura giudicante e requirente,competente a giudicare sugli illeciti disciplinari dei magistrati, com-posto per metà dagli stessi magistrati e per metà da componentinominati dal Parlamento.

3) Incidenza delle norme proposte sulle leggi e sui regolamenti vigenti.

Le norme oggetto del disegno di legge costituzionale prevedono lasostituzione della normativa costituzionale attualmente vigente el’integrazione della stessa ove ancora compatibile con i nuovi princìpi.

4) Analisi della compatibilità dell’intervento con i princìpi costituzio-nali.

L’intervento si propone la modifica del testo costituzionale nelpieno rispetto dei princìpi fondamentali dettati dalla medesima Cartacostituzionale.

5) Analisi delle compatibilità dell’intervento con le competenze e lefunzioni delle regioni ordinarie e a statuto speciale nonché degli entilocali.

Il disegno di legge costituzionale non presenta aspetti di inter-ferenza o di incompatibilità con le competenze costituzionali delleregioni, incidendo su materia riservata alla competenza dello Stato.

PARTE II. CONTESTO NORMATIVO EUROPEO E INTERNAZIONALE

10) Analisi della compatibilità dell’intervento con l’ordinamento del-l’Unione europea.

Il disegno di legge costituzionale non presenta aspetti di inter-ferenza o di incompatibilità con l’ordinamento dell’Unione europea.

11) Verifica dell’esistenza di procedure di infrazione da parte dellaCommissione europea sul medesimo o analogo oggetto.

Quanto alla responsabilità civile dei magistrati, risulta pendenteil ricorso C.379/10 (Commissione c/ Repubblica italiana) - Ricorso perinadempimento ex articolo 258 TFUE – Violazione del diritto del-



l’Unione da parte di un organo giurisdizionale di ultimo grado di unoStato membro.

12) Analisi della compatibilità dell’intervento con gli obblighi interna-zionali.

Nulla da rilevare.

13) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte di giustizia dell’Unioneeuropea sul medesimo o analogo oggetto.

Non risultano pendenti giudizi innanzi alla Corte di giustiziadell’Unione europea sul medesimo o analogo oggetto. Quanto allaresponsabilità civile dei magistrati, la modifica costituzionale siinserisce nel solco dei princìpi dell’ordinamento dell’Unione europea,secondo cui, perlomeno nei casi di violazione manifesta del dirittovigente, non è consentito limitare la tutela risarcitoria verso ilcittadino ai casi di dolo e colpa grave (Corte di giustizia dell’Unioneeuropea, 30 settembre 2003, causa C-224/01 Köbler, e 13 giugno 2006,causa C-173/03 Traghetti del Mediterraneo Spa).

14) Indicazione delle linee prevalenti della giurisprudenza ovvero dellapendenza di giudizi innanzi alla Corte europea dei diritti dell’uomosul medesimo o analogo oggetto.

Non risultano pendenti giudizi innanzi alla Corte europea deidiritti dell’uomo sul medesimo o analogo oggetto.

15) Eventuali indicazioni sulle linee prevalenti della regolamentazionesul medesimo oggetto da parte di altri Stati membri dell’Unioneeuropea.

Nulla da segnalare.

PARTE III. ELEMENTI DI QUALITÀ SISTEMATICAE REDAZIONALE DEL TESTO

1) Individuazione delle nuove definizioni normative introdotte dal testo,della loro necessità, della coerenza con quelle già in uso.

Il provvedimento non introduce nuove definizioni normative equelle adottate nell’ambito dello stesso risultano del tutto coerenti conquelle già attualmente in uso.



2) Verifica della correttezza dei riferimenti normativi contenuti nelprogetto, con particolare riguardo alle successive modificazioni eintegrazioni subite dai medesimi.

I riferimenti normativi che figurano nello schema sono corretti.

3) Ricorso alla tecnica della novella legislativa per introdurre modifi-cazioni e integrazioni a disposizioni vigenti.

Per introdurre le modifiche normative sopra descritte si èprovveduto a novellare il testo della vigente Costituzione, introducendoanche quattro nuovi articoli nella Carta fondamentale (104-bis,104-ter, 105-bis e 113-bis).

4) Individuazione di effetti abrogativi impliciti di disposizioni dell’attonormativo e loro traduzione in norme abrogative espresse nel testonormativo.

La modifica non comporta immediati effetti abrogativi espliciti oimpliciti.

5) Individuazione di disposizioni dell’atto normativo aventi effettoretroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o diinterpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vi-gente.

All’articolo 15 si prevede espressamente che “I princìpi contenutinella presente legge costituzionale non si applicano ai procedimentipenali in corso alla data della sua entrata in vigore”.

6) Verifica della presenza di deleghe aperte sul medesimo oggetto, anchea carattere integrativo o correttivo.

Nulla da segnalare.

7) Indicazione degli eventuali atti successivi attuativi; verifica dellacongruità dei termini previsti per la loro adozione.

All’esito dell’approvazione del provvedimento sarà necessarioadottare le leggi di attuazione dei nuovi princìpi costituzionali esegnatamente:

1) separazione del Consiglio superiore della magistratura in duedistinti organismi;



2) istituzione della Corte di disciplina della magistratura giu-dicante e requirente;

3) riforma della responsabilità civile dei magistrati.

Trattandosi di leggi di attuazione di norme costituzionali, nonsono previsti termini per l’adozione dei provvedimenti normativi testèelencati.

8) Verifica della piena utilizzazione e dell’aggiornamento di dati e diriferimenti statistici attinenti alla materia oggetto del provvedimento,ovvero indicazione della necessità di commissionare all’Istitutonazionale di statistica apposite elaborazioni statistiche con correlataindicazione nella relazione economico-finanziaria della sostenibilitàdei relativi costi.

Non risulta necessario commissionare all’Istituto nazionale distatistica apposite elaborazioni statistiche in materia.



DISEGNO DI LEGGE COSTITUZIONALE__

ART. 1.

1. Al decimo comma dell’articolo 87della Costituzione sono aggiunte, in fine, leseguenti parole: « giudicante e il Consigliosuperiore della magistratura requirente ».

2. Al titolo IV della parte II dellaCostituzione sono apportate le seguentimodificazioni:

a) la rubrica del titolo IV è sostituitadalla seguente: « La Giustizia »;

b) la rubrica della sezione I è sosti-tuita dalla seguente: « Gli organi »;

c) la rubrica della sezione II è sosti-tuita dalla seguente: « La giurisdizione ».

ART. 2.

1. Il secondo comma dell’articolo 101della Costituzione è sostituito dal seguente:

« I giudici costituiscono un ordine au-tonomo e indipendente da ogni potere esono soggetti soltanto alla legge ».

ART. 3.

1. Il primo comma dell’articolo 102della Costituzione è sostituito dal seguente:

« La giurisdizione è esercitata da giudiciordinari istituiti e regolati dalle normesull’ordinamento giudiziario ».

ART. 4.

1. L’articolo 104 della Costituzione èsostituito dal seguente:

« ART. 104. – I magistrati si distinguonoin giudici e pubblici ministeri.



La legge assicura la separazione dellecarriere dei giudici e dei pubblici mini-steri.

L’ufficio del pubblico ministero è or-ganizzato secondo le norme dell’ordina-mento giudiziario che ne assicurano l’au-tonomia e l’indipendenza ».

ART. 5.

1. Dopo l’articolo 104 della Costituzionesono inseriti i seguenti:

« ART. 104-bis. – Il Consiglio superioredella magistratura giudicante è presiedutodal Presidente della Repubblica.

Ne fa parte di diritto il primo presi-dente della Corte di cassazione.

Gli altri componenti sono eletti permetà da tutti i giudici ordinari tra gliappartenenti alla medesima categoria, pre-vio sorteggio degli eleggibili, e per metà dalParlamento in seduta comune tra profes-sori ordinari di università in materie giu-ridiche e avvocati dopo quindici anni diesercizio.

Il Consiglio elegge un vicepresidente trai componenti designati dal Parlamento.

I membri elettivi del Consiglio duranoin carica quattro anni e non sono rieleg-gibili. Non possono, finché sono in carica,essere iscritti negli albi professionali, néfar parte del Parlamento o di un Consiglioregionale, provinciale o comunale.

ART. 104-ter. – Il Consiglio superioredella magistratura requirente è presiedutodal Presidente della Repubblica.

Ne fa parte di diritto il procuratoregenerale presso la Corte di cassazione.

Gli altri componenti sono eletti permetà da tutti i pubblici ministeri tra gliappartenenti alla medesima categoria, pre-vio sorteggio degli eleggibili, e per metà dalParlamento in seduta comune tra profes-sori ordinari di università in materie giu-ridiche e avvocati dopo quindici anni diesercizio.

Il Consiglio elegge un vicepresidente trai componenti designati dal Parlamento.



I membri elettivi del Consiglio duranoin carica quattro anni e non sono rieleg-gibili. Non possono, finché sono in carica,essere iscritti negli albi professionali, néfar parte del Parlamento o di un Consiglioregionale, provinciale o comunale ».

ART. 6.


« ART. 105. – Spettano al Consigliosuperiore della magistratura giudicante eal Consiglio superiore della magistraturarequirente, secondo le norme dell’ordina-mento giudiziario, le assunzioni, le asse-gnazioni, i trasferimenti e le promozioninei riguardi, rispettivamente, dei giudiciordinari e dei pubblici ministeri.

I Consigli superiori non possono adot-tare atti di indirizzo politico, né esercitarefunzioni diverse da quelle previste nellaCostituzione ».

ART. 7.

1. Dopo l’articolo 105 della Costituzioneè inserito il seguente:

« ART. 105-bis. – I provvedimenti disci-plinari nei riguardi dei magistrati spettanoalla Corte di disciplina della magistraturagiudicante e requirente.

La Corte di disciplina si compone diuna sezione per i giudici e di una sezioneper i pubblici ministeri.

I componenti di ciascuna sezione sonoeletti per metà dal Parlamento in sedutacomune e per metà, rispettivamente, datutti i giudici e da tutti i pubblici ministeri.

I componenti eletti dal Parlamentosono scelti tra professori ordinari di uni-versità in materie giuridiche e avvocatidopo quindici anni di esercizio.

I componenti eletti dai giudici e daipubblici ministeri sono scelti, previo sor-



teggio degli eleggibili, tra gli appartenentialle rispettive categorie.

La Corte di disciplina elegge un presi-dente tra i componenti designati dal Par-lamento e ciascuna sezione elegge un vi-cepresidente tra i componenti designatidal Parlamento.

I membri della Corte di disciplina du-rano in carica quattro anni e non sonorieleggibili. Non possono, finché sono incarica, essere iscritti negli albi professio-nali, né ricoprire uffici pubblici.

La legge assicura l’autonomia e l’indi-pendenza della Corte di disciplina e l’at-tuazione del principio del giusto processonello svolgimento della sua attività.

Contro i provvedimenti adottati dallaCorte di disciplina è ammesso ricorso perCassazione per motivi di legittimità ».

ART. 8.

1. Al secondo comma dell’articolo 106della Costituzione, le parole: « per tutte lefunzioni attribuite a giudici singoli » sonosoppresse.

ART. 9.

1. Al primo comma dell’articolo 107della Costituzione sono apportate le se-guenti modificazioni:

a) le parole: « del Consiglio superioredella magistratura » sono sostituite dalleseguenti: « dei Consigli superiori della ma-gistratura giudicante e requirente »;

b) è aggiunto, in fine, il seguenteperiodo: « In caso di eccezionali esigenze,individuate dalla legge, attinenti all’orga-nizzazione e al funzionamento dei servizirelativi alla giustizia, i Consigli superioripossono destinare i magistrati ad altresedi ».



ART. 10.


« ART. 109. – Il giudice e il pubblicoministero dispongono della polizia giudi-ziaria secondo le modalità stabilite dallalegge ».

ART. 11.


« ART. 110. – Ferme le competenze deiConsigli superiori della magistratura giu-dicante e requirente, spettano al Ministrodella giustizia la funzione ispettiva, l’or-ganizzazione e il funzionamento dei ser-vizi relativi alla giustizia.

Il Ministro della giustizia riferisce an-nualmente alle Camere sullo stato dellagiustizia, sull’esercizio dell’azione penale esull’uso dei mezzi di indagine ».

ART. 12.

1. All’articolo 111 della Costituzione èaggiunto, in fine, il seguente comma:

« Contro le sentenze di condanna èsempre ammesso l’appello, salvo che lalegge disponga diversamente in relazionealla natura del reato, delle pene e delladecisione. Le sentenze di proscioglimentosono appellabili soltanto nei casi previstidalla legge ».

ART. 13.


« ART. 112. – L’ufficio del pubblicoministero ha l’obbligo di esercitare l’azionepenale secondo i criteri stabiliti dallalegge ».



ART. 14.

1. Nel titolo IV della parte II dellaCostituzione, dopo la sezione II è aggiuntala seguente:

« SEZIONE II-bis.

Responsabilità dei magistrati

ART. 113-bis. – I magistrati sono diret-tamente responsabili degli atti compiuti inviolazione di diritti al pari degli altrifunzionari e dipendenti dello Stato.

La legge disciplina espressamente laresponsabilità civile dei magistrati per icasi di ingiusta detenzione e di altraindebita limitazione della libertà perso-nale.

La responsabilità civile dei magistrati siestende allo Stato ».

ART. 15.

1. I princìpi contenuti nella presentelegge costituzionale non si applicano aiprocedimenti penali in corso alla datadella sua entrata in vigore.

ART. 16.

1. La presente legge costituzionale en-tra in vigore il giorno successivo a quellodella sua pubblicazione nella Gazzetta Uf-ficiale successiva alla sua promulgazione.



PAGINA BIANCA

€ 2,00 *16PDL0047600**16PDL0047600*

XVI LEGISLATURA DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI DOCUMENTI · 2011-04-13 · missione per istruire la...

Documents

Transcript of XVI LEGISLATURA DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI DOCUMENTI · 2011-04-13 · missione per istruire la...