STUDI IN MEMORIA DI MARIO GIOVANNI GAROFALO STUDI IN … · 2019-11-12 · L’utilizzo vincolato...

STUDI IN MEMORIADI

MARIO GIOVANNI GAROFALO

CACUCCI EDITORE

BARI

€ 100,00(due tomi indivisibili)

ISBN 978-88-6611-446-8

STUDI IN MEMORIA DI


TOMO I

CACUCCI EDITORE

BARI

Studi in memoriadi


CACUCCI EDITORE

BARI

Tomo I

proprietà letteraria riservata

© 2015 Cacucci Editore – BariVia Nicolai, 39 – 70122 Bari – Tel. 080/5214220http://www.cacuccieditore.it e-mail: [email protected]

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Questo volume è stato pubblicato grazie al contributo di:

Università degli Studi di Bari Aldo MoroOrdine degli Avvocati di BariCentro Nazionale di Studi di Diritto del Lavoro “D. Napoletano” - sezione di BariOrdine dei Consulenti del Lavoro di BariAssociazione Nazionale Consulenti del Lavoro – Unione provinciale di BariFondazione Cassa di Risparmio di PugliaAssociazione Giuslavoristi Italiani – Sezione Regionale Puglia e Basilicata

Il Comitato Scientifico e il Comitato Organizzatore ringraziano vivamente la Casa editrice Cacucci e il dott. Nicola Cacucci per la straordinaria disponibilità e generosità mostrata nel sostenere questa iniziativa editoriale.

Si ringrazia per il lavoro di editing i dott. Marco Lozito, Pierluigi Digennaro, Daniela Schiuma, Costanza Sollecito e Rosa Di Meo.Si ringrazia inoltre per il contributo in fase redazionale la dott. Angelica Riccardi.

Comitato Scientifico

Edoardo Ghera, Bruno Veneziani, Umberto Carabelli

Comitato Organizzatore

Valerio Speziale, Marco Barbieri, Roberto Voza, Vito Pinto

Indice

Tomo I

Nota biografica XV

Bibliografia del prof. Mario Giovanni Garofalo XVII

Il lavoro temporaneo tra aperture (molte) e limiti (pochi)di Mariapaola Aimo pag. 1

Del lavoro sommerso o, meglio, ‘non dichiarato’: una tipizzazione giuridica fondata sul concetto di attività remunerata

di Edoardo Ales » 13

Sul contratto collettivo ex art. 47 l. n. 428/1990, nel trasferimento di azienda in crisi di Andrea Allamprese » 23

La recente evoluzione normativa del mercato del lavoro e della sicurezza socialedi Piergiovanni Alleva » 33

Gianni Garofalo e i “ragazzi di corso d’Italia” (riflessioni per un nuovo sindacato)di Amos Andreoni » 47

Osservazioni a margine della sentenza 231/2013 della Corte costituzionaledi Maria Vittoria Ballestrero » 55

Il licenziamento alla luce del diritto antidiscriminatoriodi Marzia Barbera » 65

Rileggendo Un profilo ideologico del diritto del lavoro di M.G. Garofalodi Marco Barbieri » 75

Il principio maggioritario nelle relazioni industrialidi Vincenzo Bavaro » 87

Sistema politico, legge e relazioni industriali: dalla promozione all’esclusione?di Lauralba Bellardi » 103

Politica e amministrazione nella lettura di Gianni Garofalodi Alessandro Bellavista » 115

La nuova governance sociale europeadi Olivia Bonardi » 129

Governo del conflitto e titolarità del diritto di sciopero nel nuovo sistema di relazioni sindacalidi Franca Borgogelli » 143

VI

Studi in memoria di Mario Giovanni Garofalo

L’accesso alla giustizia delle vittime di gravi forme di sfruttamento lavorativodi Laura Calafà pag. 155

Rappresentanza e rappresentatività sindacale dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 231/2013

di Umberto Carabelli » 165

Il tramonto dello statuto dei lavoratori (dalla l. n. 300/1970 al Jobs Act)di Franco Carinci » 173

Whistleblowing in Italy: rights and protections for employeesdi Maria Teresa Carinci » 181

Brevi osservazioni sulla sentenza n. 231/13 della Corte costituzionaledi Carlo Cester » 197

Integrazione orizzontale fra imprese: distacco, assunzione congiunta e codatorialitàdi Pasquale Chieco » 205

L’incerta razionalizzazione delle tutele sociali negli interventi di riforma 2011-2012di Maurizio Cinelli » 217

Lavoro pubblico e giurisdizionedi Pietro Curzio » 225

Il ruolo sempre più evanescente (ma essenziale) della formazione nel contratto di apprendistatodi Madia D’Onghia » 233

Brevi annotazioni sull’incostituzionalità del criterio di legittimazione attiva di cui all’art. 28 dello statuto dei lavoratori

di Luigi de Angelis » 249

Licenziamento disciplinare, clausole elastiche, “fatto” contestatodi Raffaele De Luca Tamajo » 259

Confini dell'impresa, esercizio di poteri, responsabilità, nei gruppi e nelle retidi Gisella De Simone » 273

L’art. 19 st. lav. davanti alla Consulta: una pronuncia condivisibile ma interlocutoriadi Riccardo Del Punta » 283

L’interesse collettivo e la vis espansiva della legittimazione processualedi Antonio Di Stasi » 291

Il contratto collettivo nel lavoro pubblico: così speciale, così realedi Marco Esposito » 303

La crisi finanziaria e il ruolo dell’OILdi Vincenzo Ferrante » 311

I licenziamenti collettivi nel Jobs Actdi Giuseppe Ferraro » 323

VII

Indice

Aspetti giuridici del lavoro degli indigeni nelle colonie italianedi Lorenzo Gaeta pag. 335

Il “comportamento” del lavoratore pubblico tra etica e adempimentodi Umberto Gargiulo » 347

Reciproco riconoscimento e rappresentatività sindacaledi Alessandro Garilli » 357

Il lavoro parasubordinato tra esigenze di tutela e finalità antielusivadi Domenico Garofalo » 369

Media-conciliazione obbligatoria e diritto dell’Unione europeadi Luciano Garofalo » 383

Sull’ingiustificatezza aggravata del licenziamento nel nuovo art. 18di Edoardo Ghera » 391

Ancora sul regime di impugnazione dei contratti a terminedi Stefano Giubboni » 405

Le relazioni sindacali oggi nel sistema costituzionale: quali trasformazioni?di Donata Gottardi » 419

Esiste ancora un ordinamento intersindacale?di Enrico Gragnoli » 433

Partecipazione dei lavoratori nell’impresa: le ragioni di un ritardodi Pietro Ichino » 451

Libertà sindacale e rispetto delle convinzioni personali: la lezione di Pomigliano d’Arcodi Daniela Izzi » 463

Il Testo Unico sulla rappresentanza sindacale: pacta sunt servandadi Carmen La Macchia » 475

L’accordo interconfederale del 10 gennaio 2014 e le ‘nuove’ RSU nel mutevole scenario delle relazioni sindacali

di Stella Laforgia » 485

Sui contemporanei “ripensamenti” a proposito del diritto di scioperodi Andrea Lassandari » 499

La compatibilità della nuova disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato con la direttiva n. 99/70

di Vito Leccese » 517

L’utilizzo vincolato del contratto a tempo determinato: cronaca di una morte annunciatadi Gabriella Leone » 531

Libertà sindacale, rappresentanza e conflitto nel “trittico” degli accordi interconfederalidi Francesco Liso » 541

VIII


Tomo II

Il contratto collettivo nazionale di categoria dopo il Protocollo d’intesa 31 maggio 2013di Arturo Maresca pag. 563

L’art. 19 dello statuto dei lavoratori davanti alla Corte costituzionale: in memoria di Giannidi Oronzo Mazzotta » 587

Lavoro degli immigrati e lavoro sommerso: l’inadeguatezza della normativadi Monica McBritton » 593

Collaborazioni a progetto e lavoro autonomo economicamente dipendente: soluzioni occupazionali superate?

di Luigi Menghini » 601

Lavoro a voucher fra ascesa e declinodi Michele Miscione » 617

Il Protocollo d’intesa del 31 maggio 2013di Mario Napoli » 629

Tutele collettive versus tutele individuali nella riforma dei licenziamenti collettivi (l. n. 92/12)

di Gaetano Natullo » 633

Max Weber “giurista” del lavorodi Luca Nogler » 645

Il lavoro a progetto: norme di chiusura e questioni apertedi Antonella Occhino » 659

Inclusività e dinamicità: le parole d’ordine del nuovo mercato del lavoro per rafforzare il collegamento tra politiche attive e passive

di Antonello Olivieri » 673

Un approccio alternativo al problema del rapporto tra regole di mercato e diritto di scioperodi Giovanni Orlandini » 687

Le clausole di rinvio al contratto collettivo tra libertà d’impresa e libertà sindacale negativadi Massimo Pallini » 699

Quali formatori per la formazione per la sicurezza sul lavoro? Appunti sul decreto interministeriale del 6 marzo 2013

di Paolo Pascucci » 707

La centralità dell’attività interpretativa della Commissione di garanzia tra limiti all’autonomia collettiva e tutela degli utenti

di Valentina Pasquarella » 719

IX

Indice

Philipp Lotmar e il nostro giuslavorismo: un secolo di influssi e suggestionidi Marcello Pedrazzoli pag. 733

Luci, ombre e declino della solidarietà nella previdenza sindacaledi Mattia Persiani » 747

La dimensione sociale del Trattato transatlanticodi Adalberto Perulli » 757

I licenziamenti individuali per motivi economicidi Roberto Pessi » 769

Le metamorfosi del lavoro accessoriodi Vito Pinto » 789

Protocollo di intesa e efficaciadi Giampiero Proia » 801

Il superamento della giurisdizione del giudice amministrativo nelle controversie di lavoro pubblico

di Angelica Riccardi » 811

Servizi per l’impiego tra modifiche legislative e una riforma spesso annunciata, mai compiutamente realizzata

di Maurizio Ricci » 823

Le riflessioni sulla congiuntura nella contrattazione di categoria: analisi degli effetti e politiche difensive

di Giovanni Roma » 837

La transizione infinita verso la flessibilità “buona”di Umberto Romagnoli » 847

Il contratto collettivo nel nuovo scenario di relazioni industrialidi Roberto Romei » 855

Contrattazione e sindacato nel diritto del lavoro dopo la l. 28 giugno 2012 n. 92di Mario Rusciano » 867

Decentramento contrattuale e potere di rappresentanza nella disciplina interconfederale sui contratti collettivi

di Francesco Santoni » 879

Gli alterni rapporti tra rappresentatività sindacale e contrattazionedi Giuseppe Santoro Passarelli » 895

Il procedimento per la repressione della condotta antisindacale: incostituzionalità ed irrazionalità della legittimazione attiva

di Rosario Santucci » 907

L’assetto delle rappresentanze nei luoghi di lavoro tra contratto e leggedi Stefania Scarponi » 921

X


Per un nuovo pluralismo sindacale. Gli orizzonti della Carta Sociale Europeadi Silvana Sciarra pag. 931

Il salario minimo legaledi Valerio Speziale » 941

Il lavoro pubblico nella morsa della rilegificazione e della spending reviewdi Carla Spinelli » 953

Autoregolazione e legge nel sistema di relazioni industrialidi Tiziano Treu » 961

Ragioni dell’economia e tutela della dignità e dei diritti fondamentali della “persona” del lavoratore

di Anna Trojsi ». 971

La certificazione delle competenze nel decreto legislativo 16 gennaio 2013, n. 13di Lucia Valente » 995

L’art. 19 st. lav. La Corte costituzionale stravolge la volontà del popolodi Antonio Vallebona » 1003

Il modello sociale europeo: dalla democrazia inesistente alla democrazia traditadi Bruno Veneziani » 1007

Teorie e prassi del dialogo sociale europeodi Aurora Vimercati » 1017

La disciplina delle migrazioni economiche tra protezione dei mercati e promozione dei diritti. Spunti per una discussione

di Antonio Viscomi » 1029

La tutela del contraente forte nel diritto del lavorodi Roberto Voza » 1037

La partecipazione dei lavoratori in Italia tra vecchi e nuovi modellidi Carlo Zoli » 1053

Art. 19 dello statuto dei lavoratori, democrazia sindacale e realismo della Consulta nella sentenza n. 231/2013

di Antonello Zoppoli » 1071

Impresa e relazioni industriali dopo la “guerra dei tre anni”: verso una nuova legge sindacale? Considerazioni a valle di Corte cost. 231/2013

di Lorenzo Zoppoli » 1087

NOTA BIOGRAFICA


Mario Giovanni Garofalo è nato a Verbania il 28 ottobre 1944. Dopo la maturità classica, nel 1967 ha conseguito la laurea in Giurisprudenza presso l’Università di Bari discutendo una tesi su «Organizzazione sindacale e legislazione delle relazioni professionali nei Paesi del Terzo mondo africano» valutata con il massimo dei voti e la lode, relatore il prof. Gino Giugni.

Assistente incaricato di diritto del lavoro presso la Facoltà di Economia e Commercio dell’Università di Bari (1972 – 1973) e poi assistente ordinario di diritto del lavoro presso la Facoltà di Giurisprudenza nella stessa Università (1973-1974), è stato professore incaricato di «Diritto sindacale italiano e comparato» (1974 – 1975), di «Conflitti di lavoro» (1975 – 1978) e di «Relazioni industriali» (1978 - 1979) sempre presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bari; nonché di «Diritto del lavoro» presso la Facoltà di Scienze politiche dell’Università di Catania (1975 – 1977).

Nel 1979 ha conseguito la stabilizzazione come professore incaricato.Vincitore del concorso a cattedra, nel 1980 è stato nominato professore straordinario

di diritto del lavoro presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bari e nel 1984 è stato confermato in ruolo e nominato ordinario.

Durante la sua carriera nell’Università di Bari, Mario Giovanni Garofalo è stato Preside della Facoltà di Giurisprudenza, Direttore dell’Istituto di diritto del lavoro e scienze sociali e del Dipartimento sui rapporti di lavoro e sulle relazioni industriali; Presidente del Corso di laurea in Scienze Politiche e, successivamente, del Corso di laurea in Giurisprudenza; componente del Consiglio di Amministrazione e del Senato accademico integrato. Ha diretto la Scuola di Specializzazione in diritto del lavoro e della sicurezza sociale e il corso Master in gestione del lavoro e delle relazioni sindacali della stessa Università. È stato coordinatore del dottorato di ricerca in diritto del lavoro dell’Università di Bari e membro del Comitato direttivo della Scuola di specializzazione per professioni legali della Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bari. È stato, infine, socio fondatore della Sezione di Bari del Centro Nazionale di studi di diritto del lavoro “Domenico Napoletano”.

Ha coordinato numerosi progetti di ricerca, tra i quali tre interuniversitari di interesse nazionale (PRIN).

È stato componente del Comitato di direzione della Rivista giuridica del lavoro e del Comitato scientifico del Giornale di diritto del lavoro e delle relazioni industriali.

Mario Giovanni Garofalo ha sempre svolto un’intensa attività politica e sindacale nel corso della quale ha ricoperto ruoli di primo piano in entrambi i campi. È stato Segretario della Sezione Università e Ricerca di Bari del Partito Comunista Italiano e membro del Comitato Federale di Bari del medesimo partito. Componente della Consulta giuridica della Cgil, è stato Segretario Generale prima del Sindacato Nazionale Università e, dopo, del Sindacato nazionale Università e Ricerca della Cgil; è stato, inoltre, membro della segreteria nazionale della Federazione dei Lavoratori della Conoscenza della Cgil e del Comitato Direttivo Nazionale della Cgil.

È morto a Bari il 20 giugno 2011.

BIBLIOGRAFIA DEL PROF. MARIO GIOVANNI GAROFALO

1967

1. Il diritto di associazione sindacale nei Paesi del terzo mondo africano, RGL, I, p. 249 ss.

1968

2. L’impresa di Stato nei Paesi socialisti, RDCiv., p. 608 ss.

1971

3. Licenziamento per riduzione del personale e applicazione della L. 15 luglio 1966, n. 604, RDL, II, p. 105 ss.

1972

4. Principio di eguaglianza e impignorabilità dei trattamenti previdenziali pecuniari, GC, p. 2297 ss.

5. Attività creatrice dei giudici e ricerca sui fatti, PD, p. 264 ss.

1973

6. Brevi note sul tema della cd. “acquiescenza” del lavoratore (e brevissime sull’art. 36 Cost.), RGL, II, p. 419 ss.

7. I licenziamenti collettivi dalla l. n. 604 allo Statuto dei lavoratori, al Convegno di Bo-logna Ristrutturazioni aziendali, Cassa integrazione e licenziamenti collettivi, Celuc, Milano, p. 182 ss.

1974

8. Commento all’art. 22 dello Statuto dei lavoratori, RGL, I, p. 609 ss.

1975

9. Intervento alle giornate di studio dell’Aidlass sul tema Mansioni e qualifiche dei la-voratori: evoluzione e crisi dei criteri tradizionali (Pisa, 26-27 maggio 1973), Giuf-frè, Milano 1975, p. 59 ss.

10. Contributo all’esegesi dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, RTDPC, p. 560 ss.11. (con Gino Giugni), Lotta sindacale, in ED, vol. XXV, p. 34 ss., ora in Barbieri M.,

Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 191 ss.

XVIII


1977

12. (con Salvatore Mazzamuto), La legge sull’occupazione giovanile, RGL, I, p. 485 ss.13. Classe, sindacato e controllo operaio, in Aa.Vv., Crisi e riforma dell’impresa, De Do-

nato, Bari, p. 343 ss.

1978

14. Il contratto di formazione: una prospettiva da valorizzare, in Mazzamuto S., a cura di, I giovani e il lavoro, De Donato, Bari, p. 49 ss.

15. (con Gaetano Veneto), L’esperienza italiana, in Sciarra S., a cura di, Democrazia politica e democrazia industriale, De Donato, Bari, p. 171 ss.

1979

16. Commento agli artt. 18, 22, 28 e 29, in Giugni G., a cura di, Lo Statuto dei lavo-ratori - Commentario, Giuffrè, Milano, rispettivamente alle pp. 248 ss., 373 ss., 455 ss., 524 ss.

17. Interessi collettivi e comportamento antisindacale dell’imprenditore, Jovene, Napoli, 1979.

18. Intervento alle giornate di studio dell’Aidlass sul tema Il lavoro a termine (Sorrento, 14-15 aprile 1978), Giuffrè, Milano, p. 70 ss.

19. Intervento al VI Congresso nazionale dell’Aidlass sul tema Le sanzioni a tutela del lavoro subordinato, (Alba, 1-3 giugno 1978), Giuffrè, Milano, p. 121 ss.

1980

20. Note in tema di legittimazione attiva e passiva all’azione ex art. 28 legge 20 maggio 1970, n. 300, GI, I, 2, p. 591 ss.

21. Condotta antisindacale e pubblico impiego, DLRI, p. 531 ss.

1982

22. Le trasformazioni del sindacato, DD, p. 59 ss.23. Otto Kahn-Freund. Il pluralismo e il gius-sindacalismo italiano, DLRI, p. 37 ss. e, in

versione ridotta, in Balandi G.G., Sciarra S., a cura di, Il pluralismo e il diritto del lavoro, Ed. Lavoro, Roma, p. 125 ss.

24. (con Gaetano Veneto, Maurizio Ricci, Ennio Triggiani), Sindacato e autogestione nell’ordinamento costituzionale, in Bianchini S., a cura di, L’autogestione jugoslava, F. Angeli, p. 127 ss.

25. Collocamento, integrazione guadagni, mobilità: un profilo storico, in Garofalo M.G., Lagala C., a cura di, Collocamento e mercato del lavoro, De Donato, Bari, p. 9 ss.

1983

26. Intervento al Seminario del Consiglio superiore della magistratura sul tema Atti discriminatori nel diritto del lavoro (Bari, 11-16 novembre 1979), Arti grafiche Jasillo, Roma, p. 157 ss.

XIX

Biografia

27. Intervento al VII Congresso nazionale dell’Aidlass sul tema Prospettive del diritto del lavoro per gli anni ‘80, (Bari, 23-25 aprile 1982), Giuffrè, Milano, p. 256 ss.

28. I limiti al potere di scelta dei lavoratori da porre in CIG tra tutela dell’interesse indi-viduale e tutela dell’interesse collettivo, RGL, I, p. 49 ss.

1984

29. L’influenza dei valori costituzionali sul diritto del lavoro, DLRI, p. 819 ss.30. Le tecniche di formulazione della fattispecie e i “modi” della tutela penale, in Amato

F. e Mattone S., a cura di, Diritto e giustizia del lavoro oggi, F. Angeli, Milano, p. 303 ss.

31. Intervento alle giornate di studio dell’Aidlass sul tema L’intervento del giudice nel conflitto industriale (Bologna, 8-9 aprile 1983), Giuffrè, Milano, p. 76 ss.

1985

32. L’abrogazione di fatto del collocamento pubblico, in Garofalo M.G., a cura di, Crisi, occupazione, legge, Cacucci, Bari, p. 5 ss.

33. Impiego pubblico e comportamento antisindacale, RGL, I, p. 135 ss.34. Rappresentatività sindacale e pluralità degli interessi, PD, p. 417 ss., ora in Barbieri M.,


1986

35. Voce “Contratto (diritto del lavoro)”, in Grande Dizionario Enciclopedico, IV ed., vol. V, Utet, Torino, p. 635 ss.

1987

36. Il mercato del lavoro: dalla rigidità alla politica degli incentivi, relazione al Conve-gno organizzato dalla Cgil Lombardia sul tema Tendenze e prospettive del diritto del lavoro in una società che cambia (Milano, 12 settembre 1986), Nuove ipotesi, n. 1/1987, p. 25 ss.

37. Commento ad una riforma incompiuta: la legge 28 febbraio 1987, n. 56, sul colloca-mento, RGL, I, p. 3 ss.

38. La legislazione in materia di lavoro nel 1986/87, DLRI, p. 371 ss.39. La funzione del servizio di collocamento, comunicazione al 1° Simposio interdisci-

plinare Società e Lavoro sul tema Stato, Regioni, parti sociali e mercato del lavoro (Bologna 29-30 aprile 1987), Jovene, Napoli, p. 93 ss.

1988

40. Intervento alle giornate di studio dell’Aidlass sul tema Licenziamenti illegittimi e provvedimenti giudiziari (Torino 16-17 maggio 1987), Giuffrè, Milano 1988, p. 216 ss.

41. Corporativismi, neocorporativismi e conflitto sociale, in Vardaro G., a cura di, Diritto del lavoro e corporativismi in Europa: ieri ed oggi, F. Angeli, Milano, p. 595 ss.

XX


42. Osservazioni sulla democrazia sindacale, LD, p. 269 ss. e in Studi in memoria di Marino Offeddu, Cedam, Padova, 1988, p. 193 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 129 ss.

43. I lavoratori extracomunitari immigrati: osservazioni sulla legge 30 dicembre 1986, n. 943, RGL, I, p. 133 ss.

44. Intervento negli Atti del convegno La tutela negata: quali diritti per i lavoratori delle piccole imprese (Milano 24 marzo 1988), organizzato dalla Camera del lavoro metropolitana di Milano.

45. Sulla titolarità del diritto di sciopero, DLRI, p. 573 ss.46. Introduzione a Bortone R., a cura di, I contratti collettivi dei metalmeccanici, Cacuc-

ci, Bari, p. IX ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 163 ss.

47. Intervento al Convegno nazionale della Sezione Lecce-Brindisi-Taranto del Centro D. Napoletano sul tema Contrattazione decentrata e rapporto di lavoro (Lecce, 28 e 29 novembre 1986), in Renna L., a cura di, Contrattazione decentrata e rapporto di lavoro, Giuffrè, Milano, 1988, p. 259 ss.

48. Licenziamenti e diritti. Definire la piccola impresa, NRS, n. 25, 11 luglio 1988, p. 35.49. Per una politica dei diritti dei lavoratori nella piccola impresa, RGL, I, p. 395 ss.,

ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 257 ss., e, in versione più ampia, in Giannini M., a cura di, Inno-vazione e lavoro nel Mezzogiorno, Dedalo, Bari, 1989, p. 141 ss.

1989

50. Nuova disciplina dello sciopero e valori costituzionali, intervento al IX Congresso nazionale dell’Aidlass, sul tema Lo sciopero: disciplina convenzionale e autorego-lamentazione nel settore privato e pubblico (Fiuggi, 8-9-10 aprile 1988), Giuffrè, Milano, p. 233 ss.

51. Le assunzioni presso la Pubblica Amministrazione, relazione al Seminario tenutosi a Catania il 12 marzo 1988, in Romeo C., a cura di, Le assunzioni presso la Pubblica Amministrazione, Jovene, Napoli, p. 11 ss.

52. Limiti sostanziali e sanzioni nel progetto di legge sulla salvaguardia dei servizi essen-ziali in occasione di sciopero, RGL, I, p. 41 ss.

53. Intervento in Mazzamuto S., a cura di, Processo e tecniche di attuazione dei diritti, Jovene, Napoli, t. II, p. 1177 ss.

54. Verso un diritto comune del lavoro, comunicazione al Convegno Il lavoro pubblico tra corporazioni e trasformazioni Milano, 28 febbraio 1989, in Nota speciale supple-mento al settimanale della CGIL Lombardia 2 maggio 1989.

55. Strumenti di effettività e legislazione sulla parità uomo-donna, in De Cristofaro M.L., Lavoro femminile e pari opportunità, Cacucci, Bari, p. 95 ss.

56. Legislazione e contrattazione collettiva nel 1987-88, DLRI, 1989, p. 103 ss.57. Può la crisi di legittimazione del sindacato essere risolta con un intervento legislativo?,

in Amato F. e Mattone S., a cura di, Il sindacato alla svolta degli anni ‘90, , F. An-geli, Milano, p. 145 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 149 ss.

XXI

Biografia

58. La reglamentación de la huelga en Italia, in Derecho Laboral, 1989, I, p. 225 ss.59. Il sindacato di legittimità costituzionale dell’adeguatezza dei trattamenti previdenzia-

li, RGL, III, p. 39 ss.60. Giurisprudenza costituzionale, sistema politico e relazioni industriali, in RGL, I, p.

15 ss., e in Bortone R., a cura di, Giustizia costituzionale e Relazioni industriali (Atti del convegno, Bari 11 e 12 novembre 1988), Cacucci, Bari, 1990, p. 159 ss.

1990

61. Forme anomale di sciopero, in Digesto disc. priv. – sez. comm., vol. VI, p. 278 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 201 ss.

62. Naturaleza jurídica de la concertación social, in Ojeda Avilés A., dirección y coordi-nación, La concertación social tras la crisis, Ed. Ariel Derecho, Barcelona, p. 61 ss.

63. Verso l’unificazione del mondo del lavoro?, in ISAm, Riforma del rapporto di pubblico impiego, F. Angeli, p. 59 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofa-lo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 333 ss.

64. La L. 30 dicembre 1986, n. 943 sui lavoratori extracomunitari immigrati: bilancio e prospettive, in Dell’Atti A., a cura di, La presenza straniera in Italia, F. Angeli, Milano, p. 187 ss.

65. Legislazione e contrattazione collettiva nel 1989, in DLRI, 1990, p. 207 ss.66. (con Marco Barbieri), Impiego pubblico e lavoro privato: per un nuovo statuto comu-

ne, LD, p. 16 ss.67. Eccedenze di personale e conflitto: profili giuridici, relazione alle giornate di studio

dell’Aidlass sul tema Licenziamenti collettivi e mobilità (Roma 26 e 27 gennaio 1990), DLRI, p. 235 ss., e in Aidlass, Licenziamenti collettivi e mobilità, Giuffrè, Milano, 1991, p. 3 ss.

68. La nuova legge sui licenziamenti individuali: prime osservazioni, Not. Giur., p. 100 ss.69. La nuova disciplina dei licenziamenti individuali: prime osservazioni, RGL, I, p.

169 ss.

1991

70. La nuova tutela reale del posto di lavoro (e alcune osservazioni sul tentativo obbliga-torio di conciliazione nell’area della tutela obbligatoria) in De Cristofaro Marcello (a cura di), I licenziamenti individuali e la legge 11 maggio 1990, n. 108, Cedam, Padova, p. 69 ss.

71. Lavoro, piccola impresa e diritto, in La piccola impresa, Atti del 4° Simposio interdi-sciplinare Società e lavoro, svoltosi a Bologna il 26-27 aprile 1990, Jovene, Napoli 1991, p. 209 ss.

72. Comunicazione alla tavola rotonda sul tema Gruppi di imprese e nuove regole, in Zanelli P., a cura di, Gruppi di imprese e nuove regole, F. Angeli, Milano, p. 175 ss.

73. Comunicazione alla Giornata di studio su Indicizzazioni, automatismi e costo del lavoro (Roma, Luiss, 13 marzo 1991), in Indicizzazioni, automatismi e costo del lavoro, supplemento a NGL, Roma, p. 149 ss.

XXII


74. Il ruolo del sindacato, NRS, n. 21, 10 giugno 1991, p. 21 ss.75. Decentramento produttivo, impresa-rete e area contrattuale dei bancari, RGL, I, p. 71 ss.76. Solidarietà, differenze, riunificazione del mondo del lavoro, in Naccari G., a cura di,

Un progetto per il diritto del lavoro, Ediesse, Roma 1991, p. 121 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 295 ss.

77. Legislazione e contrattazione nel 1990, DLRI, 1991, p. 407 ss.78. Riforma del mercato del lavoro e collocamento in agricoltura, L’Unità, 16 settembre

1991.79. Sciopero e servizi essenziali, L’Unità, 30 settembre 1991.80. Le sanzioni contro il licenziamento illegittimo, in Curzio P., Savino R., a cura di, La

nuova disciplina dei licenziamenti individuali, Cacucci, Bari, p. 53 ss.81. Lavoratori stranieri e tutela del mercato del lavoro, L’Unità, 30 dicembre 1991.

1992

82. Le ambiguità del corporativismo e il sindacato fascista, in Atti del Seminario Sin-dacato fascista e corporativismo (Milano, 10 giugno 1991), Quad. n. 2 del Centro ricerche “Giuseppe Di Vittorio” - ISRMO (Istituto milanese per la storia della Resistenza e del movimento operaio), e in RGL, I, p. 93 ss.

83. La riforma del collocamento, RCDL, p. 325 ss.84. A lei italiana relativa ao exercício do direito de greve nos serviços público essenciais, in

Cadernos da CUT - Jurídico e relações sindicais, n. 7, p. 79 ss.85. Sindacato, istituzione e conflitto, in Ventesimo secolo, p. 263 ss.86. Le regole del lavoro pubblico e la disciplina del conflitto, in Garilli A. e Mazzamuto

S., a cura di, Lo Statuto dei lavoratori (1970-1990), Jovene, Napoli, p. 243 ss.87. Sulla legittimazione ex art. 28 Stat. lav. del coordinamento macchinisti, RGL, I, p. 294 ss.88. L’uso ideologico della dicotomia occupazione-disoccupazione: osservazioni minime di

un giurista, in Calza Bini P., a cura di, La disoccupazione: interpretazione e punti di vista, Liguori, Napoli, p. 235 ss.

89. Sulla nozione di unità produttiva nello Statuto dei lavoratori, RGL, I, p. 609 ss. 90. Sindacati, ma non a numero chiuso in Fuorilinea n. 2 - novembre, p. 60 ss., ora in

Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 155 ss.

91. L’attuazione della l. n. 146/1990 nel settore del credito, in Informazioni Fisac.

1993

92. Prime osservazioni sul decreto-legge n. 1/1993, Not. giur., gennaio, p. 74 ss.93. Riforma del lavoro pubblico e autonomia universitaria, Agenzia stampa Cgil-Univer-

sità, n. 7, p. 4 ss.94. Alla ricerca di una politica del diritto in materia di lavoro extracomunitario, in Il governo

dei movimenti migratori in Europa: cooperazione o conflitto, atti del 6° Simposio inter-disciplinare Società e lavoro, Bologna 28-29 maggio 1992, Jovene, Napoli, p. 241 ss.

XXIII

Biografia

95. Statuto dei lavoratori, I) Rapporti di lavoro privato, EGT, vol. XXXIV, Treccani, Roma.

96. Osservazioni sul sistema contrattuale e sulla giurisdizione, in Naccari G., a cura di, La riforma del lavoro pubblico, Ediesse, Roma, p. 121 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 345 ss.

97. Flessibilità e interventi sul mercato del lavoro, Formula, bimestrale della Filcea-Cgil, n. 6 – novembre - dicembre, p. 49 ss.

1994

98. La crisi della giustizia del lavoro e il mutamento di giurisdizione sulle controversie del lavoro pubblico, in Modificazioni del diritto del lavoro e crisi della tutela processuale, Quaderni della Fondazione Malagugini, F. Angeli, p. 61 ss.

99. Intervento al X Congresso nazionale dell’Aidlass sul tema Autonomia individuale e rapporto di lavoro (Udine, 10-11 e 12 maggio 1991), Giuffrè, Milano, p. 140 ss.

100. Legislazione e contrattazione collettiva nel 1992, DLRI, p.164 ss.101. Alcune osservazioni in tema di messa in disponibilità e di mobilità, UP, Supplemen-

to a FP Telex n. 69 dell’8 giugno 1994, p. 26 ss.102. Per la diffusione della cultura costituzionale, UP, Supplemento a FP Telex n. 79 del

1° luglio 1994, p. 10 s.103. Intervento, in Fiorentini C. e Toselli S., a cura di, Se il futuro si gioca a scuola...,

Le Monnier, Firenze, p. 109 s.104. Autonomia, un’arma a doppio taglio, il Manifesto mese, novembre, pp. 32 ss., ora

in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 369 ss.

1995

105. La legislazione nel 1993-1994, DLRI, p. 105 ss.106. (con Marco Barbieri) La contrattazione collettiva, in Il lavoro alle dipendenze delle

pubbliche amministrazioni, dal d. lgs. 29/1993 alla Finanziaria 1995 - Commen-tario diretto da Carinci F., Giuffrè, Milano, p. 689 ss.

107. I referendum sindacali, UP, n. 5, p. 3 ss.108. Deregolazione del mercato del lavoro, lavori atipici e diritti, RGL, I, p. 301 ss., ora

in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 271 ss.

109. Il sistema contrattuale e il trasferimento di giurisdizione, in Alleva P., D’Alessio G. e D’Antona M., a cura di, Nuovo rapporto di lavoro nelle pubbliche amministra-zioni, Ediesse, Roma, p. 89 ss.

110. Rappresentanze aziendali e referendum, DLRI, 1995, p. 659 ss. 111. Intervento alla giornata di studio sul tema Quale ricerca per lo sviluppo (Roma 13

dicembre 1995), Supplemento a NRS n. 9, 26 marzo 1996, p. 20 ss.

XXIV


1996

112. Intervento all’XI Congresso nazionale dell’Aidlass sul tema Lavoro e discrimina-zione (Gubbio, 3-5 giugno 1994), Milano, Giuffrè, p. 231 ss.

113. Referendum, legge sulla rappresentanza e deistituzionalizzazione del sindacato, in-tervento alle Giornate di studio dell’Aidlass sul tema Poteri dell’imprenditore, rappresentanze sindacali unitarie e contratti collettivi (Pisa, 26-27 maggio 1995), Milano, Giuffrè, p. 139 ss.

114. Rapporti di lavoro pubblico, giurisdizione e Consiglio superiore della magistratura, RGL, I, p. 326 ss.

115. La scienza e la società, UP, n. 1, p. 16 ss.116. La funzione del collocamento nell’era postmoderna della flessibilità, in Politica eco-

nomica, Occupazione, Servizi per l’impiego, Atti del 7° Simposio interdisciplinare Società e lavoro, Bologna 10-11 giugno 1993, Jovene, Napoli, p. 185 ss.

117. La legislazione nel 1995, DLRI, p. 771 ss.

1997

118. Editoriale, in UP, n. 2, p. 2 s.119. Commento alla “Premessa” , in Commentario al contratto dei metalmeccanici a cura

di Franco Carinci e Bruno Veneziani, Ipsoa, Milano 1997, p. 17 ss.120. La rivoluzione scolastica, UP, n. 2, p. 21.121. Concorrenza e conflittualità, UP, n. 10/11, p. 1 s.

1998

122. Università, didattica ed autonomia, UP, n. 1, p. 3 ss.123. La formazione e la ricerca nel cosiddetto pacchetto Treu, RGL, I, p. 71 ss.124. (con Marco Barbieri), Contrattazione collettiva e lavoro pubblico: un modello per

tutti?, LPA, p. 401 ss.125. La riforma del rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni (intervista a Gaeta-

no D’Auria e a Mario Giovanni Garofalo di Alfonsina De Felice), DRI, p. 369 ss.126. La questione universitaria come grande questione nazionale, UP, n. 6, p. 12 ss.127. Di quale economia stiamo parlando?, intervento al XII Congresso nazionale

dell’Aidlass sul tema Autonomia collettiva e occupazione (Milano, 23-25 maggio 1997), Giuffrè, Milano, p. 171 ss.

1999

128. Un profilo ideologico del diritto del lavoro, DLRI, p. 8 ss., e in Scritti in onore di Gino Giugni, Cacucci, Bari, p. 453 ss.

129. Corte costituzionale e concorsi riservati, UP, n. 4, p. 3.130. Addio, Massimo, UP, n. 5.131. Il trasferimento di giurisdizione nel lavoro pubblico, LPA, 1999, p. 499 ss.132. Contratti part-time, quali sono le rigidità che vanno abolite?, L’Unità, Lavoro, 9

novembre 1999.

XXV

Biografia

133. Contratti a termine, si rischia la deregulation totale, in L’Unità, Lavoro, 16 no-vembre 1999.

134. Lo stato dell’arte nell’Università, UP, n. 10, p. 1 s.135. La riforma della docenza universitaria, UP, n. 11-12, p. 1 ss.136. Tecnica degli incentivi e promozione dell’occupazione, in Diritto al lavoro e politiche

per l’occupazione, RGL, Supplemento al n. 3/1999, p. 71 ss.137. Del valore giuridico della proposta della Commissione di garanzia ovvero del dovere

professionale di essere “loici”, RGL, II, p. 714 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 237 ss.

2000

138. Lo stato giuridico dei docenti universitari, UP, n. 6-7.139. Riflessi di una formazione di qualità sul cambiamento organizzativo nelle Universi-

tà, comunicazione al Convegno Valutazione della formazione e riflessi sul cambia-mento organizzativo nelle Università (VII Convegno nazionale sulla formazione del CO.IN.FO., Bari 18-20 novembre 1998), Celid, Torino 2000, p. 86 ss.

140. (con Monica McBritton) La legge sull’immigrazione e il lavoro, in E. Pugliese, a cura di, Immigrazione. Lavoro, sindacato, società, Ediesse, Roma, p. 95 ss.

141. (con Monica McBritton) Immigrazione e lavoro: note al T.U. 25 luglio 1998, n. 286, RGL, I, p. 483 ss.

142. Relazione alla Tavola rotonda organizzata dalla Fondazione Cesar su Sindacato, riformismo e mezzogiorno a cinquant’anni dal Piano del Lavoro di Giuseppe Di Vittorio – Bari, 10 ottobre 2000, atti pubblicati a cura di Unipol assicurazioni.

143. Lavoro e diritto del lavoro (a proposito di Alain Supiot, au dela de l’emploi), Quale-Stato, n. 4, p. 341 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 91 ss.

2001

144. (con Pasquale Chieco) Licenziamenti collettivi e diritto europeo, DLRI, p. 67 ss. e in I licenziamenti per riduzione del personale in Europa, Cacucci, Bari, p. 1 ss.

145. Federalismo, devolution e politiche dell’occupazione, LD, p. 461 ss.146. Elezioni politiche e sindacato, UP, n. 5, p. 1.147. New York e noi, UP n. 9-10, p. 1.148. Diritto ed economia; scienza giuridica e scienza economica, intervento all’VIII Con-

vegno della Fondazione Malagugini I diritti del lavoro e le pretese dell’economia. Flessibilità e diritti nella società che cambia, Milano 16 febbraio 2001, in www.fondazionemalagugini.it/pdf/atti_convegno/interventi/Garofalo.pdf.

149. Pro e contro il referendum consultivo sullo sciopero, Newsletter Cgs, 2001, n. 2, p. 30 s.

150. Lodovico Barassi e il socialismo della cattedra, RGL, I, p. 389 ss. e in Napoli M., a cura di, La nascita del diritto del lavoro: ‘il contratto di lavoro’ di Lodovico Barassi cent’anni dopo, Vita e pensiero, Milano, p. 145 ss.

XXVI


2002

151. (con Rosalba Valenzano) E’ necessaria una legge sulla rappresentatività? in QRS, n. 1, p. 45 ss.

152. Terrorismo e conflitto sociale, UP, n. 3, p. 1 s.153. Introduzione in Garofalo M.G., a cura di, Lavoro delle donne e azioni positive:

l’esperienza giuridica italiana, Cacucci, Bari, p. 11 ss.154. Politiche neoliberiste e sindacalismo confederale, UP, n. 6, p. 1 s.155. Pluralismo, federalismo e diritto del lavoro, RGL, I, p. 402 ss., ora in Barbieri M.,


156. La dirigenza pubblica rivisitata, LPA, p. 873 ss. e, con il titolo Politica e ammi-nistrazione nella riforma della dirigenza pubblica, in Zoppoli A., a cura di, La dirigenza pubblica rivisitata: politiche regole modelli, Jovene, Napoli, p. 41 ss.

157. Annunci di guerra, UP, n. 8-9-10, p. 3 s.

2003

158. Diritti e ricomposizione del ciclo produttivo, UP, n. 1-2, p. 10 ss.159. Le sanzioni nell’attuale disciplina dello sciopero nei s.p.e., RGL, I, p. 3 ss., e in

D’Onghia e Ricci (a cura di), Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali, Giuffrè, Milano 2003, p. 63 ss.

160. Il mercato del lavoro secondo il centrodestra, QRS, n. 1, p. 209 ss.161. La legge delega sul mercato del lavoro: prime osservazioni, RGL, I, p. 359 ss.162. Flessibilità e mercato del lavoro, UP, n. 4, p. 3 ss.163. Relazione all’assemblea “La precarietà metalmeccanica” della Fiom-Cgil (Napoli,

25 settembre 2003), m.e.t.a. edizioni, Roma, p. 28 ss.164. La finanziaria 2004 sulla ricerca e sull’alta formazione, UP, n. 5, p. 1 s.165. I dirigenti pubblici tra controllo politico e autonomia professionale, Questionegiusti-

zia, p. 937 ss.

2004

166. La certificazione dei rapporti di lavoro in Curzio P., a cura di, Lavoro e diritti, Cacucci, Bari, p. 421 ss.

167. Presentazione a Pinto V., Lavoro e nuove regole, Ediesse, Roma 2004, p. 13 ss.168. Università in movimento, La rivista del manifesto, n. 49, aprile, p. 38 ss. e, in ver-

sione ridotta, col titolo Il Ministro e il movimento, UP, n. 1, p. 1 ss.169. Un malessere troppo diffuso, RS, 29 aprile 2004, supplemento Giovani, p. 41 ss.170. Esternalizzazioni e Università, UP, n. 1, p. 5 s.171. Un’altra controriforma firmata Moratti, RS, 24 giugno 2004, p. 12.172. La retorica del Ministro, UP, n. 3, p. 1 s.173. I contratti a causa mista nel d. lgs. n. 276/2003, RGL, I, p. 413 ss., e in Ferraro G.,

a cura di, Sviluppo e occupazione nel mercato globale, Giuffrè, Milano, p. 215 ss.174. Le collaborazioni coordinate e continuative nelle amministrazioni pubbliche, UP,

n. 4, p. 17 s.175. Recensione a Olga D’Antona, Così raro, così perduto, UP, n. 5, p. 23 s.

XXVII

Biografia

2005

176. Difficoltà e necessità di una conferenza di programma, UP, n. 1, p. 1 ss.177. Insegnamento e ricerca tra libertà e responsabilità sociale, relazione al Seminario

della FLC-Cgil L’autonomia nella scuola, nell’Università e nella ricerca (Roma, 3 marzo 2005), in UP, n. 2, p. 4 ss., e in http://www.flcgil.it/files/pdf/20050303/relazione-integrale-intervento-gianni-garofalo-3-marzo-2005-2804281.pdf.

178. Un’osservazione di metodo sul lavoro esegetico da svolgere sul d. lgs. 276/2003, in-tervento alle giornate di studio dell’Aidlass sul tema Autonomia individuale e au-tonomia collettiva alla luce delle più recenti riforme (Abano Terme-Padova 21-22 maggio 2004), Giuffré, Milano 2005, p. 200 ss.

179. I contratti a causa formativa dopo il d. lgs. n. 276/2003 in Rappresentanza, rappre-sentatività, sindacato in azienda ed altri studi – Studi in onore di Mario Grandi, Cedam, Padova, p. 227 ss.

180. (con Giuseppe Antonio Recchia) Le sanzioni contro le discriminazioni per orien-tamento sessuale, RGL, I, p. 615 ss., e in Fabiani S. e Toniollo M.G., a cura di, La discriminazione fondata sull’orientamento sessuale, Ediesse, Roma, p. 315 ss.

181. Formazione e lavoro, DLM, p. 267 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 381 ss.

182. Autonomia dell’amministrazione e autonomia professionale dei dirigenti pubblici: osservazioni sulla legge 15 luglio 2002, n. 145 in Diritto del lavoro. I nuovi proble-mi. L’omaggio dell’accademia a Mattia Persiani, Cedam, Padova, t. II, p. 1489 ss.

2006

183. Contratti di lavoro e certificazione, in Curzio P., a cura di, Lavoro e diritti, a tre anni dalla legge 30/2003, Cacucci, Bari, p. 581 ss.

184. Il diritto del lavoro e la sua funzione economico-sociale in Garofalo D. e Ricci M., a cura di, Percorsi di diritto del lavoro, Cacucci, Bari, p. 127 ss.

185. Polisemia dell’espressione “flessibilità del lavoro” e modelli di sviluppo in Mariucci L., a cura di, Dopo la flessibilità, cosa?, il Mulino, Bologna, p. 273 ss., ora in Bar-bieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 287 ss.

186. Note sull’arbitrato nelle controversie di lavoro pubblico, DLM, p. 323 ss.187. L’apprendistato e l’alta formazione. Scuola e azienda pari non sono, Valore Scuola,

n. 5, 15 marzo 2006, ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 377 ss.

188. Qualche osservazione su partecipazione e conflitto, intervento alle Giornate di stu-dio dell’Aidlass sul tema Rappresentanza collettiva dei lavoratori e diritti di parte-cipazione alla gestione delle imprese (Lecce, 27-28 maggio 2005), Giuffré, Milano, p. 357 ss.

189. Attualità della condotta antisindacale e tempestività della proposizione dell’azione, RGL, II, p. 323 ss.

190. Libertà, lavoro e imprese, Diritto romano attuale, 2006, p. 117 ss.

XXVIII


2007

191. Post-moderno e diritto del lavoro. Osservazioni sul Libro verde ‘Modernizzare il diritto del lavoro’. RGL, I, p. 135 ss.

192. Formazione, innovazione e contratto di lavoro, intervento al XV Congresso nazio-nale dell’Aidlass sul tema Formazione e mercato del lavoro in Italia e in Europa (S. Margherita di Pula – Cagliari, 1-3 giugno 2006), Giuffrè, Milano, p. 399 ss.

193. (con Roberto Voza), cura dell’opera collettanea La deflazione del contenzioso del lavoro, Cacucci, Bari.

194. Introduzione, in Garofalo M.G. e Voza R. (a cura di), La deflazione del contenzioso del lavoro, Cacucci, Bari, p. 11 ss.

195. Le iniziative regionali in materia di lavoro sommerso. Gli indici di congruità, in Pinto V., a cura di, Le politiche pubbliche di contrasto al lavoro irregolare, Cacucci, Bari, p. 63 ss.

196. Parità e pari opportunità nel d. lgs. n. 198/2006: una lettura critica, in Santelli Beccegato L., a cura di, Codice delle pari opportunità tra uomo e donna, Atti del seminario di studi, Bari 27 settembre 2006, Centro Stampa Università, Bari.

197. Una riflessione sul codice delle pari opportunità tra uomo e donna, RGL, I, p. 719 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 317 ss., e, con il titolo Le pari opportunità e le azioni positive, in Minervini A., a cura di, Il codice delle pari opportunità, Jovene, Napoli 2008, p. 1 ss.

2008

198. “Metello” di Vasco Pratolini, in Voza R., a cura di, Lavoro, diritto e letteratura italiana, Cacucci, Bari, p. 105 ss.

199. Unità e pluralità del lavoro nel sistema costituzionale, DLRI, p. 21 ss.

2009

200. Come cambiano le regole del lavoro? Le risposte alla nuova questione sociale, in Tul-lini P., a cura di, Il lavoro: valore, significato, identità, regole, Zanichelli, Bologna 2009, p. 155 ss.

201. Delegificazione e rilegificazione in Gentile M., a cura di, Lavoro pubblico: ritorno al passato? Ediesse, Roma, p. 13 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 357 ss.

202. Costituzione e lavori, QRS, n. 2, p. 61 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 81 ss.

203. E’ ineluttabile il passaggio da una Costituzione fondata sul lavoro ad un ordinmento fondato sul libero mercato? in Ghera E. e Pace A., a cura di, L’attualità dei principi fondamentali della Costituzione in materia di lavoro, Jovene, Napoli, 2009, p. 155 ss.

204. Costituzione e lavori in Lorusso S., a cura di, Costituzione e ordinamento giuridico, Giuffré, Milano, p. 85 ss.

XXIX

Biografia

2010

205. (con Massimo Roccella), cura dell'opera collettanea Commentario al Contratto collettivo nazionale di lavoro dei metalmeccanici 20 gennaio 2008, Cacucci, Bari.

206. (con Massimo Roccella), Commento alla Premessa, in Garofalo M.G. e Roccella M., a cura di, Commentario al Contratto collettivo nazionale di lavoro dei metal-meccanici 20 gennaio 2008 a cura di Garofalo M.G. e Roccella M., Cacucci, Bari, p. 11 ss., ora in Barbieri M., Voza R., a cura di, Gianni Garofalo. Il pane del sapere, Ediesse, Roma, 2013, p. 167 ss.

207. L’abuso dei diritti del lavoratore, Colloqui giuridici sul lavoro, 2010, n. 1, p. 32 s.208. Condotta antisindacale, in Lambertucci P., a cura di, Diritto del lavoro, Giuffré,

Milano, p. 90 ss.209. Crisi del sistema di relazioni industriali e legittimazione della rappresentanza, in

Santoro Passarelli G., a cura di, Rappresentanza sindacale e contratto collettivo, Jovene, Napoli, p. 39 ss.

2011

210. Per una teoria giuridica del contratto collettivo, DLRI, p. 515 ss.211. Per una teoria giuridica del contratto collettivo: qualche osservazioni di metodo, in

Studi in onore di Tiziano Treu. Lavoro, istituzioni, cambiamento sociale, Jovene, Napoli, p. 423 ss.

212. Nuova organizzazione d’impresa e diritto del lavoro, Sociologia del diritto, n. 3, p. 122 ss.

2012213. L’ambiguità dell’interpretare: conoscere o decidere? in Cavalluzzi R., Guaragnella P.,

Ruggiero R., a cura di, Il Diritto e il Rovescio, Pensa, Lecce, p. 15 ss.

POLITICA E AMMINISTRAZIONE NELLA LETTURA DI GIANNI GAROFALO

di Alessandro Bellavista

Sommario: 1. Politica, amministrazione e Costituzione. 2. La l. 145/2002 e l’autonomia della amministrazione. 3. La disciplina degli incarichi dirigenziali e le garanzie per dirigenza. 4. La responsabilità dirigenziale e la salvaguardia del diritto del dirigente ad avere un incarico. 5. Prospettive de iure condendo.

1. A seguito dell’entrata in vigore della l. 145/2002, Gianni Garofalo manifesta tutti i suoi dubbi sulla novella e, in particolare, in ordine al nuovo assetto da essa delineato per quanto riguarda i rapporti tra politica e amministrazione. In questa sede ci si sofferma su un saggio che è stato pubblicato in tre sedi distinte a distanza di alcuni anni, e con qualche lieve variazione1.

L’analisi dell’autore è condotta, anzitutto, mettendo in luce «le coordinate di fatto del fenomeno sociale da indagare giuridicamente»2. Qui, infatti, Garofalo trae spunto dalle acquisizioni della letteratura sociologica a proposito del fenomeno burocratico e spiega come, nelle moderne e complesse amministrazioni pubbliche, vi sia un’inevitabile moltiplicazione dei «centri» e dei «momenti decisionali» che rende fallace un modello organizzativo di tipo gerarchico. Ciò perché il potere decisionale, «nei fatti» e «di fatto», si distribuisce (in modo appunto informale) tra i titolari del potere politico, legittimati elettoralmente, e i dirigenti professionali appartenenti al corpo burocratico3.

Fatto ciò l’autore delinea il modello di relazioni tra politica e amministrazione desumibile dalla Costituzione: e cioè, soprattutto, dal coordinamento tra gli artt. 95, 97 e 98. Così, Garofalo recepisce i risultati della migliore dottrina giuspubblicistica e sostiene, con dovizia di argomenti, l’esistenza di «una garanzia costituzionale dell’autonomia dell’amministrazione»4; e, in particolare, individua «nell’autonomia della burocrazia un contrappeso al potere del Governo ed una garanzia contro prevaricazioni della maggioranza sulle minoranze»5.

Non si nasconde che quello tra politica e amministrazione sia «un equilibrio difficile». E difatti, «il regime precedente, quello pubblicistico, esasperava le garanzie per la dirigenza e, contemporaneamente, le negava autonome sfere di competenze; così facendo, favoriva il circolo vizioso […] tra tendenza del potere politico all’ingerenza nell’attività gestionale e tendenza alla deresponsabilizzazione dei dirigenti, relegando nell’informalità e, dunque, nell’irresponsabilità l’inevitabile potere della dirigenza»6. E «all’opposto, una completa mancanza di garanzie nella posizione dei dirigenti rispetto ai vertici politici non può che ledere il principio costituzionale dell’autonomia dell’amministrazione»7.

A quest’ultimo proposito, l’autore segnala come la prima giurisprudenza di merito8 abbia respinto l’eccezione di costituzionalità della disposizione della l. 145/2002 che estende (seppure una tantum) lo spoils system al di sotto del top management della pubblica amministrazione. E questo sulla base dell’argomento del «maggior vincolo (scilicet: fiduciario)

1 Cfr. Garofalo M.G., 2002; Id., 2003; Id., 2005.2 Garofalo M.G., 2005, 1492.3 Garofalo M.G., 2005, 1490 s.4 Cfr. Garofalo M.G., 2005, 1492 ss.5 Garofalo M.G., 2005, 1496.6 Garofalo M.G., 2005, 1497.7 Garofalo M.G., 2005, 1497.8 T. Roma 3.2.2003, LPA, 2003, 63.

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tra ministro e direttore generale»9. Ma Garofalo segnala che questo ragionamento «si chiude in una tautologia», perché «ciò che andava sottoposto ad un attento scrutinio di legittimità costituzionale era proprio l’intensità di questo vincolo»10.

L’autore, con una sapiente esegesi della giurisprudenza della Corte costituzionale, allora disponibile (e cioè: le sentenze n. 453/1990 e n. 313/1996; e l’ordinanza n. 11/2002), rinviene nei dicta del giudice delle leggi un forte sostegno alle tesi da lui sostenute e una recisa approvazione «dello schema normativo delle riforme degli anni ‘90»11, a partire dalla valorizzazione del fondamentale principio di distinzione tra compiti della dirigenza politica e compiti della dirigenza amministrativa.

Sicché, secondo l’autore, la Consulta «ha, infatti, in primo luogo affermato che fosse necessario mantenere distinte la funzione di indirizzo politico e controllo, da un lato, e quella gestionale, dall’altro; ma ha anche affermato che – ad evitare il rischio che l’autonomia dei dirigenti si trasformi in autoreferenzialità – fossero necessarie congrue forme di responsabilità e che – ad evitare che questa responsabilità, a sua volta, si trasformi in negazione dell’autonomia – fossero necessarie garanzie sul corretto esercizio della relativa azione»12.

Il punctum dolens della questione è individuato da Garofalo che si chiede «ma quali sono le garanzie necessarie per realizzare il complesso equilibrio prefigurato?»13.

E su questo problema, sottolinea l’autore, si sofferma la sentenza n. 193 del 2002 (che è l’ultima pronuncia sfornata dalla Consulta al tempo dell’ultima versione dello scritto in esame). Qui si afferma: «anche ai fini di un’interpretazione delle norme conforme a Costituzione, che la distinzione tra attività di indirizzo politico-amministrativo e l’attività gestionale con propria autonomia e responsabilità dei dirigenti […] nonché la progressiva estensione della privatizzazione del rapporto […], comporta, da un canto, un maggior rigore nella responsabilità degli stessi» (dirigenti). E che «nello stesso tempo vi è un’esigenza di rafforzamento della posizione dei medesimi dirigenti […] attraverso la specificazione delle peculiari responsabilità dirigenziali, la tipicizzazione delle misure sanzionatorie adottabili, nonché la previsione di adeguate garanzie procedimentali nella valutazione dei risultati e dell’osservanza delle direttive ministeriali; inoltre, il modo e i tempi in cui si possa pervenire non solo alla revoca delle funzioni ma anche alla risoluzione definitiva del rapporto di impiego».

In particolare, secondo la Corte «dette specifiche garanzie, mirate a presidiare il rapporto di impiego dei dirigenti […], concorrono al rispetto del principio di imparzialità e di buon andamento della pubblica amministrazione».

Da ciò Garofalo ha buon gioco nel ritenere che, dal grappolo di pronunce considerate, si traggono chiari principi in relazione «all’intero assetto dei rapporti tra dirigenza e vertice politico»14. Sicché egli perentoriamente dichiara: «è utile ribadirlo: perché il sistema tenga, sono necessari tanto autonomi poteri gestionali in testa alla dirigenza, quanto adeguate forme di responsabilità del corretto uso di questi poteri; ma anche altrettante adeguate forme di garanzia contro un improprio uso di questa responsabilità»15.

In effetti, la l. 145/2002, che Garofalo si appresta ad esaminare nel dettaglio non tiene conto dell’ultima esigenza poc’anzi segnalata ed introduce un apparato normativo che, combinato con le storture ereditate dalla precedente disciplina, crea molteplici

9 Garofalo M.G., 2005, 1498. 10 Garofalo M.G., 2005, 1498.11 Garofalo M.G., 2005, 1499.12 Garofalo M.G., 2005, 1499.13 Garofalo M.G., 2005, 1499.14 Garofalo M.G., 2005, 1500.15 Garofalo M.G., 2005, 1500.

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Politica e amministrazione nella lettura di Gianni Garofalo

possibilità (di fatto) di licenziare liberamente il dirigente o di privarlo senza alcuna garanzia dell’incarico, e, più in generale, di fidelizzarlo politicamente, compromettendo in nuce il valore dell’autonomia dirigenziale16. In sintesi, l’autore rintraccia nella l. 145/2002 un «messaggio mediatico» che «non può essere più chiaro: ogni velleità di autonomia deve essere abbandonata e deve essere assunto un costume di comportamenti di diligente esecuzione degli ordini (non degli indirizzi) ricevuti da questo vertice politico»17. E aggiunge che «a prescindere da puntuali contrasti tra questo o quell’aspetto della nuova normativa e le norme costituzionali, è mio convincimento che sia questo messaggio a confliggere con il modello costituzionale di un’amministrazione autorevole ed autonoma, efficace nella sua azione, al servizio della Nazione e non della contingente maggioranza politica, che il processo di riforma iniziato nel 1992 ha tentato di portare avanti, ancorché attraverso un percorso non certo lineare intessuto di tentativi ed errori»18.

Purtroppo, questa deriva non è stata corretta dai successivi legislatori, nonostante il mutamento delle coalizioni politiche al Governo del Paese, semmai solo dai parziali interventi della Corte costituzionale19.

In verità, l’unica preoccupazione, veramente bipartisan, dei legislatori (non solo statali, ma anche, e forse con maggiore intensità, regionali)20 di tutti questi ultimi anni - che rappresentano al massimo livello il cosiddetto potere politico - è sempre stata quella, sotto la maschera della condivisibile ragione di evitare che l’autonomia della dirigenza si trasformasse in autoreferenzialità, di subordinare i vertici burocratici agli organi di Governo e di mantenere (se non di esaltare) in termini spiccatamente fiduciari il rapporto che lega il dirigente al titolare del potere di nomina21.

2. Beninteso, Garofalo poi esamina «dei problemi posti dalla legge 145/2002, solo quelli più rilevanti alla luce del principio (come abbiamo visto, costituzionalmente necessario) della distinzione tra funzioni di indirizzo politico e controllo e funzioni gestionali»22.

Qui avviene una straordinaria forzatura ermeneutica. In realtà, saranno le successive pronunce della Consulta (a partire dalle sentenze n. 103 e 104 del 2007)23 ad affermare con nettezza la cosiddetta “costituzionalità necessaria” del suddetto principio. E ciò indipendentemente dal fatto che esso costituisse già allora «il principio dei principi della cosiddetta privatizzazione»24, vale a dire l’architrave su cui si reggeva il nuovo rapporto, veicolato dalle riforme degli anni novanta, tra dirigenza politica e dirigenza amministrativa. A tal punto che oggi si può rilevare che il Giudice delle leggi ha «costituzionalizzato la regola della distinzione delle funzioni, considerata di diretta derivazione dai principi fondamentali del buon andamento e dell’imparzialità amministrativa previsti dall’art. 97 della Costituzione»25. L’importanza del contributo di Garofalo è quella di avere, in sostanza, anticipato un risultato cui sarebbe pervenuta, in modo chiaro, la Consulta solo in seguito.

Un primo punto critico che affronta Garofalo è quello della natura giuridica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale e della relativa giurisdizione. Questi due aspetti, nel

16 Cfr. Garilli, 2004, 122 ss.; D’Auria, 2002, 855 s.17 Garofalo M.G., 2002, 891.18 Garofalo M.G., 2002, 891.19 Cfr. Saltari, 2014, 75 ss.20 Giustamente Carinci F., 2002, 838, ha parlato di «bulimia riformatrice».21 Cfr. D’Auria, 2008, 95 ss.; Garilli, 2007, 301 ss.22 Garofalo M.G., 2005, 1501.23 Cfr. Battini, 2012, 52; Scoca, 2007, 1071.24 Carinci F., 2004, 848.25 Cimino, 2014, 34.

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momento in cui egli scrive, restavano alquanto controversi. L’autore propende chiaramente per la natura privatistica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale e, di conseguenza, per l’attribuzione della giurisdizione all’autorità giudiziaria ordinaria. Rimane importante la sottolineatura dell’autore, secondo cui l’unico approccio «metodologicamente corretto»26 è quello che fa derivare la «classificazione di un atto o di un istituto nell’uno o nell’altro ramo del diritto» (diritto pubblico o diritto privato) «dalla concreta disciplina positiva»27. In questa disciplina positiva l’autore rinviene il fondamento della natura privatistica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale. A questo riguardo vengono richiamati gli artt. 2, c. 1, e 5, d.lgs. 165/2001. In particolare, si nota che «l’opinione qui combattuta, infatti, contrasta», da un lato, «con l’art. 2, c. 1, d.lgs. 165/2001, che attribuisce al regime pubblicistico “i modi di conferimento della titolarità” degli uffici, non il loro concreto conferimento»; e, dall’altro, «anche con l’art. 5, c. 2, dello stesso decreto, il quale afferma la natura privatistica delle “determinazioni per l’organizzazione degli uffici e per la gestione dei rapporti di lavoro” “nell’ambito […] degli atti organizzativi di cui all’art. 2, c.1”»28. E si rileva: «in sintesi, posto che l’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale è, insieme, un atto di gestione del rapporto di lavoro e – in quanto determina l’oggetto, gli obiettivi e la durata dell’incarico – di micro-organizzazione che deve muoversi nel rispetto (non solo delle norme di legge, ma anche) degli atti organizzativi generali di cui all’art. 2, comma 1, l’attribuzione a quell’atto della natura di atto amministrativo avrebbe richiesto, perlomeno, una esplicita deroga ai principi generali richiamati»29.

E Garofalo, proprio nell’ultima versione dello scritto qui in esame, non può che apprezzare favorevolmente la contemporanea pronuncia della Suprema Corte che afferma la natura privatistica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale30.

Tale opzione ermeneutica non è diretta a giustificare un indebolimento della rete di garanzie della dirigenza, bensì, per l’autore, è l’unica coerente con lo spirito delle riforme degli anni novanta, volte appunto alla privatizzazione del lavoro pubblico e all’abbandono del regime pubblicistico.

Affascinante è l’argomentazione di Garofalo che cerca di trarre conferma della tesi da lui sostenuta (quanto alla natura privatistica dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale) nel c. 12-bis dell’art. 19, d.lgs. 165/2001, introdotto con la novella della l. 145/2001: novella che, in realtà, ha il diverso scopo di porre limiti assoluti all’autonomia collettiva. L’autore riconosce che il c. 12-bis stabilisce che le norme in materia di incarichi non siano derogabili dai contratti collettivi. Ma poi dice che «così disponendo, implicitamente si ammette che la materia può essere regolata dall’autonomia collettiva per quanto non regolato dalle disposizioni dell’art. 19 che sono, appunto, esplicitamente dichiarate inderogabili»31. E, soprattutto, egli aggiunge che «se l’atto di conferimento fosse di diritto pubblico, la norma collettiva non potrebbe regolarla neanche negli spazi lasciati vuoti dall’art. 19»32.

Si tratta di un suggestivo ragionamento che, in modo coerente alla più che nota impostazione dell’autore, punta alla valorizzazione del ruolo dell’autonomia collettiva. Ma non si tratta di una valorizzazione fine a sé stessa, bensì nella direzione di fissare

26 Garofalo M.G., 2005, 1505.27 Garofalo M.G., 2005, 1505.28 Garofalo M.G., 2005, 1502.29 Garofalo M.G., 2005, 1503.30 Si tratta della nota Cass. 20.3.2004 n. 5659, DLM, 2004, 337 ss.; cfr. Garofalo M.G., 2005, 1504.31 Garofalo M.G., 2005, 1503.32 Garofalo M.G., 2005, 1503.

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«le necessarie garanzie dell’autonomia della dirigenza»33, come richieste dalla Corte costituzionale. Significativo è, infatti, il titolo del paragrafo dedicato, in modo specifico, a questo tema: «il contratto collettivo come strumento di garanzia dell’autonomia amministrativa». Garofalo sottolinea, criticando alcune parole della Consulta nella sentenza n. 313/1996, che «a ben guardare, non è un problema di fonti, ma di contenuti normativi e della loro effettiva capacità di realizzare l’assetto ritenuto costituzionalmente necessario dalla stessa Corte nella sua giurisprudenza citata»34. È noto, però, che quest’impostazione era già allora controversa, perché altra dottrina riteneva che la materia degli incarichi dirigenziali fosse sottratta alla sfera di azione della contrattazione collettiva35. E comunque, il d.lgs. 150/2009 ha chiaramente sancito il divieto per la contrattazione collettiva di occuparsi della materia36; e, più in generale, insieme alle più recenti misure di finanza pubblica, ha fortemente (se non in modo eccessivo) limitato lo spazio dell’autonomia collettiva nel settore pubblico37.

Ciò non toglie, tuttavia, che l’esigenza posta dall’autore resti tuttora attuale e ancora non soddisfatta38. La disciplina legale vigente, in effetti, non realizza, in modo pieno, «l’esigenza costituzionale di garantire alla dirigenza pubblica una particolare sfera di autonomia-responsabilità»39: «esigenza» che, come rimarca Garofalo con lucida consapevolezza, «non esiste per il dirigente privato»40. Insomma, Garofalo ha ben chiaro quanto sia illusoria e mistificante qualunque equiparazione tra dirigenza pubblica e dirigenza privata, proprio perché esiste un «principio costituzionale di autonomia dell’amministrazione e per essa dei dirigenti»41. Il che rende imprescindibile «riconoscere alla dirigenza pubblica garanzie maggiori di quelle riconosciute alla dirigenza privata»42. Vero è che l’acquisizione di questa consapevolezza ha portato la giurisprudenza di legittimità ad affermare l’impossibilità di assimilare i dirigenti pubblici a quelli privati e, di conseguenza, a riconoscere ai primi la tutela reale in caso di licenziamento ingiustificato43. Tuttavia, il quadro normativo resta incompleto e ricco di aporie44.

Qui basti ricordare che il regime legale degli incarichi dirigenziali, basato sulla temporaneità, esalta la fidelizzazione e la precarizzazione della dirigenza: perché induce nel dirigente una tendenza alla sottomissione ai desiderata dell’organo politico titolare del potere di nomina (e soprattutto di conferma dell’incarico scaduto). La temporaneità degli incarichi, sganciata da una stretta connessione con la valutazione oggettiva dei risultati, rinnova periodicamente il potere di nomina e di conferma; e così moltiplica la subalternità della dirigenza. Questa situazione comporta una permanente erosione del principio di distinzione funzionale e quindi dell’autonomia dell’amministrazione45.

33 Garofalo M.G., 2005, 1501.34 Garofalo M.G., 2005, 1501.35 Cfr. Garilli, 2004, 121 s.36 Cfr. D’Orta, 2011, 410 e 436 ss.37 Cfr., da ultimo, Carinci F., 2013, 3 ss.; Zoppoli L., 2013, 13 ss.; Viscomi, 2013, 63 ss.38 Cfr. Cassese, 2013, 314; Battini, 2012, 66 ss.; Rusciano, 2011, 189 ss.; Garilli, 2004, 119 ss.39 Garofalo M.G., 2005, 1501.40 Garofalo M.G., 2005, 1501. 41 Garofalo M.G., 2005, 1498.42 Garofalo M.G., 2005, 1501.43 Cfr. Cass. 1.2.2007 n. 2233, FI, 2007, I, 1719; e Garilli, 2007, 313 ss.44 Cfr. D’Auria, 2009, 3082 ss.; Rusciano, 2011, 189 ss.; Garilli, 2013, 24 ss.; Zoppoli A., 2013, 845 ss.45 Cfr. Nicolosi, 2013, 99 ss.; Saltari, 2014, 154.

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3. L’autore poi passa ad esaminare un altro nodo critico della disciplina della dirigenza pubblica, come risultante a seguito della novella della l. 145/2002. E cioè quello relativo ai criteri di conferimento degli incarichi dirigenziali di cui all’art. 19, d.lgs. 165/2001.

L’argomentazione è del tutto lineare e mira a confutare le diffuse opinioni (presenti anche nella giurisprudenza allora disponibile) secondo cui l’assegnazione dell’incarico dirigenziale presenta un colore fiduciario o quantomeno dispone di enormi margini di libertà decisionale. Per l’autore, invece, «l’esistenza di questi criteri – ancorché pienamente discrezionali – postula la possibilità di un controllo giurisdizionale sul procedimento di formazione della volontà della pubblica amministrazione, naturalmente nel rispetto della sfera di discrezionalità riconosciuta dalla norma»46.

In seguito, sarà la Cassazione – recependo l’impostazione adottata dalla Consulta nello smantellamento delle varie ipotesi normative di spoils system – a ricavare dalla disciplina legale il diritto del dirigente all’attribuzione degli incarichi in modo conforme alle regole ivi contenute nonché ai principi pure impliciti che possono essere tratti da una lettura sistematica. In particolare, la tesi giurisprudenziale oggi prevalente è quella secondo cui le anzidette regole, «anche per il tramite delle clausole generali di correttezza e buona fede, “procedimentalizzano” l’esercizio del potere di conferimento degli incarichi (obbligando a valutazioni anche comparative, a consentire forme adeguate di partecipazione ai processi decisionali, ad esternare le ragioni giustificatrici delle scelte)»47.

Ma già allora l’autore sostiene che «un diritto a ricevere un incarico è, infatti, implicito in ogni contratto di lavoro dirigenziale ed esplicitamente riconosciuto dall’art.13 del contratto collettivo dell’area 1 dirigenziale»48. E questa è, senza dubbio, una suggestione che, pur non ottenendo pieno accoglimento, stimolerà la riflessione della successiva dottrina; la quale però avrà come base di riferimento la giurisprudenza poc’anzi citata che, come s’è visto, allarga la posizione giuridica del dirigente49. A ben vedere, gli arresti giurisprudenziali vanno al di là di quanto poi codificato dal legislatore del d.lgs. 150/2009, nel novellare l’art. 19 d.lgs. 165/2001. Legislatore che, pur essendo edotto delle tesi della giurisprudenza, ha scelto una sorta di “via bassa” nel recepirle. E ciò nonostante il fatto che, nella l. 15/2009, tra i criteri di delega si facesse esplicitamente riferimento alla necessità di adeguare la disciplina vigente «ai principi desumibili anche dalla giurisprudenza costituzionale e delle giurisdizioni superiori»50. Inoltre, interventi legislativi più recenti hanno sia eliminato le timide innovazioni del d.lgs. 150/2009 a garanzia del dirigente nella fase della scadenza dell’incarico sia introdotto una sorta di instabilità permanente dell’incarico non ancora scaduto; con ciò destando fondati dubbi di legittimità costituzionale51.

Peraltro, quanto alla tutela, Garofalo parte dall’assunto che la violazione dei criteri legali determina l’illegittimità del comportamento dell’amministrazione e fonda il diritto del dirigente al risarcimento del danno52; salvo poi aggiungere, nell’ultima versione dello scritto in esame: «anche se ci sarà da discutere se la tutela dell’interessato possa andare oltre quella risarcitoria»53; con ciò non dando per scontato (come tuttora sostiene l’opinione prevalente in dottrina e in giurisprudenza) l’impossibilità di adottare una pronuncia costitutiva

46 Garofalo M.G., 2005, 1505; e cfr. Garilli, 2007, 308 ss.47 Cass. 14.4.2008 n. 9814, FI, 2009, I, 3074. Da ultimo, nello stesso senso cfr. Cass. 17.4.2012 n. 5999; e Cass. 12.10.2010 n. 21088. Di diverso avviso, cfr. T. Roma 9.10.2012 n. 6610, RIDL, 2013, II, 689.48 Garofalo M.G., 2005, 1505.49 Cfr. D’Orta, 2011, 442 ss.; Battini, 2012, 76 ss.; Garilli, 2013, 16 ss.; Viscomi, 2013, 82 ss.50 Cfr. Nicolosi, 2013, 93 ss.; D’Orta, 2011, 444.51 Cfr. Battini, 2012, 68 ss.; Rusciano, 2011, 197.52 Cfr. Garofalo M.G., 2003, 953.53 Garofalo M.G., 2005, 1505.

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dell’incarico o una pronuncia di condanna dell’amministrazione ad attribuire l’incarico al ricorrente vittorioso in giudizio54.

In conclusione, Garofalo afferma perentoriamente: «insomma, si parla – fin troppo ampiamente – di un rapporto fiduciario tra autorità politica e dirigente, ma così facendo si riproduce sull’oggetto del nostro discorso l’ambiguità del termine già esistente su altri temi: viene argomentata dall’ampia discrezionalità esistente nella distribuzione degli incarichi, ma l’uso del termine serve a trasformare questa discrezionalità in insindacabilità, mentre pare evidente che le due nozioni (discrezionalità e insindacabilità) siano tra loro incompatibili: dove c’è l’una non c’è spazio per l’altra»55.

Ovviamente, non può non colpire l’autore l’eliminazione della durata minima dell’incarico dirigenziale a seguito della novella della l. 145/2002 (che inoltre accorciava anche il termine massimo). Garofalo cita una bella frase di Gaetano D’Auria, secondo cui tale abolizione «ha esasperato il carattere fiduciario delle nomine»56, poiché vanifica la procedura di valutazione e precarizza la funzione dirigenziale. E, l’autore, da parte sua, aggiunge che, a seguito della concepibile durata brevissima dell’incarico, è impossibile realizzare seriamente un programma o degli obiettivi. Sicché, «il dirigente è continuamente “sotto schiaffo” dell’autorità politica e non gode di un’effettiva autonomia»57.

Garofalo, di fronte ad una innovazione normativa manifestamente incostituzionale - cosa poi puntualmente riconosciuta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 103/2007, nonostante che, nel 2005, il legislatore avesse reintrodotto il termine minimo, forse anche per salvaguardare i dirigenti nominati dal Governo allora in scadenza di fronte al nuovo e di presumibile differente colore politico58 - cerca di rinvenire nella fonte collettiva il fondamento della persistenza del termine minimo di durata dell’incarico dirigenziale: e cioè, nell’allora vigente art. 13 del Ccnl della dirigenza dell’area 1, che lo fissava in misura eguale alla norma legale abrogata. Secondo l’autore, «se, dunque, per la superiorità della legge sull’atto di autonomia privata collettiva, il termine massimo convenzionale di sette anni deve considerarsi oggi sostituito dal termine legale di cinque (o di tre), non si può dire altrettanto per il termine minimo: la nuova legge non lo dispone più, ma, nulla dicendo sul punto, non vieta che l’autonomia collettiva lo disponga»59. Qui Garofalo riprende la lettura minimalista (rectius aggirante) del nuovo c. 12-bis dell’art. 19, d.lgs. 165/2001, che dispone l’inderogabilità di tutta la disciplina degli incarichi dirigenziali.

Per l’autore, «inderogabilità significa che, nel conflitto tra la norma inderogabile e norma derogatrice, prevale la prima». Ma aggiunge che «nel nostro caso, invece, la norma collettiva non apporta alcuna deroga alla norma legale […] perché questa nulla dispone sulla durata minima dell’incarico»60.

Certo, Garofalo è ben consapevole che la sua lettura forza il senso del comma 12-bis: che è introdotto, infatti, per evitare che l’autonomia collettiva migliori (per il dirigente) la disciplina legale, essendo difficilmente concepibile un intervento in direzione peggiorativa. E quindi l’autonomia collettiva non potrebbe toccare nemmeno gli spazi lasciati vuoti dal legislatore, perché se lo facesse, introdurrebbe comunque una deroga, un’innovazione

54 Cfr. Sordi, 2009, 87.55 Garofalo M.G., 2005, 1505 s.56 Garofalo M.G., 2005, 1506: cfr. D’Auria, 2002, 846.57 Garofalo M.G., 2005, 1506.58 D’Alessio, 2005, 446 ss.59 Garofalo M.G., 2005, 1506.60 Garofalo M.G., 2005, 1507.

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rispetto alla legge61. Difatti l’autore usa un’argomentazione volta a giustificare sulla base della Costituzione la sua soluzione. Sicché, «ma quel che è più importante è che, se – come ritengo – una durata dell’incarico inferiore a quanto può ritenersi ragionevole per configurare un’autonoma responsabilità del dirigente è in conflitto con il principio costituzionale dell’autonomia della funzione amministrativa, l’interpretazione suggerita è l’unica che possa salvare la norma; ove la ritenessimo impraticabile, non potrebbe che invocarsi un intervento additivo della Corte costituzionale»62. E, com’è noto, la Consulta sarebbe perentoriamente scesa in campo qualche anno dopo, a partire dalla pronuncia n. 103/2007, sancendo la necessità costituzionale del termine minimo di durata dell’incarico dirigenziale e, più in generale, avviando un percorso di fissazione di garanzie per la salvaguardia dell’autonomia e dell’imparzialità della dirigenza amministrativa63.

Di conseguenza, l’autore sarebbe sicuramente inorridito di fronte alla disposizione legislativa, introdotta con la manovra finanziaria dell’agosto 2011 (art. 1, c. 18, d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 settembre 2011, n. 148), che consente lo spostamento unilaterale del dirigente ad un altro incarico prima della scadenza di quello già assegnato, senza l’accertamento della responsabilità dirigenziale. È evidente che la disposizione crea una sorta di spoils system mascherato e determina l’aggiramento dell’obbligo di rispettare il termine minimo di durata dell’incarico. Sicché, essa si pone in eclatante contrasto con il principio costituzionale dell’autonomia della funzione amministrativa64.

Garofalo, poi, censura il mutamento delle modalità di funzionamento dello spoils system a regime, per il cosiddetto top management: in origine v’era la necessità di una revoca esplicita; in seguito alla novella è sancita la cessazione automatica dell’incarico trascorso un determinato periodo di tempo dalla concessione della fiducia al nuovo Governo. La presenza di un atto formale di revoca permette l’esternazione delle ragioni della medesima, impedendo che la cessazione automatica nasconda motivazioni del tutto aberranti che vadano al di là di quelle, invero assai ampie, della mancanza di fiduciarietà “politica” o “professionale”65. Si tratta di una critica diffusa che, però, fino ad oggi non ha trovato riscontro presso la Consulta e il legislatore s’è guardato bene dall’intervenire sul tema66. Inoltre, è noto che, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. la pronuncia n. 34/2010), lo spoils system è costituzionalmente legittimo solo per i titolari di uffici dirigenziali che «collaborano direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico». Un punto tuttora controverso è se effettivamente tutti gli appartenenti al top management ricadano in quest’ipotesi, o se, invece, essi svolgano anche funzioni di amministrazione attiva. In quest’ultimo caso, lo spoils system non sarebbe giustificato67.

Poi, coerentemente alla sua impostazione, Garofalo distrugge l’introduzione dello spoils system una tantum per le figure non soggette allo spoils system a regime, sulla base del richiamo al principio, “costituzionalmente necessario”, della distinzione tra funzioni di indirizzo politico e controllo, da un lato, e funzioni gestionali, dall’altro; e osservando che «è evidente la volontà della maggioranza politica di instaurare un pieno controllo sull’amministrazione»68.

61 Cfr. Garilli, 2004, 127.62 Garofalo M.G., 2005, 1507.63 Cfr. Battini, 2012, 52 ss.64 Cfr. Battini, 2012, 70.65 Cfr. Garofalo M.G., 2005, 1507 s.66 Cfr. Garilli, 2004, 128 s.; Battini, 2012, 62 ss.67 Cfr. D’Auria, 2010, 2284; Battini, 2012, 62 ss.68 Garofalo M.G., 2005, 1508.

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4. Garofalo esamina la novella della disciplina della responsabilità dirigenziale, sempre apportata dalla l. 145/2002, chiedendosi se a tale modifica si accompagni, per il dirigente, «un’accentuazione della subordinazione al vertice politico»69. Ciò perché «sono fonte di responsabilità, infatti, il mancato raggiungimento degli obiettivi (ora fissati non più contrattualmente, ma unilateralmente dall’autorità politica) e l’inosservanza delle direttive, che oggi non è necessario che sia “grave”»70. E quindi «questi elementi potrebbero indurre a ritenere che il dirigente non possa giustificare comportamenti difformi dalle direttive ricevute con l’esigenza di assicurare efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa in relazione ai fini imposti dalla legge»71.

L’autore, però, svela la fragilità di questa lettura, perché instaurerebbe (o, meglio, ripristinerebbe) tra vertice politico e amministrativo un rapporto di gerarchia, in senso difforme dallo spirito della riforma e dalle parole del legislatore che usa il termine di “direttive”. E aggiunge che «per le ragioni già viste, un rapporto tra autorità politica e amministrazione configurato come mero rapporto gerarchico sarebbe costituzionalmente illegittimo»72.

Riguardo alle ipotesi sanzionatorie, l’autore richiama quanto affermato da Corte costituzionale nella pronuncia n. 193/2002, in relazione alla necessità della previsione, nella disciplina del licenziamento del dirigente, di “specifiche garanzie”. E cioè, «solo l’esistenza di queste garanzie, a giudizio della Corte, consente che il potere di procedere al licenziamento non leda l’autonomia della dirigenza, a sua volta strumento di garanzia del principio di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione»73. Nella ricerca delle suddette garanzie, Garofalo valuta positivamente il ruolo del comitato dei garanti; e, sotto questo profilo, avrebbe giudicato negativamente il ridimensionamento della funzione dello stesso comitato ad opera del successivo d.lgs. 150/2009. Inoltre, ad avviso dell’autore, l’art. 35 del Ccnl dei dirigenti dell’area 1, allora vigente, «prevede regole sufficientemente precise di verifica e valutazione dei risultati dell’attività di gestione affidata ai dirigenti»74. E aggiunge che «carente, invece, mi pare la tipizzazione delle ipotesi di particolare gravità che giustificano il licenziamento»75. Quest’ultimo problema è però oggi stemperato dal perfezionamento delle fattispecie di licenziamento da parte della contrattazione collettiva; e dal fatto che, grazie alla capacità creativa della giurisprudenza, il dirigente gode della tutela reintegratoria in caso di licenziamento ingiustificato76.

Poi, l’autore afferma che «il già menzionato principio di fonte contrattuale per cui il dirigente ha un diritto soggettivo ad avere un incarico risolve il problema delle altre due sanzioni»: vale a dire, l’impossibilità del rinnovo del medesimo incarico e la revoca dell’incarico con il conseguente collocamento a disposizione. Sicché, «il dirigente sanzionato dovrà ricevere un altro incarico, eventualmente uno di quelli privi della titolarità degli uffici dirigenziali»77. Qui emerge la forte posizione garantistica dell’autore, che riprende l’argomentazione già esaminata per giustificare la «sopravvivenza» della norma contrattuale a seguito del nuovo comma 12-bis dell’art. 19, d.lgs. 165/2001.

Ciò che qui interessa è, però, sottolineare la grande attualità del ragionamento di Garofalo quando rileva che «la norma collettiva si limita ad esplicitare e rafforzare quanto già implicito nel contratto individuale per funzioni dirigenziali: l’ampliamento del potere datoriale di

69 Garofalo M.G., 2005, 1509.70 Garofalo M.G., 2005, 1509.71 Garofalo M.G., 2005, 1509.72 Garofalo M.G., 2005, 1510.73 Garofalo M.G., 2005, 1510.74 Garofalo M.G., 2005, 1511.75 Garofalo M.G., 2005, 1511.76 Cfr. Garilli, 2013, 18.77 Garofalo M.G., 2005, 1511.

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variazione delle mansioni derivante dal meccanismo degli incarichi e dalla dichiarazione di inapplicabilità dell’art. 2103 c.c. non esclude certo che il mancato conferimento di un incarico costituisca un illecito contrattuale alla stessa stregua di un qualsiasi datore di lavoro che non predisponga le condizioni perché il lavoratore possa adempiere all’obbligazione di lavorare»78. A ben vedere, in modo non difforme si muove chi oggi, stavolta in un quadro di principi elaborati da una copiosa giurisprudenza della Consulta e della Suprema Corte, sostiene che «il dirigente (come qualsiasi lavoratore subordinato) ha diritto di eseguire la propria prestazione e la pubblica amministrazione ha l’obbligo di attribuirgli le relative mansioni»79.

In questa prospettiva, va apprezzata una recente decisione di merito che affronta il caso dell’assegnazione ad un dirigente di un nuovo incarico del tutto inconsistente rispetto al precedente. Qui il giudice, una volta accertato lo svuotamento delle mansioni, condanna l’amministrazione, oltre che al risarcimento del danno, a riassegnare al medesimo dirigente funzioni equivalenti a quelle svolte precedentemente80.

5. Nella parte conclusiva dello scritto in esame, Garofalo affronta un tema cardine per l’effettiva attuazione del principio costituzionale di autonomia dell’amministrazione e quindi di distinzione tra la funzione di indirizzo politico-amministrativo e l’esercizio dell’attività amministrativa. L’autore, infatti, osserva che, di fronte alla l. 145/2002, «è affiorata una posizione intermedia tra i difensori della legge stessa e i suoi critici, quella per cui le critiche di un’eccessiva dipendenza dei dirigenti (e quindi dell’amministrazione da loro diretta) dai vertici politici non devono essere generalizzate, ma limitate ad alcune amministrazioni, quelle più spiccatamente di garanzia»; e invece «occorre che il potere politico abbia maggiori possibilità di intervento sull’apparato amministrativo nelle amministrazioni maggiormente funzionali alla realizzazione dell’indirizzo politico del Governo in carica»81. Garofalo si rende conto della necessità di una maggiore concretezza dell’analisi. E difatti afferma che «in realtà, occorre porre attenzione al fatto che stiamo parlando di amministrazioni nella loro interezza, non di posizioni interne alle (o ad alcune delle) amministrazioni». L’autore, così, sottolinea che «è certo che i ministri, per svolgere le loro funzioni di indirizzo politico, di valutazione e di controllo, abbiano bisogno di uno staff sufficientemente ampio e qualificato e che, con le persone fisiche che vanno a ricoprire questi uffici, deve esserci un rapporto del tutto fiduciario, a patto che sia chiara la limitazione della loro azione alle funzioni che la legge attribuisce al vertice politico (elaborazione dell’indirizzo politico e controllo) e non si intromettano nella gestione»82. «Ma, visto che si parla di amministrazioni, non è di questo personale e di questi uffici che stiamo parlando». Per giunta, «la distinzione tra amministrazioni “politiche” e amministrazioni “di garanzia” (vogliamo chiamarle così?) non è facile, anzi è maledettamente difficile»83.

Di conseguenza, Garofalo suggerisce un metodo di approccio alla questione che è del tutto condivisibile e di pregnante attualità. E cioè, «ogni ragionamento sul tema deve partire dal principio costituzionale di autonomia e professionalità dell’amministrazione, di tutte le amministrazioni pubbliche, coerentemente svolto dalla Corte costituzionale nella giurisprudenza sopra citata». Beninteso, «ciò non toglie, naturalmente, che – proprio perché l’autonomia della funzione amministrativa non è garantita nella stessa misura dell’autonomia,

78 Garofalo M.G., 2005, 1512.79 Sordi, 2009, 79.80 Cfr. App. Milano 8.3.2012, D&L, 2012, 183 ss.81 Garofalo M.G., 2005, 1512.82 Garofalo M.G., 2005, 1512.83 Garofalo M.G., 2005, 1513.

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ad esempio, della funzione giurisdizionale – sia possibile articolare l’autonomia e le relative garanzie a seconda delle amministrazioni o degli specifici uffici ricoperti a due condizioni: le direttive e il controllo del potere politico potranno essere più o meno penetranti, comunque non devono toccare l’autonomia gestionale del dirigente; inoltre, l’articolazione delle garanzie deve essere giustificata alla luce del principio di ragionevolezza, dalla natura dell’ufficio ricoperto o che si va a ricoprire»84.

Queste suggestive indicazioni di Garofalo hanno trovato concretizzazione in tutta la giurisprudenza costituzionale che ha smantellato l’orgia legislativa in materia di spoils system e rappresentano il punto di partenza delle proposte che mirano a correggere la disciplina della dirigenza, in modo da tenere conto degli specifici compiti svolti dal dirigente. In particolare, si suggerisce l’introduzione esplicita della distinzione tra gli incarichi di carattere fiduciario - «relativi a uffici di diretta collaborazione (fiduciarietà “politica”) o a funzioni di coordinamento generale dell’azione amministrativa (fiduciarietà “professionale”)» - e gli incarichi con competenze di amministrazione concreta e di gestione. E da qui si dovrebbe partire per differenziare l’intero sistema regolativo: con la previsione del massimo delle garanzie per i dirigenti titolari di incarichi che comportano compiti di amministrazione e di gestione, e di garanzie più tenui mano a mano che aumenta l’intensità del carattere fiduciario dell’incarico85.

Il vero problema è che i decisori politici, che negli ultimi vent’anni si sono alternati al Governo del Paese, hanno manifestato grande disinteresse nel realizzare effettivamente il principio costituzionale di autonomia dell’amministrazione86. E anzi si sono mossi, molto spesso, in direzione contraria. Perciò, è necessario che siano i cittadini ad utilizzare meglio il proprio potere di sanzione elettorale – mediante gli spazi di partecipazione87, che comunque si aprono anche grazie alla moderna tecnologia - e a scegliere nuovi politici in grado di percepire che uno dei fondamenti dello stesso ordine democratico è la presenza di istituzioni pubbliche in cui tutta l’amministrazione concreta e la gestione siano affidate a funzionari professionali di cui è garantita, nella realtà effettuale, l’imparzialità e l’indipendenza soggettiva88.

E su ciò, sicuramente, Gianni Garofalo non avrebbe avuto alcun dubbio.

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84 Garofalo M.G., 2005, 1513.85 Cfr. D’Alessio, Merloni, 2013, 87 ss.; D’Auria, 2009, 3085 s.86 Cfr. Garilli, 2013, 15 ss.87 Cfr. Garofalo M.G., Barbieri, 1990, 19 e 23.88 Cfr. D’Auria, 2008, 104 ss.; D’Alessio, Merloni, 2013, 87 ss.; Zoppoli l., 2013, 22 ss.

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