Unioni di Comuni - RisorseComuni1 L’Unione come innovazione istituzionale L'Unione di comuni si...

Unioni di Comuni

Appunti

A cura di Massimo Simonetta

Sommario

1 L’Unione come innovazione istituzionale ................................................................................ 3

2 L’Unione come opportunità .................................................................................................. 10

2.1 Organizzazione ...................................................................................................................................... 14

2.2 Strategie ................................................................................................................................................ 16

3 Gestione della fase di avviamento ........................................................................................ 20

3.1 Work package ........................................................................................................................................ 23

3.2 Tempi e attività ..................................................................................................................................... 25

3.3 Struttura organizzativa per la gestione della fase di avviamento ......................................................... 29

3.4 Gruppi di lavoro intercomunale ............................................................................................................ 31

3

1

L’Unione come

innovazione

istituzionale

L'Unione di comuni si propone come un dispositivo istituzionale che, integrando nei propri organi

la rappresentanza politica dei comuni aderenti, svolge attività d’indirizzo politico amministrativo

con un elevato grado di autonomia, rispetto alle competenze assegnate dai comuni aderenti, nel

definire le forme di gestione per esercitare funzioni ed erogare servizi, sviluppare iniziative di ani-

mazione e promozione economica, sociale e ambientale.

Il Dgls 267/2000, denominato successivamente TUEL, all’articolo 32, precisa che l'Unione dei Co-

muni è un Ente locale costituito volontariamente da due o più comuni, di norma contermini, finaliz-

zato all’esercizio associato di funzioni e servizi.

L’Unione è parte del sistema delle autonomie locali della Repubblica Italiana, delle comunità locali

della regione e della provincia nelle quali i territori dei Comuni aderenti sono collocati.

Gli organi dell’Unione sono: Presidente, Giunta e Consiglio. Le cariche ricoperte negli organi sono

attribuibili ad amministratori in carica dei comuni associati. Lo svolgimento delle attività degli or-

gani non deve comportare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, e a coloro che ricoprono

cariche in essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qual-

siasi forma percepiti.

All’Unione sono attribuite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie

all’esercizio delle funzioni loro conferite, inoltre alle Unioni competono gli introiti derivanti dalle

tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi a esse affidati. La spesa sostenuta per il personale

dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle

spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attra-

verso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fab-

bisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale. Tali dispo-

sizioni devono considerare i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale.

Ogni comune può far parte di una sola Unione di comuni e l’adesione di altri Comuni è subordinata

all’assenso dei Comuni che già costituiscono l’Unione.

La Regione Lombardia è intervenuta in tema di Unioni di comuni con la L.R. 19/2008, e con suc-

cessivi regolamenti regionali, in tema d’incentivazione delle gestioni associate. La legge regionale

consente la creazione delle Unioni di Comuni Lombarde.

Le Unioni possono stipulare con le Città Metropolitane, Province, Comuni, altre Unioni apposite

convenzioni per svolgere e gestire in modo coordinato funzioni e servizi. Lo schema di convenzione

deve essere approvato con deliberazione consiliare assunta a maggioranza assoluta voti assegnati.

I suoi contenuti devono riguardare:

5

le ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale del ricorso alla convenzione;

i fini e la durata della convenzione;

le modalità di finanziamento;

le modalità di funzionamento, gli obblighi e le garanzie reciproci, le forme di consul-

tazione degli enti convenzionati.

Per l’espletamento dei fini propri, l’Unione può avvalersi, previa deliberazione consiliare e a seguito

di accordi con gli enti interessati, degli uffici periferici della regione e di altri enti pubblici, degli uffici

dei comuni componenti, nonché dell’operato di commissioni tecniche eventualmente istituite.

Per l’esecuzione d'interventi, opere, programmi che coinvolgano una pluralità di enti o di livelli di

governo, l’Unione può promuovere accordi di programma e tutti gli altri strumenti previsti dalla

programmazione negoziata, al fine di assicurare il coordinamento delle azioni, nel rispetto delle

disposizioni contenute nell'art. 34 del TUEL e nell’art. 11 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. L’ac-

cordo è approvato con atto formale, sottoscritto dai legali rappresentanti delle amministrazioni

coinvolte, nel quale devono essere indicati:

tempi previsti;

modalità di finanziamento;

adempimenti previsti, obblighi degli enti sottoscrittori, garanzie riconosciute.

In linea generale, se le Unioni sono equiparate ad altri enti locali tradizionalmente consolidati, a

loro si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei comuni, non dero-

gati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province,

sulle Unioni e fusioni dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordi-

namento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione, senza bisogno d'ulteriori preci-

sazioni e senza l’emanazione di specifiche norme di rinvio, così come recita l’art. 32, comma 4 del

TUEL. In particolare, gli atti dell’Unione sono soggetti a controllo secondo la normativa vigente per

i comuni e le province. La disciplina dell’Unione viene dunque, salvo pochi specifici riferimenti

normativi, fra cui il più sistematico è rappresentato dall’art. 32 del TUEL (tabella 1.1), definita in

termini di applicazione della disciplina prevista per i Comuni in quanto compatibile.

L’Unione ha piena potestà normativa che consiste nel possesso della potestà sia statutaria e sia

regolamentare, così come precisato dall’articolo 4, Legge 5 giugno 2003, n. 131 Disposizioni per

l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

“Lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i principi generali in materia di organizzazione

pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell'articolo 117, secondo

comma, lettera p), della Costituzione, stabilisce i principi di organizzazione e funzionamento

dell'ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di

partecipazione popolare.” (articolo 4 comma 2, L. 131/2003). Inoltre, nello statuto sono specifi-

cate le funzioni da gestire in forma associata. In fase di costituzione dell’Unione, lo statuto, con-

giuntamente allo schema di atto costitutivo, è approvato dai Consigli dei comuni partecipanti con

le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie dei Comuni.

I regolamenti disciplinano l’esercizio delle funzioni attribuite all’Unione e la propria organizzazione,

per lo svolgimento delle funzioni a essa affidate, e dei rapporti con le amministrazioni comunali

che la costituiscono.

Lo statuto e i regolamenti dell’Unione assumono una particolare rilevanza per la loro natura di fonte

normativa, nell’ambito di un contesto nel quale è attribuita alla normativa statale e regionale na-

tura di normativa di principi. E' così consacrato il principio secondo cui gli enti locali si devono

dotare di strumenti di autogoverno adattando la propria configurazione alle peculiarità della realtà

sociale che sono chiamate ad amministrare. Lo statuto e i regolamenti diventano in definitiva una

nuova fonte di diritto. Pertanto particolare attenzione dovrà prestarsi nelle predisposizioni degli

statuti e dei regolamenti delle Unioni, che diventano così centri di riferimento normativo per l’espli-

cazione delle modalità e delle funzioni del nuovo ente locale.

7

Tabella 1.1 - Articolo 32 Testo Unico Enti Locali Dgls 267/2000

1. L’unione di comuni è l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini,

finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi. Ove costituita in prevalenza da comuni

montani, essa assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare an-

che le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attua-

zione dell’articolo 44, secondo comma, della Costituzione e delle leggi in favore dei territori

montani.

2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono

stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.

3. Gli organi dell’unione, presidente, giunta e consiglio, sono formati, senza nuovi o mag-

giori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e a essi

non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi

forma percepiti. Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati e la giunta tra i com-

ponenti dell’esecutivo dei comuni associati. Il consiglio è composto da un numero di consi-

glieri definito nello statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri compo-

nenti, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando la rappresentanza di

ogni comune.

4. L’unione ha potestà statutaria e regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compa-

tibili e non derogati con le disposizioni della legge recante disposizioni sulle città metropoli-

tane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni, i principi previsti per l’ordinamento dei

comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordinamento finanziario

e contabile, al personale e all’organizzazione. Lo statuto dell’unione stabilisce le modalità di

funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti. In fase di prima istituzione lo statuto

dell’unione è approvato dai consigli dei comuni partecipanti e le successive modifiche sono

approvate dal consiglio dell’unione.

5. All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali neces-

sarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla norma-

tiva vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può

comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di per-

sonale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso

specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fab-

bisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.

5-bis. Previa apposita convenzione, i sindaci dei comuni facenti parte dell'Unione possono

delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'U-

nione stessa, o dei singoli comuni associati, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1,

comma 3, e dall'articolo 4, comma 2, del d.P.R. 3 novembre 2000, n. 396, recante regola-

mento per la revisione e la semplificazione dell'ordinamento dello stato civile, a norma

dell'articolo 2, comma 12, della legge 15 maggio 1997, n. 127.

5-ter. Il presidente dell’unione di comuni può avvalersi, per specifiche funzioni che lo richie-

dano, del segretario di un comune facente parte dell’unione, senza nuovi o maggiori oneri

per la finanza pubblica. Sono fatti salvi gli incarichi per le funzioni di segretario già affidati ai

dipendenti delle unioni o dei comuni anche ai sensi del comma 557 dell’articolo 1 della

legge 30 dicembre 2004, n. 311. Ai segretari delle unioni di comuni si applicano le disposi-

zioni dell’articolo 8 della legge 23 marzo 1981, n. 93, e successive modificazioni.

6. L’atto costitutivo e lo statuto dell’unione sono approvati dai consigli dei comuni parteci-

panti con le procedure e con la maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lo statuto

individua le funzioni svolte dall’unione e le corrispondenti risorse.

7. Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui ser-

vizi ad esse affidati.

8. Gli statuti delle unioni sono inviati al Ministero dell’interno per le finalità di cui all’articolo

6, commi 5 e 6.

La Legge 7 aprile 2014, n. 56 “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e

fusioni di comuni” (GU Serie Generale n.81 del 7-4-2014) norma un nuovo livello istituzionale che

si colloca fra Comuni e Regione: le Città metropolitane.

Le collaborazioni fra Città metropolitana e Comuni, singoli e associati, si presentano come un im-

portante occasione per qualificare l’azione del nuovo sistema di autonomie locali che si determina.

La Città metropolitana può svolgere specifiche funzioni trasferite e su delega dei Comuni e Unioni,

come, per esempio, la predisposizione dei documenti di gara, di stazione appaltante, di monitorag-

gio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive.

Inoltre, la Città metropolitana può avvalersi o delegare l’esercizio di funzioni a comuni e loro Unioni.

Le forme di collaborazione fra Comuni, considerati in forma singola e associata, e Città metropoli-

tana si possono delineare, anche su proposta della Regione e comunque d’intesa con la medesima,

nell’ambito di zone omogenee. La collaborazione interistituzionale deve essere garantita da orga-

nismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana, senza nuovi o maggiori oneri

per la finanza pubblica.

9

La recente normativa prevede, quale forma associata privilegiata da costituire nell’ambito di even-

tuali zone omogenee e, comunque, per realizzare forme di collaborazione fra amministrazioni co-

munali e città metropolitana, l’Unione di comuni.

2

L’Unione come

opportunità

L’Unione di Comuni, considerata nella sua caratterizzazione di istituzione locale deputata a eserci-

tare funzioni amministrative è il risultato di trasformazioni dei Comuni costituenti che modificano

l’abituale modo di operare, assegnando responsabilità, risorse, obiettivi a questo nuovo soggetto

che agisce seguendo i loro indirizzi e dipendendo dalle loro risorse. Le regole applicate, nell’ambito

della riconosciuta potestà statutaria e regolamentare esercitata da rappresentanti dei Comuni co-

stituenti, sono, comunque, quelle che sostanzialmente la legge prescrive per le amministrazioni

comunali, fatte salve norme specifiche che sono principalmente contenute nell’art. 32 della L.

267/2000. L’Unione s’inscrive in una rete nella quale rappresenta un nodo nel quale viene accen-

11

trata la responsabilità dello svolgimento di alcuni processi di definizione delle strategie, organizza-

tivi e operativi in precedenza svolti da ciascuno dei singoli Comuni aderenti. Lo scopo è di migliorare

tangibilmente le risposte alle istanze e fabbisogni provenienti dall’ambiente economico e sociale,

garantendo elevati standard di funzionamento interno. Il raggiungimento di tali scopi è stretta-

mente influenzato dalla capacità istituzionale di garantire in modo stabile l’esistenza di adeguati,

in senso costituzionale, assetti strategici e organizzativi.

Gli assetti strategici riguardano quelle espressioni istituzionali che definiscono quali servizi sono

erogati per risolvere i fabbisogni emergenti dalle comunità locali e i soggetti che presidiano il fun-

zionamento dell’Unione e dalla necessità di applicare norme scaturite da leggi o regolamentazioni

autonomamente stabilite in forza di principi normativi. L’adeguatezza delle azioni, in questo caso,

si misura con la capacità d’individuare, anche attraverso le dinamiche della rappresentanza poli-

tica e della partecipazione diretta dei cittadini, obiettivi, regole, requisiti dei prodotti amministrativi

che impattano sui soggetti che popolano l’ambiente istituzionale interno ed esterno e le forme più

efficaci di relazione con essi.

Gli assetti organizzativi riguardano la distribuzione delle responsabilità, considerando il grado di

specializzazione dei compiti connessi, e dei sistemi di coordinamento che realizzano gli orienta-

menti strategici attraverso la definizione di scelte (1) d’indirizzo, gestionali e operative. Si tratta di

configurare il quadro dei sistemi di coordinamento e la distribuzione delle responsabilità tra sog-

getti quali il personale del nuovo ente, fornitori, istituzioni pubbliche e private, altre amministrazioni

comunali per esercitare le funzioni riconducibili al nuovo ente.

Le soluzioni organizzative si fondano sulla presenza di risorse utilizzabili, mentre le scelte strategi-

che indicano come allocarle, realizzarne di nuove, a partire dal consumo di quelle esistenti, gestire

i flussi in entrata. Le risorse sono intese come mezzi per fronteggiare le necessità scaturite dal

1 Le scelte d’indirizzo politico amministrativo, che riguardano, secondo l'art. 4, comma 1, del D.Lgs. 165/2001, la definizione degli obiettivi ed i programmi da attuare e l’adozione degli altri atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni”, verificando “la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti” (atti di programmazione, atti di controllo). Le scelte gestionali comprendono “la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo". Le scelte operative concernono l’effettiva realiz-zazione di atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, e l’erogazione di servizi e la realizzazione di opere (prodotti amministrativi specifici). Le scelte riguardanti le modalità di svolgimento delle attività, secondo quanto previsto delle disposizioni di legge in materia, si basano sulla distinzione tra i poteri d’indirizzo e controllo politico amministrativo, che spettano agli organi elettivi, e quelli di gestione, che spettano ai responsabili organizzativi.

compito di attuare dei modelli organizzativi, secondo i requisiti specificati dagli orientamenti stra-

tegici. Ci riferiamo alle risorse umane, strumentali, informative, economico finanziarie, patrimoniali

e a quelle tecnologiche o, più in generale, alle conoscenze operative necessarie per lo svolgimento

delle attività a tutti i livelli.

In tale contesto la costituzione del nuovo ente modifica in modo sostanziale temi, sfide, regole di

risoluzione, risorse a disposizione nell’ambito delle decisioni strategiche e organizzative. L’accen-

tramento instaura nuove regole rispetto a quelle tipiche delle gestioni singole. Il nuovo contesto

istituzionale, ad esempio, incide su:

l’allargamento della quantità delle risorse umane, tecnologiche, informative, econo-

mico finanziarie già disponibili o acquisibili successivamente che possono essere uti-

lizzate nel loro complesso, come un’unica entità. Le politiche d’incentivazione e l’ot-

tenimento di risparmi dovuti al raggiungimento di più alti livello d’efficienza si pre-

sentano come i fattori principali di variazione positiva d’acquisizione delle risorse

rispetto alla gestione singola;

la ridefinizione del quadro di norme di riferimento che incidono sull’autonomia del

nuovo ente. Un esempio in questo senso è la modifica delle norme sul patto di sta-

bilità interno che non sono più applicabili al nuovo ente;

ruolo nelle relazioni interistituzionali. Si tratta di considerare sia le novità rispetto ai

processi di governance, considerando la modificazione della forza istituzionale che

la nuova istituzione determina nel contesto locale, sia l’allargamento delle opportu-

nità, rispetto alle gestioni singole, di confrontarsi con realtà istituzionali pubbliche e

private di dimensioni più ampie rispetto al passato nella realizzazione di collabora-

zioni e nella gestione di forme di competizione nell’offerta di prodotti amministrativi;

aree di fabbisogni sui quali sussiste una competenza a intervenire. La nascita del

nuovo ente amplia la delimitazione d’intervento tipica dei comuni costituenti, Si

apre la possibilità d’integrare e coordinare non episodicamente scelte riguardanti

territori primi considerati separatamente, allargando il campo di azione nel quale

definire e perseguire obiettivi strategici di sviluppo di servizi e di promozione dello

sviluppo.

13

I nuovi gradi di libertà e la ridefinizione dei vincoli, rispetto alle gestioni singole e in riferimento ad

aree tematiche specifiche, si trasformano in opportunità quando si aprono possibilità di ottenere,

in relazione alla normativa vigente e alle richieste dei portatori d’interesse esterni e interni, solu-

zioni strategiche e organizzative più adeguate rispetto al passato, migliorando il quadro d’uso delle

risorse. Le opportunità risultano tali se è possibile stabile un nesso fra i nuovi gradi di libertà, nuovi

vincoli e alcuni parametri ,che rappresentano i requisiti (dal latino requisitus, richiesto) che espri-

mono quelle proprietà desiderate dagli stakeholder, applicando principi di buona gestione. In sin-

tesi, I principali requisiti da considerare come riferimento del cambiamento sono così definibili:

efficienza;

efficacia;

qualità dell’azione amministrativa;

flessibilità;

trasparenza;

autonomia;

integrazione.

equità;

coerenza dei prodotti offerti;

sostenibilità;

capacità di evoluzione;

resilienza;

adeguatezza.

In fase di valutazione preventiva della fattibilità relativamente alla nascita del nuovo ente risulta

difficile definire con certezza le scelte contingenti che saranno appannaggio dei soggetti che suc-

cessivamente al suo avviamento saranno chiamati a esercitare attività strategiche e organizzative.

Prefigurare specifiche situazioni future può risultate fuorviante per coloro che sono chiamati a com-

piere scelte relativamente alla costituzione del nuovo ente. Possono mutare gli interlocutori istitu-

zionali, i fabbisogni e le risorse a disposizione così da non garantire che una specifica soluzione

identificata come fortemente motivante in fase preliminare si verifichi effettivamente. Se, invece,

viene scelto il piano delle opportunità che si determinano in ragione del cambiamento delle “regole

del gioco”, risulta più certa una valutazione delle effettive possibilità di raggiungere più elevati livelli

di soddisfazione in riferimento ai valori da attribuire ai parametri sopra indicati. Sono le scelte di

azione “in situazione” che rendono effettiva la trasformazione di un’opportunità in un beneficio e

di un vincolo in una condizione che non determina svantaggi rilevanti rispetto al raggiungimento di

finalità. L’analisi delle opportunità consente di riflettere su aspetti che più difficilmente varieranno

nel tempo e costituiscono la struttura con la quale operare nella variabilità delle condizioni di par-

tenza e delle capacità di azione dei soggetti istituzionali a tutti i livelli. In particolare, si sottolinea

che le opportunità sono sfruttabili adeguatamente non solo con la presenza di condizioni conte-

stuali, ad esempio risorse o vincoli normativi favorevoli, ma anche, e soprattutto, della capacità

degli attori istituzionali a tutti i livelli di realizzare strategie vincenti, e quindi di sfruttare adeguata-

mente le opportunità e fronteggiare i rischi. Tale capacità dipende strettamente dalla consistenza

delle relazioni che nel tempo si sono instaurate fra i partner e dalle caratteristiche degli attori in un

certo momento in gioco. Le esperienze di relazione che facilitano lo sviluppo di nuove collabora-

zioni sono sinteticamente rinvenibili nella:

presenza di relazioni fiduciarie fra i partner;

condivisione, formale e informale, di conoscenze, codici linguistici, esperienze, gene-

ralizzazioni e regole riconosciute come adeguate;

consonanza nella visione strategica sui cui fondare lo sviluppo dei territori.

Questi tre aspetti rappresentano, in senso lato, l'infrastruttura dell'aggregazione che può essere

rafforzata solo con l’accettazione di sfide nell’ambito del nuovo Ente.

2.1 Organizzazione

La costituzione del nuovo ente offre la possibilità di definire soluzioni unitarie, sia in termini

di centri responsabilità sia di processi, cui sono assegnate risorse umane, strumentali e

15

finanziarie che sommano quelle esistenti nei singoli Comuni. Il decentramento organizza-

tivo, con la conseguente duplicazione, di responsabilità e procedure, viene superato dall’ac-

centramento e la frammentazione delle risorse lascia il posto alla loro aggregazione, con

conseguente aumento della possibilità di loro più razionale distribuzione, grazie dovuta

all’aumento della varietà e quantità di risorse a disposizione dovuta alla costituzione del

nuovo ente.

L’accentramento organizzativo accompagnato dall’aumento dimensionale rappresenta

un’opportunità per:

aumentare i volumi di produzione associabili a un’unità organizzativa o processo in

modo che siano attivate le condizioni per ottenere economie di scala. Il migliora-

mento dei rendimenti si determina attraverso: l’utilizzo, in misura maggiore rispetto

ai Comuni costituenti, di personale e strumenti specializzati, in grado di sviluppare

maggiori livelli di produttività; la distribuzione di spese generali e costi di attrezza-

ture su più unità di prodotto, abbassando il costo unitario di produzione; l’accumulo

di esperienze tali da consentire una maggiore fluidità e capacità di rispondere agli

imprevisti. I Comuni singolarmente considerati, in riferimento ad alcuni processi

organizzativi, mostrano una sottoutilizzazione della capacità produttiva perché

chiamati ad esprimere bassi livelli di produzione per un basso livello di domanda.

Si tratta, in sintesi, di superare le potenziali diseconomie di scala proprie della fram-

mentazione organizzativa tipica dei Comuni ancora disgiunti;

assegnare l’erogazione di più servizi a una sola unità organizzativa o processo in

modo che il loro costo sia inferiore rispetto alla distribuzione in più unità di produ-

zione. In altri termini, sono possibili soluzioni per le quali la varietà dei prodotti

realizzati come varianti di un unico processo determinano una riduzione di costo

rispetto all’alternativa di produrli separatamente. I risparmi sono ottenuti utiliz-

zando in modo efficiente risorse, quale, per esempio, la rete informatica, comun-

que esistenti per garantire la realizzazione di un’estesa gamma di servizi e svilup-

pando conoscenze, mediante, in particolare, percorsi di apprendimento per espe-

rienza, e relazioni organizzative che possono incidere su più linee di lavoro.

L’accentramento, connesso all’aumento delle dimensioni organizzative, consente la specia-

lizzazione del personale, che rappresenta uno dei suoi fattori determinati per ottenere ef-

fettivi benefici in termini di performance, da parte dell’Unione rispetto alle soluzioni singole.

La specializzazione del personale rappresenta una condizione facilitante che, se unita a

processi di corrispondente sviluppo delle competenze professionali, può determinare:

un aumento della qualità dei prodotti amministrativi, soprattutto in quei contesti

dove agli operatori sono riconosciuti significativi spazi di discrezionalità;

una diminuzione dei tempi di svolgimento delle attività;

una diminuzione dei tempi di apprendimento per la risoluzione dei problemi.

La possibilità di aumentare la specializzazione degli operatori deve implicare un’attenua-

zione, ma non eliminazione delle competenze trasversali che, comunque, rappresentano

un valore da salvaguardare perché in grado di garantire fluidità dei processi, intercambia-

bilità delle persone, capacità di comprensione allargata dei problemi. Inoltre l’aumento

della specializzazione non deve determinare l’eliminazione degli attuali sistemi di relazioni

con il pubblico che consentono di accogliere, ascoltare e rispondere rapidamente alle ri-

chieste dei cittadini sfruttando efficacemente la conoscenza dell’ambiente sociale di riferi-

mento e la possibilità di governare diverse leve amministrative, a causa dell’ampia gamma

delle mansioni assegnate a un unico operatore. La costruzione di una rete di esperti di sup-

porto alla figura di “prima linea” costituirà, invece, un’opportunità per aumentare il livello di

adeguatezza della risposta amministrativa. Sul versante delle risorse.

2.2 Strategie

Per quanto riguarda la natura dei prodotti amministrativi rivolti alla comunità locale, la co-

stituzione dell’Unione consente, in relazione agli indirizzi dei Comuni costituenti, di gover-

nare unitariamente una massa di risorse decisamente più ampia rispetto a quella a dispo-

sizione di ogni singolo Comune, rendendo così effettiva l’opportunità di:

17

finanziare l’erogazione di servizi che richiedono disponibilità economiche non pre-

senti presso le singole realtà comunali;

utilizzare il risparmio di risorse dovuto al recupero di efficienza e alla possibilità di

acquisire incentivi per investimenti e aumenti della spesa corrente di ampliamento

e miglioramento dei servizi esistenti o di creazione di servizi del tutto nuovi senza

effettuare manovre di aumento della pressione fiscale o delle tariffe;

di sviluppare percorsi di innovazione dei servizi, impensabili in una situazione di

frammentazione istituzionale che comporta l’impossibilità di possedere quantità suf-

ficienti di risorse specializzate da impiegare nell’ideazione e gestione del cambia-

mento,

Dal punto di vista dello sviluppo delle strategie istituzionali, la realizzazione dell’Unione con-

sente di:

influenzare una maggiore integrazione dell’azione delle associazioni con finalità so-

ciali e politiche. Le sinergie che si verranno a creare fra le comunità determineranno

un potenziamento e una riqualificazione delle associazioni presenti;

costruire reti interistituzionali nelle quali si realizza un’integrazione di differenti livelli

della Pubblica amministrazione, nonché l’integrazione tra questa e altri soggetti del

sistema economico sociale di riferimento, al fine di produrre valore pubblico attra-

verso la cooperazione interorganizzativa. In un sistema di cooperazione interistitu-

zionale le Pubbliche Amministrazioni locali potrebbero trovarsi a dover interagire con

soggetti privati rispetto ai quali, singolarmente prese, potrebbero avere uno scarso

potere di contrattazione e di controllo. In tale contesto, l’Unione accresce, mediante

la presenza di una rappresentanza territoriale espressione di un territorio vasto, la

potenziale forza di negoziazione con istituzioni private e pubbliche, come ad esempio

la Città metropolitana.

Se consideriamo gli aspetti direttamente connessi alla gestione, in primo luogo, con la co-

stituzione di un Unione si determinano opportunità per negoziare, da una posizione di mag-

giore forza, condizioni migliori quando si tratta di entrare in rapporto con aziende fornitrici

di servizi, altre istituzioni pubbliche e private con le quali realizzare progetti comuni e acqui-

sire finanziamenti agevolati o a fondo perduto proposti da enti nazionali o europei.

In secondo luogo, in termini di dipendenza dall’ambiente, la soluzione associata consente

d'incrementare la probabilità, in particolari situazioni, di ridurre la dipendenza esterna e

interna da risorse critiche consentendo:

un maggiore livello di attrazione dei fornitori disposti a qualificare la qualità del pro-

prio contributo, spinti dalla possibilità di incrementare i termini della propria collabo-

razione per ottenere, in particolare, vantaggi in termini di: minori costi di gestione del

cliente, per esempio diminuendo i costi di contratto o consegna; possibilità di ven-

dere maggiori quantità e, di conseguenza, diminuire i prezzi di vendita. In questo

modo si allargano le possibilità di scelta, riducendo la possibilità che si creino cartelli

o posizioni di rendita dovute alla scarsa convenienza a fornire servizi a realtà di di-

mensioni limitate;

una diminuzione del grado di dipendenza da singoli operatori interni, evitando così

pericoli d’interruzione nell’erogazione dei servizi nel caso di loro assenza;

una diminuzione della necessità di dipendere dal mercato, specializzando il perso-

nale interno, per esempio quando risulta particolarmente scarsa l’offerta, oppure uti-

lizzando strumenti già posseduti, ma non sfruttati adeguatamente perché assegnati

a singole realtà non in grado di ottenere economie di scala.

In terzo luogo, si apre l’opportunità di selezionare fornitori unici per i servizi dell’Unione allo

scopo di superare la loro dispersione che:

rende problematico il controllo delle loro prestazioni, a causa della difficoltà di costi-

tuire strutture e sistemi di controllo specializzati per ciascuna gestione singola;

limita la possibilità di comporre commesse di ampie dimensioni, in modo da incenti-

vare la proposta di offerte economiche meno onerose per il cliente;

disincentiva forme d’investimento dei fornitori sui clienti nella creazione di risorse

specializzate di coordinamento programmazione e controllo dedicate alla soddisfa-

zione di bisogni specifici dei clienti.

19

Per quanto riguarda le attività di acquisizione delle risorse, lo sviluppo dell’Unione consente

di riqualificare il rapporto con l’ambiente istituzionale attraverso la possibilità di ottenere

incentivazioni. E' importante la possibilità, da parte dei Comuni che intendono intrapren-

dere un percorso di unificazione avere la certezza di poter contare su una quantità program-

mabile e definita di risorse aggiuntive per la fase di start up. E' altrettanto importante che

tali risorse aggiuntive possano essere impiegate con flessibilità e in autonomia rispetto alle

concrete esigenze di ciascuna esperienza, anche per quelle attività che sono connaturate

alla fase di costruzione di un nuovo ente che debba nascere dalla collaborazione di enti

preesistenti. Le incentivazioni si distinguono in dirette e indirette. Le incentivazioni dirette

riguardano l’acquisizione di risorse specificatamente erogate in relazione alla costituzione

dell’Unione. In questo momento sono acquisibili sono incentivazioni statali, la cui consi-

stenza non è definibile senza la conoscenza delle reali risorse statali disponibili e dell’effet-

tiva assegnazione di responsabilità all’Unione. Quelle indirette derivano dalla possibilità di:

concorrere con posizione di privilegio all’acquisizione di risorse nei casi in cui esse

sono rese disponibili;

ottenere forme di applicazione specifiche, quali esenzioni o estensioni, nell’applica-

zione di norme generali,

In sintesi, l’Unione di Comuni si presenta con una nuova capacità istituzionale che può su-

perare limiti imposti dallo svolgimento delle attività da parte di ogni singolo Comune. Si

determina, infatti, la possibilità di definire risposte a fabbisogni, sia emergenti dall’am-

biente economico sociale sia dalla necessità di garantire un adeguato svolgimento delle

attività rispetto al perseguimento di specifiche finalità di funzionamento, mediante l’ado-

zione e realizzazione di azioni di cambiamento basate sull’allargamento dei gradi di libertà

rispetto a soluzioni prospettabili in ciascuno dei comuni singolarmente preso.

3

Gestione della fase

di avviamento

Terminata la fase di costituzione dell’Unione (tabella 3.1), nella quale tutti Comuni aderenti

hanno, in sequenza, deliberato lo Statuto e sottoscritto l’atto Costitutivo, è necessario pre-

disporre le condizioni di effettivo funzionamento dell’Unione. La fase, in sintesi, si propone

di:

articolare, rispetto al dettato statutario, il quadro dei servizi di competenza

dell’Unione;

la regolamentazione e le procedure di funzionamento degli organi d’indirizzo politico

amministrativo e dell’organizzazione dell’Unione finalizzata allo svolgimento delle at-

tività gestionali e operative;

21

la regolamentazione, l'organizzazione e le risorse (personale, informazione, risorse

economico finanziarie e patrimoniali) che implicano uno sforzo progettuale, di speri-

mentazione e consolidamento delle soluzioni in occasione della costituzione dell'U-

nione;

dimensionare e assegnare all’Unione il personale, le risorse finanziarie e strumentali

necessarie al suo effettivo funzionamento;

realizzare una diffusa responsabilizzazione del personale sul tema del cambiamento,

come condizione per effettuare efficaci valutazioni sui contributi individuali e di

gruppo;

definire obiettivi verso i quali indirizzare l’azione degli organi politici e del personale

con compiti direzionali e operativi nella fase di funzionamento iniziale dell’Unione.

Si tratta di esplicitare le finalità e obiettivi di risultato relativamente alle funzioni

orientate all'esterno (servizi erogati) e per lo sviluppo organizzativo e delle risorse;

attivare un sistema di relazioni fra Comuni e Unione per garantire un adeguato svol-

gimento delle attività d’indirizzo, gestione e operative.

Le azioni di cambiamento previste per la fase di avviamento devono essere:

svolte con continuità, cioè venire ciclicamente applicate durante il processo di svi-

luppo dell’Unione;

sistematiche nell’affrontare i problemi dell’Ente;

ispirate a logiche che puntino alla continua ricerca dei requisiti dell’azione pubblica,

come nei punti precedentemente declinati;

mirate a evitare oneri ingiustificati;

apprezzate dai responsabili organizzativi e dagli amministratori a tutti i livelli;

gestite dai responsabili organizzativi e indirizzate dagli organismi politici in coerenza

con più generali cicli di indirizzo e gestione che si concretizzano, per esempio, nella

redazione degli strumenti formali di programmazione.

Tabella 3.1: fase di costituzione dell’Unione

Fase di costituzione dell’Unione

Nella fase di costituzione formale dell’Unione è indispensabile predisporre le condizioni giuridiche affinché essa

possa essere avviata.

La costituzione formale dell’Unione è preceduta dall’informazione alle organizzazioni sindacali.

I consigli comunali devono:

deliberare di aderire all’Unione attraverso l’approvazione dello statuto;

approvare lo schema di atto costitutivo dell’Unione.

Lo schema di atto costitutivo e lo statuto sono approvati “con le procedure e la maggioranza richiesta per le

modifiche statutarie”. Nell’atto costitutivo è necessario precisare, nelle more dell’assunzione dei relativi atti da

parte dell’Unione:

quali regolamenti comunali sono applicabili dal nuovo ente;

quale Sindaco assume provvisoriamente la rappresentanza legale dell’Unione per esercitare ogni più

ampio potere di legge e statuto riservato al Presidente e agli organi dell’Unione;

quale Comune assume le spese e le entrate dell’Unione, imputandole al proprio bilancio, ripartite se-

condo i criteri da definirsi con l’approvazione del primo bilancio dell’Unione.

Dopo l’approvazione da parte dei consigli dello statuto e dello schema di atto costitutivo, le deliberazioni seguono

il loro iter amministrativo per l’affissione all’albo pretorio e l’osservanza del tempo conoscitivo di esecutività.

Copia degli atti deliberativi menzionati è inviata a: ciascuno degli altri Comuni aderenti; Regione; Ministero degli

Interni – Direzione dell’Amministrazione Civile – Direzione Centrale per la Finanza Locale – Divisione Finanzia-

menti Enti locali.

Diventate esecutive le deliberazioni, i sindaci, che sono rappresentanti legali dei Comuni, stipulano, sulla base

dello schema adottato, l’atto costitutivo.

I consigli comunali devono dare indicazione al Sindaco affinché provveda alla nomina, con proprio decreto, dei

componenti degli organi dell’Unione.

23

3.1 Work package

La gestione della fase di avviamento deve essere orientata da un’attenta pianificazione,

quale premessa per la loro esecuzione e controllo. Si tratta di prevedere le attività, le prio-

rità, i tempi di svolgimento degli interventi e le condizioni per garantire l’avvio e la crescita

del percorso di cambiamento. Le attività previste sono raggruppate in Work Package (WP).

La tabella 3.2 e la figura 3.1 elencano le WP e le loro relazioni.

Tabella 3.2 - WP progetto d’vvio dell’Unione

1. GESTIONE DEL PROGETTO

2. COSTITUZIONE DEGLI ORGANI

3. DEFINIZIONE DELLE RESPONSABILITÀ INIZIALI

4. SVOLGIMENTO ADEMPIMENTI AMMINISTRATIVI

5. CONFERIMENTO DELLE FUNZIONI/SERVIZI

6. ATTIVITÀ DEI GRUPPI INTERISTITUZIONALI

7. APPROVAZIONE DEI SISTEMI PER IL FUNZIONAMENTO

8. DEFINIZIONE DEL SISTEMA ORGANIZZATIVO

9. DEFINIZIONE STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE

10. PROCEDURE DI TRASFERIMENTO DEL PERSONALE

11. DEFINIZIONE DEI REGOLAMENTI

12. DEFINIZIONE DEI RAPPORTI CON ALTRI FORNITORI E ALTRE PA

13. DEFINIZIONE STRUMENTI DI COMUNICAZIONE

Figura 3.1 - Fase di WP progetto d’avvio dell'Unione”

WP 13 - DEFINIZIONE

STRUMENTI DI COMU-

NICAZIONE

WP 2 - COSTITUZIONE

degli ORGANI

WP 3 - DEFINIZIONE

RESPONSABILITA’

INIZIALI

WP 4 - SVOLGI-

MENTO ADEMPI-

MENTI AMMINI-

STRATIVI

WP 5 - CONFERIMENTO

DELLE FUNZIONI E SER-

VIZI

WP

6 -

ATTIV

ITÀ

DE

I G

RU

PP

I IN

TE

RIS

TIT

UZ

ION

ALI

WP 7 -APPROVAZIONE

DEI SISTEMI PER IL

FUNZIONAMENTO

WP 8 - DEFINIZIONE

DEL SISTEMA ORGA-

NIZZATIVO

WP 9 - DEFINIZIONE

STRUMENTI DI PRO-

GRAMMAZIONE

WP 10 - PROCEDURE

DI TRASFERIMENTO

DEL PERSONALE

WP 11 - DEFINIZIONE

DEI REGOLAMENTI

WP 12 - DEFINIZIONE DEI

RAPPORTI CON ALTRI

FORNITORI E ALTRE PA

WP

1 -

GE

STIO

NE

PR

OG

ETTO

25

3.2 Tempi e attività

Allo scopo di evidenziare l’insieme strutturato delle attività da svolgere nel tempo per realizzare la

fase di avviamento, le figure seguenti presentano un esempio di diagramma di Gantt costituto dalle

WP precedentemente illustrate e articolate in attività elementari. Si tratterà, inoltre, di evidenziare

le milestone del progetto che indicano i più significativi traguardi intermedi nel suo svolgimento,

allo scopo di valutarne l’andamento e di orientare l’azione di cambiamento.

ID Nome attività Durata Inizio Fine

1 UNIONE DEI COMUNI DELLA MARTESANA 0 g? 01/03/15 01/03/15

2 Inizio attività 0 g 01/03/15 01/03/15

3 Costituzione degli organi, così come individuati nello statuto. 13 g 02/03/15 18/03/15

4 Nomina dei rappresentanti dei Consigli comunali nel Consiglio dell'Unione 4 g 02/03/15 05/03/15

5 Costituzione Consiglio 7 g 10/03/15 18/03/15

6 Nomina Presidente dell'Unione 7 g 10/03/15 18/03/15

7 Nomina Giunta 7 g 10/03/15 18/03/15

8 Nomina Presidente del Consiglio 7 g 10/03/15 18/03/15

9 Organi costituiti 0 g 18/03/15 18/03/15

10 Definizione delle responsabilità di avviamento 20 g 20/03/15 16/04/15

11 Nomina del Segretario 2 g 20/03/15 23/03/15

12 Nomina di un responsabile e team di avviamento 3 g 26/03/15 30/03/15

13 Nomina organo di revisione 20 g 20/03/15 16/04/15

14 Nomina dell'OIV 20 g 20/03/15 16/04/15

15 Responsabilità di avviamento definite 0 g 16/04/15 16/04/15

16 Svolgimento adempimenti amministrativi 12 g 31/03/15 15/04/15

17 Richiesta al Ministero delle finanze – dipartimento delle entrate – dell’attribuzione dei numeri di codice fisc 12 g 31/03/15 15/04/15

18 Registrazioni presso Inps e Inail. 12 g 31/03/15 15/04/15

19 Apertura del conto corrente speciale di tesoreria presso un istituto bancario. 12 g 31/03/15 15/04/15

20 Apertura di un conto di contabilità speciale nella tesoreria provinciale dello Stato presso la sede provinciale 12 g 31/03/15 15/04/15

21 Comunicazione al Ministero dell’interno direzione generale dell’amministrazione dell'apertura del conto di c 12 g 31/03/15 15/04/15

22 Apertura Albo pretorio 12 g 31/03/15 15/04/15

23 Costituzione del protocollo e archivi 12 g 31/03/15 15/04/15

24 Adempimenti amministrativi realizzati 0 g 15/04/15 15/04/15

25 Conferimento da parte dei Comuni delle funzioni/servizi in riferimento alle indicazioni statutarie 54 g 30/03/15 11/06/15

26 Conferimento da parte dei Comuni delle funzioni/servizi in riferimento alle indicazioni statutarie 4 g 30/03/15 02/04/15

27 Approvazione dei conferimenti da parte dei Comuni delle funzioni/servizi in riferimento alle indicazioni statu 2 g 03/04/15 06/04/15

28 Formulazione dei Piani operativi funioni/servizi conferiti 43 g 07/04/15 04/06/15

29 Approvazione dei Piani operativi funioni/servizi conferiti 5 g 05/06/15 11/06/15

30 Definizione dei criteri di ripartizione dei costi delle funzioni/servizi conferite all'Unione e delle entrate legate 4 g 03/04/15 08/04/15

31 Accettazione dell'Unione del conferimento di funzioni/servizi da parte dei Comuni 12 g 09/04/15 24/04/15

32 Definizione del sistema organizzativo 105 g 24/03/15 17/08/15

33 Formulazione struttura organizzativa 10 g 04/05/15 15/05/15

34 Approvazione struttura organizzativa 2 g 18/05/15 19/05/15

35 Formulazione della dotazione organica 6 g 18/05/15 25/05/15

36 Approvazione della dotazione organica 2 g 26/05/15 27/05/15

37 Formulazioni delle principali procedure per il funzionamento dell'ente 45 g 18/05/15 17/07/15

01/03

01/03

18/03

16/04

15/04

16 23 02 09 16 23 30 06 13 20 27 04 11 18 25 01 08 15 22 29 06 13 20 27 03 10 17 24 31mar 15 apr 15 mag 15 giu 15 lug 15 ago 15 set

Attività

Divisione

Avanzamento

Cardine

Riepilogo

Riepilogo progetto

Attività esterne

Cardine esterno

ScadenzaProgetto: file_massimo_3Data: 13/12/14


38 Approvazione delle principali procedure per il funzionamento dell'ente 5 g 20/07/15 24/07/15

39 Individuazione di Gruppi intercomunali per la formulazione dei regolamenti e dei sistemi di funzionamento 74 g 24/03/15 03/07/15

40 Nomina del responsabile anticorruzione 3 g 10/08/15 12/08/15

41 Nomina responsabili delle unità organizzative di massimo livello e staff 3 g 10/08/15 12/08/15

42 Individuazione dei responsabili di Unità organizzative di secondo livello 5 g 10/08/15 14/08/15

43 Individuazione dei responsabili di procedimento 5 g 10/08/15 14/08/15

44 Attribuzione delle posizioni organizzative 5 g 10/08/15 14/08/15

45 Struttura organizzativa definita 0 g 17/08/15 17/08/15

46 Approvazione strumenti di programmazione 35 g 27/04/15 12/06/15

47 Definizione di indirizzi riguardanti ruolo e attività dell'Unione da parte dei Consigli comunali 5 g 27/04/15 01/05/15

48 Proposta, da parte del Presidente dell'Unione al Consiglio di indirizzi generali di governo 5 g 04/05/15 08/05/15

49 Bilancio esercizio e DUP Unione per l'anno in corso alla costituzione dell'Unione 5 g 11/05/15 15/05/15

50 Variazione dei bilanci dei Comuni 15 g 18/05/15 05/06/15

51 Definizione peg 20 g 18/05/15 12/06/15

52 Strumenti programmazione approvati 0 g 12/06/15 12/06/15

53 Procedure di trasferimento del personale 40 g 15/06/15 07/08/15

54 Esecuzione della procedura di trasferimento del personale all'Unione 15 g 15/06/15 03/07/15

55 Esecuzione della procedura di comando del personale dei Comuni presso l'Unione 15 g 15/06/15 03/07/15

56 Esecuzione della procedura di accettazione dei comandi presso l'Unione 3 g 06/07/15 08/07/15

57 Esecuzione della procedura di comando del personale dell'Unione presso i Comuni 15 g 09/07/15 29/07/15

58 Esecuzione della procedura di accettazione dei comandi presso i comuni 3 g 30/07/15 03/08/15

59 Comunicazione centro servizio impiego dei trasferimenti 3 g 04/08/15 06/08/15

60 Procedure di trasferimento e comando del personale realizzate 0 g 07/08/15 07/08/15

61 Formulazione e approvazione regolamenti 99 g 24/03/15 07/08/15

62 Formulazione del regolamento sull'ordinamento dei servizi e degli uffici 7 g 24/03/15 01/04/15

63 Approvazione del regolamento sull'ordinamento dei servizi e degli uffici 1 g 19/05/15 19/05/15

64 Formulazione del regolamento di contabilità 7 g 17/04/15 27/04/15

65 Approvazione del regolamento di contabilità 1 g 28/04/15 28/04/15

66 Formulazione dei regolamenti sugli acquisti di beni e servizi 7 g 17/04/15 27/04/15

67 Approvazione dei regolamenti sugli acquisti di beni e servizi 1 g 28/04/15 28/04/15

68 Formulazione Piano Prevenzione della Corruzionee della Trasparenza 30 g 17/04/15 28/05/15

69 Approvazione Piano Prevenzione della Corruzionee della Trasparenza 1 g 29/05/15 29/05/15

70 Definizione dei regolamenti di competenza dell'Unione in relazione alle funzioni/servizi trasferiti 60 g 20/04/15 10/07/15

71 Approvazione dei regolamenti di competenza dell'Unione in relazione alle funzioni/servizi trasferiti 20 g 13/07/15 07/08/15

72 Regolamenti approvati 0 g 07/08/15 07/08/15

73 Progettazione dei Sistemi per il funzionamento 75 g 24/03/15 06/07/15

74 Formulazione della mappa dei procedimenti amministrativi e delle responsabilità sul loro svolgimento 70 g 24/03/15 29/06/15

17/08

12/06

07/08

07/08


Attività

Divisione

Avanzamento

Cardine

Riepilogo

Riepilogo progetto

Attività esterne

Cardine esterno



75 Formulazione sistema di inventariazione 70 g 24/03/15 29/06/15

76 Formulazione della metodologia di pesatura delle posizioni organizzative 70 g 24/03/15 29/06/15

77 Formulazione del sistema di gestione della performance 70 g 24/03/15 29/06/15

78 Formulazione del Piano di prevenzione della corruzione e della trasparenza 70 g 24/03/15 29/06/15

79 Formulazione dei sistemi di programmazione e controllo 70 g 24/03/15 29/06/15

80 Formulazione del sistema informativo automatizzato dell’Unione 70 g 24/03/15 29/06/15

81 Approvazione dei Piani e dei Sistemi di funzionamento 5 g 30/06/15 06/07/15

82 Piani e dei Sistemi di funzionamento approvati 0 g 06/07/15 06/07/15

83 Definizione dei rapporti con i fornitori e altre PA 30 g 12/06/15 23/07/15

84 Gestione del trasferimento dei contratti in essere con fornitori esterni dei comuni costituenti l’Unione e la c 30 g 12/06/15 23/07/15

85 Gestione delle convenzioni o altri accordi con amministrazioni pubbliche in quegli ambiti la cui responsabi 30 g 12/06/15 23/07/15

86 Comunicazione alle istituzioni interessate del subentro dell'Unione in quegli ambiti la cui responsabilità è s 30 g 12/06/15 23/07/15

87 Rapporti con i fornitori e altre PA definiti 0 g 23/07/15 23/07/15

88 Realizzazione strumenti di comunicazione 70 g 24/03/15 29/06/15

89 Realizzazione di strumenti di comunicazione che contribuiscono alla creazione dell’immagine dell’Unione ( 70 g 24/03/15 29/06/15

90 Realizzazione della cartellonistica interna alle sedi dell’Unione ed esterna. 70 g 24/03/15 29/06/15

91 Realizzazione del portale istituzionale, anche in forma provvisoria 70 g 24/03/15 29/06/15

92 Definizione delle Carte dei servizi 70 g 24/03/15 29/06/15

93 Strumenti di comunicazione realizzati 0 g 29/06/15 29/06/15

94 FINE FASE AVVIAMENTO 0 g 17/08/15 17/08/15

06/07

23/07

29/06

17/08


Attività

Divisione

Avanzamento

Cardine

Riepilogo

Riepilogo progetto

Attività esterne

Cardine esterno


29

3.3 Struttura organizzativa per la gestione della fase di

avviamento

L’organigramma del gruppo di progetto avviamento è illustrato nella figura 3.2. La tabella

3.3 presenta le responsabilità assegnate alle posizioni e alle unità organizzative costituenti

l’organigramma. Le posizioni di responsabile dei Gruppi intercomunali e di componente

dello staff devono essere ricoperte da personale comunale almeno comandato all’Unione

dall’inizio della fase di avviamento,

Figura 3.2 – Organigramma nella fase di avviamento

Segretario

Staff di supportoResponsabile

dei Gruppi intercomunali

Gruppo intercomunale 1

Gruppo intercomunale i

Gruppo intercomunale n

Comitato Operativo

Tabella 3.3 – Responsabilità nella fase di avviamento

Denominazione Responsabilità Profili professionali/Referenti

Segretario Direzione strategica delle attività di avvia-

mento dell’Unione

Gestione delle relazioni con gli stakehol-

der interessati agli impatti della realizza-

zione dell’Unione

Segretario dell’Unione

Responsabile

dei Gruppi in-

tercomunali

Direzione delle attività progettuali

Approvazione degli atti amministrativi

Gestione operativa delle relazioni con gli

stakeholder interessati agli impatti pro-

gettuali

Elaborazione e approvazione delle artico-

lazioni operative delle attività di avvia-

mento

Approvazione degli elaborati tecnici rap-

presentanti una premessa o il risultato di

attività previste dal progetto di avvia-

mento

Dirigente

Staff di sup-

porto operativo Supporto operativo e consulenza alle atti-

vità svolte dal Responsabile di Progetto

Segreteria generale

Supporto nella revisione del Progetto di

avviamento

Gestione amministrativa coinvolta nel

Progetto di avviamento

Personale assegnato in co-

mando all’Unione ammini-

strativo e tecnico

Comitato Ope-

rativo Coordinamento per realizzazione delle

attività progettuali per quanto attiene al

rapporto con i Comuni aderenti all’Unione

Responsabile di Progetto

Referenti dei Comuni ade-

renti all’Unione

Gruppi di lavoro

intercomunali Svolgimento delle attività progettuali Responsabile di Progetto

Referenti dei Comuni ade-

renti all’Unione

Personale assegnato in co-

mando all’Unione ammini-

strativo e tecnico

31

3.4 Gruppi di lavoro intercomunale

I Gruppi di lavoro intercomunali sono istituiti allo scopo di elaborare proposte operative per

garantire un adeguato inizio dell’effettivo funzionamento dell’Unione. Sono formati da per-

sonale appartenente a tutti i Comuni aderenti all’Unione e, per ciascuno di essi, si tratta di

definire, nella fase di avviamento e con atti di competenza dell’Unione e dei Comuni:

obiettivi da raggiungere;

risorse finanziarie, umane e strumentali necessarie;

scadenze e i tempi di realizzazione dell’iniziativa;

componenti e rispettive responsabilità.

Le schede di seguito presentate illustrano finalità, obiettivi e modalità di azione da affidare

ai gruppi di lavoro intercomunali allo scopo di elaborare soluzioni in grado di garantire un

adeguato funzionamento dell’Unione. La quantificazione dei Gruppi di lavoro da attivare

deve essere oggetto di una successiva determinazione degli organi competenti dell’Unione.

Viene rimandata la specificazione dei progetti connessi alla definizione di sistemi di eroga-

zione dei servizi orientati all’ambiente economico sociale, demandando agli organi

dell’Unione le scelte operative.

Le tabelle di seguito presentate illustrano:

finalità e obiettivi di sviluppo dei sistemi di funzionamento dell’Unione (tabella 3.4);

le schede relative ai temi da affrontare da parte dei Gruppi di progetto intercomunali

(tabelle da 3.5 e seguenti).

Tabella 3.4 - Finalità e obiettivi di sviluppo dei sistemi di funzionamento

Finalità Obiettivi

Innalzare il grado di organicità dello sviluppo della

professionalità e della motivazione del personale

e il loro coordinamento con lo sviluppo dell’inno-

vazione organizzativa.

Definizione metodologica e sperimentazione

di un sistema di programmazione e controllo

delle attività formative.

Rendere adeguata la performance dell’Unione ri-

spetto alle aspettative.

Definizione del sistema di gestione della per-

formance.

Rendere tempestivi e adeguati alle necessità ope-

rative gli acquisti di beni e servizi (qualità).

Mantenere il rispetto dei tempi di acquisto stabi-

liti in sede di programmazione (efficacia).

Rendere più snello il percorso per arrivare alla

realizzazione delle gare (efficienza).

Definizione delle procedure (fasi+responsabi-

lità) di programmazione, esecuzione e con-

trollo delle fasi di acquisti di bene e servizi e

loro sperimentazione.

Realizzazione di adeguati sistemi di previsione e

controllo sull’andamento della gestione econo-

mico finanziaria con conseguente concretizzazione

del principio che ai responsabili organizzativi

spetta la responsabilità della gestione, e delle ri-

sorse assegnate, mentre agli organismi politici la

responsabilità di indirizzo.

Definizione complessiva delle regole e degli

strumenti operativi riguardanti il sistema di

programmazione e controllo della gestione

delle risorse economico finanziarie.

33

Finalità Obiettivi

Rendere il piano di sviluppo del sistema infor-

mativo automatizzato aderente alle necessità

degli utenti del sistema nell’ambito di una più

efficace programmazione delle spese per l’in-

formatica.

Definizione metodologica e sperimentazione di

un sistema di pianificazione, gestione progetti e

controllo dei risultati relativamente al sistema

informatico (metodo per lo sviluppo del sistema

informatico).

Sviluppo della capacità di acquisire, aggiornare

ed elaborare conoscenze sulle dinamiche eco-

nomico sociali per garantire più alti livelli di in-

terventi comunali in relazione alle funzioni e ai

servizi conferiti all’Unione.

Definizione di un progetto di revisione comples-

siva del sistema informativo automatizzato che

consenta di integrare le informazioni per ren-

derle accessibili e utilizzabili:

da parte degli Organi dell’Unione, per agevo-

lare le scelte delle strategie di servizio e di

controllo;

da parte delle Strutture operative;

da parte dei cittadini.

Aumento della trasparenza, della semplicità di

rapporto con i cittadini e diminuzione dei tempi

di espletamento dei procedimenti.

Identificazione della mappa dei procedimenti

amministrativi, definizione delle responsabilità

sul loro svolgimento, loro semplificazione e in-

formazione sul loro stato di avanzamento.

Tabella 3.5 : Definizione dei sistemi di gestione della formazione

OBIETTIVI GENERALI Realizzazione di un nuovo sistema di gestione delle attività formative

mediante la ridefinizione delle regole e delle procedure di previsione

e controllo (almeno su base annuale) degli interventi.

CONTESTO STRATEGICO

E AMBIENTALE DI

RIFERIMENTO (ANALISI DELLA

DOMANDA, APPLICAZIONE

NORMATIVA, STRATEGIE

DELL’AMMINISTRAZIONE)

La domanda di formazione nasce dalla necessità di avviare complessi

interventi di riorganizzazione per fronteggiare i mutamenti di

prestazione richiesti all’ente locale attraverso la valorizzazione del

personale esistente visto come risorsa strategica per l’innovazione.

La domanda di formazione riguarda sia le aree professionali

specialistiche che gestionali.

La necessità realizzare interventi formativi è riconosciuta:

dagli accordi sindacali nazionali;

dai programmi dell’amministrazione.

PRINCIPALI BENEFICI ATTESI

Innalzare il grado di organicità dello sviluppo della professionalità e

della motivazione del personale e il loro coordinamento con lo

sviluppo dell’innovazione organizzativa.

SVILUPPI PROGETTUALI

SUCCESSIVI

Definizione di un articolato sistema di valutazione delle iniziative

formative.

35

Tabella 3.6 - Definizione del sistema di gestione della performance

OBIETTIVI GENERALI Definizione del sistema di gestione della performance organizzativa e

individuale, mediante l’articolazione operativa dell’accordo decentrato con

le Organizzazioni sindacali e la costruzione di strumenti per la previsione e la

consuntivazione connessa all’erogazione del fondo.

CONTESTO STRATEGICO

E AMBIENTALE

DI RIFERIMENTO

(ANALISI DELLA

DOMANDA,

APPLICAZIONE

NORMATIVA,

STRATEGIE DELL’

AMMINISTRAZIONE)

Si tratta di attuare la normativa vigente (D. Lgs 150/2009) che prevede la

realizzazione di cicli di gestione della performance articolati nelle seguenti

fasi:

a) definizione e assegnazione degli obiettivi che si intendono raggiungere,

dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori;

b) collegamento tra gli obiettivi e l'allocazione delle risorse;

c) monitoraggio in corso di esercizio e attivazione di eventuali interventi

correttivi;

d) misurazione e valutazione della performance, organizzativa e individuale;

e) utilizzo dei sistemi premianti, secondo criteri di valorizzazione del merito;

f) rendicontazione dei risultati agli organi di indirizzo politico-amministrativo,

ai vertici delle amministrazioni, nonché ai competenti organi esterni, ai

cittadini, ai soggetti interessati, agli utenti e ai destinatari dei servizi.

La necessità di legare l'erogazione della retribuzione accessoria dei

dipendenti al raggiungimento di obiettivi risulta una scelta di particolare

importanza sia sotto il profilo dell’applicazione delle norme contrattuali sia

in relazione alla necessità espressa dall’ambiente economico sociale e

dall’amministrazione di sostanziale miglioramento dei risultati ottenuti

dall’ente.

Si tratta di ideare e sperimentare un sistema coerente con le vigenti norme e

l’accordo decentrato in grado di:

premiare i lavoratori più impegnati;

realizzare miglioramenti nello svolgimento delle attività;

elevare il livello di partecipazione dei lavoratori al perseguimento degli

obiettivi.

PRINCIPALI BENEFICI

ATTESI

Possibilità di aumentare i tassi di sviluppo dell’innovazione e del

miglioramento.

Possibilità di differenziare in ragione dell’effettivo apporto di singoli e

gruppi.

Sviluppare relazioni sindacali decentrate secondo gli indirizzi degli accordi

contrattuali.

SVILUPPI

PROGETTUALI

SUCCESSIVI

Consolidamento delle regole e affinamento delle metodologie operative.

Tabella 3.7 - Definizione del sistema di gestione degli acquisti di beni e servizi

OBIETTIVI GENERALI Attivazione del sistema di gestione degli acquisti di beni e servizi

mediante la ridefinizione delle regole e delle procedure di

previsione e controllo degli acquisti.

Definizione del progetto organizzativo e gestionale della Centrale

Unica di Committenza.

CONTESTO STRATEGICO

E AMBIENTALE DI RIFERIMENTO

(ANALISI DELLA DOMANDA,

APPLICAZIONE NORMATIVA,

STRATEGIE


Il sistema degli acquisti rappresenta per i responsabili a tutti i

livelli un importante snodo critico per realizzare efficacemente i

compiti affidati e ottenere risparmi di spesa,

Gli obblighi di legge impongono rapide e articolate decisioni sulla

costituzione della Centrale Unica di Committenza.


Mantenere il rispetto dei tempi di acquisto stabiliti in sede di

programmazione.

Rendere più snello il percorso per arrivare alla realizzazione delle

gare.

Risparmi nelle forniture di beni e servizi.

Miglioramento della qualità delle forniture.


SUCCESSIVI

Attivazione operativa della Centrale Unica di Committenza.

37

Tabella 3.8 - Definizione dei sistemi di programmazione e controllo con particolare riferimento agli aspetti eco-

nomico finanziari

OBIETTIVI GENERALI Definizione complessiva delle regole e degli strumenti operativi

riguardanti il sistema di programmazione e controllo della ge-

stione delle risorse economiche finanziarie.

CONTESTO STRATEGICO

E AMBIENTALE DI RIFERIMENTO



STRATEGIE


La realizzazione del sistema di gestione economico finanziario

dell’Unione non ha un carattere eminentemente tecnico conta-

bile, ma determina un modo nuovo di impostare i rapporti fra

responsabili organizzativi e amministratori e fra gli stessi respon-

sabili nella gestione operativa delle attività. In occasione dell'av-

viamento dell'Unione si tratta di introdurre una logica di ge-

stione delle risorse economiche finanziarie che presuppone l’at-

tivazione di un articolato sistema di programmazione e controllo

che si concretizza nella necessità di realizzare strumenti, quale

per esempio il Piano esecutivo di gestione, che supportino

l’esercizio delle responsabilità economiche finanziarie con mo-

dalità di diffusione delle responsabilità.


Adeguamento al principio di distinzione fra le responsabilità di

indirizzo e gestione e ai principi di buona amministrazione dei

rapporti fra responsabili organizzativi e amministratori e fra gli

stessi responsabili nella gestione operativa delle attività.

Maggiore capacità di gestione dell’incertezza e dunque diminu-

zione dell’insorgere di problemi non previsti.

Rispondere agli obblighi di legge circa l'ordinamento contabile

degli enti locali.

SVILUPPI PROGETTUALI SUCCESSIVI Realizzazione di un sistema di programmazione e controllo nel

quale siano focalizzati soprattutto gli aspetti di qualità dei risul-

tati.

Tabella 3.9 - Definizione del sistema informativo automatizzato dell’Unione

OBIETTIVI GENERALI Definizione di un progetto di sviluppo del sistema informativo

automatizzato che consenta di integrare le informazioni, per

renderle accessibili e utilizzabili:

da parte degli Organi d’indirizzo politico amministrativo, per

agevolare le scelte delle strategie di servizio e di controllo;

da parte delle strutture operative;

da parte dei cittadini.

Definizione metodologica e sperimentazione di un sistema di

pianificazione, gestione progetti e controllo dei risultati

relativamente al sistema

Realizzare la diffusione di una più avanzata cultura informatica fra

gli utenti del sistema e fra gli specialisti informatici.

Realizzazione di applicazioni utili all’erogazione dei servizi.

CONTESTO STRATEGICO E

AMBIENTALE DI RIFERIMENTO



STRATEGIE


La configurazione del sistema informativo automatizzato

rappresenta una delle scelte portanti per lo sviluppo delle

prestazioni dell’Unione sia per la mole di risorse economiche in

gioco sia per la significatività del suo impatto operativo.

Punti di riferimento per la riconfigurazione del sistema

informativo automatizzato sono:

gli indirizzi evolutivi indicati dagli organi politici nei documenti

di programmazione;

gli interventi di sviluppo dell’Unione previsti;

le consolidate pratiche operative per l’esercizio delle attività

di diretta erogazione dei servizi rivolti all’ambiente

economico sociale e quelle connesse alla realizzazione di

servizi di supporto interno o ausiliari.


Maggiore informazioni degli Organi politici per la formulazione

degli indirizzi strategici.

Strutture operative alleggerite del peso della maggior parte delle

prassi burocratiche attraverso uno snellimento dei flussi di

attività.


SUCCESSIVI

Integrazione del sistema con altri appartenenti alle Pubbliche

Amministrazioni locali e centrali.

Adeguamento dei servizi informatici per supportare servizi al

cittadino più ampi e evoluti.

39

Tabella 3.10 - Identificazione della mappa dei procedimenti amministrativi e delle responsabilità sul loro svolgi-

mento

OBIETTIVI GENERALI Definizione della regolamentazione sull’accesso ai documenti e

definizione del regolamento sui procedimenti amministrativi.

Identificazione della mappa dei procedimenti amministrativi,

definizione delle responsabilità sul loro svolgimento.

CONTESTO STRATEGICO E

AMBIENTALE DI RIFERIMENTO



STRATEGIE


Le modalità di svolgimento dei procedimenti amministrativi,

come delineate in particolare dalla legge 241/90 e dalla

normativa sulla trasparenza, comportano la necessità di

introdurre profonde innovazioni non solo nell'ambito giuridico-

amministrativo, ma anche in quello organizzativo.


Aumento della trasparenza, della semplicità di rapporto con i

cittadini e diminuzione dei tempi di espletamento dei

procedimenti.


SUCCESSIVI

Redazione delle Carte dei servizi.

Unioni di Comuni - RisorseComuni1 L’Unione come innovazione istituzionale L'Unione di comuni si...

Documents

Transcript of Unioni di Comuni - RisorseComuni1 L’Unione come innovazione istituzionale L'Unione di comuni si...