SEZIONI RIUNITE PER LA REGIONE SARDEGNA

CAGLIARI - UDIENZA DEL 16 DICEMBRE 2016

CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE PER LA REGIONE SARDEGNA

CAGLIARI

REQUISITORIA DEL PROCURATORE REGIONALE

ANTONIETTA BUSSI

SUL RENDICONTO GENERALE

DELLA REGIONE SARDEGNA

ESERCIZIO 2015

Udienza del 16 dicembre 2016

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PREMESSA

Il terreno sul quale si stanno muovendo le riforme dell’ordinamento si presenta

alquanto impegnativo, soprattutto in questa fase, in cui giunge a conclusione un

percorso evolutivo, avviato da oltre un decennio, che ha toccato tutti gli aspetti

dell’amministrazione pubblica e attraverso il quale lo Stato e le Regioni hanno visto

fortemente ridisegnate le rispettive aree di “governo”.

La quasi totale riscrittura di rapporti finanziari tra i soggetti istituzionali che,

in forza del variato quadro macroeconomico generale, si è tradotta in una sostanziale

contrazione dei trasferimenti erariali verso la realtà territoriale (problema che ha

interessato, in modo particolare, la Regione Sardegna, a causa delle note vicende

connesse alla “vertenza entrate”), ha reso imperativa la formulazione di nuovi criteri

di organizzazione delle strutture e di ridefinizione delle funzioni, volti al

potenziamento del grado di responsabilizzazione nella gestione delle risorse collettive.

In questo scenario, si inserisce l’impianto normativo delineato dal decreto

legislativo n. 118 del 23 giugno 2011, contenente “Disposizioni in materia di

armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali

e dei loro organismi”, di cui si è ampiamente riferito nel corso di precedenti giudizi, con

il quale è stato rifondato il sistema di finanza locale, nell’ottica di coordinamento e di

convergenza verso gli obiettivi comuni di “buon andamento finanziario”, interpretato

quale principio costituzionale di sintesi tra i novellati articoli 97 (comma 1, secondo

cui “Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione

europea, assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”) e 81

(che sancisce il pareggio di bilancio) della Costituzione (Corte costituzionale sentenze

n. 188 del 2015 e n. 129 del 2016).

Un fattore di primo piano del mutato assetto è costituito

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dall’omogeneizzazione dei conti pubblici, che vede l’istituzione, accanto

all’impostazione tradizionale di tipo finanziario, di una contabilità di tipo economico,

basata su un diverso criterio di rilevazione dei fenomeni gestionali (imputazione

economica o accrual).

L’introduzione di tali regole, in funzione e a garanzia dell’uniformità delle

rappresentazioni contabili, mediante un linguaggio universale, consente la

raffrontabilità delle grandezze sulla base di metodiche adottate in sede europea, su cui,

oggi, sono chiamate a confrontarsi le stesse Regioni.

D’altro canto, le linee di fondo, cui appare ispirata l’armonizzazione dei bilanci

pubblici, espresse sia nel decreto legislativo n. 91 del 2011, per lo Stato, sia nel decreto

legislativo n. 118 del 2011, per gli enti territoriali, inducono a un ripensamento

complessivo dell’apparato, con un approccio integrato, che investa non solo la

contabilità, bensì l’intero contesto sul quale agisce, sulla base di innovativi processi

strategici, informativi e di controllo.

L’obiettivo condiviso è la definitiva eliminazione del divario culturale tra

amministrazione e società civile, per restituire all’intervento pubblico un ruolo di

stimolo, e non di freno, per lo sviluppo, sociale e produttivo, del territorio e, quindi,

del benessere dei cittadini (stakeholder), suscettibile di essere fortemente inciso dalle

politiche finanziarie virtuose o, all’opposto, insufficienti.

In tale quadro di insieme, l’adozione di regole simmetriche, quale strumento

essenziale affinché, anche attraverso il sistema di bilancio, sia reso comprensibile e

conoscibile l’andamento economico e finanziario dell’universo regionale (inclusi tutti

gli enti, gli organismi strumentali, le aziende, le società controllate e partecipate,

facenti parte del conto consolidato del comparto, in quanto “utilizzatori” del bilancio

della Regione), costituisce uno dei passaggi più significativi del cambiamento

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intrapreso.

I punti qualificanti della riforma, su cui l’Ente, dando concretezza alle linee

tracciate nel proprio Programma regionale di sviluppo 2014-2019, approvato dalla

Giunta regionale con deliberazione n. 41/3 del 21.10.2014, dovrà necessariamente

misurarsi, per rimuovere l'endemica frammentarietà che talvolta ha caratterizzato gli

interventi ad ampio raggio, trovano il momento di massima espressione:

- nell’attuazione, non solo formale, del metodo della programmazione, che

prenda spunto dall’analisi effettiva e non virtuale dei risultati raggiunti;

- nel passaggio da un bilancio a base storica incrementale a un bilancio a base

zero, formulato attraverso la rinnovazione, di volta in volta, del processo di

pianificazione delle risorse;

- nel ricorso a comuni standard di rendicontazione, per la corretta e attendibile

elaborazione dei conti economici consolidati degli enti del Sistema Regione;

- nell’adozione di efficaci strumenti di monitoraggio e di controllo della

gestione, che consentano una tempestiva e affidabile misurazione degli obiettivi

conseguiti, a diversi livelli, al fine di un’ottimale allocazione delle risorse.

A ben vedere, i profili appena delineati costituivano il fulcro della previgente

legge di contabilità regionale (n. 11 del 2 agosto 2006), oggi in via di superamento, la

quale ha indubbiamente segnato un momento di rottura rispetto alla tradizione.

Tuttavia, la disciplina richiamata, pur avendo innovato e, per molteplici versi,

anticipato i contenuti dell’attuale schema normativo (sia per il ruolo riconosciuto alla

programmazione e alla responsabilità gestionale, in chiave manageriale e budgetaria,

sia per la previsione della contabilità economico-patrimoniale, quale strumento di

rilevazione dei costi e dei rendimenti), non ha trovato, nella sua ratio complessiva,

integrale attuazione (come evidenziato in occasione di precedenti parifiche), proprio

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per la non compiuta riconfigurazione di modelli operativi, atti a determinare un

funzionale riallineamento tra i vari ambiti dell’agire (impiego delle risorse umane e

strumentali), indispensabile per l’accrescimento di efficienza e di produttività.

Per tale aspetto, il corrente documento programmatico, destinato a valere nel

quinquennio 2014-2019, pone quale obiettivo prioritario di apportare profonde

modifiche all’attuale impostazione organizzativa, intervenendo sia sull’architettura

amministrativa regionale, inclusi gli enti e gli organismi strumentali, sia sulle

competenze dei singoli Assessorati, la cui fonte normativa risale a quasi quarant’anni

fa (L.R. n. 1 del 1977), nel dichiarato intento di abbandonare la tradizionale

ripartizione verticale delle funzioni, per introdurre un più moderno modello di

decentramento decisionale.

E’ di primaria importanza che tale tassello, in ragione della sua collocazione

centrale nell’ambito del cambiamento avviato, abbia integrale e tempestiva

realizzazione, essendo in grado di condizionarne la piena riuscita nel tempo: affinché

l’apparato sia strutturato in guisa da consentire il pieno soddisfacimento delle

politiche pubbliche, come prospettato nel richiamato Programma Regionale di

sviluppo (PRS), tutto il “Gruppo Regione” dovrà essere sottoposto a un riordino

complessivo, con moduli improntati alla maggiore snellezza operativa e, quindi, capaci

di rispondere alle mutate istanze di programmazione e di controllo, insite nei nuovi

principi economico-contabili.

Solo tenendo conto delle immancabili interrelazioni tra la fase di selezione degli

obiettivi (appartenente all’ambito strategico decisionale), che fungono da parametro

di riferimento e da linee guida dell’azione, e la fase della gestione (che pertiene alla

sfera dirigenziale), improntata, anch’essa, alla logica di risultato, può essere assicurata

la piena coerenza del sistema e la sua efficienza.

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Gli interventi tracciati negli atti previsionali sembrano porsi in questa

direzione; risultano in corso alcune delle iniziative contemplate nella legge regionale

n. 24 del 25 novembre 2014 “Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della

Regione”, con la quale sono state ridisegnate le articolazioni amministrative e le

dotazioni organiche dell’Ente (e degli altri organismi), già disciplinate dalla legge

regionale n. 31 del 13 novembre 1998 (“Disciplina del personale regionale e

dell’organizzazione degli uffici della Regione”).

Il recente articolato, dopo aver superato il vaglio della Corte costituzionale,

adita dal Governo per gli aspetti connessi alle misure ricadenti sulla disciplina dei

rapporti di lavoro pubblico contrattualizzato (sentenza n. 58 del 23 febbraio 2016, con cui è

stata dichiarata l’inammissibilità della questione di legittimità proposta) è pronto a essere calato

nel contesto organizzativo, sul quale è destinato a incidere profondamente.

Attraverso la modifica legislativa, hanno trovato ingresso, a decorrere dal Ciclo

delle performance 2015, i principi fissati, nel quadro nazionale di riferimento, dal

decreto legislativo n. 150 del 2009 (in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro

pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), che non era stato ancora

recepito formalmente in ambito regionale, con la previsione di procedure di

valutazione dei dirigenti e dei dipendenti e l’istituzione dell’Organismo Unico

indipendente ed esterno (OIV).

Di rilievo, altresì, la possibilità di costituire apposite Unità di progetto per il

conseguimento di obiettivi specifici, anche intersettoriali, cui è connesso il

riconoscimento di una retribuzione collegata alla realizzazione dei target assegnati.

In applicazione della normativa richiamata, con deliberazione della Giunta

regionale n. 16/5 del 14 aprile 2015, sono stati formulati i “Criteri e parametri per la

graduazione delle posizioni dirigenziali non apicali” ai fini della valutazione delle

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performance, mentre con successivo atto n. 45/16 del 15 settembre 2015 è stato

costituito l’Organismo di valutazione dei risultati dei dirigenti di vertice. Sono state,

infine, nell’anno in corso, approvate le linee per l’avvio del “Piano della Prestazione

Organizzativa della Regione Autonoma della Sardegna”, afferente al ciclo della

programmazione regionale e al ciclo di gestione delle performance, nonché alle relative

modalità attuative (delibera G.R. n. 50/12 del 20 settembre 2016).

E’ indubbio che le disposizioni adottate, per la parte in cui contemplano nuove

prassi e più compiuti canoni di misurazione delle prestazioni, presentino numerose

connessioni con il percorso di armonizzazione dei bilanci pubblici, ove il metodo della

programmazione esce rafforzato proprio dal flusso informativo derivante dai processi

di analisi delle performance dei Dirigenti.

Per soppesare la rilevanza economica dell’azione, infatti, non può prescindersi

da un giudizio di adeguatezza e di buona riuscita dei Programmi operativi annuali

(POA), con i quali i Direttori generali provvedono a tradurre in obiettivi gestionali gli

indirizzi politici ricevuti, collegandoli alle risorse finanziarie disponibili; la corretta

formulazione di tali atti assume una posizione centrale in un contesto proiettato verso

una logica di tipo budgetario1 e di elevata flessibilità operativa, al passo con i tempi

(caratterizzati da “fluttuazioni” intense delle attività).

Sotto questo profilo è determinante che i programmi operativi medesimi siano

elaborati in coerenza con le linee strategiche e che gli obiettivi fissati siano chiari,

correlati agli stanziamenti e, soprattutto, che siano sufficientemente strutturati e non

si traducano in una mera elencazione degli stessi.

Osservazioni analoghe sono state formulate dalla Sezione regionale di controllo

della Corte dei Conti, all’esito dell’esame sul funzionamento dei controlli interni per

1 Secondo tale impostazione, il budget costituisce lo strumento sia di previsione, sia di gestione programmata delle risorse

disponibili e sia di controllo gestionale.

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l’anno 20142; nel relativo referto, approvato con deliberazione n. 17 del 15 febbraio

2016, sono state evidenziate tali criticità proprio con riguardo allo specifico aspetto

della programmazione operativa, tenuto conto dell’esito delle verifiche svolte

dall’Ufficio di controllo interno della Regione.

Nella stessa occasione, sono state altresì illustrate le iniziative adottate

dall’Ente per rimediare alle discrasie e alle irregolarità emerse, in parte riassumibili

negli interventi normativi e nelle modifiche organizzative ricordati.

Rimane fermo che, al fine di garantire la piena efficienza, l’economicità e

l’efficacia della gestione, una particolare attenzione, nell’ambito della pianificazione

delle risorse, non può non essere riservata al fattore temporale, la cui puntuale e

rigorosa delimitazione è imprescindibile per il raggiungimento degli scopi affidati.

Sono facilmente prevedibili gli effetti negativi che possono derivare dalla

mancata osservanza dei tempi stabiliti per l’esecuzione di un intervento, sia in termini

sostanziali, sia in termini di equilibrio di bilancio, condizione, questa, da preservare in

tutto il periodo di riferimento.

Infatti, nella nuova dimensione economico-finanziaria, è attribuito un ruolo

decisivo all’elaborazione del “cronoprogramma”, a cura dei Centri di responsabilità,

volto a individuare le fasi di messa in opera di ogni singolo progetto, cui deve

corrispondere la pertinente imputazione dello stanziamento a esso destinato, in

funzione del costante mantenimento, nel tempo, del grado di copertura della spesa.

E’ evidente che l’appropriato esercizio dell’attività programmatoria,

gestionale e operativa, da parte dei Dirigenti, è idoneo a condizionare la fattibilità

delle iniziative prefissate, producendo rilevanti conseguenze anche sul piano contabile.

In questa specifica ottica, sembra rispondere a una maggiore

responsabilizzazione della spesa la previsione dell’articolo 3, comma 3, della legge

2 Svolto ai sensi dell’art. 1 comma 6 del Decreto legislativo n. 174 del 2012.

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regionale n. 6 del 15 marzo 2012, la quale, dal mancato utilizzo delle risorse

comunitarie nei termini previsti, da cui derivi il disimpegno automatico da parte

dell’Unione europea delle risorse assegnate, fa discendere, per i dirigenti responsabili di

linea, una riduzione del trattamento di risultato non inferiore al 50 per cento.

In coerenza, la stessa Amministrazione ha altresì previsto che, a partire dal

2015 ai fini della valutazione e misurazione dei risultati dei dirigenti apicali, si tenga

conto del rispetto delle tempistiche di definizione, di monitoraggio e di

consuntivazione degli stessi.

Entrambe le misure, inquadrabili nell’ambito di una più ampia azione di

potenziamento del sistema dei controlli interni della Regione, lasciano tuttavia aperta

l’esigenza di un parallelo e analogo rafforzamento delle attività di vigilanza nei

confronti degli enti e delle agenzie, soprattutto nel comparto sanitario e degli

organismi partecipati, al quale è stato dato, solo di recente, un primo impulso e del

quale potranno apprezzarsi l’incidenza e le ricadute nel futuro.

PARTE I

ANDAMENTO GENERALE

1. Il passaggio al sistema contabile armonizzato.

Nello scenario delineato, il rendiconto 2015, approvato in data 25 luglio 2016

dalla Giunta regionale, con inusuale ritardo, a causa delle prevedibili difficoltà

connesse all’avvio dell’armonizzazione, conclude una fase contrassegnata da profonde

trasformazioni dell’ordinamento contabile, condotta sotto la spinta graduale e

progressiva delle regole contenute nel decreto legislativo n. 118 del 2011.

S’impongono, pertanto, valutazioni che, oltre a investire i profili finanziari

della gestione, assoggettati, quest’anno, a processi evolutivi complessi, sono

necessariamente rivolte a collocare in una prospettiva più ampia le specificità del

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“sistema regionale”, evidenziando taluni punti di forza e di criticità emergenti nel

cammino, appena iniziato, di revisione dei bilanci pubblici.

Lo sforzo prodotto dall’Amministrazione è apparso significativo, tenendo

conto sia del breve intervallo di tempo di riferimento per l’implementazione dei nuovi

istituti, sia del carattere sperimentale di alcuni di essi, all’interno di un risanamento

globale contrassegnato da molteplici e composite novità.

La Regione Sardegna ai fini dell’adeguamento delle proprie norme ha

accettato, nell’ambito degli accordi intercorsi con lo Stato sul patto di stabilità interno

per il 2014-2017, di recepire con propria legge, mediante rinvio formale recettizio, le

disposizioni statali, in modo da consentirne l’operatività dal 1° gennaio 2015.

A tal fine, all’art. 2 della legge finanziaria regionale n. 5 del 9 marzo 2015, è

stata prevista la “novazione” del bilancio approvato secondo il vecchio schema (L.R.

n. 11 del 2006), verso il modello armonizzato, in coerenza con le metodologie

economiche e funzionali individuate dai regolamenti comunitari in materia di

contabilità nazionale.

Tale opzione, messa in atto nelle more del riordino della normativa regionale in

materia di programmazione, bilancio e contabilità, ha consentito di rinviare nel futuro

l’esercizio di autonome scelte nella specifica materia che, come di recente ha avuto

modo di chiarire la Corte costituzionale (sentenza n. 184 del 2016), permangono in

capo alle Regioni.

La peculiarità del sistema contabile regionale mantiene la sua ragion d’essere,

ha sottolineato la Suprema Corte, in quanto consente di esprimere le caratteristiche

del territorio, tenendo conto dell’interdipendenza tra i fattori economici e quelli socio-

politici connaturati alle decisioni assunte in sede locale, con il limite rappresentato

dalle esigenze dell’armonizzazione, del coordinamento della finanza pubblica, dei

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vincoli europei e degli equilibri di bilancio3.

Con deliberazioni della Giunta regionale (n. 20/16 del 3 giugno 2014 e n. 16/ del

14 aprile 2015) sono stati approvati gli atti di indirizzo e le direttive, destinati anche

agli Enti, alle Agenzie regionali e alle Aziende sanitarie, in prospettiva della redazione

del bilancio consolidato 2017, al fine di disciplinare concretamente sia la riconversione

dello stesso documento, sia le operazioni di revisione straordinaria dei residui attivi e

passivi, in funzione della nuova contabilità.

Entrambe le misure ruotano attorno all’introduzione del fondamentale

principio di competenza finanziaria potenziata, passaggio obbligato sia per la definitiva

validazione delle scritture contabili, in forza dei rielaborati criteri di rappresentazione

dei fenomeni giuridici e finanziari, sia per la rideterminazione del risultato di

amministrazione, sulla base dei crediti e debiti che siano stati riscontrati come certi ed

esigibili, secondo criteri di veridicità e di attendibilità (true and fair -principio

contabile generale n. 5 del decreto legislativo 118/2011).

Dalle approfondite analisi svolte nella Relazione di verifica, approvata dalla

Sezione regionale di controllo, dopo ampio contraddittorio con l’Amministrazione, si

evince che tale fase di ricognizione, avente quale effetto immediato l’emersione del

deficit pubblico regionale, è stata contrassegnata da non trascurabili imprecisioni e

sfasature, che hanno coinvolto anche i diversi organismi regionali, che potrebbero

vanificare il perseguimento dell’obiettivo essenziale di massima affidabilità e chiarezza

sul reale stato di salute finanziaria dell’Ente, con riguardo al momento convenzionale

di transizione verso il sistema armonizzato (1 gennaio 2015).

3 Si legge nella sentenza: “Occorre ricordare che il bilancio è un “bene pubblico” nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere

certe le scelte dell’ente territoriale, sia in ordine all’acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli interventi attuatividelle politiche pubbliche, onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una determinata collettività ed a sottoporsi algiudizio finale afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato. In altre parole, la specificazione delle procedure e deiprogetti in cui prende corpo l’attuazione del programma, che ha concorso a far ottenere l’investitura democratica, e le modalitàdi rendicontazione di quanto realizzato costituiscono competenza legislativa di contenuto diverso dall’armonizzazione deibilanci”.

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Merita attenzione la circostanza che, a distanza di pochi mesi dall’attività di

riaccertamento straordinario, condotta dai competenti Centri di responsabilità sulle

singole partite creditorie e debitorie iscritte in bilancio, allo scopo di individuarne

l’anno di imputazione (sulla base della scadenza), sia stato necessario riconsiderare

numerosi provvedimenti (che hanno interessato circa il 62% dei residui attivi e il 71%

dei passivi), che ha comportato la trasposizione, in esercizi successivi al 2015, di

molteplici impegni e accertamenti.

Pur essendo stato chiarito dalla Regione, in sede di verifica, che lo slittamento

in avanti dei consistenti crediti e debiti, erroneamente ritenuti esigibili nel 2015, con

la correlata rettifica dei cronoprogrammi, è stato disposto salvaguardando gli equilibri

di bilancio, non può che convenirsi con quanto rilevato dalla Sezione stessa, sulle

conseguenze che potrebbero derivare dalle disfunzioni occorse in tale fondamentale

momento, che deve restituire, al termine di una rigorosa analisi, dati certi,

caratterizzati da piena affidabilità e improntati a criteri di assoluta trasparenza ed

effettività.

Nel corso della revisione straordinaria, sono state disposte non esigue

cancellazioni definitive, relative a residui attivi e passivi non supportati da

obbligazioni giuridicamente perfezionate. Sul punto occorre sottolineare che, secondo

l’orientamento giurisprudenziale di alcune Sezioni territoriali (cfr. Sezione Autonomie,

deliberazione n. 31 del 2 novembre 2016), tale possibilità non dovrebbe essere estesa

ai casi in cui la mancanza della base giuridica sottostante avrebbe potuto essere

rilevata nell’esercizio 2014, secondo i previgenti meccanismi, con conseguenze sia sulla

determinazione del risultato di amministrazione, con riferimento al 31.12.2014, sia sul

ripiano del relativo disavanzo, con modalità ordinarie.

Non senza notare, per altro verso, che l’eliminazione di crediti già accertati

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costituisce un’opzione estremamente delicata, da percorrere solo nel caso di motivata

impossibilità di mettere in riscossione le relative somme.

Inoltre, nei casi di intervenuta prescrizione del relativo diritto, che ne precluda

la realizzazione, potrebbero evidenziarsi ipotesi di pregiudizio per il minore introito

derivato all’erario dell’Ente.

Conclusivamente, per i diversi profili delineati, è sufficiente richiamare quanto

espresso nelle Linee di indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità delle Regioni e

degli Enti locali, approvate con deliberazione n. 4 del 17 febbraio 2015 della Sezione

Autonomie della Corte dei Conti, la quale ha avuto già modo di mettere in guardia

sugli effetti distorsivi derivanti da una non corretta rilevazione delle “attività e

passività” reali, in occasione di tale manovra straordinaria, non frazionabile e non

ripetibile.

Come è stato efficacemente osservato, l’impropria cancellazione di residui

attivi può condurre a una proliferazione di disavanzi (per altro ripianabili in un arco

temporale eccezionalmente dilatato, capace di impegnare la fiscalità locale fino a

trenta anni), ovvero, se sottodimensionata, ostacolare la rilevazione di un disavanzo,

proveniente dal passato e frutto di “… esiti gestionali poco rappresentativi”.

Analogamente, sul versante della spesa, la non pertinente allocazione di poste,

non corrispondenti a obbligazioni esigibili negli anni di rispettiva scadenza, nei quali

devono essere contabilizzate (con alcune limitate eccezioni codificate), produce una

situazione di indeterminatezza sull’estensione del carico debitorio dell’Ente (che si

traduce in un’ipoteca per le gestioni future e per la collettività), a detrimento di una

affidabile costruzione degli equilibri complessivi (oltre che del pareggio) di bilancio,

attendibili e sostenibili nel tempo.

Le considerazioni svolte rispecchiano pienamente la ratio cui risulta ispirata la

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riforma contabile che, anche attraverso il predetto principio - della competenza

finanziaria potenziata -, che costituisce una delle misure portanti dell’intera

armonizzazione, esalta il momento della programmazione strategica e operativa della

spesa e delle sue fonti di copertura, al fine di conseguire la massima “efficienza

allocativa delle risorse” (intesa come ottimale ripartizione delle stesse) e la loro efficace

gestione.

La stessa Amministrazione ne ha rilevato la valenza innovativa, definendola

quale “chiave di volta dell’applicazione del principio del pareggio di bilancio introdotto

nella Costituzione – articolo 81, sesto comma”, come attuato dalla legge 243 del 2012,

proprio per la sua straordinaria incidenza sulla formazione incontrollata dei residui

passivi.

Interessa, al proposito, ribadire quanto accennato in premessa, sul ruolo

fondamentale attribuito alla rinnovata funzione programmatoria, di livello gestionale,

in capo ai Centri di responsabilità, al fine di assicurare il corretto impiego delle risorse,

evitando pericoli di immobilizzazione o, al contrario, di mancata concretizzazione

delle stesse (minori entrate).

Sullo specifico aspetto, deve evidenziarsi che, sebbene l’Ente abbia da tempo

investito sulla responsabilizzazione della gestione della spesa (già nel 2004, con la legge

regionale n. 9, i Centri di responsabilità erano stati deputati alla verifica costante dei

residui facenti capo alla propria area di gestione, così come rimedi incisivi si erano

avuti con le leggi regionali n. 14 del 2010 e n. 6 del 2012, quest’ultima tesa a contenere

la formazione dei residui passivi, secondo il principio della competenza finanziaria

potenziata in sperimentazione, e, da ultimo, con legge regionale n. 7 del 2014, che ha

riguardato anche i residui perenti), tuttavia la corretta individuazione dei tempi di

esecuzione degli interventi ha continuato, finora, a essere problematica.

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Occorre però dare atto, positivamente, che, anche sul piano programmatico,

nel P.R.S. si pone l’obiettivo di un superamento definitivo di un approccio incrementale

nella decisione di allocazione delle risorse, ai fini di una riqualificazione e

razionalizzazione della spesa, che conduca a un’attenta riconsiderazione delle singole

azioni che devono essere calibrate (e quindi programmate) sull’effettiva capacità di

realizzazione e di erogazione.

Ciò, oltre a porre fine all’annoso problema delle imputazioni contabili prive di

dimensione temporale (con particolare riferimento al fenomeno degli impegni

cosiddetti di stanziamento4, definitivamente stralciati), induce l’Amministrazione alla

concreta attuazione di un impianto organizzativo di nuova generazione, che sia

coerente con la vigente disciplina contabile, nell’ottica auspicata di una maggiore

responsabilizzazione, che si estenda all’intera struttura.

Tale ultima considerazione chiama in causa la necessità, in parte affrontata e

risolta, di regolare, nell’ambito delle amministrazioni del Sistema regionale

(comprensivo delle amministrazioni locali), le relazioni finanziarie con i vari livelli di

governo del territorio, nei cui confronti la Regione si pone come “soggetto

finanziatore”, al fine di intraprendere una complessa opera di riconciliazione tra le

partite debitorie e creditorie, risultanti dai rispettivi atti contabili.

Come è stato rilevato nei giudizi degli anni scorsi, l’indispensabile raccordo tra

le reciproche poste finanziarie coinvolge in modo particolare l’ambito dei residui

passivi perenti (istituto non più applicabile dal 2015), i quali sono prevalentemente

correlati al trasferimento di somme a favore dei numerosi enti isolani, che si pongono

come soggetti attuatori; proprio a causa delle sfasature temporali, tipiche di siffatta

modalità di erogazione della spesa regionale, cadenzata su adempimenti del

4 A tale proposito, nel corso degli anni, in sede di parificazione del rendiconto regionale, si è spesso sottolineato, richiamando

l’attenzione della Regione, che a siffatta categoria di residui, detti anche residui impropri, doveva farsi, in parte, risalire una certavischiosità nello smaltimento delle poste di bilancio, in quanto pur comparendo nelle scritture finanziarie, non costituiscono unonere acquisito per l’Amministrazione, dovendo ancora essere avviata la fase di impegno formale delle somme.

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beneficiario, talora non sottoposti a termini rigorosi, si è prodotto negli anni un

progressivo accumulo della massa passiva nelle relative scritture patrimoniali (dal

conto generale n. 5 del Patrimonio, risultano residui perenti pari a euro

1.766.201.800,21).

Tale condizione, che è andata aggravandosi nel tempo, nel 2014 è stata oggetto

di verifiche disposte in via straordinaria, con legge regionale n. 7 dello stesso anno, che

hanno portato a un apprezzabile miglioramento, in confronto al 2013, dello stato

passivo (attraverso cancellazioni di residui pari a circa il 22% dell’importo verificato).

Tuttavia, rispetto al consistente volume di residui perenti che continua a

registrarsi, è quanto mai opportuno che le specifiche situazioni, per altro escluse dal

riaccertamento effettuato nell’ambito del processo di armonizzazione, siano oggetto

di assiduo e attento monitoraggio, affinché sia puntualmente vagliata la permanenza

delle ragioni di esazione da parte del creditore5, data l’inevitabile incidenza che tale

stock di debito (dal lato della Regione) produce sul completo risanamento dei conti,

che, già avviato sul piano finanziario, dovrà essere completato anche sul piano

economico.

Bisogna, infatti, rimarcare che proprio la necessaria costituzione di uno

specifico accantonamento (fondo riassegnazione dei residui perenti), nella misura

fissata dall’art. 60 comma 3 del decreto legislativo 118 del 2011, che consenta di

procedere al pagamento di tali obbligazioni, ha determinato che l’avanzo di

amministrazione registrato nel 2014, pari a 39,4 milioni di euro, assumesse un valore

negativo (pari a –504.971.572,63 euro).

E’ stato previsto, all’art. 5 della Legge regionale n. 31 del 2015, che tale deficit

sia coperto con mutuo, in caso di effettive esigenze di cassa; da qui l’importanza del

5 Si tratta, infatti, di obblighi verso terzi che, pur non figurando più nel documento finanziario, continuano a gravare sulle

disponibilità di esercizio, quanto meno in termini di garanzia di assolvimento.

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fenomeno, in quanto tale evenienza porterebbe a un incremento dell’esposizione

debitoria della Regione verso il sistema creditizio (oggi pari a euro 1.145.248.747,50,

di cui 17.144.886,17 a carico dello Stato), imponendo, al di là del rispetto dei limiti

formali sanciti dalla legge, ponderate valutazioni sulla concreta sostenibilità, in

prospettiva, del debito a carico delle casse regionali (la cui salvaguardia, come detto,

è espressione del principio costituzionale sancito al comma 1 dell’art. 97, in funzione

del pareggio di bilancio).

La necessità che siano conservate risorse sufficienti a onorare i debiti della

Pubblica amministrazione costituisce un principio indefettibile dell’ordinamento,

come ha avuto modo di affermare la Corte costituzionale con la sentenza n. 70 del

2012. Per le perenzioni amministrative è assodato che debba esserne garantita la

copertura, sulla base di criteri prudenziali, in modo che sia assicurato l’assolvimento

degli impegni assunti.

Lo stesso Legislatore, nel decreto legislativo 118 del 2011 (art. 60), ha

individuato i parametri di copertura ritenuti idonei alle finalità predette, da realizzare

in modo graduale e progressivo, fino a raggiungere l’equilibrato rapporto tra attività

e passività, come prefigurato dalla norma.

Sul piano sostanziale, infatti, l’esigenza di fare fronte a tali oneri, provenienti

da un passato più o meno lontano, potrebbe produrre un non previsto aumento del

fabbisogno, ovvero determinare la necessità di posticipare ulteriormente spese,

generalmente di investimento, inizialmente progettate per accrescere lo sviluppo

dell’economia regionale e mai, fattivamente, avviate o concluse (Sezione autonomie n.

4/2002).

*****

2. Il ruolo della programmazione e le risorse.

18

La rinnovata configurazione del bilancio di previsione, che per l’anno 2015 ha

assunto valore solo informativo, costituisce uno dei punti salienti della riforma: si

tratta, infatti, di un cambiamento che investe l’atto non solo nella sua composizione

interna, ma anche e soprattutto nella sua vocazione programmatoria, che trova

espressione sia nella stessa riclassificazione dell’entrata e della spesa (quest’ultima

articolata non più per strategie e funzioni-obiettivo, ma per missioni e programmi),

sia nella sua maggiore estensione temporale di riferimento, dovendo assumere una

valenza almeno triennale in coerenza con il Documento di economia e finanza

regionale.6

Gli aspetti evidenziati segnano, indubbiamente, un sostanziale rafforzamento

della fase decisionale, in cui il Consiglio regionale assume un ruolo centrale nel mutato

ciclo di bilancio; si impone, pertanto, l’avvio di un più moderno e incisivo metodo della

pianificazione che, partendo dall’analisi effettiva dei risultati conseguiti, consenta

l’elaborazione di una strategia di interventi, e di correlati parametri di misurazione,

indispensabili per procedere a un’attendibile e significativa valutazione delle scelte

effettuate, sia sul piano politico (ai fini della coerente destinazione delle risorse e della

verifica d’impatto sul sistema economico e sociale della Regione), sia sul piano più

propriamente gestionale (anche in termini di efficienza e di efficacia delle attività

svolte).

Attraverso l’approvazione della manovra finanziaria, l’Organo elettivo,

nell’ambito della dialettica Consiglio - Giunta regionale, è dunque chiamato a

esercitare una più marcata funzione di programmazione, individuando, nell’ambito

delle politiche pubbliche delineate, le priorità che la struttura dovrà realizzare, nonché

6La formulazione del DEFR è stata, dal Legislatore statale, rinviata a decorrere dall’esercizio 2016; fino al 2015, è stata prevista

l’adozione degli atti di programmazione disciplinati dall'ordinamento contabile vigente al 2014, che per la Regione Sardegnadevono essere individuati sia nel Programma regionale di Sviluppo (PRS), con valenza strategica, che è stato approvato dallaGiunta Regionale con deliberazione n. 41/3 del 21.10.2014, per il quinquennio 2014-2019, e sia nel DAPEF, che rappresenta ilsecondo anello della sequenza programmatoria e che per l’anno considerato non è stato presentato.

19

i “programmi” ritenuti funzionali alla loro attuazione, in sintonia sia con il quadro

economico-finanziario e con i vincoli di finanza pubblica, sia con gli obiettivi di

gestione perseguiti dall’Ente, anche attraverso gli enti strumentali e le società

controllate e partecipate (principio di concordanza e di interdipendenza dei vari

strumenti della programmazione).

La svolta impressa all’intero sistema di pianificazione delle risorse (partendo

dal livello politico e giungendo sino a quello gestionale) rende, pertanto, necessaria,

anche in questo ambito, una profonda rivisitazione della formula sinora adottata, che

consenta di individuare, in modo trasparente e completo, il collegamento tra la

dimensione finanziaria degli stanziamenti e gli scopi ritenuti primari, nonché le

modalità di verifica dei risultati (indicatori di efficienza e di efficacia).

L’imprescindibile adozione di criteri di chiarezza, di tempestività e di

omogeneità delle rappresentazioni contabili, su cui insiste in modo particolare

l’impianto normativo, nell’ottica di una visione coordinata dei conti pubblici, è volta

ad assicurare una maggiore razionalità delle decisioni, al fine di un’ottimale

organizzazione delle risorse, e a innescare un proficuo confronto tra obiettivi

programmati ed obiettivi realizzati e tra costi stimati e costi sostenuti.

Costituisce, infatti, un dato incontrastato che l’attendibilità e la coerenza,

interna ed esterna, dei documenti di programmazione è prova di affidabilità e di

credibilità dell’ente.

Il bilancio rappresenta il momento conclusivo della fase previsionale e consente

di conoscere, relativamente alle missioni e ai programmi in cui è articolato, le finalità

che l’ente si propone di raggiungere.

La Regione non ha mancato di rilevare, nell’ambito del Programma Regionale

di Sviluppo, tale importante evoluzione del sistema, dando risalto al nuovo assetto del

20

documento contabile, al fine di sottolineare che in esso si realizza il fondamentale

raccordo tra le scelte di indirizzo politico e la capacità della struttura di conseguire i

risultati fissati, in funzione dei programmi definiti in quella sede.

La selezione degli obiettivi è, tuttavia, destinata a impattare fortemente sia

con la drastica riduzione delle entrate disponibili, frutto delle politiche nazionali di

rigore degli anni scorsi, sia con la tipica “rigidità” della spesa regionale,

particolarmente marcata nel comparto sanitario, (ma anche del trasporto pubblico

locale)7: tali fattori hanno, sicuramente, condizionato le politiche economiche e

finanziarie dell’ultimo quinquennio.

Le misure di austerità, tese al recupero del debito pubblico, imposte anche

attraverso stringenti vincoli alla spesa, hanno reso, infatti, ancora più limitato il

processo di pianificazione, in forza delle sempre maggiori preclusioni, introdotte con

la legge di stabilità per il 2015 e confermate con la legge di stabilità per il 2016.

Molte sono le disposizioni in cui i propositi di spending review risultano

rafforzati, prescrivendo specifiche procedure di impiego delle risorse e precisi criteri di

contingentamento, con particolare riguardo al riordino degli enti e alla riduzione dei

costi.

Sotto quest’ultimo profilo, nell’ambito dei percorsi di razionalizzazione,

meritano cenno gli obblighi sanciti dalla L. 208 del 28 dicembre 2015 (legge di stabilità

per il 2016), in ordine all’acquisizione di beni e servizi, che deve essere preceduta

dall’approvazione di un programma biennale (art. 1, comma 505), nonché

all’approvvigionamento di beni e servizi informatici e di connettività, da effettuare

solo attraverso la Consip o i soggetti aggregatori (art. 1, commi 512 ss.), al fine di

ottenere un’economia stimata pari alla metà della spesa riferita all’ultimo triennio;

7 Ci si riferisce a ipotesi di rigidità sostanziale, connesse a esigenze insopprimibili di spesa preordinate a garantire livelli essenziali

delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali di cui all’art. 117, secondo comma, lett. m della Costituzione.

21

sempre nella stessa ottica, si pone il dovere di avvalersi, da parte degli enti del Servizio

sanitario nazionale, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della

Consip, in via esclusiva, per l’acquisto di categorie merceologiche del settore sanitario

(comma 548).

La violazione di tali adempimenti è prevista quale causa di responsabilità per

danno erariale e disciplinare dei dirigenti, con effetti, in taluni casi, ai fini della

valutazione delle performance (commi 505 e 549). E’, analogamente, contemplata

quale causa di responsabilità disciplinare e contabile la proroga dei contratti relativi

alle categorie merceologiche del settore sanitario, alla quale la norma commina la

nullità.

Entro tale cornice legislativa e finanziaria, caratterizzata da meccanismi

forzosi di risparmio, volti al riassorbimento delle inefficienze e delle deviazioni

gestionali, si collocano anche le disposizioni della L. 190 del 23 dicembre 2014 (Legge

di stabilità per il 2015), in cui sono stati fissati tempi e modi per la razionalizzazione

delle società e delle partecipazioni azionarie, finalizzata alla loro riduzione, entro il 31

dicembre 2015, sulla base di parametri di funzionalità e di economicità (art. 1, commi

611 e ss.).

Come ha avuto occasione di chiarire la Corte costituzionale, pronunciandosi

sulla legittimità della legge citata, le regole sottese alle operazioni obbligatorie di

ristrutturazione dei pacchetti azionari sono senz’altro riconducibili alle prevalenti

finalità di contenimento della spesa, per la tutela del “coordinamento della finanza

pubblica”, nonché all’esigenza di evitare abusi del “tipo” societario, a garanzia della

concorrenza, criterio che ispira, altresì, il contestuale divieto di “parcellizzazione” dello

strumento (la partecipazione in società) per il perseguimento delle medesime finalità

istituzionali” dell’ente, in quanto “suscettibile di produrre effetti distorsivi” sul mercato

22

(sentenza n. 144 del 16.06.2016 ).

Sulla stessa linea, si pongono le più recenti prescrizioni per il riordino del

sistema delle società in mano pubblica, contenute nel decreto legislativo n. 175 del 19

agosto 2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), il quale ha,

tra l’altro, introdotto l’incombenza di procedere alla revisione annuale, prevedendo

l’emanazione di un apposito provvedimento, contenente l’analisi dell’assetto

complessivo delle società in cui sono detenute partecipazioni, dirette o indirette.

A tale adempimento è stata collegata una specifica sanzione, di natura

pecuniaria, da comminarsi da parte della competente Sezione giurisdizionale regionale

della Corte dei conti, in caso di omessa assunzione del piano periodico, salvo il danno

eventualmente rilevato in sede di giudizio di responsabilità erariale (art. 20).

Deve ribadirsi che il complesso normativo, che nel tempo ha interessato il

fenomeno, con l’espresso intento di arginarne l’espansione incontrollata, rende

indispensabile approntare efficaci strumenti di indirizzo e di verifica su tutte quelle

realtà che ruotano attorno alla finanza regionale e che da essa si alimentano, affinché

le attività svolte rispondano costantemente a canoni di buon andamento, di

imparzialità e di economicità.

Tra le misure avviate dalla Regione, nel corso del 2015, rientrano sia l’adozione

del prescritto piano di razionalizzazione di cui alla L.190/20148, sia la presentazione,

da parte della Giunta regionale, di un disegno di legge9, volto alla riscrittura, in un

contesto unitario ed omogeneo, dei rapporti tra l’Ente e le società di capitali, dallo

stesso create o partecipate.

In attesa che tali interventi trovino concreta realizzazione, al momento,

8 Trasmesso alla Sezione di controllo in data 31.03.2015 e, in una versione aggiornata, in data 15.07.2015.

9 DDL n. 192, presentato il 19 marzo 2015, sui cui contenuti si è riferito nella Requisitoria dello scorso anno.

23

un’iniziativa tangibile, pur se limitata alla sfera finanziaria, può essere rinvenuta

nell’attivazione di un processo di riconciliazione delle posizioni di credito e debito con

i vari organismi, indispensabile al consolidamento dei conti; da tale primo raffronto

sono, tuttavia, emerse molteplici difficoltà, legate, innanzi tutto, ai differenti metodi

di rilevazione delle operazioni economiche facenti capo alle distinte entità, come

risulta dalla stessa Relazione sulla gestione, allegata al rendiconto, oltre che al

mancato tempestivo inoltro, da parte delle società interessate, di dati asseverati, che

consentissero di valutare gli scostamenti emersi.

Conclusivamente, in tale variegato ambito, caratterizzato da oneri elevati, che

si riverberano pesantemente sul bilancio regionale, e non ancora fattivamente

sottoposto alle profonde revisioni prospettate, permane intatta l’esigenza di una

integrale e attendibile ricognizione del valore reale delle singole partecipazioni,

propedeutica all’individuazione degli organismi non indispensabili al perseguimento

delle finalità istituzionali, al fine della loro eliminazione o aggregazione, ai sensi

dell’art. 1, comma 611 della L. 190 del 2014, come confermato dal T.U. n. 175 del 2016.

Sento il dovere, ancora una volta, di rimarcare che tali situazioni, che spesso

presentano aspetti connessi all’inutile dispendio di risorse, esigono di essere affrontate

e rapidamente risolte, affinché tutte le gestioni rientrino nell’alveo della piena legalità

e convenienza economica, in un’opera di riqualificazione delle strutture e della loro

governance, alla luce delle recenti modifiche normative.

Una particolare cautela richiedono i casi in cui le attività di liquidazione delle

società, pur risalenti nel tempo, si protraggono a tutt’oggi, producendo non

trascurabili ricadute sull’erario regionale.

*****

A fronte della disamina appena svolta, può concludersi che la programmazione

24

elaborata per il quinquennio in corso (PRS 2014-2019), proiettata verso un’imponente

operazione di “efficientamento”, a causa dell’esiguità delle risorse da destinare a

investimenti e innovazione, risente non poco dell’aggravio connesso all’esigenza di

avviare importanti interventi riorganizzativi, per il contenimento del costo degli

apparati, soprattutto sul versante sanitario e dei trasporti, oltre che delle

partecipazioni azionarie, settori nei quali, sul piano normativo ed economico, per

lungo tempo, non si sono registrati apprezzabili progressi.

Pur evidenziandosi un’accresciuta attenzione ai predetti ambiti,

rappresentativi di voci consistenti di bilancio (solo la sanità occupa il 31,5%), una

effettiva inversione di rotta potrà valutarsi solo con la completa messa a punto delle

iniziative appena intraprese (in gran parte, nel corso del 2016).

La costante flessione delle risorse provenienti dal bilancio statale, che ha

riguardato tutto l’universo delle autonomie locali, ha assunto, per la Sardegna,

un’ampiezza maggiore, a cagione delle questioni che, nel tempo, hanno contrassegnato

la nota “vertenza entrate”, così definita proprio in ragione dell’oscillante andamento

dei rapporti di dare/avere tra lo Stato e la Regione, per la controversa determinazione

della quota di gettito dei tributi erariali spettante al territorio sardo.

L’incertezza connessa alla problematica individuazione dei meccanismi di

devoluzione è, ormai, in via di superamento, a seguito dell’approvazione del decreto

legislativo n. 114 del 16 maggio 2016, con il quale è stato recepito il testo delle norme

di attuazione approvato dalla Commissione paritetica, relative al regime finanziario

di cui all’art. 8 dello Statuto (come modificato con la L. 296/2006).

Con l’entrata in vigore della riforma, in cui sono giunte a compimento le azioni

decisive portate avanti, nel tempo, dal Governo regionale, con l’importante

riconoscimento di nuove fattispecie di entrate10 e altre categorie di proventi (tra cui

10 Connesse a fatti impositivi maturati in ambito regionale e riscosse fuori dal territorio.

25

lotto e superenalotto), si è avuto un sensibile incremento del saldo dovuto dallo Stato,

a titolo di arretrato maturato per gli anni 2010-2015, quantificato, secondo i dati

riportati nella Relazione di verifica, in oltre 458 milioni di euro, al netto di 300 milioni

già incassati.

Il contenzioso, come sempre rilevato in occasione dei diversi giudizi di parifica,

ha costituito, per lungo periodo, un nodo irrisolto, mantenendo in costante tensione la

finanza regionale (soprattutto, dal 2007, a seguito del venire meno dei trasferimenti

afferenti alla sanità) e incidendo profondamente sull’ampiezza della manovra di

bilancio.

Lo sviluppo registrato al termine delle impegnative interlocuzioni ha

finalmente affrancato l’Ente dalle limitazioni connesse al graduale assottigliamento

dei flussi.

L’esito favorevole interviene, peraltro, in un momento in cui l’andamento del

ciclo economico regionale presenta diversi segnali di ripresa, che avevano iniziato a

manifestarsi nell’anno precedente e che, nel 2015, hanno continuato a rafforzarsi, pur

permanendo elementi di debolezza, soprattutto in quei contesti che hanno

maggiormente risentito della prolungata crisi (rapporto Banca d’Italia, Euro-sistema,

L’economia della Sardegna 2016).

Più che mai si richiedono, pertanto, a fronte degli importanti traguardi

raggiunti in termini di incremento delle entrate, efficaci misure di sostegno e di

consolidamento che incidano sui fattori di crescita e di sviluppo endogeni e che

conducano a una rinascita infrastrutturale e imprenditoriale dell’Isola, nel comune

interesse.

*****

3. La riformata funzione dei controlli (strategici, gestionali e di legalità).

26

Il riformulato legame tra la fase di indirizzo politico, in cui il ruolo

pianificatorio del Consiglio regionale entra a pieno titolo nel circuito democratico di

responsabilizzazione, e la fase gestionale delle risorse, caratterizzata da una maggiore

flessibilità nell’organizzazione, non può non trovare il suo punto di sintesi in un

controllo penetrante dei risultati.

La stessa Regione ha individuato nella fase di previsione strategica un moderno

strumento di governo collegato a un sistema di gestione delle azioni e di controllo dei

risultati, sinora non adeguatamente attuato, da realizzare attraverso una riforma

dell’amministrazione che vincoli il finanziamento dei progetti alla effettiva

misurabilità e valutabilità degli esiti raggiunti.

Una siffatta impostazione, tuttavia, presuppone e richiede, attraverso un

ripensamento generale, divenuto prioritario e non più rinviabile, il potenziamento degli

strumenti di controllo interno, che garantiscano un continuo e costante monitoraggio

delle attività, anche degli enti e degli organismi partecipati, nonché del

raggiungimento degli obiettivi prefissati, ai fini dell’adozione delle eventuali misure

correttive idonee.

Su tale piano, occorre rilevare che l’unica previsione organica della materia,

adottata in ambito regionale, è tuttora rappresentata dalla L.R. n. 31 del 1998,

antecedente alle riforme dei sistemi di controllo e di misurazione del prodotto

dell’attività amministrativa, varate con il decreto legislativo n. 286 del 1999, mai

formalmente recepito.

Il complesso delle disposizioni della richiamata legge regionale, che hanno a

contenuto un aspetto limitato rispetto al sistema generale dei controlli (Ufficio di

controllo interno di gestione), è stato solo di recente integrato, sul piano normativo,

con la previsione delle valutazioni sulle performance dei dipendenti, sopra illustrata.

27

Alla luce delle rilevazioni svolte dalla Sezione regionale di controllo, in ordine

al funzionamento del sistema dei controlli interni nell’ambito della Regione11, non

posso che confermare che la predisposizioni di adeguati e compiuti moduli di analisi

rappresenta un punto nevralgico nel quadro programmatorio e gestionale, anche ai

fini di rispondere a specifiche esigenze di coordinamento della finanza pubblica.

Una rinnovata attenzione, ritengo, tuttavia, debba essere riservata alle forme

di controllo di regolarità e di legittimità dell’attività amministrativa, che, nell’ambito

delle dinamiche gestionali, non hanno sinora ottenuto il debito riguardo, dopo che, con

la radicale riforma costituzionale del Titolo V, hanno iniziato il loro declino, almeno

nella connotazione repressiva e sanzionatoria.

Il Legislatore nazionale, negli ultimi anni, nella contingenza di una diffusa di

crisi dei valori, dovuta al dilagante fenomeno corruttivo, e a fronte della

contemporanea emergenza finanziaria, soprattutto al livello locale, da ricondurre

entro limiti sostenibili, ha riportato in primo piano il problema della legalità

sostanziale degli atti, individuando tra le cause di dette deviazioni anche la mancanza

di un ordine sistematico di controlli, che avesse a oggetto il profilo di legittimità dei

provvedimenti.

Attraverso una pluralità di interventi normativi, che suonano come un

revirement, rispetto al passato, tra i quali si collocano il decreto legislativo n. 123 del

2011, relativo alle amministrazioni statali, e il decreto legge n. 174 del 2012 (convertito

nella L. 213 del 2012), di modifica del T.U. n. 267 del 2000 degli Enti locali, sono state

oggetto di specifica disciplina diverse modalità di verifica di regolarità amministrativa

e contabile, ritenute funzionali a garantire la rispondenza a legge e la correttezza

dell’attività.

11 Deliberazione n. 17 del 2016, già citata.

28

Inoltre, il citato decreto legislativo n. 123 del 2011, di riforma dei compiti della

Ragioneria generale dello Stato, costituisce, per i predetti aspetti, norma di principio

ai fini del coordinamento della finanza pubblica, nei confronti delle Regioni e degli

Enti del Servizio sanitario nazionale (art. 28) che, tuttavia, in campo regionale, non

ha ancora trovato attuazione.

E’, pertanto, un’assoluta priorità, per l’Amministrazione regionale, provvedere

a una sistemazione complessiva dei controlli interni, affinché siano rivolti, con

meccanismi e canoni idonei ad assicurare la piena legalità e trasparenza dell’azione,

anche ai profili in discorso, atteso che questo genere di riscontro ha avuto finora un

ruolo marginale, confinato al lato contabile, che l’ha reso poco incisivo e disarticolato.

Il cosiddetto audit di conformità, inizialmente contemplato dall’art. 6, comma

3, della L.R. n. 3 del 2003, è stato, infatti, sempre inteso quale verifica formale degli

atti, limitata al solo impegno12, in carenza di qualunque accertamento sull’esistenza di

un valido titolo giuridico e della sua idoneità a giustificarla.

Successivamente, è stato disciplinato dalla L.R. n. 14 del 2010 che, in modifica

della legge di contabilità regionale (n. 11 del 2006), che ne aveva confermato la

predetta configurazione, ha attribuito all’Ufficio finanziario l’effettuazione di

controlli a campione, sulla base di programmi annuali, concernenti la legalità della

spesa degli atti di impegno. Con la stessa disposizione è stato, altresì, previsto che le

risultanze di tale attività fossero inviate ai Centri di responsabilità competenti,

all'organo gerarchicamente sovraordinato e all’organo politico e, nel caso di

osservazioni circa la non legalità della spesa, agli uffici ispettivi per gli ulteriori

accertamenti e per eventuali segnalazioni all'organo giurisdizionale di controllo.

12 In questi termini si era espressa la Giunta regionale, con deliberazione assunta in data 29 luglio 2003, fornendo

un’interpretazione che era apparsa in controtendenza rispetto all’ordinamento legislativo (cfr. D. L.vo n. 286/1999 – Atti delGiudizio di Parifica 2004).

29

A questo proposito, devo osservare che la carenza di efficaci strumenti di

compliance13 (riferiti ai singoli provvedimenti), soprattutto in alcune aree di intervento

particolarmente sensibili (quali gli appalti e l’attività contrattuale, l’amministrazione

dei beni, la riscossione dei crediti), oltre a creare una lacuna nel sistema generale dei

controlli, può alterare il buon andamento dell’amministrazione.

Ciò espone l’istituzione a rischi elevati di fatti gestionali patologici, con la

conseguenza che il controllo giudiziario, nelle sue differenti espressioni, è destinato a

rimanere l’unica forma di verifica, con effetti negativi sul piano della correntezza

operativa e delle eventuali responsabilità.

*****

4. L’osservanza della normativa contabile.

In conformità alla normativa in materia di programmazione, bilancio e

contabilità regionale, la Regione ha provveduto all’approvazione della legge

finanziaria e della legge di bilancio annuale e pluriennale per gli anni 2015 – 2017,

rispettivamente n. 5 e n. 6, del 9 marzo 2015, unitamente ai documenti tecnici che

costituiscono parte integrante della manovra finanziaria del triennio di riferimento. Il

ricorso all’esercizio provvisorio, autorizzato con la legge n. 1 del 12 gennaio 2015, ha

ricompreso il periodo dal 1° gennaio al 28 febbraio 2015. Seppure per un tempo

inferiore ai dieci giorni, l’Amministrazione ha conseguentemente operato in assenza di

autorizzazione alla gestione delle entrate e delle spese.

Concluso il ciclo di programmazione riferibile alle strategie e agli obiettivi

generali propri del Programma Regionale di Sviluppo 2010-2014, nell’anno in esame,

non risulta elaborato il relativo documento di economia e finanza.

In effetti, la recepita normativa nazionale, di cui al decreto legislativo n. 118

13 Intesa quale conformità alle regole dell’azione amministrativa.

30

del 2011, nel consentire alle regioni di non predisporre detto atto per il periodo di

programmazione decorrente dall’esercizio 2015, prevede l’adozione dei relativi

provvedimenti, sulla base dell’ordinamento contabile vigente al 2014 (art. 36, c. 2).

Appartiene all’attività programmatica dell’anno il Documento di

Programmazione Unitaria (pervenuto al Consiglio regionale il 26 giugno 2014), con cui

si dispone l’aggiornamento della strategia regionale 2014-2020, nell’ambito dei

programmi operativi da trasmettere all’Unione Europea; esso rispecchia

l’impostazione di base del Programma Regionale di Sviluppo 2014-2019, pervenuto al

Consiglio Regionale il 24 ottobre 2014.

Quest’ultimo evidenzia, infatti, politiche e scelte unitarie da attuarsi

attraverso la concentrazione e la specializzazione delle disponibilità finanziarie, in un

contesto in cui dibattute questioni del passato hanno trovato definizione giuridica.

Con l’accordo del 21 luglio 2014, sottoscritto tra il Ministro dell’Economia e il

Presidente della Regione, che dispiega i suoi effetti dal 2015, si è reso possibile il

superamento dei vincoli di spesa derivanti dall’osservanza del patto di stabilità, grazie

al recepimento della normativa sull’armonizzazione dei bilanci e del pareggio di

bilancio. Con l’accordo Stato-Regione del 12 dicembre 2015, ha trovato, altresì,

soluzione la questione delle entrate di cui all’art. 8 dello Statuto speciale (art. 1, commi

836 e 837 della legge n. 296/2006), secondo quanto sopra riportato.

Attraverso l’approvazione delle norme di attuazione, lo Stato ha riconosciuto

alla Sardegna, a partire dal 2010, le nuove e maggiori entrate tributarie, come

quantificate con la mutata formulazione statutaria, oltre gli arretrati maturati dal

2010 al 2015. Il maggior gettito spettante per gli stessi anni (somme comunque

considerate ogni anno nel bilancio regionale), da erogare al netto di quanto già

attribuito, è stato quantificato nell’importo di circa 150 milioni di euro per quattro

31

annualità a decorrere dal 2016.

Per quanto attiene alla manovra finanziaria 2015-2017, i criteri di riferimento,

indicati nella deliberazione n. 49/1 del 9 dicembre 2014, individuano nel recepimento

applicativo delle disposizioni della legge n. 243 del 24 dicembre 2012, sul pareggio di

bilancio, nell’introduzione nel proprio ordinamento dei criteri contabili del decreto

legislativo n. 118/2011, in osservanza alla normativa sull’armonizzazione, e nella

gestione dell’esercizio finanziario 2015 secondo le nuove norme, i punti cardine della

proposta assessoriale approvata dalla Giunta regionale. Nel dettaglio, la delibera

contempla la riqualificazione e la razionalizzazione della spesa, secondo il principio

della competenza finanziaria potenziata, in funzione dell’ottimizzazione nell’impiego

complessivo di tutte le risorse previste, in sintonia con l’unitarietà della

programmazione. L’inclusione nel bilancio anche delle disponibilità comunitarie 2014-

2020, tecnicamente allocate in un fondo dell’Assessorato della Programmazione, viene

considerata quale leva propulsiva all’efficace realizzazione delle politiche di intervento

dell’Amministrazione. Sul versante della spesa, l’orientamento programmatico

gestionale si articola sul contenimento degli incarichi esterni (viste le disposizioni di

cui in al D.L. n. 66 del 24 aprile 2014, convertito con legge n. 89 del 23 giugno 2014),

delle spese di funzionamento (attraverso la centralizzazione degli acquisti dei beni e

servizi) e sull’operatività del Piano strategico delle infrastrutture per il rilancio degli

investimenti.

Il bilancio preventivo, approvato con la legge regionale n. 6 del 9 marzo 2015,

è stato, successivamente, riclassificato secondo il nuovo schema armonizzato, con lo

scopo di evidenziare le finalità della spesa in raccordo con gli obiettivi strategici

perseguibili attraverso la concretizzazione delle attività facenti capo alle missioni.

La riconversione delle strategie e funzioni-obiettivo (previste dalla legge

32

regionale di bilancio n. 11/2006) in missioni e programmi, che costituiranno le prossime

unità di voto, risponde ad uno dei principi contabili fondamentali delle disposizioni in

materia di armonizzazione e fornisce una rappresentazione funzionale della spesa

pubblica, secondo il Sistema dei Conti Europei SEC 95 (oggi SEC 2010).

Il documento, rielaborato a seguito delle modifiche e rettifiche, vista l’iniziale

esclusione delle voci relative al Fondo Pluriennale Vincolato, al fondo di cassa e al

presunto avanzo di amministrazione, è stato approvato dalla Giunta con la

deliberazione n. 28/24 del 9 giugno 2015 e trasmesso al Consiglio regionale ai sensi

dell’art. 2 della L.R. n. 5/2016 ai fini della sua presa d’atto.

*****

PARTE II

ASPETTI FINANZIARI DELLA GESTIONE 2015

L’applicazione delle disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi

contabili, in sostituzione della normativa regionale (art. 2 della legge finanziaria

regionale 9 marzo 2015, n. 5), ha inciso sulla gestione finanziaria dell’anno, con

particolare riferimento alla revisione del risultato di amministrazione al 31 dicembre

2014 (rideterminato al 1° gennaio 2015 nell’importo negativo definitivo di euro

968.674.414,68 euro, da ripianare secondo quanto disposto dall’art. 6 della L.R. n.

31/2015), agli stanziamenti iniziali di bilancio e alla gestione dei residui (al 1° gennaio

2015), in funzione del conseguimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio (art. 9

legge 24 dicembre 2012, n. 243).

1.1 Nella fase di impostazione del programma finanziario per il 2015, le

previsioni iniziali di entrata e di spesa (8.666,4 milioni) hanno evidenziato uno

scostamento in crescita delle poste definitive, presentando un divario maggiore

rispetto all’esercizio precedente. Infatti, a seguito delle variazioni intervenute, gli

33

stanziamenti previsionali sono aumentati del 16,6% per le entrate (10.107,7 milioni) e

del 18,5% per le spese (10.272 milioni), con esclusione degli importi relativi al Fondo

Pluriennale Vincolato per le spese in conto capitale, pari a 493,9 milioni e all’utilizzo

dell’avanzo di amministrazione per 207,7 milioni. Il FPV, iscritto nello stato di

previsione dell’entrata, è stato inizialmente determinato solo per la parte capitale,

considerati i maggiori residui passivi risultati dalle operazioni di riaccertamento

straordinario.14 Nell’esercizio, è stato registrato un consistente incremento delle spese

in conto capitale, passate da 1.986,2 a 2.606,8 milioni (31,2% punti percentuali in più).

Nel 2014 il “gap” complessivo era stato del +11,7% per le entrate e del +13,7% per le

spese. Il trend delineatosi fin dal precedente anno, che ha segnato un peggioramento

del rapporto fra le previsioni definitive e gli accertamenti delle entrate, persiste nel

2015: i minori accertamenti sono stati pari al 23,4% contro il 17%, del 2014.

Per le entrate tributarie si è rilevata una differenza di segno negativo rispetto

a quanto preventivato, che ha determinato un decremento di 195,6 milioni, in valori

assoluti, e del 2,9% in meno in valori relativi; l’omologo dato nel 2014 aveva

evidenziato un risultato, anch’esso negativo, pari al 3,5%.

Le previsioni delle entrate derivanti da trasferimenti correnti sono state ancora

una volta sovrastimate, atteso che si sono registrati minori accertamenti per 220,9

milioni (-223,8 milioni nel 2014).

I versamenti delle entrate finali, considerando solo le poste di natura

tributaria, correnti ed extratributarie, che secondo una visione più prossima ad una

classificazione economica, vengono ritenute significative con riguardo al

raggiungimento dei meri fini istituzionali, sul totale degli accertamenti, sono stati in

percentuale superiori al dato dell’esercizio precedente attestandosi sul 90,2% (81% nel

14 Successivamente, al termine della gestione, il FPV medesimo è stato ricalcolato ed è stato iscrittoanche per la parte corrente.

34

2014).

Il dato di effettiva acquisizione dei fondi (93,7%) risulta superiore ai valori

dell’anno precedente (89,7%).

1.2. Il volume complessivo degli impegni delle spese di competenza del 2015

(titolo I e II) è stato di ammontare superiore, per 524,3 milioni, a quello del 2014.

Per quanto attiene agli aggregati più significativi:

- gli impegni di parte corrente sono aumentati di 687,7 milioni;

- gli impegni in conto capitale sono diminuiti di 163,4 milioni;

Il tasso complessivo di utilizzazione delle risorse disponibili, scaturito dal

rapporto tra il volume degli impegni assunti e gli stanziamenti, è diminuito di ben 8,2

punti percentuali (il 76,2% nel 2015 contro l’84,4% del 2014).

Rispetto all’anno precedente, è peggiorato (-4,7 punti percentuali) il rapporto

di composizione della spesa, essendo risultati gli impegni per spese di investimento pari

al 15,2% di quelli di parte corrente (19,9% nel 2014).

Il risparmio pubblico realizzato nell’anno è risultato più che raddoppiato

rispetto a quello conseguito nel precedente esercizio (714,3 milioni nel 2015 contro i

331,7 nel 2014), ma in misura, comunque, inferiore all’ammontare delle spese di

investimento, pari a 977,2 milioni.

Il tasso di utilizzazione degli impegni si è attestato su valori decisamente

superiori a quelli dell’esercizio precedente (l’84,1% nel 2015 contro il 72% del 2014).

Il risultato della gestione della competenza e il volume del risparmio pubblico

sono, entrambi, esemplificativi di un percorso di risanamento progressivo dei conti

pubblici regionali che hanno beneficiato di disposizioni, in linea con la normativa

nazionale, tese a incidere sul grado di rigore delle scritture contabili a tutto vantaggio

dell’osservanza del principio della trasparenza. Si tratta della legge regionale n. 14 del

35

10 agosto 2010, che ha ridisegnato integralmente l’art. 38 della legge regionale di

contabilità, relativo alla disciplina giuridica delle somme che costituiscono impegno di

spesa, riferite anche alle obbligazioni pluriennali, e della legge finanziaria regionale n.

6 del 15 marzo 2012, tra le cui previsioni rientra il contenimento della formazione dei

residui passivi quale anticipo applicativo del principio della competenza potenziata.

1.3. Analogamente a quanto osservato per il 2014, la spesa di competenza

risulta ancora caratterizzata, sotto il profilo economico, dalla prevalenza della voce

“trasferimenti” sulle altre categorie.

L’analisi evidenzia, per ciò che concerne la provvista di beni strumentali di

consumo, rappresentata dal macroaggregato relativo all’acquisto di beni e prestazione

di servizi, l’assunzione di impegni complessivi per 479,3 milioni (375,3 milioni nel

2014), con incidenza del 7,5% sul totale delle spese correnti, inferiore al dato omologo

rilevato nell’anno passato, rispetto a quello in esame (6,6%).

Gli investimenti fissi hanno fatto registrare, in confronto all’esercizio

precedente, un calo di 4,2 milioni, in assoluto, e meno 2,8 punti in percentuale. Il

valore dei pagamenti sugli impegni complessivi assunti è stato pari a 124,8 milioni.

1.4. Le risultanze gestorie, analizzate secondo la neo-classificazione “missioni e

programmi/macroaggregati”, mostrano la prevalenza degli interventi in ambito

istituzionale, in campo sociale (spesa sanitaria) e in campo economico, distribuiti più

diffusamente tra i diversi settori operativi dell’Amministrazione.

Riguardo allo sviluppo economico (politiche per il lavoro, agricoltura e pesca -

missioni 14, 15 e 16), le risorse finanziarie sono state utilizzate attraverso l’assunzione

di impegni per 466,5 milioni; il valore corrisponde, in termini relativi, al 6% del totale.

All’ammontare degli impegni assunti in quest’area di intervento, ha

corrisposto una percentuale del 70,4% del valore complessivo dei pagamenti, risultati

36

pari a 328,3 milioni.

1.5. Nel 2015 si è registrato un incremento di 9,8 punti percentuali dell’entità

del flusso di cassa in entrata, costituito dai versamenti complessivi tra competenza e

residui che, alla fine dell’esercizio, è stato pari al 70,1% (il 60,3% nel 2014) del volume

delle entrate acquisibili (accertamenti più residui attivi).

Un incremento dell’11,9% si è determinato nei pagamenti effettuati in conto

competenza e in conto residui, che si sono attestati sul 71,7% dell’importo degli

impegni globali dell’esercizio e dei residui passivi riaccertati (59,8% nel 2014).

Alla fine dell'anno, la cassa ha chiuso con un avanzo di 340,8 milioni.

1.6. I dati conclusivi della gestione dei residui attivi e passivi della Regione,

degli enti e delle agenzie da essi dipendenti o partecipati, sono rappresentativi anche

delle attività di revisione (art. 1, commi 1-6, della legge finanziaria regionale 2014) e

di riaccertamento straordinario e ordinario, poste in essere sulla base delle mutate

regole di rilevazione contabile. Le operazioni hanno portato, per il 2014, a una

differenza di segno negativo di 375,2 milioni, mentre il riaccertamento effettuato a

seguito delle variazioni intervenute nel corso della gestione si è concluso con

un’eccedenza, quanto al valore degli impegni, dei residui attivi provenienti dagli

esercizi precedenti su quelli passivi di 236,6 milioni. Conseguentemente alle attività di

riaccertamento straordinario, in osservanza al principio della competenza potenziata,

la situazione dei residui al 1° gennaio 2015 ha esposto risultati non in linea con quelli

registrati al 31 dicembre 2014. I residui attivi, escludendo gli importi non rientranti

nel riaccertamento, in quanto riferibili a obbligazioni scadute, liquidate o liquidabili,

sono ammontati a 982,9 milioni, mentre quelli passivi sono stati rideterminati

nell’importo di 1.515,8 milioni.

In aderenza alla disciplina di cui all’art. 60, c. 3, Dlgs n. 118/2011, la

37

ricognizione sui residui perenti, con riferimento alla predisposizione del rendiconto

2014, ha portato a una consistenza, al 1° gennaio 2015, di 2.165,7 milioni, che ha subito

variazioni, nel corso dell’esercizio, per l’importo di 399,5 milioni. Al 31 dicembre 2015

l’ammontare di tali residui è stata calcolata in 1.766,2 milioni (conto del patrimonio,

passività patrimoniali). La quota accantonata del risultato di amministrazione al 31

dicembre 2015 è pari a 400,8 milioni (530 milioni al 31 dicembre 2014, sottratta la

quota riassegnata di parte capitale di 196 milioni, con l’incremento del 20%),

sufficiente a coprire le reiscrizioni del 2015.

Ciò premesso, la situazione dei residui, alla scadenza del periodo di riferimento,

presenta un rilevante decremento, rispetto alla precedente gestione, pari a 3.285,3

milioni del volume dei residui attivi (residui dei precedenti esercizi e residui di nuova

formazione per 877,7 milioni contro i 4.163 milioni del 2014).

Una diminuzione di ben 3.036 milioni, rispetto al precedente esercizio, si è

registrata nel volume globale dei residui passivi (residui dei precedenti esercizi e residui

di competenza per 1.502,2 milioni contro o 4.538,2 milioni del 2014).

La gestione della competenza si è conclusa con un disavanzo di 431,5 milioni

che, aggiunto al saldo di segno negativo della gestione dei residui relativi agli esercizi

precedenti (-236,6 milioni), determina, al 31 dicembre 2015, un disavanzo di 668,1

milioni.

Dalla somma algebrica di tale esito negativo con il risultato complessivo di

tutti gli esercizi pregressi che, al 31 dicembre 2014, evidenziava un saldo positivo di

39,4 milioni, si quantifica nell’importo di 628,7 milioni il disavanzo di amministrazione

al 31 dicembre 2015.

In conformità all’art. 40 del Dlgs n. 118/2011, il prospetto allegato al

rendiconto 2015, relativo all’equilibrio di bilancio, con riguardo alla gestione, corrente

38

e in conto capitale, comprensiva della quota di avanzo del 2014, presenta un segno

positivo della gestione di 226,2 milioni (risultato differenziale tra il saldo di parte

corrente, pari a 335,9 milioni, e la quota non coperta dalle entrate di parte capitale,

pari a 109, 7 milioni).

La capacità delle risorse correnti (226.2 milioni) a sostenere il disavanzo di

parte capitale (109,7 milioni) appare dunque dimostrativa del conseguimento

dell’obiettivo del pareggio di bilancio, di cui all’art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n.

243, espressione del rispetto dell’accordo del 21 luglio 2014 stipulato dalla Regione

Sardegna con il Ministero dell’Economia.

L’osservanza dei saldi di finanza pubblica, di competenza e di cassa, di parte

corrente netto e finanziario finale netto trovano evidenza analitica nel documento del

19 settembre 2016 relativo alla certificazione di verifica.

I grafici che seguono rappresentano gli aggregati più significativi delle

risultanze della gestione.

*****

Milioni

ENTRATE 2011 2012 2013 2014 2015Previsioni iniziali 9.199,30 8.482,60 7.464,60 7.498,60 8.666,40 Previsioni finali 9.772,30 9.173,10 8.201,20 8.373,60 10.107,74 Accertamenti 7.126,00 7.370,10 7.404,60 6.950,90 7.744,60

ENTRATE

ESERCIZI 2011/2015SCOSTAMENTO TRA PREVISIONI E ACCERTAMENTI

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

2011 2012 2013 2014 2015

Previsioni iniziali Previsioni finali Accertamenti

ANDAMENTO DEGLI INDICI DI UTILIZZAZIONE DELLE ENTRATE ACQUISIBILI E DELLE SPESE EROGABILI

QUINQUENNIO 2011-2015 Milioni

0,00

2.000,00

4.000,00

6.000,00

8.000,00

10.000,00

12.000,00

14.000,00

2011 2012 2013 2014 2015

Entrate acquisibili Entrate versate Spese erogabili Spese pagate

INDICI DI UTILIZZAZIONE 2011 2012 2013 2014 2015 Entrate acquisibili 11.492,7 12.264,3 11.519,8 10.487,8 7.744,6 Entrate versate 6.587,7 7.542,5 7.532,2 6.324,8 6.984,6 Spese erogabili 13.415,5 12.971,9 12.447,4 11.305,5 7.831,0 Spese pagate 7.232,9 6.944 7.386,6 6.767,2 6.651,1

SITUAZIONE DEI RESIDUI ATTIVI E PASSIVI QUINQUENNIO 2011-2015

Milioni

0,00

1.000,00

2.000,00

3.000,00

4.000,00

5.000,00

6.000,00

7.000,00

2011 2012 2013 2014 2015

Attivi complessivi Attivi nuova formazionePassivi complessivi Passivi nuova formazione

RESIDUI 2011 2012 2013 2014 2015 Attivi complessivi 4.907,1 4.721,8 3.987,6 4.163,0 877,7 Attivi nuova formazione 1.227,7 802,4 1.286,9 1.323,0 759,9 Passivi complessivi 6.182,6 6.027,9 5.060,8 4.538,2 1.502,2 Passivi nuova formazione 2.389,8 2.158,6 1.703,9 1.980,9 1.179,9

Milioni

INDICE DI SCOSTAMENTO TRA STANZIAMENTI E IMPEGNI

3238,7

102

59,2

1051,6

844,6

188,3

26,4

1152,6

98,4

651,5

257

34,1

5,1

468,9

26,4

375

147,9

209,1

3186,8

75,6

37

424,9

553,2

110

10,3

487,2

22,7

651,2

176,5

29,9

4,1

285

16,5

319

112,3

180

0 1.000 2.000 3.000

tutela della salute

tutela beni culturali

turismo

trasporti

sviluppo sostenibile

sviluppo economico

soccorso civile

servizi istituzionali

relazioni internazionali

relazioni con altre

autonomie

politiche per il lavoro

politiche giovanili e

sport

ordine pubblico e

sicurezza

istruzione

energia

diritti sociali

assetto del territorio

agricolturaimpegni stanziamenti

INCIDENZA DELLE MISSIONI SUL TOTALE DEGLI STANZIAMENTI

tutela della salute;

3238,7

tutela beni

culturali; 102

turismo; 59,2

trasporti; 1051,6sviluppo sostenibile;

844,6

sviluppo economico;

188,3

soccorso civile; 26,4

servizi istituzionali;

1152,6

relazioni

internazionali; 98,4

relazioni con altre

autonomie; 651,5

politiche per il

lavoro; 257

politiche giovanili e

sport; 34,1

ordine pubblico e

sicurezza; 5,1

istruzione; 468,9

energia; 26,4 diritti sociali; 375 assetto del territorio;

147,9

agricoltura; 209,1

44

PARTE III

CONSIDERAZIONI SUGLI ASPETTI GESTIONALI

Il quadro contabile che emerge dal rendiconto espone un saldo di segno

negativo: l’analisi del dato, tuttavia, non può prescindere da considerazioni che

attengono alle attività di revisione e di assestamento delle scritture contabili, poste in

essere dall’Amministrazione nel corso dell’esercizio, per l’adozione dello schema

armonizzato (di esse ho riferito nella Prima Parte della Requisitoria).

Il disavanzo registrato nel 2015, pari a - 1.393,7 milioni di euro, è, infatti, la

risultante, sia della gestione della competenza, sia, in misura maggiore, delle

operazioni di riaccertamento straordinario dei residui, nonché dell’apposizione di

accantonamenti e vincoli, applicati per la prima volta in forza delle nuove regole di

contabilità, che hanno determinato il passaggio dai -504,9 milioni di euro del

31.12.2014 ai -1.510,6 milioni di euro del 01.01.2015, con un incremento di -1.005,6

milioni di euro (ridotto a -968,7 per il venire meno di una quota dei vincoli medesimi).

Pertanto, il peggioramento dei totali complessivi è, per l’anno in esame, in

parte riconducibile all’attualizzazione delle attività e delle passività, risalenti nel

tempo, per le quali non sussistevano i presupposti per la conservazione in bilancio.

La situazione finanziaria che ne è scaturita ha posto le basi per le gestioni

future.

La rilevata flessione è, altresì, riconducibile al mutato sistema di costruzione

del risultato di amministrazione: con riferimento al primo anno di applicazione della

riforma, tutte le misure ricognitive e di riordino dei conti, compresa la costituzione di

“fondi di garanzia” per potenziali minori entrate (Fondo Crediti di Dubbia Esigibilità)

o possibili maggiori esborsi (Fondo re-iscrizione residui perenti e altri Fondi), sono

infatti volte a far affiorare l’effettiva dimensione debitoria regionale, al fine di dare

45

avvio, a fronte di dati certi, a un bilancio in equilibrio unitario, caratterizzato dalla

sostenibilità degli oneri.

Ciò premesso, la manovra per il 2015, come sopra delineata, nella sua

composizione, denota una marcata prevalenza delle entrate proprie su quelle

trasferite, cui corrisponde una preponderanza delle spese correnti, rispetto alle quali le

spese in conto capitale rappresentano il 15,2% (segnando un decremento rispetto al

2014, in cui la percentuale era pari al 19,9%). Queste ultime, che in valore assoluto

raggiungono l’importo di 977,2 milioni di euro, non trovano integrale copertura nel

“risparmio pubblico” (differenza tra entrate “ordinarie” e spese correnti), il quale, pur

essendo raddoppiato rispetto al 2014, è risultato pari a 714,3 milioni e, quindi, inferiore

al relativo fabbisogno.

Il plafond per gli investimenti, per la parte individuata nell’allegato “E” della

legge finanziaria, è stato assicurato attraverso l’assunzione di mutui, autorizzati con

legge di bilancio (L.R. n. 5 del 9 marzo 2015), per un importo di 700 milioni di euro.

L’operazione creditizia, conclusa con la Cassa depositi e prestiti e avente scadenza

finale al 2043, ha comportato erogazioni, allo stato, pari a 60,449 milioni di euro.

Appare evidente che la descritta condizione strutturale della spesa è fortemente

segnata dalla preminenza della parte corrente, assorbita per oltre un terzo dalla spesa

sanitaria (“Tutela della salute” – Missione 13), la quale, per la sua intrinseca rigidità

sostanziale, connessa alla rilevante destinazione verso esigenze irrinunciabili o

insopprimibili (art. 117, secondo comma lett. “m” della Costituzione), è tale da

limitare la manovrabilità del complesso delle risorse che affluiscono ordinariamente

all’Ente.

Nel 2015, comunque, si è realizzata una netta inversione dell’andamento

crescente dell’incidenza degli stanziamenti della specifica missione che, dopo quattro

46

anni di progressivo aumento (dal 2011 al 2014), hanno raggiunto un valore inferiore,

in termini percentuali, ai dati riferiti ai pregressi esercizi della serie storica considerata

(tra il 2011 e il 2015, gli indici rilevati nella Relazione di verifica sono pari,

rispettivamente, al 36,21%, al 41,24%, al 43,95%, al 44,27% e al 34,17%).

La Regione, con propria legge (n. 5 del 2015), ha stabilito che, a decorrere dal

1° gennaio 2015, il finanziamento del servizio sanitario regionale abbia luogo

attraverso il Fondo sanitario regionale, quantificato sulla base del fabbisogno e dei

costi standard determinati a livello nazionale, tenuto conto delle maggiorazioni

derivanti dalle particolari condizioni territoriali insulari (art. 29).

La norma è stata sostanzialmente reiterata nella Legge regionale n. 5 dell’11

aprile 2016, che ha modificato l’art. 26 della Legge regionale n. 10 del 2006 (Tutela

della salute e riordino del servizio sanitario della Sardegna).

Nel corso del periodo analizzato (2011/2015), si era registrato un consistente

scostamento tra i trasferimenti regionali e i valori del fabbisogno standard, stabiliti

come riferimento, che solo negli ultimi due anni ha conseguito un graduale

riallineamento, attraverso la riduzione del flusso di risorse erogate alle Aziende

sanitarie.

In presenza di costi superiori al parametro fissato, è stato previsto che la

Giunta regionale formuli un piano di riorganizzazione e di rafforzamento del servizio

medesimo, idoneo a garantirne la sostenibilità, per la durata massima di un triennio.

Aderendo a tale disposizione, con deliberazione G.R. n. 63/24 del 15 dicembre

2015, è stato approvato il predetto Piano di riqualificazione del servizio sanitario

regionale 2016-2018, con il dichiarato obiettivo di migliorarne l’efficienza e la

governance e di assicurare livelli assistenziali di maggiore qualità.

Il disavanzo di esercizio 2015, calcolato in via provvisoria, ammonta a -344,3

47

milioni di euro, nettamente al di sopra (oltre il 50%) di quello registrato nel 2014, pari

a -220,8 milioni di euro, accompagnato da un modesto innalzamento dei costi della

produzione (+1,33%), che quindi non ha, sostanzialmente, pesato, se non in minima

parte, sulla determinazione del risultato negativo.

Nel provvedimento adottato dall’Esecutivo, sopra richiamato,

l’Amministrazione imputa le significative perdite di gestione, da ripianare anche con

misure straordinarie, alla contrazione delle risorse devolute agli Enti, tenuto conto

della rigidità di breve periodo di larga parte dei costi sostenuti, nonché all’incremento

di alcune voci di spesa, riferibile a decisioni assunte sul piano nazionale (IRAP e

farmaci per patologie specifiche).

Dal quadro tracciato, alla luce dei dati finanziari rilevati in sede di verifica

dalla Sezione di controllo, emerge che il comparto, nonostante le misure di

riorganizzazione e di contenimento avviate, versa ancora in uno stato di forte criticità,

come dimostra il maggiore disavanzo registrato.

Difatti, la politica finanziaria di rigore, che si è sostanziata nelle minori risorse

attribuite alle Aziende, non ha di fatto realizzato l’auspicato risparmio della spesa

regionale, in quanto la manovra non è stata affiancata dal contestuale decollo degli

interventi di ridefinizione degli assetti, varati con L.R. n. 23 del 2014, i quali hanno

trovato parziale e concreto impulso solo nel corso del 2016.

La legge richiamata, i cui contenuti sono stati illustrati nella Requisitoria del

precedente anno, si propone, in particolare, di rivedere il sistema sanitario mediante

un processo di razionalizzazione della rete ospedaliera e di adeguare la formula

organizzativa prevedendo una riduzione del numero delle aziende sanitarie locali “in

coerenza con le norme di riordino del sistema degli enti locali”15.

Sono stati stabiliti analoghi obiettivi di ottimizzazione, in vista del

15 In questi termini cfr. Decisione n. 1 del 2015, delle Sezioni Riunite per la Sardegna.

48

potenziamento della pianificazione e dell’aggregazione della domanda pubblica di beni

e servizi sanitari16.

E’ stato demandato alla Giunta regionale di individuare le forme di

accentramento della committenza delle aziende sanitarie, mediante linee di indirizzo

per la programmazione e la standardizzazione degli approvvigionamenti sulla base dei

fabbisogni aziendali.

Su tale versante, però, ancora nel 2015, ha continuato a registrarsi un aumento

del costo per l’acquisto di beni pari al 9,65%, mentre un lieve calo ha riguardato i soli

servizi (0,88%).

La stessa Amministrazione, nel citato Piano, ha confermato la linea di

riduzione della spesa, attraverso la già istituita centralizzazione degli appalti17, da

completarsi con l’entrata a regime della Centrale unica di Committenza regionale.

Tale metodo operativo è stato definito nel documento predetto quale

condizione abilitante di tutta la programmazione in ambito sanitario…, in assenza

della quale gli interventi illustrati risulteranno inattuabili.

Al riguardo, reputo strategico - e si attende di verificarne gli effetti nel breve e

nel lungo periodo - la messa a punto di efficaci sistemi che, oltre a garantire la

razionalizzazione della spesa medesima, raggiungano, altresì, il più impegnativo

traguardo di migliorare l’appropriatezza delle prestazioni sanitarie nella Regione.

Tra i dati diffusi dalla Banca d'Italia, nel rapporto pubblicato nel mese di

giugno di quest’anno, sopra citato, emerge che l’analisi sui LEA (livelli essenziali di

assistenza), per quanto concerne l’assistenza distrettuale e quella ospedaliera, pur

conseguendo progressi rispetto al 2010, ha portato a valutazioni che li pongono al di

16 Nella stessa direzione, cfr. la legge statale di stabilità 2016 (n. 208/2015), sopra menzionata, e in particolare i commi 548 e

549 dell’art. 1.17 In applicazione del D.L. del 6 Luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni con Legge n. 135 del 7 Agosto 2012, sono state

individuate aziende capofila.

49

sotto della media sia delle Regioni a Statuto speciale sia delle Regioni non in Piano di

rientro (per l’assistenza collettiva il confronto emerge negativo solo rispetto alla media

delle Regioni non in Piano di rientro).

Per tale aspetto, risulta che con deliberazione della Giunta regionale n. 1/14 del

13 gennaio 2015, ovviando alla mancata attivazione riscontrata nel 2014, sono stati

programmati controlli anche sulla qualità e sulla appropriatezza delle prestazioni

sanitarie stesse (cfr. Sezione di controllo del. n. 17/2016 cit.).

Dalla disamina complessiva della gestione, può concludersi che l’esercizio in

esame è stato, ancora una volta, caratterizzato dalla carenza di una pianificazione

unitaria, in grado di incidere, allo stesso tempo, su fattori organizzativi e funzionali;

l’elevata attenzione riservata all’area, attraverso l’adozione di molteplici misure,

potrà sortire i suoi effetti solo nei cicli contabili a venire.

In definitiva, preme ribadire, anche per questo settore, che il rafforzamento

degli strumenti di indirizzo e di controllo nei confronti degli enti e delle strutture

dell’universo sanitario costituisce un elemento essenziale della riforma, al fine di

superare risolutivamente le disfunzioni connesse alla mancata assegnazione di

obiettivi e alla carente effettuazione di verifiche sistematiche sui risultati, rilevate

nelle passate gestioni.

Come detto, sotto il profilo contabile, la Regione, nell’ambito del percorso di

armonizzazione, ha disposto che pure in campo sanitario trovasse applicazione la

nuova disciplina dei bilanci pubblici (d.lgs. n. 118 del 2011).

L'esigenza di chiarezza e di uniformità, sottesa alle novità contabili, ha fatto sì

che la Giunta regionale, per garantire la concordanza dei dati per il consolidamento

dei conti, estendesse le procedure di riaccertamento straordinario dei residui attivi e

passivi anche alle poste afferenti ai capitoli destinati al finanziamento della spesa

50

sanitaria, disponendo che per la gestione delle risorse per ciò stanziate si facesse ricorso

al principio della competenza finanziaria potenziata (non avvalendosi della deroga

consentita dalla legge nazionale).

Tuttavia, in ordine alle particolari modalità di regolazione dei flussi finanziari

tra la Regione e le Aziende, nonché alle deroghe al definanziamento dei residui non

formalmente impegnati18, previste per alcuni interventi di ristrutturazione su

compendi sanitari, affinché le predette finalità siano appieno realizzate è necessario

che i programmi di spesa in questione siano attentamente e costantemente monitorati,

a salvaguardia dell'equilibrio complessivo dei bilanci.

Anche perché i nuovi criteri di contabilizzazione della gestione del perimetro

sanitario si caratterizzano per peculiarità che richiedono tecniche specifiche e soluzioni

condivise, ai fini del raccordo tra i conti sanitari e il bilancio regionale19.

In data 27 luglio 2016, è stata approvata la legge regionale n. 17 per

l’Istituzione dell'Azienda per la tutela della salute (ATS), nonché per l’adeguamento

dell'assetto istituzionale e organizzativo del servizio sanitario regionale.

E’ stato, quindi, previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 2017, l'Azienda

sanitaria locale n. 1 di Sassari incorpori le altre Aziende sanitarie locali di cui

all'articolo 2 della legge regionale n. 10 del 2006 e assuma la denominazione di

"Azienda per la tutela della salute”.

Anche l’area “Trasporti e diritto alla mobilità” (Missione 10) presenta

un’elevata valenza strategica per l’Isola, attesa la sua portata finanziaria e,

soprattutto, per l’impatto trasversale su diverse tematiche, in grado di condizionare

sviluppo e competitività.

Nel Programma Regionale di Sviluppo, la Regione individua tra le finalità

18 Art. 29, commi 7 e 8 della L.R. 5 del 2015.19 In questi termini Sezione Autonomie n. 4 del 2015 cit.

51

prioritarie ridisegnare l’assetto complessivo della mobilità regionale attraverso un nuovo

modello di governance che, con approccio sistemico e con la partecipazione dei cittadini,

consegua i risultati di efficienza dell’intera rete di servizi ed infrastrutture.

A fronte dell’articolato obiettivo, che l’Amministrazione si propone di

realizzare nel corso della Legislatura (manca però una individuazione temporale delle

fasi attuative), non può non rilevarsi che, sin dall’entrata in vigore della Legge

regionale n. 21 del 7 dicembre 2005 (Disciplina e organizzazione del trasporto pubblico

locale in Sardegna), la fitta ed eterogenea attività di pianificazione nella stessa

contemplata, strumentale a una proficua organizzazione del servizio, non è mai stata

portata a compimento.

L’impianto legislativo - ancorato all’approvazione del Piano Regionale dei

Trasporti e, a seguire, all’elaborazione di programmi attuativi triennali e specifici

piani territoriali omogenei, unitamente all’istituzione di un fondo regionale, ove far

confluire tutte le risorse destinate alla mobilità– appare in larga misura disatteso.

Il predetto Piano, adottato dalla Giunta Regionale con deliberazione n. 66/23

del 27.11.2008, non risulta sia stato approvato in via definitiva secondo le modalità

previste.

Lo stesso PRS prevede un’accelerazione verso la conclusione del procedimento

per il varo di tale documento di carattere generale, da ritenere indispensabile, alla luce

della rilevata necessità di fornire un quadro operativo di riferimento, in grado di

generare processi pianificatori di settore e gestionali.

Pur non essendo mancata, in questi anni, un’attività di programmazione

indirizzata allo sviluppo del comparto, nell’ambito di obiettivi delimitati, impressi in

atti previsionali specifici (tra cui i finanziamenti comunitari FESR 2014 – 2020, diretti

all’aumento della mobilità sostenibile nelle aree urbane, approvati con Decisione della

52

Commissione Europea n. 4926 del 14.7.2015), deve tuttavia evidenziarsi la non

rinviabilità di un disegno strategico dedicato che, sulla base delle disposizioni

legislative vigenti, individui le priorità ed alimenti il processo circolare di

programmazione, azione, verifica e rimodulazione degli interventi.

Sotto il profilo più propriamente contabile, con riferimento ai servizi di

trasporto pubblico regionale e locale, i dati finanziari dell’esercizio 2015 non

presentano significative differenze rispetto a quelli dell’esercizio precedente.

Le spese di parte corrente - principalmente destinate alla remunerazione del

servizio su ferro e su gomma e alle misure di agevolazione della continuità

territoriale,20 (con pagamenti complessivi per circa 310 milioni, di cui circa 240 in

conto competenza e circa 70 in conto residui) - risultano collegate ad apposite

previsioni legislative di spesa e a vincoli obbligatori di natura negoziale.

Con legge regionale n. 27 del 9 novembre 2015, la Regione, al fine di definire le

pendenze con l’ARST S.p.a. (azienda per i trasporti, incaricata della gestione dei

servizi di linea regionale, partecipata al 100% dall’Ente), ha riconosciuto somme per

passività pregresse pari a circa 31 milioni di euro.

L’esposizione debitoria è originata dalla prevista corresponsione dei maggiori

oneri da indicizzazione del costo dei servizi di trasporto pubblico locale per gli anni dal

2011 al 2014 e dalla intempestiva liquidazione dei corrispettivi per la gestione del

servizio per gli anni dal 2009 al 2014.

Nella Relazione allegata al disegno di legge, approvato dalla Giunta regionale

con deliberazione n. 50/15 del 16.10.2015, nel premettere che i ritardi nelle erogazioni

dei compensi e dei trasferimenti di risorse a favore del soggetto beneficiario ARST

S.p.a. hanno contribuito a generare in capo al medesimo criticità, per carenza di

liquidità finanziaria, si segnala che gli incrementi di costo (dovuti all’indicizzazione)

20 Previste in generale dalla L.R. n.10/2010 e, più specificamente, per i collegamenti con le isole minori dalla L.R. n.8/2000.

53

non hanno trovato idonea copertura, per ciascun anno di riferimento, nei relativi

stanziamenti di bilancio.

Al proposito, devo osservare che la mancata regolazione, con correntezza e

continuità, dei flussi finanziari collegati ai rapporti contrattuali, ha causato i tipici e

prevedibili effetti derivanti dal reiterato rinvio dei pagamenti.

Nella relazione tecnica, allegata alla proposta di legge sopra richiamata, si dà

atto che il differimento delle erogazioni ha prodotto, pur tenendo conto di poste

compensative attive, a favore della Regione, per liquidazioni disposte in eccesso,

un’importante quota a titolo di interessi moratori.

Per il trasporto ferroviario, a partire dal marzo 2014, la Regione è subentrata

nel contratto di servizio tra Stato e Trenitalia S.p.a., operazione cui è seguita

l’attivazione delle procedure per il suo rinnovo, con affidamento diretto, ai sensi

dell’art. 5, par. 6, Regolamento comunitario n. 1370 del 2008, per il periodo 2017 –

2025.

Il trasporto su gomma, sulla base di quanto risulta dalla Relazione sui “Servizi

di trasporto pubblico locale automobilistico di competenza della Regione Autonoma

della Sardegna”21, è attualmente svolto in forza di contratti stipulati a norma della

L.R. n. 21 del 2005 (53 contratti con aziende private di trasporto, 4 contratti con

aziende pubbliche, segnatamente la CTM Cagliari, la ATP Sassari, la ATP Nuoro e la

ASPO Olbia ed infine il contratto con la società ARST S.p.a., la quale assicura

l’espletamento dei servizi automobilistici sia urbani, sia extraurbani nell’ambito

dell’intero territorio regionale, per un corrispettivo annuo complessivo di circa 60

milioni di euro, assorbendo gran parte delle risorse).

Per effetto della L.R. n. 7 del 2014 e della successiva deliberazione della Giunta

Regionale n. 4/16 del 5.2.2014, tutti i rapporti sono gestiti in regime di proroga (sino

21 Pubblicata sul sito internet della Regione in attuazione dell’art.34 del D.L. n.179/2012, convertito nella L. n.221/2012

54

al 31.12.2016 e non oltre il 2019), in attesa del completamento del processo di

pianificazione e di programmazione dei servizi di trasporto pubblico.

La preannunciata revisione delle attività negoziali non potrà che portare alla

conclusione di accordi strutturati nel rispetto delle norme di matrice europea,

finalizzate principalmente ad assicurare chiarezza e trasparenza nel rapporto tra

l’imposizione degli obblighi di servizio pubblico e le compensazioni finanziarie a carico

dell’erario.

Per ciò che concerne gli investimenti, il quadro risulta più articolato. Dai dati

del rendiconto, si rilevano pagamenti per circa 53 milioni (di cui 36 milioni in conto

competenza e circa 17 in conto residui), destinati in larga misura al potenziamento e

al rinnovo dei mezzi di trasporto in uso alle aziende pubbliche, nonché pagamenti per

circa 90 milioni (di cui circa 64 in conto competenza) per interventi destinati al

miglioramento della mobilità, tramite l’implementazione dei servizi di accessibilità e

la realizzazione di infrastrutture nei distinti comparti stradale, ferroviario, portuale

ed aeroportuale.

Per alcune unità previsionali– similmente a quanto verificabile nel rendiconto

dell’esercizio 2014 - ampio appare il divario tra le previsioni di spesa e il tasso di

utilizzo degli stanziamenti. In particolare, per le somme destinate alle infrastrutture

di trasporto di interesse degli Enti locali, risultano economie per circa 395 milioni di

euro su 432 milioni stanziati; analogamente, nel settore viabilità - P.O.R. 2000 – 2006,

le economie ammontano a 109 milioni di euro, su 134 milioni stanziati.

Tale andamento conferma quanto rilevato sulla indifferibilità di un quadro

programmatorio unitario, fondamentale per individuare obiettivi raggiungibili nel

medio-lungo termine, collegati a risorse certe e compatibili con le potenzialità della

struttura ai fini della loro sicura attuazione.

55

Nell’anno in esame, le risorse affluite al comparto agricolo (Missione 16 –

Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca) sono indicative di un’inversione del

trend di contrazione degli stanziamenti, che, a partire dal 2012 (anno in cui si è avuto

il più basso livello di risorse disponibili rispetto al decennio antecedente) ha

penalizzato l’area, nonostante i contenuti segnali di ripresa comunque registrati nel

2014. Per contro, non può non osservarsi un leggero decremento del volume degli

impegni considerato che, a fronte di previsioni definitive pari a 209,1 milioni (+9,2 %

rispetto ai 191,4 milioni del 2014), sono ammontati a 180 milioni (- 1,1% rispetto ai

182 milioni del 2014) e hanno costituito l’86,1% degli stanziamenti (95,1% nel 2014).

Con riguardo alla composizione della spesa, il 79,3% delle risorse (142,8 milioni) è

costituito da impegni di parte corrente, nei quali confluiscono i finanziamenti agli Enti

e alle Agenzie regionali (78,4 milioni), con una riduzione del 14,6% rispetto allo stesso

dato del 2014 (91,8 milioni), mentre gli impegni in conto capitale sono stati di 37,3

milioni.

L’attività del settore, come evidenziato anche nel 2014, non può non essere

inquadrata nell’ambito delle previsioni che fanno capo al Programma di Sviluppo

Rurale 2014-2020 a sua volta in linea con la Strategia Europa 2020. Il PSR, elaborato

sull’ atto di indirizzo del Consiglio regionale del 10 luglio 2014, è stato approvato nella

sua versione definitiva dalla Commissione europea con la Decisione del 19 agosto 2015.

Le risorse a disposizione delle misure di intervento previste nel documento

programmatico (pari a 1,3 miliardi di euro per il periodo 2014-2020) sono indirizzate

al perseguimento di obiettivi di tutto rilievo che, dall’attività di informazione al

sostegno alla qualità dei prodotti, alla crescita delle imprese e agli investimenti in

immobilizzazioni materiali, ruotano attorno ad una visione globale di sviluppo

competitivo sostenibile e inclusivo. In coerenza con l’impostazione di base del PSR, il

56

Programma Regionale di Sviluppo 2014-2019, vista l’incidenza dell’attività agro-

alimentare sul PIL regionale per circa un miliardo e mezzo di euro, riconosce la

necessità di interventi aggiuntivi atti a rafforzare le potenzialità del comparto,

intervenendo sulle filiere, sulla promozione e internazionalizzazione delle produzioni,

sul benessere degli animali e sulla facilitazione dell’accesso al credito.

Anche i dati dell’Istat, riportati dalla Banca d’Italia nel rapporto del giugno

2016, confermano la vitalità del settore e sono indicativi del continuo aumento sia

della produzione cerealicola sia della produzione ovicaprina, in conseguenza

dell’espansione della domanda del mercato estero.

Le stesse direttrici di intervento del PRS sono rinvenibili nelle disposizione

della legge finanziaria regionale n. 5 del 2015 che contempla norme a sostegno del

miglioramento della produzione zootecnica, del settore vitivinicolo, delle attività di

promozione e pubblicità dei prodotti agricoli e di internalizzazione delle produzioni

lattiero-casearie-ovicaprine.

I risultati attesi anche nei settori dell’agriturismo, ittiturismo, pescaturismo,

fattoria didattica e sociale (legge regionale n. 11 dell’11 maggio 2015,) e dell’apicoltura

come attività agricola di interesse regionale (legge regionale n. 19 del 24 luglio 2015),

sono sicuramente espressione delle potenzialità espansive del sistema agricoltura, in

grado di imprimere quel dinamismo imprenditoriale individuato strategicamente nel

PRS quale attore principale dello sviluppo e come fulcro per rafforzare l’occupazione.

Ma, affinché tali obiettivi possano sostanziarsi in politiche concrete di sviluppo

a sostegno dell’attività economica, appare quanto mai necessario focalizzare

l’attenzione anche sull’attività gestionale cosicchè le risorse (ancora contenute con

riguardo agli impegni per le spese di investimento) che affluiscono al sistema siano

opportunamente monitorate con riferimento ai progetti per i quali vengono erogate.

57

Sotto quest’ultimo profilo, deve, però, constatarsi che gli interventi attuati

tramite contributi pubblici a favore di soggetti privati, operanti nel mondo agricolo,

rivelano una non modesta presenza di casi di illecito utilizzo di finanziamenti, anche

di fonte comunitaria, da parte degli stessi “percettori”, dovuti sia a carenza dei

requisiti di ammissione, sia a sviamento delle risorse dallo scopo di sostegno e di

sviluppo perseguito.

L’attivazione di sempre più adeguati strumenti di verifica, congiunta a un

altrettanto efficiente sistema di recupero delle somme indebitamente erogate (anche

attraverso l’escussione tempestiva delle garanzie assicurative), costituisce pertanto

un’esigenza ineludibile, affinché il fenomeno, anche a fini preventivi, sia tenuto

costantemente sotto controllo e quanto più arginato.

Per ciò che concerne la spesa per il personale (Missione 01 – Risorse umane),

l’esercizio in esame si è concluso con un incremento del relativo volume pari al 4,56%

(includendo le unità assegnate al Centro regionale di Programmazione, che gravano

sulla contabilità speciale del Piano di Rinascita, e i contratti di collaborazione

coordinata e continuativa – co.co.co.). Il dato si pone in controtendenza rispetto al

2014, in cui era stata realizzata una rilevante diminuzione dei costi nella misura di

quasi il 10%.

Non può però trascurarsi che il risultato è significativamente influenzato dalla

circostanza che, a decorrere dal 2015, i versamenti per IRAP sono notevolmente ascesi

(+ 296,12%), a seguito del rialzo della relativa aliquota (ristabilita all’8,50%), così

come si sono accresciute le spese per interventi assistenziali (+674,62%).

Pertanto, nell’insieme, l'esame comparativo degli oneri sostenuti nel corso

dell’anno per tale categoria di spesa, se considerati al netto dell’imposizione fiscale,

che ha fatto registrare un’impennata nei totali (la relativa voce è passata dai

58

3.859.445,95 euro del 2014 ai 15.288.165,67 euro del 2015), mostra complessivamente

un incremento più contenuto dei valori dell’anno precedente.

Si registrano in calo sia la spesa per missioni sia la spesa per il lavoro

straordinario (per il personale a tempo indeterminato, per quest’ultima componente,

si è passati dai 1.358.751,79 euro del 2014 ai 1.038.547,41 del 2015).

Per quanto riguarda i vincoli finanziari che il Legislatore ha imposto nell’ottica

di contenimento, è stato verificato, da parte della Sezione di controllo, che:

a) in ordine al comma 557 quater dell’art. 1 della legge n. 296/2006, che fissa il

limite di spesa per il personale in quella media registrata nel triennio 2011-2013,

l’Amministrazione al fine di calcolare il rispetto del tetto secondo il predetto

meccanismo, ha escluso dal relativo computo le somme destinate ai dipendenti

rientranti nella lista speciale ad esaurimento ex L.R. n. 42 del 1989. In sede di verifica,

all’esito del contraddittorio, è stato ribadito, che, allo stato, la normativa, come

uniformemente interpretata dalla giurisprudenza, non consente di espungere tale voce

di spesa;

b) in ordine all’art. 9, comma 28, del D. L. n. 78/2010, riguardante la riduzione

delle forme di lavoro flessibile, si è riscontrata una situazione analoga a quella appena

descritta, con riferimento alla non inclusione delle somme relative alla spesa finanziata

dalla Regione nell’ambito dei programmi di stabilizzazione ex art. 3, comma 7, della

L.R. n. 3/2009, nonché a quella finanziata dallo Stato (anche a titolo di

cofinanziamento). Pure in questo caso, si sono espresse perplessità sulle metodologie

seguite, alla luce della disciplina vigente e della giurisprudenza di controllo.

Per gli incarichi di studio e di consulenza si è riscontrato un non trascurabile

incremento, sia relativamente al loro numero sia per gli oneri conseguenti (impegni

aumentati del 65,57/%), nell'ambito dell'Amministrazione regionale, mentre una

59

riduzione pari al 36,79% è stata rilevata nell’ambito degli Enti e delle Agenzie,

complessivamente considerati.

Anche in merito a tale tipologia di spesa, dall’analisi condotta dalla Sezione di

controllo risulta rispettato il margine di cui all’art. 6, comma 7, del D.L. n. 78/2010 e

art. 1, comma 5, del D.L. n. 101/2013 (escludendo dal computo i costi finanziati con

risorse comunitarie e statali).

Preme tuttavia ricordare che la materia delle consulenze è soggetta a stringenti

limiti, che attengono non solo al piano contabile, quali quelli richiamati, ma anche a

un piano più propriamente sostanziale, essendo fissate dal Legislatore nazionale e

regionale (art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e art. 6 bis della L.R. n. 31 del

1998) particolari prescrizioni, in base alle quali il ricorso a professionalità esterne è

consentito solo in presenza di determinati presupposti, riassumibili nell’esigenza di

disporre di prestazioni altamente qualificate e nell’impossibilità oggettiva di utilizzare

le risorse interne.

Fermo quanto osservato, si può, comunque, concludere che i provvedimenti

normativi in materia di contenimento hanno sortito l'effetto voluto, atteso che i livelli

di spesa si sono mantenuti entro la soglia consentita.

Un’ultima considerazione va riservata ai fondi di rotazione e assimilati, gestiti

da istituti di credito convenzionati, le cui provviste finanziarie, trasferite dal bilancio

regionale, sono destinate alle contribuzioni pubbliche a sostegno di settori produttivi.

Il fenomeno, originato sulla base di numerose leggi di incentivazione, alcune

delle quali risalenti nel tempo, è stato oggetto negli ultimi anni di consistenti

interventi di razionalizzazione, volti al ridimensionamento sia del numero dei fondi

stessi, sia dell’entità delle somme periodicamente versate nei conti correnti bancari,

accesi per le predette finalità.

60

Tuttavia, la relazione illustrativa allegata al rendiconto, comprensiva di

tabelle esplicative, pur dando conto di una progressiva riduzione degli importi

assegnati agli enti creditizi, fotografa un divario tra le somme accreditate dalla

Regione e le erogazioni disposte dalle banche: con riferimento al 31.12.2015, risultano

attive n. 143 posizioni, ripartite su 10 istituti di credito, con una dotazione complessiva

pari a euro 53.302.169,35 ed erogazioni pari a euro 25.841.276,10.

Rispetto a tali speciali forme di impiego delle risorse pubbliche, che

rappresentano una deroga all’ordinaria attività finanziaria, in quanto il procedimento

di spesa (dalla banca al privato destinatario delle agevolazioni) si pone al di fuori del

perimetro del bilancio, deve ribadirsi la necessità che il loro andamento sia

costantemente monitorato e che le relative modalità di utilizzo siano pienamente

compatibili con i rinnovati principi contabili.

E’ infatti essenziale, anche nell’ottica di ottimizzazione della relativa spesa, che

si prosegua nella direzione intrapresa, affinché le ragioni di speditezza, che spesso

sottendono al ricorso a tali moduli procedurali, siano sempre coniugabili con le istanze

di trasparenza e di chiarezza, insite nel governo delle risorse pubbliche.

*****

IL CONTO DEL PATRIMONIO

Il conto del patrimonio che fa capo al rendiconto 2015 è stato redatto, per

l’ultima volta, secondo le disposizioni civilistiche fatte proprie dalla legge di bilancio

regionale n. 11/2006, considerato il differimento al 2016 dell’adozione dei principi della

contabilità economico – patrimoniale, disposto sulla base della previsione dell’art. 46

del decreto legislativo n. 118/2011. Il rendiconto dell’esercizio, pur non comprensivo

del conto economico e dello stato patrimoniale, merita comunque di essere valutato

nella sua significatività nell’ambito del complessivo disegno riformatore espresso

61

giuridicamente nell’armonizzazione. Il documento, infatti, andrà a costituire la base

dell’iniziale stato patrimoniale da allegare, per fini conoscitivi, al primo rendiconto nel

quale l’affiancamento della contabilità economico patrimoniale a quella finanziaria

consentirà la lettura unitaria dei complessivi fatti gestionali dell’Amministrazione.

Dall’esame al 31 dicembre 2015 dei conti generali della Sezione I, emerge un

peggioramento di 323,1 milioni nell’ambito delle Attività e passività finanziarie; una

consistenza dei Crediti di 170,4 milioni sul cui dato hanno inciso le rettifiche apportate

per 6 milioni di crediti per partecipazioni al Fondo immobiliare per l’Housing sociale

della Regione, la cui quota è rinvenibile anche tra le rettifiche al conto sui beni

patrimoniali Partecipazioni a fondi immobiliari; una consistenza dei beni patrimoniali

di 1.281, 5 milioni il cui aumento, rispetto al valore relativo al 1° gennaio 2015, è

imputabile ai beni immobili, patrimonio indisponibile e disponibile. Permangono le

difficoltà di aggiornamento della valutazione di alcuni beni, risalente al 1990, nonché

la mancata indicazione del valore monetario dei beni storico-artistici del Patrimonio

indisponibile.

Ancora rilevante si è mantenuto il complesso delle partecipazioni azionarie

della Regione, la cui consistenza non ha subito variazioni per ciò che concerne le

società in liquidazione, mentre si registrano incrementi per quelle in attività, in

conseguenza dell’ulteriore ampliamento del pacchetto azionario della società Abbanoa

(+ 20 milioni di euro) e, anche se per importi minimi, della società GEASAR.

Per quanto attiene allo sviluppo delle attività e passività, finanziarie e

patrimoniali, le risultanze finali espongono un miglioramento della situazione

patrimoniale pari a 354 milioni quale valore differenziale della consistenza globale

registrata in 1.725 milioni rispetto al dato iniziale di 2.079 iniziale.

*****

62

Tutto quanto sopra premesso, osservo che le risultanze del Conto del Bilancio e

del conto del Patrimonio per l’esercizio finanziario 2015 fin qui esposte appaiono

formalmente corrette.

P.Q.M.

Chiedo che le Sezioni Riunite della Corte dei Conti per la Regione Sardegna

vogliano dichiarare la regolarità del Rendiconto generale del Bilancio della Regione

Autonoma della Sardegna per l’esercizio finanziario 2015 e del Conto del Patrimonio

per la medesima annualità.