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Strumenti innovativi nelle politiche dell’acqua:economia e partecipazione nella Water

Framework Directive

Alessandro de CarliIEFE, Università Bocconi, [email protected]

Di cosa parleremo:

• Un nuovo approccio alle politiche del settore idrico

• Le valutazioni economiche a supporto della pianificazione a scala di bacino

• Un nuovo modo di lavorare: i processi partecipativi

Un nuovo approccio alle politiche del settore idrico

Economia e sostenibilità delle risorse idriche• I non-economisti talvolta confondono il ruolo dell’economia

– “Quanto costa” ?

– Razionalità economica vista come tentativo di trasformare l’acqua in un “bene di mercato” o di permettere ad alcuni imprenditori di fare dei “profitti” su un servizio essenziale

• Economisti neoclassici tendono ad sopravvalutare l’efficacia– Definizione dell’ allocazione “ottima” di tutti i beni attraverso il sistema dei prezzi

– Full-cost pricing e contabilizzazione per tutto il valore economico visto come lo strumento necessario e sufficiente per perseguire la sostenibilità

• In un’altra modesta visione, un approccio economico può aiutare il processo di policy:– Valori economici valori che possono essere scambiati con altri valori

– Valutare le “funzioni ambientali”, valori correlati ed eventuali trade-off

– Valutare la possibilità di sostituzione servizi idrici (L e K) al posto di risorse naturali

– Scelta delle priorità allocative e valutazione di eventuali trade-off tra le differenti componenti della sostenibilità

• Comprendere le forse economiche connesse alle domande d’acqua e le possibili reazioni degli utilizzatori nel cambiamento della politica dell’acqua

• Economia vista come una “scienza” utile ma non l’unica per perseguire la sostenibilità:– L’acqua non è non può diventare un bene commerciabile

– Strumenti economici utili ma operano parzialmente ed in maniera imperfetta (come qualsiasi modellazione)

– Efficienza è un’importante componente della sostenibilità ma non l’unica

– Valore economico non è il solo componente del valore totale dell’acqua

Offerta di risorse naturaliSostenibilità - qualità ambientale

Domanda di risorse naturali“meritoria” uso delle risorse come “diritto”“economica” uso delle risorse finalizzato a generare utilità

Servizi ambientali

Servizi pubblici

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Regolazione ambientalePianificazioneFlussi finanziari

RegolazioneWTP

Politica dell’innovazionePolitica industrialeStandard tecnici ....

INPUTS

PRODOTTI

Il contesto della politica ambientale

USI PRODUTTIVI

The scope of neoclassical environmental economicsThe scope of ecological economics

3 contesti dell’economia dell’acqua• L’acqua è una risorsa ambientale economia delle risorse

naturali– dalla “environmental economics” neoclassica all’ “ecological economics”– Sostenibilità delle risorse idriche : concetti ed indicatori– Strumenti di politica ambientale e acqua

• Servizio Idrico come servizio di interesse generale economia pubblica– Fallimenti del mercato nella fornitura di servizi idrici: monopolio naturale,

esternalità, bene pubblico, problemi di coordinamento del mercato (es. dimensione e vita economica degli asset.

– Barriere a modelli alternativi di competizione

• L’industria dell’acqua organizzazione industriale– Un’ industria dell’acqua globalizzata vs. un locale (al max regionale)

mercato dell’acqua– Fattori chiave di competitività: affidabilità finanziaria, potenzialità

tecnologica

Approccio integrato o all’“Ecological Economics”

efficienza economica, liberalizzazione e competizione

Servizi idrici sono “servizi di interesse generale” e dei monopoli

naturali

sostenibilità eticaAccessibilità al servizio è un bene

fondamentale

sostenibilità finanziariaInfrastrutture idriche sono dei beni pubblici con una vita economica

molto lunga

efficienza economica nella gestione delle acqueLavoro e capitale come risorse scarse

sostenibilità ambientaleL’acqua è una risorsa ambientale

scarsa

Le differenti dimensioni della sostenibilità applicate alle acque• Ambientale:

– L’acqua è un capitale naturale le cui funzioni ambientali critiche devono essere garantite per il presente e per le generazioni future

• Economica: – L’acqua è una risorsa scarsa avente un valore economico che deve essere allocata in

maniera efficiente– Servizi idrici visti come azioni economiche che usano risorse scarse (L e K) per rendere

accessibile l’acqua agli utilizzatori

• Finanziaria:– Servizi idrici visti come capitale artificiale la cui riproduzione nel tempo deve essere

assicurata– Infrastrutture idriche implicano costi che ogni generazione deve completamente farsene

carico– Water utilities sono delle organizzazioni la cui fattibilità economica deve essere garantita

• Etica:– Acqua e servizi idrici sono “beni essenziali”, a cui tutti devono aver la possibilità di

accedere– Acqua è uan risorsa basilare la cui allocazione tra i settori e le comunità deve essere equa

e democraticamente accettata

Taxes / subsidies

Governance Issues

Ecological constraints

Water Management Infrastructure

Available Environmental Functions

Desired Environmental functions

Stakeholder 3 ...

… Stakeholder n

Stakeholder 2

Stakeholder 1

Environmental and Economic Sustainability Indicators

Stakeholders satisfactionIndicators

Price / cost

Institutional constraints

The conceptual framework for Carrying Capacity

Stakeholders, funzioni ambientali e governance issues

• Funzioni ambientali disponibili risultato di interazioni tra natura e azioni umane

• Stakeholder esprimono una domanda per le FA • Ruolo delle Istituzioni

– Le istituzioni dell’acqua hanno il potere di decidere il bilancio della risorsa, il DMV, ecc.

– Sussidi agli utilizzatori / stakeholder– Individuazione degli usi “meritori”

• Le Governance issue nascono quando FA disponibili non soddisfano tutte le domande degli stakeholder nello stesso momento senza un costo opportunità

Il concetto di carrying capacity nel settore idrico

• Alternative definizioni di carrying capacity: – max pressione antropica che un ecosistema (natural capital) può sopportare senza manifestare

insostenibilità.– Vettori di funzioni ambientali che l’ecosistema può fornire nel lungo periodo

• Un modello circolare per valutare la carrying capacity del capitale “acqua”– L’attuale capitale può sopportare tutte le F.A. desiderate ?– E’ socialmente accettabile che F.A. non soddisfatte siano lasciate insoddisfatte ?– Nuove infrastrutture e nuovi servizi possono risolvere il problema?– Il costo di questi servizi è accettabile per gli utenti ?– Il costo sociale dei servizi idrici accettabile per la società nel suo complesso ?

• Sostenibilità dunque richiede che:– Pressione antropica su CNC non coinvolga il sacrificio di FA inalienabili– Eventuale sostituzione di NC con CA sia fatto con efficienza (beneficio sociale >costo sociale)– Costo finanziario ed esterno dei servizi idrici è correttamente allocato su chi beneficia delle

FA o sulla società nel suo complesso che fa in modo che il sussidio sia trasparente e democraticamente legittimato

– Il costo del servizio idrico sia accessibile per la società

I principi della Direttiva Quadro

Aspetti innovativi della

WFD

Da un obbligo di mezzi

ad un obbligo di risultati

Definizione di un metodo di lavoro

comune

Consultazione del pubblico

Analisi economica

Gestione per distretto

idrografico

Obiettivo di buono stato di tutte le acque europee entro il 2015Obiettivo di non deterioramento dello stato delle acque.

Deroghe possibili ma da giustificare.

Stato dei luoghi, programma di sorveglianza, piano di gestione.Obiettivi, metodi e calendario devono essere identici su scala europea.

Tariffazione dell’acqua rappresentativa dei costi reali, sulla base del principio di “chi inquina paga”.

3 appuntamenti :Calendario d’elaborazione del piano di gestione,Identificazione dei problemi principali,Progetto di piano di gestione.

Zona terrestre e marittima (nazionale o internazionale) composta da :

Uno o più bacini idrografici,Acque costiere associate,Acque sotterranee associate.

Esigenza di una cooperazione transfrontiere se necessarioDesignazione di un’autorità competente per distretto

Da un approccio settoriale ad un

approccio integrato

L’analisi economica come strumenti di supporto alla decisioni

• Individuazione delle funzioni ambientali associate all’uso (o non uso dell’acqua) con attribuzione di un valore– Es. a livello di bacino, identificazione usi agricoli, industriali, turistico-

ricreativi, conservazione della biodiversità• Individuazione di eventuali trade-off

– Riesce la risorsa disponibile a soddisfare tutti i fabbisogni individuati sopra?

• Si => nonc’è scarsità• No => abbiamo bisogno di decidere quali usi favorire

• Individuazione delle componenti di capitale naturale insostituibili => Carrying capacity

• Individuazione di margini di contrattazione tra diversi stakeholders

Economia e la Water Framework Directive• Analisi economica degli usi dell’acqua

– Valutazione dei valori economici associati alle funzioni ambientali

– Valutazione delle forze economiche connesse alle domande d’acqua

• “Bilancio economico” degli usi dell’acqua volto alla comprensione– Benefici associati all’uso di risorsa idrica scarsa e i costi impliciti sopportati da chi non può usarla

– Costo delle infrastrutture e modalità di finanziamento

• Applicazione (tendenziale) del principio di “full-cost recovery” volto a – Rendere responsabili gli utenti sui reali costi

– Assicurare agli operatori del servizio idrico sostentamento economico

– Utilizzare i prezzi come strumento di politica ambientale

• Analisi costi – benefici delle politiche idriche– Costi-efficacia delle azioni volte al raggiungimento degli obiettivi minimi di qualità

– Costi- benefici per l’identificazione di azioni aggiuntive volte al raggiungimento di ulteriori obiettivi (beneficio = valore economico della funzione ambientale aggiuntiva)

– Valutazione della affordability dei prezzi per gli utenti

– Valutazione della fattibilità di azioni nel caso di corpi idrici altamente compromessi (Lambro Seveso Olona)

Caratterizzazione economica usi dell’acqua

Trend futuri

Valutazione recupero dei costi attuale

Identificazione gap/criticità

Misure di base sufficienti a raggiungere

gli obiettivi

Misure supplementari per raggiungere

gli obiettivi

Stima dei costi delle misure Identificazione pressioni che generano il gap

Analisi economica a supporto:•Identificazione dei HMWB•Giustificazione a nuove modifiche morfologiche, sovrasfruttamento, ecc.

Identificazione delle misure potenziali

Analisi costi - efficacia

Valutazione del costo totale delle misure

I costi sono sproporzionati ?


Verifica dei tempi di allocazione dei costi => deroga sui tempi

Ridefinizione del programma delle misure con dergohe

Stima dei costi totali delle misure

I costi delle misure sono proporzionati

Valutazione delle implicazioni finanziarie dei programmi di misure

SI NO

Passi della valutazione economica nella WFD

La caratterizzazione degli usi dell’acqua

Obiettivo: fornire una fotografia dell’importanza che l’acqua svolge nei diversi settori dell’economia

Strumenti: la contabilità ambientale

Water Accounts: introduzione

• Dal 1996 numerosi modelli-pilota sull’utilizzo degli strumenti di CA per la caratterizzazione dell’uso dell’acqua

• Nel 2002 Eurostat ha effettuato uno studio comparativo sulle diverse esperienze

• Schema più usato: NAMEA• L’approccio “ a scala di bacino” introduce una

nuova aggregazione territoriale

Approccio svedese: il ciclo idrologico antropizzato

Settori economici

Urban run-off

Acque sotterranee Acque superficiali

Acque superficiali

Depurazione

Famiglie

Capt./distribuzione

Tabella Prelievi

Tabella Usi

Tabella Generazione

reflui

Tabella Scarico

reflui

TabellaDati monetari

Tabella Dati monetari

Agricoltura

Mercato

Non mercato / autoapprovv.

Con

ti ec

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Wat

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Cos

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NAMEA

EPEA

Approccio ibrido

Can

oniRUMEA

Market produced = Water services

Economic sectors

Non Market produced = Self - supply

Use of water Table

industriaAgricoltura e zootecnico NACE 01

Urban run-off

16.000187

2300

29Perdite o non fatturato

1470267300-600

1470

0,4

Altri usi

2000

Acque sotterraneePrelievo: 5.300

Acque superficialiPrelievo: 25.100

8.000

Acque superficiali

Depurazione

NACE 90.001

Estrazione e industrie manifatturiere

NACE 10-39

Elettricità gas ecc.

NACE 40

Altri usi industriali

NACE 02, 42-99

Capt./distribuzioneNACE 41

CivileNACE 70 + ??

AdB Po

Fonti

ISTAT

Elab. IEFE

75

Water Accounts: situazione italiana• Sistema di Indagine sulle Acque (ISTAT, 2004):

– aggiornamento dei censimenti sull’approvvigionamento idrico, fognature e impianti di depurazione

– importante novità: informazioni aggregate , oltre a livello di regione e provincia, anche per ATO e bacino idrografico.

• Il Programma Statistico Nazionale 2004-2006 prevede, oltre al SIA, altre iniziative per la caratterizzazione dello stato delle acque

• Nell’ambito dei “Conti ambientali integrati con i conti economici” è prevista la Costruzione dei conti dell’acqua

• Come IEFE abbiamo provato a “popolare” il caso del bacino del Po

Limiti della caratterizzazioneNon permette di prendere decisioni di policy quali:

– Allocazione della risorsa in situazioni di scarsità;– Decisione se investire o meno in una data

infrastruttura; es. adduzione d’acqua su lunghe distanze;

– Investimenti volti a migliorare la qualità dell’acqua– Politiche di mitigazione dei rischi di inondazione

E’ necessario stimare il VALORE dell’acqua per le diverse funzioni ambientali

Fondamenti microeconomici della valutazione delle risorse ambientali

• Utilitarismo: ha valore solo ciò che provoca utilità agli individui e i diversi tipi di valore possono essere misurati

• Il valore delle risorse ambientali dipende dalla scarsitàrelativa e dalle preferenze dei consumatori

• La valutazione economica delle risorse naturali consiste nella monetizzazione della variazione del benessere degli individui provocata dalla variazione della quantitàdisponibile di un certo bene

• Graficamente la WTP complessiva relativa ad una risorsa ambientale è pari all’area sottesa dalla curva di domanda.

• La variazione di benessere conseguente una variazione della quantità disponibile è pari a

∆WTP = WTP(Q0) – WTP(Q1)

L’oggetto dell’analisi

• Il valore economico dell’acqua– Valore d’uso:

• diretto (irrigazione, generazione elettrica, SII)• indiretto (ricreativo)• Valore d’opzione (es. valore di non artificializzare un fiume e lasciare

aperta l’opzione di farlo nel futuro)

– Valori di non uso• Valore d’esistenza (es. conservazione di un ecosistema fluviale di

particolare importanza culturale e simbolica)• Valore ereditario (desiderio di tutela per le generazioni future)

• Il valore economico non è tutto il valore dell’acqua

Classificazione delle metodologie di stima

• Metodologie che si fondano sulla stima della curva di domanda (quindi sulla WTP) e si suddivide a sua volta in (market approach):– Preferenze espresse (dirette)– Preferenze rivelate (indirette)

• Metodologie di stima che non si basano sulla curva di domanda (non market approach):– Costi di rimpiazzo– Metodo delle spese preventive– Costi di clean up


Trend futuri




gli obiettivi


gli obiettivi













SI NO


I “servizi idrici” e i loro costi nella WFD

• Concetto più ampio rispetto al nostro “Servizio Idrico Integrato”

• Scarsità e Costo• Costi dei servizi idrici:

– Costi industriali– Costi ambientali– Costi della risorsa

• Principio del “recupero totale dei costi”

La scarsità e l’acqua

• Esistono due forme di scarsità:scarsità relativa della risorsa naturale, in riferimento ai diversi usi definizione delle funzioni ambientali prioritarie e allocazione delle risorse disponibili;

scarsità degli input produttivi (L,K) per la fornitura della risorsa stessa confrontare il costo sostenuto per produrre i servizi con i benefici connessi.

Dalla scarsità al costo dell’acqua• Costo ambientale/della risorsa dell’uso della

risorsa, derivante dal cambiamento della disponibilità della risorsa, dal punto di vista quantitativo e qualitativo (es. diminuzione produzione energia elettrica).

• Costi industriali ossia il costo del lavoro e del capitale necessario a porre in essere le infrastrutture e a gestire i servizi idrici,indispensabili per rendere utilizzabile l’acqua nel posto e momento desiderati.

Il costo economico totale

Costo pieno = valore economico

O&M

Costi del capitale

Costi di scarsità (della risorsa)

Costi ambientali (esternalità)

Bilancio economico, costi industriali dei servizi idrici e FCR

• Metodologia

– Valutazione dei costi basata sul costo marginale di lungo periodo

• Costi operativi basati sui bilanci degli operatori o su formule di benchmarking(Metodo Normalizzato Tariffario)

• Valore di ricostruzione di tutte le infrastrutture

• Deprezzamento in funzione della reale vita economica degli assets

• Differenti ipotesi della remunerazione del capitale

– Indicatori:

• “sustainability gap”: differenza tra l’attuale tariffa e la tariffa di FCR

• “Affordability del servizio”: costo totale pro-capite (o familiare) come % sul reddito annuo

• Costi aggiuntivi generati da nuove infrastrutture

Costo finanziario delle azioni infrastrutturali

Per i nuovi investimenti 7% (pari al tasso definito dal MetodoNormalizzato).

Per gli asset esistenti, 2%, pari a un tasso medio d’interesse sui titoli del debito pubblico

Costo opportunità del capitale, inteso come rendimento della migliore alternativa diinvestimento. È il rendimento atteso dagliinvestitori

-remunerazione del capitaleinvestito

La stima avviene sulla base del valoredelle infrastrutture esistenti, valutate a costi di rinnovo.

Spesa necessaria al mantenimento della funzionalità delle infrastrutture idriche

-deprezzamento

Dato che i costi per nuoviinvestimenti sono distribuiti su piùanni, si fa riferimento al costo annuo

Esborso monetario per nuovi investimenti-nuovi investimenti

Costi del capitale:

Dati di bilancio o MetodoNormalizzato

Costi necessari alla gestione ordinaria del servizio

Operativi e manutenzioneordinaria

Metodo di calcoloDefinizioneTipologia di costo

Fonte: WATECO (2002) e nostre elaborazioni

Caso di studio: Milano

Rk

Dk

COp

Costo totale dell’esistente

Rk

Dk

COpCosto totale dell’intervento del Commissario Straordinario

Rk

Dk

COp

Costo di ogni eventuale azione da aggiungere per raggiungere gli obiettivi di qualità

Costo totale da coprire attraverso le entrate tariffarie.

Valore di ricostruzione a nuovo del SII prima e dopo l’intervento (Fonte: Elaborazione IEFE)

2.205Totale post Commissariamento245Depuratori

1.960Totale pre Commissariamento1200Fognatura760Acquedotto

Valore ricostruzione a nuovoMilioni di €

Scenari e relative ipotesi (Fonte: Elaborazione IEFE)

•Tasso d’interesse pari al 7%•Vita utile delle infrastrutture accorciato rispetto a quanto riportato in letteratura•Riduzione dei costi operativi del 5%

Mercato

•Tasso d’interesse pari al 4,5%•Vita utile delle infrastrutture pari a quanto riportato in letteraturaMedio

•Tasso d’interesse pari al 2%•Vita utile delle infrastrutture maggiore rispetto a quanto riportato in letteratura

Finanza pubblica

IpotesiScenario

-

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

1,60

Finanza Pubblica Medio Mercato

€/m

c

Post-commissarioPre-commissario

Tariffa media

attuale 0,48 €/mc

Sustainable gap

Confronto di costi medi con la tariffa attuale

Sostenibilità sociale della bolletta

4,7%3,4%2,1%1,6%Incidenza reddito basso (6.000 €/anno)

1,1%0,8%0,5%0,4%Incidenza reddito medio (25.000 €/anno)

28020512996Bolletta SII (euro/anno)

1,401,030,640,48Costo medio (euro/m3)

MercatoMedioFinanza Pubblica

ScenariAttuale

I costi ambientali e della risorsa: non ancora una definizione condivisa e chiara

• WATECO (2002): “the costs of damage that water uses impose on the environment and ecosystems and those who use the environment”, mentre per costi della risorsa si fa riferimento ai “costs of foregone opportunities which other uses suffer due to the depletion of the resource beyond its natural rate of recharge or recovery”

• i costi della risorsa fanno riferimento a tutte le situazioni in cui la risorsa non èallocata in maniera efficiente tra tutti i possibili usi. I costi della risorsa emergono qualora esistano degli usi alternativi che generano un benessere sociale superiore a quello dato dall’uso attuale.

• i costi ambientali, questi sono definiti come i danni arrecati all’ambiente (acquatico) e/o ai suoi utilizzatori, in conseguenza dell’utilizzo della stessa risorsa da parte di un uso concorrente.

• ambiguità => problema di double counting

Come misurare i costi di scarsità ed esterni in pratica

• Operativamente, i costi della risorsa sono calcolati come differenza tra i benefici netti derivanti dall’uso presente e futuro della risorsa e benefici netti derivanti dall’utilizzo della risorsa in usi alternativi

• I costi esterni sono valutati attraverso una procedura in tre fasi:– Valutazione impatto ambientale– Valutazione economica del danno ambientale– Valutazione finanziaria del grado di internalizzazione

dei costi esterni attraverso tariffe o meccanismi di finanziamento esistenti

Azioni alternative di policy e costi relativi

• Azioni infrastrutturali– Migliorare il sistema di depurazione– Riduzione delle perdite nel sistema di distribuzione domestica dell’acqua– Migliorare la rete per l’irrigazione– Riuso dei reflui civili in agricoltura– Riciclo degli effluenti trattati nell’industria

• Azioni non strutturali– Aumentare il DMV– Ridurre i prelievi autorizzati dai fiumi– Introdurre tecnologie “pulite” nell’industria– Implementare “buone pratiche” in agricultura e negli allevamenti– Rilocalizzare attività “inquinanti”

• Costi connessi– Azioni infrastrutturali: ∆ costi finanziari (+ eventuali costi esterni)– Azioni non strutturali: perdita di reddito per attività colpite dall’azione

Metodi alternativi per il finanziamento dei servizi idrici

ENDOGENI

ESOGENI

• dagli utenti del servizio su base individuale (costo marginale) su base collettiva effettuando delle compensazioni entro la comunità degli utenti di una stessa rete, in

funzione dei criteri di tariffazione adottati a diversi livelli territoriali, attraverso contributi finanziati con tasse di scopo (ear-

marking budgets)• dalla collettività attraverso

schemi di sussidiazione incrociata: a carico degli utenti di altri servizi gestiti dal medesimo ente; a carico di altri utilizzatori dell’acqua che usano le stesse reti

• la tassazione generale: sussidi diretti (contributi agli investimenti, ripiano dei deficit di gestione) sussidi indiretti (es. prestiti agevolati; utilizzo a prezzo ridotto di servizi e

infrastrutture)• scaricato come costo esterno:

in modo diffuso (esternalità intra-generazionali) scaricato sulle generazioni successive (esternalità inter-generazionali)

Conclusioni

• I prezzi dell’acqua possono essere utili ma non sempre e non ovunque

• Water pricing può essere usato come uno strumento di policy, non come veicolo per trasformare l’acqua in un prodotto di mercato

• I principali oppositori del water pricing possono essere ricercati nell’industria delle costruzioni e nelle agenzie di proprietà statale

• FCR è una necessità perché non c’è molto denaro pubblico da spendere

• Sussidi incrociati che rimangono interni al settore dell’acqua possono non solo benefici ma anche efficienti


Trend futuri




gli obiettivi


gli obiettivi













SI NO


Q0Q1

Costo dell’acqua per l’utilizzatore i

Domanda di acqua per l’utilizzatore i

B

A

FDC

E

O

Quantità domandata

€

Costo di una misura = beneficio netto perso

Utilizzo della curva di domanda per stimare il valore di una funzione ambientale e il costo della sua mancata soddisfazione

(criticità attuale o prospettica)

A’A

€/m3

Acqua disponibile in periodo normale

D1

Acqua disponibile in periodo secco Disponibilità critica

A’’A’’’

D2

G G’

B B’

Q*

P*

A

€/m3

A’’’

G G’’’

Q*

P*

D1 D2

Q’’

P’’

R’’

Q’

P’

R’

BB’’’

H H’’’

Metodi alternativi per individuare le criticità

• Non sempre è possibile ricostruire la curva di domanda.• Costruzione di indicatori non monetari basati su una

caratterizzazione dei livelli di soddisfazione degli stakeholders

Asta fluviale, bacino-indice di gradimento Usi ricreativi

ATO-Accesso alla risorsa-Qualità e quantità della risorsa-Sicurezza della risorsa – vulnerabilità-Prezzo medio

Usi civili

Locale -Quantità dell’acquaUsi idroelettrici

Locale-Accesso alla risorsa-Qualità e quantità della risorsa-Sicurezza della risorsa – vulnerabilità

Usi industriali

Locale-Accesso alla risorsa-Qualità e quantità della risorsa-Sicurezza della risorsa – vulnerabilità

Usi agricoli

Scala di riferimentoIndicatori di soddisfazioneStakeholder

Fonte:Elaborazioni IEFE su Del Furia, Nardini, 2001.

Influenza delle varie componenti del sistema idrico sulle criticità individuate

++++Le aree naturali lungo l’asta del Po e dei suoi affluenti

++++Copertura finanziaria dei servizi e costi sproporzionati a livello territoriale e sociale

++++La sicurezza degli approvvigionamenti idropotabili

+++++Mancato raggiungimento degli obiettivi di qualità nei corpi idrici

Contesto istituzionale

Capitale artificiale

Capitale naturale

Criticità

Dimensioni

Comprensione delle “regole del gioco” esplicite ed implicite

• Comprendere i ruoli istituzionali• Individuare i potenziali “vincoli”

• Mappare gli stakeholder• Comprendere le funzioni ambientali

richieste e i valori che attribuiscono

Ripartizione delle competenze secondo i paesi

Pianificazione

Esecuzione

Polizia dell’acqua

Approvigionamento - Risanamento

Legislazione

StatoOrganismi di bacini

Stato Organismi di bacini Comunità Autonome

Organismi di bacini

Comuni

StatoComunità Autonome (*)

Regione Autorità di bacinoProvinciaAATO

RegioneAATOProvincia

Agenzie Regionali per l’Ambiente (ARPA)

ComuniGestore unico del servizio idrico integrato

Stato Regioni

Comitato di bacino

Servizi decentralizzati dello StatoAgenzia dell’acquaCommissione locale dell’acqua

Servizi decentralizzati dello Stato

Comuni

Stato

(*) in alcuni casi


Trend futuri




gli obiettivi


gli obiettivi













SI NO


Misure per la riduzione dei nutrienti sversati in corpo idrico

€

AgricolturaDiffusaE. Riduzione scarico di nutrienti e pesticidi attraverso aree tampone ripariali

€AgricolturaDiffusaD. Riduzione scarico

fosfati in acque superficiali

€

AgricolturaDiffusaC. Riduzione scarico nitrati in acque superficiali e sotterranee (Applicazione buone pratiche agricole)

€IndustriaPuntualeB. Riduzione scarico

sostanze con filtrazione a membrane

€€CivilePuntualeA. Miglioramento del

livello di depurazione

Utilizzatori

Associazioni, organizzazioni indipendenti

Enti localiRegioniStatoEU

Attori coinvolti nell’implementazione (giallo)Attori che sopportano il costo (€)

Fonte della pressione

Tipologia pressioneMisura

Confronto tra misure per la riduzione dei nutrienti

120 – 245-dipende dalle caratteristiche locali

a) breve termineb) medio termine

Riduzione del surplus di P mediante lavorazione appropriata dei suoli coltivati

-2,60 – 3,85dipende dalle caratteristiche locali

a)Breve termineb)breve terminec)medio termine

Riduzione del surplus di N e preparazione di un piano di rotazione delle colture

335-1650Breve periodoBreve periodoFiltrazione a membrana

20-35Precipitazione simultanea P

-45

Breve/medio periodoBreve periodo

Nitri-denitri

Incremento livello depurazione

PNEfficaciaImplementazione

Rapporto costo efficacia(euro/kg eliminato)Tempistica delle misure

Misura


Trend futuri




gli obiettivi


gli obiettivi













SI NO


I costi sproporzionati• Deroghe temporali agli obiettivi di qualità in presenza

di:– i costi superino i benefici. Questa è una condizione necessaria,

ma non sufficiente alla designazione dei corpi idrici altamente modificati o dei costi eccessivi;

– il margine con cui i costi superano i benefici deve essere apprezzabile;

– coloro che sono chiamati ad implementare le misure non siano in grado di sopportarne i relativi costi. Deve mancare, in altreparole, l’abilità a pagare.

La valutazione di sproporzionalità dei costi si articola nelle seguenti fasi:

1. Descrizione qualitativa degli impatti delle misure di policy

2. Valutazione dei costi delle misure, suddivisi per settore di attività su cui devono ricadere tali costi;

3. Indicazione dei costi che vanno a ricadere sul singolo soggetto economico (ente pubblico o impresa agricola/industriali) allo scopo di valutare la fattibilitàfinanziaria dell’investimento. In particolare, questi costi vanno messi in relazione ai profitti aziendali, per comprenderne la reale disproporzionalità;

4. Sarà infine necessaria un’analisi sulla distribuzione dei costi tra i diversi soggetti coinvolti, sulla base dei vigenti modelli di copertura del costo; eventualmente si possono immaginare innovazioni istituzionali che permettano di ripartire il costo in qualche altro modo che risulti in una distribuzione piùequa del carico o eviti di incidere eccessivamente sui soggetti più deboli.

Acqua e strumenti di politica ambientale

• Strumenti di comando e controllo => impongono divieti e obblighi controllabili e sanzionabili, il regolatore condiziona direttamente i comportamenti economici degli attori, obbligandoli ad obbedire a standard stabiliti dalla legge

• Strumenti economici => stessi obiettivi del C&C, ma attraverso calcolo economico razionale, giungendo alla scelta ottimale dal p.to di vista ambientale.

• Strumenti volontari => basati sulla cooperazione e sull’impegno reciproco degli attori. la politica ambientale della nuova generazione non è più orientata a reprimere singoli comportamenti dannosi, ma a modificare in modo radicale il sistema di produzione e di consumo

Gli strumenti in breve …

Strumenti di comando e controllo

– standard di emissione (es. Ita): approccio orientato allo scarico– standard di immissione (es. UK): approccio orientato alla

qualità del recettore• strumenti preventivi:

– codici di buona pratica agricola– precauzioni da utilizzare nell’impiego di certe sostanze– istituzione di zone di rispetto intorno ai pozzi

• obbligo di acquisto di servizi pubblici invece di autoapprovvigionamento– es. acquedotto industriale di Treviso– obbligo per gli utilizzatori domestici ad allacciarsi alla

fognatura pubblica e a rispettarne i regolamenti

Strumenti economici di politica ambientale• Con il Quinto Programma di Azione Ambientale

(1992) l’EU esorta all’uso di strumenti economici, a fianco di quelli C&C, nel perseguimento di uno sviluppo sostenibile.

• Nel campo delle risorse idriche:– Tariffe– Canoni di prelievo– Tasse sugli scarichi– Tasse sui reflui– Sussidi– Multe

Gli strumenti delle politiche ambientali della nuova generazione - 1

• La certificazione ambientale– Certificazione di prodotto (es. ecolabel)– Certificazione di processo o di impresa (EMAS)

• L’informazione ambientale– Bilanci ambientali e contabilità ambientale– Reporting ambientale

• La finanza ambientale ed etica– Crescente diffusione sul mercato di strumenti finanziari che

premiano l’impegno in campo ambientale e sociale

Gli strumenti delle politiche ambientali della nuova generazione - 2

• La pianificazione negoziata– Agenda 21 Locale– I contratti di fiume– Mediazione dei conflitti attraverso metodologie win-win

• La responsabilità dei produttori– Responsabilizzazione del produttore: le imprese private sono

sollecitate a farsi carico di un certo problema ambientale con l’attribuzione di obiettivi quantitativi o qualitativi:

• Il caso degli imballaggi• Il caso dei beni di consumo durevoli• Le energie rinnovabili e i “certificati verdi”

La partecipazione nella WFD

L’Art. 14 cita”…informazione, consultazione e partecipazione dell’opinione pubblica”;

Attenzione: Stakeholders e public participationhanno diverse modalità di implementazione

Quando? Tipici atteggiamenti delle PA

• Il più tardi possibile => Conseguenze:– Difficoltà a tornare indietro: più la progettazione è

andata avanti, meno si può correggere– Trappola “psicologica” dei costi affondati: la

progettazione costa molto– Difficoltà ad andare avanti: dopo la progettazione,

come attuare?– Rischio di mettere gli interlocutori di fronte a una

specifica soluzione: Si protesta contro quel parcheggio, trascurando però il problema del traffico che sta a monte

– Non destare il can che dorme– La sindrome DAD - Decisione, Annuncio, Difesa

Quando?

Partecipazione a diversi livelli

INFORMATIONadeguata informazione rispetto a

problematiche e/o a proposte di Piano.

CONSULTATIONConsultazione diretta degli stakeolder

coinvolti, tenendo conto delle loro proposte.

INVOLVEMENTassicurare un diretto coinvolgimento degli

attori sin dalla fase iniziale, favorendo l’interazione con i processi di piano

Con chi• Solo con istituzioni pubbliche

– Configurazione più semplice, già prevista dalla legge: conferenza di servizi, accordo di programma

– Un esempio: Contratti di fiume lombardi

• Anche i gruppi organizzati– Diverse metodologie per individuare gli SH– Attenzione ai comitati spontanei di cittadini

• Anche i cittadini non organizzati– Tali forme di partecipazione adatte a contesti territoriali

ristetti (frazione, quartiere, piccolo paese)

Come – Approcci, metodi, tecniche• Tre famiglie di tecniche:

– Per l’ascolto • per capire come i problemi sono percepiti dagli stakeholder

e dai cittadini• Da impiegare in fase preliminare, per avviare un processo

inclusivo– Per l’interazione costruttiva

• Per aiutare i partecipanti a interloquire tra di loro e a proporre conclusioni interessanti

– Per la risoluzione dei conflitti• Aiutano ad affrontare situazioni controverse

CASI DI STUDIO

Il progetto Harmonicop

Obiettivomigliorare la conoscenza scientifica dei processi di

apprendimento collettivo (Social Learning) e di partecipazione pubblica volti a supportare l’implementazione

della WFD

Tutta la documentazione è disponibile sul sito: www.harmonicop.info

• Analisi ex-post basata su documentazione pubblica e interviste con gli stakeholders

• I due processi hanno in comune:– Territorio (il bacino del Bacchiglione fa parte del bacino

scolante della laguna) – Contesto normativo regionale– Piano d’Ambito– Stesso facilitatore

• Periodo d’analisi:– Bacchiglione: aprile 02-novembre 03– Laguna: novembre 03-novembre 04

Adriatic Sea

I processi del fiume Bacchiglione e della Laguna di Venezia

Evoluzione del processo di apprendimento collettivo: il caso Bacchiglione

• Causa scatenante: opposizione al “Tubone”=> sindrome nimby

• Nato come processo tra “istituzioni locali”• Evoluzione da “problema locale” a “visione di

bacino”– Da individuazione di soluzioni tecnologiche alternative

locali a soluzioni d’intervento a scala di bacino– Allargamento degli stakeholder coinvolti

• Nessuna strutturazione “istituzionale”

Evoluzione del processo di apprendimento collettivo: il caso Laguna

• Non è individuabile una causa scatenante, il processo “esplicito” è dovuto ad un apprendimento collettivo

• Strutturato come un’Agenda 21 Locale (AAcqua 21)– output: piano d’azione + comitato consultivo degli

utenti• Attività di formazione “ex ante” dei funzionari

Ato Bacchiglione vs. Ato Laguna

NoAgricoltori e industriali

SiPartecipazione dei principali stakeholders

Tutti i meeting in posti diversiSempre lo stesso Luogo d’incontro

2 CD-RomPiano di Azione LocaleOutput fisici

Meeting dei gruppi tecnici e 3 Workshop con stakeholder

invitati

Processo di Agenda 21con 4 gruppi di lavoro tematici, aperti al pubblico

Approccio alla partecipazione

NoSi (seminari su PP)

Formazione nella pubblica amministrazione

Dopo il processoPrima del processoRedazione del Piano d’Ambito

NoSiEsperienze precedenti di partecipazione nelle politiche locali

BacchiglioneLaguna

Alcune riflessioni• Il caso Bacchiglione: successo o insuccesso ?

– successo:• perché ha permesso un passaggio “da problema locale a

visione di bacino”• perché ha modificato in parte il “modo di lavorare”• Si sta creando un network

– Insuccesso:• Poca trasparenza alla fine del processo (pubblicazione del

Piano) • Uso di strumenti I&C fallimentare: ostacoli “culturali” e

tecnologici• Il PP della Laguna ha imparato dal PP Bacchiglione e quindi evitato

delle “trappole”

Contratto di fiume Olona-Bozzente-Lura

• Introduzione di un contesto normativo sulla “Programmazione negoziata regionale” (l.r. 02/03)

• “Contratto di fiume” individuato nella nuova disciplina dei servizi locali di interesse economico come processo di sviluppo del parternariato funzionale all’avvio della riqualificazione fluviale

• Ruolo strategico delle attività di “accompagnamento” tecnico del processo negoziale

• Attualmente accordo solo tra PA, successivamente verrà aperto a soggetti privati del mondo economico-produttivo

• Nodo centrale da affrontare nel contratto di fiume: costruire una relazione positiva tra un momento strategico-progettuale di tipo volontario e un momento regolativo e attuativo basato su strumentazione istituzionale e di settore esistente

Bibliografia per approfondimenti• Economia e sostenibilità dell’acqua

– Panella, 2002, Economia e politiche dell’ambiente, Ed. Carocci– de Carli, Massarutto, Paccagnan, 2003, La valutazione economica delle

politiche idriche: dall’efficienza alla sostenibilità, EFEA, 1-2/2003– Articoli del Global Water Partnership (Rogers et al.)

• Valutazioni economiche degli usi dell’acqua– Piani di tutela delle Acque di Emilia Romagna e Lombardia (consultabili sui

siti delle regioni in questione)• Esperienze di processi negoziali nella pianificazione idrica

– www.harmonicop.info

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