Presentazione del libro

“Storia della Cassa depositi e prestiti” Torino 1° dicembre 2000

ROMA 2001

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Presentazione del libro:

“Storia della Cassa depositi e prestiti”

a cura di Marcello De Ceccoe Gianni Toniolo

Con saggi di:

Pier Francesco AssoStefano BattilossiLeandro Conte

Giuseppe Della Torre

Segreteria Organizzativa:

tel. 06 4221 4058 fax 06 4221 2666 e-mail: user83.cdp@interbusiness.it

Archivio di Stato di TorinoSala Conferenze

1 Dicembre 2000ore 15.30

Torino, Piazza Castello 209

PRESENTAZIONE

DI

MARIA TERESA SALVEMINI

La presentazione del volume “Storia della Cassa depositi e prestiti”,curato da Marcello De Cecco e Gianni Toniolo e promosso dallo stessoIstituto, è coincisa con il 150° anniversario dell’Ente, assumendo comedata di nascita il 18 novembre 1850, cioè quella della legge piemonteseche, al termine di un decennio di sperimentazione, istituiva a titolodefinitivo la “Cassa dei depositi e dei prestiti”.

L’aver promosso la realizzazione del libro è stata un’esigenza scaturitadalla volontà di dare la giusta attenzione alla memoria storica delleistituzioni. Purtroppo in Italia il senso del pubblico molte volte si presentadebole e, quindi, approfondire la storia delle nostre meritorie istituzioni non può che contribuiread elevare la percezione dei cittadini in questo campo. Al riguardo segnalo anche l’ arduo lavorodei ricercatori, perchè - in un mondo pubblico non avvezzo alla comunicazione - non è mai facilericostruire la storia delle istituzioni e degli uomini che hanno loro dato lustro.

Per la presentazione del libro sulla storia dell’Istituto, ricordando la predetta ricorrenza, è statascelta Torino, città nella quale la Cassa aveva mosso i primi passi. La prima sede dell’Istituto erapresso il Debito pubblico in via Bogino n.6, palazzo che non esiste più, in quanto demolito aseguito degli interventi di ristrutturazione urbanistica di fine ‘800.

Appare singolare come le finalità iniziali della Cassa siano rimaste attuali e perfettamente inlinea con quelle tuttora svolte dall’Istituto, infatti, esso raccoglieva i fondi disponibili delle province,dei comuni e delle istituzioni pubbliche, oltre ai depositi giudiziari, amministrativi e volontari deiprivati, per impiegarli in prestiti a modico interesse a favore di comuni e province per ilfinanziamento di opere di pubblica utilità e per il risanamento delle passività locali.

Da allora la Cassa ha fatto molta strada, ma è rimasta sempre fedele al suo obiettivooriginario, che è stato sempre quello di agevolare il finanziamento delle collettività locali,promuovendone e sostenendone lo sviluppo.

Devo far pure presente che la scelta di Torino è stata operata, oltre che per i motivi storici,anche per una par ticolare attenzione dell’Istituto - sempre in bilico fra il centralismo e lavocazione per le autonomie, perchè finanziava sia il tesoro che le collettività locali - per ilterritorio. Quindi questa scelta deve essere anche intesa come la dimostrazione che per la Cassal’avere la sede a Roma sia soltanto un fatto tecnico ma che essa sia e rimanga idealmenteposizionata e diffusa su tutto il nostro territorio.

La storia della Cassa, quindi, viene ad affiancare e a sostenere la storia dello sviluppodell’economia italiana nel territorio e, in relazione a tali suoi obiettivi, l’Istituto ha continuamente

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modificato il proprio assetto e la propria organizzazione per essere, momento per momento,sempre aderente ai bisogni e alle strategie di sviluppo infrastrutturale. Così per reperire i fondinecessari a promuovere l’adeguamento delle opere pubbliche agli standards europei furonodapprima create, quali propaggini operative dell’Istituto, le casse di risparmio postali (1875), poi fuistituita la sezione autonoma di credito comunale e provinciale (1896) per la concessione diprestiti con emissione di cartelle fondiarie, poi ancora furono istituiti i buoni postali fruttiferi(1923), titoli con caratteristiche tanto straordinarie da essere oggi ancora competitivi e unicinell’ambito delle offerte finanziarie dell’attuale convulso mercato mobiliare.

Così nel secondo dopoguerra la Cassa promosse e sostenne la ricostruzione, intervenendomassicciamente coi suoi finanziamenti nell’edilizia sia pubblica che privata. Partecipò poi alla finedegli anni ’70 all’operazione di risanamento della finanza locale, che, riequilibrando i bilancicomunali, rese gli enti in grado di promuovere ulteriori investimenti.

Nella sua lunga esistenza la Cassa ha fortemente contribuito allo sviluppo del nostro Paese eal superamento delle situazioni di emergenza. La sua opera è stata così penetrante e dettagliatache, attraverso i finanziamenti della Cassa, si può ricostruire la storia italiana degli ultimicentocinquanta anni. Non esistono, infatti, strategie di sviluppo od emergenze straordinarie chenon abbiano goduto, seppur indirettamente, dell’apporto finanziario della Cassa. Questa enormecapacità di presenza è in gran parte dovuta alla fiducia che gli italiani hanno sempre riposto nelrisparmio postale, che, da oltre un secolo, costituisce la principale fonte di provvista dell’Istituto.

Ora la Cassa si appresta a conciliare la propria natura pubblica e le proprie finalità istituzionalicon la sfida che l’economia del libero mercato apre e rinnova ogni giorno. Ma l’essere fedele allapropria vocazione istituzionale, ponendo costantemente in discussione modi, organizzazione eassetti, appare l’arma vincente per continuare nel tempo ad essere attuale.

Per presentare adeguatamente il libro sulla storia della Cassa depositi e prestiti sono statiinvitati a Torino, presso la sede dell’Archivio di Stato, illustri professori che, insieme agli autori e allapresenza del Presidente della Regione Piemonte, Enzo Ghigo, e del sottosegretario al Tesoro, PieroGiarda, hanno ricordato l’opera meritoria svolta dall’istituto dalla sua fondazione ad oggi.

Fra gli interrogativi posti da qualche intervenuto c’è stato quello relativo alla scelta degli autori,che hanno voluto considerare la storia della Cassa depositi e prestiti senza interruzioni, pur nelpassaggio dal Regno Sardo al Regno d’Italia. Al riguardo ci sembra di dover condividere la loroscelta, perché far iniziare tutto dalla proclamazione del Regno d’Italia fu soltanto il frutto di unaprecisa tendenza politica, peraltro non avvalorata dalla realtà dei fatti. Quel che è certo, nellacircostanza, è che la Cassa “italiana” fu la diretta continuazione di quella piemontese, tanto che aTorino la sede e il personale restarono i medesimi e il direttore generale della Cassa piemonteserestò alla direzione della “nuova” Cassa.

In questo quaderno sono riuniti gli interventi dei relatori insieme alle immagini dell’evento e aquelle relative al primo periodo della storia dell’Istituto.

GLI INTERVENTI

(secondo l’ordine cronologico)

1. La CDP questa sconosciuta.

La Cassa Depositi e Prestiti , questa

sconosciuta... Credevo di sapere qualcosa

della storia finanziaria del nostro paese ma,

iniziando le ricerche dei cui esiti si dá conto

in questo libro, non avevo idea dell´enorme

importanza quantitativa dell´Istituto. Alla fine

del primo decennio del XX secolo le attivitá

della Cassa superavano il 22 per cento del

PIL e, quel che piú conta, costituivano oltre il

40 per cento delle attivitá totali del sistema

bancario italiano. La Cassa era di gran lunga il

maggiore intermediario finanziario del paese.

Alla metá degli anni Trenta, questi valori

relativi si erano ancora accresciuti. Ancora nel

1980 le attivitá della Cassa erano pari a un

quinto delle attivitá totali di un sistema

finanziar io nel frattempo enormemente

cresciuto e diversificato.

All’origine della Cassa depositi e prestiti stanno un paio di idee assai semplici, quasi banali

se viste con l’occhio di poi. La prima consiste nel mettere a frutto il non trascurabile

ammontare di risorse che lo stato richiede in deposito cauzionale, o di garanzia, a coloro che

svolgono attività economiche e professioni in qualche modo controllate o regolate dai poteri

pubblici, a tutela della collettività, degli utenti, dei consumatori. La seconda idea consiste

nell’utilizzare a fini di raccolta del risparmio quell’autentico internet ottocentesco dato dalla

rete capillare degli uffici postali e telegrafici, rete che - con la ferrovia - costituì il principale

contributo dello stato alla modernizzazione e alla unificazione economica d’Italia.

Mettendo a frutto istitituzioni e strutture create per fini che nulla hanno a che fare con la

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Professore di stor ia

economica all’università di

Roma “Tor Vergata”,

Ricercatore di Economia

presso la Duke University,

Durham Nor th Carolina,

USA e del CEPR (Centre for

Economic Policy Research)

di Londra, membro

dell’Accademia Europea è

anche co-editore della Rivista di Storia Economica e

Preside del Concil io Accademico dell ’Univer sità

Internazionale di Venezia. Collabora con Il Sole 24 Ore, la

sua ricerca ha evidenziato lo sviluppo dell’economia in Italia,

Europa e Giappone nel corso del 19° e 20° secolo. In

precedenza è stato Presidente della Società di Storia

Economica Europea e professore di Economia all’Università

di Venezia “Ca’ Foscari” e ha mantenuto la sua posizione di

osservatore all’University del Connecticut, St.Antony’s

College in Oxford. Ha pubblicato dozzine di ar ticoli in

giornali accademici. Tra i libri più recenti: The European

Economy between the Wars, Oxford University; Economic

Growth in Europe Since 1945, Cambridge University.

Gianni TONIOLO

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finanza, lo stato ottocentesco riesce a mobilizzare risparmio altrimenti tesaurizzato in forma

monetaria, sottratto agli impieghi produttivi. Nuove risorse si rendono disponibili per la creazione

di capitale fisso sociale, soprattutto ma non esclusivamente a livello locale. Esse, costituiranno,

inoltre, una preziosa massa di manovra a sostegno dei corsi dei titoli di stato, in ultima istanza a

supporto, a rafforzamento, della politica monetaria.

2. La fondazione.

Stiamo, in questi giorni, probabilmente celebrando il 150° anniversario della Fondazione della

CDP. Dico probabilmente perché le date rilevanti per le origini dell’Istituto sono almeno quattro,

ma il 1850 é di gran lunga la piú significativa.

Casse di ammortizzazione del debito pubblico vennero fondate dai francesi nella Repubblica

Cisalpina e nel Regno d’Italia. A esse, principalmente, fu affidata, come in Francia la raccolta e la

gestione dei depositi versati da privati – singoli individui ed enti di vario genere – alle diverse

autorità dello stato. Nel Regno di Sardegna, alla stessa funzione fu deputato, poco dopo l’avvento

al trono di Carlo Alberto, un “Ufficio di cassa di depositi e di anticipazioni di fondi per i lavori

pubblici”. Nella crisi finanziaria seguita alla disfatta di Novara, l’ufficio venne tuttavia a trovarsi in

serie difficoltà, tanto da consigliarne la chiusura.

La Cassa attuale trae, dunque origine da una legge approvata dal Parlamento sardo il 18

novembre 1850. Essa istituì, sul modello francese, una Cassa dei depositi e prestiti, dandole il

compito da un lato di raccogliere tutti i depositi a vario titolo disposti dalle autorità amministrative

e giudiziarie, d’altro lato di farli fruttare impiegandoli soprattutto nei prestiti a enti locali e morali,

in particolare per il finanziamento di opere pubbliche e, se del caso, di ammortamento dei debiti.

I fondi affidati alla Cassa godevano della garanzia statale, per compensare i depositi volontari,

del divieto posto all’Istituto di offrire remunerazioni superiori a quelle dei titoli di stato. L´elemento

sicurezza, in un mondo nel quale le banche apparivano tutt´altro che sicure, costituí da quel

momento in avanti forse il principale vantaggio competitivo della Cassa. Inutile dire che la

concessione di un simile vantaggio fu stigmatizzata, sul piano etico ed economico, dai liberisti guidati

da Ferrara. Essi non mancarono mettere in luce la contraddizione nella quale cadeva il Cavour

uomo di governo rispetto al Cavour studioso e pubblicista. Ma il primo ministro aveva ormai una

visione più moderna, meno dogmatica, del ruolo dello stato nella promozione dello sviluppo

economico: a una liberazione dell’attività produttiva dall’eccesso di regole mercantilistiche che

ancora l’avviluppavano, intendeva accompagnare forte impegno dello stato nella creazione di quello

che oggi chiameremmo capitale fisso sociale. Nella discussione parlamentare di una prima

riorganizzazione della Cassa avvenuta nel 1857, Cavour rispose ai suoi critici di ritenere che “senza

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la garanzia dello Stato e il sussidio dei suoi impiegati”, la Cassa non avrebbe potuto ottenere a

condizioni favorevoli risorse sufficienti a consentire agli enti locali un adeguato flusso di investimenti.

Le norme volute da Cavour nel 1857 ressero l’attività della Cassa per il successivo ventennio.

Subito dopo la proclamazione del Regno d’Italia, il dibattito parlamentare su un’ulteriore

riorganizzazione della Cassa si inserí nella dialettica tra fautori del decentramento amministrativo

e coloro che erano convinti che solo una forte guida dal centro avrebbe consentito al nuovo

stato di sopravvivere. Vinse, come si sa, la seconda posizione ma una legge del 1863 consentì

ugualmente alla Cassa di operare in modo relativamente decentrato, assumendo attività e

passività degli enti che, negli stati pre-unitari, avevano svolto la funzione di raccogliere e mettere a

frutto depositi ai quali i cittadini erano a vario titolo tenuti.

Vi furono, dunque, quattro passaggi legislativi rilevanti – tra gli anni trenta e gli anni sessanta –

nel processo di formazione della CDP. Quello fondante, principale, resta la legge del 1850, ed é

pertanto da tale anno che pare conveniente datare l´inizio dell’istituzione. La legge del 1850 segna

una cesura netta con le norme precedenti che reggevano l’ “Ufficio”, dà alla Cassa la

denominazione che avrebbe in seguito mantenuto, ne imposta le norme fondamentali. Negli

interventi successivi, il legislatore non volle mai creare un nuovo istituto, affermare una

discontinuità, ma solo migliorare, adeguare a nuove circostanze un ente la cui esistenza, natura,

operatività erano dati per acquisiti e la cui utilità non veniva posta in discussione. La legge del

1863 non dispone fusioni con gli enti preesistenti al di fuori del Regno di Sardegna ma una

incorporazione di questi nella CDP.

3. Una visione d’insieme.

Guardando al rapporto tra le attivitá della Cassa e il il totale delle attivitá dell’intero sistema

bancario, il secolo e mezzo di storia della CDP può essere diviso in cinque fasi, dopo un primo

ventennio di difficile e modesto avvio. 1871-1914 Periodo caratterizzato da una notevole

crescita del peso relativo della CDP rispetto a un sistema bancario che pure andava a propria

volta notevolmente espandendosi. 1914-1927 È un periodo di perdita relativa di importanza

della CDP. Dopo la crisi di fiducia che colpisce l’intero sistema bancario, a par tire dalla

moratoria dell’autunno 1914, le banche si riprendono più rapidamente della Cassa. Ció é

comprensibile se si pensa che l’incertezza bellica e postbellica riguarda soprattutto lo stato, in

primis la sua capacità di garantire la sicurezza dei cittadini e poi quella di tutelare i valori

mobiliari da esso emessi e garantiti. 1927-1942 Segna una rinnovata fiducia del pubblico nella

capacità dello stato di garantire la stabilità della moneta generando la massima espansione

relativa della CDP il cui peso sul sistema bancario supera il 50 per cento nella seconda metà

I.

II.

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degli anni trenta. 1942-1953 Gli eventi bellici e l’aggiustamento successivo dapprima deprimono,

poi fanno risalire il peso relativo della CDP. 1953-2000 Malgrado una forte espansione sia in

termini assoluti sia in rapporto al PIL, la CDP non segue i ritmi di crescita del sistema bancario

nel suo complesso, pur mantenendo un enorme peso nel quadro di un’economia sempre più

“finanziariamente profonda” e diversificata.

Se si guarda complessivamente al corso dei centocinquanta anni di vita della CDP, si vede come

siano venute a mano a mano delineandosi le funzioni caratterizzanti di questa fondamentale

istituzione dello stato. La funzione per la quale essa era stata creata, raccogliere i depositi cauzionali e

di natura simile e gestirli in modo centralizzato, è venuta progressivamente perdendo di rilievo.

Mentre ha contemporaneamente acquistato peso determinante la raccolta di risparmio presso gli

uffici postali. Dal lato degli impieghi non può rilevarsi una tendenza univoca. Si nota invece un oscillare

periodico tra la funzione di finanziamento dei comuni e quella di finanziamento dell’amministrazione

centrale dello stato, tramite l’assunzione di ingenti quantità di debito pubblico.

Se si guarda al grafico che raffigura l’importanza dell’attività della CDP sul PIL, e’ indubbio che

due periodi acquistano massimo rilievo, tra tutti quelli in cui abbiamo diviso la vicenda di lungo

andare della CDP. Essi sono marcati dagli anni dalla grande ascesa della economia italiana, nel

quindicennio che precede la prima guerra mondiale, e da quelli del trentennio che include le due

guerre mondiali. Il grafico indica anche che si tratta di due veri e propri cicli, caratterizzati da due

fasi ascendenti e due discendenti, altrettanto marcate, che seguono immediatamente le prime.

Esse coincidono con le due guerre mondiali alle quali il nostro paese ha partecipato.

4. Fino alla prima guerra mondiale.

Tra il 1850 e i primi anni settanta, la Cassa è impegnata soprattutto in prestiti agli enti locali.

Gli impieghi in titoli di stato sono quasi modesti. I mezzi a disposizione della CDP crescono poco

e restano, nel complesso, relativamente esigui.

Una enorme rivoluzione – qualitativa e quantitativa - si ha con una legge del 1875 che dà alla

CDP la funzione di “Cassa Depositi centrale del risparmio postale”. E' provvedimento di enorme

portata innovativa, vero e proprio uovo di Colombo. La modernizzazione dello stato promossa dalla

destra storica si basa su due azioni parallele e complementari, sovente compenetrate l’una nell’altra:

l’organizzazione dell’apparato amministrativo e l’unificazione di fatto del mercato tramite la creazione

di quelle che oggi diremmo infrastrutture di rete, che - allora come oggi - significano vie di

comunicazione materiale (anzitutto ferrovie, ma anche strade e porti) e immateriale (telegrafo e

servizio postale). Il telegrafo è il vero e proprio internet dell’ottocento. Ma la diffusione del sistema

postale - quello per il quale oggi usiamo l’affettuoso, nostalgico, nomignolo di posta lumaca (snail

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mail) - non é meno importante. Si crea un apparato enorme, più diffuso sul territorio delle stesse

stazioni dei Reali Carabinieri, simbolo e strumento della presenza dello stato in ogni angolo della

Penisola. L’idea di utilizzare gli sportelli e gli impiegati della posta per svolgere un servizio diverso da

quello dell’inoltro e del recapito della corrispondenza, in una vera e propria produzione congiunta

che comprenda anche la raccolta del risparmio, sta alla base della successiva rapida crescita dei mezzi

a disposizione della CDP, della sua definitiva affermazione come gigante finanziario.

Si tratta di innovazione rilevante, in una fase relativamente acerba dello sviluppo economico. Essa

consente di mobilizzare risparmio altrimenti inoperoso e di finanziare a costo relativamente basso la

formazione di capitale fisso sociale. In particolare si opera per creare quella viabilità secondaria e

terziaria che, in un’ottica di rete, produce un forte aumento della produttività complessiva del

sistema, consentendo elevate economie di scala sulla più costosa rete principale che trae dalla

maggiore accessibilità a zone non raggiunte dalle ferrovie e alle grandi strade statali. La semplice

genialità dell’operazione inaugurata nel 1875 consiste nell’utilizzo di un sistema di rete, quello degli

sportelli postali, per potenziarne un altro, quello del trasporto delle persone e delle merci, in un

circolo virtuoso di creazione di sinergie. Negli anni sino alla fine del secolo, dunque, mentre cresce

rapidamente sino a divenire un gigante finanziario, la CDP svolge un ruolo importante nella

creazione delle basi infrastrutturali sulle quali poggerà la “rivoluzione industriale” dell’età giolittiana.

A che cosa fu dovuto il grande successo della raccolta postale del risparmio? Certamente il

tasso di remunerazione dei depositi era allettante, considerate anche le aspettative di sostanziale

stabilità dei prezzi: 3,5 per cento lungo la maggior parte del periodo. Ma va detto che sia le

società ordinarie di credito sia le casse di risparmio offrivano ai propri clienti condizioni di tasso

migliori di quelle praticate dalle casse postali. Ma, come ho detto, i depositi bancari non erano

privi di rischi. I fallimenti di piccoli e medi istituti di credito erano tutt’altro che infrequenti. Inoltre,

la diffusione sul territorio degli sportelli bancari non era ancora ineguale, l´accesso alla banca in

molte aree rurali era difficile, costoso in termini di tempo. Il grande vantaggio della CDP

consisteva, dunque, da un lato nella garanzia statale sui depositi e, dall´altro nella straordinaria

diffusione delle Casse postali. Con la sola apposizione del proprio sigillo di garanzia, lo stato

riusciva dunque a rendere disponibili per investimenti produttivi, a costo inferiore a quello di

mercato, risorse di considerevoli dimensioni che, in questa fase dello sviluppo economico italiano,

si rivelarono preziose anzitutto nella creazione di capitale fisso sociale.

Tra gli impieghi della Cassa, l’abbiamo già detto, prevalsero in questi anni le concessioni di

mutui ai comuni per la costruzione di strade, di edifici scolastici, di sistemi fognari e, in

generale, alle opere di carattere igienico. La CDP portò dunque un contributo non irrilevante

anche all’allungamento delle speranza di vita alla nascita.

Almeno dalla metà degli anni ottanta, la Cassa utilizza il proprio enorme portafoglio per

operare selettivamente sul mercato secondario dei titoli pubblici a fine di stabilizzazione dei corsi

(per contrastare manovre speculative, come allora si diceva). In particolare la CDP agiva con

l’obiettivo di creare le condizioni più favorevoli possibile al collocamento di nuove emissioni.

Operava, con le medesime finalità, anche su titoli di emittenti pubbliche diverse dal Tesoro, spesso

con vere e proprie operazioni swap. A consolidare questa tendenza provvide una legge del 1895

che fece obbligo alla Cassa di impiegare in titoli di stato o da esso garantiti non meno della metà

dei fondi provenienti da depositi volontari o postali.

L’espansione della Cassa continua e accelera in etá giolittiana, la crescita straordinaria della

sua importanza relativa: alla vigilia della prima guerra mondiale i depositi affidati alla Cassa

sfiorano il 30 per cento del totale dell’intero sistema bancario del paese, sono pari al 12 per

cento del prodotto interno lordo.

In età giolittiana, i finanziamenti al Tesoro – che passano dal 20 al 40 per cento degli impieghi

totali della Cassa – si inscrivono nel complessivo disegno di aggancio da parte dell’economia italiana

all’onda di crescita dell’economia atlantica. Questo disegno, lucidamente perseguito da una decisa

pattuglia di statisti e di banchieri centrali, richiedeva equilibrio dei conti pubblici, diminuzione dello

stock di debito, stabilità del cambio quali condizioni per ridurre lo spread dei tassi rispetto a quelli

inglesi, attrarre investimenti e rimesse degli emigrati. La conversione della rendita coronó questa

strategia. A essa la Cassa diede un contributo poco noto ma determinante, ne garantí ex-ante il

successo con l’impegno a convertire la grande massa dei titoli nel proprio portafoglio.

Per concludere su questa prima fase della vita della CDP si può dire che essa emerge dalla

nostra ricerca come strumento potente di promozione dello sviluppo, dapprima soprattutto

attraverso la creazione di capitale fisso sociale, successivamente anche come partecipe di una

strategia finanziaria vincente che consentì al paese l´aggancio forte all´onda di sviluppo che

caratterizza l´Europa e gli Stati Uniti nel ventennio che precede la Grande Guerra.

Questo ente, poco conosciuto al grande pubblico e agli stessi studiosi, si rivela un grande

protagonista della storia non solo finanziaria del nostro paese.

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Gianni Toniolo ha avuto la for tuna di

parlare della “fase costruente” nella quale

tutto è stato virtuoso, tutto è andato per il

meglio, perché si cominciava da zero; quando

si costruisce una rete poi si guarda dentro e

si dice: che bella rete ho costruito.

Infatti è una storia edificante, una bella

storia. Il problema arriva quando la rete è

stata costruita, la si deve gestire, e questo

succede dalla Prima Guerra Mondiale in poi,

da quando si interrompe, in un certo senso,

un elemento che Gianni non ha messo in

rilievo, assorbito dagli altri aspetti della storia

che doveva narrare.

C’è un’interessante corrispondenza tra le

rimesse degli emigrati di quel periodo, stiamo

parlando del periodo giolittiano. (Noi chiamiamo giolittiano il periodo del grande boom

internazionale, perché la prima regola di un grande uomo è di esserci al momento giusto, immaginate

se Giolitti fosse uscito nel 1893, andato in Francia e messosi a fare un’altra cosa, che idea avremmo

avuto di lui? Invece tornò in Italia e divenne il grande Presidente del Consiglio durante il grande boom

internazionale. Ed è diventato il grande uomo che è diventato. Ci vuole un po’ di fortuna, però è stata

sfruttata al meglio questa fortuna, infatti gli italiani, prima della grande emigrazione, si erano retti con la

vendita di car ta, vendevano la car ta finanziaria all’estero, accendevano debito estero, cosa

pericolosissima che però ha permesso loro di andare avanti per un bel po’).

Invece, dopo lo spostamento di intere popolazioni europee (contro vendita di grano

americano, che loro andavano a coltivare), arrivano le rimesse degli emigrati, queste rimesse

sono anche storia Vostra: gli emigrati piemontesi erano una legione enorme. Poi c’erano i

meridionali, e anche loro mandavano i soldi al loro paese, ai loro cari lontani per farli vivere, e

questi li andavano a depositare alla Posta. Per un periodo hanno potuto tenere anche il denaro

in valuta, quindi la Cassa depositi e prestiti è stata pure un raccoglitore di valuta, e qui è il

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Professore di economia

monetaria all’Università di

Roma “La Sapienza”.

È membro del Consigl io

Scientifico dell ’ ISCO e di

quello della “Ricerche e

Studi” di Mediobanca, dal

1997 fa parte del Consiglio

Economico della Presidenza

del Consiglio dei Ministr i,

presiede il Comitato di Tesorer ia del Mediocredito

Centrale , fa par te del Consiglio di amministrazione

dell’Istituto della Enciclopedia Italiana “Ernesto Treccani”. In

precedenza ha insegnato all’Istituto Universitario Europeo

di Fiesole e all’Università di Siena, al St. Antony’s College di

Oxford e al Royal Institute of International Affairs di

Londra, e nella Facoltà di Economia dell’Università di

California a Berkeley. Ha svolto incarichi presso il Fondo

Monetario Internazionale, l’Italian International Bank di

Londra, il Crediop, la BNL e l’ISPE.

Marcello DE CECCO

momento in cui la Cassa, come avete già sentito, si sviluppa molto rapidamente.

E’ fondamentale, dunque, l’accordo tra Posta italiana e americana che permette la trasmissione

diretta dei risparmi degli emigranti dal Nuovo Mondo all’Italia.

Poi, naturalmente, accade che il circolo vir tuoso si interrompe perché ci sono i problemi

della Prima Guerra Mondiale.

La Prima Guerra Mondiale è stata fatta di nuovo con i prestiti stranieri.

Su questo di solito i libri di testo non si soffermano. Nonostante i prestiti fatti con gli

alleati siano stati un elemento essenziale della condotta della guerra.

Gli alleati ci fornirono le materie prime, i prodotti alimentari e ci prestarono i denari per

pagarli, secondo il vecchio modello inglese di far la guerra sul Continente, sussidiando gli Alleati.

Però, nel momento in cui finisce la guerra bisogna riparare questi debiti e da qui comincia la

storia della Cassa “mano sinistra di Dio”, che è un’attività altrettanto importante e forse ancora

più importante di quella della gestione del debito pubblico, dell’intervenire sul debito pubblico.

La parte rilevante di questa storia inizia dalla fine della Prima Guerra Mondiale, con qualche

periodo fortunato, come i quindici anni tra la cancellazione del valore reale del debito dopo la

Seconda Guerra Mondiale quando anche per l’intervento del grande piemontese Luigi Einaudi il

debito si cancellò con una provvidenziale inflazione lampo.

Così ricominciamo da “tabula rasa”, e la Cassa può di nuovo svolgere la sua funzione precipua,

tornare a finanziare le case, le scuole, gli ospedali, le fognature, tutte quelle cose per le quali si è distinta.

I periodi prima e dopo la Prima Guerra Mondiale, gli anni ’30, e poi dal ’70 in poi, sono i periodi

nei quali la Cassa ha dovuto svolgere quest’altra funzione che è altrettanto importante, ma che in

un certo senso violenta, se volete, le attività istituzionali della Cassa che sono quelle appunto, come

la Caisse des Dépôts francese di innumerevoli finanziamenti di grandi dimensioni per lo sviluppo

delle infrastrutture del paese. Questo perché quando c’è da badare agli elementi più rilevanti della

finanza pubblica per tenere in piedi la baracca, non si può far altro. Qui abbiamo uno dei

protagonisti di questa attività, il Prof. Falcone, che ha dovuto tenere in piedi la baracca insieme ad

altri servitori dello Stato in quel periodo. Però la liber tà di scegliere quali enormi progetti

infrastrutturali finanziare in quel periodo non credo ci fosse e forse non c’è nemmeno adesso.

Questo periodo rappresenta un lungo momento nel quale essenzialmente si è esagerato con

l’emissione del debito pubblico e lo si è fatto specialmente per deficit di entrate dello Stato.

Prima dicevamo della finanza locale che viene trasformata completamente quando si

accentra la percezione fiscale.

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Questo era già successo quando lo stato italiano si era presentato sulla scena; i primi anni

furono tragici perché la gente pagava le tasse al proprio re ma, quando arrivò il re nuovo non

pagarono più per un periodo.

Sono successe cose terribili per farli pagare di nuovo. Perché il nuovo Stato non era ancora

abbastanza legittimato presso la maggior parte dei suoi cittadini.

Quindi, anche in questo secondo momento che non è così tragico, non ha storie di

separazione, di invasione interna e così via, ciò nonostante accade che lo Stato non riesce a

tenere il polso del contribuente come lo tenevano le amministrazioni locali migliori, perché qui

c’erano pure quelli che non lo sapevano e non lo volevano fare, non solo quelli famosissimi che

erano così bravi a percepire localmente i tributi dei loro concittadini. Questo è un momento nel

quale si emette debito, anche perché si ristruttura l’economia industriale italiana, l’industria non

assorbe più dipendenti ed allora i dipendenti vengono creati con una serie di gonfiamenti della

dipendenza pubblica allargata per la quale si provvede facendo crescere il debito.

Quindi la seconda funzione, quella della “mano sinistra di Dio”, degli interventi continui,

pesanti, e senza requie della Cassa.

L’ edificio dello Stato è tenuto in piedi con l’intervento continuo di questa istituzione.

Sì, è flessibile, però è una flessibilità che costa, che si paga, ed in effetti si può fare solo questo

e solo questo si è fatto, e questo lo si vede abbastanza bene.

Però io volevo dire un’altra cosa, che mi richiama a tempi antichissimi della mia storia

personale di studioso di economia, al mio primo libro che si occupava a lungo della struttura della

gestione finanziaria italiana.

Si metteva alla base di molte cose un avvenimento del 1953: e cioè la disintermediazione per

legge della Cassa depositi e prestiti, quando si permise che si sviluppasse un sistema bancario

decentrato non par ticolarmente efficiente, e poi si è dovuti intervenire e si sta ancora

intervenendo per trasformarlo in un sistema bancario più concentrato e più efficiente.

Forse ci siamo quasi riusciti ma molto è costato.

Allora si creò questo sistema che non c’era prima in Italia, il sistema delle piccole banche

locali, ed è interessante vedere come lo si fece a spese della Cassa.

Cer to, la Cassa prima aveva avuto tutto, le scelte precedenti, ovviamente, hanno

determinato quelle successive come reazione.

Fu un’istanza centralizzatrice, in cui tutto era stato dato alla Cassa per riuscire a finanziare le

15

III.

IV.

guerre del Duce, per rimediare alle finanze in dissesto, alla crisi internazionale e a molte altre

vicende, alcune delle quali sconsiderate da parte nostra, altre solo imposte dall’economia mondiale.

Quindi , se pr ima si era esagerato con l ’ intermediare poi s i è esagerato con i l

disintermediare. Questa seconda fase è certamente in relazione alla prima ed è una fase di

diffusione del potere sul territorio.

Menichella credeva a questa diffusione del potere bancario sul territorio, perché Menichella

riteneva che le grandi banche italiane non fossero contraddistinte da capacità troppo notevoli in

generale (e forse anche in particolare) e credeva che bisognasse avvicinare la funzione bancaria al

popolo: quindi sostituire l’attività delle casse postali con quella delle piccole banche locali e quindi

disintermediare la Cassa depositi e prestiti e le Banche di Interesse Nazionale.

Così si prese la famosa misura di ristabilimento di un differenziale positivo a favore delle

piccole banche e delle banche in generale, nella raccolta.

Menichella, tuttavia, rimase deluso, quando vide che le piccole banche raccoglievano non per

dare, come voleva anche Luigi Einaudi, il prestito ai contadini per permettere loro di crescere e di

intensificare la produzione. Ma questo, le piccole banche locali non lo facevano. Davano a prestito

sull’interbancario la maggior raccolta, oppure facevano finta di essere delle vere banche, svolgevano

le attività dei loro fratelli maggiori senza averne le capacità. Sono prezzi che stiamo ancora pagando.

Menichella capì immediatamente che cosa era successo, tanto è vero che in uno dei suoi rari

discorsi pubblici si lamentò con molta passione e con molta amarezza di aver preso una misura

che era stata veramente usata male. Menichella se n’è andato e la misura ha continuato ad essere

usata male per un lungo periodo. Probabilmente è un periodo che si è finalmente chiuso.

Ricorrendo di nuovo alla mia storia personale, mia moglie, comprò 10 anni fa, dietro mio

consiglio, una delle grandi invenzioni della Cassa depositi e prestiti, cioè il buono fruttifero, si è resa

conto nel tempo che il valore dell’ investimento si è triplicato con piena garanzia dello Stato, e quindi

senza alcun costo di gestione e senza rischi tranne quello di inflazione, comune a tutto il reddito fisso.

Questo è uno dei segreti di questo tipo di raccolta del risparmio, è il fatto che il piccolo

risparmiatore ha paura delle banche, non vuole varcarne la soglia, preferisce la Posta. Ora dovrà

imparare a farlo se vogliamo vivere in un mondo dove tutti gli altri fanno così, tranne i francesi

che naturalmente fanno sempre il contrario, o i tedeschi che non si rassegnano a fare le stessa

cosa; ma, quando lo facciamo noi è sbagliato e quando lo fanno loro invece va bene!

La persona normale che ha da lavorare non può pensare tutto il giorno a gestire il suo

portafoglio; certo lo darà in gestione a qualcuno, se questo qualcuno ci compra le azioni, magari

quelle salgono e scendono e lui non aveva capito all’inizio questo.

18

Così, nelle emergenze, si genera fuga verso la liquidità e questo è altamente traumatico nei

confronti dell’intero sistema.

Questa è la base della riflessione sulla quale è stato costruito il “sistema Beneduce”, perché il

Beneduce grande statistico e precursore di Keynes ha capito la teoria della preferenza per le

liquidità prima di Keynes, cioè che la gente non massimizza il rendimento ma minimizza la

preoccupazione. Galiani l’interesse lo chiamava “il prezzo del batticuore”, e la piccola gente il

batticuore non è che lo volesse o lo voglia gran che, si accontenta di poco per evitarlo.

Naturalmente se lo stato si sfascia il batticuore poi si ha tutto in una volta perché la

garanzia statale si annulla.

Tutte queste cose che sembrano “obiter dicta” sono accadute nel nostro paese, una dopo

l’altra, oppure una sì, una no, a volte sì a volte no, non tutte insieme. Però c’è stato il batticuore,

finito il batticuore, anni ’50-’60, ritorno del batticuore, prezzo elevatissimo per impedire che si

manifestasse troppo fortemente questo batticuore, cioè ci fosse una preferenza per la liquidità

accentuata, ed arriva anche il momento quando lo Stato direttamente come Tesoro, come

emittente di Buoni del Tesoro si inventa il “Certificato di credito del Tesoro”, cioè qualcosa il cui

capitale non si mette in pericolo, che oscilla insieme ai tassi di interesse e che ha tenuto in piedi il

sistema della finanza pubblica per un periodo cruciale, traumatico e pericoloso nel quale altrimenti

io non so cosa sarebbe accaduto visto che le banche non potevano continuare ad assorbire i titoli

di stato, li volevano rivendere perché volevano liberarsene dovendo prestare all’ imprese e

bisognava che il pubblico direttamente diventasse proprietario di debito pubblico.

Al contrario di quello che si ritiene, pochissimi sono i paesi nei quali i privati sono

direttamente proprietari del debito pubblico, quasi nessuno, infatti adesso non è più vero

nemmeno in Italia, né lo fu fino al 1970; è stato vero per questo periodo di emergenza nel quale

si è chiesto a ciascuno di tenere direttamente questi “strani” certificati e poi di nuovo le banche

sono intervenute a comprare e la situazione si è un po’ stabilizzata, ma questo è il momento nel

quale ovviamente alla Cassa depositi e prestiti è stata tolta un po’ di raccolta perché raccoglieva

direttamente lo Stato con in particolare i buoni del Tesoro, dei buoni che facevano la stessa

funzione, nei confronti di quelli che li compravano, dei buoni postali fruttiferi.

Però io continuo a credere che ci sia una differenza, almeno fino ad ora c’è stata una differenza e

si sa che c’è una differenza tra quelli che comprano il debito alla posta e quelli che perfino comprano

un certificato come il CCT, perché si tratta di tranche più piccole, perché si tratta di risparmio

inferiore, però da come si comportano le cifre dell’intermediazione e della disintermediazione

19

vediamo anche che alla posta ci vanno pure i grandi a depositare. Ogni tanto, il Prof. Falcone e la

Prof.ssa Salvemini devono dargli una piccola botta sulla mano, dicendo non è fatto per te questo, non

è che ci puoi mettere 550 miliardi qui, facendo finta di essere un bambino che non sa come si conta,

questo è fatto per i bambini che non sanno come si conta, invece accade che un po’ di arbitraggio si

verifica sempre. Noi lo vediamo anche nelle cifre che è abbastanza inevitabile, l’importante è che non

si esageri e che quando si esagera i responsabili se ne accorgano ed intervengano.

Come è finora accaduto.

A questo punto non ho molto altro da aggiungere, tranne che, prima di tutto questo libro lo

abbiamo curato Toniolo ed io ma l’hanno scritto questi signori che sono qui di fronte, cioè

Leandro Conte, Francesco Asso, Giuseppe Della Torre e Stefano Battilossi.

Se leggete il libro vedrete che i saggi li hanno scritti loro, ci hanno faticato molto e noi poi

elegantemente, siccome siamo vecchi, ci siamo presi lo sfizio di fare un aureo sommario di quello

che loro hanno raccontato. Abbiamo anche adoperato citazioni del Prof. Falcone, auree

altrettanto, perché per parlare dei prodotti della sua fabbrica chi altro potevamo citare se non lui

che per tanti anni ne è stato a capo?

Io vorrei esprimere anche la speranza che sia permesso a questa Cassa di ritornare ad essere

non la mano sinistra ma la mano destra dello Stato, di dedicarsi alle attività di finanziamento di

infrastrutture essenziali, che può fare meglio di molti altri come si vede anche in altri paesi le cui

istituzioni sono affini alle nostre come la Francia e la Germania.

Lo dico anche come cittadino, perchè se le cose della Cassa vanno bene, vanno bene

anche le nostre.

Spero dunque che possano essere costruite con i finanziamenti della Cassa le equivalenti

moderne delle strade e delle fognature. Magari saranno cose più moderne ma sempre, con il

finanziamento della Cassa depositi e prestiti, perché questo vuol dire anche un’attività molto più

istituzionalmente corretta da parte degli enti locali che devono avere la funzione di protagonisti,

finanziati appunto dalla Cassa.

20

21

Nel mio lavoro di economista mi sono a

lungo occupato di due temi che

costituiscono l’attività fondamentale della

Cassa depositi e prestiti. Il primo è la spesa

per investimenti in opere pubbliche , i l

secondo è il governo decentralizzato.

Attraverso la lettura del libro e quindi la

lettura della storia della Cassa si osservano

molto bene le vicende alterne del governo

decentralizzato in Italia. Quando i governi

locali sono forti e sono in grado di resistere

al centro, ad essi vengono convogliate le

risorse della Cassa. Quando invece gli enti

locali sono deboli e non in grado di opporsi

al centro, le risorse della Cassa vengono

destinate ad altre final ità, magar i più

impor tanti ma il sistema delle autonomie

locali viene sacrificato. La storia della Cassa mostra come essa sia lo strumento operativo più

importante utilizzato dal governo centrale nei confronti degli enti locali. Fondamentalmente, se

l’indirizzo di politica è buono lo strumento della Cassa viene utilizzato bene, se l’indirizzo di

politica è “cattivo”, lo strumento - che è sufficientemente flessibile - viene utilizzato male.

Soprattutto negli ultimi decenni, negli anni 60-80, la politica nei confronti degli enti locali è stata

“cattiva” e quindi lo strumento della Cassa è stato anche utilizzato male.

Cerco di spiegare il perché. Dal libro traggo la conferma di una convinzione che ho maturato da

tempo circa l’uso tradizionalmente distorto fatto nel nostro paese della politica delle opere pubbliche,

che sono in prevalenza locali. A parte probabilmente il primo periodo dopo l’Unificazione, quello che

viene ricordato nel libro come il periodo di costruzione delle grandi reti infrastrutturali, la politica delle

opere pubbliche in Italia ha mirato a due obiettivi principali. Il primo è la ricerca del consenso politico

immediato. Così, le opere pubbliche si iniziano prima delle elezioni e poi magari non terminano mai;

oppure, si annunciano semplicemente prima delle elezioni e poi non si iniziano, sfruttando la miopia

degli elettori (vedi i numerosi esempi contenuti nel libro di Percy Allum su “Napoli nel dopoguerra”).

Il secondo obiettivo delle opere pubbliche è il sostegno dell’attività economica generale, di quella di

Professore ordinar io di

Scienza delle Finanze, Facoltà

di Scienze Politiche di Torino,

membro della Commissione

Tecnica per la Spesa Pubblica

presso i l Ministero del

Tesoro, consulente per i

problemi di politica fiscale di

alcune organizzazioni fra cui

i l Fondo Monetar io

Internazionale. È stato presidente della European Public

Choice Society (1992-93), e fa ancora parte del Board di

questa società; in precedenza ha insegnato nelle Università

di Bari, Camerino, Ginevra, Parigi ed è stato direttore

dell'Istituto di Ricerche Economiche e Sociali del Piemonte

e Vice Presidente della Associazione Italiana di Economia

Pubblica. Ha effettuato soggiorni di studio presso diverse

Università o enti di ricerca fra le quali: Australian National

University e International Monetar y Fund. Autore di

numerosi saggi scientifici e libri.Tra i più recenti: Divisible versus

indivisible policies: An exploration of clientelistic politics; Income

distribution, social security and the demand for quasi-secession.

Giorgio BROSIO

alcune zone e/o di alcuni settori.Anche nell’era della “new economy”, l’idea di usare le opere pubbliche

per attivare l’economia non è mai venuta meno nel nostro paese, anche se il suo è sempre più

inefficiente rispetto a questi stessi obiettivi. Probabilmente occorre mettere in conto, per spiegare la

sua perdurante popolarità, anche il finanziamento della politica e/o quello di chi ha a che fare in

qualche modo con gli investimenti pubblici.

Ciò che continua a mancare oggi è la considerazione delle opere pubbliche come fattore di

produzione essenziale, un fattore che unito agli altri fattori produttivi determina la produzione e

poi il benessere. E’ un fattore che ha un costo e quindi il costo dovrebbe essere raffrontato ai

vantaggi. Così purtroppo non è stato nella storia italiana: le opere pubbliche sono state fatte

quando non c’erano necessità più urgenti, e si è teso ad annullarne il costo per i realizzatori, con la

giustificazione di sostenere qualcosa di intrinsecamente “buono” e utile, ma di fatto scoraggiando

un uso efficiente degli investimenti pubblici. Questo ruolo residuale delle opere pubbliche

nell’utilizzo delle risorse finanziarie è diventato particolarmente evidente negli anni ‘60 e ’70,

quando si è applicata nei confronti degli enti locali la politica delle opere pubbliche a costo zero. In

queste condizioni, non stupisce che si continui a richiedere opere pubbliche, ma che poi queste

restino incompiute o, se compiute, non utilizzate. Non stupisce che manchino nelle aree dove

viene prodotta ricchezza e abbondino invece dove non è prevedibile alcun utilizzo e via di seguito.

E’ chiaro che se si vuole che l’opera pubblica venga utilizzata come fattore di produzione in

maniera efficiente e quindi che non finisca come cattedrale nel deserto, o in utilizzi impropri

occorre una radicale inversione di politica. Credo che anche il ruolo della Cassa vada modificato

nella direzione di una maggiore autonomia nelle decisioni di uso delle risorse, che favorisca

l’utilizzo più conveniente ed economico. Ciò compor ta l’abbandono del dirigismo nella

ripartizione delle risorse per finanziare le opere pubbliche, che ha finora imperato. I problemi di

riequilibrio nelle dotazioni infrastrutturali fra le diverse aree vanno risolti con trasferimenti specifici

molto mirati e non con una politica di distribuzione a pioggia. Occorre fare rientrare l’analisi della

convenienza nelle decisioni di politica delle opere pubbliche.

22

1. La Storia della Cassa depositi e prestiti

rappresenta un capitolo impor tante della

Storia economica e, soprattutto, della Storia

della Finanza italiana. Non solo della finanza

pubblica nei cui confronti la CDP è stata, fin

dalla sua costituzione nel 1850, un attore

molto impor tante e , in cer ti per iodi,

addirittura un vero e proprio protagonista

nel senso etimologico del termine. Di non

minore importanza è stato infatti il ruolo

svolto dal la CDP a) nei processi di

mobilitazione del r isparmio e della sua

canalizzazione verso impieghi produttivi, in

par ticolare verso la creazione del capitale

fisso sociale; b) nei processi di

finanziarizzazione e poi di approfondimento

finanziario del nostro paese che era, e per

cer ti aspetti ancora è, in netto r itardo

rispetto a quelli più evoluti.

Eppure fino ad ora mancava una trattazione sistematica e approfondita della storia di una

istituzione che ha svolto un ruolo di così grande importanza. Il volume che presentiamo oggi viene a

colmare un vuoto di conoscenze che non riguarda solo l’attività della CDP ma che, come dice M.T.

Salvemini, riguarda più in generale la storia dell’economia italiana e delle sue istituzioni pubbliche. Lo

stretto collegamento tra evoluzione dell’economia e attività della CDP, è molto ben illustrato

nell’Introduzione di De Cecco e Toniolo che utilizzano magistralmente la gran messe di dati raccolti,

immagino con molta fatica, e commentati con la consueta perizia da Giuseppe Della Torre.Vengono

descritte le fasi di forte espansione dell’attività della CDP e le fasi di ristagno, le diverse destinazioni

dei finanziamenti, in relazione agli obiettivi che di volta in volta il Governo intese privilegiare, e le

conseguenze che ne derivarono; le trasformazioni politiche e giuridico-istituzionali che si

susseguirono e gli effetti che apportarono sui margini di discrezionalità lasciati all’attività della CDP.

2. Fino a tempi molto recenti, la natura giuridico-istituzionale della CDP è stata tutt’altro

che chiara: costituita come azienda, vale a dire come ufficio esecutivo strettamente legato ai

23

Assistente di Polit ica

Economica, incar icato di

Dinamica Economica e di

Economia monetar ia e

titolare della cattedra di

Economia Politica presso la

Facoltà di Scienze Politiche

dell ’Univer sità di Tor ino.

Socio corrispondente della

Accademia delle Scienze di

Torino e dell’Accademia Nazionale dei Lincei di Roma.

Presidente del Comitato Scientifico della Fondazione

Einaudi e del CORIPE di Torino. In precedenza lo è stato

del C. d. A. del “San Paolo Factoring” e Vice-presidente della

First Los Angeles Bank. Membro del Comitato Scientifico di

Economia Politica, e del C. d. A. della S.E. il Mulino. In

precedenza lo è stato del C. D. della Società Italiana degli

Economisti e del CNR a Roma. Consigliere di am.ne di

Pitagora di Rende (Cs), di Gesticredit e di Fintech. In

precedenza lo è stato della Snamprogetti di San Donato

(MI), del San Paolo di Torino, della Locat, di Intersim e della

Sagat di Torino, della San Paolo Invest di Roma,.della CRT, di

Uni e di Unicredito spa.

Terenzio COZZI

V.

VI.

ministeri dell’Interno, delle Finanze e dei Lavori pubblici, con le funzioni di raccolta dei depositi

cauzionali e di credito agli enti pubblici, specialmente enti locali, diventa successivamente

organo governativo con organizzazione decentrata, poi organo dello Stato come una delle

direzioni generali del Tesoro, poi ancora organo meramente esecutivo della politica di

programmazione e di quella anticongiunturale; ottiene autonomia contabile, patrimoniale e

organizzativa nel 1983 e piena personalità giuridica solo nel 1993 e, finalmente, adotta schemi

contabili e di bilancio propri degli istituti di credito a partire dal 1996.

La non chiara connotazione giuridico-istituzionale della CDP sembra essere stata funzionale,

soprattutto al Tesoro, per farle assumere priorità di volta in volta diverse nello svolgimento delle

proprie attività. A questo proposito, vorrei dire che mi ha molto stupito l’affermazione sulla CDP

come Ente inutile fatta da Piero Giarda nel suo intervento. Posso concordare con lui sul fatto che

sarebbe stato meglio per l’Italia che la CDP non avesse dovuto svolgere certe funzioni: sia in

periodo fascista, come “mano sinistra di Dio” secondo l’efficace espressione usata da De Cecco

nel suo intervento, sia fin quasi ai giorni nostri come finanziatrice dei deficit e del debito pubblico

in crescita irrefrenata. Ma alla CDP non possono essere ascritte colpe altrui. Non poteva infatti

evitare di seguire le direttive del Governo; doveva solo svolgere i compiti di volta in volta

assegnateli con la massima efficienza possibile. Credo che Giarda, che purtroppo non è più qui,

abbia piena consapevolezza che difficilmente la CDP avrebbe potuto far molto meglio nelle

condizioni in cui, anche recentemente, si è trovata ad operare.

3. Le profonde trasformazioni degli assetti statuali che si sono succedute e le alterne

vicende dell’economia e soprattutto della finanza pubblica, sia centrale che locale, si sono

dunque inevitabilmente riflesse sull’accentuazione dell’uno o dell’altro ruolo della CDP: quello

di ente preposto al finanziamento degli investimenti pubblici e degli enti locali, in particolare

per opere pubbliche, e quello di fornitore di risorse per la copertura del fabbisogno dello

Stato e la gestione del debito pubblico.

E’ opportuno ricordare, molto sinteticamente, le fasi principali. Nell’ultimo quarto di secolo

dell’800 la CDP privilegia ampiamente gli investimenti in strade, edifici scolastici, fognature ecc.;

durante il periodo giolittiano collabora strettamente con il Tesoro all’obiettivo del risanamento

dei conti pubblici a livello centrale e locale, esercitando in quest’ultimo caso un vero e proprio

controllo finanziario della periferia, al consolidamento e alla diminuzione del debito, tutte

operazioni perseguite lucidamente al fine di mettere il paese nelle condizioni di potersi

agganciare alla grande onda di crescita dell’economia atlantica, come dicono De Cecco e

Toniolo. A questo proposito, molto importante è stato il contributo della CDP al successo della

26

conversione volontaria della Rendita Italiana nel 1906, come è ben illustrato nel saggio di

Leandro Conte. Il ruolo svolto dalla CDP nel processo di mobilitazione del risparmio e di

finanziarizzazione dell’economia italiana è stato particolarmente rilevante a partire dall’ultimo

scorcio dell’800 e per tutto il periodo giolittiano, quando la Cassa diventa, per usare le parole di

Einaudi, “la grandissima banca della piccola gente”, cioè della gente di condizioni economiche

modeste il cui risparmio, che era prima tesoreggiato, le Poste riescono a mobilitare in forza

della fiducia nella garanzia statale dei depositi e della capillarità della raccolta.

Dopo la parentesi della prima guerra mondiale, quando la raccolta postale perde terreno

per la percezione di una minor solidità della garanzia dello Stato, e una ripresa modesta all’inizio

degli anni 20, alla CDP viene concesso di emettere i BPF. Il provvedimento, preso nel 1925

dopo il fallimento del primo tentativo di conversione del debito pubblico a opera di De Stefani,

ha un enorme successo. La raccolta esplode e la CDP utilizza le risorse per assorbire grandi

quantità di titoli pubblici permettendo così il finanziamento dello Stato a costi ragionevoli.

Come ben illustra Pier Francesco Asso, la Cassa assume la funzione di investitore istituzionale in

titoli pubblici e, in parte anche quella di prestatore locale di ultima istanza, non però per la

concessione di nuovi mutui che rimane invece un’attività marginale. Assume inoltre compiti di

collocamento e gestione del debito, anche di quello estero, e in una certa misura anche compiti

di politica monetaria. Consente infatti il sovrafinanziamento del Tesoro che può quindi versare

alla Banca d’Italia l’eccesso di liquidità permettendo così il riassorbimento di quella eccessiva

messa in circolazione per il finanziamento dei salvataggi bancari dell’epoca. Di par ticolare

rilevanza è poi stato il ruolo della CDP per il successo del prestito del Littorio e delle

operazioni di consolidamento e conversione dei titoli pubblici.

Nel secondo dopoguerra e negli anni 50-60, la CDP ritorna a finanziare il fabbisogno dei

Comuni anche, ma purtroppo non soprattutto, per opere pubbliche, come ben sottolinea Stefano

Battilossi. La Cassa ha però risorse limitate, specialmente dopo le decisioni del 1953 di cui dirò più

avanti, e non riesce quindi a soddisfare l’ampia domanda. Negli anni 70-80, il compito principale

della CDP torna ad essere quello di sostenere i titoli pubblici, più o meno sostituendosi alla Banca

d’Italia, oltre a quelli di cooperare all’attuazione delle politiche anticongiunturali e di diventare

strumento cardine per il riassorbimento dei disavanzi degli enti locali. Ma si riduce ampiamente

l’autonomia e l’area di discrezionalità della CDP, mentre si verifica un notevole deterioramento

qualitativo della sua attività di intermediazione. Per i tempi più recenti dirò qualcosa più oltre.

Nella sua storia la CDP ha dunque dato prova di grande versatilità, di essere stata capace

di adattarsi a compiti molto diversi e di averli svolti con professionalità ed efficienza. Contro

molte impostazioni economico-politiche che - non sempre a torto - oggi prevalgono, la Cassa

27

si staglia come prova evidente che non tutto il settore pubblico opera male o con minor

efficienza del settore privato. Insospettabili liberisti hanno anticipato i vantaggi che la

collettività avrebbe potuto ottenere dal buon funzionamento della CDP.

A Quintino Sella va il merito di aver creato le Casse di risparmio postali; Luigi Einaudi

giudicava la CDP preziosa come ente raccoglitore di risparmi che in sua mancanza non

sarebbero mai entrati nel circuito degli investimenti pubblici o privati; Luigi Luzzatti affermava

testualmente: “comprendo che l’ingerenza dello Stato non sia una bella cosa, ma quando vedo

che il bene è grande mi decido al fare”.

4. Vorrei ora dire qualcosa sul problema del mismatching. Le varie crisi di liquidità che la

CDP ha dovuto fronteggiare nel la sua lunga stor ia der ivano da un fondamentale

disallineamento tra la durata finanziaria (duration) dell’attivo, che è piuttosto lunga tale essendo

la scadenza degli impieghi che sono in gran parte a tasso fisso, e la duration del passivo che è

piuttosto breve data l’illimitata possibilità del rimborso anticipato degli strumenti di raccolta

senza perdite in conto capitale. CDP si trova perciò esposta a crisi di liquidità, e anche di

bilancio, nelle fasi di rapidi aumenti dei tassi e in quelle in cui nei mercati finanziari si diffonde un

clima di sfiducia. Invece, nelle fasi di tassi calanti, i vantaggi della CDP sono limitati dato che le

pressioni per la rinegoziazione dei prestiti tendono a diventare irresistibili.

Crisi di raccolta si sono avute nei primi anni della prima guerra quando l’aumento dei tassi

passivi non riuscì a frenare i rimborsi; poi nel gennaio 1927 a seguito della sfiducia derivante

dall’eccesso di impegni preso dalla Cassa per la sottoscrizione del prestito del Littorio e per le

vicende che avrebbero portato la lira a quota 90; poi nel 1934-35 dopo il fallimento del tentativo

di conversione del debito a tassi più bassi e il crollo della raccolta estera; ancora nel 68-70 e

soprattutto nel 75-80 per l’andamento dei tassi e per altri limiti di tipo operativo.

Il problema del mismatching tra attivo e passivo è un problema di non poco conto per le banche.

Basti pensare al caso delle Savings and Loans statunitensi che, in fase di tassi crescenti, hanno fatto

bancarotta sotto il profilo economico e sono state salvate con grande dispendio di risorse pubbliche,

ponendo in tal modo i costi del salvataggio a carico della collettività. Sia o meno CDP una banca, e

M.T. Salvemini espone molto chiaramente il problema riferendosi all’impossibilità che si è avuta finora

di praticare tassi differenziati in relazione al maggior o minor merito di credito dei singoli enti, rimane il

fatto che il mismatching è un rischio che CDP deve fronteggiare, sopportandone i relativi costi che

pare sia molto difficile trasferire ai mutuatari, almeno allo stato dei fatti. A differenza del passato, oggi

sono disponibili analisi raffinate e strumenti più efficaci e meno costosi per il controllo del rischio di

tasso e quindi di mismatching. E’ possibile ad es. che CDP si copra con vendita di futures. In condizioni

28

normali non si incontrano particolari difficoltà a coprirsi. Ma non è altettanto facile farlo in condizioni

di grave tensione. In ogni caso, il fatto di essere strutturalmente venditori netti di futures non è certo

molto tranquillizzante per chi deve gestire la CDP.

5. Vorrei ora dire qualcosa sui rapporti tra CDP e resto del sistema bancario. Qualche

giorno fa (sul supplemento di Repubblica del 27/11/2000), leggevo delle proteste dell’ABI a

proposito del boom degli impieghi di CDP nei confronti degli enti locali e del corrispondente

crollo di quelli del resto del sistema. Non intendo certo intervenire sul problema: non è infatti

mio compito farlo e inoltre non dispongo di tutte le informazioni utili allo scopo. Vorrei solo

ricordare che, fin dall’inizio, la CDP ha avuto l’obiettivo di finanziare gli enti locali a tassi

relativamente bassi e che, come ampiamente mostra il volume che stiamo presentando, il

problema ora sollevato dall’ABI non sia affatto nuovo. E’ stato discusso fin dalla costituzione della

CDP: Francesco Ferrara attaccò pesantemente Cavour accusandolo di aver calpestato il suo

precedente liberismo; più tardi contro Ferrara si schierarono liberisti a tutto tondo quali:

Quintino Sella, Silvio Spaventa e Luigi Luzzatti; successivamente ha sostenuto le ragioni della CDP

Luigi Einaudi, che pur metteva in allerta contro i rischi del cattivo uso dei risparmi postali da

parte dello Stato; contro la Cassa si è invece scagliato con violenza il principe degli economisti

del tempo: Maffeo Pantaleoni che parlò della CDP come della banca del bolscevismo, sostenne

che la presenza della CDP avrebbe favorito la disintermediazione dei flussi gestiti dal sistema

bancario e che “quanto va allo Stato è sottratto all’agricoltura, all’industria, al commercio”.

Le lamentele delle banche - specie di quelle locali: Casse di Risparmio e Banche popolari - per

il privilegiamento che, con l’introduzione dei BPF, il regime fascista riservava al risparmio postale,

non si manifestarono troppo apertamente dati i tempi. De Cecco e Toniolo parlano infatti

dell’accumulo di una forte carica di risentimento da parte del sistema bancario che esploderà

dopo la guerra e porterà alle decisioni del 1953 che privilegeranno ampiamente le Casse di

Risparmio e impiomberanno la CDP almeno fino al 1970. E anche all’inizio degli anni 80 le banche

ordinarie non avranno molto di cui lamentarsi per quel che riguarda l’espansione dei loro mutui

agli enti locali concessi a tassi ben superiori a quelli praticati dalla CDP, che non disponeva però di

risorse sufficienti a rispondere alla domanda. Se oggi sia o meno un caso di concorrenza sleale da

parte di CDP non sta a me rispondere; ma che la Cassa abbia il compito di finanziare gli enti locali

a tassi relativamente bassi è sancito dai suoi obiettivi statutari.

6. L’ultimo punto che vorrei toccare, sia pur di sfuggita, riguarda la questione dei tassi di

interesse praticati sulla raccolta della CDP. Per molto tempo si è ritenuto che il livello di questi

29

VII.

VIII.

tassi avesse scarsa influenza sui livelli della raccolta di CDP. Molto più importanti apparivano altri

aspetti quali la liquidità, la garanzia dello Stato, la scarsa sofisticazione finanziaria della piccola gente

di cui parlava Einaudi, ecc.. Anche Pantaleoni concordava: “il deposito postale è un genere molto

stabile”. Secondo Galli, direttore generale della Cassa negli anni 20, molto più dei tassi contavano

la fiducia dei risparmiatori e la loro propensione al tesoreggiamento. Ma, anche se ancora nel 1949

una ricerca di Baffi confermava la scarsa rilevanza dei tassi, si deve notare che la crisi di raccolta

del 1927 si risolse proprio con l’aumento dei tassi. Successivamente, quando dal 1953 al 1970 la

CDP che tenne i tassi fermi, la sua raccolta perse ampiamente quota. La maggior reattività della

raccolta alla variazione dei tassi che oggi la CDP si trova a dover fronteggiare, come capita anche

agli altri intermediari finanziari, è in larga parte dovuta al fatto che oggi i risparmiatori sono molto

più sofisticati del passato. E questo è certamente un bene. Nel processo di approfondimento

finanziar io del paese e di apprendimento dei r isparmiatori, che sta alla base dei loro

comportamenti attuali, la CDP ha avuto molti meriti. E’ stata la Cassa ad avvicinare anche i piccoli

risparmiatori in ogni parte del paese e a introdurli nei mercati monetari e finanziari. Con il suo

contributo alla gestione del debito pubblico e al sostegno dei corsi dei titoli di Stato, ha dato un

grande aiuto per evitare che i risparmiatori si allontanassero dai nostri mercati, e approdassero ad

altri lidi, in preda al panico per i problemi di sostenibilità del debito pubblico che stavano

montando in tempi non lontani. Anche su questo terreno, la Cassa ha ben operato e la sua

grande professionalità lascia ben sperare per il futuro.

32

Come premessa al mio breve intervento,

devo dire che ho già letto due volte il libro

che oggi viene presentato: avendo trascorso

ben 42 anni nell’Istituto, molte di quelle

pagine sono anche la mia stor ia e ,

comunque, ho anche appreso cose nuove ed

interessanti. Due osservazioni, anch’esse

preliminari; per quanto riguarda il passato,

non sono d'accordo con il Professor Toniolo:

la Cassa depositi e prestit i , nel nostro

ordinamento è nata nel 1863 e non nel1850;

indubbiamente sulla base della preesistente

Cassa piemontese, ma come Istituzione del

Regno d’Italia non può non prendersi a base

la data della relativa legge 1863, appunto.

Infatti, quando nel 1963, abbiamo celebrato il

centenario della Cassa depositi e prestiti

venne coniata una medaglia commemorativa;

sul recto si trovano raffigurati la Mole Antonelliana ed il Colosseo, con le date 1863-1963, proprio

ad evidenziare questa discendenza. D'altronde nello stesso libro si cita la relazione del direttore

generale Galli al Consiglio di amministrazione del novembre 1923, che parla di Cassa “ormai

sessantenne”. Che poi ci siano state similari Istituzioni nel Regno di Sardegna e in altri stati

preunitari è fuor di dubbio, e, in questa sede, la cortesia della Direttrice ci ha fatto vedere il

decreto del Re Carlo Alberto del 1850, istitutivo della Cassa piemontese, diretta antenata della

nostra, e la prima ubicazione dei suoi uffici; solo in questa ottica posso accettare la retrodatazione.

Per quanto riguarda il presente, e cioè il libro, ho avuta chiara la circostanza che lo storico,

quando consulta solo documenti, inconsciamente costruisce una “sua” realtà, che, a volte, non

coincide con la vera realtà dei fatti, almeno nei suoi presupposti. Parlo, ovviamente, per l’arco

temporale da me attraversato.

Io, che ho vissuto quegli eventi in maniera diretta, anche da protagonista, vi posso assicurare

che tante motivazioni che sono state date non hanno molto fondamento; diverse scelte furono

dettate da ben altre motivazioni e, a volte, si è trattato di “bassa macelleria”.

Non è per polemica, ma lo storico, se i fatti sono recenti, oltre ai documenti forse dovrebbe

33

Presidente dell’O.P.I. e

membro del C .d.A. del

“Credito Sportivo”. Entrato al

Ministero delle Finanze, passò

al Ministero del Tesoro e

successivamente alla Cassa

depositi e prestiti dove

divenne Direttore Generale

(1977-1996). In precedenza è

stato Capo di Gabinetto del

Tesoro con il Ministro Pandolfi, membro del Consiglio

Superiore dei LL.PP. e della Commissione Centrale di Vigilanza

sull’Edilizia Residenziale Pubblica. Ha partecipato a diverse

Commissioni di studio sia al “Tesoro” che in altri Ministeri, è

stato Presidente del Banco di Napoli, della Spei Leasing e

Factoring, della Società C.FIN.; vice Presidente dell’IMI, della

SIGE e del Crediop; membro del C.d.A. dell’A.B.I., Efibanca,

Meliorconsorzio e della Treccani. Ha collaborato a riviste e

quotidiani economici ed ha svolto attività di docenza o

consulenza in Istituzioni pubbliche e private. E’ abilitato

all’insegnamento di materie giuridico-economiche.

Giuseppe FALCONE

cercare di ascoltare anche superstiti testimoni oculari degli eventi, per completare i tasselli della

sua ricerca, ...a me nessuno ha chiesto nulla, eppure per 19 anni sono stato il direttore generale di

questo Istituto e non credo di essere stato uno spettatore passivo degli eventi!

Mi permetto, quindi di fare alcune osservazioni.

Credo che nella valutazione dell’attività della Cassa bisognerebbe fare un chiaro discorso a

monte: la Cassa depositi e prestiti è sempre stata uno strumento del Tesoro: non ha mai

potuto avere una autonoma gestione della sua attività aziendale, sganciata dalla politica

monetaria ed economica seguita dal governo.

Ha sempre tentato di sfruttare al meglio la sua particolare conformazione; ha tentato di

suggerire soluzioni o nuovi strumenti operativi nell’interesse degli enti locali, che sono i

principali destinatari dell'attività della Cassa; non ha mai dimenticato di salvaguardare

l’equilibrio del suo conto economico; - per inciso, nel libro poco spazio viene dato alla

caratteristica peculiare della contabilità patrimoniale e non finanziaria imposta all’Istituto - non

sempre ci si è riusciti perché, ad esempio, il tasso di interesse sulla provvista - il risparmio

postale - viene fissato con decreto del Ministro del tesoro o perché gli obbiettivi generali non

coincidevano con quelli utili alla Cassa.

Quando la Cassa ha dovuto affrontare una possibile crisi di liquidità negli anni 70, per

effetto della caduta del gettito del risparmio postale, nonostante il mio pressing, è trascorso

quasi un anno e mezzo prima che il Tesoro mettesse mano alla variazione e ciò avvenne non

per riguardo ai conti della Cassa, ma perché stava mutando la politica del Governo nei

confronti delle Autonomie locali.

Era arrivato il momento di pensare ad una riforma della finanza locale, con in prospettiva

l'azzeramento del debito di comuni e province nei confronti del sistema bancario nonché

incentivare la esecuzione delle opere pubbliche locali e quindi occorreva incrementare le

disponibilità della Cassa. Si trattava anche di un inter vento anticongiunturale , diretto

soprattutto a creare lavoro e costituire volano per le attività economiche; che si facessero

strade al posto di acquedotti o scuole al posto di fogne o impianti spor tivi al posto dei

depuratori era cosa di secondaria impor tanza; l’impor tante era concedere finanziamenti

massicci (ricordo che per anni l’ammortamento dei mutui venne posto integralmente a carico

del bilancio dello Stato) e creare posti di lavoro. Non vi fu alcuna politica selettiva nella

creazione delle infrastrutture locali né tanto meno una programmazione coordinata degli

interventi: questa è stata la realtà di quegli anni che vide in auge la Cassa depositi e prestiti,

vero fulcro e protagonista della prima riforma.

Inoltre quando si tentò di dare un indirizzo, per esempio con una riserva di fondi per il

34

Mezzogiorno, che oltre tutto era il più carente di infrastrutture, si andò incontro ad un vero

fallimento. Nonostante ogni sforzo ed ogni incentivo, le amministrazioni locali meridionali si

r ivelarono incapaci di investire e di utilizzare in misura significativa i fondi r iser vati.

Paradossalmente gli aiuti statali e le leggi speciali di settore, finirono per accentuare il divario

tra nord e sud perché nel centro-nord le amministrazioni locali utilizzarono al massimo grado i

finanziamenti, creando nuove infrastrutture e servizi mentre le prioritarie destinatarie delle

agevolazioni restavano al palo. La confessione del sottosegretario Giarda sulla sua personale

convinzione dell’inutilità di un Istituto come la Cassa DD.PP. (una delle prime contrapposizioni

ideologiche tra lui e me; ci conosciamo da vent’anni) credo abbia bisogno di una spiegazione:

se si mettono in colonna e si sommano tutte le uscite del bilancio statale a favore degli enti

locali per l’ammortamento dei mutui contratti dagli stessi e i vari oneri connessi, compresi i

maggiori costi diretti ad incrementare la provvista della Cassa, si scopre che lo Stato avrebbe

risparmiato se avesse fornito direttamente i mezzi finanziari in conto capitale agli enti locali. Da

qui, è ovvia la conseguente affermazione dell’inutilità del circuito: Cassa DD.PP. (che concedeva

i mutui); - enti locali (che pagavano le rate di ammortamento alla Cassa); - Tesoro (che

trasferiva agli stessi enti le somme pari alle rate pagate, quando non lo faceva direttamente).

Non quindi la Cassa, inutile come istituzione, ma come strumento del Tesoro in funzione

anticongiunturale mediante indebitamento, a prescindere dagli effetti sulla Tesoreria statale.

E qui apriamo un altro capitolo: quello del condizionamento dell’attività istituzionale della

Cassa da parte della citata Tesoreria, messo ben in evidenza nel libro.

Se l’attività della Cassa nel corso degli anni può apparire “a fisarmonica” ciò deriva proprio

dalla piena interdipendenza tra esigenze di tesoreria e fabbisogni finanziari della Cassa stessa,

connessi al volume dei mutui concessi.

Per legge, tutte le disponibilità liquide della Cassa devono essere depositate in appositi

conti correnti fruttiferi aperti presso la tesoreria dello Stato; anche se il risparmio postale

veniva considerato non come debito pubblico ma come base monetaria, le giacenze sui conti

correnti di tesoreria della Cassa costituiscono parte non indifferente del debito fluttuante

dello Stato, alla pari di BOT.

La diretta conseguenza di questa collocazione nei conti faceva sì che quando la Tesoreria

aveva bisogno di fondi ma non si riteneva possibile o opportuna l’emissione di BOT, il Governo

interveniva, in via amministrativa o in sede legislativa, riducendo o bloccando l’attività creditizia

della Cassa; quando, come visto, invece la politica economica perseguita spingeva sugli

investimenti, la Tesoreria passava in seconda linea, perché ovviamente, il volume delle concessioni

dei mutui era direttamente proporzionale ai tiraggi effettuati dalla Cassa sui conti correnti.

35

IX.

X.

Ma vi è stata anche una modalità diver sa di inter vento della Cassa in funzione

anticongiunturale; quando i soggetti interessati non erano enti locali per cui era precluso il

finanziamento diretto, i mutui venivano concessi dagli Istituti mobiliari di credito speciale - IMI;

CREDIOP ecc - ma la Cassa forniva loro capitali, sottoscrivendo in tutto o in parte, le obbligazioni

che venivano emesse in contropartita (vedi, ad esempio, i finanziamenti all’IRI per le autostrade).

Una ulteriore prova della impossibilità per la Cassa di poter avere una politica creditizia

autonoma si ha, a mio parere, nello stesso T.U. delle leggi sulla Cassa; anteriormente alla

riforma del 1983, gli investimenti deliberati dal Consiglio di amministrazione della Cassa, prima

di divenire esecutivi, dovevano essere approvati dal Ministro del tesoro in quanto tale -

ricordo che il Ministro del Tesoro è anche il presidente del Consiglio di amministrazione della

Cassa -; il legislatore infatti, per quanto improbabile, come vedremo subito dopo, si era posto il

problema che in consiglio il Ministro potesse essere non presente o addirittura essere in

minoranza su una determinata delibera; se ciò fosse avvenuto, qualsiasi decisione, assunta

nel l ' interesse del la Cassa , ma non in quel lo generale di Governo, sarebbe stata

successivamente bloccata in sede di approvazione ministeriale.

Accennavo prima al Consiglio di amministrazione, ma questo era composto, sempre prima

dell’83, in maggioranza da dirigenti generali del Tesoro (Ragioniere generale dello Stato,

direttore generale del Tesoro) e lo stesso direttore generale della Cassa era gerarchicamente,

un direttore generale dell’amministrazione centrale del Tesoro; quale autonomia gestionale

poteva esprimere un simile consesso?

Anche nel libro si è data molta enfasi alla riforma del 1983.

Quella riforma io l’ho vissuta in prima persona e ne sono stato in gran parte il motore, in

quanto all’epoca ero anche Capo di gabinetto del Ministro del Tesoro pro-tempore On. Pandolfi e

concordo pienamente sulla diagnosi degli autori sul fatto che si è trattato di una riforma monca,

che ha perso per strada, per la tenace opposizione di determinati ambienti - oggi diremmo

lobbies - molti elementi qualificanti contenuti nel testo originale ed è ben vero che, pur di far

passare il provvedimento, ho consentito, posso ben usare la prima persona, questa spoliazione a

carciofo; ricordo che si era nell’imminenza dello scioglimento delle Camere ed il provvedimento,

contro ogni previsione, venne approvato dalla Commisione finanza e tesoro del Senato, in sede

legislativa, l’ultimo giorno utile, grazie alla amicizia ed alla comprensione del Presidente del Senato,

il Sen. Morlino, che permise un iter ultraveloce, ovviamente con il consenso dei senatori.

Così è rimasta sul terreno la possibilità di istituire delegazioni regionali, di offrire supporto

tecnico-amministrativo agli enti mutuatari, il coinvolgimento della Banca d’Italia ma, soprattutto

ed è molto indicativo, non veniva risolto il fondamentale problema sulla qualificazione giuridica

38

della Cassa, che ponesse fine a questa duplice anima e potesse dare un taglio più

aziendalistico; si è preferito lasciare le cose nel vago, affidandosi alle “interpretazioni” di tanti

soggetti: dalla Corte Costituzionale al Consiglio di Stato; dai TAR alla Corte di Cassazione;

dall’Avvocatura dello Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri; si è detto di tutto ed il

contrario di tutto fino all’ultimo decreto legislativo n. 284 dello scorso anno che, finalmente, ha

ripetuto a chiare lettere che la Cassa è una “Amministrazione dello Stato... dotata di propria

personalità giuridica” ponendo fine, spero, ad una ridda di interessate speculazioni lessicali.

La questione della qualificazione giuridica assume rilevanza fondamentale nel rapporto

Cassa-Banche, nell’ottica comunitaria del credito e del rispetto della libera concorrenza.

Il contrasto tra la Cassa ed il sistema bancario è un problema già vissuto come direttore

generale, che oggi vedo stando dall’altra parte della barricata, poiché, al momento, sono stato,

come noto, presidente del Banco di Napoli ed oggi sono presidente della Banca per le opere

pubbliche ed infrastrutture del Gruppo San Paolo IMI.

Ma proprio l’Europa ha cambiato i termini del confronto.

Nulla questio sulla raccolta di risparmio perché le direttive europee riservano alle banche o

allo Stato questa funzione e la Cassa, come abbiamo appena visto, è Stato.

Sugli impieghi, invece, a mio parere, la situazione è cambiata. Finché la Cassa finanzia gli enti

locali territoriali o le regioni o lo stesso Stato, nessun appunto può essere fatto dal sistema

bancario o dalla Comunità europea, perché ci si muove all’interno di un medesimo aggregato -

la pubblica amministrazione - che all’esterno consolida i suoi conti e quindi le partite debito-

credito si compensano e sono i saldi quelli che contano. Ma quando la Cassa, pur in base alle

vigenti normative, interviene nel finanziamento di soggetti, ancorché di proprietà pubblica, che

hanno assunto la forma di società di diritto privato, con tassi di interesse fuori mercato in

dipendenza del le agevolaz ioni (r ichiamiamo quel le fi sca l i ) d i cui gode in quanto

amministrazione dello Stato, a mio parere va ad infrangere le regole comunitarie sulla libera

concorrenza e sull’attività creditizia.

Qui, allora, bisognerebbe parlare anche del futuro. Io credo che la funzione del nostro Istituto

- consentitemi di esprimermi così, perché pur essendone fuori da quattro anni lo sento ancora

“mio” per avergli dedicato quasi tutta la mia vita lavorativa - sia utile ed insostituibile.

Con la disponibilità di risorse tanto ingenti, potrebbe svolgere molteplici funzioni, anche

contingenti, che permettano, a suppor to dell’attività degli enti pubblici, tempestività di

attuazione delle scelte governative o istituzionali; l’accenno del Presidente Ghigo alle necessità

finanziarie delle regioni nella fase transitoria mi è apparso molto interessante.

Al riguardo, tornando al passato, se ho un rimpianto nella mia attività di servizio alla Cassa

39

40

depositi e prestiti, al di là degli inevitabili errori compiuti, è quello di non essere riuscito in tanti

anni a far percepire ai vari ministri o sottosegretari che di volta in volta sono stati miei

interlocutori in varie vicende, la grande potenzialità dell’Istituto e delle tante cose che avrebbero

potuto fare nell’interesse della collettività....e che non hanno fatto.

Comunque, lunga vita alla Cassa e grazie per l’ascolto.

Sono qui nella triplice veste di cittadino,

di studioso di finanza locale (anche in

collaborazione con Brosio e Rey), nonché

di amministratore della Cassa depositi e

prestiti.

Come cittadino non posso aggiungere

molto (e anzi mi identifico abbastanza con

le sue parole) a ciò che ha detto il prof.

Giarda circa la necessita’ di mantenere in

equilibrio i conti della P.A. in tutte le sue

componenti, compresa l’istituzione che qui

ci troviamo a celebrare.

Come studioso di finanza locale

continuo a chiedermi, in una specie di

esercizio “controfattuale”, che cosa sarebbe

stata la finanza locale italiana, se non fosse

esistita una fonte di finanziamento così

adeguata, così reticolare. Una finanza locale guastata da scelte di investimento non oculate?

Qui mi dissocerei dall’opinione dell’amico Brosio. Può essere che qualche amministrazione

locale sia stata, in qualche caso, poco attenta ai dettami dell’efficienza allocativa, magari in

nome di una male interpretata “ragione politica”.

Io ritengo invece che la concezione dell’investimento come “residuale” nello spettro delle

scelte di spesa degli Enti territoriali - vuoi perché sacrificate a consumi correnti, vuoi in nome

di una r iduzione dei bilanci comunque sugger ita - può compor tare “dure repliche”

dell’economia trascurata. Se le opere pubbliche non si fanno, prima o poi il sistema si vendica,

generando fabbisogni di spesa anche superiori. (Posso citare al proposito un’ottima ricerca

dell’Urban Institute di Washington, dove si parlava dei costi generati dall’aver trascurato la

manutenzione della rete stradale americana….ma, più in generale, disponiamo di esempi

probanti provenienti da Paesi occidentali governati da opposte filosofie politiche, come la Gran

Bretagna thatcheriana e i Paesi scandinavi).

La discussione sulla ottimalità delle scelte di spesa degli Enti territoriali, che sto qui

alimentando come studioso, mi porta a rivestire il mio terzo ruolo, quello di amministratore della

Cassa. Come tale, prendo lo spunto dalla nostalgia per un periodo - ahimè terminato - nel quale

41

Professore Ordinar io di

Economia Pubblica e docente

di Finanza degli EE.LL. è

anche direttore del

Dipar timento di Economia

presso la Facoltà di Economia

dell'Università di Ferrara.

Direttore del CIFREL

(Centro Interuniversitario di

Finanza Regionale e Locale),

insegnante di Scienza delle finanze presso la Cattolica di

Milano. In qualità di Esperto di finanza territoriale (regionale,

locale) vanta numerose pubblicazioni, edite sia in Italia che

all'estero ed è stato ed è collaboratore del Ministero degli

Interni, dell ’ANCI e dell ’UPI, nonché dì singole

Amministrazioni Regionali (Trentino Alto Adige, Emilia

Romagna, Lombardia, Marche).

Dal 1996 è membro del Consiglio dì Amministrazione della

Cassa depositi e prestiti.

In precedenza, e' stato docente di diverse discipline

economiche e statistiche.

Giancarlo POLA

XI.

XII.

la Cassa applicava, oltre che le regole legali, anche un criterio assimilabile al "merito di credito",

attraverso l'analisi del "piano degli investimenti" presentati dall'Ente.

Quella stagione si concluse nella generale indifferenza, e non ho mai capito perché! Non mi resta

che invocarne un ripristino, con tutte le migliorie del caso, magari come passo iniziale verso quello

che potrebbe diventare un sistema interno di rating dell'Ente, o quantomeno, di benchmarking.

L'altro argomento al quale, come amministratore, sento di dover prestare attenzione, è la

mutazione genetica in atto della struttura e delle modalità operative dell'azione degli Enti

territoriali.Tipi di gestione dei servizi e struttura dei bilanci sono in evoluzione. Stiamo vedendo

sempre più regolazione e sempre meno gestione diretta, sostituita quasi sempre da forme di

“esternalizzazione" delle attività a strutture private. Insomma, privatizzazioni e liberalizzazioni nel

campo dei servizi pubblici locali (qui gli esperti invitano a non confondere le due cose) sono

componenti imprescindibili del panorama futuro nel quale si inscriverà l'azione della Cassa.

Quale che sia lo scenario istituzionale, io credo che uno spazio di azione per il “nostro”

Istituto dovrà esservi sempre.

In questo senso è orientata la nuova definizione normativa, contenuta nella legge 284 del

1999, dei compiti della Cassa, ai quali si aprono nuovi orizzonti e per i quali sarà opportuno

attrezzarsi in tempo.

Ancora come amministratore, sensibile alle esigenze dell'equità nella distribuzione di risorse

pubbliche - tema al quale ho dedicato anni di studi - mi chiedo se anche la concessione e le

modalità stesse dell'erogazione del credito della Cassa non debbano soggiacere a criteri

“premiali”, centrati sulle performances gestionali. Mi chiedo: perché il criterio della "virtuosità

gestionale” che figura incluso tra i nuovi criteri di perequazione contemplati dalla legge delega 133,

non dovrebbe essere tenuto presente anche come elemento nelle politiche preposte, alla

discriminazione nella concessione del credito, portando magari a condizioni differenziate?

Io credo che il sistema delle amministrazioni locali potrebbe trarre vantaggio da una

innovazione di questo tipo, meritocratica ed efficientistica.

Parlando ancora in qualità di responsabile della gestione, credo sia mio dovere difendere questa

Istituzione da critiche, a volte interessate, spesso immotivate se non gratuite (non tali considero,

però, quelle qui espresse dall'amico Falcone, che anzi, considero degne della massima attenzione).

Ribadisco che l'Istituto dovrà essere pronto ad adattarsi alle nuove forme di Government e

di gestione finanziaria; e, soprattutto, difendo l'idea, che ho esposto alcune volte in Consiglio,

che la Cassa possa e debba ar ticolarsi in modi flessibili sul territorio, onde accompagnare

senza frizioni il nascente movimento federalistico. In altre parole mantenendo la propria unita'

di direzione e di gestione, la Cassa potrebbe ristrutturarsi in unità decentrate regionalmente,

44

pronte a recepire meglio le istanze di credito alle infrastrutture provenienti dai diversi territori,

avvicinandosi alle amministrazioni di questi ultimi in azioni specifiche e sinergiche. Si tratta di

un'idea che in me si è fatta più forte dacchè l'ho vista portata avanti in Francia, dove si parla

aper tamente di una "regionalizzazione" della Caisse des Dépôts: e la Francia non e'

certamente avanti a noi in materia di traguardi federalistici...... E' uno spunto che offro alla

discussione e con cui voglio chiudere il mio intervento.

45

Dopo le dense presentazioni del volume

e gli interventi, che mi hanno preceduto, mi

consentirete di essere simultaneamente

fedele ai detti “dulcis in fundo” ed “in cauda

venenum”. Mi sento accreditato di fare

questo in quanto ritengo di essere l’unico, tra

quanti qui inter vengono, ad avere una

esperienza trascorsa di consigliere comunale,

di consigliere provinciale, di Sindaco e di

Assessore provinciale. In tale veste mi sento

di appartenere alla categoria di quei clienti

lamentosi, questuanti, recalcitranti, brontoloni

della Cassa depositi e prestiti, quali sono gli

amministratori locali. Per essi la Cassa è un

poco come una moglie e sorella maggiore,

spesso alquanto autoritaria e propensa ad un matriarcato tutorio: per cui se capita l’occasione le si

fa anche le corna, ma poi si ritorna sempre, quatti quatti, sotto le sue ali sicure e protettrici.

Vorrei fornire alcuni spunti che mi derivano dalle lettura di questa Storia della Cassa depositi e

prestiti. In primo luogo cerco di collocare la posizione della Cassa al centro di una stella a tre punte,

quale potrebbe essere rappresentata dal noto simbolo della Mercedes. Al centro della nostra stella

colloco la Cassa, che tiene relazioni in tre direzioni. Sulla punta più alta si colloca il Ministero del

Tesoro, il vero Grande Fratello, nonché Padre e Padrone della situazione: il suo guinzaglio nei confronti

della Cassa è a volte lungo, ma molto più spesso è tenuto parecchio corto. Ai due rami inferiori della

stella colloco da un lato i risparmiatori depositanti e dall’altro gli enti locali: sono interlocutori della

Cassa spesso pervasi dal complesso lamentoso di “Calimero”. Tuttavia i loro orientamenti, specie di

“Voice” o di “Exit”, finiscono per avere forte incidenza sulle decisioni della Cassa.

Vengo alla prima riflessione. Chi mi ha preceduto ha già toccato in parte un aspetto, su cui

sarebbe interessante avviare analisi più approfondite: chi è questo risparmiatore che ricorre al

deposito postale? In questo volume vi sono volta volta indicazioni di grande interesse e curiosità. Il

ricorso al deposito postale interviene nelle scelte del risparmiatore come alternativa all’uso di

nascondere i soldi sotto il materasso o nella pentola sotterrata nell’orto. Abbiamo quindi un

risparmiatore molto avverso al rischio, diffidente verso il sistema bancario, conservatore,

meridionale, aggiungerei contadino e provinciale, più che urbano, di modesta cultura e di reddito

46

Docente di Scienza delle

Finanze nella Facoltà di

Giurisprudenza dell’Università

di Torino. Tra i suoi interessi

scientifici ha rivolto la sua

attenzione a l tema dei

rapporti tra finanza centrale

e finanza locale. In tale veste

ha fornito att iv i tà di

consulenza e assistenza al

Ministero dell’Interno, all’ANCI, all’UPI ed alla CISPEL. E’

membro del Comitato scientifico dell’Istituto di Studi

sulle Regioni del CNR. Ha ricoperto incarichi pubblici tra

cui quello di Sindaco di Ivrea, di Presidente del Parco

Nazionale del Gran Paradiso, di Presidente dell’Istituto

ricerche economico sociali della Regione Piemonte e di

Vicepres idente ed Assessore a l le r isor se umane ,

finanziarie e patrimoniali della Provincia di Torino.

Mario REY

relativamente basso: parrebbe di dover notare che la propensione al risparmio postale è funzione

inversa al reddito, e quindi della capacità di acquisire informazioni. Mi sembrerebbe doveroso

evocare una recente battuta di Giorgio Bocca a proposito della New e Net Economy: cosa gliene

importa ad una casalinga di Voghera di poter navigare nella Biblioteca dell’Università di Yale? Ma

questo può evidenziare un’ampia situazione di marginalità nell’offerta del risparmio, a cui il servizio

del risparmio postale offre una rete diffusa, capillare, di facile accessibilità e di solida affidabilità. E’

possibile sollecitare un approfondimento su questa categoria antropologica di risparmiatori?

Nella mia seconda riflessione vorrei fare bonariamente un poco le pulci a Marcello De Cecco.

Vorrei limitare le mie osservazioni agli ultimi trent’anni, quelli che ho vissuto un po’ come studioso

del problema, un po’ come amministratore locale. Il quesito che mi pongo è se quella offerta dal

libro non sia una lettura un po’ troppo marcatamente monetarista. E se non sia stata per contro

non sufficientemente valutata l’influenza sulle vicende della Cassa della evoluzione della finanza

pubblica italiana, con particolare riferimento ai rapporti tra finanza centrale e finanza locale.

Questa riflessione mi veniva recentemente suggerita dalla lettura di una stimolante recensione

fatta sempre da De Cecco sull’interessante volume di Ciocca sul debito pubblico italiano. In

particolare il quesito che intendo sollevare può essere così formulato: ci si è mai chiesti quanto

sulla vicenda dell’esplosione del debito pubblico italiano abbia pesato a partire dagli ’70 la

struttura del finanziamento degli enti decentrati (cioè regioni, province, comuni, Usl, ecc., ecc.)?

Vorrei ricordare che negli anni ’70 con tre provvedimenti, e precisamente la legge n.

281/70 di finanziamento delle regioni a statuto ordinario, la legge delega n. 825/71 di riforma

tributaria, e la legge n. 833/78 istitutiva del Servizio sanitario nazionale, si è dato vita ad una

formidabile centralizzazione dei prelievi obbligatori, cioè imposte e contributi. La divaricazione

che si è ingenerata tra responsabilità di decisione in ordine alle spese e responsabilità in

ordine alla provvista delle risorse finanziarie ha avuto effetti dirompenti sul bilancio dello Stato,

divenuto il terminale di tutte le pretese dei centri periferici di decisione di spesa.

Chi non ricorda quale gigantesco e parossistico caravanserraglio era fino ad anni recenti la

discussione parlamentare sulla legge finanziaria annuale, diventata occasione per voraci assalti

alla diligenza?

Tutto questo ha pesato non poco sulle vicende della Cassa, quanto meno fino a quando agli

enti locali è stato interdetto con la legge n. 43/78 di praticare bilanci di parte corrente in

disavanzo con ricorso a mutui a copertura erogati dalla Cassa. Dopo tale data la patata bollente

è stata scaricata sul Ministero dell’Interno. Mi perdonerete l’indelicatezza di fare in questa sede

riferimenti a persone. Ma credo sia un doveroso obbligo dare riconoscimento all’azione

esercitata allora da “Grand Commis” come Giuseppe Falcone e Antonio Giuncato nel gestire con

47

XIII.

XIV.

saggezza e rigore la grave transizione della finanza degli enti locali, nella ricerca di un arduo

equilibrio tra le istanze del Tesoro, volte a perseguire obiettivi macroeconomici, e le tensioni che

derivavano a livello microeconomico dalle miriadi di istituzioni locali pressate, a torto o ragione,

dalla difficile composizione tra bisogni e risorse.

Vorrei ancora ricordare che gli anni ’90 potranno essere ricordati come una svolta epocale in

queste vicende di rapporti tra finanza centrale e finanza locale, di cui la Cassa è uno degli snodi

più importanti e strategici. Il processo di risanamento della finanza pubblica, il perseguimento dei

parametr i stabiliti nel Trattato di Maastr icht, specie in termini di tassi di inflazione e

conseguentemente di tassi d’interesse, la liberalizzazione dei mercati dei capitali, e infine la forte

restituzione di autonomia finanziaria e tributaria agli enti di governo sub-centrali hanno

fortemente inciso sui rapporti tra questi tradizionali clienti e la Cassa. In primo luogo l’offerta di

capitali per gli investimenti pubblici è diventata più competitiva: si sono affacciate sulla scena nuove

Istituzioni meno vincolate e condizionate dai lacci e lacciuoli imposti dal Parlamento e dal Tesoro

all’operare della Cassa. In determinate condizioni nuovi strumenti di finanziamento, quali i Buoni

obbligazionari comunali, provinciali e regionali si sono rivelati più vantaggiosi finanziariamente.

La possibilità di fruire di tassi attivi sulle giacenze, in relazione ai tempi di esecuzione delle

opere finanziate, ha spesso condizionato le scelte delle amministrazioni locali. In definitiva

queste sono diventate molto più accorte che in passato in ordine sia alla gestione finanziaria

sia al ciclo dei loro investimenti.

In questo contesto i rapporti tra Cassa ed enti locali hanno attraversato un periodo difficile. In

particolare vorrei soffermarmi su quella che ritengo sia stata la vertenza più critica. Converrete con

me nell’affermare che l’opera del Ministero del Tesoro nel farci raggiungere l’obbiettivo dell’ingresso

dell’Italia nell’Unione monetarie europea non sarà mai troppo lodata. Così come sarete d’accordo che

accanto all’allora Ministro Ciampi vada affiancato doverosamente in questo grande merito il lavoro

svolto da Piero Giarda, che è qui tra noi oggi. Paradossalmente tutto questo ha giocato un brutto

scherzo alla Cassa ed ai suoi rapporti con gli enti locali. Infatti la famosa ricontrattazione dei mutui del

1995 al tasso del 9% venne in primo tempo considerata un ottimo affare, ed in effetti diede una

buona boccata d’ossigeno a molti bilanci comunali e provinciali. Ma a fronte del drastico abbattimento

dei tassi di interessi, proprio indotto dall’inserimento dell’Italia nell’EMU, il bilancio dell’operazione si è

rivelato per gli enti locali di esito assai dubbio. Non sto qui a ricordare le tensioni che ne sono

derivate nei rapporti tra Cassa da un lato e ANCI e UPI dall’altro in ordine alle pressioni per ottenere

una ulteriore ricontrattazione ed in ordine agli esborsi da sostenere in caso di richiesta di restituzione

anticipata del debito pregresso. A questo proposito, poiché non mi ritengo esonerato dall’essere

cattivello, mi tolgo un sassolino dalla scarpa nel ricordarvi come l’onnipotente Sindaco di una grande

50

città del Nord sia riuscito ad ottenere da Ministro del Tesoro quello che definii tra amici come il

“Decreto Orwell”, parafrasando il famoso autore della Fattoria degli Animali, per cui tutti i cittadini

italiani sono uguali ma i maialesi, cioè gli abitanti di Maialano, sono più uguali degli altri.

E’ quindi con grande soddisfazione che ho letto in un recente articolo della grande ripresa

dell’appeal della Cassa non solo in termini di competitività delle condizioni praticate ma anche sotto il

profilo di importanti innovazioni procedurali introdotte. Per chi è addetto a questi aspetti fortemente

tecnici, ricordo come sia stato molto apprezzato il recente istituto dell’impegno formale irrevocabile

triennale, che meglio adatta le procedure seguite dalla Cassa al ciclo delle opere pubbliche.

Vorrei concludere con due riflessioni di prospettiva: La prima concerne il processo attuale

confusamente denominato di “federalismo”. Che si tratti del federalismo tecnicamente raffinato di

Bassanini o quello tipo “polenta e useleti” di un Galan, è certo che questo processo, accanto alle

molte potenzialità positive, porta necessariamente ad una maggiore differenziazione e divaricazione

di trattamenti tra comunità come tra individui. A questo punto sorge legittima la domanda: chi si fa

carico delle situazioni di marginalizzazione? A questo proposito vorrei ricordare un piccolo episodio.

Alcune settimane or sono in una delle mie sgambate montane mi sono ritrovato in un alpeggio delle

montagne biellesi dal nome inequivocabilmente celtico di Alpùn, cioè grande alpe. Su di una stalla di

recente costruzione campeggiava una gigantesca lapide con questa dicitura: Opera finanziata dalla

Cassa depositi e prestiti con i fondi del risparmio postale. Mi è venuto da pensare se mai qualche

altra altisonante istituzione operante in questo campo sarebbe mai arrivata lassù. Il problema che

intendo sollevare è chi si fa carico delle situazioni di maggiore debolezza, sia come risparmiatori,

come ho accennato più sopra, sia come enti locali. Giustamente nella sua introduzione a questa

Storia, Maria Teresa Salvemini ha parlato di egualitarismo, parola per la quale rischia di essere

mandata al rogo. Il ruolo della perequazione tra comunità così come quello della redistribuzione tra

gli individui da chi e in quale misura sarà perseguito? Di norma questo compito viene affidato ai

massimi livelli di governo, ed alle loro istituzioni strumentali. Di qui leggo una prospettiva di impegno

forte nella Cassa per sovvenire alle situazioni di maggiore debolezza sia economica che informativa.

La seconda riflessione concerne il futuro dei servizi locali di pubblica utilità. Si tratta di un mondo

in grande fermento soprattutto nella prospettiva della emersione di strutture imprenditoriali capaci di

imprimere un forte impulso innovativo a settori quali il trasporto pubblico locale, il ciclo idrico, il ciclo

dei rifiuti. Come è noto la scommessa si gioca sul peso che una maggiore competizione può avere in

questa direzione. Infatti la funzionalità di tali settori è una fattore strategico dello sviluppo locale.

Anche in questa prospettiva La Cassa può avere un ruolo di grande importanza.

Ma di questo futuro speriamo di avere modo di leggere in un altro libro altrettanto

interessante e stimolante.

51

Ringrazio la Professoressa Salvemini per

avermi voluto invitare alla presentazione di

questo importante volume con l’obiettivo

di sentire il punto di vista di uno storico

dell’amministrazione. Conseguentemente

utilizzerò un approccio diverso da quelli

precedenti dal quale per forza di cosa

usciranno sacrificati i saggi di Della Torre,

che hanno un impianto analitico lontano

dalle mie competenze.

Dagli altri, assai interessanti, contributi

ho cercato di trarre qualche spunto di

riflessione che vorrei brevemente proporvi.

Devo premettere che il compito che viene

affidato in occasioni del genere è piuttosto

ingrato, poiché impl ica la necessità di

esprimere opinioni sul lavoro degli altri.

Accetto l’azzardo, perché questo è il patto

ed occorre trarne le conseguenze.

Nella sua introduzione Maria Teresa Salvemini afferma che questo volume colma una

lacuna. La bontà dell’opinione è stata già ampiamente dimostrata. Aggiungo soltanto che essa

vale anche per la storia amministrativa, storia che soffre di debolezze strutturali. A mio avviso,

infatti, nelle ricostruzioni riguardanti l’evoluzione delle istituzioni pubbliche emergono sempre

poco i profili specifici dell’amministrazione (modelli organizzativi, funzionamento degli apparati,

ordinamenti interni, rappor ti con la politica). Sotto questo profilo il volume offre, come

cercherò di indicare di seguito, spunti di assoluto interesse che servono a lumeggiare il

“profilo” della Cassa depositi e prestiti anche come istituzione amministrativa.

Rimane fermo, naturalmente, che il volume curato da De Cecco e Toniolo ha come “focus”

le vicende economiche e le loro connessioni con l’attività della Cassa. Non a caso,

nell’introduzione, i due curatori ricordano che le periodizzazioni, proposte nei singoli saggi,

incrociano i passaggi nodali della storia politica con quelli della storia economica. Ma le

scansioni della storia amministrativa – come suggerisce nel suo contributo Leandro Conte –

non sono del tutto ininfluenti nelle dinamiche evolutive e funzionali della Cassa.

52

Professore stabile di “Storia

dell’amministrazione” presso la

Scuola Superiore della P. A. e

di “Storia dell’amministrazione

dello Stato italiano” alla LUISS;

È componente: della

Commissione per l’attuazione

delle riforme amministrative,

del Consiglio direttivo

d e l l ’ a s s o c i a z i o n e

“Comunicazione pubblica”, della Commissione per la pubblica

amministrazione del Consiglio italiano per le scienze sociali, del

Comitato direttivo della Società italiana per gli studi di storia

delle istituzioni e del comitato scientifico dell’Associazione

“Francesco Saverio Nitti”. Socio fondatore del “Laboratorio

per i controlli sulle gestioni di fondi pubblici”. Ha pubblicato

oltre trecento tra saggi ed articoli. I suoi volumi più recenti

sono: Stato legale e Stato reale. Amministrazioni, cittadini e

imprese alle soglie del Duemila; La comunicazione istituzionale

negli Enti Locali. Profili introduttivi. E’ stato relatore in oltre

cento convegni nazionali ed internazionali sui problemi

dell’amministrazione pubblica e della formazione dei

funzionari. Collabora dal 1994 con “Il Sole 24 Ore”.

Stefano SEPE

Proviamo a vedere quali possano essere i momenti che scandiscono le diverse fasi

dell’evoluzione della Cassa dal punto di vista della storia dell’amministrazione. Le scansioni, infatti,

fanno emergere significative divaricazioni con i passaggi salienti tanto della storia politica, quanto

di quella economica. Non a caso Conte periodizza il suo saggio partendo dal 1850, anno di

nascita, nel Regno di Sardegna, del prototipo di quella che sarà nel 1862 la Cassa depositi e

prestiti. Modello, quindi, ereditato, in via diretta, come gran par te delle istituzioni italiane

dell’epoca liberale, dall’amministrazione sabauda e, mediatamente (come è noto), dall’esperienza

francese. Un’ulteriore, forte cesura – secondo la ricostruzione di Conte - si verifica nel 1875.

Anche in questo caso il passaggio non coincide con le scansioni della storia politica italiana, ma

piuttosto è conseguente ad una novità di tipo strettamente amministrativo: la nascita delle Casse

di risparmio postale. Un altro momento di svolta può essere identificato nel 1898, anno cruciale

per altre “casse” del periodo liberale: la Cassa nazionale per l’invalidità e la vecchiaia (istituita nel

luglio) e la Cassa nazionale contro gli infortuni sul lavoro (con la previsione dell’assicurazione

obbligatoria per gli operai dell’industria). Passaggi tutti legati ai processi di trasformazione del

sistema pubblico. È proprio di queste scelte, per così dire, “interne” che si devono cogliere i nessi

forti con le vicende complessive della storia del nostro paese. La storia della Cassa depositi e

prestiti è, ripeto, anche momento peculiare dell’evoluzione del sistema amministrativo italiano,

delle sue trasformazioni, come delle sue stesse contraddizioni.

Una lettura di sintesi - come quella che provo ad indicare - deve tenere necessariamente

insieme questi due approcci.

In proposito, mi è molto piaciuta l’osservazione di Toniolo sulle reti: sulla Cassa depositi e

prestiti, ma anche sulle ferrovie, sulle poste. Insomma, su tutte le strutture pubbliche (o, come

nel caso delle ferrovie, in concessione) che hanno fatto rete, contribuendo all’unificazione

reale del paese dopo il 1861. Condivido pienamente l’assunto. Aggiungo, anzi, che la

“nazionalizzazione” effettiva dello Stato uscito dalle lotte risorgimentali si è fatta attraverso le

reti pubbliche. Quelle già dette, ma anche le stazioni dei carabinieri, le prefetture (ed, allora,

anche le sottoprefetture), o le scuole. Quando i Ministri dell’Istruzione pubblica mandavano i

professori siciliani ad insegnare in Lombardia, quelli lombardi ad insegnare in Abruzzo e così

via, non facevano altro che contribuire al processo di diffusione della lingua nazionale,

costringendo docenti ed allievi a par lare non più in dialetto ma in italiano. Sulle “reti

pubbliche” - si può dir lo senza esitazioni - si è costruito questo paese, arrivato tardi e

frettolosamente all’unità politica e, quindi, erede di molte e difformi tradizioni istituzionali, di

molte e difformi situazioni di sviluppo civile ed economico.

Il modello amministrativo della Cassa istituita nel 1850 - come dimostra bene il saggio di Conte -

53

XV.

XVI.

è l’azienda operativa, con una autonomia maggiore rispetto ai modelli successivi. Quello era

esattamente il modello di tutta l’amministrazione del Regno di Sardegna: la Cassa rispondeva come

agenzia a diversi ministeri, così come succedeva per le altre aziende esistenti nell’amministrazione

sabauda. Dopo la riforma Cavour del 1853 la situazione si modificò in modo sostanziale, perché le

strutture operative furono poste, in modo più diretto e stringente, sotto il comando politico.

Non dissimile è la valutazione se prendiamo come punto di partenza della storia della Cassa

depositi e prestiti la legge del 1863. In tal caso non si può far a meno di far rientrare l’istituzione della

Cassa nelle leggi di “unificazione amministrativa”, che ebbero – come è noto – il loro fulcro nella

legge, notissima, del 20 marzo 1865, ma che di fatto furono il frutto di interventi legislativi molteplici,

come quello, sancito nella legge 3 agosto del 1862, che configurò il controllo statale sulle opere pie.

La vicenda della Cassa depositi e prestiti - il suo ordinamento, l’organizzazione che ne emerge

- è un esempio di quel centralismo a “centro debole” che è stata un’assoluta peculiarità del

sistema amministrativo italiano. Il centralismo indubbiamente vi fu. Ma, rispetto al modello

francese, fu un centralismo con delle significative eccezioni: le università avevano ordinamenti

diversi e relativamente autonomi, rimasero in vita più istituti di emissione. Segnali di un

centralismo tutt’altro che granitico. Al riguardo Conte osserva giustamente che erano gli squilibri

economici del paese ad impedire una centralizzazione piena. Quindi, le norme sulla Cassa non

riuscirono a tradursi nella ripresa secca del modello piemontese, come fu fatto, ad esempio con la

legge provinciale del 1865 che ricopiava letteralmente la legge Rattazzi del 1859.

E’ importantissima la cesura, proposta da Conte, al 1875, momento dal quale – dopo la

istituzione delle Casse di risparmio postale - crescono a dismisura le acquisizioni da parte della

Cassa depositi e prestiti. Qui la divaricazione rispetto alla periodizzazione storico-politica, ed

anche alle vicende della storia economica, è netta. La “storia amministrativa” della Cassa

assume un rilievo ed una peculiarità indiscusse.

L’altro passaggio chiave che va interpretato è quello del progressivo ingresso nello Stato da

parte della Cassa. Non c’è dubbio che il modello dell’impresa organo, che emerge dalla riforma

del 1898 con l’incardinamento della Cassa nel ministero del Tesoro come direzione generale,

costituisca una svolta. Una svolta definita da una maggiore omologazione con il modello

tradizionale dell’amministrazione dello Stato: la direzione generale, appunto. La riforma del 1898

è importante anche per altre ragioni, per certi passaggi di controtendenza. In quel momento si

addensa nella storia politica del paese un tentativo reazionario che poi invece sarà risolto con la

svolta liberale del governo Zanardelli e poi dei governi Giolitti. Siamo in una fase di

decentramento conservatore. La netta rottura con il passato, con la nascita dell’impresa organo,

va letta in un processo che invece vede diversificazioni nel sistema amministrativo, determinate

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anche dall’obiettivo, fortemente perseguito da Crispi, di rafforzare l’esecutivo.

L’aspetto più importante per il funzionamento della Cassa è che da quel momento inizia un

processo - che ha riguardato in realtà tutta l’amministrazione - di omologazione e di

tendenziale “burocratizzazione” delle strutture pubbliche. Le cause sono complesse. Su di esse

gli storici delle istituzioni si interrogano da tempo e non è qui la sede per discutere del

problema. È cer to, però, da questo punto di vista la trasformazione in direzione generale

cambia i termini del problema. Produce un’altra storia. Dopo 40 anni quasi di vita della Cassa -

che era stata istituzione “di lotta e di governo”, dimostrandosi capace di avere una sua

autonomia - si apre una fase nuova nella quale i margini di autonomia sono, di fatto, meno ampi.

Fra le due guerre che cosa succede? Succede che le vicende della Cassa si muovono

necessariamente dentro le logiche dell’espansione dell’intervento pubblico perseguita dal fascismo

dall’inizio degli anni Trenta. La vicenda del massiccio intervento pubblico in economia è troppo

nota perché io qui ne parli, però il valore aggiunto della ricerca è proprio quello di fornire

“materiali”, suggestioni, elementi di confronto per capire meglio cosa sia successo nell’economia e

nelle istituzioni pubbliche nel decennio antecedente il secondo conflitto mondiale

Il problema della “continuità” amministrativa dopo la caduta del fascismo non è posto in

modo esplicito nelle ricerche, ma c’è. Ed è il problema della continuità di tutto il sistema

amministrativo. In un contesto che vede il passaggio dal fascismo alla democrazia, dalla

monarchia alla repubblica; che vede l’introduzione del suffragio universale e, soprattutto, la

nascita della Costituzione democratica, la Cassa permane, come gli altri apparati amministrativi,

in una condizione di continuità assoluta. Forse la sostanziale continuità “amministrativa” della

Cassa (con tutto quello che implica) andrebbe indagata maggiormente.

Molto interessante - mi ricollego alle cose che sono state dette prima dagli altri, in

particolare dal professor Falcone – è quella che Stefano Battilossi ha chiamato la crisi di identità

1953-1983. Una crisi durata 40 anni. In proposito vorrei solo porre un paio di problemi. Credo

che l’anomalia “necessaria” del modello Cassa depositi e prestiti si ponga oggi con particolare

livello di criticità rispetto ai processi di trasformazione del sistema amministrativo. Questa

anomalia rispetto agli altri modelli - già evidente nella riforma del 1983, quella riforma un po’

modesta che è uscita nella legge 197 - ha lasciato molte questioni irrisolte e aperto il campo a

molte e controverse interpretazioni sull’ordinamento dell’istituto. Se ciò è vero, deve essere

posto all’attenzione dei nostri politici il problema di una chiarificazione al riguardo.

Penso che la grande battaglia, una delle poche che si poteva condurre, è stata portata avanti

con forza negli ultimi due decenni, con continuità tra l’attuale e la precedente direzione, contro

quel “credo dell’egualitarismo” che ha mortificato le forze migliori nel sistema pubblico. La Cassa è

57

XVII.

XVIII.

riuscita a qualificarsi con una forte identità interna del personale che si è rispecchiata in una

immagine “forte” di questa istituzione nei riguardi delle altre istituzioni e del ceto politico.

Un’osservazione finale. Lunedì scorso, nella pagina de “Il Sole 24 Ore”, dedicata alla Cassa

depositi e prestiti, Maria Teresa Salvemini osservava che l’autonomia degli enti locali in questo

quadro di riforma è assai forte. La fine dello “Stato paterno” - per dirla con un’espressione dello

storico francese Pierre Legendre - pone il problema dello squilibrio tra enti locali forti ed enti

locali deboli e fa emergere problemi di compatibilità. La strada è quella, indicata dal direttore

generale, di una Cassa come operatore neutrale in grado di offrire sostegno agli enti locali, in un

quadro però di forte responsabilizzazione di tutti i livelli di governo. Chiamare tutti alle proprie

responsabilità, all’interno di un contesto che certamente non solo è fortemente rinnovato ma è

ad alta criticità, significa fare appello alle capacità di risposta nei confronti di nuovi compiti che le

leggi stanno mettendo di fronte a tutti coloro che operano nel sistema pubblico. Grazie.

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Indice delle Immagini

I. Regio brevetto n.302 dell'11 aprile 1840, col quale viene istituita a titolo sperimentale la

Cassa dei depositi e delle anticipazioni di fondi per i lavori pubblici.

II. Regio brevetto n.332 del 13 agosto 1840, col quale viene approvato il Regolamento della

Cassa dei depositi e delle anticipazioni di fondi per i lavori pubblici.

III. Regio brevetto n. 334 del 19 giugno 1841, col quale viene istituita la Commissione per

l'esame delle domande di anticipazione presentate al la Cassa dei depositi e delle

anticipazioni di fondi per i lavori pubblici.

IV. Regio brevetto n.386 dell’1 settembre 1842, col quale viene prorogato a 10 anni il rimborso

delle anticipazioni della Cassa dei depositi e delle anticipazioni di fondi per i lavori pubblici.

V. Legge sarda 18 novembre 1850 n. 1097, con la quale viene istituita la Cassa dei depositi e

prestiti.

VI. Progetto presentato dall'arch. Alessandro Trabucchi per la costruzione dello stabile torinese

di via Bogino 6 che sarà la prima sede della Cassa dei depositi e dei prestiti.

VII. Mappa di Torino nella quale figura ancora la contrada Bogino.

VIII. Veduta del palazzo di via Bogino 6.

IX. Sezione trasversale del palazzo di via Bogino 6.

X. Legge 17 maggio 1863, n. 1270, che istituisce nuove Casse dei depositi e dei prestiti per

tutto il Regno d'Italia.

XI. Legge 27 maggio 1875 n.2779, istitutiva delle Casse di risparmio postali.

XII. Grafico sull’andamento del risparmio postale dal 1876 al 1881.

XIII. Legge 24 aprile 1898 n.132, che istituisce la Sezione di credito comunale e provinciale.

XIV. Planimetria del terreno acquistato nel 1908 per la costruzione della sede della CDP.

XV. Bando di gara per la realizzazione degli impianti del nuovo palazzo sede della CDP.

XVI. Pergamena celebrativa della posa della prima pietra per la costruzione della nuova sede

(1908).

XVII. Veduta del palazzo di via Goito all'epoca della sua inaugurazione (1910).

XVIII. I primi buoni postali fruttiferi del 1928.

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Indice

Presentazione di Maria Teresa Salvemini pag. 3

Gli Interventi (secondo l’ordine cronologico)

Gianni Toniolo pag. 5

Marcello De Cecco pag. 13

Giorgio Brosio pag. 21

Terenzio Cozzi pag. 23

Giuseppe Falcone pag. 33

Giancarlo Pola pag. 41

Mario Rey pag. 46

Stefano Sepe pag. 52

Indice delle Immagini pag. 61

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Progetto grafico e impaginazione: G & Z - RomaCoordinamento editoriale: UPIStampa: Centro Stampa Cdp

GRADUS - Statistiche economiche e finanziarie a cura della Cassa depositi e prestiti - Via Goito, 4 - 00185 RomaDirettore Responsabile: Giulio Cesare Filippi - Registrazione N. 00499/98 del 26.10.1998 presso il Tribunale di Roma

Spedizione in abbonamento postale, Legge 662/96 art.2 comma 20/c

Per eventuali richieste telefonare al numero: 06.4221.4511 - fax: 06.4221.7512e-mail: gcfilippi.cdp@interbusiness.it

QUADERNI PUBBLICATI:

1. Maria Teresa SALVEMINI, Il finanziamento degli investimenti degli enti locali.

2. Massimo DE FELICE, Franco MORICONI, Antonio CANCELLARA, Angelo MARIANO,

Il sistema di calcolo della Cassa depositi e prestiti per la progettazione e il controllo dei Buoni Postali.

3. Elio F.P. ANTUOFERMO, Appunti sul Comitato Centrale dei Buoni Postali.

4. Giulio Cesare FILIPPI, La Cassa depositi e prestiti: 150 anni di storia

5. Con l’Euro a difesa della Storia - Atti del convegno

6. Maria Teresa SALVEMINI, Patto di stabilità e rimborso anticipato dei mutui degli enti locali

con la Cassa depositi e prestiti

7. Giulio Cesare Filippi, La prima campagna stampa sul risparmio postale

8. L’informatizzazione nella Pubblica Amministrazione - Atti del convegno

9. Presentazione del libro “Storia della Cassa depositi e prestiti” Torino 1° dicembre 2000

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