Università degli Studi di UdineLaboratorio di Ricerca Economica e Manageriale

Sistema dei documenti di bilancio e iter di approvazioneПроф. Лука Брузати, д.э.н. (brusati@uniud.it)

Организация бюджетного процессаисходя из миссий и результатов

Цель занятия

Наметить возможные подходы к для «Исполнения бюджета», их преимущества и недостатки

Описать систему документации бюджетов в Итальянских органах местного самоуправления

Уточнить функции:Отчете о прогнозировании и планированииМноголетнего бюджетаГодового бюджетаПлана по исполнению

2

Как решения принимаются в действительности?

Для полного понимания процесса бюджетирования, мы должны понимать как решения принимаются в действительности

На протяжении последних нескольких лет было предложено множество моделей, мы сосредоточимся на наиболее актуальных из нихрациональный выбормодель мусорного бакаинкреметализм

3

1. Рациональный выбор

Принятие решений часто считается рациональным процессомПринимающие решения четко определяют свои цели и

устанавливают уровень достижения этих целей, которым они будут удовлетворены

Они рассматривают множество альтернатив, позволяющих им достичь этих целей

Они систематически сравнивают альтернативы, соизмеряя расходы и выгоды

Они выбирают те альтернативы, которые позволят достичь цель при наименьших расходах

4

5

Выявление проблем

Выявление участников

Выявление альтернатив

Выявление критерия принятия решений

Выявление и внедрение решений

1. Рациональный выбор

Вопрос

Ответ

2. Модель мусорного бака

Как профессор March и соавторы подчеркнули, глядя на процессы принятия решений в университетах, в реальности решения не обязательно связаны с “настоящими” потребностями: участники данного решения пытаются выделить или создать потребности, более выгодные для их решения

Участники политической игры пытаются сформировать восприятие таким образом, что бы их решения были наиболее соответствующие их интересам

6

ВопросОтвет

3. Инкрементализм

Лица, принимающие решения не рассматривают каждую программу или вопрос с самого начала – они принимают за исходную точку существующий порядок и проводят небольшие (граничные) изменения в текущей ситуации

Как результат, политические изменения постепенны, происходят небольшими шагами

В бюджетном процессе, лица, принимающие решения не рассматриваем весь бюджет с нуля (как было рассмотрено в рациональном подходе), поскольку они будут перегружены информацией и вызовут политическое сопротивление

7

Бюджет ориентированный на результат

Обеспечение связи между бюджетом и «результатом» это способ убедиться, что модель мусорного бака и инкрементализм не обгоняют рациональное распределение в целом

Разные варианты: бюджетирование исходя из результатов: формирование

бюджета на основе достигнутых или ожидаемых результатов бюджетирование с учетом результатов: бюджетные средства

распределяются с учетом достигнутых результатов и другой информации

традиционное бюджетирование с показанием результатов: процесс бюджетирования происходит на основании сводных таблиц с распределением средств, а так же таблиц в которых показан достигнутый или ожидаемый результат

8

Бюджетирование исходя из результатов

Достоинства: Максимизация воздействия распределения бюджетных

средств на результат Недостатки:

Строгость: “стандартные” правила могут не соответствовать политическим предпочтениям

“Эффект искажения”: чиновники искажают данные для получения личной выгоды

Проверяющие склонны определять ожидаемые цели на основе достигнутых результатов, таким образом чиновники ставят цель, которую они уже достигали а не которую они могли бы достигнуть

Пороговый эффект: плановые показатели не возрастают, а остаются прежними

Модификация результатов: выполнение чиновниками, только тех задач и целей, которые подлежат непосредственной проверке

9

Бюджетирование с учетом результатов

Достоинства: Разумный компромисс

например, заключение контрактов, основанных на результаты позволит повысить прозрачность и стимулировать производительность при сохранении возможность определить специальные стимулы для разных поставщиков

Недостатки: Ограниченная прозрачность Несправедливое обращение и фаворитизм Риск возврата к инкрементализму

10

Бюджетирование с показанием результатов

Достоинства:Повышение прозрачности: позволяет лучше определить

количество ресурсов, выделенных для решения в конкретной сфере (например, здоровье)

Легкость внедрения: система может быть внедрена благодаря старому порядку распределения бюджетных средств

Недостатки:Ограниченное влияние: прозрачность приводит к тому,

что совершаемый выбор более эффективен и рационален и сужает поле влияния эффекта «мусорного бака» и инкрементализма, однако средства поощрения в данном направлении ограничены

11

Выводы

Независимо от формальных механизмов бюджетирования, есть структурное напряжение между “рациональными” и “политическими” механизмами распределения

Как следствие, “идеальных” подходов не существует постоянная смена механизмов бюджетирования

Следовательно, можно заранее определить последствия и решения возникших проблем

12

Бюджетирование исходя из результатов: настоящее или нет?

Что происходит, когда доходы не совпадают с расходами?Вариант А: доходы превышают расходы

Вариант А1: организация может хранить или использовать сбережения настоящее

Вариант А2: доходы уменьшаються, что бы они соответствовали расходам не настоящее

Вариант Б: расходы превышают доходы Вариант Б1: если не увеливаються внешниe доходы,

расходы должны быть уменьшены настоящее Вариант Б2: каким-то образом доходы увеличиваються до

уровня расходов не настоящее

13

Практические последствия

Настоящее бюджетирование исходя из результатов возможно в отраслях с многими конкурирующими поставщиками, потому что предоставление услуг в данной среде не под вопросом (например, городская поликлиника)

Когда предоставление услуг является под вопросом, бюджетирование с учетом результатов (например, заключение контрактов) является более распространенным, хотя и не всегда официально признанным (например, ЦРБ)Сложно определить единый механизм

бюджетирования, в отраслях с разной степенью конкуренции!

14

Что мы подразумеваем под “результатами”? (1)

15

- Скажите, пожалуйста, куда мне отсюда идти?

- Это во многом зависит от того, куда ты хочешь прийти, - ответил Кот.

- Да мне почти все равно, - начала Алиса.

- Тогда все равно, куда идти, - сказал Кот.

ДИЛБЕРТАвтор – Скотт

Адамс

Помните, качество – наш главный приоритет О ней я забыл…

Вопрос: качество важнее

законопослушания?

Ну, наверно, нет

Если бы можно было максимально увеличить акционерную стоимость, продавая товары более

низкого качества…

… Разве мы не несли бы за это фидуциарную

ответственность?

Уверен, это в первой четверке

Что, если бы нам пришлось солгать ради

качества?

Вопрос: оно важнее безопасности?

Что мы подразумеваем под “результатами”? (2)

17

Что мы подразумеваем под “результатами”? (3)

18

Что мы подразумеваем под “результатами”? (4)

19

Финансирование на базе объема проделанной работы

Высокая продуктивность Стимул к большей ответственности Обширная профессиональная свобода Достаточная заинтересованность в последовательном

обслуживании Стимул для увеличения объема работы Ниский риск падения финансирования Высокие административные затраты

20

Финансирование на базе достижения целей

Акцент на достижение ожидаемых результатов Риск недооценки важности и необходимости

радикальных перемен Ограничение профессиональной свободы Большая вероятность ролевых конфликтов (в

особенности при условии денежных вложений) Высокие административные затраты “Эффект искажения”

21

Пример “эффекта искажения”

22

Искажение механизма финансирования (Венгрия): (a) сообщают о более высоких трудностях, (б) переход от амбулаторного к стационарному обслуживанию

2839

6272

52

4139

5313

3596

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Przy

padk

i

19941995

218 P (с осложнениями)

219 P (безосложнений)

442 P (хирургиче-ские операции)

23

Организация бюджетного

процесса в Италии

24

25

26

27

Система планирования

источники:TUEL часть II, раздел II: “планирование и бюджет”

Значение:Представляет собой “договор”, который политичеcкая

власть заключает с гражданами и другими пользователями системы бюджета

Акцент на «рациональное» планирование

28

Документы системы прогнозирования (1)

Система планирования включает в себя ряд документов, связанных между собой:На уровне планирования мандата:

Общие линии прогнозирования Генеральный план развития

На уровне предварительного бюджета: Отчет о прогнозировании и планировании (ОПП) Годовой прогнозный бюджет Многолетний бюджет План исполнения (ПИ) Приложения к прогнозному бюджету

29

Документы системы прогнозирования (2)

Планирование бюджета подразумевает, что: Планирование мандата определяет основные линии

планирования в рамках имеющихся финансовых ресурсов, организации и функционирования институтов, предоставления услуг и реализации строительных работ

Отчет о прогнозировании и планировании (ОПП): определяет цели и планы среднего периода

Многолетний бюджет: показывает распределение ресурсов на различные цели и программы, оценивая имеющиеся финансовые ресурсы

Годовой прогнозный бюджет: отражает расходы на планируемый год для частичной или полной реализации целей, указанных в Многолетнем бюджете

30

Документы системы прогнозирования (3)

В действительности побеждает правило инкрементализма :Принимается за данность существующий уровень

расходовПри формулировании прогноза слабо вносятся даже

самые незначительные исправленияЭффективные исправления (поправки) – плод долгих

переговоровЦентральное положение годового прогнозного

бюджета как единственного документа, предусматривающего потолок расходов, пересмотреть которые повторно – не легкая задача

31

Инструменты для планирования мандата (1)

Линии планирования (ст. 46/3 TUEL)“в сроки, установленные законом, мэр или

председатель провинции, после получения консультации Совета, представляет совету линии планирования по действиям и проектам”

Процедура утверждения: при общем обсуждении не производится голосования, но отмечаются позиции единичных представителей и их групп для дальнейшего учета при редакции генерального плана развития государственной единицы

32

Инструменты для планирования мандата (2)

Генеральный план развития (ст. 165/7 TUEL) Отталкивается от “сравнения линий планирования[...] с

реальными возможностями государственной единицы приводя “длительность мандата [...], линии функционирования единицы”: Приобретенные финансовые ресурсы Организация работы подразделений Оказание услуг Инвестиции и реализация строительных работ

Процедура реализации: Утверждается советом до первого годового прогнозного

бюджета мандата Проверяется e корректируется на новом обсуждении до

одобрения годового прогнозного баланса33

Отчет о планировании и прогнозировании и многолетний бюджет (1)

Общие характеристики (ст. 170, 171, 173 TUEL)Приложения к годовому прогнозному бюджету, за чем

следует процедура утверждения и одобрениеГоризонт планирования= max (горизонт планирования

для многолетнего прогнозного бюджета для регионов – 3 года)

Выражается в “текущих ценах”, с учетом прогнозируемой инфляции

Речь идет о документах среднесрочного планирования, из которых можно получить годовой прогнозный бюджет, но в действительности они имеют меньшее соответствие реальности

34

Отчет о планировании и прогнозировании и многолетний бюджет (2)

Закон отчасти признает что: ОПП и МБ являются приложениями к годовому прогнозному

бюджету Ассигнования предварительного бюджета как «цифры,

возникающие» из ассигнований предыдущего года, более или менее измененные

Отчасти закон противоречит вышесказанному: ОПП (расходная часть) направлена на программы и проекты, и

должна мотивированно доказать наличие изменений относительно предыдущего периода

Правила бухучета предусматривают “случаи недопустимости и невозможности принятия резолюции Советом, при несогласованности с отчетом о планировании”

ОПП должен объяснять все изменения, которые были внесены в прогнозный баланс из года в год

35

Отчет о планировании и прогнозировании

Основной документ планирования для среднего периода: должен соотнести и показать связь между различными моментами и документами планирования

Состоит из Общего разделаРаздела о доходахРаздела о расходах

Модель: DPR 326/98Минимальное содержание (необходимы дополнения

для достоверного и корректного изложения)Секция 1 факультативна; секции с 2 по 6 обязательны

36

Отчет о планировании и прогнозировании:общий раздел

Общий раздел: отражает общие характеристики: населения территории Тип хозяйствования Службы государственных предприятий Человеческий, технологический и инструментальный

капитал Наличие и характеристики управленческих организмов

(консорциумы, специальные организации, акционерные общества, концессии), согласование программы и иные инструменты договорного планирования

Функции, делегированные Государством, регионом или иными правительственными учреждениями

37

Отчет о планировании и прогнозировании:раздел о доходах

Раздел о доходах:Обычно состоит из наименований и категорийДля каждого пункта представляет:

Исторический тренд Прогнозирование по каждому рассматриваемому

направлению Информация по каждому отдельному пункту (например, по

сбору налогов: предмет налогообложения, способы расчета, применяемые ставки)

Имеющиеся связи (например, для сбора налогов: сравнение между применяемыми ставками и принятыми правилами)

Должен обращать особое внимание на новые формы задолженности

38

Отчет о планировании и прогнозировании:раздел о расходах (1)

Раздел о расходах:Составлена для планирования и

проектирования(совокупность программ должна охватить весь бюджет)

определяет: Для каждой программы и проекта, для каждого

направления: уровень предполагаемых расходов• Совокупные текущие расходы (= для поддержания

текущего качественного и количественного уровня услуг, предоставляемых учреждением)

• Текущие расходы на развитие• Расходы на инвестиции

39

Отчет о планировании и прогнозировании:раздел о расходах (2)

Для каждой программы и проекта:• Преследуемые цели и индикаторы результатов• Человеческий капитал и соответствующий инструментарий• Мотивация сделанного выбора• Ответственные за программы лица• Текущие поступления и средства на счетах движения

капиталов для финансирования программ Для совокупности программ:

• Мотивированное объяснение изменений, произошедших в сравнении с предыдущим периодом

• Список строительных работ, профинансированных в предыдущие годы и до сих пор не завершенных

• Отметки о режиме исполнения программ

40

Отчет о планировании и прогнозировании :раздел о расходах (3)

Конечные отметки о связи программ с документами планирования единицы (учреждения) и Региона

Отчет о движении денежных потоков из последнего утвержденного баланса (для финансовой консолидации)

Правила бухгалтерского учета единицы должны предусматривать “случаи неприемлемости и невозможности принятия резолюций со стороны Совета, при несовпадении с отчетом о прогнозе”

Объяснение изменений, происходящих из года в год, в многолетнем бюджете

приложения / важные дополнения: Трехлетний план строительных работ Трехлетний план нужд персонала

41

Многолетний бюджет (1)

Финансовая потребность Все принципы, относящиеся к годовому прогнозному

бюджету, за исключением принципа годичности (включая также принцип финансового баланса и частичных равновесий)

Значения, относящиеся к каждому году Ассигнование первого года = предварительный годовой расчет

Обновляется ежегодно, на переменной базе ОПП должен обосновывать изменения

Модель Президентского Указа 194/96Изменяется правилами бухгалтерского учета IPC1 “считает неуместным принятие автономной

модели”42

Многолетний бюджет (2)

Функции: планирования

Общая оценка объема и типа средств, необходимых для гарантийного покрытия операционных расходов и инвестиций учреждения

многолетний бюджет как "полезный инструмент для оценки инвестиционной политики и влияния на текущие расходы по инвестициям

Утверждения Расходные обязательства на последующие годы могут

быть приняты только в пределах ассигнований многолетнего прогнозного бюджета

43

Многолетний бюджет (3)

Состоит из двух частей: доходы и расходы Классификация доходов:

наименования, категории, источники Классификация расходов:

Программы и наименованияУслуги и мероприятияОбщие расходы, расходы на развитие и инвестиции

44

План исполнения

функции:уполномочивающая:

С помощью прогнозного годового бюджета, представительный орган разграничивает полномочия исполнительных единиц

С помощью плана исполнения Исполнительная единица детализирует годовой прогнозный бюджет и разграничивает полномочия Управляющих

Планирования и контроля Подготовлен на основании годового прогнозного

бюджета, детализирует его ассигнования

45

Процедура утверждения (1)

(1) Исполнительный орган подготавливает так называемую «Схему бюджета», отдавая ее на утверждение Представительным Органам (Совету)Не подвергается упорядочиванию с помощью законаТакже имеет отношение к процессу сдвига полномочий

от исполнительного органа к представительному Какая роль Мэра, Джунты (адм. исп. Орган в Италии),

отдельных советников, генерального секретаря, Генерального директора, бухгалтерии и других управляющих? подход top-down подход bottom-up Договорной подход

46

Процедура утверждения (2)

(2) представительный орган утверждает годовой бюджет и соответствующие его приложенияст. 151 e 174 TUELОценка органов ревизииВозможные поправки (с соблюдением принципов

бюджетирования)Утверждение в срок до 31/12

За исключением случаев отсрочки внутренним Министерским Декретом

На практике выявляется систематический перенос сроков – обычно на февраль март, иногда на конец мая

47

Процедура утверждения (3)

(3) проверка законности Co.Re.Co (Регионального комитета по контролю) Предусмотрено ст. 133 e 134 TUEL Устранено конституциональной реформой (L. cost. n. 3/01) Закон 131/03, ст. 7/7: Роль счетной палаты

“счетная палата[...] проверяет соблюдение баланса со стороны Муниципалитетов, Провинций, городов и регионов”

“региональные подразделения Счетной Палаты проверяют [...] соответствие целям, предусмотренным государственными или региональными законами относительно принципов и программ [...], а также здоровое финансовое управление местными учреждениями и осуществление внутреннего контроля, и опираются на результаты только по проверенным учреждениям” [...]

48

Процедура утверждения (4)

ст. 141 TUEL. Расформирование и роспуск муниципальных и провинциальных советов 1. муниципальные и провинциальные советы могут быть

распущены указом Президента Республики по предложению министра внутренних дел: [...] с)когда не получено утверждение в рамках бюджета

2. В случаях, указанных в подпункте с) пункта 1, по окончании периода, в течение которого бюджет должен быть утвержден, но Совету не была представлена соответствующая «Схема бюджета», региональный орган управления назначает комиссара для подготовки бюджета к рассмотрению в Совете. В этом случае, и всякий раз, когда Совет не утверждает схему в соответствии с законом, региональные органы контроля назначают срок не более 20 дней для утверждения бюджета, сопровождая это письменным извещением. По истечение данного срока не выполнившая во время свои обязательства администрация может быть заменена

49

Процедура утверждения (5)

(4) Представление Министерству внутренних дел специальных сертификатов (документов)ст. 161 TUEL

непредоставление одного сертификата влечет за собой приостановку последнего регулярного годового денежного отчисления, в том году, в котором происходит невыполнение данного требования

50

Временное действие

Временное действие (ст. 163/1 TUEL)Если предварительный бюджет был одобрен Советом,

но еще не прошел рассмотрение у регионального комитета по контролю В этот период, в течение 10 дней, до того момента, когда

одобрение становится исполнительнымРассматривается Советом в течение периода <= 2 мес.Предварительный бюджет, который берется за основу,

уже рассмотренПо каждому мероприятию и в течение каждого месяца

учреждение может расходовать средства в размере не более 1/12 от объема ассигнований (за искл. Особых случаев)

51

Временное исполнение

Временное исполнение (ст. 163/2 TUEL) Если Совет еще не рассмотрел предварительный бюджет Ссылаются на последний одобренный бюджет Учреждения должны ограничиться уже имеющимися

обязательствами и только теми операциями, которые необходимы для предотвращения нанесения вреда учреждению

В случае смещения сроков, зафиксированных государственными нормами, в период с первого января до нового срока: Правила предварительного бюджета С использованием, однако, в качестве основы, бюджет

прошлого года (как при временном действии)

52