V. Bruno - Le “aspirazioni” della pianificazione e gli “ostacoli” nella localizzazione ...

le “aspirazioni” della pianificazione e

gli “ostacoli” nella localizzazione

degli impianti di smaltimento rifiuti

Avv. Vito Bruno Dirigente Settori Ambiente, Rifiuti e Contenzioso della Provincia di Barletta Andria Trani

Dott. Marco Barone Supporto tecnico-scientifico - Agenzia Territoriale per l’Ambiente

16 maggio 2014

“alcuni lavori sono più nobili, ma altri sono più necessari”

(Aristotele, IV sec. A.C.)

“Codice dell’Ambiente” la gestione dei rifiuti costituisce attività di pubblico interesse (art. 178 )

gestione dei rifiuti sui principi di precauzione, prevenzione, proporzionalità, responsabilizzazione e cooperazione tra tutti i soggetti coinvolti di cui ne disciplina le competenze (art. 195-198)

lo Stato, le Regioni, le Province autonome e gli Enti locali esercitano i poteri e le funzioni di rispettiva competenza in materia di gestione dei rifiuti attraverso un sistema compiuto e sinergico.

Stato funzione di indirizzo e di coordinamento nella gestione dei rifiuti; definizione di linee guida, di criteri generali e di metodologie per la gestione integrata dei rifiuti

Regioni compito di predisporre, adottare e aggiornare i Piani regionali di gestione dei rifiuti; la promozione della gestione integrata dei rifiuti; delimitazione, nel rispetto delle linee guida generali, degli Ambiti Territoriali Ottimali per la gestione dei rifiuti urbani e assimilati

Province

funzioni amministrative concernenti , in linea generale, la programmazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale

Comuni gestione e disciplina dei rifiuti urbani ed assimilati con appositi regolamenti nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità, ed in coerenza con i piani d’ambito adottati.

“Codice dell’Ambiente” ulteriori compiti

Regioni • L’approvazione di progetti di nuovi impianti per la gestione dei rifiuti; • L’incentivazione alla riduzione della produzione dei rifiuti ed al recupero degli stessi; • La definizione di criteri per l’individuazione da parte delle province, delle aree non idonee

alla localizzazione degli impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti; • La definizione dei criteri per l’individuazione dei luoghi o impianti idonei allo smaltimento

e la determinazione, nel rispetto delle norme tecniche nazionali, di disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare.

Province • Il controllo e la verifica degli interventi di bonifica ed il monitoraggio ad essi conseguenti; • Il controllo periodico su tutte le attività di gestione, di intermediazione e di commercio dei

rifiuti; • L’individuazione, sulla base delle previsioni del piano territoriale di coordinamento e sentiti

le Autorità d’Ambito e i comuni, delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, nonché delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti.

Comuni • Le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti

urbani; • Le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; • L’assimilazione, per qualità e quantità, dei rifiuti speciali non pericolosi ai rifiuti urbani.

“Codice dell’Ambiente”

Modifiche al T.U.A.

Soppressione delle Autorità d’Ambito • D.L. n. 2/2010 “Interventi urgenti concernenti Enti locali e Regioni”, conv. con L. n. 42/2010 • D.L. n.225/2010, c.d. decreto Milleproroghe, conv. con L. n. 10/2011 • D.P.C.M. del 25 marzo 2011 • D.L . n.216/2011, c.d. decreto Milleproroghe, conv. Con L. n. 14/2012

Trasferimento delle funzioni delle Province • D.L. n. 201/2011, c.d. decreto “Salva Italia”, conv. con L. n. 214/2011

Perimetrazione degli ATO da parte della Regione • D.L. n. 1/1012, c.d. decreto “liberalizzazioni”, conv. con L. n. 27/2012, • D.L. n. 138/2011, conv. con L. n. 148/2011, come modificato dal D.L. 1/2012 e dal più

recente D.L. n. 83/2012 (c.d. decreto Sviluppo)

“Codice dell’Ambiente” Art. 208.

Autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti (articolo così modificato dall'art. 2, comma 29-ter, d.lgs. n. 4 del 2008)

Comma 1. I soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti, anche pericolosi, devono presentare apposita domanda alla regione competente per territorio, allegando il progetto definitivo dell'impianto e la documentazione tecnica prevista per la realizzazione del progetto stesso dalle disposizioni vigenti in materia urbanistica, di tutela ambientale, di salute di sicurezza sul lavoro e di igiene pubblica.[…] Comma 6. Entro 30 giorni dal ricevimento delle conclusioni della Conferenza dei servizi, valutando le risultanze della stessa, la regione, in caso di valutazione positiva del progetto, autorizza la realizzazione e la gestione dell’impianto. L'approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori. (comma così modificato dall'art. 22 del d.lgs. n. 205 del 2010)

Normativa regionale L.R. n.30 del 03.10.1986

prima disciplina regionale in materia di smaltimento dei rifiuti in Puglia emanata per dettare norme attuative ed integrative, ai sensi dell’art. 6 lett. f) del Decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1982 n.915, per le procedure di controllo e di autorizzazione in materia di smaltimento dei rifiuti. In essa è prevista • la predisposizione e l’approvazione da parte della Regione del piano regionale per lo

smaltimento dei rifiuti, nonché il suo aggiornamento, normalmente ogni tre anni. • disciplina di competenze tra Regione, Province e Comuni.

Alle Province veniva demandato • il compito di approvare i progetti di nuovi impianti per la gestione di nuovi impianti

anche pericolosi, e l’autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti; • l’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e di recupero dei rifiuti,

anche pericolosi • la funzione di controllo sullo smaltimento dei rifiuti finalizzato alla rilevazione degli

effetti che l’esercizio dell’impianto o dell’attività produce sull’ambiente fisico o biologico, sulla salute della collettività e dei singoli, sulla pubblica igiene.

Normativa regionale Piano regionale nel 1993

recepito con la Legge Regionale n.17 del 13 agosto 1993 «Organizzazione dei servizi di smaltimento dei rifiuti urbani» • Il Piano regionale per lo smaltimento, riferito al periodo 1993/2011, prevede un sistema integrato di

smaltimento costituito dall’attivazione di specifiche raccolte differenziate, stazioni di trasferimento attrezzate, impianti di stoccaggio trattamento e smaltimento finale dei rifiuti urbani a servizio di definiti bacini di utenza. I 18 bacini di utenza, individuati nella loro composizione, sono ripartiti nelle aree geografiche di ciascuna delle cinque province e per ognuno di essi, in base alle quantità di rifiuti urbani ed assimilati prodotti, sono state studiate soluzioni impiantistiche di potenzialità differenti a seconda della domanda di smaltimento ed in rapporto all’offerta già presente.

La Legge Regionale n.13 del 18 luglio 1996 modifica ed integra la precedente L.R. n.17/1993, • Ridefinizione dell’ambito di intervento dei Comuni; viene chiarita l’obbligatorietà dell’impianto a

servizio di tutti i comuni del bacino e la ripartizione dei costi in base ai rifiuti conferiti; viene chiarita l’obbligatorietà per l’impianto a smaltire solo i rifiuti del proprio bacino; vengono confermate le localizzazioni degli impianti già individuate in attuazione della precedente legge n.17/1993 prevedendo la possibilità per i Comuni ricompresi in ciascuno dei bacini di utenza definiti dal piano regionale di stabilire, d' intesa fra loro, la variazione delle localizzazioni, nell' ambito del territorio coincidente con il medesimo bacino di utenza, secondo il criterio della rotazione. Viene inoltre prevista la possibilità dello sdoppiamento del bacino in sub-bacini.

Normativa regionale Legge Regionale 30 novembre 2000 n.17 definisce la disciplina generale, gli obiettivi e l’attribuzione agli enti locali delle funzioni e dei compiti amministrativi in materia di tutela dell’ambiente, al fine di definirne il riparto tra la Regione e gli Enti locali. Regolamento Regionale 12 giugno 2006 n.6 “Regolamento d’applicazione per la gestione dei materiali inerti da scavo”; Legge Regionale 14 giugno 2007 n.17 che trasferisce le funzioni alle province a partire dal 01.07.2007, confermando la delega di funzioni alle Province già prevista nella L.R. n.30/1986. Legge Regionale 31 ottobre 2007 n.29 “Disciplina per lo smaltimento dei rifiuti pericolosi e non pericolosi, prodotti al di fuori della Regione Puglia, che transitano nel territorio regionali e sono destinati ad impianti di smaltimento siti nella Regione Puglia.”

Normativa regionale A.T.O. e A.R.O.

Legge regionale 14 del 6 luglio 2011 (art. 31) riduce gli Ambiti Territoriali Ottimali da 15 a 6, la

cui perimetrazione ricalca i confini delle province

Legge regionale 38 del 30 dicembre 2011 (art. 26) Modifica dell’articolo 31, proroga le funzioni

delle 15 AdA fino al 30/04/12, ovvero “fino alla individuazione dei nuovi soggetti di gestione degli ATO su base provinciale, al fine di consentire il regolare svolgimento delle attività di gestione del ciclo dei rifiuti solidi urbani”.

DGR n. 53 del 19/01/12 e DGR n. 849 del 02/05/12 Disciplina delle modalità della gestione

transitoria di unificazione dei Piani d’Ambito a livello Provinciale e di gestione del ciclo dei rifiuti, nominando i Presidenti degli ex 15 ATO quali Commissari ad acta.

Legge regionale 24 del 20 agosto 2012 Approvazione della disciplina dei servizi pubblici locali di

rilevanza economica in materia di rifiuti e di trasporto pubblico locale, attuando la disposizione contenuta nell’art. 3-bis della L. n. 148/2011

DGR 23 ottobre 2012, n. 2147 “L.R. n. 24/2012. Perimetrazione degli Ambiti di Raccolta Ottimale”,

con la previsione di 38 ARO in tutta la Regione

DGR 20 dicembre 2012, n. 2877 “L.R. n. 24/2012. Modello organizzativo dell’ARO per lo svolgimento

delle funzioni associate di organizzazione del servizio di raccolta, spazzamento e trasporto da parte dei Comuni”

DGR 11 febbraio 2013, n. 194, mediante la quale è stato adottato solo lo “schema di Carta dei servizi

per lo svolgimento delle funzioni di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti urbani”

Regolamento Regionale 3 maggio 2013, n. 10, “Regolamento Organo di Governo ATO (ex art. 10,

L.R. n. 24 del 20 agosto 2012)”

Normativa regionale Piani di gestione dei rifiuti

DECRETO COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA RIFIUTI 6 MARZO 2001, N. 41 «Piano di gestione di rifiuti e delle bonifiche delle aree inquinate»

DECRETO COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA AMBIENTALE 30 settembre 2002, n. 296 «Decreto commissariale 6.3.2001, n. 41 “Piano di gestione dei rifiuti e di bonifica delle aree inquinate”. Completamento, integrazione e modificazione» DECRETO COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA AMBIENTALE 9 dicembre 2005, n. 187 «Decreti Commissariali 6.3.2001, n. 41, e 30.9.2002, n. 296 - Piano regionale di gestione dei rifiuti. Aggiornamento, completamento e modifica» DECRETO DEL COMMISSARIO DELEGATO EMERGENZA RIFIUTI 28 dicembre 2006, n. 246 «Piano regionale di gestione dei rifiuti. Integrazione Sezione Rifiuti speciali e pericolosi. Adozione.» DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 28 dicembre 2009, n. 2668 «Approvazione dell’Aggiornamento del Piano di Gestione dei rifiuti speciali nella Regione Puglia.» DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE 22 luglio 2013, n. 1346 «Piano regionale digestione dei rifiuti urbani (PRGRU). Conclusione della fase VAS con adeguamento dei documenti di pianificazione a seguito della procedura di consultazione. Adozione definitiva e trasmissione al Consiglio Regionale per l’Approvazione del PRGRU» DELIBERAZIONE DEL CONSIGLIO REGIONALE 8 ottobre 2013, n. 204 «Piano regionale digestione dei rifiuti urbani (PRGRU). Conclusione della fase VAS con adeguamento dei documenti di pianificazione a seguito della procedura di consultazione (Deliberazione di Giunta regionale n. 1346 del 22/07/2013).»

“Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali”

misure organizzative, normative, di programmazione e pianificazione • Garantire condizioni di sicurezza • Attuare i principi di prevenzione, responsabilità, “chi inquina, paga” • Gestire con criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza • Disciplinare la conclusione di accordi di programma • Favorire la prevenzione e il recupero dei rifiuti

contenuti del piano • Tutti i rifiuti oggetto di pianificazione • Misure operative e moduli organizzativi per raccolta, cernita, trattamento • Norme e requisiti tecnici generali • Disposizioni speciali per rifiuti particolari • Criteri localizzativi • Persone fisiche o giuridiche competenti o interessate

misure per • favorire l’impiego di tecnologie pulite • favorire la produzione di prodotti riciclabili e riutilizzabili • limitare la formazione dei rifiuti • promuovere il recupero dei rifiuti • garantire la responsabilità nello smaltimento e nel recupero • assicurare il recupero e lo smaltimento senza pericolo • contrastare l’abbandono, lo scarico, lo smaltimento incontrollato • rete integrata di impianti di smaltimento e recupero


«I criteri localizzativi così definiti si applicano ai nuovi impianti, agli ampliamenti e alle varianti sostanziali proposte relative agli impianti esistenti. Per gli impianti esistenti che non rispettano tali criteri localizzativi devono essere attivate procedure di delocalizzazione o devono essere previste idonee misure di mitigazione/compensazione»


Impianti di trattamento, smaltimento e recupero



discariche


“Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Urbani”

obiettivi strategici

Riduzione della produzione dei rifiuti definizione di misure di pianificazione atte a minimizzare il quantitativo dei rifiuti prodotti, con la definizione di tre macro aree d’intervento. Vengono altresì introdotti obiettivi quantitativi di riduzione, stima delle tempistiche ed indicatori per il monitoraggio. Criteri generali di localizzazione di impianti di gestione di rifiuti solidi urbani vengono definiti i criteri per l’individuazione, da parte delle Province, delle aree non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti nonché per l’individuazione dei luoghi o impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti, così come previsto dall’art. 199 del D.Lgs. n.152/2006. Accelerazione del raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, riciclo e recupero vengono richiamati gli obiettivi inerenti il riciclo, il recupero e la raccolta differenziata dettati dalle normative comunitarie e nazionali; viene definita la metodologia di costruzione del modello di stima dell’evoluzione dei flussi di rifiuti intercettati dalle raccolte differenziate e sulla base dei risultati di tale stima viene aggiornato il Programma di riduzione dei rifiuti biodegradabili. Rafforzamento della dotazione impiantistica a servizio del ciclo integrato sono individuati possibili scenari per assicurare il trattamento della frazione organica raccolta in maniera differenziata; il nuovo schema di trattamento degli impianti meccanico-biologici di gestione del rifiuto indifferenziato al fine di rispettare i vincoli comunitari e nazionali; vengono definiti i bacini di conferimento dei rifiuti indifferenziati. Valutazione delle tecnologie per il recupero energetico dei combustibili solidi secondari derivanti dai rifiuti urbani viene introdotta la possibilità di procedere al recupero di materie dai Combustibili Solidi Secondari esaminando vari tipi di processi di recupero energetico disponibili al fine di metterne in evidenza criticità, prestazioni ambientali e loro applicabilità


Criteri generali per la localizzazione degli impianti si applicano alle istanze di cui agli artt. 23, 29, 208, 209, 210, 211, 214 e 216 del D.lgs. 152/2006 e del DPR 59/2013, relativamente a: a) nuovi impianti b) modifiche agli “impianti esistenti” che comportano dei mutamenti agli estremi catastali riportati nel provvedimento di autorizzazione. Si definisce “impianto esistente”, esclusivamente ai fini di delimitare l’ambito di applicazione dei criteri localizzativi di cui al presente piano, un impianto per il quale sussiste almeno una delle seguenti condizioni: • sia stato espresso un giudizio di compatibilità positivo ove previsto; • sia stato autorizzato ai sensi degli artt. 29, 208, 209, 210, 211, 214 e 216 del D.lgs. 152/2006 e del DPR 59/2013; • risulta realizzato con titoli abilitativi edilizi e ambientali legittimi ma non è in esercizio.


Criteri generali per la localizzazione degli impianti

Inoltre, i criteri si applicano agli impianti di trattamento rifiuti delle tipologie di seguito riportate: 1. Rifiuti urbani; 2. Rifiuti speciali non pericolosi assimilati, per qualità e quantità, ai rifiuti urbani, secondo i criteri di cui all'articolo 195, comma 2, lettera e), ferme restando le definizioni di cui all'articolo 184, comma 2, lettere c) e d) del medesimo D.Lgs. 152/06 e ss.mm.ii.; 3. Rifiuti speciali non pericolosi derivanti dal trattamento meccanico e/o biologico dei rifiuti urbani. Per le tipologie di impianto sottoposte ai presenti criteri localizzativi che trattano anche rifiuti speciali non ricompresi nella tipologia “3”, si applicano i criteri più restrittivi di cui al presente Piano e al Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali vigente. Le tipologie di impianto sottoposte ai presenti criteri localizzativi si possono suddividere nelle seguenti quattro categorie: 1. Discariche per rifiuti non pericolosi a servizio del ciclo dei rifiuti urbani 2. Impianti di compostaggio e trattamento della frazione organica da raccolta differenziata (FORSU); 3. Impianti di recupero energetico di rifiuti urbani; 4. Impianti di trattamento dei rifiuti (a titolo indicativo e non esaustivo: impianti di trattamento meccanico e/o biologico dei rifiuti urbani, impianti di recupero di materia da CSS, impianti di selezione dei rifiuti derivanti dalle raccolte differenziate diversi dai centri di raccolta così come definiti dal DM 13 maggio 2009 e ss.mm.ii. e centri di riparazione e riuso di cui al capitolo 0.1 parte II del presente piano, ecc..).


Criteri generali per la localizzazione degli impianti

• attività di gestione dei rifiuti di pubblico interesse

• rifiuti gestiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente

• principi di precauzione, di prevenzione, di sostenibilità, di proporzionalità, di responsabilizzazione e di cooperazione di tutti i soggetti coinvolti

• principio di chi inquina paga.

• principi di autosufficienza e prossimità nella gestione dei rifiuti prevedendo che: • sia realizzata l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei

rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali; • sia permesso lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in

uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.

• “le Regioni privilegiano la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero dei rifiuti in aree industriali, compatibilmente con le caratteristiche delle aree medesime, incentivando le iniziative di autosmaltimento. Tale disposizione non si applica alle discariche” (art.196 comma 3)

• Per garantire la corretta localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti è necessaria preliminarmente una analisi di tutti i documenti di pianificazione vigenti con i relativi vincoli e le tutele definite dalla normativa di settore vigente di cui al paragrafo 1.3.1. che segue.


Criteri localizzativi per discariche

“la Giurisprudenza del TAR Puglia”

TAR Puglia, Sez. I, n. 1339, del 24 settembre 2013 (N. 00288/2013 REG.RIC.)

La ragione “ostativa” alla realizzazione dell’impianto è riscontrabile nella presenza, secondo il disposto dell’art. 15.1, comma 2, punto 6 del Piano Regionale dei Rifiuti, ad una distanza non “sufficiente” da un altro impianto “esistente”. Ammettere la localizzazione dei due impianti nella stessa area, ad una distanza di soli 40 metri, comporterebbe l’impossibilità di distinguere ed individuare il responsabile di un eventuale fenomeno di inquinamento. Da tale considerazione si inferisce che il vincolo, da definirsi evidentemente “escludente”, di cui all’art. 15.1, comma 2, punto 6 del Piano Regionale dei Rifiuti non è in assoluto superabile.

TAR Puglia, Sez. I, n. 1340, del 24 settembre 2013 (N. 00450/2013 REG.RIC.)

E’ legittimo il diniego di compatibilità ambientale per la realizzazione di una piattaforma per il trattamento, la valorizzazione e lo stoccaggio definitivo di rifiuti speciali non pericolosi in area agricola. Invero, l’area in cui s’intende localizzare l’impianto di trattamento e smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi rientra nell’ambito di applicazione del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti Speciali, in virtù di una diffusa presenza di produzioni agricole di alta qualità e tipicità, circostanza quest’ultima che rende di per sé impossibile la realizzazione dell’impianto. Il Piano regionale qualifica espressamente tale vincolo come “escludente”.

Pareri negativi

• Totale in mc 610.000

Equivalente a circa

6.100 T.I.R.

Pareri negativi

• Totale in mq 69.979

Equivalente a circa

365 Campi di tennis

Dinieghi

• Totale in mc 7.535.000

Equivalente a circa

125 Castel del Monte

Dinieghi


Equivalente a circa

30 Campi di calcio

Volumi totali

• Totale in mc 8.145.000

Equivalente a circa

148 Castel del Monte

Superfici totali


Equivalente a circa

45 Campi di calcio

“alcuni lavori sono più nobili, ma altri sono più necessari”

(Aristotele, IV sec. A.C.)

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