TUTTI I DIRITTI RISERVATI - Simone · sull’assetto ordinamentale degli enti locali. Pertanto, in...

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

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506/2 • Codice amministrativo (minor)a cura di A. Pagano - D. Pagano

XV Edizione (2020) • pp. 1632 • € 20,00

Il Codice Minor offre un’immagine sintetica, ma immediata del qua-dro legislativo venutosi ad articolare al momento della sua riedizione.In particolare questa XV edizione è stata aggiornata con i più re-centi provvedimenti normativi, tra i quali si segnalano la L. 27 dicembre 2019, n. 160 (Legge di bilancio 2020); il D.L. 30 dicem-bre 2019, n.162 (cd. Milleproroghe); la L. 19 dicembre 2019, n. 157, di conversione del D.L. 26 ottobre 2019, n. 124 (cd. Decreto fiscale) e il D.Lgs. 7 ottobre 2019, n. 114 (Correttivo codice di giustizia contabile).

Revisione e aggiornamento della presente edizione a cura dei dottori: Giovanna Basile, Claudia De Rosa, Giuseppe Milano, Chiara Palladino e Ilaria Sangiuliano

Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Finito di stampare nel mese di giugno 2020da «Rotobook Service s.r.l.» - Via Capri, n. 67 - Casoria (NA)

per conto della Simone S.r.l. - Via F. Caracciolo, n. 11 - 80122 Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSSA

Il volume, giunto alla XXVI edizione, illustra in maniera dettagliata ed esaustiva il Diritto degli enti locali, alla luce delle novità normative che lo hanno interessato.Dopo aver ripercorso in breve le origini e l’evoluzione del sistema locale italiano ed i rap-porti tra gli enti locali e gli altri livelli di governo (Stato e Regioni), lo studio si concentra sull’assetto ordinamentale degli enti locali. Pertanto, in base alla suddivisione operata dal Testo Unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000) viene analizzato l’ordinamento istituzionale degli enti locali (che comprende i soggetti, la potestà normativa, gli organi di governo, l’organizzazione e il personale, i servizi pubblici locali ed il regime dei controlli) nonché l’ordinamento finanziario e contabile.La trattazione si sofferma, altresì, sull’attività amministrativa svolta dagli enti locali, nonché sulla disciplina dei contratti pubblici. Completano il quadro, l’esame della gestione da parte del Comune dei servizi di competen-za statale e dei settori organici delle funzioni e compiti amministrativi conferiti agli enti locali.

Tra i più importanti provvedimenti di cui si è opportunamente tenuto conto in questa edi-zione, si segnalano:

— il D.L. 17 marzo 2020, n. 18 (conv. con modif. in L. 24 aprile 2020, n. 27), cd. Cura Italia;

— il D.L. 30 dicembre 2019, n. 162 (conv. con modif. in L. 28 febbraio 2020, n. 8), cd. milleproroghe;

— la L. 27 dicembre 2019, n. 160, legge di bilancio 2020;— il D.L. 26 ottobre 2019, n. 124 (conv. con modif. in L. 19 dicembre 2019, n. 157), cd.

decreto fiscale;— il D.L. 18 aprile 2019, n. 32 (conv. con modif. in L. 14 giugno 2019, n. 55), cd. decreto

sblocca cantieri.

Gli interventi dottrinari e giurisprudenziali e i box di approfondimento che arricchiscono il testo, contribuiscono a renderlo un valido ed efficace strumento di preparazione e aggior-namento per esami universitari e concorsi pubblici.

Indice generalePARTE I

LINEAMENTI GENERALIDELL’ORDINAMENTO DEGLI ENTI LOCALI

Capitolo 1: L’evoluzione storico-legislativa delle autonomie locali

1. Le origini del sistema locale italiano ............................................................................................... Pag. 7A) L’amministrazione locale dopo l’unità d’Italia ........................................................................... » 7B) Il periodo fascista ....................................................................................................................... » 7

2. Le autonomie locali nella Costituzione repubblicana ...................................................................... » 8A) Il principio autonomista (art. 5 Cost.) ........................................................................................ » 8B) La natura di enti autonomi di Province e Comuni (Titolo V Cost.) ........................................... » 8C) I concetti di autonomia, di autarchia e di autotutela................................................................... » 9D) Il decentramento amministrativo ................................................................................................ » 10

3. Il quadro normativo antecedente il Testo unico enti locali .............................................................. » 10A) La L. 142/1990 ........................................................................................................................... » 10B) Il riordino del sistema elettorale: L. 81/1993 e L. 120/1999 ...................................................... » 11C) Le riforme Bassanini (L. 59/1997 e L. 127/1997)...................................................................... » 11D) La L. 265/1999 (cd. Napolitano-Vigneri) ................................................................................... » 12

4. Il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali ............................................................ » 13 5. La riforma costituzionale del 2001 .................................................................................................. » 14 6. Le disposizioni di attuazione della riforma costituzionale: L. 131/2003 ........................................ » 15 7. Il federalismo fiscale ........................................................................................................................ » 15 8. La L. 7 aprile 2014, n. 56 (cd. legge Delrio) .................................................................................. » 16

Capitolo 2: Gli enti locali nei rapporti con lo Stato e con le Regioni

1. I rapporti tra i diversi livelli di governo ........................................................................................... » 18A) L’articolo 114 Cost. .................................................................................................................... » 18B) Il principio di leale collaborazione ............................................................................................. » 19

2. I poteri sostitutivi dello Stato ........................................................................................................... » 19A) I presupposti dell’intervento sostitutivo ..................................................................................... » 19B) I principi e le procedure a garanzia dell’assetto istituzionale .................................................... » 20

3. Le Prefetture - Uffici territoriali del Governo.................................................................................. » 21 4. Il Rappresentante dello Stato per i rapporti con le autonomie ........................................................ » 22 5. Il rapporto Regioni-enti locali ......................................................................................................... » 23

A) Il sistema regionale delle autonomie locali (art. 4 T.U.E.L.) ...................................................... » 23B) La programmazione regionale .................................................................................................... » 24

6. Il Consiglio delle autonomie locali .................................................................................................. » 25 7. La Conferenza Stato-città ed autonomie locali ................................................................................ » 27

PARTE III SOGGETTI

Capitolo 1: Il Comune: nozione, elementi costitutivi e funzioni

1. I caratteri del Comune ..................................................................................................................... » 31A) Generalità ................................................................................................................................... » 31B) La personalità giuridica .............................................................................................................. » 31

2. Elementi costitutivi .......................................................................................................................... » 32 3. La popolazione ................................................................................................................................ » 32 4. Il territorio ....................................................................................................................................... » 32 5. Istituzione di nuovi Comuni ............................................................................................................ » 33

560 Indice generale

6. Fusione di Comuni ........................................................................................................................... Pag. 34A) Generalità ................................................................................................................................... » 34B) Incorporazione di uno o più Comuni in un altro ........................................................................ » 35C) Incentivi economici .................................................................................................................... » 36

7. Le Circoscrizioni ............................................................................................................................. » 36A) Generalità ................................................................................................................................... » 36B) Organi della Circoscrizione ........................................................................................................ » 37

8. Ulteriori forme di decentramento previste dall’art. 17, comma 5 T.U. ............................................ » 37 9. Le funzioni del Comune .................................................................................................................. » 38

A) I principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione ......................................................... » 38B) La sussidiarietà orizzontale ........................................................................................................ » 39C) Distinzione tra funzioni proprie e funzioni conferite ................................................................. » 40D) Le funzioni fondamentali ........................................................................................................... » 41

Capitolo 2: La Provincia: nozione, elementi costitutivi e funzioni

1. Evoluzione storica ........................................................................................................................... » 43A) Il dibattito sulla soppressione delle Province ............................................................................. » 43B) L’incostituzionalità della riforma introdotta dal Governo Monti................................................ » 44

2. La Provincia nel panorama normativo attuale ................................................................................. » 44 3. Elementi costitutivi .......................................................................................................................... » 45 4. La revisione delle Circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove Province .............................. » 45 5. Le funzioni della Provincia nella disciplina del TUEL.................................................................... » 46

A) Generalità ................................................................................................................................... » 46B) Funzioni proprie e funzioni conferite ......................................................................................... » 46C) Compiti di programmazione ....................................................................................................... » 47

6. Nuovo quadro delle funzioni provinciali in base alla L. 56/2014 .................................................... » 48A) Funzioni fondamentali ................................................................................................................ » 48B) Funzioni da esercitarsi d’intesa con i Comuni ........................................................................... » 48C) Riordino delle funzioni già esercitate dalle Province, diverse da quelle fondamentali .............. » 49

Capitolo 3: Le Città metropolitane e Roma capitale

1. Origine storico-normativa delle Città metropolitane ....................................................................... » 51A) Le Aree metropolitane ................................................................................................................ » 51B) La Città metropolitana nel TUEL e la sua «costituzionalizzazione» ......................................... » 51C) La riforma delle Città metropolitane recata dal provvedimento sulla spending review ............. » 52

2. Le Città metropolitane istituite dalla L. 56/2014 ............................................................................. » 52A) Nozione e funzioni ..................................................................................................................... » 52B) Delimitazione territoriale ........................................................................................................... » 53

3. Lo status di Roma capitale .............................................................................................................. » 54A) Nozione e funzioni di Roma capitale ......................................................................................... » 54B) Organi di Roma capitale ............................................................................................................. » 55C) La Città metropolitana di Roma capitale .................................................................................... » 55

Capitolo 4: Unioni di Comuni e Comunità montane

1. Introduzione ..................................................................................................................................... » 57 2. Le Unioni di Comuni: definizione ................................................................................................... » 57 3. Potestà statutaria e regolamentare delle Unioni di Comuni ............................................................. » 58 4. L’esercizio associato delle funzioni fondamentali mediante l’Unione di Comuni .......................... » 58 5. Organi delle Unioni di Comuni ....................................................................................................... » 59 6. Le Comunità montane ..................................................................................................................... » 60

A) Natura ......................................................................................................................................... » 60B) Istituzione e scioglimento di una Comunità montana ................................................................ » 60C) Gli organi .................................................................................................................................... » 61D) Le funzioni ................................................................................................................................. » 61

7. Le Comunità isolane o di arcipelago ............................................................................................... » 62

561Indice generale

Capitolo 5: Altre forme associative tra enti locali

1. Generalità ......................................................................................................................................... Pag. 63 2. Le convenzioni ................................................................................................................................. » 63

A) Nozione ...................................................................................................................................... » 63B) Convenzioni obbligatorie ........................................................................................................... » 64C) Convenzioni finalizzate all’esercizio associato delle funzioni fondamentali ............................. » 65

3. I Consorzi ........................................................................................................................................ » 65A) Generalità ................................................................................................................................... » 65B) Costituzione e organi .................................................................................................................. » 66

4. Il ruolo di programmazione delle Regioni in riferimento agli esercizi associati ............................. » 66 5. Gli accordi di programma ................................................................................................................ » 67

A) Generalità ................................................................................................................................... » 67B) L’oggetto degli accordi ............................................................................................................... » 68C) Il contenuto ................................................................................................................................. » 68D) Il procedimento........................................................................................................................... » 68

Capitolo 6: Il cittadino: forme di partecipazione popolare

1. Il diritto del cittadino a partecipare.................................................................................................. » 70 2. Istituti di partecipazione previsti dal T.U.E.L. ................................................................................. » 70

A) Libere forme associative e organismi di partecipazione ............................................................ » 70B) Consultazioni e referendum........................................................................................................ » 70

3. L’azione popolare ............................................................................................................................. » 71 4. Il Difensore civico ........................................................................................................................... » 72

PARTE IIIPOTESTÀ NORMATIVA

Capitolo 1: L’autonomia statutaria

1. L’autonomia statutaria: riconoscimento e limiti .............................................................................. » 75 2. Caratteri dello Statuto ...................................................................................................................... » 76 3. Il contenuto degli Statuti comunali e provinciali ............................................................................. » 77

A) Contenuto obbligatorio ............................................................................................................... » 77B) Attribuzioni degli organi ............................................................................................................ » 77C) Forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze ............................................................. » 78D) Criteri generali in materia di organizzazione dell’ente .............................................................. » 78E) Forme di collaborazione tra Comuni e Province ........................................................................ » 78F) Istituti di partecipazione popolare .............................................................................................. » 79G) Forme di decentramento ............................................................................................................. » 79H) Accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi ................................. » 79I) Modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio ............................... » 79L) Determinazione dello stemma e del gonfalone .......................................................................... » 80M) Norme per assicurare la pari opportunità e per garantire l’equilibrio dei generi nella composizione degli organi non elettivi.................................................................................................. » 80N) Contenuto facoltativo ................................................................................................................. » 80

4. Lo Statuto della Città metropolitana ................................................................................................ » 81 5. Il procedimento di formazione degli Statuti .................................................................................... » 81

A) Disciplina prevista dal TUEL per l’approvazione degli Statuti comunali e provinciali ............. » 81B) La formazione degli Statuti provinciali in base alla L. 56/2014 ................................................ » 82C) La formazione degli Statuti delle Città metropolitane in base alla L. 56/2014 .......................... » 82

6. La pubblicazione .............................................................................................................................. » 82

Capitolo 2: L’autonomia regolamentare

1. Fonti normative ................................................................................................................................ » 84A) La potestà regolamentare nella Costituzione .............................................................................. » 84B) L’art. 7 del TUEL e l’art. 4 della legge La Loggia (L. 131/2003) .............................................. » 84

562 Indice generale

2. Natura giuridica dei regolamenti ..................................................................................................... Pag. 85 3. Tipologia dei regolamenti ................................................................................................................ » 85 4. Profili procedurali ............................................................................................................................ » 86 5. Sanzioni applicabili in caso di violazione di regolamenti ............................................................... » 86

PARTE IVORGANI DI GOVERNO E SISTEMA ELETTORALE

Capitolo 1: Organi del Comune: struttura e competenze

1. Gli organi comunali di «governo» ................................................................................................... » 91 2. Il Consiglio comunale ...................................................................................................................... » 91

A) Definizione e competenze .......................................................................................................... » 91B) Composizione e durata del mandato .......................................................................................... » 92

3. I consiglieri ...................................................................................................................................... » 93A) Entrata in carica, surrogazione e sostituzione temporanea......................................................... » 93B) Diritti .......................................................................................................................................... » 94C) Cause di cessazione dalla carica di consigliere .......................................................................... » 94

4. Funzionamento del Consiglio .......................................................................................................... » 95A) Il regolamento consiliare ............................................................................................................ » 95B) Pubblicità delle sedute e adempimenti relativi alla prima seduta ............................................... » 96

5. Organismi interni al Consiglio ........................................................................................................ » 96A) Le commissioni consiliari .......................................................................................................... » 96B) I gruppi consiliari ....................................................................................................................... » 97

6. Il Presidente del Consiglio comunale .............................................................................................. » 97 7. La Giunta ......................................................................................................................................... » 99

A) Definizione ................................................................................................................................. » 99B) Composizione ............................................................................................................................. » 99C) Durata in carica .......................................................................................................................... » 99

8. Competenze della Giunta ................................................................................................................. » 100 9. Gli assessori ..................................................................................................................................... » 100

A) Nomina ....................................................................................................................................... » 100B) Durata della carica ...................................................................................................................... » 102

10. Il Sindaco ......................................................................................................................................... » 102A) Definizione ................................................................................................................................. » 102B) Durata del mandato e divieto del terzo mandato consecutivo .................................................... » 102C) Cessazione della carica ............................................................................................................... » 103

11. Le funzioni del Sindaco quale capo dell’amministrazione comunale ............................................. » 10412. Le funzioni del Sindaco quale Ufficiale del Governo...................................................................... » 104

A) Funzioni attinenti alla sicurezza pubblica .................................................................................. » 104B) Altre funzioni svolte in veste di Ufficiale del Governo .............................................................. » 107C) Delega delle funzioni dell’Ufficiale di Governo e sostituzione in caso di inerzia ..................... » 107

13. Ulteriori poteri del Sindaco in materia di sicurezza urbana ............................................................ » 107A) Le ronde cittadine ....................................................................................................................... » 107B) I poteri dei Sindaci in materia di occupazione abusiva del suolo pubblico ................................ » 108C) La videosorveglianza .................................................................................................................. » 108D) L’ordine di allontanamento e il divieto di accesso ...................................................................... » 108

14. Il Vicesindaco .................................................................................................................................. » 110A) Le ipotesi di nomina ................................................................................................................... » 110B) I poteri del Vicesindaco .............................................................................................................. » 111

Capitolo 2: Organi della Provincia e della Città metropolitana: struttura e competenze

1. Gli organi della Provincia nella disciplina del TUEL ...................................................................... » 112 2. La riforma degli organi provinciali avanzata dal Governo Monti e la sua declaratoria di incostitu- zionalità ........................................................................................................................................... » 113

563Indice generale

3. Il nuovo assetto degli organi provinciali in base alla L. 56/2014 .................................................... Pag. 113A) Il Presidente della Provincia ....................................................................................................... » 113B) Il Consiglio provinciale .............................................................................................................. » 114C) L’Assemblea dei Sindaci ............................................................................................................. » 114

4. Gli organi della Città metropolitana ................................................................................................ » 115A) Il Sindaco metropolitano ............................................................................................................ » 115B) Il Consiglio metropolitano ......................................................................................................... » 115C) La Conferenza metropolitana ..................................................................................................... » 116

Capitolo 3: Sistema elettorale

Introduzione: l’evoluzione del sistema elettorale locale .................................................................. » 117

Sezione PrimaElezione degli organi comunali

1. Elezione del Sindaco e del Consiglio comunale nei Comuni con popolazione sino a 15.000 abitanti . » 118 2. Elezione del Sindaco nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti ............................. » 119 3. Elezione del Consiglio comunale nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti ......... » 120

Sezione SecondaElezione degli organi provinciali e della Città metropolitana

1. L’impatto della L. 56/2014 ............................................................................................................... » 122 2. Elezione degli organi provinciali secondo le norme T.U.E.L. ......................................................... » 123 3. L’elezione indiretta degli organi provinciali ai sensi della L. 56/2014 ............................................ » 123

A) Elezione del Presidente della Provincia ..................................................................................... » 123B) Elezione del Consiglio provinciale ............................................................................................. » 123

4. L’elezione degli organi della Città metropolitana ............................................................................ » 124A) Elezione indiretta da parte degli amministratori comunali ........................................................ » 124B) Possibilità di elezione del Sindaco e del Consiglio a suffragio universale ................................. » 125

PARTE VGLI AMMINISTRATORI LOCALI:

REQUISITI PER LA CANDIDATURA E STATUS

Capitolo 1: Cause di incandidabilità, di ineleggibilità e di incompatibilità

1. Requisiti per l’elettorato .................................................................................................................. » 129 2. Obbligo di opzione in caso di cumulo delle cariche ........................................................................ » 129 3. Incandidabilità alle cariche elettive ................................................................................................. » 130 4. Ineleggibilità .................................................................................................................................... » 131 5. Incompatibilità ................................................................................................................................. » 133 6. Particolari cause di ineleggibilità e di incompatibilità alla carica di Sindaco e di Presidente della Provincia .......................................................................................................................................... » 134 7. Incompatibilità con cariche ricoperte a livello statale o europeo .................................................... » 134 8. Altre cause di incompatibilità recate dal D.Lgs. 39/2013 ................................................................ » 135

A) Incompatibilità con incarichi amministrativi di vertice ............................................................. » 135B) Incompatibilità con incarichi dirigenziali presso enti pubblici o privati in controllo pubblico.. » 135C) Incompatibilità con incarichi di Presidente o amministratore delegato presso enti privati in controllo pubblico ....................................................................................................................... » 136

9. Decadenza dalle cariche per perdita delle condizioni di eleggibilità o per incompatibilità ............ » 13610. Sospensione e decadenza a seguito di condanne penali .................................................................. » 13711. Ipotesi di decadenza ricavabili dalla L. 56/2014 ............................................................................. » 138

Capitolo 2: Status degli amministratori locali

1. Definizione di amministratore locale ............................................................................................... » 139

564 Indice generale

2. Doveri .............................................................................................................................................. Pag. 139 3. Prerogative degli amministratori qualora siano lavoratori dipendenti ............................................. » 140

A) Divieto di trasferimento .............................................................................................................. » 140B) Permessi ...................................................................................................................................... » 140C) Aspettativa non retribuita ........................................................................................................... » 141

4. Indennità di funzione e gettoni di presenza ..................................................................................... » 142 5. La gratuità delle cariche presso Province, Città metropolitane e Unioni di Comuni ...................... » 143 6. Rimborsi e assicurazioni .................................................................................................................. » 143

PARTE VIIL PUBBLICO IMPIEGO LOCALE

Capitolo 1: L’evoluzione normativa della disciplina del pubblico impiego

1. Il rapporto di pubblico impiego ....................................................................................................... » 147A) Definizione e caratteri ................................................................................................................ » 147B) I principi costituzionali in materia di lavoro pubblico ............................................................... » 148

2. La privatizzazione del pubblico impiego ......................................................................................... » 148A) Il processo di privatizzazione: D.Lgs. 29/1993 .......................................................................... » 148B) La seconda privatizzazione del pubblico impiego ...................................................................... » 149C) La contrattualizzazione del pubblico impiego ............................................................................ » 149

3. Il Testo Unico del pubblico impiego (D.Lgs. 165/2001) ................................................................. » 150A) Il riassetto della disciplina del pubblico impiego ....................................................................... » 150B) Finalità e ambito di applicazione del D.Lgs. 165/2001 .............................................................. » 150

4. La riforma Brunetta (D.Lgs. 150/2009) e i successivi interventi legislativi .................................... » 151 5. La riforma Madia e la sua attuazione alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 251/2016 .......................................................................................................................................... » 152 6. La misurazione e la valutazione della performance ........................................................................ » 153

A) Disciplina e principi generali ..................................................................................................... » 153B) Il ciclo di gestione della performance ........................................................................................ » 154C) Piano della performance e Relazione sulla performance ........................................................... » 154D) I soggetti della valutazione ......................................................................................................... » 155

7. La cd. Legge concretezza: L. 56/2019 ............................................................................................. » 156

Capitolo 2: Il rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti locali

1. Quadro sintetico delle fonti del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali ........................ » 157 2. La contrattazione collettiva nazionale e integrativa: oggetto e soggetti .......................................... » 158

A) La contrattazione collettiva nazionale: l’art. 40 del D.Lgs. 165/2001 ........................................ » 158B) La contrattazione collettiva integrativa ...................................................................................... » 158C) I soggetti della contrattazione: l’Aran e i sindacati .................................................................... » 158

3. Il procedimento di contrattazione collettiva .................................................................................... » 159 4. I principali contratti collettivi nazionali di Comparto ..................................................................... » 160

A) La contrattazione collettiva nel Comparto Regioni e Autonomie locali .................................... » 160B) Il nuovo Comparto delle Funzioni locali: CCNQ 13 luglio 2016 .............................................. » 161C) Il CCNL (2016-2018) del Comparto Funzioni locali ................................................................. » 161

5. Le norme sull’accesso all’impiego pubblico negli enti locali ......................................................... » 162A) I riferimenti costituzionali e l’accesso tramite concorso pubblico ............................................. » 162B) Le procedure di reclutamento del personale............................................................................... » 162C) Le procedure selettive: principi fondamentali ............................................................................ » 163

6. L’ordinamento generale degli uffici e dei servizi ............................................................................. » 164 7. Gli uffici di staff ............................................................................................................................... » 165 8. L’organizzazione degli uffici e il «fabbisogno di personale» ........................................................... » 166 9. Costituzione del rapporto di lavoro ................................................................................................. » 16710. Orario di lavoro e orario di servizio ................................................................................................ » 16811. I diritti patrimoniali e non patrimoniali ........................................................................................... » 168

A) La retribuzione ........................................................................................................................... » 168

565Indice generale

B) Il diritto all’ufficio ...................................................................................................................... Pag. 169C) Il diritto allo svolgimento delle mansioni ................................................................................... » 170D) I diritti sindacali.......................................................................................................................... » 171E) Il diritto di sciopero e i servizi pubblici essenziali ..................................................................... » 171F) Diritti personali........................................................................................................................... » 172G) Altri diritti non patrimoniali ....................................................................................................... » 172

12. Ferie ................................................................................................................................................. » 17213. Permessi ........................................................................................................................................... » 173

A) Permessi retribuiti ....................................................................................................................... » 173B) Permessi brevi ............................................................................................................................ » 173C) Permessi straordinari per studio ................................................................................................. » 173

14. Assenze ............................................................................................................................................ » 174A) Assenze per malattia ................................................................................................................... » 174B) Assenze per infortuni sul lavoro o per malattia dovuta a causa di servizio................................ » 175C) Assenze collegate alla maternità ed alla paternità ...................................................................... » 175D) Altre ipotesi ................................................................................................................................ » 178

15. Aspettativa ....................................................................................................................................... » 17816. La mobilità ....................................................................................................................................... » 179

A) Mobilità individuale e obbligatoria ............................................................................................ » 179B) La mobilità collettiva .................................................................................................................. » 180

17. La disciplina delle cause di estinzione del rapporto di lavoro ......................................................... » 180A) La disciplina pattizia .................................................................................................................. » 180B) La disciplina pubblicistica .......................................................................................................... » 181C) La disciplina privatistica ............................................................................................................. » 181

18. Le tipologie flessibili del rapporto di lavoro .................................................................................... » 182A) La disciplina generale di cui all’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 .................................................... » 182B) Le previsioni dell’ art. 92 del T.U. enti locali ............................................................................. » 183C) La regolamentazione del lavoro flessibile nel CCNL 21 maggio 2018 ...................................... » 183

Capitolo 3: La dirigenza locale

1. Il dirigente: nozione e quadro normativo di riferimento ................................................................. » 185 2. Le competenze dei dirigenti locali ................................................................................................... » 185

A) La distinzione tra poteri di indirizzo e poteri di gestione ........................................................... » 185B) L’art. 107 del Testo Unico degli enti locali ................................................................................. » 186C) Il CCNL del personale dirigenziale del Comparto Regioni e autonomie locali (22 febbraio

2010) ................................................................................................................................................ » 187 3. Conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali .......................................................................... » 188

A) Conferimento .............................................................................................................................. » 188B) Revoca ........................................................................................................................................ » 188

4. La delega delle funzioni dirigenziali ............................................................................................... » 189 5. I Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale ...................................................................... » 190 6. Gli incarichi a contratto e le collaborazioni autonome .................................................................... » 190

A) Gli incarichi a contratto (art. 110 T.U.E.L.) ................................................................................ » 190B) I contratti di collaborazione autonoma ....................................................................................... » 191C) Gli obblighi di pubblicazione per gli incarichi di collaborazione o consulenza ........................ » 192

7. L’inconferibilità degli incarichi dirigenziali (D.Lgs. 39/2013) ........................................................ » 192A) Concetto di «inconferibilità» e ambito di applicazione del D.Lgs. 39/2013 .............................. » 192B) Inconferibilità di incarichi in caso di condanna per reati contro la P.A. .................................... » 193C) Inconferibilità collegate a cariche e incarichi svolti in precedenza ............................................ » 194D) Ipotesi di incompatibilità introdotte dal D.Lgs. 39/2013............................................................ » 194E) Vigilanza e sanzioni ................................................................................................................... » 195F) Le dichiarazioni di insussistenza di cause di inconferibilità e di incompatibilità ...................... » 196

8. Il Direttore generale ......................................................................................................................... » 196

566 Indice generale

Capitolo 4: Il Segretario comunale e provinciale

1. Excursus storico e inquadramento giuridico della figura del Segretario ......................................... Pag. 198 2. Le funzioni del Segretario nella disciplina del T.U.E.L. .................................................................. » 199 3. Reclutamento, formazione e iscrizione all’Albo ............................................................................. » 200 4. Nomina, revoca, disponibilità e mobilità ......................................................................................... » 201

A) Nomina del Segretario ................................................................................................................ » 201B) Revoca del Segretario ................................................................................................................. » 201C) Il Segretario privo di incarico, non confermato o revocato ........................................................ » 202

5. Il Segretario quale responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ................ » 202A) Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza .................................... » 202B) Le competenze del Responsabile per la trasparenza .................................................................. » 204

6. La disciplina del rapporto di lavoro ................................................................................................. » 204

Capitolo 5: Obbllighi e responsabilità dei dipendenti degli enti locali

1. Concetto e forme di responsabilità .................................................................................................. » 205A) Generalità ................................................................................................................................... » 205B) Responsabilità amministrativa e responsabilità contabile .......................................................... » 205C) Responsabilità civile verso i terzi ............................................................................................... » 206D) La responsabilità penale ............................................................................................................. » 207

2. La responsabilità disciplinare: concetto e fonti ............................................................................... » 207 3. Obblighi del dipendente locale nel CCNL 21 maggio 2018 ............................................................ » 208 4. Le sanzioni disciplinari previste dal CCNL 21 maggio 2018 .......................................................... » 209 5. Il Codice disciplinare (art. 59 CCNL 21 maggio 2018) .................................................................. » 210

A) I criteri generali nell’applicazione delle sanzioni....................................................................... » 210B) La sanzione del rimprovero (verbale o scritto) e della multa ..................................................... » 210C) La sanzione della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione .......................... » 211D) La sanzione del licenziamento con e senza preavviso ................................................................ » 211E) La pubblicità del Codice disciplinare ......................................................................................... » 212

6. La determinazione concordata della sanzione ................................................................................. » 212 7. Obblighi e responsabilità dei dirigenti ............................................................................................. » 213

A) Obblighi generali ........................................................................................................................ » 213B) Obblighi connessi alla qualità del servizio ................................................................................. » 213C) La responsabilità dirigenziale ..................................................................................................... » 214

8. I Codici di comportamento .............................................................................................................. » 215A) L’art. 54 del D.Lgs. 165/2001 ..................................................................................................... » 215B) Il Codice di comportamento dei dipendenti pubblici: D.P.R. 62/2013 ....................................... » 215C) Vigilanza e responsabilità conseguente alla violazione dei doveri del Codice .......................... » 216

9. Il licenziamento disciplinare ............................................................................................................ » 217A) Le fattispecie del licenziamento disciplinare ............................................................................. » 217B) La falsa attestazione della presenza in servizio .......................................................................... » 218

10. Il procedimento disciplinare ............................................................................................................ » 219A) Profili generali ............................................................................................................................ » 219B) Le fasi dell’iter disciplinare ....................................................................................................... » 219

PARTE VIIL’ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA

DELL’ENTE LOCALE

Capitolo 1: Il procedimento amministrativo

1. La funzione amministrativa e il procedimento amministrativo ....................................................... » 223 2. La disciplina generale del procedimento amministrativo: dalla L. 241/1990 ai giorni nostri ......... » 224 3. Principi ed ambito di applicazione della L. 241/1990 ..................................................................... » 226

A) Costituzione e legge sul procedimento ....................................................................................... » 226B) I principi dell’Unione europea ................................................................................................... » 227

567Indice generale

C) Ambito di applicazione della L. 241/1990 ................................................................................. Pag. 228D) Attività discrezionale e attività vincolata ................................................................................... » 228

4. Le fasi del procedimento amministrativo ........................................................................................ » 229A) La fase d’iniziativa ..................................................................................................................... » 229B) La fase istruttoria ........................................................................................................................ » 230C) La fase decisoria ......................................................................................................................... » 231D) La fase integrativa dell’efficacia ................................................................................................ » 232

5. I tempi del procedimento e i relativi profili di responsabilità .......................................................... » 232A) La mancata conclusione del procedimento nei termini: la responsabilità dirigenziale e la tutela del cittadino ......................................................................................................................... » 233B) Il ritardo nella conclusione del procedimento: l’ipotesi risarcitoria (art. 2bis) .......................... » 233C) Segue: La tutela giurisdizionale del cittadino in caso di silenzio della P.A. .............................. » 234

6. Il responsabile del procedimento ..................................................................................................... » 234 7. La partecipazione al procedimento: profili generali ........................................................................ » 235 8. La partecipazione ai procedimenti degli enti locali ......................................................................... » 237 9. La semplificazione dell’azione amministrativa ............................................................................... » 238

A) La Conferenza di servizi ............................................................................................................ » 238B) Gli accordi tra le pubbliche amministrazioni e gli accordi di programma ................................. » 239C) Il silenzio devolutivo .................................................................................................................. » 239D) La semplificazione della documentazione amministrativa e il sistema delle autocertificazioni » 240E) La SCIA ...................................................................................................................................... » 240F) Il silenzio-assenso....................................................................................................................... » 241

Capitolo 2: Trasparenza, anticorruzione, accesso e privacy

1. La P.A. quale «casa di vetro» ........................................................................................................... » 243 2. Trasparenza e anticorruzione ........................................................................................................... » 244

A) Gli attori dell’anticorruzione e della trasparenza ....................................................................... » 244B) Il sistema dei piani ...................................................................................................................... » 245C) Il sistema della vigilanza e le sanzioni ....................................................................................... » 246

3. Il diritto di accesso agli atti e ai documenti amministrativi (artt. 22 e ss. L. 241/1990) ................. » 247A) Soggetti legittimati e oggetto ...................................................................................................... » 247B) L’esercizio dell’accesso .............................................................................................................. » 248C) Soggetti obbligati a consentire l’accesso .................................................................................... » 248D) Esclusione dal diritto di accesso ................................................................................................. » 249E) La tutela ...................................................................................................................................... » 250

4. Il diritto di accesso e di informazione negli enti locali (art. 10 T.U.E.L.) ....................................... » 251 5. Il diritto di accesso dei consiglieri comunali e provinciali .............................................................. » 252 6. L’accesso civico (artt. 5 e ss. D.Lgs. 33/2013) ................................................................................. » 253 7. Gli uffici per le relazioni con il pubblico (U.R.P.) ........................................................................... » 254 8. La riservatezza e l’accesso............................................................................................................... » 255 9. Il regolamento europeo 679/2016 e la nuova disciplina della privacy ............................................. » 256

A) La riforma europea e l’adeguamento nazionale ......................................................................... » 256B) Il «dato personale» e il trattamento ............................................................................................ » 257C) L’interessato e l’informativa ....................................................................................................... » 259D) I soggetti del trattamento ............................................................................................................ » 259E) Il DPO (Responsabile della protezione dei dati personali) ........................................................ » 260

10. Il bilanciamento tra accesso e privacy ............................................................................................. » 26011. L’informatizzazione della P.A.: la trasparenza «digitale» ................................................................ » 261

Capitolo 3: Atti dell’ente locale

1. Struttura degli atti amministrativi degli enti locali .......................................................................... » 263 2. La proposta di deliberazione ............................................................................................................ » 264 3. I pareri dei responsabili dei servizi .................................................................................................. » 264 4. Il visto di regolarità contabile .......................................................................................................... » 265

568 Indice generale

5. Deliberazioni consiliari: iter procedimentale .................................................................................. Pag. 266A) Generalità ................................................................................................................................... » 266B) Ordine del giorno ....................................................................................................................... » 266C) Convocazione ............................................................................................................................. » 266D) Seduta ......................................................................................................................................... » 267E) Discussione e votazione ............................................................................................................. » 267F) Verbalizzazione .......................................................................................................................... » 268G) Pubblicazione ............................................................................................................................. » 268H) Esecutività .................................................................................................................................. » 269I) Impugnazione ............................................................................................................................. » 269

6. Sedute di Giunta e di altri organi collegiali ..................................................................................... » 269 7. Atti del Sindaco e del Presidente della Provincia: generalità .......................................................... » 270 8. Ordinanze del Sindaco ..................................................................................................................... » 271

A) Generalità ................................................................................................................................... » 271B) Ordinanze ordinarie .................................................................................................................... » 271C) Ordinanze contingibili e urgenti ................................................................................................. » 272

9. Decreti del Sindaco e del Presidente della Provincia ...................................................................... » 27310. Atti dei dirigenti ............................................................................................................................... » 273

A) Le determinazioni: struttura e contenuto .................................................................................... » 273B) Determinazioni aventi implicazioni contabili ............................................................................ » 274C) Determinazioni non aventi implicazioni contabili ..................................................................... » 274D) Ordinanze dei dirigenti, cd. ordinanze gestionali ....................................................................... » 275E) Ordinanze-ingiunzioni ................................................................................................................ » 275

PARTE VIIIFINANZA E CONTABILITÀ DEGLI ENTI LOCALI

Capitolo 1: Le entrate

1. L’autonomia finanziaria degli enti locali .......................................................................................... » 279A) La finanza ordinaria .................................................................................................................... » 279B) Il fondo perequativo ................................................................................................................... » 280C) La finanza straordinaria .............................................................................................................. » 280D) Il parallelismo funzioni-risorse e il ricorso all’indebitamento ................................................... » 281E) Il federalismo fiscale: la L. 42/2009 ........................................................................................... » 282F) Il Testo Unico enti locali ............................................................................................................. » 283

2. I limiti all’autonomia finanziaria degli enti locali: il concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica ............................................................................................................................... » 284

A) Il patto di stabilità interno .......................................................................................................... » 284B) Il vincolo del pareggio di bilancio .............................................................................................. » 285C) La nuova definizione di equilibrio contenuta nella L. 145/2018 ................................................ » 285

3. La riforma del sistema impositivo dei Comuni: il D.Lgs. 23/2011 ................................................. » 286 4. Le principali entrate tributarie dei Comuni ..................................................................................... » 287

A) L’imposta municipale propria (IMU).......................................................................................... » 287B) La tassa sui rifiuti (TARI) ........................................................................................................... » 288C) L’imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni ................................... » 289D) L’imposta di scopo per opere pubbliche ..................................................................................... » 290E) L’imposta di soggiorno e l’imposta di sbarco ............................................................................. » 290F) L’addizionale IRPEF ................................................................................................................... » 291G) L’addizionale comunale sui diritti di imbarco ............................................................................ » 291H) La tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ............................................................... » 292I) La tassa per concorsi a posti di ruolo ......................................................................................... » 292L) Il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (quota) ...................................... » 292M) L’imposta immobiliare sulle piattaforme marine (quota) ........................................................... » 292

5. Le principali entrate tributarie delle Province e delle Città metropolitane ...................................... » 293A) Il tributo per l’esercizio delle funzioni di tutela, protezione ed igiene dell’ambiente................ » 293

569Indice generale

B) La tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche ............................................................... Pag. 293C) L’imposta provinciale di trascrizione (IPT) ................................................................................ » 294D) L’imposta sulle assicurazioni RCA ............................................................................................. » 294E) L’addizionale e la compartecipazione provinciale all’IRPEF..................................................... » 294

6. Le entrate da trasferimenti ............................................................................................................... » 294A) Le entrate da trasferimenti dallo Stato ....................................................................................... » 295B) Le entrate da trasferimenti dalle Regioni ................................................................................... » 295

7. I fondi europei ................................................................................................................................. » 296A) I fondi strutturali......................................................................................................................... » 296B) Gli altri fondi .............................................................................................................................. » 297

8. Le altre entrate ................................................................................................................................. » 297A) Le entrate extra-tributarie ........................................................................................................... » 297B) Le entrate da accensioni di prestiti ............................................................................................. » 298C) Segue: L’assunzione di mutui ..................................................................................................... » 298D) Segue: L’emissione di prestiti obbligazionari ............................................................................. » 299E) Segue: I prodotti derivati ............................................................................................................ » 299F) Segue: Il leasing finanziario ....................................................................................................... » 299G) Segue: Le anticipazioni di tesoreria ........................................................................................... » 300H) Segue: Le aperture di credito ..................................................................................................... » 300

Capitolo 2: L’ordinamento contabile

1. Il nuovo ordinamento contabile ....................................................................................................... » 301 2. Le regole contabili uniformi: i principi contabili generali ............................................................. » 301

A) Annualità .................................................................................................................................... » 302B) Unità ........................................................................................................................................... » 302C) Universalità ................................................................................................................................. » 302D) Integrità ...................................................................................................................................... » 302E) Veridicità, attendibilità, correttezza e comprensibilità ............................................................... » 303F) Significatività e rilevanza ........................................................................................................... » 303G) Flessibilità .................................................................................................................................. » 303H) Congruità .................................................................................................................................... » 304I) Prudenza ..................................................................................................................................... » 304L) Coerenza ..................................................................................................................................... » 304M) Continuità e costanza.................................................................................................................. » 305N) Comparabilità e verificabilità ..................................................................................................... » 305O) Neutralità .................................................................................................................................... » 306P) Pubblicità .................................................................................................................................... » 306Q) Equilibrio di bilancio .................................................................................................................. » 306R) Competenza finanziaria .............................................................................................................. » 306S) Competenza economica .............................................................................................................. » 307T) Prevalenza della sostanza sulla forma ........................................................................................ » 307

3. Le regole contabili uniformi: i principi contabili applicati .............................................................. » 308A) Il principio della programmazione di bilancio ........................................................................... » 308B) Il principio della contabilità finanziaria...................................................................................... » 309C) Il principio della contabilità economico-patrimoniale ............................................................... » 310D) Il principio del bilancio consolidato ........................................................................................... » 311

4. Il piano dei conti integrato ............................................................................................................... » 311 5. Gli schemi di bilancio comuni ......................................................................................................... » 312 6. I principali documenti di programmazione ..................................................................................... » 312

A) Il Documento unico di programmazione (DUP) ........................................................................ » 312B) Il bilancio di previsione finanziario ............................................................................................ » 314C) Il piano esecutivo di gestione ..................................................................................................... » 317

7. La gestione del bilancio ................................................................................................................... » 318A) Le fasi dell’entrata: l’accertamento, la riscossione, il versamento ............................................ » 319B) Le fasi della spesa: l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione, il pagamento ............................ » 320

570 Indice generale

8. Il rendiconto della gestione .............................................................................................................. Pag. 322A) Le funzioni e la struttura ............................................................................................................ » 322B) Gli allegati .................................................................................................................................. » 322

9. Segue: Il conto del bilancio ............................................................................................................. » 323A) Le funzioni e la struttura ............................................................................................................ » 323B) Il risultato di amministrazione .................................................................................................... » 324C) Segue: Il disavanzo di amministrazione ..................................................................................... » 325

10. Segue: Il conto economico............................................................................................................... » 32611. Segue: Lo stato patrimoniale ........................................................................................................... » 327

A) Le funzioni e la struttura ............................................................................................................ » 327B) I criteri di valutazione dei beni patrimoniali .............................................................................. » 327C) I coefficienti di ammortamento .................................................................................................. » 327D) I primi adempimenti per l’adozione del principio della contabilità economico-patrimoniale ... » 327

12. Il bilancio consolidato ..................................................................................................................... » 328A) Le funzioni ................................................................................................................................ » 328B) I termini di approvazione ............................................................................................................ » 329C) La struttura: il conto economico consolidato e lo stato patrimoniale consolidato ..................... » 329D) Gli allegati .................................................................................................................................. » 330

Capitolo 3: Il risanamento finanziario

1. Il deficit strutturale........................................................................................................................... » 331 2. Il dissesto finanziario ....................................................................................................................... » 332

A) Definizione ................................................................................................................................. » 332B) La deliberazione di dissesto ....................................................................................................... » 333C) Il ruolo della Corte dei conti nella procedura di dissesto ........................................................... » 334D) Le restrizioni alla gestione del bilancio ...................................................................................... » 335

3. Segue: Il risanamento ...................................................................................................................... » 336A) L’organo straordinario di liquidazione ........................................................................................ » 336B) Il piano di rilevazione della massa passiva ................................................................................. » 336C) L’accertamento della massa attiva .............................................................................................. » 336D) Il piano di estinzione delle passività ........................................................................................... » 337E) Debiti non ammessi alla liquidazione ........................................................................................ » 337F) La procedura di liquidazione semplificata.................................................................................. » 337G) La procedura straordinaria di cui all’art. 268bis ........................................................................ » 338

4. Segue: Il bilancio stabilmente riequilibrato ..................................................................................... » 338

PARTE IXGESTIONE DEL PATRIMONIO E ATTIVITÀ CONTRATTUALE

Capitolo 1: I beni degli enti locali

1. I beni pubblici .................................................................................................................................. » 343 2. Demanio e patrimonio degli enti locali ........................................................................................... » 344 3. Il trasferimento agli enti locali di beni immobili dello Stato ........................................................... » 346

A) Primi trasferimenti a favore degli enti locali .............................................................................. » 346B) Il federalismo demaniale ............................................................................................................ » 346

Capitolo 2: I contratti pubblici

1. L’azione amministrativa «privatizzata» ............................................................................................ » 348 2. Classificazione dei contratti della P.A. ............................................................................................. » 349 3. Il Codice dei contratti pubblici ........................................................................................................ » 349 4. Il Codice dei contratti dopo il D.L. 18-4-2019, n. 32 (cd. sblocca cantieri) .................................... » 350 5. Il sistema di governance sui contratti pubblici ................................................................................ » 351 6. Ripartizione delle competenze fra Consiglio, Giunta e dirigenti in materia di contratti ................. » 352

571Indice generale

Capitolo 3: Il Codice dei contratti pubblici

1. L’ambito di applicazione del Codice ................................................................................................ Pag. 354A) Ambito soggettivo ...................................................................................................................... » 354B) Ambito oggettivo ........................................................................................................................ » 355

2. I contratti sopra soglia e sotto soglia. La determinazione della soglia ........................................... » 357 3. I principi generali per l’affidamento e l’esecuzione di appalti e concessioni .................................. » 358

A) I principi codicistici .................................................................................................................... » 358B) Il principio di trasparenza ........................................................................................................... » 359C) La tracciabilità dei flussi finanziari ............................................................................................ » 360

4. Il Responsabile unico del procedimento negli appalti e nelle concessioni ...................................... » 361 5. La fase propedeutica alla gara: pianificazione, programmazione e progettazione .......................... » 362 6. La qualificazione e l’aggregazione delle stazioni appaltanti ........................................................... » 365

A) La qualificazione ........................................................................................................................ » 365B) L’aggregazione ............................................................................................................................ » 366

7. La digitalizzazione dei contratti pubblici: la gara telematica .......................................................... » 367

Capitolo 4: La procedura di evidenza pubblica e gli acquisti centralizzati

1. La disciplina codicistica di riferimento ........................................................................................... » 369 2. La procedura di evidenza pubblica .................................................................................................. » 369 3. La deliberazione (o determinazione) a contrarre ............................................................................. » 370 4. La scelta del contraente: indizione della procedura, modalità e criteri di aggiudicazione .............. » 371

A) L’indizione e gli atti di indizione della gara ............................................................................... » 371B) Le procedure di scelta del contraente e i criteri di aggiudicazione ............................................ » 372C) Gli appalti elettronici e aggregati ............................................................................................... » 375D) I criteri di aggiudicazione ........................................................................................................... » 375E) Le offerte anomale...................................................................................................................... » 377

5. La scelta del contraente: i soggetti partecipanti, i criteri di selezione e il soccorso istruttorio ....... » 377A) I soggetti che possono partecipare alla gara ............................................................................... » 377B) I criteri di selezione .................................................................................................................... » 378C) Il soccorso istruttorio .................................................................................................................. » 379

6. Le cause di esclusione dalla gara e l’avvalimento ........................................................................... » 380A) Le cause di esclusione ................................................................................................................ » 380B) Mezzi di prova ............................................................................................................................ » 382C) L’avvalimento ............................................................................................................................. » 383

7. Dalla presentazione dell’offerta all’aggiudicazione della gara ....................................................... » 383 8. La stipulazione del contratto e la sospensione del termine di stipulazione ..................................... » 385 9. L’approvazione del contratto ............................................................................................................ » 38510. La disciplina dei contratti sotto soglia ............................................................................................. » 38611. L’esecuzione del contratto ................................................................................................................ » 388

A) Aspetti generali. I soggetti coinvolti ........................................................................................... » 388B) Il subappalto ............................................................................................................................... » 389C) Le garanzie per l’esecuzione del contratto ................................................................................. » 391D) Il collaudo e la verifica di conformità ........................................................................................ » 391E) Le modifiche e le varianti dei contratti in corso di validità ........................................................ » 392

12. Vicende particolari dell’esecuzione del contratto ............................................................................ » 39513. Le convenzioni quadro e la centralizzazione degli acquisti ............................................................. » 39614. La tutela stragiudiziale in materia di contratti pubblici ................................................................... » 40015. Il riparto di giurisdizione in materia di contratti pubblici ............................................................... » 402

PARTE XIL SISTEMA DEI CONTROLLI

Capitolo 1: Il controllo sugli atti

1. Cosa si intende per controllo sugli atti ............................................................................................ » 407

572 Indice generale

2. L’impatto della L. cost. 3/2001 sul sistema dei controlli ................................................................. Pag. 407 3. Il controllo di legittimità: artt. 126 e 127 T.U. ................................................................................. » 408 4. Il controllo eventuale su richiesta del Prefetto: art. 135 T.U. ........................................................... » 409 5. Il controllo sostitutivo ...................................................................................................................... » 410

A) Per mezzo di un commissario ad acta nominato dal Difensore civico regionale (art. 136 T.U.) » 410B) Da parte del Governo (art. 137 T.U.) .......................................................................................... » 410

6. L’annullamento straordinario: art. 138 T.U. ..................................................................................... » 411

Capitolo 2: Il controllo sugli organi

1. In cosa si sostanzia il controllo sugli organi .................................................................................... » 412 2. Scioglimento del Consiglio comunale e provinciale: art. 141 T.U. .................................................. » 412

A) Generalità ................................................................................................................................... » 412B) Esame delle diverse ipotesi di scioglimento ............................................................................... » 413

3. La procedura di scioglimento ex art. 141 T.U. ................................................................................. » 415A) Il commissariamento dell’ente ................................................................................................... » 415B) La misura cautelare della sospensione dell’organo consiliare ................................................... » 415

4. Scioglimento dei Consigli per fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso ......... » 416A) Presupposti e istruttoria prefettizia ............................................................................................. » 416B) La Commissione straordinaria e il Comitato di sostegno e monitoraggio ................................. » 417

5. Ipotesi di scioglimento dell’organo consiliare collegate al dissesto finanziario .............................. » 418 6. Rimozione e sospensione degli amministratori locali ..................................................................... » 419

A) Rimozione .................................................................................................................................. » 419B) Sospensione ................................................................................................................................ » 419

Capitolo 3: Il controllo della gestione

1. I controlli interni nell’ambito delle pubbliche amministrazioni ...................................................... » 420A) Il D.Lgs. 286/1999 ...................................................................................................................... » 420B) I controlli interni nel T.U. ........................................................................................................... » 421

2. Il controllo di regolarità amministrativa e contabile ........................................................................ » 421 3. Il controllo strategico ....................................................................................................................... » 421 4. I controlli sulle società partecipate non quotate .............................................................................. » 422 5. Il controllo sugli equilibri finanziari ................................................................................................ » 422 6. Il controllo di gestione ..................................................................................................................... » 423

A) Introduzione................................................................................................................................ » 423B) La contabilità analitica ............................................................................................................... » 423C) Il sistema degli indicatori ........................................................................................................... » 424

7. Il Collegio dei revisori ..................................................................................................................... » 424A) Composizione ............................................................................................................................. » 424B) Funzioni e responsabilità ............................................................................................................ » 426

8. I controlli esterni: la Corte dei conti ................................................................................................ » 427

PARTE XILA GESTIONE COMUNALE DEI SERVIZI

DI COMPETENZA STATALE

Capitolo 1: I servizi comunali di interesse statale

1. I servizi comunali di interesse statale .............................................................................................. » 431A) Inquadramento ............................................................................................................................ » 431B) L’art. 14 del D.Lgs. 267/2000 ..................................................................................................... » 431

2. La comunicazione dei dati per via telematica tra amministrazioni ................................................. » 431

Capitolo 2: I servizi elettorali

1. Introduzione ..................................................................................................................................... » 433 2. Il Responsabile dell’ufficio elettorale comunale ............................................................................. » 433

573Indice generale

3. La Commissione elettorale comunale (CEC) .................................................................................. Pag. 434A) Nozione e funzioni ..................................................................................................................... » 434B) Composizione e funzionamento ................................................................................................. » 434

4. La Commissione elettorale circondariale ........................................................................................ » 435 5. Le liste elettorali .............................................................................................................................. » 435

A) Iscrizione nelle liste .................................................................................................................... » 435B) Le liste generali e sezionali ........................................................................................................ » 435C) Le liste elettorali aggiunte .......................................................................................................... » 436

6. La revisione delle liste elettorali ...................................................................................................... » 437 7. Lo schedario elettorale ..................................................................................................................... » 437 8. I compiti dei Comuni in occasione delle consultazioni elettorali .................................................... » 438 9. L’albo delle persone idonee all’ufficio di scrutatore di seggio elettorale ........................................ » 438

Capitolo 3: Lo stato civile

1. Nozione ............................................................................................................................................ » 440 2. Quadro normativo ............................................................................................................................ » 440 3. Gli uffici dello stato civile ............................................................................................................... » 441 4. L’Ufficiale di stato civile .................................................................................................................. » 441

A) Funzioni ...................................................................................................................................... » 441B) Deleghe ....................................................................................................................................... » 442

5. L’archivio informatico...................................................................................................................... » 443 6. Gli atti di stato civile ........................................................................................................................ » 443 7. I registri dello stato civile ................................................................................................................ » 444

A) Generalità ................................................................................................................................... » 444B) Registrazioni relative alla cittadinanza ....................................................................................... » 446C) Registrazioni relative agli atti di nascita..................................................................................... » 446D) Registrazioni relative agli atti di matrimonio ............................................................................. » 447E) Registrazioni relative alle unioni civili ....................................................................................... » 449F) Registrazioni degli atti morte ..................................................................................................... » 450

8. Rettificazione e correzione degli atti di stato civile ......................................................................... » 451A) Rettificazione .............................................................................................................................. » 451B) Correzione .................................................................................................................................. » 451

9. Gli estratti degli atti dello stato civile e i relativi certificati............................................................. » 451

Capitolo 4: I servizi anagrafici e statistici

1. Generalità e fonti ............................................................................................................................. » 453 2. La registrazione anagrafica della popolazione residente ................................................................. » 453

A) L’Anagrafe della popolazione residente: generalità ................................................................... » 453B) Iscrizioni e cancellazioni anagrafiche ........................................................................................ » 454C) Comunicazioni dello stato civile e dichiarazioni anagrafiche .................................................... » 454

3. L’Ufficiale dell’anagrafe .................................................................................................................. » 456 4. L’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) ............................................................ » 456

A) Istituzione e funzioni .................................................................................................................. » 456B) Il subentro dell’ANPR alle Anagrafi comunali .......................................................................... » 457

5. Formazione e ordinamento delle schede anagrafiche ...................................................................... » 458 6. Certificazioni anagrafiche ................................................................................................................ » 459 7. Il rilascio della carta d’identità ........................................................................................................ » 460

A) Generalità ................................................................................................................................... » 460B) Dati riportati sulla carta d’identità ............................................................................................. » 461

8. Comunicazione del cambio di residenza al Dipartimento per i trasporti ........................................ » 461 9. I servizi statistici .............................................................................................................................. » 462

A) Il sistema statistico nazionale ..................................................................................................... » 462B) La revisione delle anagrafi in occasione dei censimenti ............................................................ » 462

574 Indice generale

Capitolo 5: Il servizio militare di leva e professionale

1. Generalità ......................................................................................................................................... Pag. 464 2. La riforma della leva militare .......................................................................................................... » 464

A) Il passaggio dal servizio militare obbligatorio al servizio militare professionale ...................... » 464B) La risistemazione della materia: il Codice dell’ordinamento militare (D.Lgs. 66/2010) ........... » 464

3. Le liste di leva: formazione, gestione e consultazione .................................................................... » 465 4. Compiti dei Comuni in caso di riattivazione della leva ................................................................... » 466

PARTE XIII SERVIZI PUBBLICI LOCALI:

FORME DI GESTIONE E SETTORI DI INTERVENTO

Capitolo 1: Le forme di gestione dei servizi pubblici locali

1. Nozione di pubblico servizio locale ................................................................................................ » 471 2. La qualità dei servizi pubblici locali: carta dei servizi e tutela degli utenti .................................... » 472 3. Gestione dei servizi di interesse economico generale nell’ordinamento europeo ........................... » 473 4. Gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica ............................................................ » 474

A) Premessa ..................................................................................................................................... » 474B) Evoluzione normativa della materia ........................................................................................... » 475C) Il panorama normativo attuale .................................................................................................... » 476D) La dimensione territoriale dell’organizzazione del servizio: art. 3bis, D.L. 138/2011 .............. » 477

5. La gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza economica ............................................... » 478 6. La gestione in economia .................................................................................................................. » 479 7. Aziende speciali ed Istituzioni ......................................................................................................... » 479

A) L’azienda speciale ....................................................................................................................... » 479B) L’Istituzione ................................................................................................................................ » 480C) Disposizioni comuni ................................................................................................................... » 480

8. Trasformazione delle aziende speciali in società di capitali ............................................................ » 480 9. Le società di trasformazione urbana ................................................................................................ » 48110. Tariffe dei servizi e contratti di sponsorizzazione ........................................................................... » 48211. La razionalizzazione delle società partecipate dagli enti locali ....................................................... » 482

Capitolo 2: I settori organici dei servizi locali

1. Il trasferimento delle funzioni ex D.P.R. 616/1977 .......................................................................... » 484 2. Il conferimento di funzioni in attuazione del D.Lgs. 112/1998 ....................................................... » 484

Capitolo 3: Sviluppo economico e attività produttive

1. Nozione ............................................................................................................................................ » 486 2. Artigianato ....................................................................................................................................... » 486 3. Industria ........................................................................................................................................... » 487 4. Lo sportello unico per le attività produttive..................................................................................... » 487

A) Definizione ................................................................................................................................. » 487B) Funzionamento telematico ......................................................................................................... » 487

5. Presentazione della s.c.i.a. e delle altre istanze allo sportello unico per le attività produttive ........ » 488A) Il procedimento automatizzato per la presentazione della s.c.i.a. .............................................. » 488B) Il procedimento unico ordinario ................................................................................................. » 488

6. Energia ............................................................................................................................................. » 489 7. Miniere e risorse geotermiche ......................................................................................................... » 490 8. Commercio ...................................................................................................................................... » 490

A) Nozione e inquadramento normativo ......................................................................................... » 490B) Gli esercizi commerciali ............................................................................................................. » 490C) La somministrazione di alimenti e bevande ............................................................................... » 491D) Orari e giorni di chiusura degli esercizi commerciali e di somministrazione ............................ » 492

575Indice generale

9. Fiere e mercati ................................................................................................................................. Pag. 493A) Generalità ................................................................................................................................... » 493B) Il commercio al dettaglio su aree pubbliche ............................................................................... » 494C) Competenze specifiche dei Comuni in relazione al commercio su aree pubbliche .................... » 495

10. Turismo ............................................................................................................................................ » 496

Capitolo 4: Territorio, ambiente e infrastrutture

1. Premessa .......................................................................................................................................... » 498 2. La pianificazione urbanistica ........................................................................................................... » 498 3. I piani urbanistici ............................................................................................................................. » 499 4. I piani programmatici ...................................................................................................................... » 500

A) I piani territoriali di coordinamento ........................................................................................... » 500B) Il piano regolatore generale (p.r.g.) ............................................................................................ » 500C) Il programma di fabbricazione (p.f.) .......................................................................................... » 500D) Il piano intercomunale ................................................................................................................ » 501E) Il piano paesaggistico ................................................................................................................. » 501

5. I piani attuativi ................................................................................................................................. » 501A) Il piano particolareggiato ........................................................................................................... » 501B) Il piano di lottizzazione .............................................................................................................. » 501C) Il piano dell’edilizia economica e popolare (p.e.e.p.) ................................................................ » 502D) Il programma pluriennale di attuazione...................................................................................... » 502

6. L’edilizia .......................................................................................................................................... » 502A) Generalità ................................................................................................................................... » 502B) Il regolamento edilizio ................................................................................................................ » 502C) Lo sportello unico per l’edilizia ................................................................................................. » 503

7. I titoli abilitativi ............................................................................................................................... » 504A) Attività edilizia libera ................................................................................................................. » 504B) La comunicazione di inizio lavori asseverata ............................................................................ » 505C) Il permesso di costruire .............................................................................................................. » 506D) La segnalazione certificata di inizio attività (S.C.I.A.) .............................................................. » 507E) La S.C.I.A. alternativa al permesso di costruire ......................................................................... » 508

8. La segnalazione certificata di agibilità ........................................................................................... » 509 9. L’espropriazione per pubblica utilità ................................................................................................ » 51010. Il Catasto .......................................................................................................................................... » 511

A) Generalità e conferimento di funzioni ........................................................................................ » 511B) Il D.P.C.M. 14-6-2007 ................................................................................................................ » 511C) L’Anagrafe immobiliare integrata e la revisione del catasto ...................................................... » 511

11. I beni paesaggistici .......................................................................................................................... » 512A) Definizioni .................................................................................................................................. » 512B) Competenze in materia di beni paesaggistici ............................................................................. » 513C) Il piano paesaggistico ................................................................................................................. » 514

12. L’autorizzazione paesaggistica ......................................................................................................... » 51413. L’edilizia residenziale pubblica ........................................................................................................ » 51514. Quadro normativo in materia ambientale ........................................................................................ » 51615. Funzioni di carattere generale e di protezione della flora e della fauna .......................................... » 51716. Inquinamento idrico ......................................................................................................................... » 517

A) Inquinamento delle acque ........................................................................................................... » 517B) Gestione delle risorse idriche ..................................................................................................... » 518C) Difesa del suolo e lotta alla desertificazione .............................................................................. » 520

17. Inquinamento atmosferico ............................................................................................................... » 52018. La gestione dei rifiuti ....................................................................................................................... » 52219. Inquinamento acustico ..................................................................................................................... » 52320. Inquinamento elettromagnetico ....................................................................................................... » 52521. Opere pubbliche ............................................................................................................................... » 52622. Viabilità ........................................................................................................................................... » 526

576 Indice generale

23. Trasporti ........................................................................................................................................... Pag. 52724. Protezione civile .............................................................................................................................. » 528

A) Definizioni .................................................................................................................................. » 528B) La pianificazione della protezione civile .................................................................................... » 529C) Funzioni comunali e specifiche responsabilità del Sindaco ....................................................... » 529D) Competenze della Provincia ....................................................................................................... » 530E) Il ruolo del Prefetto nell’immediatezza dell’evento ................................................................... » 531

Capitolo 5: Servizi alla persona e alla comunità

1. Nozione ............................................................................................................................................ » 532 2. Tutela della salute ............................................................................................................................ » 532

A) Generalità ................................................................................................................................... » 532B) Le funzioni sanitarie a livello locale .......................................................................................... » 533C) Il ruolo del Sindaco .................................................................................................................... » 533

3. Servizi sociali .................................................................................................................................. » 534A) Funzioni conferite agli enti locali ............................................................................................... » 534B) Il sistema integrato di interventi e servizi sociali ....................................................................... » 534

4. Istruzione scolastica ......................................................................................................................... » 536A) Compiti e funzioni trasferiti agli enti locali ............................................................................... » 536B) Compiti relativi all’edilizia scolastica ........................................................................................ » 537

5. Formazione professionale ................................................................................................................ » 538 6. I beni culturali .................................................................................................................................. » 539

A) Definizione ................................................................................................................................. » 539B) La tutela del patrimonio culturale .............................................................................................. » 539C) La valorizzazione del patrimonio culturale ................................................................................ » 539D) Vincoli sui beni culturali ............................................................................................................ » 540

7. Lo spettacolo e lo sport .................................................................................................................... » 540

Capitolo 6: Polizia amministrativa locale

1. Nozione di polizia amministrativa ................................................................................................... » 541 2. Distinzione tra polizia generale e polizia locale .............................................................................. » 541 3. I compiti di polizia spettanti agli enti locali .................................................................................... » 542 4. Il servizio di polizia municipale ...................................................................................................... » 543

266/6 • La redazione degli atti dell’ente localeV Edizione • pp. 208 • € 15,00

Il volume, dal linguaggio scorrevole e dalla struttura snella, è concepito per offrire una guida rapida alla reda-zione degli atti degli enti locali, spesso oggetto della prova pratica nei pubblici concorsi, ma pur sempre utile anche per chi già operi nel settore e necessiti di un formulario dal taglio agile.Le due parti iniziali del libro sono di tipo manualistico.Nella prima vengono illustrati i principi fondamentali che sottendono all’attività amministrativa e al procedi-mento amministrativo, avendo riguardo ai più interessanti interventi legislativi finalizzati a garantire in misura sempre maggiore l’efficacia e la trasparenza dell’azione della P.A.Nella seconda parte, invece, ci si sofferma sul procedimento di formazione degli atti tipici dell’ente locale, sia quelli di competenza degli organi politici (monocratici o collegiali), sia quelli di competenza degli organi ge-stionali (ovvero i dirigenti).Conclude il volume una rassegna di modelli riproducenti una varia casistica di atti da poter agilmente consulta-re all’occorrenza.

Capitolo 1Le entrate

Sommario1. L’autonomia finanziaria degli enti locali. - 2. I limiti dell’autonomia finanziaria degli enti locali:

il concorso al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. - 3. La riforma del sistema impositivo dei Comuni: il D.Lgs. 23/2011. - 4. Le principali entrate tributarie dei Comuni. - 5. Le principali entrate tributarie

delle Province e delle Città metropolitane. - 6. Le entrate da trasferimenti. - 7. I fondi europei. - 8. Le altre entrate.

1. L’autonomia finanziaria degli enti localiA) La finanza ordinaria

Prima della riforma della Parte II del Titolo V della Costituzione, ad opera della L. cost. 3/2001, l’art. 119 non attribuiva espressamente autonomia finanziaria e tributaria agli enti locali, limitandosi a riconoscere l’autonomia finanziaria delle sole Regioni e stabilendo che spettava alle leggi della Repubblica assicurarne il coordinamento con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni.Dopo le modifiche introdotte dalla suddetta legge costituzionale, il comma 1 dell’art. 119 riconosce ora a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa, mentre il comma 2 afferma che tali enti hanno risorse autonome e possono stabilire e applicare tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Essi dispongono, inoltre, di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al proprio territorio.

Dall’analisi dei primi due commi dell’art. 119 si possono ricavare i seguenti concetti chiave:

— l’autonomia finanziaria è ora riconosciuta anche ai Comuni, alle Province e alle Cit-tà metropolitane, oltre che alle Regioni.

In realtà si tratta di un’estensione che aveva trovato un primo riconoscimento legislativo già nell’art. 3 del D.Lgs. 267/2000, laddove si afferma che i Comuni e le Province hanno autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica;

— l’autonomia finanziaria si concretizza in un’autonomia di entrata e di spesa. La dif-ferenza rispetto al passato è fondamentale, in quanto sino a pochi anni fa l’autonomia finanziaria degli enti territoriali veniva intesa essenzialmente come autonomia di spesa, cioè come capacità di amministrare in modo autonomo le risorse finanziarie derivanti da leggi dello Stato; il nuovo testo, evidenzia anche l’autonomia di entrata, prendendo atto di un’evoluzione normativa che già da alcuni anni stava procedendo in questa direzione.

Tale impostazione è ulteriormente confermata dal passaggio in cui si afferma che gli enti territoriali stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri; è chiaro l’intento della legge costituzionale di abbandonare la precedente impostazione centralistica e di attri-buire a tali enti una reale autonomia nella fissazione dell’entità delle risorse finanziarie e nelle procedure di riscossione;

Edizioni Simone - Vol. 25 Diritto degli enti locali

280 Parte VIII: Finanza e contabilità degli enti locali

— l’autonomia finanziaria deve essere esercitata in armonia con la Costituzione e nel rispetto dei principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

La legislazione statale, dunque, può imporre agli enti territoriali, per ragioni di coordi-namento connesse ad obiettivi nazionali, condizionati spesso dagli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea, vincoli alle politiche di bilancio che si traducono inevitabilmente in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti stessi. Tale po-tere deve essere ovviamente esercitato dallo Stato nel rispetto della sfera di autonomia garantita costituzionalmente agli enti territoriali, in modo tale da non trasformarsi in un’attività di direzione o di indebito condizionamento della loro attività.

Si noti che la necessità di risanare i conti dello Stato e di porre un freno alla crescita del debito pubblico ha spinto il Parlamento ad approvare la L. cost. 20 aprile 2012, n. 1 che, sulla scia di quanto sta avvenendo anche in altri paesi dell’Unione europea, ha introdotto nella Costituzione il vincolo del pareggio di bilancio per lo Stato. Modificando l’art. 81, il provvedimento prevede, infatti, che lo Stato deve assicurare, a decorrere dall’e-sercizio finanziario relativo all’anno 2014, l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico, e che il ricorso all’indebitamento è con-sentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali (previa autorizzazione delle Camere da adottarsi a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti).

Tale vincolo è stato, quindi, esteso, attraverso la modifica dell’art. 119, anche alle Regioni e agli enti loca-li, laddove si dispone che, sempre a decorrere dal 2014, l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa, di cui al primo comma, debba essere esercitata da tali enti nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci e concor-rendo ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. Al nuovo dettato costituzionale è stata data attuazione con la L. 24 dicembre 2012, n. 243 in base alla quale, a decorrere dal 1° gennaio 2016, i bilanci di Regioni ed enti locali si considerano in equilibrio quando registrano, sia nella fase di previsione che di rendiconto, un saldo non negativo, in termini di com-petenza, tra le entrate finali e le spese finali (così dopo le modifiche apportate dalla L. 164/2016).

Qualora, in sede di rendiconto, si dovesse registrare un saldo negativo, l’ente sarà tenuto ad adottare misure correttive tali da assicurarne il recupero entro il triennio successivo;

— agli enti territoriali sono attribuite anche compartecipazioni al gettito di tributi eraria-li riferibili al loro territorio. In pratica, viene sancito il principio della territorialità dell’imposta, in base al quale il gettito prelevato da un territorio deve rimanere, almeno in parte, nell’ambito della comunità che lo ha prodotto.

B) Il fondo perequativo

Secondo quanto stabilito dal comma 3 dell’art. 119 Cost. «per i territori con minore capa-cità fiscale per abitante» con legge dello Stato si provvede ad istituire un fondo perequati-vo senza vincoli di destinazione.Si tratta di uno strumento che dovrebbe compensare eventuali squilibri fra le entrate tributarie degli enti e consentire di erogare i servizi di loro competenza a livelli uniformi su tutto il territorio nazionale; lo scopo è quello di garantire che, a prescindere quindi dalla capacità di ricavare risorse fiscali dal territorio, siano rispettati gli stessi standard nella pre-stazione di determinati servizi, in particolare quelli concernenti i diritti sociali, come op-portunamente sottolineato nel successivo art. 120, comma 2.

C) La finanza straordinaria

Il terzo pilastro della finanza locale è costituito dalla risorse aggiuntive destinate dallo Stato. Secondo il comma 5 dell’art. 119 «Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la so-

281Capitolo 1: Le entrate

lidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzio-ni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Co-muni, Province, Città metropolitane e Regioni». Si tratta di una riformulazione del precedente comma 3, che prevedeva contributi speciali volti a valorizzare «il Mezzogiorno e le isole».

Rispetto alle altre forme di finanziamento, i trasferimenti aggiuntivi presentano le seguenti caratteristiche:

— sono risorse che possono essere assegnate solo ad alcune Regioni (o anche a Comuni, Province e Città metropolitane) e non a tutte;

— le aree verso cui sono indirizzate le risorse aggiuntive non devono necessariamente essere localizzate nel Mezzogiorno o nelle isole, ma possono essere individuate su tutto il territorio nazionale. L’individuazione delle zone cui destinare risorse speciali non è operata attraverso un riferimento geografico, ma utilizzando indicatori di benessere socio-economico, in linea con l’approccio utilizzato per la destinazione dei fondi strutturali da parte dell’Unione europea;

— le risorse assegnate hanno un vincolo di destinazione, nel senso che devono essere erogate solo per il per-seguimento delle finalità esplicitamente enunciate nell’articolo citato, il che le differenzia da quelle derivan-ti dal fondo perequativo che, come si è visto, non hanno vincolo di destinazione.

Tra le risorse aggiuntive di cui dispongono gli enti autonomi vanno citate anche quelle de-rivanti da finanziamenti dell’Unione europea, che negli ultimi anni hanno assunto sempre maggior rilievo. Tra i compiti dell’Unione vi è, infatti, anche quello di promuovere la coe-sione economica e sociale delle varie Regioni europee, predisponendo strumenti ad hoc (i cd. Fondi SIE, fondi strutturali e d’investimento europei) per lo sviluppo delle aree depres-se degli Stati aderenti.

D) Il parallelismo funzioni-risorse e il ricorso all’indebitamento

Il comma 4 dell’art. 119 Cost. dispone che le risorse autonome degli enti territoriali (tribu-ti propri e compartecipazioni) e i trasferimenti erogati dal fondo perequativo devono con-sentire di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.Tale disposto afferma, in sostanza, il principio del parallelismo tra le funzioni esercitate dall’ente territoriale e le risorse di cui dispone per esercitare tali compiti; fondamen-talmente costituisce un vincolo a carico dello Stato ed è volto ad evitare che, come spesso accadeva in passato, agli enti decentrati fossero attribuiti, con legge dello Stato, ulteriori compiti rispetto a quelli già di competenza, senza tuttavia prevedere come contropartita l’assegnazione di risorse adeguate per poter svolgere tali attività.Se, tuttavia, da un lato lo Stato deve garantire agli enti territoriali risorse finanziarie suffi-cienti a svolgere le funzioni attribuite (fino alla totale copertura degli oneri sostenuti), dall’altro non può offrire alcuna garanzia sui prestiti che queste ultime intendono contrarre. Il comma 6 dell’art. 119 Cost., infatti, oltre a sottolineare che gli enti territoriali «possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento», precisa che «è esclu-sa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti».

La L. cost. 1/2012 ha introdotto una modifica al comma 6 dell’art. 119, specificando che il ricorso all’indebita-mento debba avvenire, sempre a decorrere dal 2014, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio.Nel dare attuazione a tale disposizione, la L. 243/2012 (art. 10) ha previsto, inoltre, una procedura di intesa a livello regionale per consentire che l’accesso al debito dei singoli enti avvenga nei limiti consentiti dalla neces-sità di assicurare, per l’anno di riferimento, l’equilibrio complessivo a livello di comparto regionale.


La previsione del comma 6 dell’art. 119 trova corspo nell’art. 3, comma 18, della L. 350/2003 (come modificato dal D.Lgs. 126/2014) che elenca puntualmente quali spese debbano essere considerate investimenti:

a) l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali;

b) la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straor-dinaria di opere e impianti;

c) l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale;

d) gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale;e) l’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose;f) le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale, nei limiti della facoltà di parte-

cipazione concessa ai singoli enti mutuatari dai rispettivi ordinamenti;g) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione

delle garanzie destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni;

h) i contributi agli investimenti e i trasferimenti in conto capitale a seguito di escussione delle garanzie in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all’erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici, le cui concessioni o contratti di servizio preve-dono la retrocessione degli investimenti agli enti committenti alla loro scadenza, anche anticipata;

i) gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, ese-cutivi, dichiarati di preminente interesse regionale, aventi finalità pubblica volti al recu-pero e alla valorizzazione del territorio.

E) Il federalismo fiscale: la L. 42/2009

Con la legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale), il Parlamento ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a favori-re la piena attuazione dell’art. 119 della Costituzione.

In tale ottica, la suddetta legge introduce un’importante novità stabilendo (art. 11) che il finanziamento delle spese relative alle funzioni fondamentali degli enti locali deve es-sere assicurato:

— dai tributi propri;— da compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali e da addizionali a tali tributi;— dal fondo perequativo.

Conseguentemente, è prevista la soppressione dei trasferimenti statali diretti al finanzia-mento di tali spese, ad eccezione degli stanziamenti destinati ai fondi perequativi. Il mede-simo articolo prevede, inoltre, che nella definizione delle spese relative a tali funzioni il criterio della spesa storica venga sostituito dal criterio del fabbisogno standard (in pratica, per ogni servizio erogato dagli enti locali verrà stabilito un costo standard), al fine di elimi-nare il meccanismo perverso che finora, facendo riferimento alla spesa storica, finiva con il premiare con maggiori risorse gli enti che spendevano di più.


Un primo passo in tale direzione è stato compiuto con l’approvazione del D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216, recante disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropo-litane e Province.Tale decreto detta i principi per la determinazione dei fabbisogni standard, delineando un iter piuttosto articolato e complesso che prevede una lunga fase transitoria prima della definitiva entrata in vigore del nuovo sistema, prevista in origine per il 2014, con l’entrata in vigore dei fabbisogni relativi a tutte le funzioni fondamentali. Si noti che, al fine di dare nuovo impulso al processo di determinazione dei fabbisogni standard, la L. 208/2015 (comma 29 dell’articolo unico) ha disposto l’istituzione, presso il Ministero dell’economia e delle finanze, della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, affidandole il compito di approvare le metodologie per la definizione dei fabbisogni standard, definite dalla Sose S.p.A. (Società soluzioni per il sistema economico), e i loro successivi aggiornamenti. Il comma 32 introduce, inoltre, delle modifiche alle modalità di adozione dei fabbisogni standard, al fine di rendere più snella la procedura di definizione e di pubblicazione degli stessi.

L’art. 12 della L. 42/2009 indica i principi e i criteri a cui i decreti delegati devono uniformar-si in tema di coordinamento e di autonomia tributaria degli enti locali. In particolare, è stabi-lito che deve essere la legge statale a individuare i tributi propri di Comuni e Province, definendo nel dettaglio i relativi presupposti, i soggetti passivi, le basi imponibili e le aliquo-te di riferimento. È prevista, inoltre, la possibilità per gli enti locali di modificare, nei limiti fissati dalla legge, le aliquote dei tributi loro attribuiti, nonché di introdurre agevolazioni e di variare le modalità di calcolo delle basi imponibili (si rinvia al §3 per l’analisi del D.Lgs. 23/2011, che ha riformato il sistema impositivo dei Comuni in attuazione della L. 42/2009).Un ulteriore elemento di novità in tema di autonomia riguarda la possibilità per le Regioni di istituire, nell’ambito dei propri poteri legislativi in materia tributaria, nuovi tributi comu-nali, provinciali e metropolitani, chiarendo gli ambiti di autonomia riconosciuti all’ente locale. Comuni e Province dovranno disporre anche di piena autonomia nella fissazione delle tariffe per prestazioni o servizi offerti anche su richiesta di singoli cittadini.Viene, inoltre, prevista (art. 13) l’istituzione di due fondi perequativi (uno a favore dei Co-muni, l’altro a favore di Province e Città metropolitane), inseriti nel bilancio regionale ma fi-nanziati dallo Stato, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni svolte dagli enti locali.

F) Il Testo Unico enti locali

È interessante notare che molti dei principi a cui si ispira la riforma federalista prevista dalla L. 42/2009 erano, in realtà, già contenuti nel D.Lgs. 267/2000, in particolare per quan-to riguarda l’autonomia finanziaria degli enti locali. L’art. 149 del suddetto decreto, infatti, riconosce a Comuni e Province, nell’ambito della finanza pubblica, autonomia finanziaria fondata su certezza di risorse proprie e trasferite. Inoltre, la legge assicura agli enti locali potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe, con conseguente adeguamento della legislazione tributaria vigente. Lo stesso articolo afferma che la finanza dei Comuni e delle Province è costituita da:

— imposte proprie;— addizionali e compartecipazioni ad imposte erariali o regionali;— trasferimenti erariali;— trasferimenti regionali;— tasse e diritti per servizi pubblici;— altre entrate proprie, anche patrimoniali;


— risorse per investimenti;— altre entrate.

Va inoltre sottolineato che, parallelamente all’accresciuta autonomia finanziaria, è stata am-pliata la potestà regolamentare di Comuni, Province e Città metropolitane in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite (art. 117, comma 6, Cost.). Tale potestà è stata ulteriormente rafforzata dall’art. 52 del D.Lgs. 446/1997 (di riordino della fiscalità locale), secondo cui Province e Comuni possono disciplinare con regolamento (da approvarsi con deliberazione) le proprie entrate, comprese quelle tributarie.

Secondo tale articolo, espressamente richiamato dall’art. 149, comma 3, del T.U.E.L., sono riservati alla legi-slazione statale, pertanto, solo l’individuazione e la definizione a) delle fattispecie imponibili, b) dei soggetti passivi, c) dell’aliquota massima dei singoli tributi, d) ogni altro aspetto non disciplinato dai suddetti regola-menti. I regolamenti delle entrate sono comunicati, entro 30 giorni dalla data in cui sono divenuti esecutivi, al Ministero dell’Economia e delle Finanze (che può impugnarli per vizi di legittimità) e sono resi pubblici me-diante avviso nella Gazzetta Ufficiale.

2. I limiti all’autonomia finanziaria degli enti locali: il concorso al persegui-mento degli obiettivi di finanza pubblica

Come si è visto in precedenza, la nuova formulazione dell’art. 119, introdotta dalla L. cost. 3/2001, dispone che gli enti locali (e le Regioni) possono stabilire e applicare tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.L’autonomia finanziaria di tali enti, quindi, non è illimitata, ma incontra dei vincoli legati alla necessità di rendere coerente l’andamento del sistema delle autonomie locali con gli obiettivi complessivi dell’intero comparto pubblico.Poiché le modalità attraverso le quali si è inteso realizzare tale coordinamento sono più volte cambiate nel corso del tempo, in questo paragrafo si passeranno brevemente in rasse-gna i principali criteri sinora adottati.

A) Il patto di stabilità interno

Già a partire dal 1999 (art. 28, L. 448/1998) gli enti locali sono stati chiamati a concorrere al risanamento della finanza pubblica e al rispetto del Patto di stabilità e crescita, sottoscrit-to dallo Stato Italiano in sede di Unione europea in vista dell’adozione della moneta unica.Il cd. patto di stabilità interno, che riguardava, fra gli enti locali, solo le Province e i Co-muni con popolazione superiore a 5.000 abitanti (dal 2012 anche quelli con popolazione superiore a 1.000 abitanti) e le cui disposizioni hanno costituito fino al 2015 i principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica, aveva il duplice obiettivo di:

— ridurre il disavanzo finanziario;— concorrere alla riduzione del debito pubblico.

In tutto questo periodo, quindi, agli enti locali non era richiesto semplicemente di garantire l’equilibrio dei propri bilanci, come previsto dal T.U., ma erano imposti determinati risulta-ti positivi (cd. obiettivi programmatici).

Anche i criteri di determinazione di tali obiettivi sono più volte cambiati nel corso del tempo. Ad esempio, dal 2007 (L. 296/2006) sono stati imposti determinati saldi finanziari corrispondenti alla differenza tra entrate fi-


nali (primi quattro titoli di bilancio dell’entrata) e uscite finali (primi due titoli di bilancio della spesa); tali saldi dovevano essere calcolati in termini di competenza mista, risultando pari alla somma algebrica degli importi derivanti:

— per la parte corrente, dalla differenza tra accertamenti di entrata e impegni di spesa;— per la parte in conto capitale, dalla differenza tra incassi e pagamenti.

La base di calcolo del saldo obiettivo era rappresentata dalla spesa corrente media del triennio 2009-2011, per l’anno 2014, e del triennio 2010-2012, per l’anno 2015, alla quale andavano poi applicate determinate percentuali (art. 31, comma 2, L. 183/2011, come modificato dalla L. 190/2014). Per ottenere l’obiettivo fina-le, al valore così calcolato occorreva sottrarre l’importo corrispondente alla riduzione dei trasferimenti erariali prevista dall’art. 14, comma 2, del D.L. 78/2010.

In caso di mancato rispetto del patto di stabilità, l’ente locale inadempiente, nell’anno successivo a quello in cui si è verificata l’inadempienza (art. 31, comma 26, L. 183/2011, come modificato dalla L. 228/2012):

— era assoggettato ad una riduzione del fondo perequativo o del fondo di solidarietà comunale, istituito dalla L. 228/2012 in sostituzione del preesistente fondo sperimentale di riequilibrio, in misura pari alla differen-za tra il risultato registrato e l’obiettivo programmatico;

— non poteva impegnare spese correnti in misura superiore alla media annua dei corrispondenti impegni ef-fettuati nell’ultimo triennio;

— non poteva ricorrere all’indebitamento per effettuare investimenti;— non poteva assumere personale;— doveva ridurre dal 30% le indennità di funzione di tutta una serie di soggetti (Sindaco, Presidente della

Provincia, Presidenti dei consigli comunali e provinciali etc.) in carica nell’esercizio in cui si è verificata l’inadempienza.

B) Il vincolo del pareggio di bilancio

L’applicazione del nuovo vincolo del pareggio di bilancio anche agli enti locali, sancita costituzionalmente dalle modifiche all’art. 119 Cost. disposte dalla L. cost. 1/2012, ha spin-to il legislatore a modificare gli obiettivi programmatici posti a carico di tali enti, unifor-mandoli sostanzialmente alla definizione di equilibrio contenuta nell’art. 9 della L. 243/2012: saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali.Ciò ha comportato, a decorrere dal 2016 (L. 208/2015), il superamento delle norme relative al patto di stabilità interno in favore di tale nuova definizione; l’anno succes-sivo la L. 232/2016 aveva poi provveduto ad adeguare la normativa alle modifiche nel frattempo apportate dalla L. 164/2016 alla L. 243/2012, indicando nei commi da 463 a 484 i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica vincolanti per gli enti territoriali.

Si noti che oltre alle Province (e alle Città metropolitane nel frattempo costituite), le nuove norme erano dirette a tutti i Comuni, senza esclusioni legate al numero di abitanti.

C) La nuova definizione di equilibrio contenuta nella L. 145/2018

La L. 145/2018 (legge di bilancio 2019) ha dato un’ulteriore accelerazione al processo di riduzione dei vincoli posti a carico degli enti locali e di conseguente semplificazione degli adempimenti loro richiesti in materia di coordinamento con la finanza pubblica. Nel fissare i nuovi principi fondamentali di coordinamento delle finanza pubblica, in luogo di quelli indicati dalla L. 232/2016, tale legge (ai commi 819-826 dell’art. 1) stabilisce che, ai fini del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, a decorrere dal 2019 gli enti locali si considerano in equilibrio in presenza di un risultato di competenza dell’esercizio non


negativo, desunto dal prospetto della verifica degli equilibri che gli enti stessi sono tenuti ad allegare al rendiconto della gestione in virtù di quanto previsto dal D.Lgs. 118/2011.Ciò significa che, affinché siano considerati adempienti ai suddetti vincoli, agli enti locali non è più richiesto di realizzare ulteriori obiettivi programmatici ma semplicemente di ga-rantire gli equilibri richiesti dal proprio ordinamento contabile (cioè dal T.U. e dal D.Lgs. 118/2011).

Gli enti locali sono tenuti a conseguire, in sede di previsione e di rendiconto, oltre ad un equilibrio finanziario complessivo di competenza (cioè tra le entrate accertate e le spese impegnate), anche un equilibrio di parte corrente (cioè tra le spese correnti e le entrate correnti) e uno in conto capitale (vale a dire tra le spese di inve-stimento e le risorse acquisite per il loro finanziamento).

Nel contempo, è stato cancellato il complesso sistema sanzionatorio previsto dalla norma-tiva precedente in caso di mancato conseguimento degli obiettivi previsti.

Si noti che la L. 145/2018, al comma 822, ha tuttavia inserito una sorta di clausola di salvaguardia che consen-te al Ministro dell’economia e delle finanze di adottare iniziative legislative finalizzate a garantire il rispetto dell’art. 81 della Costituzione qualora, nel corso dell’anno, risultino andamenti di spesa degli enti locali non coerenti con gli impegni finanziari assunti con l’Unione europea.

La nuova definizione di equilibrio contenuta nella L. 145/2018 non comporta, tuttavia, che il vincolo del pareggio di bilancio non sia più valido (del resto la L. 243/2012 é tuttora in vigore) ma che esso debba essere perseguito non dal singolo ente ma dall’intero compar-to degli enti locali considerato nel suo complesso.

In tal senso si sono espresse sia la Corte dei conti, con deliberazione n. 20 del 17 dicembre 2019, sia la Ra-gioneria generale dello Stato, con la circolare n. 5 del 9 marzo 2020.

3. La riforma del sistema impositivo dei Comuni: il D.Lgs. 23/2011La revisione del sistema dei tributi comunali costituisce uno dei tasselli fondamentali della ri-forma federalista avviata dalla L. 42/2009, in quanto nelle intenzioni del legislatore avrebbe dovuto consentire di attribuire ai Comuni un’effettiva autonomia finanziaria di entrata e di spesa.

Un passo fondamentale in tale direzione era stato compiuto con l’approvazione del D.Lgs. 14 marzo 2011, n. 23, sul cd. federalismo fiscale municipale, che aveva disposto una ri-forma del sistema impositivo comunale suddivisa in due fasi:

— dal 2011 ai Comuni veniva attribuito, del tutto o in parte, il gettito relativo ad una serie di imposte (IRPEF sui redditi fondiari, imposte legate ai trasferimenti immobiliari, im-posta di registro e di bollo sui contratti di locazione di immobili). Si noti, tuttavia, che la L. 147/2013, nell’operare una riforma sostanziale della fiscalità immobiliare, ha abro-gato le norme in questione contenute nel D.Lgs. 23/2011. È stata istituita, inoltre, una nuova imposta, la cd. cedolare secca sugli affitti, che il proprietario di immobili locati ad uso abitativo può scegliere in sostituzione del regime vigente e il cui gettito è in par-te devoluto ai Comuni;

— a partire dal 2014 era prevista l’istituzione di un’imposta municipale propria, in so-stituzione dell’ICI (ma, come vedremo nel paragrafo seguente, il D.L. 201/2011 ha an-ticipato al 2012 l’applicazione in via sperimentale dell’imposta e la L. 147/2013 ha proveduto a riformarla in modo sostanziale), e di un’imposta municipale secondaria

TUTTI I DIRITTI RISERVATI - Simone · sull’assetto ordinamentale degli enti locali. Pertanto, in...

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