SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL...

VENEZIA, 24 FEBBRAIO 2017

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE

PER IL VENETO

Sezione Giurisdizionale Regionale

per il Veneto

INAUGURAZIONE DELL’ANNO

GIUDIZIARIO 2017

VENEZIA, 24 FEBBRAIO 2017

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. I

INDICE

Pag.

I. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE 1

1. Novità normative nelle materie di competenza della GiurisdizioneContabile

Il codice della giustizia contabile 7

Responsabilità tipizzata 16

Società a partecipazione pubblica 17

Danno da assenteismo 19

Obblighi di denuncia 20

2. Interventi della Corte costituzionale nelle materie di competenza delGiudice contabile

Conti degli organi di rilevanza costituzionale 21

Contributo di solidarietà 21

Pensioni di reversibilità 23

Cumulo redditi di lavoro autonomo con la pensioneprivilegiata ordinaria 23

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. II

3. Le pronunce della Corte di Cassazione su questioni di giurisdizione(art. 111 Cost.)

Le società partecipate 25

Giurisdizione nei confronti di privati 27

Gravami avverso deliberazioni delle Sezioni del Controllo 28

La insindacabilità delle scelte discrezionali 29

Giurisdizione nei confronti di esattore delle imposte fallito 29

Tutela del credito erariale 30

La giurisdizione sui gruppi consiliariper la gestione dei contributi 30

Giurisdizione in materia di pensioni pubbliche 32

4. Pronunce delle Sezioni riunite della Corte dei conti

Giudicato implicito su accessori del credito pensionistico 33

Effetti devolutivi dell’appello contabile 34

Conto giudiziale e comunicazioni al Procuratore regionale 34

Conti relativi alla gestione dell’imposta di soggiorno 35

II. L’ATTIVITÁ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE

1. L’organico 37

2. Giudizi nelle materie di contabilità pubblica 39

3. Conti giudiziali 70

4. Giudizi pensionistici 76

III. CONCLUSIONI 82

TABELLE

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. 1

Saluto calorosamente e ringrazio le illustri autorità civili, militari e

religiose, gli avvocati e i gentili ospiti che, partecipando alla odierna

cerimonia di inaugurazione dell'Anno giudiziario, conferiscono ad essa

solennità e prestigio.

Un particolare saluto e un vivissimo ringraziamento rivolgo al

Presidente della Corte dei conti, la cui presenza ci onora ed è per noi tutti,

magistrati e personale amministrativo di questa sede, motivo di

soddisfazione per l'attenzione riservataci.

Saluto il rappresentante dell'Associazione magistrati della Corte dei

conti, che ringrazio per l' attività svolta a tutela dei valori di autonomia e

indipendenza della magistratura contabile.

Estendo un cordiale saluto ai colleghi della Sezione regionale di

controllo e porgo un sentito augurio al Presidente Diana Calaciura, per il

nuovo prestigioso incarico che recentemente ha assunto in questa sede.

Auguro un buon lavoro anche al Procuratore regionale Paolo

Evangelista che, da pochi mesi, ha sostituito il Presidente Carmine

Scarano che, per tanti anni, con grande capacità, dedizione ed equilibrio,

ha retto l'Ufficio requirente.

L'odierna cerimonia inaugurale si svolge nuovamente a Palazzo dei

Camerlenghi, storica sede della Corte dei conti per il Veneto, dove

finalmente gli Uffici giudiziari contabili si sono trasferiti, ponendo fine ad

una situazione di precarietà e disagio protrattasi per oltre cinque anni.

Il Palazzo dei Camerlenghi, austero ed elegante edificio realizzato nella

prima metà del secolo XVI, deve il suo nome ad una antica magistratura

della Serenissima Repubblica di Venezia, i Camerlenghi de Comùn, che qui

esercitavano le funzioni ad essi affidate, vigilando sulle attività di

riscossione e di redistribuzione delle entrate.

Funzioni che riecheggiano quelle oggi svolte dalla attuale Corte dei

conti e che, pur con i dovuti distinguo, attestano la continuità storica

nell'uso dell'edificio.


La Corte dei conti occupa il Palazzo dei Camerlenghi dagli anni

successivi al termine dell'ultimo conflitto mondiale, quando venne istituito

l'Ufficio di controllo sugli atti dell'Amministrazione periferica dei Lavori

Pubblici (D.lg. Lgt. 14 giugno 1945 n.655), poi trasformato in Delegazione

regionale della Corte dei conti, con competenza estesa a tutte le

amministrazioni dello Stato nella Regione (L.20 dicembre 1961, n. 1345);

dopo il decentramento delle funzioni giurisdizionali (D.L. 15 novembre

1993 n. 453, convertito in L. 14 gennaio 1994, n. 19), il Palazzo divenne

sede della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale.

Nel 2012 iniziarono gli interventi di ristrutturazione, limitati,

inizialmente, alla sostituzione degli impianti tecnici obsoleti e,

successivamente, estesi al restauro conservativo delle facciate in pietra

d'Istria, degli ampi finestroni centinati e degli interni.

I lavori sono stati interamente finanziati dalla Corte dei conti e ciò è

motivo di orgoglio per avere l'Istituto contribuito alla salvaguardia del

patrimonio artistico e storico di questa Città.

Esprimo il mio compiacimento a quanti, con zelo e professionalità,

hanno partecipato alla realizzazione del progetto e auspico che questa

rinnovata sede possa sempre costituire un luogo in cui si amministra

Giustizia con impegno, trasparenza e serenità, nell'interesse del buon

andamento dell'Amministrazione e a servizio delle Comunità locali.

Mi auguro, altresì, che questa aula d'udienza, oltre che per tutte le

esigenze istituzionali, possa essere utilizzata anche come luogo di incontri

seminariali, per un proficuo confronto di carattere scientifico tra gli

operatori del diritto, magistrati, avvocati e studiosi, su temi afferenti i

variegati compiti assegnati alla Corte dei conti.

L'inaugurazione dell'anno giudiziario 2017 presso le Sezioni

giurisdizionali regionali della Corte dei conti si svolge secondo le nuove

linee guida approvate dal Consiglio di Presidenza nella seduta del 22

novembre 2016.


Il Presidente della Sezione giurisdizionale, cui è rimesso il compito di

disciplinare lo svolgimento della cerimonia, svolgerà la relazione sullo stato

della giustizia contabile nella Regione; seguiranno, quindi, le relazioni del

Procuratore regionale e del Presidente dell'Ordine degli Avvocati, che

rispettivamente illustreranno, con pari disponibilità di tempo, l'attività

svolta dall'Ufficio requirente e il ruolo della difesa nel processo contabile.

E' poi previsto l'intervento del Presidente della Sezione del controllo,

per una breve sintesi della attività svolta nell'anno trascorso, e dei

rappresentanti del Consiglio di Presidenza e dell'Associazione dei

magistrati della Corte dei conti.

Al termine degli interventi, il Presidente, su richiesta del Procuratore

regionale, dichiarerà aperto l'anno giudiziario.

Prima di illustrare gli interventi legislativi e gli indirizzi

giurisprudenziali più significativi che hanno interessato la giurisdizione

contabile nel decorso anno, per poi passare ad esaminare l'attività svolta

dalla Sezione, ritengo necessario svolgere brevissime considerazioni sul

ruolo svolto dalla Corte dei conti nell'attuale contesto ordinamentale.

La Corte dei conti esercita funzioni di rilievo costituzionale come

Organo di controllo deputato alla verifica del corretto uso delle risorse

pubbliche e come Giudice nelle materie di contabilità pubblica. Si tratta di

funzioni ontologicamente differenti, la cui cointestazione in capo al

medesimo soggetto, che le svolge in posizione di terzietà, giustifica

l'esistenza stessa della magistratura contabile, costituendo un valore

aggiunto che rafforza l'efficacia delle funzioni svolte a tutela non solo degli

interessi finanziari e patrimoniali delle pubbliche amministrazioni, ma

anche degli interessi collettivi per la sana gestione della cosa pubblica e per

la corretta realizzazione dei compiti di benessere sociale perseguiti

dall'azione amministrativa e alimentati dalla fiscalità generale.

I rapporti tra le due funzioni sono, oggi più che mai, intensi e postulano

indispensabili sinergie per la realizzazione di comuni obiettivi: il decreto


legge 174/2012, convertito in L. 213/2012, assegna alle Sezioni di controllo

il compito di verificare la legalità e la regolarità delle gestioni finanziarie

nonché il rispetto dei vincoli che derivano dall’appartenenza all’Unione

europea, e alle Sezioni giurisdizionali, anche attraverso la introduzione di

nuove fattispecie di responsabilità sanzionatoria tipizzata, la cognizione di

illeciti derivanti dalla violazione delle stesse regole oggetto di verifica in

sede di controllo, come avviene nelle ipotesi di dissesto finanziario degli

enti territoriali ovvero per l'elusione dell'obbligo costituzionale

dell'equilibrio dei bilanci pubblici o per la violazione di altri importanti

obiettivi di finanza pubblica.

La Corte, pertanto, in tutte le articolazioni e nell'esercizio dei suoi

compiti, antichi o di recente attribuzione, opera quale magistratura

neutrale e indipendente, garante imparziale dell'equilibrio economico

finanziario dell'intero settore pubblico, a tutela dell'unità economica della

Repubblica e dell’integrità delle pubbliche risorse (Corte cost. 60/2013 -

Est. Mattarella).

In sede giurisdizionale, la Corte dei conti, quale Giudice del buon

andamento della pubblica amministrazione, posto a garanzia della legalità

della attività amministrativa, costituisce un indispensabile baluardo non

soltanto per il contrasto ad ogni forma di spreco delle risorse pubbliche e

per la reintegra giudiziaria delle disponibilità erariali dissipate, ma anche

per l'importante funzione di deterrenza, che, pur essendo di difficile

misurazione in termini quantitativi, è tuttavia insita nell'istituto della

responsabilità amministrativa e contabile (C. Cost. 371/1998) ed è

rafforzata dalla articolata presenza della giurisdizione contabile sul

territorio.

E', infatti, evidente che il timore di essere esposti al giudizio di

responsabilità erariale costituisce un forte sprone psicologico ad evitare il

verificarsi di danni; va, inoltre, rilevato che le stesse sentenze adottate, al

di là della individuazione delle conseguenze che sul piano giuridico


deriveranno dalla condotta illecita contestata ai convenuti in giudizio,

costituiscono sempre un'importante guida per l'amministratore, fornendo

adeguate indicazioni per il corretto esercizio dell’azione amministrativa.

L'azione della Giustizia contabile, inoltre, assume particolare rilievo in

considerazione della persistenza, sempre pervasiva, dei fenomeni corruttivi

nelle pubbliche amministrazioni, in essi ricomprendendo, latu sensu, ogni

forma di malaffare e di illegalità, che trova fondamento in condotte

gestionali finalizzate alla realizzazione di profitto personale e che

assumono rilievo sotto il profilo della grave violazione del principio di

economicità dell'azione amministrativa per spreco di risorse pubbliche.

La corruzione, purtroppo, comporta la distrazione di ingenti

disponibilità finanziarie erariali che potrebbero essere destinate a fini

pubblici, determinando effetti devastanti sul contesto organizzativo delle

amministrazioni danneggiate, con inevitabili battute d'arresto per la

regolarità dei servizi resi e conseguentemente per la crescita economica nel

suo complesso.

Non è sufficiente, tuttavia, la sola azione repressiva e di prevenzione

generale svolta in un contesto che facilmente agevola l'azione illecita di

dipendenti infedeli.

Intendo riferirmi, in primo luogo, alla normazione esistente, ancora

caratterizzata, nonostante lodevoli iniziative legislative recentemente

adottate, da un eccesso di regolamentazione che, indubbiamente, favorisce

la realizzazione di condotte illecite indirizzate alla elusione del precetto

normativo e che ostacola la corretta azione della pubblica

amministrazione, impantanata nelle pastoie interpretative di norme

stratificate nel tempo, talvolta in contrasto tra loro, e caratterizzate

sovente da difficile comprensibilità.

Altrettanto necessaria è la costante azione di prevenzione da parte delle

pubbliche amministrazioni, per le quali il contrasto alla illiceità

amministrativa deve costituire un obiettivo primario da raggiungere, non


solo con la trasparenza della attività svolta, l'efficienza, la preparazione e

la motivazione dei propri funzionari, ma anche attraverso la tempestività

dell'azione amministrativa e la semplificazione delle regole che la

governano, spesso astruse e capaci di complicare la definizione di tanti

procedimenti amministrativi, necessari per la realizzazione di obiettivi di

benessere per la collettività.

La semplificazione della normativa e delle procedure burocratiche

nonché l'eliminazione sostanziale di conflitti di interesse nella gestione

della cosa pubblica, costituiscono il presupposto indispensabile per

un'adeguata azione amministrativa e per un corretto rapporto con il

destinatario di tale azione, al fine di assicurare al cittadino il godimento

dei diritti sociali ed economici che uno Stato democratico, dotato di

un'amministrazione trasparente ed efficiente, ha l'obbligo di garantire.

E' altresì necessaria, al di là dei numerosi e pur necessari codici etici e

atti di pianificazione previsti dalla recente normativa, la formazione di

una cultura di contrasto al malaffare amministrativo che, bandito il rischio

di assuefazione, parta dalla necessità di un nuovo rapporto di fiducia tra

la pubblica amministrazione e il cittadino, fondato su un patto di reciproca

legittimazione idoneo a determinare un circolo virtuoso con effetti positivi

anche per gli operatori economici.


Novità normative nelle materie di competenza della

giurisdizione contabile

Nel corso del 2016, le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti sono

state interessate da rilevanti novità legislative, che hanno riguardato

principalmente la materia del processo e, soltanto per aspetti marginali, la

disciplina sostanziale della responsabilità amministrativa.

I provvedimenti normativi che interessano l'ordinamento e le funzioni

della Corte dei conti devono essere adottati previo parere reso dalla Corte

stessa a Sezioni riunite (R.D.L. 9 febbraio 1939 n.273): tale adempimento,

non sempre rispettato nel procedimento legislativo, è stato correttamente

avviato per l'adozione del codice processuale (SS.RR. in sede consultiva n.

4/2016).

Il codice della giustizia contabile

Con il decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174 è stato approvato il

codice della giustizia contabile, adottato a seguito della delega conferita al

Governo, con l'art. 20 della legge 7 agosto 2015 n. 124, per il riordino della

disciplina processuale di tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi

la Corte dei conti.

Già in occasione dell'inaugurazione del precedente anno giudiziario,

erano stati individuati i motivi ispiratori della riforma processuale nella

urgente necessità di ridefinire la procedura per i giudizi contabili, regolati

da disposizioni stratificatesi nel tempo e sparse in diversi testi normativi,

non rispondenti al principio di rilievo costituzionale del giusto processo

(art. 111 Costituzione), che impone un processo celere tra parti, poste in

posizione di parità dinnanzi un giudice terzo ed imparziale.

E' vero che la giurisprudenza contabile aveva individuato soluzioni

interpretative coerenti con i principi costituzionali, ma è altrettanto vero

che permanevano vistosi margini di incertezza determinati dalla

opinabilità insita nel meccanismo di rinvio dinamico alle norme processuali


civili.

Il testo licenziato, pur con la evidente necessità di opportuni

aggiustamenti, peraltro espressamente previsti dalla legge di delega e da

effettuarsi nel termine di due anni dalla data di entrata in vigore, risponde

agli obiettivi previsti, in quanto ha riordinato le disposizioni processuali

vigenti, integrandole con le norme e i principi del codice di procedura civile

e le interpretazioni giurisprudenziali, rafforzando le garanzie della difesa,

conferendo certezza all'assetto processuale e assicurando una significativa

partecipazione dell'indagato nella fase istruttoria e preprocessuale.

Il codice, inoltre, dà adeguata risposta al principio di riserva di legge

nella individuazione delle modalità di partecipazione delle parti al

processo, con il duplice obiettivo di garantire uniformità di trattamento

agli utenti del processo contabile e di evitare quelle divergenze

interpretative che avevano dato luogo, per taluni istituti processuali, alla

formazione di "riti locali", non rispondenti ai criteri di certezza che il

processo deve assicurare.

In particolare, nel quadro della tutela dei principi di terzietà del giudice

e di certezza delle posizioni dei presunti responsabili, è stato

ridimensionato, se non definitivamente soppresso, il c.d. potere

sindacatorio attribuito al giudice contabile, che consentiva di meglio

definire le prospettazioni accusatorie ordinando all'attore pubblico

l'integrazione del contraddittorio ovvero l'esecuzione di accertamenti

diretti: quest'ultimo mezzo istruttorio non è stato riprodotto nel codice e

la chiamata in giudizio su ordine del giudice è stata espressamente vietata

dall'art. 83.

Altrettanto significativa appare l'introduzione normativa del dovere di

chiarezza e sinteticità degli atti (art.5), ormai previsto quale indefettibile

principio ordinamentale e declinato in ogni ambito processuale,

indispensabile per la effettività della tutela dei diritti, posto a carico non

solo delle parti processuali ma anche del giudice, in quanto funzionale a


garantire la ragionevole durata del processo e la leale collaborazione tra le

parti e tra queste e il giudice.

Va, al riguardo, auspicato che tutti i soggetti del processo possano

autoregolamentarsi, imponendosi ragionevoli limiti, quantitativi per gli

scritti e temporali per la discussione orale, senza che sia necessario, come

peraltro accaduto in altri ambiti, l'intervento preventivo dei capi degli

uffici giudiziari o degli organi di autogoverno.

Altro importante principio introdotto dal codice è costituito dalla

digitalizzazione degli atti e dalla informatizzazione della attività (art.6),

con l'applicazione delle disposizioni di legge e delle regole tecniche relative

al processo civile telematico; in questo ambito, la Sezione giurisdizionale,

con la pronta e fattiva collaborazione della Procura regionale e degli

Avvocati, ha già avviato le opportune iniziative tecnico -operative.

In questa sede mi limiterò a individuare sinteticamente le principali

novità intervenute per i giudizi attribuiti alla Sezione giurisdizionale

regionale, consapevole che il codice rappresenta un importante punto di

partenza che chiama tutti gli utenti del processo contabile, e in primo

luogo il giudice, ad un'attenta operazione di ermeneutica per superare le

pur numerose difficoltà operative o le incongruenze rilevate.

In materia di giudizi di responsabilità amministrativa ha avuto pieno

riconoscimento la obbligatorietà della difesa tecnica (art.28), non essendo

più consentita la costituzione personale, in passato ammessa pur con il

limite della impossibilità di comparire alla pubblica udienza.

Per la notifica degli atti del processo contabile, rimangono ferme le

norme processuali civili, con l'unica novità costituita dalla possibilità, per

il pubblico ministero, di notificare atti a mezzo delle forze di polizia, previa

autorizzazione del Presidente della Sezione; la disposizione, che

presuppone una motivata richiesta e assume carattere di eccezionalità,

richiama le corrispondenti norme del codice di procedura penale che

consentono, entro certi limiti, la notificazione di atti a mezzo della polizia


giudiziaria.

Nella fase istruttoria preprocessuale, di competenza del Procuratore

regionale, è stata eliminata la genericità e la indeterminatezza che

caratterizzava la disciplina del procedimento; sono stati previsti specifici

obblighi di motivazione dei provvedimenti adottati, nonché un controllo

preventivo del giudice, a garanzia dei diritti dell'indagato, ferma restando

la possibilità di eccepire eventuali nullità anche in fase processuale.

In particolare, l'intervento del giudice è stato previsto nelle seguenti

ipotesi:

Istanza di nullità per violazione dei presupposti previsti per

l'inizio della attività istruttoria (art.51): la Sezione decide con

sentenza, in camera di consiglio, entro il termine di trenta

giorni, sentite le parti. Il rimedio non costituisce una novità, in

quanto già previsto dall'art.17, comma 30 ter, del DL 78/2009,

converto in L. 102/2009.

Reclamo avverso il decreto di sequestro documentale adottato

dal pubblico ministero (art.62): il reclamo è proposto nel

termine perentorio di dieci giorni dalla consegna del decreto e

la Sezione decide con ordinanza non impugnabile, in camera di

consiglio, entro dieci giorni, previo avviso alle parti.

Procedimenti di istruzione preventiva (art. 64): quando vi sia

fondato motivo di ritenere che possa venire meno uno dei mezzi

di prova, ovvero in caso di eccezionale urgenza, il giudice

provvede alla assunzione preventiva del mezzo richiesto; la

richiesta può pervenire dal p.m. ovvero dal soggetto sottoposto

ad indagine e l'espletamento dell'incombente si ritiene possa

essere svolto anche da un componente del collegio giudicante,

appositamente delegato (arg. ex art. 96 codice).

Proroga del termine per il deposito dell'atto di citazione

(art.68): il codice introduce un limite alla presentazione della


istanza di proroga (non più di due volte) e attribuisce la

competenza a decidere, in camera di consiglio, ad un giudice

designato dal Presidente della Sezione; l'ordinanza che consente

o nega la proroga è reclamabile al collegio che decide, con

ordinanza non impugnabile, nel termine perentorio di dieci

giorni dalla comunicazione dell'ordinanza emessa dal giudice

designato. La novità, in questo caso, è costituita dalla

attribuzione della competenza ad un giudice monocratico e

dalla possibilità di reclamo al collegio, con esclusione

dell'appello, prima ammesso dalla giurisprudenza (SS.RR.

27/99/QM).

Reclamo avverso i provvedimenti del pubblico ministero in

materia di accesso al fascicolo istruttorio (art. 71): tale rimedio,

assolutamente nuovo, prevede la possibilità di reclamare i

provvedimenti negativi adottati dal p.m., su richiesta

dell'indagato, interessato a venire in possesso della

documentazione necessaria per predisporre le proprie difese; la

competenza per l'esame del reclamo è rimessa al Presidente

della Sezione, che decide, con proprio decreto, entro cinque

giorni. Tale termine, in mancanza di diverse indicazioni, deve

ritenersi ordinatorio; sino alla adozione del decreto

presidenziale rimangono sospesi i termini per la presentazione

delle deduzioni.

Reclamo avverso il diniego di proroga per il termine del

deposito delle deduzioni scritte: si tratta di un nuovo istituto

che consente al destinatario dell'invito a dedurre di ottenere più

ampi termini per il deposito delle deduzioni difensive;

nell'ipotesi in cui il p.m. non conceda tale facoltà, può essere

presentato reclamo alla Sezione, che decide nei quindici giorni

successivi, con decreto del Presidente ovvero di un giudice da


questi delegato.

Definita la fase preprocessuale, il giudizio di responsabilità, introdotto

dalla domanda giudiziale del Procuratore regionale, proposta a pena di

inammissibilità nei termini previsti dalla legge, procede secondo il rito

ordinario ovvero può essere definito - allo stato degli atti - attraverso

taluni riti speciali.

Il rito ordinario, conformato a principi di speditezza procedurale, di

concentrazione, di salvaguardia del contraddittorio tra le parti, di

imparzialità e terzietà del giudice, non presenta particolari elementi di

novità, se non per la sistemazione complessiva delle disposizioni

processuali, effettuata attraverso la disciplina specifica di tutti gli istituti

che regolano il processo contabile, integrati e coordinati con le norme e i

principi del codice di procedura civile, con riferimento ai termini

processuali, al regime delle notificazioni, delle domande e delle eccezioni,

delle preclusioni e delle decadenze, dell'ammissione e dell'esperimento di

prove nonché delle riassunzioni anche a seguito di translatio.

In materia di prove, assume rilievo la disposizione di cui all'art.95,

comma 4, secondo cui il giudice, ai fini della verifica della effettiva

sussistenza dell'elemento soggettivo della responsabilità e del nesso di

causalità, considera, ove prodotti in causa, i pareri resi dalla Corte dei conti

in sede consultiva a favore degli enti locali.

La norma integra un' altra preesistente disposizione (art. 17, comma 30

quater del DL 78/2009, conv. in L. 102/2009), secondo cui deve ritenersi

esclusa la gravità della colpa quando il fatto dannoso tragga origine

dall'emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo

preventivo di legittimità, limitatamente ai profili presi in considerazione

nell'esercizio del controllo.

Il nuovo precetto, avente valenza sostanziale e non processuale, e come

tale applicabile soltanto per i fatti verificatisi dopo la sua entrata in vigore,

sembrerebbe trovare applicazione soltanto quando la responsabilità


amministrativa contestata sia riconducibile all'adozione del

provvedimento in esito al quale è stato reso un parere e, comunque, in

relazione agli aspetti specifici presi in considerazione nella attività

consultiva e non per i profili legati alle modalità di esecuzione che abbiano

generato il nocumento.

Deve, pertanto, escludersi che la norma in questione, conformemente

alla interpretazione giurisprudenziale fornita per la preesistente e

complementare norma sui rapporti tra controllo e giurisdizione, determini

una sorta di pregiudizialità delle attività consultive sulla azione di

responsabilità, introducendo ipotesi di esonero dalla responsabilità che mal

si concilierebbero con la funzione giudicante, privando il giudice della

propria autonoma funzione valutativa, e che determinerebbero

problematiche di difficile composizione in sede processuale.

In alternativa al rito ordinario, assume particolare rilievo il "rito

abbreviato", previsto dall'art.130 del Codice non solo con finalità deflattive

del contenzioso ma, soprattutto, per garantire l'incameramento certo e

immediato di somme risarcitorie all'erario.

Il convenuto, acquisito il previo e concorde parere del pubblico

ministero (ovvero anche quando prospetti un ingiustificato dissenso

espresso dall'organo requirente), può presentare alla Sezione

giurisdizionale, a pena di decadenza nella comparsa di risposta, richiesta di

rito abbreviato per la definizione alternativa del giudizio, mediante il

pagamento di una somma non superiore al 50% della pretesa risarcitoria

avanzata dal Procuratore regionale (non è prevista una soglia minima).

La richiesta di rito abbreviato viene definita dal collegio, con sentenza

non impugnabile, attraverso una sequenza procedurale che si snoda in due

camere di consiglio, necessarie per valutare la congruità della somma

proposta in relazione alla entità del danno e alla gravità della condotta

tenuta e per verificare il tempestivo e regolare versamento della somma

determinata.


Nel Codice sono state, inoltre, apportate modifiche al "rito monitorio",

già disciplinato dall'abrogato regolamento di procedura, estendendo

l'applicazione a fatti dannosi di lieve entità patrimoniale e per addebiti non

superiori a 10.000 euro. A differenza del rito abbreviato, il rito monitorio è

consentito anche in caso di doloso arricchimento del danneggiante e viene

definito da un giudice monocratico (presidente o altro magistrato delegato)

con ordinanza avente forza di titolo esecutivo.

Tra i riti speciali, il codice disciplina anche il nuovo rito per le fattispecie

di responsabilità sanzionatoria pecuniaria.

Già da tempo, il legislatore ha assegnato al giudice contabile la

cognizione di fattispecie di responsabilità erariale "tipizzata", per le quali

è prevista l'applicazione di una sanzione, stabilita tra un minimo e un

massimo edittale, senza, tuttavia, indicare le disposizioni procedurali

applicabili, individuate, non senza contrasti, in via interpretativa dalla

giurisprudenza.

La ratio dei precetti tipizzati, che differiscono dalle comuni ipotesi di

responsabilità, atipiche in quanto fondate sulla violazione di una "clausola

generale", risiede nella necessità di tutelare più adeguatamente la finanza

pubblica, accentuando il carattere di deterrenza insito nella responsabilità

amministrativa.

Il Codice, ponendo fine alla carenza di disciplina processuale, prevede

che il giudizio in questione (artt. 133 e seguenti) sia promosso con ricorso

ad un giudice monocratico, previamente designato dal Presidente della

Sezione, che decide in camera di consiglio, sentite le parti, con decreto

motivato da emettersi entro sessanta giorni dal deposito del ricorso.

Avverso tale decreto può farsi opposizione al collegio che, sentite le

parti e omessa ogni formalità non essenziale al contraddittorio, definisce il

giudizio in pubblica udienza e con sentenza.

Il Codice (artt.137 ss.) introduce significative novità anche nel giudizio

di conto, prevedendo la informatizzazione delle procedure e l'istituzione di


una anagrafe degli agenti contabili, utilissima per individuare i soggetti

obbligati e le eventuali omissioni nell'adempimento dell'obbligo di

sottoporsi al giudizio necessario.

La corretta attuazione della verifica giudiziale dei conti viene, peraltro,

garantita sia con l'introduzione dell'obbligo, per ciascuna amministrazione,

di comunicare i dati identificativi dei contabili (art.138), sia attraverso la

individuazione di un responsabile del procedimento che deve procedere alla

parifica del conto e deve inviarlo alla Corte per il successivo giudizio

(art.139).

E' previsto, inoltre, che il Presidente della Sezione stabilisca criteri

oggettivi e predeterminati di priorità cui i magistrati relatori dovranno

attenersi nella pianificazione dell'esame dei conti. L'innovazione è positiva

in quanto consente di limitare il riscontro giudiziale alle gestioni più

rilevanti o che presentino aspetti di criticità.

Alla Procura regionale viene, invece, attribuita la facoltà di acquisire

notizie sul deposito del conto, al fine di esercitare lo speciale giudizio di resa

del conto (art. 141 ss.) in caso di accertata omissione. Tale procedimento

presenta novità in quanto non si risolve più in unica fase dinnanzi al

collegio, ma è trattato in camera di consiglio, da un giudice monocratico,

il quale emette un decreto avverso il quale si può proporre opposizione al

collegio che decide, in pubblica udienza, con sentenza non appellabile.

Per i giudizi pensionistici, assegnati alla competenza della Sezione in

composizione monocratica, già regolati in parte dalle norme previste dal

codice di procedura civile per le controversie in materia di lavoro, la novità

di maggiore rilievo è costituita dalla previsione che il ricorso sia depositato

in cancellaria e notificato dopo la fissazione dell'udienza di trattazione.

A tale proposito, il Codice fissa una tempistica particolarmente

stringente al fine di consentire la celere definizione del processo.

Gli artt. 172 e seguenti disciplinano, invece, gli altri giudizi ad istanza

di parte, per i quali non sono intervenute particolari novità.


A chiusura di questo rapido esame del processo in primo grado, va

rilevato che il codice contiene anche disposizioni di carattere sostanziale.

Si richiama, al riguardo, l'art.66, secondo cui il termine quinquennale

di prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale può essere

interrotto, per una sola volta e per un periodo massimo di due anni, tramite

formale atto di costituzione in mora ovvero con l'invito a dedurre, con la

conseguenza che il termine complessivo non può eccedere i sette anni

(norma applicabile agli illeciti realizzati dopo la data di entrata in vigore

del codice).

La disposizione va positivamente annotata in quanto evita l'adozione

reiterata di atti interruttivi, contrastante con i principi di certezza delle

posizioni giuridiche che devono connotare l'istituto della prescrizione e

risolve il problema della durata della attività istruttoria, per la cui

definizione, non erano posti limiti temporali.

Altra precetto sostanziale può rinvenirsi nella disposizione che abroga

l'art. 7 della legge 97/2001 che, in combinato disposto con l'art.17, comma

30 ter del DL 78/2009, conv. in L. 102/2009, limitava la configurabilità del

danno all'immagine ai soli delitti del pubblico ufficiale contro la p.a.

(art.314 ss c.p.). L'abrogazione della norma consente il perseguimento del

danno all'immagine anche per reati previsti in altri titoli del codice penale,

purché in pregiudizio della p.a.: tale soluzione rimedia ad una scelta

legislativa che aveva da più parti costituito oggetto di critiche ma che,

tuttavia, aveva trovato piena conferma da parte della Corte costituzionale

che aveva ritenuto non arbitraria la scelta del legislatore di limitare il

campo di applicazione del danno all'immagine (sentenza n.355/2010).

Responsabilità tipizzata

La legge 11 dicembre 2016, n. 232 (legge di bilancio 2017), ha introdotto

(art.1, comma 481) una nuova ipotesi di responsabilità sanzionatoria

tipizzata a carico di amministratori di enti territoriali.

Le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, qualora


accertino che il rispetto delle regole di cui all'art.1, commi da 463 a 484,

poste a tutela dell'obbligo del pareggio di bilancio e degli altri obiettivi di

finanza pubblica, sia stato artificiosamente conseguito mediante una non

corretta applicazione dei principi contabili di cui al decreto legislativo 23

giugno 2011, n. 118, o altre forme elusive, le stesse irrogano, agli

amministratori che hanno posto in essere atti elusivi delle predette regole,

la condanna ad una sanzione pecuniaria fino a un massimo di dieci volte

l’indennità di carica percepita al momento in cui è stata commessa

l'elusione e al responsabile amministrativo, individuato dalla stessa

Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti, una sanzione

pecuniaria fino a tre mensilità del trattamento retributivo, al netto degli

oneri fiscali e previdenziali. Gli importi di cui al periodo precedente sono

acquisiti al bilancio dell'ente.

La norma si inserisce nelle misure di tutela della integrità e

dell’equilibrio dei bilanci pubblici, in un sistema, come il nostro,

caratterizzato da plurimi ordinamenti territoriali, necessitanti di un

quadro unitario di regole di coesione.

Per l'applicazione di tale disposizione, appare, tuttavia, necessaria una

sempre più intensa interazione tra la Procure regionali (cui è rimesso il

compito di proporre al Giudice l'applicazione della sanzione) e le Sezioni di

controllo della Corte dei conti, chiamate, dapprima ai sensi dell’art.1,

commi 166, 167 e 168 della legge 23 dicembre 2005 n. 266, e, poi, con

maggiore intensità dal D.L. 10 ottobre 2012, n.174, convertito in L. 7

dicembre 2012 n. 213, a svolgere una complessa attività di controllo sulla

finanza degli enti locali.

Società a partecipazione pubblica

Il decreto legislativo 19 agosto 2016 n. 175 recante il testo unico in

materia di società a partecipazione pubblica, nel quadro di una efficiente

gestione delle partecipazioni pubbliche e per la razionalizzazione e riduzione

della spesa pubblica, introduce nuove disposizioni in materia di riparto della


giurisdizione nei confronti degli amministratori delle società partecipate

(art.12).

La nuova normativa, pur evidenziando l'incidenza che la corretta

gestione delle società partecipate determina sugli equilibri finanziari degli

enti pubblici partecipanti, non ha assegnato alla Corte dei conti giurisdizione

piena su tali società. La norma prevede, infatti, che i componenti degli organi

di amministrazione e di controllo delle società partecipate siano soggetti alle

azioni civili di responsabilità previste dalla disciplina ordinaria delle società

di capitali.

Non è stato, pertanto, considerato che l'interesse perseguito dalla

norma avrebbe potuto trovare piena e sicura attuazione soltanto attraverso

l'azione obbligatoria rimessa al pubblico ministero contabile e non agli stessi

amministratori della Società che, come l'esperienza insegna, raramente

esercitano l'azione sociale di responsabilità.

Residuano, tuttavia, spazi di giurisdizione esclusiva riservati alla

Corte dei conti per il danno erariale causato da amministratori e dipendenti

delle società "in house", nonché per le controversie relative al danno

determinato dalla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti

o comunque dei titolari del potere di decidere per essi, che, nell'esercizio dei

propri diritti di socio, abbiano con dolo o colpa grave pregiudicato il valore

della partecipazione.

Le disposizioni introdotte sono in linea con la giurisprudenza ormai

consolidata della Corte di cassazione e mediano tra le posizioni dottrinarie più

volte espresse in ordine alla necessità di applicare, per le società partecipate,

le regole comuni tratte dal diritto societario e quelle espresse da coloro che

hanno rilevato che le società partecipate totalitarie, soprattutto se in house,

altro non siano che articolazioni operative della stessa amministrazione

partecipante, sicché la sottoposizione alla giurisdizione contabile dei soggetti

che per esse agiscono risponde al pubblico interesse e ai principi generali in

materia di responsabilità.


Danno da assenteismo

Il decreto legislativo 20 giugno 2016 n. 116, adottato a seguito della L.

124/2016 (delega al governo per la riorganizzazione della pubblica

amministrazione), nel recare modifiche all'art.55 quater del D.lgs. 30

marzo 2001 n. 165, prevede una rigida sequenza temporale nelle procedure

connesse alla verifica della falsa presenza in servizio di pubblici dipendenti

(accertata in flagranza ovvero attraverso strumenti di sorveglianza o

registrazione degli accessi) e determina i criteri di quantificazione del

danno.

In tali ipotesi, la segnalazione alla competente Procura regionale deve

avere luogo entro quindici giorni dall'avvio del procedimento disciplinare;

l'Organo requirente, a sua volta, quando ne ricorrono i presupposti, emette

invito a dedurre per danno d'immagine entro tre mesi dalla conclusione

della procedura di licenziamento e esercita l'azione entro i centoventi giorni

successivi alla denuncia, senza possibilità di proroga.

Il Giudice, nel pronunciare condanna, determina in via equitativa

l'ammontare del danno risarcibile che, tuttavia, non può essere inferiore a

sei mensilità dell'ultimo stipendio in godimento, oltre interessi e spese di

giustizia.

La disposizione completa il quadro delle competenze della Corte dei

conti in materia di danno da assenteismo, già fissate dall'art. 55 quinquies

del D.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, specificando i termini per la denuncia e

per l'esercizio dell'azione, con una anticipazione temporale notevole

rispetto alla tempistica prevista dalla legge per le comuni ipotesi di

responsabilità.

Tali termini, che sembrano perentori in considerazione del tenore

letterale della norma, sottolineano la necessità di un giudizio celere anche

a fine di deterrenza per condotte purtroppo diffuse nell'ambito della

amministrazione pubblica.

In merito alla norma in questione, va, tuttavia, rilevato che la Corte


costituzionale, con sentenza n. 251 del 9 novembre 2016, ha dichiarato (su

ricorso promosso dalla Regione Veneto) la illegittimità costituzionale

dell'art. 17, comma 1, lett. s) della legge 7 agosto 2015 n. 124 (con la quale

era stata conferita delega al Governo in materia di riorganizzazione delle

amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che il Governo

adotti i relativi decreti legislativi attuativi previo parere in sede di

Conferenza unificata, anziché in sede di Conferenza Stato - Regioni.

Dovranno, pertanto, essere valutati gli effetti che l'anzidetta pronuncia

comporterà nei confronti dei decreti delegati adottati in ossequio alla

norma dichiarata parzialmente incostituzionale.

Obblighi di denuncia

Il decreto legislativo 18 aprile 2016 n.50, recante norme in attuazione

di direttive UE su appalti e contratti pubblici, prevede che l'Autorità

nazionale anticorruzione, qualora accerti che dalla esecuzione dei contratti

pubblici derivi pregiudizio per l'erario, trasmetta gli atti e i progetti alla

Procura della Corte dei conti (art. 55).

Si tratta della mera specificazione di obblighi già previsti con carattere

di generalità della normativa in tema di denunce di danno al Procuratore

regionale della Corte dei conti.


Interventi della Corte costituzionale nelle materie di

competenza del Giudice contabile

Nel 2016 la Corte costituzionale ha emesso numerose sentenze,

particolarmente significative per l'affermazione di principi di carattere

generale in merito alle funzioni di controllo esercitate dalla Corte dei conti

in materia di verifica degli equilibri di bilancio degli enti ex art. 81 Cost.

La rassegna che segue, tenuto conto dei limiti oggettivi della presente

relazione, è limitata soltanto alle pronunce che hanno riguardato la

giurisdizione contabile.

Conti degli organi di rilevanza costituzionale

Con sentenza n. 166 del 7 luglio 2016, la Corte costituzionale ha

dichiarato ammissibile, a norma dell’art. 37 della legge 11 marzo 1953, n. 87

(norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), il

ricorso per conflitto di attribuzione proposto dal Consiglio superiore della

magistratura nei confronti della Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la

Regione Lazio, in relazione alla richiesta di assoggettare alla resa del conto,

ai sensi dell’art. 44 del R.D. n. 1214 del 1934, gli agenti contabili operanti

presso l'Organo di autogoverno della Magistratura che si opponeva, ritenendo

di esservi sottratto in virtù del particolare regime di autonomia

regolamentare e contabile che lo caratterizza, a motivo della sua speciale

collocazione costituzionale.

La definizione della questione, che ha superato la soglia della

ammissibilità, assume particolare rilievo in quanto costituirà l'occasione per

definire l'ambito di intervento della Corte dei conti in relazione al giudizio di

conto sugli organi di rilievo costituzionale nonché sulla controversa natura

del CSM.

Contributo di solidarietà


dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1,


commi 483 e 486, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità

2014), sollevate in riferimento agli artt. 3, 53, 36 e 38 della Costituzione.

La questione in esame era stata sollevata anche dal Giudice unico

delle pensioni presso questa Sezione giurisdizionale con ordinanza n. 12 del

16 febbraio 2015.

La norma impugnata ha introdotto, a decorrere dal 1 gennaio 2014,

un contributo di solidarietà sulle pensioni più elevate, superiori a determinati

importi (quattrodici volte il trattamento minimo INPS), erogate dalle

gestioni previdenziali obbligatorie. Il giudice remittente aveva ritenuto che

la disposizione introducesse un tributo e configurasse una lesione dei principi

di eguaglianza, di proporzionalità e di adeguatezza della retribuzione, anche

se differita, nonché dei principi di capacità contributiva e di progressività.

La Corte costituzionale, contrariamente a quanto opinato dal

giudice remittente, ha ritenuto che il contributo in questione non abbia

natura fiscale.

Esso, infatti, non viene acquisito allo Stato per essere destinato alla

fiscalità generale, ma viene invece prelevato, in via diretta, dall’INPS e dagli

altri enti previdenziali coinvolti, i quali - anziché versarlo all’Erario in qualità

di sostituti di imposta - lo trattengono all’interno delle proprie gestioni, con

specifiche finalità solidaristiche endo-previdenziali, anche per quanto attiene

ai trattamenti dei soggetti cosiddetti “esodati”.

In buona sostanza, il contributo costituisce un prelievo inquadrabile

nel genus delle prestazioni patrimoniali imposte per legge con la finalità di

contribuire agli oneri finanziari del sistema previdenziale, senza che la

prestazione imposta ecceda i limiti di ragionevolezza e di affidamento e della

tutela previdenziale (artt. 3 e 38 Cost.), in quanto rispetta il criterio di

proporzionalità, sicché, in ragione della sua temporaneità, non si palesa di per

sé insostenibile, pur innegabilmente comportando un sacrificio per i titolari

delle pensioni incise.


Pensioni di reversibilità


dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 18, comma 5, del decreto-

legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in L. 6 luglio 1981 n. 98, nella parte in

cui limitava l’ammontare della pensione di reversibilità ove il coniuge

deceduto e titolare della pensione avesse contratto matrimonio dopo il

compimento di settant’anni e il coniuge superstite fosse stato più giovane di

almeno vent’anni.

La Corte ha ritenuto irragionevole la limitazione del trattamento

previdenziale in relazione al mero dato dell’età avanzata del coniuge e della

differenza di età tra i coniugi. Le limitazioni del diritto alla pensione di

reversibilità devono infatti rispettare i principi di eguaglianza, di

ragionevolezza e di solidarietà ̀ e non devono interferire con le scelte di vita dei

singoli, che costituiscono espressione di liberta ̀ fondamentali, senza che siano

accettabili le restrizioni basate su un dato meramente naturalistico.

Le limitazioni introdotte dalla norma, basate sulla presunzione che

tali matrimoni siano contratti in frode alla legge, non ammettono, in ogni

caso, prova contraria, circostanza, questa, che comprova ulteriormente la

irragionevolezza della disposizione impugnata. La Corte ha, peraltro, rilevato

che il legislatore non ha tenuto conto della evoluzione del costume sociale, del

cambiamento di abitudini e della propensioni collegate a scelte personali,

indipendenti dall’età.

Cumulo redditi di lavoro autonomo con la pensione privilegiata

ordinaria

Con sentenza n. 241 dell' 11 novembre 2016, la Corte costituzionale

ha dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art.

72, comma 2, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (disposizioni per la

formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria

2001) e dell’art. 19 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (disposizioni

urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la


stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),

convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008,

n. 133.

Tale norma limita, alla misura del 70 per cento, la possibilità di

cumulo tra i redditi di lavoro autonomo e la pensione privilegiata ordinaria

diretta, contrariamente a quanto avviene a favore di chi percepisca i predetti

redditi di lavoro unitamente alla pensione diretta di anzianità.

La Corte costituzionale ha rilevato che la sussistenza di un’altra

fonte di reddito ben può giustificare una diminuzione del trattamento, in

quanto la funzione previdenziale della pensione non si esplica, o almeno viene

notevolmente ridotta, quando il lavoratore si trovi ancora in godimento di un

trattamento di attività; ha, altresì, sostenuto che il pensionato che continua

a lavorare pone in essere una condotta che, da un lato, può avere rilievo ai

fini di una riliquidazione della pensione, dall’altro consente al legislatore di

tener conto del conseguente guadagno e della diminuzione del suo stato di

bisogno.

Conseguentemente, va assegnato alla discrezionalità del legislatore

il bilanciamento dei diversi valori coinvolti, in un contesto di molteplici

variabili di politica sociale ed economica, e la modulazione della concreta

disciplina del cumulo, in armonia con i princìpi di eguaglianza e di

ragionevolezza.


Le pronunce della Corte di Cassazione su questioni di

giurisdizione (art. 111 Cost.)

Nell'anno 2016 non si registrano significativi scostamenti nelle

pronunce del giudice della giurisdizione rispetto agli approdi

giurisprudenziali cui è pervenuto negli ultimi anni in ordine alla

individuazione dei limiti esterni delle attribuzioni giurisdizionali della

Corte dei conti, rispetto ai quali può essere proposto ricorso per Cassazione.

Le società partecipate

La Corte di cassazione, nel decorso anno, ha dato continuità al proprio

orientamento circa la giurisdizione nei confronti di amministratori e

dipendenti di società partecipate, in relazione al danno subito direttamente

dal patrimonio della società (Cass. SS.UU. 13 aprile 2016 n. 7293).

Poiché dette società non perdono la natura di enti privati disciplinati

dal codice civile, il danno cagionato dagli organi della società al patrimonio

sociale dà vita all'azione sociale di responsabilità ed eventualmente a quella

dei creditori sociali, di competenza del giudice ordinario. In tal caso,

infatti, avuto riguardo all'autonoma personalità giuridica della società,

poiché non si configura né un rapporto di servizio tra l'agente e l'ente

pubblico partecipante, né un danno diretto a carico di quest'ultimo, il

pregiudizio è riferibile soltanto al patrimonio della società, e non anche ai

singoli soci, i quali sono titolari unicamente delle rispettive quote di

partecipazione.

La Cassazione ha affermato, invece, la sussistenza della giurisdizione

contabile nei confronti dei rappresentati del socio pubblico in una società

partecipata che non abbiano esercitato i poteri e i diritti sociali spettanti

al socio stesso al fine di indirizzare correttamente l'azione degli organi

sociali e di reagire opportunamente agli illeciti da questi commessi (Cass.

SS.UU. 27 ottobre 2016 n. 21692). In tale caso, il pregiudizio investe

direttamente l'ente partecipante per la perdita di valore della quota

partecipativa.


Le Sezioni unite hanno, altresì, confermato i più recenti arresti circa le

società partecipate “in house providing”, nozione di matrice

sovranazionale, costituite per la gestione di servizi pubblici (Cass. SS.UU.

8 luglio 2016 n. 14440). La Cassazione ha ribadito che la giurisdizione

contabile si configura ove si accerti la sussistenza di tre presupposti che

devono coesistere e trovare fondamento in precise e non derogabili

disposizioni statutarie.

In particolare, deve accertarsi: a) la natura esclusivamente pubblica dei

soci; b) l'esercizio di attività in prevalenza svolta a favore dei soci stessi; c)

la sottoposizione ad un controllo corrispondente a quello esercitato dagli

enti pubblici sui propri uffici (c.d. controllo analogo).

Quanto alle caratteristiche del controllo analogo, la Cassazione ha

affermato che esso consiste nel potere di dettare le linee strategiche e le

scelte operative della società e che deve essere parametrato a quello che

l'Ente pubblico esercita sui propri Uffici, con modalità ed intensità di

comando non riconducibili alle facoltà spettanti al socio nei confronti di

una società partecipata ai sensi del Codice civile (Cass. SS.UU. 31 maggio

2016 n. 11385); pertanto, affinché vi sia controllo analogo non è sufficiente

che al socio sia intestata l'attività di direzione e coordinamento nei termini

stabiliti dal Codice civile.

Ne consegue che gli organi delle società in house, assoggettati a vincoli

gerarchici facenti capo alla pubblica amministrazione, non possono essere

considerati, a differenza di quanto accade per gli amministratori delle altre

società a partecipazione pubblica, come investiti di un mero munus

privato, inerente ad un rapporto di natura negoziale instaurato con la

medesima società. Essendo preposti ad una struttura corrispondente ad

un'articolazione interna alla pubblica amministrazione, essi sono

personalmente legati alla stessa da un vero e proprio rapporto di servizio,

al pari dei dirigenti preposti alle altre articolazioni dell'ente pubblico

partecipante.


Giurisdizione nei confronti di privati

La Cassazione ha confermato la consolidata giurisprudenza

riguardante la sottoposizione alla giurisdizione contabile del privato

percettore di contribuzioni pubbliche per danno arrecato all'amministrazione

erogatrice, ribadendo che, in tema di responsabilità per danno erariale, la

esistenza di una relazione funzionale tra l'autore dell'illecito e l'ente pubblico

danneggiato è individuabile anche in presenza di un rapporto di servizio in

senso lato, tale da collocare il soggetto in questione in posizione di attivo

compartecipe della attività amministrativa dell'ente pubblico preponente.

A tale riguardo, la Cassazione ha affermato che il privato che distolga

fondi pubblici dalle finalità loro proprie, deve rispondere dinanzi al Giudice

contabile del danno erariale cagionato, in quanto tra il beneficiario del

contributo e la pubblica amministrazione si instaura un rapporto di servizio

analogo a quello intercorrente con soggetti astretti alla amministrazione da

rapporto di impiego pubblico (Cass. SS.UU. 27 gennaio 2016 n. 1515). Nella

vicenda esaminata ha confermato la sentenza di questa Sezione n. 54 del 26

gennaio 2011, affermando che l'erogazione di contributi comunitari (nella

specie per la zootecnica), avvenuta sulla base di dichiarazioni non veritiere

del proprietario dell'allevamento in ordine alla sussistenza dei requisiti

richiesti dalla vigente normativa, configura un'ipotesi di danno erariale e

rientra nell'ambito della giurisdizione della Corte dei conti, ai sensi dell'art.

103 Cost.

La Cassazione ha, inoltre, statuito che la giurisdizione contabile va

affermata anche quando il pregiudizio di cui si pretende il ristoro sia

conseguenza di comportamenti che il privato abbia assunto nella veste di

controparte contrattuale dell'amministrazione medesima, anche

attraverso un contratto di appalto, che costituisce un mero filtro formale

rispetto a funzioni per le quali possa ritenersi sussistente l'inserimento

nell'apparato dell'Ente pubblico (Cass. SS.UU. 13 giugno 2016 n. 12086).

La Cassazione ha, altresì, confermato il pacifico orientamento


giurisprudenziale secondo cui, qualora la P.A. abbia affidato in appalto

l'esecuzione di una opera pubblica, il rapporto di servizio sussiste nei

confronti del direttore dei lavori e del collaudatore, ancorché estranei agli

uffici tecnici dell'Amministrazione appaltante. Costoro, infatti, in

considerazione dei compiti e delle funzioni loro devoluti, comportanti

l'esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell'appaltatore e l'assunzione

della veste di agente dell'amministrazione, devono ritenersi

funzionalmente e temporaneamente inseriti nell'apparato organizzativo

della P.A. che ha conferito loro l'incarico, quali organi tecnici e straordinari

della stessa (Cass. SS.UU. 25 marzo 2016 n. 6022).

Gravami avverso deliberazioni delle Sezioni del Controllo

Le Sezioni unite della Cassazione, nel dichiarare inammissibile un

ricorso straordinario per motivi di giurisdizione proposto avverso una

deliberazione di una Sezione di controllo avente ad oggetto la parificazione

del rendiconto generale di una Regione a statuto ordinario (Cass. SS.UU. 8

novembre 2016 n. 22645), hanno ulteriormente precisato la natura della

competenza ad esaminare i gravami avverso talune delibere delle Sezioni di

controllo, attribuita alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale

composizione, ai sensi del D.L. 174/2012, conv. in L. 213/2012.

Hanno rilevato le SSUU che detta competenza è espressiva di un

disegno normativo sistematico che, in tema di contabilità pubblica, riconosce

la giurisdizione piena ed esclusiva della Corte dei conti, formulando, con le

richiamate disposizioni, non una mera interpositio legislatoris, bensì un vero e

proprio rinvio diretto della norma ordinaria all'art. 103 Cost., comma 2, che

costituisce "norma di chiusura e di garanzia di valori ordinamentali, quali quelli

della tutela degli equilibri finanziari oggi espressamente previsti in Costituzione".

La sentenza è di particolare importanza in quanto ascrive al concetto

di “materie di contabilità pubblica”, non soltanto i giudizi di responsabilità

amministrativa e contabile, ma anche altre tipologie di giudizi, quali i

gravami avverso le delibere della Sezione del controllo, la cui attività è svolta


nell’esercizio di un potere imparziale ed estraneo alla p.a., con conseguente

esclusione della tutela in giudizio dinnanzi ad altri plessi giudiziari.

La insindacabilità delle scelte discrezionali

Le Sezioni unite si sono pronunciate confermando orientamenti

consolidati circa i limiti della insindacabilità nel merito delle scelte

discrezionali (c.d. "riserva di amministrazione") di cui all'art.1 della legge 14

gennaio 1994 n. 20. Hanno, a tale riguardo, affermato che il principio di

insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali compiute da soggetti

sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti non determina la sottrazione

ad ogni possibilità di controllo, in quanto non priva la Corte dei Conti della

possibilità di accertare la conformità alla legge dell'attività amministrativa e

la congruità dei singoli atti compiuti, rispetto ai fini imposti nell'interesse

pubblico, sulla base di criteri di ragionevole proporzionalità tra costi e

benefici (Cass. SS.UU. 25 maggi 2016 n. 10814).

Con riferimento al sindacato sulla discrezionalità amministrativa,

hanno affermato (Cass. SS.UU. 19 maggio 2016 n. 10319) che non ha natura

di atto politico quello che, seppur emesso nell'esercizio di ampia

discrezionalità, sia vincolato a un fine desumibile dal sistema normativo;

conseguentemente non si sottrae al sindacato della giurisdizione contabile la

delibera della giunta regionale che non preveda una soglia minima di prezzo

in un'operazione di cartolarizzazione immobiliare.

Giurisdizione nei confronti di esattore delle imposte fallito

La Cassazione, dopo avere rilevato che l'esattore delle imposte deve

essere qualificato agente contabile in quanto incaricato di riscuotere danaro,

di spettanza dello Stato o di enti pubblici, e del quale egli ha il maneggio nel

periodo compreso tra la riscossione ed il versamento, ha affermato che,

cessato il rapporto concessorio, le controversie sul credito vantato dall'ente

impositore nei confronti dell'esattore sono di competenza della Corte dei


conti, anche nell'ipotesi del suo fallimento, dichiarato dopo la decadenza della

concessione, con la conseguenza che l'art. 51, l. f. opera soltanto in relazione

alle somme accertate dal giudice contabile come spettanti alla massa

fallimentare (Cass. SS.UU. 16 novembre 2016 n. 23302).

Tutela del credito erariale

In tema di tutela del credito derivante da un danno erariale, la

Cassazione (SS.UU. 19 luglio 2016 n. 14792) ha affermato che la spettanza al

P.M. contabile dell'esercizio dell'azione revocatoria innanzi alla Corte di conti,

ex art.1, comma 174, della L. 266/2005, non esclude la sussistenza della

legittimazione dell'amministrazione danneggiata ad esperire l'omologa azione

davanti al giudice ordinario, ancorché sulla base della stessa situazione

creditoria legittimante l'azione del P.M. contabile.

I problemi di coordinamento nascenti dalla legittimazione all'esercizio

dell'azione in capo a due soggetti diversi e davanti a distinte giurisdizioni,

secondo la sentenza in questione vanno esaminati e risolti, da ciascuna delle

giurisdizioni eventualmente adite, nell'ambito dei poteri interni ad ognuna di

esse, non riguardando essi una questione di individuazione della giurisdizione

stessa.

La giurisdizione sui gruppi consiliari per la gestione dei contributi

Nel 2016 si è consolidato l'orientamento giurisprudenziale in materia

di giurisdizione sulla gestione dei fondi pubblici erogati ai gruppi politici dei

Consigli regionali.

Il giudice della giurisdizione ha affermato (per tutte: Cass. SS.UU.

8 aprile 2016 n. 6894) che, in tale materia, sussiste la giurisdizione della Corte

dei conti, legittimata a giudicare sulla responsabilità erariale dei componenti

dei gruppi che abbiano effettuato spese di rappresentanza prive di

giustificativi. La Cassazione ha, quindi, ritenuto la irrilevanza, ai fini della

sussistenza della giurisdizione contabile, della natura dei gruppi consiliari,

attesa l'origine pubblica delle risorse e la definizione legale del loro scopo e ha


affermato che il principio della insindacabilità di opinioni e voti previsto

dall'art. 122, comma 4, Cost., non può estendersi alla gestione dei contributi.

La Corte di Cassazione ha, invece, dichiarato la inammissibilità, per

carenza di interesse, dei ricorsi per regolamento di giurisdizione volti ad

ottenere la declaratoria del difetto di giurisdizione della Corte dei conti in

relazione alla richiesta, avanzata da talune Sezioni giurisdizionali, di

trasmettere i conti giudiziali relativi alle spese dei gruppi parlamentari (Cass.

SS.UU. 4 aprile 2016 n. 6459).

Tale decisione è stata assunta a seguito dell'adozione, da parte del

Giudice delle leggi, della sentenza n. 107 del 2015, con la quale la Corte

costituzionale ha dichiarato che non spetta allo Stato e, per esso, alla Corte

dei conti, Sezione giurisdizionale per le Regione Toscana, di richiedere i conti

dei gruppi parlamentari.

La sentenza della Corte costituzionale, come è noto, aveva affermato

che i gruppi consiliari, caratterizzati da una peculiare autonomia, in quanto

espressione, nell’ambito del Consiglio regionale, dei partiti o delle correnti

politiche, contribuiscono, in modo determinante, al funzionamento e

all’attività dell’Assemblea, assicurando l’elaborazione di proposte, il

confronto dialettico fra le diverse posizioni politiche e programmatiche e

realizzando, in una parola, quel pluralismo che costituisce uno dei requisiti

essenziali della vita democratica.

Poiché l’attività di gestione amministrativa e contabile dei contributi

deve ritenersi funzionale all’esercizio della sfera di autonomia ad essi

garantita, affinché siano messi in grado di concorrere all’espletamento delle

molteplici e complesse funzioni attribuite al Consiglio regionale, l’attività di

maneggio del denaro costituisce un aspetto del tutto marginale e non

necessario, inidoneo a ricondurre il ruolo svolto dal rappresentante del

gruppo parlamentare a quello dell’agente contabile, tenuto alla

presentazione del conto giudiziale.

Conseguentemente ha escluso tale obbligo, anche con riferimento alla


sentenza delle Sezioni riunite giurisdizionali della Corte dei conti n. 30/QM

del 2014, di analogo contenuto, sopravvenuta alla proposizione dei ricorsi in

questione.

Giurisdizione in materia di pensioni pubbliche

Nel 2016, la Corte di cassazione ha ribadito precedenti affermazioni

giurisprudenziali secondo cui spettano alla Corte dei conti tutte le

controversie concernenti la sussistenza del diritto, la misura e la decorrenza

della pensione dei pubblici dipendenti, ivi comprese quelle nelle quali si

alleghi, a fondamento della pretesa, l'inadempimento o inesatto adempimento

della prestazione pensionistica da parte dell'ente obbligato, ancorché non sia

in contestazione il diritto al trattamento di quiescenza nelle sue varie

componenti e la legittimità dei provvedimenti che tale diritto attribuiscono,

nonché quelle di risarcimento di danni per l'inadempimento delle suddette

obbligazioni (Cass. SS.UU. 9 giugno 2016 n. 11849).

Pur ritenendo il carattere esclusivo di tale giurisdizione, in quanto

affidata al criterio di collegamento costituito dalla materia, la Cassazione ha

ritenuto che la controversia insorta a seguito della riduzione dell'assegno

vitalizio dovuto a consiglieri regionali cessati dalla carica spetta alla

giurisdizione del giudice ordinario, in quanto tale assegno non ha natura

pensionistica in considerazione della sua diversità di finalità e di regime

rispetto alle pensioni (Cass. SS.UU. 20 luglio 2016 n. 14920).


Pronunce delle Sezioni riunite della Corte dei conti

Le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale assolvono

alla funzione nomofilattica nell'ordinamento processuale contabile,

pronunciandosi su questioni di massima ovvero su questioni di particolare

rilievo in diritto, che abbiano dato luogo ad indirizzi interpretativi o

applicativi difformi nelle materie di competenza. Si segnalano le pronunce

di seguito indicate, emesse nel 2016, di particolare rilievo per le attribuzioni

delle Sezioni giurisdizionali regionali.

Giudicato implicito su accessori del credito pensionistico

Con sentenza n. 3/QM del 25 febbraio 2016, le Sezioni riunite della Corte

dei conti hanno affrontato, in materia pensionistica di guerra, la

problematica del giudicato negativo implicito su interessi e rivalutazione,

nelle ipotesi in cui una sentenza, non appellata, abbia dichiarato il diritto

a pensione, senza provvedere sugli accessori.

La questione concerne, in buona sostanza, l’ipotesi in cui il ricorrente

si sia limitato a chiedere al giudice, a seguito di diniego

dell’Amministrazione, l’accertamento di un presupposto del diritto a

pensione e il giudice si sia pronunciato riconoscendo la sussistenza di quel

determinato presupposto, senza la previsione di benefici accessori.

Le SS.RR. hanno al riguardo rilevato che dalla sentenza non sorge

automaticamente il diritto alla liquidazione del credito pensionistico,

essendosi il giudice limitato - in piena conformità alla domanda di parte -

ad accertare la sola sussistenza di un presupposto normativo del diritto a

pensione di guerra, lasciando impregiudicato il potere discrezionale

dell’Amministrazione di riconoscere o meno il diritto al credito principale,

dopo avere accertato la presenza degli ulteriori presupposti normativi.

Conseguentemente, poiché il diritto alla pensione non è sorto con la

sentenza, non può farsi questione di oneri accessori.


Tanto premesso, le SSRR hanno affermato che la sentenza che dichiara

la dipendenza dell’infermità da causa di servizio di guerra senza

provvedere sugli accessori del credito pensionistico, non determina

giudicato implicito negativo sulla spettanza di detti accessori.

Effetti devolutivi dell'appello contabile

Con sentenza n. 8/QM del 21 aprile 2016, le Sezioni riunite della Corte

dei conti hanno affrontato una questione processuale attinente i limiti

dell’effetto devolutivo dell’appello proposto avverso una sentenza che

abbia definito un giudizio di responsabilità, statuendo unicamente

sull’eccezione di prescrizione.

Le SS.RR. hanno ritenuto che i contenuti giuridici della locuzione

‘questioni di carattere pregiudiziale’ di cui all’art. 105 del R.D. 1038 del

1933, non essendo sovrapponibili alle ipotesi di cui agli artt. 353 e 354 del

c.p.c., devono essere ricostruiti in armonia con la struttura del processo

contabile e in relazione alle sue specifiche peculiarità.

Tenuto conto di tali aspetti, le SS.RR. hanno risolto la questione

affermando che il giudice d’appello debba rimettere gli atti al primo giudice

per la prosecuzione del giudizio, in applicazione dell’art. 105 del R.D. 1038

del 1933, qualora questi abbia dichiarato la prescrizione e tale statuizione

sia annullata in appello.

La problematica affrontata dal Giudice della nomofilachia contabile ha

costituito oggetto di definitivo chiarimento nell'ambito del nuovo codice

(art.199) che, espressamente, prevede la rimessione degli atti al primo

giudice, quando questi abbia affrontato questioni pregiudiziali e

preliminari senza conoscere il merito del giudizio.

Conto giudiziale e comunicazioni al Procuratore regionale

Con sentenza n. 19/QM del 15 settembre 2016, le Sezioni riunite hanno

ritenuto che, ai fini del decorso del quinquennio previsto dall’articolo 2


della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in materia di estinzione del giudizio sul

conto, non è necessario che sia data comunicazione al Procuratore regionale

dell’avvenuto deposito del conto giudiziale (articoli 27, R.D. 13 agosto

1933, n. 1038 e 3, L. 8 ottobre 1984, n. 658).

Le SSRR hanno, infatti, affermato che il sistema stesso dei conti

giudiziali, cadenzato da espresse disposizioni normative circa i termini di

presentazione del conto, postula la presunzione della avvenuta

presentazione del conto nei termini di legge e che il Procuratore regionale

debba essere informato soltanto ove il conto non sia stato presentato, fermo

restando che le contestazioni che l'organo requirente può muovere al conto

attengono soltanto a quanto emergente dal conto stesso e dai relativi

allegati, senza che possa essere svolta una autonoma attività istruttoria,

per la quale è competente soltanto il magistrato relatore sul conto.

Anche nel caso in esame, il codice della giustizia contabile, ha previsto

che il Procuratore regionale possa acquisire notizia del deposito del conto

(art. 140) mediante accesso all'apposito sistema informativo relativo ai

conti degli agenti contabili, senza alcun onere informativo a carico della

segreteria della Sezione giurisdizionale.

Conti relativi alla gestione dell'imposta di soggiorno

Con sentenza n. 22/QM del 22 settembre 2016, le Sezioni riunite della

Corte dei conti hanno affermato che la attività di riscossione e conseguente

riversamento in tesoreria dell’imposta di soggiorno integra i presupposti

che determinano l’obbligo di resa del conto giudiziale e che i soggetti

operanti presso le strutture ricettive, ove incaricati – sulla base dei

regolamenti comunali previsti dall’art. 4, comma 3, del D.lgs. n. 23/2011 –

della riscossione e poi del riversamento nelle casse comunali dell’imposta

di soggiorno corrisposta da coloro che alloggiano in dette strutture,

assumono la funzione di agenti contabili, tenuti conseguentemente alla

resa del conto giudiziale della gestione svolta.


Va però rilevato che, correttamente, le SSRR lasciano impregiudicata

la individuazione sia del soggetto che, ai fini della individuazione degli

obblighi di legge, debba essere considerato "gestore", sia della natura e del

contenuto del conto giudiziale e, in particolare, se esso debba rappresentare

una gestione di sola cassa (concernente solo il riversamento dell’imposta

effettivamente incassata dalla struttura ricettiva) o una gestione di diritto

e di cassa (concernente, in generale, la giustificazione dell’imposta dovuta,

incassata e riversata relativamente alla clientela soggiornante presso la

struttura ricettiva stessa), ritenendo che queste costituiscano questioni che

vanno risolte in sede di regolamento comunale.


L’ATTIVITÁ DELLA SEZIONE GIURISDIZIONALE

1. L’organico

Le tabelle dell'organico del personale di magistratura della Sezione

giurisdizionale per il Veneto (delibera del Consiglio di Presidenza n.190 del

2006) prevedono una dotazione di nove magistrati (presidente e otto giudici).

Nel 2016, la Sezione, a seguito del trasferimento di un magistrato disposto ad

inizio anno, ha lavorato con un numero di magistrati pari a tre, oltre al

presidente, con un tasso di scopertura del 55 %. Nel mese di dicembre è stato

trasferito un altro magistrato, sicché, a fine anno, il tasso di scopertura si è

attestato al 67%, al di sotto della media nazionale.

Pur dovendosi evidenziare che gli organici delle Sezioni giurisdizionali

fissati nel 2006 non rispondono più alle effettive esigenze, in conseguenza

dell'avvenuto azzeramento dell'arretrato e della diminuzione delle

sopravvenienze annuali in materia pensionistica, non può non rilevarsi che

l'attuale dotazione è inadeguata per i molteplici compiti assegnati alla Sezione

in una Regione che, per estensione territoriale, numero di abitanti e

Amministrazioni operanti sul territorio, è tra le prime in Italia.

Si deve, peraltro, osservare che la minore sopravvenienza dei ricorsi

pensionistici rilevata nell'ultimo quinquennio è soggetta a improvvise

variazioni in aumento, dovute a modifiche normative ovvero a nuovi

orientamenti giurisprudenziali favorevoli nella materia, e che, comunque,

deve ritenersi compensata dall' aumento dei giudizi di responsabilità iscritti a

ruolo e soprattutto dei conti giudiziali.

Non può, inoltre, essere trascurato il maggiore impegno cui la Sezione

è chiamata per effetto dei nuovi istituti processuali introdotti dal codice della

giustizia contabile, soprattutto nella fase preprocessuale, nonché per le ipotesi

di responsabilità tipizzata costantemente introdotte dal legislatore.

Nella piena consapevolezza che il problema delle scoperture di


organico riguarda tutte le Sezioni della Corte dei conti, a causa della

sproporzione numerica tra cessazioni dal servizio e immissioni in ruolo di

nuovi magistrati, e pur dovendosi dare atto della sensibilità mostrata

dall'organo di autogoverno per sopperire alle esigenze manifestate, si auspica

il ripristino quantomeno dell'organico di fatto esistente all'inizio del 2016 (un

presidente e quattro magistrati), appena sufficiente per l'adempimento dei

compiti istituzionali.

Tali difficoltà non hanno tuttavia impedito ai giudici della Sezione di

smaltire, con encomiabile zelo, le cause pervenute in numero pressoché pari

alle sopravvenienze, nei vari settori di competenza, senza che si siano formate

significative pendenze.

Altrettanto insoddisfacente è la situazione del personale

amministrativo, costituito da appena n. 20 dipendenti (alcuni dei quali in

parte time verticale) gravati, per l'anno che si apre, da un maggiore carico di

lavoro determinato dai nuovi adempimenti di cancelleria previsi dal nuovo

codice del processo contabile, dalla informatizzazione del processo e dal

sensibile aumento delle sopravvenienze (rilevato a gennaio 2017) nelle materie

di competenza.

Ringrazio il Presidente della Regione Veneto per la sollecitudine

manifestata nel consentire il rinnovo, sino al 2019, della convenzione stipulata

nel 2014, che prevede l'assegnazione in comando di 4 unità di personale;

auspico, tuttavia, il celere completamento, da parte dei competenti Uffici

regionali, delle procedure ivi previste al fine di sostituire i dipendenti in

comando medio tempore rientrati presso l'Amministrazione di appartenenza.


2. Giudizi nelle materie di contabilità pubblica

Nel corso del 2016, la Sezione ha tenuto n. 24 udienze collegiali per la

trattazione dei giudizi di responsabilità amministrativa e di conto.

Partendo da una pendenza iniziale di 51 giudizi (46 di responsabilità e

5 di conto), ne sono stati iscritti a ruolo 130 (51 di responsabilità, in misura

pari alle citazioni depositate dalla Procura regionale, 77 di conto, in misura

corrispondente alle relazioni di deferimento dei magistrati della Sezione, e 2

ad istanza di parte).

Il numero dei giudizi di responsabilità, rispetto ai precedenti anni, è

significativamente aumentato, mentre sono rimaste invariate le tipologie di

illecito erariale portate al giudizio della Sezione; notevolmente aumentato è il

numero dei giudizi di conto deferiti al giudizio del Collegio.

Sono stati definiti 128 giudizi, di cui 59 di responsabilità, 68 di conto e

1 ad istanza di parte.

Per i giudizi di responsabilità amministrativa sono state emesse n. 52

sentenze nei confronti di 152 convenuti. Quanto agli esiti, sono state emesse

n. 33 sentenze di condanna, n. 10 di assoluzione e n. 9 con altra formula.

L’importo delle condanne ammonta ad € 4.798.165.96, a fronte di richieste

risarcitorie, da parte della Procura regionale, di € 19.437.163,58.

Per i giudizi di conto, sono state emesse n. 68 sentenze con varie

formule.

Sono state emesse n. 2 ordinanze presidenziali ex art. 55, RD

1214/1934, con le quali è stato applicato il c.d. procedimento monitorio.

Su richiesta della Procura regionale, sono stati autorizzati, con decreto

presidenziale, n. 3 sequestri conservativi, per un importo garantito di €

9.299.552,57, confermati dal giudice designato; sono pervenute due reclami

avverso altrettante ordinanze di conferma.

La giacenza finale dei giudizi, nelle materie in questione, ammonta

complessivamente a n. 53 giudizi, di cui n. 38 di responsabilità, n.14 di conto


e 1 ad istanza di parte.

Nelle materie di contabilità pubblica, sono stati mantenuti i consueti

standard di efficienza, caratterizzati dalla sollecita definizione dei giudizi e

dall’assenza di arretrato.

Anche nel 2016, la Sezione ha confermato il celere andamento

temporale degli anni precedenti, definendo i giudizi in tempi assolutamente

ragionevoli, in conformità alle previsioni della legge n.89/2001, alla tempistica

di cui all’art. 55 del DL 83/2012, conv. in L. 134/2012 e alle indicazioni del

Consiglio di Presidenza.

I giudizi introdotti dalla Procura vengono immediatamente iscritti a

ruolo e, tra il deposito dell'atto di citazione e l'udienza di discussione

intercorrono non più di sei mesi; le sentenze, in linea di massima, vengono

depositate nei termini previsti dalla legge.

Nel decorso anno, in ossequio alle disposizioni del codice della giustizia

contabile, a quelle contenute nel D.L. n.179/2012, convertito con legge

221/2012 e nel decreto del Presidente della Corte n.98/2015, si è dato un

ulteriore forte impulso al processo telematico, con la possibilità di procedere

al deposito di atti sottoscritti con firma digitale e documenti e di effettuare

comunicazioni e notificazioni con tecnologie informatizzate (PEC).

*****

Passo ora ad illustrare in sintesi i giudizi che questa Sezione ha trattato,

nell'anno appena trascorso, in materia di responsabilità amministrativa.

Le questioni sottoposte all'esame della Sezione hanno riguardato

plurime ipotesi di illecito erariale riscontrate in vari settori della pubblica

amministrazione, alcune caratterizzate da condotte dolose preordinate al

perseguimento di profitto personale, altre da grave negligenza

nell'espletamento degli obblighi di servizio, talvolta agevolate dal mancato

esercizio della prescritta vigilanza e dalla omessa adozione di misure di

indirizzo generale da parte dei preposti ad uffici pubblici, in un contesto in


cui la eliminazione dei controlli preventivi di legittimità ha spesso favorito

disinvolte scelte gestionali.

Sono state affrontate questioni di giurisdizione, sollevate da soggetti

(privati, amministratori di società partecipate, etc.) sottoposti alla

giurisdizione contabile in virtù della recente giurisprudenza che ha preso

atto della mutata realtà organizzativa della pubblica amministrazione, che

agisce secondo schemi tipici del diritto privato e che assegna ai predetti

notevoli risorse di provenienza pubblica, per la realizzazione di fini

altrettanto pubblici.

La Sezione, con sentenza n. 104/2016, ha affermato la propria

giurisdizione nei confronti di un privato percettore di contributi pubblici

assegnati per il perseguimento di programmi di spesa pubblica, osservando

che, per il radicamento della giurisdizione contabile, assumono rilievo la

natura pubblicistica del patrimonio danneggiato e quella delle finalità

perseguite, e che, conseguentemente, ove un privato incida negativamente

sul modo d’essere del programma imposto dalla P.A. e la influenza sia tale

da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, questi

realizza un danno per l’Ente pubblico.

La Sezione ha, altresì, rilevato che qualora il fruitore dei fondi pubblici

sia una persona giuridica, la responsabilità amministrativa, a maggiore

garanzia per l'erario pubblico, deve involgere anche coloro che con la

società abbiano intrattenuto un rapporto organico, ove dai comportamenti

tenuti sia derivata la distrazione dei fondi stessi.

Con sentenza n. 177/2016, in una vicenda particolarmente complessa,

relativa alla realizzazione, nel Comune di Conselve, di una centrale di

cogenerazione ad olii a biomassa, costruita grazie a considerevoli

finanziamenti pubblici e mai entrata in funzione, per una serie di

inadempienze, ritenute dal PM imputabili, a vario titolo, alla società stessa

destinataria delle contribuzioni, ai suoi amministratori e a funzionari


regionali per omissione della doverosa attività di controllo, la Sezione ha

affermato la propria giurisdizione nei confronti della società privata che ha

realizzato l'opera, in quanto percettrice di fondi comunitari a destinazione

vincolata.

Ha ritenuto la sussistenza della giurisdizione in considerazione della

relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto esterno

nell’iter procedimentale avviato dalla Regione, come compartecipe

dell’attività di quest’ultima, senza che assuma rilievo la natura

privatistica del soggetto affidatario e dello strumento contrattuale con il

quale si è costituito ed attuato il rapporto in questione.

Ha, invece, dichiarato il difetto di giurisdizione in relazione al danno

prodotto dagli amministratori alla società stessa per l'utilizzo delle somme

in cofinanziamento, ritenendo l'inesistenza, in capo alla società, della

qualificazione di "società in house ", necessaria perché possa configurarsi la

giurisdizione contabile. Tale qualificazione postula, infatti, l'esistenza di

tre imprescindibili condizioni, ritenute carenti nella fattispecie: a) l'essere

la società a totale partecipazione pubblica; b) l'essere, per destinazione

statutaria, volta ad operare, in via esclusiva o prevalente, in favore della

P.A. partecipante; c) l'essere sottoposta a controllo sulla gestione

societaria, eguale rispetto a quello che la P.A. sarebbe legittimata ad

esercitare su di una propria articolazione interna (c.d. controllo analogo).

Con sentenza n. 5/2016, la Sezione, chiamata ad affrontare una

questione di giurisdizione nel presupposto della asserita insindacabilità

delle scelte amministrative, in base al principio di riserva

d'amministrazione, che attribuisce soltanto alla P.A. la valutazione in

concreto dell'interesse pubblico, impedendo al giudice di sostituirsi ad essa

nel valutare quali siano le migliori scelte gestionali, ha affermato la propria

giurisdizione, ritenendo sindacabili le scelte amministrative tutte le volte

in cui il giudice debba verificare non solo la legalità, ma anche l'efficacia e

l'economicità dell’azione amministrativa rispetto ai fini di interesse


pubblico perseguiti.

La Sezione, con sentenza n. 124/2016, ha ritenuto sussistente la

giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei medici di medicina

generale, rilevando che tale attività professionale comporta l'esercizio di

poteri ed attività di rilevanza pubblicistica, che trovano fondamento in

apposite convenzioni di durata triennale, in conformità agli accordi

collettivi nazionali stipulati con le organizzazioni sindacali maggiormente

rappresentative in campo nazionale (articoli 48 della L. 833/1978 e 8, primo

comma, del D.Lgs. 502/1992, come modificato ed integrato dal D.Lgs. n.

517/1993 e dal D.Lgs. n. 229/1999).

Con sentenza n.57/2016 è stata affermata la giurisdizione anche nei

confronti di un medico percettore di borsa di studio, in tirocinio di

formazione presso una struttura sanitaria pubblica, in considerazione della

natura pubblica del soggetto danneggiato e del danno causato dalla

condotta dell’autore che ha partecipato, inserendovisi fattivamente, alla

realizzazione di un programma imposto ed elaborato dalla Pubblica

Amministrazione.

Di particolare interesse, inoltre, l'affermazione della giurisdizione

contenuta nella sentenza n.94/2016, per una ipotesi di responsabilità

tipizzata sanzionatoria, costituita dalla violazione, da parte del pubblico

dipendente, del dovere di munirsi della autorizzazione

dell'amministrazione di appartenenza per l'espletamento di incarichi

esterni, sanzionata, a seguito della normativa anticorruzione, con l'obbligo

di riversamento alla P.A. delle somme conseguite (art. 53 del D.lgs. 30

marzo 2001, n. 165, nel testo modificato dalla L. 190/2012).

Infine, con sentenza n. 56/2016, la Sezione, dopo avere ricostruito

l'evoluzione normativa delle IPAB, con particolare riguardo a quelle attive

nella Regione Veneto, ha rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione,

sollevata nell'asserito presupposto della natura privata dell'ente, in ordine

alla azione esercitata nei confronti del segretario e del revisore dell'ente;


ha rilevato la Sezione che, non essendo stata ancora trasformata la IPAB,

ai sensi del decreto legislativo n. 207/2001, in azienda pubblica di servizi

alla persona, continua ad applicarsi, in mancanza di diversa disciplina

legislativa di competenza delle Regioni, la previgente normativa di cui alla

legge n. 6972/1890, che ha conferito natura pubblica a tali istituzioni.

La Sezione ha, invece, declinato la giurisdizione in relazione ad azioni

risarcitorie esercitate nei confronti di :

un ufficiale dell'Esercito, cessato dal servizio, per la mancata

restituzione di somme indebitamente percepite e chieste in

ripetizione dopo la cessazione dal servizio, sia perché il

dipendente non aveva più obblighi funzionali, sia perché il

pagamento di somme indebitamente percepite si configura

quale indebito oggettivo, recuperabile, ai sensi dell'art.2033 c.c.,

in un contenzioso di competenza del giudice civile (sentenza n.

37/2016);

un imprenditore che, indebitamente, aveva posto a carico

dell'INPS prestazioni assistenziali, rilevando che, nella specie,

non si configura una relazione funzionale comportante

l’inserimento del soggetto nell’apparato organizzativo dell’ente

pubblico, in modo da renderlo compartecipe dell’operato

istituzionale volto alla realizzazione degli scopi di rilevanza

pubblica e destinatario di particolari vincoli ed obblighi nella

gestione delle risorse pubbliche (sentenza n. 115/2016);

un beneficiario di una nomina nel pubblico impiego, ove il

destinatario non abbia adottato atti o comunque partecipato a

provvedimenti amministrativi che lo abbiano interessato o che

abbiano in qualche modo agevolato il suo inserimento nella p.a.

(sentenza n.101/2016).

*******


Nel corso del 2016, la Sezione ha affrontato questioni di carattere

preliminare, preclusive dell'esame del merito delle questioni sottoposte al

suo giudizio.

In particolare, sono state sollevate spesso questioni di nullità dell'atto

di citazione in giudizio e degli atti istruttori compiuti, sotto il profilo della

inesistenza di notizia di danno specifica e concreta che, in base all'art. 17,

coma 30 ter del DL 1 luglio 2009 n.79, convertito dalla legge 3 agosto 2009

n.102, costituisce il presupposto per l'avvio della attività di competenza

del procuratore regionale. La Sezione (sentenza n.101/2016, per tutte) ha

rilevato che tale norma garantisce che l’avvio dell'istruttoria sia basato su

elementi concreti e specifici e non su mere ipotesi o astratte supposizioni.

La Sezione ha, quindi, affermato che il termine notizia deve intendersi

riferito ad uno o più fatti individuati nei tratti essenziali e non meramente

ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici.

Altre questioni hanno riguardato il contenuto dell'atto di citazione,

contestato sotto il profilo della indeterminatezza e genericità della causa

petendi. La Sezione (per tutte: sentenza n. 119/2016) ha affermato che il

vizio di nullità può riscontrarsi soltanto quando vi sia assoluta incertezza

sull'oggetto della domanda ovvero quando manchi l'esposizione dei fatti

costituenti la ragione della domanda, il cui oggetto va comunque integrato

con l'insieme delle indicazioni contenute nell’atto di citazione e nei

documenti allegati e richiamati.

Risolvendo altra questione preliminare, la Sezione, con sentenza

n.15/2016, ha dichiarato inammissibile l'atto introduttivo di un giudizio,

per violazione del divieto di ne bis in idem, essendo stata riproposta

l'azione, per i medesimi fatti, senza l'allegazione di circostanze nuove

rispetto a quanto emerso in un precedente giudizio, dichiarato estinto per

mancata riassunzione nei termini di legge. La Sezione ha, peraltro, rilevato

che anche l'atto conclusivo della attività pre-processuale, costituito


dall'invito a dedurre, non avrebbe potuto essere reiterato, configurandosi

in tal caso una ingiustificata rimessione in termini per l'attore pubblico.

Non è stata, invece, configurata la violazione del principio del “ne bis

in idem" nella sentenza n. 65/2011, che ha respinto un'eccezione di

inammissibilità della domanda avanzata dalla difesa nel presupposto che

il giudicato, formatosi in sede penale, avrebbe riguardato anche gli aspetti

risarcitori oggetto del giudizio di responsabilità amministrativa; ha,

infatti, ritenuto la Sezione che la costituzione di parte civile della pubblica

amministrazione danneggiata nel processo penale non preclude l’azione di

responsabilità amministrativo-contabile di risarcimento del danno erariale

e che eventuali condanne civili, rese in quella sede, non inficiano e non

impediscono condanne giuscontabili risarcitorie allo stesso titolo, salvi

eventuali conguagli compensativi da effettuarsi in sede esecutiva.

Con riferimento ai rapporti con altri giudizi, la Sezione, con sentenza n.

69/2016 , ha affermato che la giurisdizione civile per risarcimento dei danni

- da un lato - e la giurisdizione contabile - dall'altro - sono reciprocamente

indipendenti nei profili istituzionali, anche quando investono un medesimo

fatto materiale, cosicché, ove ciò avvenga, si realizza un mero rapporto di

interferenza tra i giudizi, insuscettibile di realizzare una violazione del

principio del ne bis in idem, nonché di tradursi nell’improponibilità della

domanda.

*****

Passando alle questioni di merito trattate dalla Sezione, assumono

rilievo, anche in termini numerici, le sentenze adottate nel quadro dell'

azione di contrasto alle condotte illecite connotate dal perseguimento di

profitto personale e coincidenti con la commissione di fatti penalmente

rilevanti (danni da reato).

Il quadro di riferimento per l’attività della Corte dei conti si rinviene

nei principi costituzionali in materia e, cioè, nell'art. 54, che sancisce l'

obbligo di fedeltà del dipendente pubblico e il dovere di adempiere con


disciplina ed onere le funzioni svolte, e nell'art. 97, che sancisce i principi

di legalità nell’organizzazione della pubblica amministrazione e di buon

andamento ed imparzialità della p.a., da cui scaturiscono, poi, come

corollario, i principi di efficacia, trasparenza ed economicità, di cui all’art.

1 della legge 241/1990, che governano l’esercizio della attività

amministrativa, nel perseguimento dei fini previsti dalla legge.

Il compito della giurisdizione contabile è finalizzato, in primo luogo, al

recupero delle utilità indebitamente conseguite dal responsabile: per le

fattispecie dolose (coincidenti con fatti di reato) l'azione tesa al reintegro

della lesione erariale è particolarmente incisiva in quanto conserva gli

elementi di totale ripristino del bene giuridico leso, non sempre presenti

nelle condotte gravemente colpose. La configurazione dolosa dell'illecito,

inoltre, rende solidale l’obbligazione risarcitoria, ove più soggetti siano

ritenuti responsabili, e la stessa obbligazione, nel concorso di specifici

presupposti, è trasmissibile agli eredi. I termini prescrizionali, infine,

decorrono dalla data in cui l’occultamento doloso è cessato.

In tale materia assume notevole rilievo anche la responsabilità per

danno all’immagine della p.a., configurabile pure in assenza di danni di

natura patrimoniale in senso stretto.

Il danno all’immagine, consistente nella lesione del decoro e del

prestigio della p.a., presuppone l'adozione, in sede penale, di una

condanna passata in giudicato per reati del pubblico dipendente in

pregiudizio della pubblica amministrazione che abbiano dato luogo alla

diffusione mediatica dei fatti, ingenerando un diffuso e persistente

sentimento di sfiducia della collettività nei confronti della

amministrazione stessa, determinato dalla manifesta ed abnorme

contrarietà dell'operato del soggetto agente, rispetto ai canoni

fondamentali della legalità, del buon andamento e della imparzialità.

È economicamente valutabile, in via equitativa ex art. 1226 c.c., quale

danno per gli oneri finanziari che danno luogo a costi aggiuntivi necessari


per correggere gli effetti distorsivi derivati dalla condotta illecita del

dipendente.

Si riportano di seguito le sentenze adottate in materia di danni da reato,

patrimoniali o all'immagine della pubblica amministrazione:

Sentenza n. 6/2016, pronunciata nei confronti di un dipendente

della Polizia Municipale per l' indebito utilizzo dell' auto di servizio

e per l'effettuazione di acquisti personali con denaro dell'Ente

locale.

Sentenza n. 38/2016, con la quale la Sezione ha condannato un

dirigente della ULSS di Venezia in relazione ad episodi corruttivi

nella attività di controllo delle procedure di smaltimento

dell'amianto. La Sezione ha, preliminarmente, rilevato

l'inopponibilità, in sede di giudizio di responsabilità

amministrativa, dell'accordo conciliativo intervenuto tra il

dipendente e l'amministrazione, rilevando che la Procura della

Corte dei conti è la sola titolare dell'azione posta a tutela

dell'interesse generale alla conservazione e corretta gestione dei

beni e mezzi economici pubblici e che l'amministrazione non ha

capacità di promuovere l'azione né di rinunciarvi. Nel merito,

dopo avere accertato la sussistenza dei fatti contestati e la

diffusione mediatica della vicenda, ha messo in evidenza che

l'imparzialità, la trasparenza e la correttezza dell'operato dei

pubblici funzionari costituiscono primari valori giuridici, posti a

presidio della credibilità dei pubblici uffici, violati, nella

fattispecie, attraverso condotte vessatrici realizzate dal convenuto

nei confronti di imprese del settore, al fine di procurarsi vantaggi

economici e personali di vario genere. Conseguentemente ha

quantificato il danno all'immagine in via equitativa in euro 200

mila, tenendo conto della funzione di livello ricoperta dal soggetto

agente, della tipologia dei gravi reati accertati, delle modalità di


commissione degli stessi, delle indebite ingerenze nelle scelte

gestionali delle imprese e del contesto sociale in cui gli illeciti

furono realizzati.

Sentenza n. 53/2016, con la quale la Sezione ha condannato, per

un danno all'immagine della p.a. quantificato in euro 50 mila, un

sottufficiale dei carabinieri, comandante di stazione, in relazione

a plurimi reati di concussione commessi nei confronti di

commercianti del luogo. La Sezione ha preliminarmente respinto

l'eccezione di improcedibilità della domanda per contrasto con la

giurisprudenza CEDU - sollevata dalla difesa nel presupposto che

la richiesta di risarcimento per danni all'immagine della p.a. abbia

natura repressiva e sanzionatoria e che duplichi, in tal modo, la

sanzione penale - rilevando che il giudizio per danno all'immagine

non ha una funzione punitiva ma risarcitoria, che trova

fondamento nel pregiudizio arrecato al pubblico erario. Ha

parimenti respinto un'eccezione di improcedibilità della domanda

per asserita carenza del requisito richiesto dall'art. 7 della L.

97/2001, costituito dalla sussistenza di una sentenza irrevocabile

di condanna, rilevando che la sentenza di patteggiamento è

equiparata a una pronuncia di condanna, pur non potendo,

ovviamente, assumere la stessa efficacia vincolante della sentenza

di condanna pronunciata a seguito di dibattimento. Con

riferimento alla quantificazione del danno, la Sezione, dopo avere

escluso che la destituzione dal servizio abbia la funzione di

riparare l'immagine lesa dalla p.a., ha quantificato il danno

all'immagine in via equitativa, evidenziando, a tale fine, la

valenza rappresentativa del comandante della Stazione dei

Carabinieri, fondamentale presidio di legalità e primo punto di

riferimento per le molteplici istanze di legalità dei cittadini.


Sentenza n. 65/2016, con la quale la Sezione ha condannato una

dirigente del Comune di Portogruaro, per fatti corruttivi alla

stessa addebitati e accertati con sentenza penale passata in

giudicato, quantificando il danno all'immagine in euro 100 mila,

in considerazione della funzione dirigenziale rivestita dal soggetto

agente nell'ambito comunale, del contesto sociale in cui i fatti

sono accaduti, del coinvolgimento di terzi e della notevole eco

mediatica della vicenda.

Sentenza n. 66/2016, emessa nei confronti di un carabiniere per

danno all'immagine della p.a., emerso in conseguenza di un

episodio di concussione, addebitato al predetto, e consistente nella

richiesta di denaro a privati con la minaccia che, in caso di

mancata corresponsione delle somme richieste, avrebbe

denunciato il destinatario della richiesta all’Autorità Giudiziaria

ordinaria per il reato di oltraggio a pubblico ufficiale commesso ai

suoi danni.

Sentenza n. 67/2016 , con la quale la Sezione ha condannato al

risarcimento del danno all'immagine della p.a., quantificato in

euro 30.000, un agente della polizia locale, responsabile di

corruzione per avere accettato prestazioni sessuali per omettere

atti d'ufficio al fine di favorire l' immigrazione clandestina. I fatti

avevano costituito oggetto di indagini penali a carico di un

imprenditore cinese, promotore di un'associazione per delinquere

finalizzata al favoreggiamento dell’immigrazione clandestina e

allo sfruttamento della prostituzione nella provincia di Venezia.


agente della Polizia di Stato in servizio presso l'Agenzia

Informazioni e Sicurezza Interna (AISI), in relazione ad un

episodio di concussione, consistente nella indebita richiesta di

denaro al fine di influire su alcune verifiche fiscali in corso di


svolgimento. In relazione alla quantificazione del danno, il

Collegio, pur rilevando di non potere fare applicazione del criterio

introdotto dall'art. 1, c. 62, della L. 190/2012, secondo cui l’entità

del danno all’immagine “si presume, salva prova contraria, pari al

doppio della somma di denaro o del valore patrimoniale di altra utilità

illecitamente percepita dal dipendente”, essendo i fatti contestati

anteriori all’entrata in vigore di detto testo (28 novembre 2012),

in considerazione della natura sostanziale della norma e della sua

conseguente irretroattività, ha ritenuto di utilizzare tale criterio

come parametro di valutazione equitativa ex art.1226 c.c..


assessore comunale per il danno all'immagine derivato dalla

commissione di un reato di concussione continuata ai danni di un

dipendente della stessa pubblica amministrazione; la Sezione ha

ritenuto che le disposizioni in materia di danno all'immagine,

ancorché destinate a pubblici dipendenti, siano applicabili anche

nei confronti degli amministratori non legati da rapporto di

pubblico impiego, in relazione a interpretazione

costituzionalmente orientata.


sottufficiale della GdF in conseguenza della reiterazione, per lungo

periodo di tempo, di reati di concussione, corruzione, rivelazione

di segreti d'ufficio e di favoreggiamento personale. Nella

quantificazione del danno, la Sezione ha tenuto conto delle

funzioni rivestite dal convenuto, della diffusività sociale e

dell'impatto mediatico della vicenda, relativa alla omissione di

verifiche fiscali nei confronti di imprese del settore conciario

operanti in Arzignano.

Sentenza 117/2016, con la quale il direttore pro tempore dell'ufficio

dell'Agenzia delle Entrate di Arzignano è stato condannato per il


danno derivato in conseguenza di illecite interferenze su verifiche

fiscali nei confronti di imprese del settore conciario operanti in

Arzignano e sulla definizione di altri procedimenti tributari in

corso, con un uso distorto e illecito dell'istituto dell'accertamento

con adesione.


funzionario dell'Agenzia delle Entrate, per il danno derivato dalla

percezione di tangenti da imprese del settore conciario operanti in

Arzignano, al fine di influire sul buon esito delle verifiche fiscali.

Sentenza n. 218/2016: relativa al danno arrecato da un agente

della Polizia di Stato per la sottrazione, dalla documentazione

presentata da privati, di marche bollo successivamente rivendute

ad altri utenti del pubblico ufficio.

Sentenza n. 219/2016: la Sezione, nell'ambito di un procedimento

per danno all'immagine della p.a., ha rigettato l'eccezione di

improcedibilità della domanda formulata dalla difesa del

convenuto per la mancanza del requisito della sussistenza di

sentenza penale di condanna passata in giudicato al momento

della proposizione della domanda. Ha ritenuto la Sezione che il

requisito dell’esistenza della sentenza penale irrevocabile di

condanna, ai fini della integrazione degli elementi costitutivi del

danno all’immagine, costituisce una condizione dell’azione e non

un presupposto processuale, sicché può ritenersi sufficiente che il

requisito sussista al momento della decisione. Conseguentemente,

il passaggio in giudicato della pronuncia del giudice penale,

intervenuta nel corso del giudizio, sana il difetto iniziale e consente

di adottare una pronuncia nel merito. La Sezione ha, pertanto,

condannato il convenuto, sottufficiale dei CC, per danno

all’immagine in relazione a fatti di concussione e peculato.

**********


Nell'ambito di giudizi avviati a seguito di reati, la Sezione ha definito

alcuni procedimenti cautelari riguardanti la nota vicenda MOSE, relativa

a diffusi episodi corruttivi, connessi alla realizzazione di un'opera pubblica

finalizzata alla difesa di Venezia e della sua laguna dalle acque alte,

addebitati a politici nonché a funzionari della pubblica amministrazione

statale e regionale, in concorso con privati.

Secondo la pubblica accusa, le vicende emerse in esito alla

definizione, con sentenza di patteggiamento, di alcuni procedimenti penali,

configurerebbero e danni all'immagine della p.a. e danni da disservizio.

La Sezione, con decreti presidenziali, successivamente confermati

dal competente giudice, ha sottoposto a cautela la somma complessiva di

€ 9.299.552,57, disponendo il sequestro di beni mobili, immobili e crediti di

Galan Gianfranco, già presidente della Regione, di Cuccioletta Patrizio,

presidente del Magistrato delle Acque, e di Casarin Enzo, funzionario

regionale.

In sede giudizio per la conferma, modifica o revoca di sequestro

conservativo, sono state affrontate talune questioni di particolare rilievo.

Il Giudice designato:

ha dichiarato ammissibile, nel processo cautelare contabile,

l'intervento del terzo finalizzato ad ottenere la esclusione della misura

cautelare sulla quota di sua pertinenza relativa ai conti correnti e ai titoli

cointestati (ordinanza n. 23/2016);

ha dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti, pur non

ignorando il diverso ma ormai datato orientamento della Corte di

Cassazione (SS.UU. 17471/2009), in ordine alla ricezione della

dichiarazione del terzo ex art. 543 cpc, alla luce delle recenti modifiche

legislative apportate al procedimento per pignoramento/sequestro presso

terzi, ispirate ad una più incisiva tutela del creditore procedente mediante

la tendenziale concentrazione e semplificazione del processo, quantomeno


con riguardo alle ipotesi in cui non sussistano contestazioni o incertezze

sulla consistenza dei crediti verso terzi (ordinanza n. 24/2016);

ha affermato che il sequestro conservativo di quote di società a

responsabilità limitata, ai sensi dell'art. 2471, primo comma, cod. civ., nel

testo modificato dal d.lgs. 17 gennaio 2003, n. 6, si esegue non già nelle

forme del pignoramento presso terzi, ma nelle forme speciali della notifica

al debitore ed alla società, con successiva iscrizione nel registro delle

imprese, senza dover invitare la società a rendere la dichiarazione del terzo

di cui all'art 547 c.p.c. e tanto meno instaurare il giudizio di accertamento

dell'obbligo del terzo (ordinanza n. 27/2016).

******

Nell'ambito del danno all'immagine della p.a. sono ricompresi anche gli

illeciti connessi al fenomeno dell'assenteismo (art.55 D.lgs. 165/2001,

modificato con l'art.69 del D.lgs. 150/2009) .

Nel tentativo di arginare diffusi comportamenti illeciti, il legislatore

ha tipizzato una particolare condotta del dipendente pubblico (quella della

falsa attestazione della presenza in servizio attuata con l'alterazione dei

sistemi di rilevamento o con altra modalità fraudolenta) ritenuta

particolarmente grave e dannosa, nonché suscettibile di determinare un

significativo vulnus all'immagine della p.a.

La Sezione ha definito alcuni giudizi per tale tipologia di danno,

attivati nei confronti di dipendenti pubblici per assenze arbitrarie dal

servizio, giustificate con certificati medici attestanti malattie in realtà

inesistenti (sentenza 10/2016), ovvero incompatibili con l'attività sportiva

svolta dal convenuto, il quale, nel periodo di assenza dal servizio, svolgeva

attività agonistica, partecipando a gare di rugby (sentenza n. 79/2016).

Con sentenza n. 84/2016 è stato condannato un carabiniere per il danno

derivato da illecite assenze dal servizio, giustificate con certificati medici

rilasciati per malattie non esistenti, nella duplice componente del danno

patrimoniale (emolumenti percepiti per prestazioni non rese) e del danno


all'immagine della pubblica amministrazione per assenteismo. La Sezione

ha ritenuto che quest'ultima tipologia di danno, prevista dal D.lgs. n. 165

del 2001, non riguardante il personale militare, si applichi, sulla base di una

interpretazione costituzionalmente orientata, anche a tale categoria di

personale in considerazione della ratio di evidente portata generale.

******

Altrettanto frequenti sono stati i giudizi in cui si è dibattuto in merito

al danno da disservizio, spesso contestato dalla Procura soprattutto in

aggiunta ad altre poste di danno derivante da reato.

Il danno da disservizio, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti

consiste nel pregiudizio - ulteriore rispetto al danno patrimoniale diretto o

al danno all'immagine - che la condotta illecita del dipendente arreca al

corretto funzionamento dell’apparato pubblico, determinando, attraverso

l'espletamento di un servizio al di sotto delle caratteristiche di qualità e

quantità richieste, il mancato conseguimento degli obiettivi di legalità, di

efficienza, di efficacia, di economicità e di produttività dell’azione

pubblica.

Si riportano di seguito le sentenze adottate:

Sentenza n. 65/2016: la Sezione ha condannato una dirigente

comunale per il danno derivato dall' esercizio illecito e

penalmente rilevante di pubbliche funzioni, e, in buona

sostanza, per l'espletamento del servizio, finalizzato al

perseguimento di benefici economici personali, e, quindi,

deviato rispetto al contenuto tipico del rapporto di servizio,

remunerato con il pagamento della retribuzione non giustificata

per mancanza di sinallagma.

Sentenza n. 67/2016: la Sezione ha condannato un dipendente

comunale, già condannato in sede penale per favoreggiamento

alla immigrazione clandestina, per il danno consistente nel

pregiudizio che la condotta illecita del dipendente ha arrecato


al corretto funzionamento dell’apparato pubblico,

determinando, attraverso l'espletamento di un servizio al di

sotto delle caratteristiche di qualità e quantità richieste, il

mancato conseguimento degli obiettivi di legalità, di efficienza,

di efficacia, di economicità e di produttività dell’azione

pubblica.

Sentenza n. 116/2016: la Sezione ha condannato il convenuto,

sottufficiale della Guardia di Finanza per il danno da disservizio

derivato dalla omissione di verifiche fiscali, in quanto la

funzione istituzionale tipica, astrattamente finalizzata al

perseguimento e alla realizzazione di interessi pubblici generali,

è stata in concreto piegata alla realizzazione di interessi egoistici

del dipendente, con conseguente impossibilità di ricondurre

l’azione all’agire istituzionale dell'Ente, che, tuttavia, ne ha

sostenuto i costi con correlato danno per l’inutilità della spesa.

sentenza n.117/2016 e sentenza n.178/2016, di eguale tenore

della precedente, riguardanti entrambe analoghi illeciti

commessi da funzionari dell'Agenzia delle Entrate. Con tali

sentenze, la Sezione, a fronte di un'eccezione di prescrizione, ha

ritenuto che il provvedimento di fermo amministrativo ex art.

69 del R.D. n. 2440/1923, strumento di autotutela decisoria in

funzione cautelare, avente struttura ed effetto di atto

impeditivo del pagamento altrimenti dovuto dalla stessa o da

altra amministrazione, nel momento in cui perviene al

destinatario, produce effetti interruttivi del decorso della

prescrizione, in quanto contenente la inequivoca

manifestazione di volontà dell'amministrazione creditrice di

ottenere l'adempimento di un determinato credito vantato. Tali

effetti vanno considerati permanenti in quanto il

provvedimento, temporaneo ad esecuzione ripetuta/frazionata,


continua a dispiegare i suoi effetti fino a quando non intervenga

un provvedimento che eventualmente ne disponga la revoca,

ovvero sino all’adempimento da parte del privato, ovvero

comunque fino all’estinzione del credito azionato.

*********

Sono numericamente rilevanti anche le sentenze emesse in materia di

illeciti nella gestione delle risorse umane, riscontrati nell'ambito di

amministrazioni statali, regionali, sanitarie e locali.

La Sezione, con sentenza n. 23/2016, ha assolto tre dirigenti medici in

servizio presso la AULSS di Bussolengo dall'accusa di avere adottato

comportamenti asseritamente vessatori, qualificati come mobbing e

caratterizzati da demansionamento nei confronti di un medico dipendente,

il quale aveva ottenuto, per tale motivo, un risarcimento in sede civile.

La Sezione, dopo avere affermato che il mobbing presuppone atti o

comportamenti vessatori protratti nel tempo e caratterizzati da un intento

di persecuzione e emarginazione, finalizzato ad escludere la vittima da un

gruppo di lavoro, determinando effetti lesivi della salute, della personalità

e della dignità dello stesso, ha rilevato che le condotte contestate, e, in

particolare, l'assegnazione di nuove mansioni, difettavano di tali

presupposti, in quanto rispondevano alla necessità di ottenere, da parte

del medico vittima dell'asserito mobbing, l'adesione alla ineludibile

riorganizzazione sanitaria dell'Azienda, cui lo stesso si opponeva non

condividendone le modalità esecutive per motivi professionali e personali.

Con sentenza n.24/2016, la Sezione ha condannato un medico di

medicina generale, convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, per il

danno derivante dalla indebita percezione di compensi, non dovuti in

quanto il sanitario esercitava, senza averne dato comunicazione alla

Azienda di appartenenza, attività libero professionale in forma non

occasionale, bensì strutturata, e cioè organizzata e continuativa, con un

impegno superiore ai limiti previsti dalla legge e dalla contrattazione


collettiva.

La Sezione ha rilevato che i medici di base partecipano allo

svolgimento di un pubblico servizio e sono tenuti all'osservanza di

procedure amministrative di carattere pubblicistico, finalizzate

all'espletamento di tale servizio, disponendo ed impegnando, con la loro

attività, risorse pubbliche del S.S.N., inserendosi, in modo continuativo,

nell'organizzazione strutturale, operativa e procedimentale delle Aziende,

così da potersi configurare, tra gli stessi e queste ultime, un vero e proprio

rapporto di servizio, nel cui contenuto rientrano anche le doverose e

veritiere comunicazioni da effettuare al fine di consentire, all’Azienda di

appartenenza, una corretta erogazione del trattamento retributivo

spettante.

Con sentenza n. 39/2016, la Sezione, in un giudizio in cui era stata

richiesta l'applicazione della specifica causa di non punibilità, a titolo di

responsabilità amministrativa, prevista a favore del rappresentante della

Amministrazione nelle Commissioni di conciliazione (art. dall’art. 66, c. 8,

del D.lgs. n. 165/2001, ora abrogato), ha avuto modo di precisare che

l’esimente, non configurabile quando siano stati violati principi normativi

inderogabili, si applica soltanto quando, fallito il tentativo per un accordo

spontaneo tra le parti, il Collegio di conciliazione formuli una proposta e a

questa l'Amministrazione aderisca.

Nel merito, la Sezione, dopo avere rilevato che taluni profili di illiceità

nella condotta degli organi dell'ente locale non potessero essere perseguiti

in mancanza di domanda, pena il vizio di ultrapetizione, ha assolto i

convenuti, amministratori e funzionari del Comune di Portogruaro,

accusati di non avere disposto l'adozione di provvedimenti di stato

(collocamento in disponibilità o aspettativa o comunque il trasferimento)

nei confronti di una dipendente coinvolta in un procedimento penale, in

considerazione della giuridica impossibilità di adottare tali atti, non

essendo ancora intervenuto il rinvio a giudizio e, comunque, in carenza di


norme che consentissero una sospensione unilaterale del rapporto, senza la

corresponsione di alcuna retribuzione.

Con sentenza n. 54/2016, la Sezione ha assolto il direttore generale della

Azienda ULSS di Este per il danno erariale indiretto derivato dalla stipula

di una transazione con un dipendente che riteneva illegittima la revoca

dell'incarico di responsabile di un dipartimento; la Sezione ha escluso la

colpa grave, in quanto la revoca era stata adottata nell'ambito di necessari

interventi per il miglioramento degli aspetti funzionali e gestionali,

utilizzando correttamente gli strumenti contrattuali disponibili.

Con sentenza n. 57/2016, la Sezione ha condannato un medico

frequentatore di una scuola di specializzazione presso l'Università degli

Studi di Padova (borsista) per avere conseguito la retribuzione nonostante

versasse in una causa di incompatibilità, costituita dal contemporaneo

esercizio di attività libero professionale retribuita, vietata al medico

specializzando sia dalla legge (art. 24, D. Lgs. 17 agosto 1999, n. 368), sia

dal contratto di formazione stipulato con l'Università; nella fattispecie, si

è rilevato uno sviamento delle risorse pubbliche impiegate, con

conseguente pregiudizio erariale quantificabile con riferimento all'intero

importo della borsa, al netto delle ritenute fiscali.

Con sentenza n. 69/2016, la Sezione ha condannato il Direttore generale

della ULSS di Verona al risarcimento del danno pari agli oneri sostenuti

per la nomina del direttore amministrativo, ritenuta illegittima per

violazione dell'art. 3, comma 7, del D.lgs. 502/1992, in considerazione della

evidente carenza, in capo al nominato (un magistrato), del presupposto di

un quinquennio di qualificata attività di direzione tecnica o

amministrativa in enti o strutture sanitarie pubbliche o private di media o

grande dimensione; a tale riguardo, la Sezione ha ritenuto che gli enti e le

strutture richiamate dal legislatore siano soltanto quelle afferenti al settore

sanitario e non ad altro diversamente qualificabile.


Ha, invece, assolto la beneficiaria dell'incarico, oltre che per il difetto

del rapporto di servizio con l'Azienda al momento della nomina, anche per

la inesistenza di una condotta illecita alla stessa addebitabile.

Ha, altresì, assolto i componenti del Collegio sindacale della Azienda

ritenendo che non configuri colpa grave il solo fatto di non avere incluso,

nel campionamento degli atti da controllare, la nomina del direttore

generale, che pur essendo un atto di notevole rilievo istituzionale,

certamente non assume particolare significatività sul piano economico-

finanziario .

Con sentenza n. 90/2016, la Sezione ha assolto il sindaco e il segretario

del Comune di S. Urbano, affermando la conformità a legge del

conferimento al segretario comunale delle funzioni di direttore generale

(art. 6, comma 10 della legge n. 127/1997), anche con specifico riguardo ai

comuni a ridotta dimensione demografica, alla luce della normativa pro

tempore vigente (oggi di diverso tenore); la Sezione ha rilevato che rimane

affidata alla discrezionalità tecnico-amministrativa degli organi politici la

scelta di provvedere o meno alla nomina del Direttore generale ovvero di

conferire le relative funzioni al segretario comunale, ai sensi dell'art. 108

TUEL. La Sezione ha, peraltro, precisato, contrariamente a quanto

rilevato dal PM, che le funzioni del direttore generale non sono

sovrapponibili a quelle del segretario comunale, se non in minima parte, e

che il potere discrezionale esercitato dagli organi comunali non appariva

contrario ai canoni di economicità, di efficacia, di imparzialità, di

pubblicità e di trasparenza, sindacabili dal giudice contabile.

Con sentenza n. 100/2016, la Sezione ha condannato il Direttore

Generale di un'Azienda sanitaria, che aveva attestato il possesso dei

requisiti per la nomina (esperienza almeno quinquennale di direzione

tecnica o amministrativa di strutture pubbliche o private) non esistenti e

che non riusciva a documentare neanche successivamente all'istaurazione

del rapporto, pur avendone l'obbligo.


A tale riguardo, è stato ritenuto danno erariale risarcibile quanto

corrisposto a titolo di retribuzione per una prestazione ritenuta non utile,

perché resa da soggetto non qualificato.

La Sezione ha, invece, assolto il direttore dell’Area Sanità della

Regione, cui era stato imputato di non avere proposto il provvedimento di

revoca in esito all'accertamento della insussistenza dei requisiti, in quanto

le competenze specifiche all'adozione dell'atto ricadevano in capo ad altro

ufficio dell'Amministrazione regionale.

Con sentenza n. 101/2016, la Sezione, in carenza di elementi probatori

tali da inficiare la legittimità delle procedure seguite, ha mandato esenti

da responsabilità amministrativa amministratori e funzionari del Comune

di S. Urbano in relazione a una assunzione di una candidata ad un concorso

pubblico nei ruoli del personale comunale con la qualifica di istruttore

amministrativo contabile, ritenuta dalla pubblica accusa connotata da

mancanza di requisiti e dalla presenza di insanabili vizi procedurali

determinati dalla violazione dei principi di trasparenza e buon andamento

della pubblica amministrazione.

La Sezione, con sentenza n. 102/2016, ha mandato esente da

responsabilità amministrativa un funzionario direttore di una sede

provinciale della direzione territoriale del lavoro per il danno c.d. indiretto

derivato dalla liquidazione di somme ad un dipendente, effettuata a

seguito di sentenza civile che aveva riconosciuto lo svolgimento di funzioni

superiori da parte di tale dipendente; la Sezione ha ritenuto che in capo al

funzionario non potesse configurarsi la colpa grave in considerazione di

una pesantissima carenza di personale nell'ufficio in questione

(ripetutamente segnalata al competente Ministero), tale da porre in

pericolo lo stesso buon andamento della Direzione provinciale.

La Sezione, con sentenza n. 103/2016 ha condannato un medico di

medicina generale, convenzionato con il Servizio sanitario nazionale, per

l’esercizio di attività libero-professionale svolta in violazione dei limiti


consentiti dagli accordi collettivi nazionali e, cioè, in forma strutturata

superiore alle cinque ore settimanali; in ordine alla prova dell'illecito, ha

rilevato che i verbali di accertamento della Guardia di Finanza

costituiscono piena prova sino a querela di falso, ex art. 2700 c.c.,

limitatamente al c.d. contenuto estrinseco dell'atto pubblico; per contro,

detta efficacia fidefacente non si estende al c.d. contenuto intrinseco del

documento, ovvero ai fatti oggetto delle dichiarazioni dei terzi e ai giudizi

e alle valutazioni del pubblico ufficiale, per le quali deve conseguentemente

ritenersi ammessa la prova contraria. In merito al contenuto dell'atto, ha

rilevato che il giudice della responsabilità amministrativa può liberamente

valutare i verbali dei pubblici ufficiali quali elementi di prova, onde

valorizzarne l’autonomo rilievo probatorio ai fini della formazione del suo

libero e prudente apprezzamento e convincimento, ai sensi dell’art. 116,

co. 1, c.p.c., potendo altresì i medesimi costituire indizi gravi, precisi e

concordanti, tali da concorrere ad integrare il complessivo aspetto o

quadro probatorio, secondo il paradigma degli artt. 2727 e 2729 c.c. .

La Sezione, con sentenza n. 213/2016, ha condannato gli

amministratori e il direttore di un'IPAB per la illegittima attribuzione di

funzioni dirigenziali ad un funzionario, affermando che, in conseguenza

dell'applicazione dei nuovi criteri di classificazione, la IPAB in questione

non avrebbe dovuto ritenersi indefettibilmente obbligata a modificare la

dotazione organica, prevedendo necessariamente la qualifica dirigenziale

per il segretario-direttore; per converso, avrebbe dovuto verificare la

sussistenza di esigenze organizzative e delle necessarie risorse finanziarie e

nel contempo, nell'ipotesi che vi fosse stato un adeguamento della

dotazione organica con l'istituzione di posizioni dirigenziali, la relativa

copertura non avrebbe dovuto sfuggire alla regola generale del pubblico

concorso (seppure "riservato").

*****


Sempre in tema di gestione delle risorse umane, sono state adottate

decisioni in materia di incarichi extraistituzionali svolti da pubblici

dipendenti in assenza della autorizzazione dell'amministrazione di

appartenenza e in violazione dell'art. 53 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165,

nel testo modificato dalla L. 190/2012, che prevede una ipotesi di

responsabilità tipizzata, sanzionata dall'obbligo di riversamento alla P.A.

delle somme conseguite.

Si tratta di una disposizione introdotta dalla normativa anticorruzione,

dettata per il corretto esercizio delle funzioni pubbliche da parte dei

dipendenti, al fine di assicurare il buon andamento della p.a. ed evitare il

conferimento di incarichi che possano pregiudicare l'imparzialità del

dipendente stesso.

Con sentenza n.94/2016, la Sezione ha condannato un docente per

l'esercizio di attività libero-professionale extraistituzionale retribuita,

svolta contestualmente alla attività istituzionale, senza la prescritta

autorizzazione, che peraltro non poteva essere rilasciata in quanto relativa

ad attività incompatibile, atteso il principio di esclusività nello

svolgimento del rapporto di impiego verso l’Amministrazione.

La Sezione, con sentenza n.118/2016, ha condannato il direttore del

Centro Servizi Anziani "Casson" di Chioggia, dirigente pubblico a tempo

pieno, per avere contemporaneamente svolto funzioni di commercialista,

in violazione dell'art. 53, D.lgs. 30 marzo 2011 n. 165, rilevando che

l'ipotesi di responsabilità tipizzata in questione non richiede un prodromico

procedimento amministrativo definitivo.

La Sezione, con sentenza n. 217/2016, ha condannato un medico di

medicina generale per la violazione dell'art.53, commi 7 e 7-bis del D. Lgs

n. 165 del 2001 e s.m. e i. non essendosi munito di preventiva

autorizzazione rilasciata dall’AULSS per lo svolgimento di attività

esterna, in stridente violazione degli obblighi di servizio discendenti dal

particolare legame giuridico derivato dal rapporto di lavoro convenzionato


costituito con l'Azienda. La sanzione irrogata è stata commisurata a

quanto indebitamente dal medesimo percepito dalla Casa di cura privata,

come corrispettivo delle prestazioni lavorative esterne rese.

*********

Anche nel 2016, sono state emesse sentenze in tema di incarichi esterni

attribuiti in violazione della normativa in materia.

Con sentenza n. 107/2016, la Sezione, premessa un'ampia ricostruzione

dei principi in materia di conferimento di incarichi esterni, ha affermato

che, per il conferimento a un dipendente della medesima amministrazione

(provincia) di incarichi dirigenziali ex art. 19, comma 6, del D.lgs. 165/2001

(applicabile, sul punto, anche agli enti locali), necessita, oltre alla

esperienza professionale maturata per almeno un quinquennio, anche la

laurea; conseguentemente ha condannato un dipendente, inquadrato come

dirigente, che aveva allegato un titolo, conseguito all'estero, non

equipollente alla laurea.

Con riferimento al successivo conferimento, a favore dello stesso

funzionario, di un incarico di esperto di alta specializzazione al di fuori

della dotazione organica, la Sezione ha assolto il beneficiario, rimasto

estraneo alla procedura di conferimento; ha, altresì, assolto i conferenti,

rilevando la legittimità della procedura seguita e affermando, con

riferimento al titolo di studio necessario per il conferimento dell'incarico,

che, in relazione a talune attività proprie dell'organizzazione dei pubblici

uffici, soprattutto di dimensioni minori, l'attività di specifici settori può

essere svolta da soggetti che, seppure privi di titolo di studio universitario,

siano in possesso di altro titolo di studio specificamente richiesto per

l'esercizio di una particolare attività, nonché di idonea e documentata

esperienza di settore.

La Sezione, con sentenza n.209/2016, ha assolto il Presidente e un

funzionario della Provincia di Padova in relazione ad un asserito


illegittimo conferimento di incarichi a soggetto esterno, rilevando la

ricorrenza di tutti i requisiti previsti dalla legge.

*********

In materia di illeciti nella gestione della finanza e del patrimonio della

p.a., si segnalano le seguenti sentenze:

La Sezione, con sentenza n. 5/2016, ha condannato funzionari

amministrativi e tecnici dell'Azienda territoriale per l'edilizia residenziale

di Venezia (ATER), per il danno erariale di circa 130 mila euro, acclarando

la sussistenza di condotte omissive correlate al mancato introito di somme

a titolo di maggiori canoni locativi, dovuti per le locazioni di circa duecento

immobili non di edilizia residenziale pubblica, di proprietà dell'Ente e

ubicati in Venezia e nella terraferma veneziana. Ha ravvisato, nella

fattispecie, la colpa grave, per la sprezzante trascuratezza dei doveri

istituzionali, resa ostensiva da una comportamento, reiterato nel tempo,

improntato a particolare noncuranza degli interessi pubblici,

caratterizzato da un ampio grado di probabilità e prevedibilità

dell'effettivo verificarsi dell'evento dannoso.

Con sentenza n. 14/2016, la Sezione ha assolto amministratori

dell'Azienda gestione edifici comunali di Verona per il danno erariale

contestato per la esecuzione di lavori, effettuati presso la sede dell'Ente,

ritenuti ordinati in spregio delle disposizioni di legge e comunque non utili:

il Collegio ha ritenuto che l' asserita infrazione delle regole di affidamento

non è di per sé fonte di danno, salvo che non si dimostri che da tale

infrazione siano derivati effetti lesivi degli interessi patrimoniali dell'Ente

(nella fattispecie, il danno non poteva ritenersi configurabile, in quanto i

lavori vennero eseguiti per migliorare la funzionalità dell'edificio).

Con sentenza n. 56/2016, la Sezione ha condannato il segretario di

un'Istituzione pubblica di assistenza e beneficienza al risarcimento del

danno erariale di oltre 200 mila euro, cagionato per avere, in maniera

continuata e sistematica, alterato i mandati di pagamento presentati al


tesoriere e riferibili agli stipendi ed ai rimborsi spese, così determinando, a

proprio vantaggio, maggiori spese a carico dell'Ente; ha, altresì,

condannato il revisore, in via sussidiaria, per avere omesso di svolgere con

diligenza le funzioni di controllo assegnategli dalla legge e dallo statuto

dell'ente; di conseguenza, in sede di esecuzione della sentenza di condanna,

l'Amministrazione dovrà escutere in primo luogo il debitore principale per

l’intero danno da risarcire, potendo solo successivamente, in caso di

mancata realizzazione del credito o di incapienza, rivolgersi al debitore

sussidiario, ovviamente nei limiti del quantum della sua condanna.

Con sentenza n. 119/2016, la Sezione ha condannato al risarcimento

del danno taluni amministratori del Comune di Lozzo di Cadore per avere

costituito un' ipoteca su un immobile pubblico a favore di un privato, senza

valutare le condizioni patrimoniali e finanziarie del beneficiario e

determinando, in esito alla insolvenza del predetto nei confronti dei suoi

creditori, la sottrazione dell'immobile al patrimonio pubblico.

La Sezione ha, al riguardo, rilevato che è consentita la concessione di

garanzia c.d. reale su immobili di proprietà pubblica (nella specie: beni

comunali), purché, in ossequio al principio di buon andamento e di

economicità del pubblico agire, l'operazione sia preceduta da una prudente

valutazione delle condizioni patrimoniali e finanziarie del beneficiario,

funzionale essenzialmente alla ponderazione del rischio di sottrazione al

patrimonio dell'ente, e dunque alla collettività, dell'immobile pubblico da

ipotecare.

La Sezione, con sentenza n. 220/2016, ha condannato un soggetto

privato, beneficiario di contributi pubblici, per avere distratto e venduto i

beni acquistati per la realizzazione del programma di investimenti entro i

cinque anni dalla data del decreto di concessione del finanziamento,

omettendo di comunicare la cessazione anticipata dell'attività all'Ente

erogatore e impedendo a quest'ultimo l'adozione dei previsti

provvedimenti per il recupero parziale del contributo.


*******

La Sezione è stata altresì impegnata nella disamina di vicende

riguardanti la materia degli appalti pubblici di opere e servizi, di costante

rilievo ai fini della responsabilità amministrativa, anche per la rilevante

incidenza che i relativi danni determinano nei bilanci pubblici.

La Sezione, con sentenza n. 89/2016, ha condannato amministratori e

funzionari dell'IPAB F. Casson di Chioggia al risarcimento del danno di

oltre 398 mila euro, derivato dal maggior onere sostenuto per il ricorso alla

somministrazione di lavoro temporaneo, ingiustificato in quanto esulante

dalle previsioni di legge; l'Ente, infatti, utilizzava il lavoro interinale per

sopperire sistematicamente ad assenze, anche di breve durata, di lavoratori

con ogni tipo di mansione, a prescindere dalla ricorrenza di quelle esigenze

temporanee o eccezionali che la legge impone per farvi ricorso, senza

preventivamente procedere a momentanee sostituzioni o avvicendamenti

nell'ambito dei vari reparti.

Il danno è stato determinato, in via equitativa, prendendo a paragone,

per gli anni oggetto di indagine, l'anno in cui, ad assoluta parità di

condizioni, l'esborso per il lavoro somministrato era stato minore; per

ciascuno degli anni, è stato considerato danno risarcibile la misura di spesa

eccedente rispetto al termine di paragone adottato.

La Sezione, con sentenza n. 68/2016, ha affermato la non attualità del

danno in relazione ad una operazione di finanziamento per la realizzazione

di un'opera pubblica, qualificata come leasing finanziario, ritenuta dalla

Procura attrice più onerosa rispetto ad un ordinario mutuo contratto con

la Cassa depositi e prestiti; ha sostenuto la Sezione che l'ipotesi dannosa in

questione possa essere valutata soltanto dopo il consolidamento degli oneri

effettivi che lo strumento finanziario utilizzato, a tassi variabili nel tempo

e ancora in corso di esecuzione, abbia determinato in capo all'ente

contraente.


Con sentenza n. 88/2016 è stata condannata una dirigente scolastica per

il danno indiretto derivato da irregolarità in procedure contrattuali,

consistenti in un ingiustificato recesso da un contratto di noleggio di

attrezzature in esito al quale l'istituzione scolastica veniva condannata in

sede civile.

La Sezione, con sentenza n. 120/2016, in considerazione dell'avvenuto

ripianamento del danno, ha dichiarato la sopravvenuta carenza di

interesse in ordine ad una richiesta risarcitoria, avanzata dalla Procura

regionale e oggetto, in relazione a questioni pregiudiziali, di vicissitudini

processuali, in altri gradi di giudizio, solo di recente definite.

Al fine di pervenire alla definizione del giudizio, la Sezione ha

effettuato, alla luce della pur scarna giurisprudenza e dottrina in materia,

una disamina della natura giuridica delle c.d. società di trasformazione

urbana (art. 120 TUEL), ascrivibili al genus delle società miste pubblico-

privato, funzionali alla realizzazione di un progetto di trasformazione

urbana in coerenza con la strumentazione urbanistica, che hanno il

compito di acquisire la disponibilità di immobili e di trasformarli e

commercializzarli, al fine di realizzare un programma di trasformazione

urbana in conformità agli strumenti urbanistici vigenti.

L'utilizzo di tale particolare strumento giuridico impone il puntuale

rispetto del principio di economicità (art. 1, legge n. 241/1990), seppure da

intendere non esclusivamente in termini di stretta corrispettività tra

obbligazioni gravanti sulla p.a. e doveri del privato, ma anche come

inclusivo della valorizzazione urbanistica perseguita mediante la S.T.U..

Con sentenza n. 177/2016, resa in un giudizio particolarmente

complesso, relativo alla individuazione di responsabilità per la mancata

utilizzazione di una centrale di cogenerazione ad olii a biomassa realizzata

nel Comune di Conselve, grazie a considerevoli finanziamenti pubblici, con

lavori iniziati nel 2006 e collaudata nel 2009. La Sezione ha condannato la

società beneficiaria del finanziamento a risarcire il danno, a favore della


regione Veneto, di € 1.040.000,00; ha, invece, accolto l'eccezione di

prescrizione sollevata da alcuni convenuti in relazione al lungo tempo

trascorso dai fatti e ha rigettato la domanda nei confronti di altri convenuti

(che non avevano sollevato l'eccezione di prescrizione) ritenendo la carenza

di presupposti per l'affermazione della responsabilità.

*******

In materia di danno per ingiustificata durata di procedimenti giudiziari,

la Sezione, con sentenza n. 220/2016, ha condannato un magistrato

ordinario per il danno indiretto derivato dal tardivo deposito di sentenze

penali, avvenuto a distanza di anni rispetto alla data in cui veniva data

lettura del dispositivo in udienza. Il danno traeva origine nella condanna

subita dal Ministero della Giustizia per la durata eccessiva di taluni

procedimenti giudiziari, ai sensi della legge n. 89/2001 (legge Pinto).


3. Conti giudiziali

Il giudizio di conto, pur rientrando nelle attribuzioni originarie

assegnate alla Corte dei conti dalla legge istitutiva (L. 800/1862), risponde

oggi ad un principio generale secondo cui il pubblico denaro proveniente dalla

generalità dei contribuenti e destinato al soddisfacimento dei bisogni

pubblici, deve essere assoggettato alla garanzia costituzionale della

correttezza della sua gestione (art.103, Cost.).

Gli agenti contabili dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni

sono pertanto sottoposti ad un giudizio "necessario", che inizia con il deposito

del conto, adempimento che costituisce in giudizio l'agente contabile, e per il

quale è previsto l'intervento obbligatorio del Pubblico Ministero.

Il carattere di necessarietà del giudizio e di generalità dell'obbligo

impone la costante verifica della identità dei soggetti (tesorieri, ricevitori,

cassieri, agenti della riscossione, dei pagamenti, etc.) sottoposti a tale obbligo;

per tale motivo, il nuovo codice della giustizia contabile (art.138, 2 comma)

ha istituito, presso ogni Sezione, l'"Anagrafe degli agenti contabili", tenuta in

apposito sistema informativo nel quale devono confluire i dati costantemente

comunicati dalle Amministrazioni e le variazioni che intervengono, con

riferimento a ciascun agente e a ciascuna gestione. In realtà, già da tempo,

alcune Sezioni giurisdizionali, e tra queste quella per il Veneto, hanno

attivato tale rilevazione, pur in assenza di specifici obblighi normativi di

comunicazioni gravanti sulle amministrazioni.

Il mutato quadro normativo impone la necessità di un puntuale

adempimento dell' obbligo informativo a carico di tutte le pubbliche

Amministrazioni operanti sul territorio.

Il codice prevede, inoltre, che i conti siano trasmessi alla Corte dei

conti mediante le tecnologie dell'informazione e della comunicazione (art. 138,

4 comma). A tale riguardo, va rilevato che la Corte ha attivato, sin dal 2015,

il sistema informatico per l'acquisizione in formato digitale dei conti


giudiziali, denominato SIRECO (Sistema Informativo per la Resa

Elettronica dei Conti giudiziali), che ha eliminato l'invio del conto in formato

cartaceo. Permangono, tuttavia, da parte di alcune Amministrazioni, residue

resistenze, oggi assolutamente ingiustificate a fronte del preciso obbligo

introdotto dalla legge.

A garanzia dell'adempimento degli obblighi connessi alla resa del

conto, il Codice ha previsto, nell'ambito delle Amministrazioni, la figura di un

responsabile del procedimento (art.139) che, espletata la fase di verifica o di

controllo amministrativo dei conti, ne cura la trasmissione alla Corte dei

conti.

In relazione a tali innovativi adempimenti, va richiamata l'attenzione

delle Amministrazioni per una pronta individuazione dei responsabili del

procedimento, al fine di consentire una regolare e tempestiva trasmissione dei

conti alla Sezione giurisdizionale.

In caso di inadempimento degli obblighi di trasmissione, viene

attivato, ad istanza del Procuratore regionale, il giudizio per resa di conto,

affidato ad un giudice monocratico della Sezione (art. 141 Codice), che fissa

un termine per il deposito con proprio decreto, avverso il quale può essere

proposta opposizione al collegio (art. 142 codice) .

L'inosservanza del termine fissato dal giudice comporta la

compilazione d'ufficio del conto a spese del contabile e la irrogazione di

sanzioni a suo carico (ovvero a carico del responsabile del procedimento che

non abbia curato il tempestivo invio alla Corte dei conti).

Altra interessante innovazione introdotta dal codice riguarda

l'adozione, da parte del Presidente della Sezione, di un decreto che stabilisce,

all'inizio di ciascun anno, sulla base di criteri oggettivi e predeterminati, le

priorità cui i magistrati relatori dovranno attenersi nella pianificazione

dell'esame dei conti (art.140 codice). Ciò consentirà di individuare,

preventivamente, le gestioni più significative sotto il profilo della rilevanza

erariale o che, anche sulla scorta di elementi tratti dalla attività giudiziale,


possono presentare profili di criticità.

Quanto alle nuove norme procedurali, che, in realtà, poco innovano

rispetto al passato, va rilevato che le stesse si applicano soltanto ai conti

giudiziali da presentare dalla data di entrata in vigore del codice (art. 2, norme

transitorie, codice).

Una maggiore celerità nella definizione della fase istruttoria dei conti è

garantita, invece, dalla previsione di un termine perentorio, di trenta

giorni, entro il quale il pubblico ministero deve rendere le sue conclusioni

sulle relazioni presentate dal magistrato istruttore. Ove non sia emesso

avviso contrario al discarico nel termine di cui sopra, il Presidente può

procedere ugualmente alla adozione del relativo procedimento.

********

La Sezione giurisdizionale per il Veneto, nel corso del 2016, ha

ulteriormente potenziato l'attività di esame dei conti, pur con i limiti

derivanti dalla insufficienza degli organici del personale di magistratura e,

soprattutto, del personale amministrativo che, in questa materia, deve

possedere specifica professionalità in materia di revisione contabile.

Al 1° gennaio 2016, risultavano pendenti n. 27.849 conti giudiziali; nel

corso dell’anno ne sono pervenuti n. 5.425 (n. 8.164 nel 2015) e ne sono stati

definiti n. 5.511 (n. 3106 nel 2015), di cui n. 516 in udienza pubblica, n. 645

(n.363 nel 2015) con decreto presidenziale di discarico ex art. 32, RD

1038/1933 e n. 4350 (n. 2700 nel 2015) con decreto presidenziale di estinzione

ex art.2, legge 20/1994.

Sono state depositate dai magistrati n. 640 relazioni con proposta di

discarico (n. 422 nel 2015), n. 4.850 con proposta di estinzione (n. 2800 nel

2015) e n. 74 con richiesta di deferimento al Collegio (43 nel 2015).

Sono state, inoltre, emesse n. 74 sentenze, di cui 6 non definitive.

A supporto dell’attività di revisione sono state richieste, ai sensi

dell'art. 28, RD 1038/1993, notizie e documenti mediante fogli di rilievo in via

ufficiosa (n. 30 relativi a 447 conti).


Al 31 dicembre 2016 risultano pendenti n. 27.763 conti giudiziali.

In tema di giudizi di conto meritano di essere segnalate le seguenti

sentenze:

Con sentenza n. 70 del 12 maggio 2016, la Sezione si è pronunciata sul

conto reso dall'economo di un'Azienda ULSS, rilevando che la gestione

economale è una gestione di cassa in regime di anticipazione, per cui

l’economo, personalmente responsabile delle somme ricevute in

anticipazione, deve dimostrare la regolarità dei pagamenti eseguiti, in

stretta correlazione agli scopi per i quali sono state disposte le

anticipazioni.

Ha rilevato che, per una corretta e ben definita gestione del servizio,

l'Amministrazione deve indicare specifiche prescrizioni cui l’agente dovrà

attenersi per rendere legittima la sua azione. In particolare, dovrà essere

preventivamente determinata la quantificazione del fondo di dotazione

annuale da assegnare all’economo, con indicazione delle modalità e dei

tempi di anticipazione delle somme, delle modalità di esecuzione delle spese

e di presentazione del rendiconto agli organi competenti al controllo ed

all’approvazione del medesimo.

Inoltre, la Sezione ha rilevato che la gestione economale deve limitarsi

a sostenere le spese d’ufficio di non rilevante ammontare, strettamente

inerenti alle tipologie tassativamente individuate dai regolamenti, mentre

esulano da tale alveo tutte quelle spese programmabili e correttamente

prevedibili sin dall’inizio dell’anno, che devono seguire, invece, un

procedimento “ordinario” con la singola spesa effettuata attraverso la

tesoreria, con impegno e ordinativo emesso dai responsabili delle singole

unità operative.

Con sentenza n. 125 del 27 ottobre 2016, la Sezione si è posta il

problema di verificare se, presso gli enti locali, siano assoggettabili al

giudizio di conto i soli consegnatari per “debito di custodia” o se, l’utilizzo

della locuzione “incaricato della gestione dei beni”, di cui all’art. 93 TUEL,


importi l’estensione dell’obbligo della resa del conto anche ai consegnatari

per “debito di vigilanza”.

Premesso che il combinato disposto dei commi 1 e 2 dell’articolo 93

del T.U.E.L. va interpretato nel senso di una estensione agli enti locali delle

categorie e dei principi valevoli per gli impiegati civili dello Stato, e,

quindi, anche per i conti da essi resi, la Sezione ha ritenuto che l’obbligo

della resa del conto giudiziale, anche negli enti locali, va limitato ai soli

consegnatari di beni presi in consegna con “debito di custodia” e non anche

quelli per i quali il consegnatario è gravato solo del “debito di vigilanza”

Con sentenza n. 161 del 3 novembre 2016, la Sezione ha rilevato che

i titoli azionari e partecipativi, per i quali sussiste l'obbligo di resa del conto

giudiziale, devono essere presentati sull'apposito modello n. 22 previsto dal

DPR 31 gennaio 1996, che deve contenere la descrizione dei titoli azionari,

la consistenza in quantità e valore all'inizio e alla fine dell'esercizio, con

l'indicazione del motivo delle variazioni; il conto deve, inoltre, essere

presentato dal soggetto incaricato di esercitare i diritti di azionista nelle

società partecipate, da individuarsi, a carico della amministrazione e con

atto di carattere generale, con l'indicazione del termine di durata e di

cessazione. E' necessario poi che siano documentate, ai fini del giudizio di

competenza, le modalità di esercizio della gestione da parte delle società

stesse e le modalità di applicazione delle direttive impartite da parte dei

titolari delle azioni o partecipazioni pubbliche.

Con sentenza n. 168 del 3 novembre 2016, la Sezione si è posta il

problema di verificare se debba essere reso il conto giudiziale riguardante

beni immobili di proprietà di un ente locale.

Ha rilevato la Sezione che in relazione al quadro normativo statale

in materia, cui fa riferimento quello degli enti locali, la figura del

consegnatario si caratterizza, anzitutto, per avere un debito di materie o di

oggetti, cioè precipuamente di beni mobili, ed il concetto stesso di debito

di custodia presuppone la presa in carico di detti beni mobili.


La figura dell'agente contabile, assoggettato al regime del giudizio

di conto, appare infatti connotata proprio per il maneggio di denaro e/o di

materie, cioè per gestioni tipicamente di cassa o di magazzino, con esistenze

iniziali e rimanenze finali, con i connessi movimenti in carico e scarico,

consistente, quest'ultimo, nella distribuzione o somministrazione o altro

esito degli oggetti o materie ricevuti in consegna, con la configurazione di

un obbligo restitutorio dei beni o delle materie in deposito.

Conseguentemente, al di là della generica formulazione della

normativa in materia per gli enti locali (art. 93 del TUEL) nonché del

disposto dell'art.1 del DPR 31 gennaio 1996 n. 194 che, con riferimento al

consegnatario di beni, non specifica se i beni debbano essere mobili o

anche immobili, la Sezione ha ritenuto che non sussiste, per i beni immobili

degli enti locali, l'obbligo del consegnatario di presentare il conto giudiziale

alla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti, con conseguente

improcedibilità del relativo giudizio.


4. Giudizi pensionistici

Nel sistema giudiziario italiano il contenzioso previdenziale è ripartito,

per la materia pensionistica, tra il giudice ordinario e quello contabile, cui è

assegnata la cognizione delle controversie sulle pensioni pubbliche (art. 62,

R.D. 1214/1934).

Il sistema previdenziale dei dipendenti pubblici, in passato connotato

da accentuata difformità rispetto a quello privato, tende oggi a uniformarsi

riguardo alle tipologie dei trattamenti pensionistici garantiti, ai requisiti per

l'accesso al trattamento e al sistema di computo contributivo. Il processo di

armonizzazione è stato ulteriormente completato con l'assegnazione della

gestione delle pensioni pubbliche all'INPS, subentrato all'INPDAP nei

rapporti attivi e passivi a questo spettanti e, quindi, anche nei contenziosi

pendenti.

Le controversie pensionistiche, inizialmente decise dalla Sezione

giurisdizionale in composizione collegiale, a seguito della legge 21 luglio 2000

n. 205, vengono decise in composizione monocratica, attraverso magistrati in

funzione di "giudice unico delle pensioni".

Il nuovo codice della giustizia contabile (D.lgs.174/2016) ha

confermato l'assetto generale del giudizio siccome configurato dalla legge

205/200, conformato, in buona parte, sulle disposizioni processuali civili

previste per le controversie individuali in materia di lavoro.

Sono state, tuttavia, apportate, rispetto all'originario sistema, alcune

modifiche in ordine al deposito del ricorso, che va ora notificato

contestualmente al decreto di fissazione d'udienza emesso dal GUP e non più

prima del formale deposito in cancelleria. Sono stati, inoltre, introdotti più

stringenti termini, di carattere ordinatorio, finalizzati ad accelerare

ulteriormente l'iter processuale.

Il rilevante arretrato che caratterizzava il contenzioso pensionistico è

stato ormai completamente eliminato; i tempi di definizione dei giudizi

continuano, anche quest’anno, ad attestarsi in una media di mesi 6 fra la data


di deposito del ricorso nella Segreteria della Sezione e quella di deposito della

sentenza, durata da ritenersi soddisfacente, ove si tenga presente dei tempi

tecnici per le notifiche alle parti del giudizio e del numero assai limitato dei

magistrati e del personale amministrativo assegnati alla Sezione.

Sempre con riferimento ai tempi di durata ragionevole dei processi, va

detto che, nel corso del 2016, non risultano presentate domande di equa

riparazione, ai sensi della legge n. 89/2001 (c.d. “legge Pinto”), in ordine a

giudizi trattati da questa Sezione.

Ciò premesso, si può affermare che nel decorso anno sono stati

raggiunti gli obiettivi fissati (mantenimento del livello di produttività e

tempestiva risposta alle istanze dei cittadini ricorrenti).

Nel corso del 2016, i giudici monocratici hanno tenuto n. 33 udienze e

n.9 camere di consiglio per la tutela cautelare.

Ad inizio di anno risultavano pendenti n. 117 ricorsi in materia di

pensione (n.71 pensioni civili e n.46 pensioni militari). Nel corso dell’anno

sono stati presentati n. 113 ricorsi (n.63 pensioni civili, n. 49 pensioni militari

e n. 1 pensione di guerra ). Ne sono stati definiti n.109 (n. 67 pensioni civili,

n.41 pensioni militari e n.1 pensione di guerra), sicché a fine anno sono

risultati pendenti n.121 ricorsi.

Sono state emesse n. 100 sentenze (n.51 di accoglimento, n.31 di rigetto

e n.18 con altra formula) e n.8 ordinanze di sospensiva (misure di tutela

cautelare innominata).

In relazione alla tipologia dei ricorsi, va rilevato che rimane costante

il flusso medio dei ricorsi in materia di pensioni ordinarie civili, riguardanti

tutti i dipendenti delle pubbliche amministrazioni, esclusi i militari;

altrettanto costanti rimangono i ricorsi in materia di pensioni militari

ordinarie, riguardanti i militari di carriera, mentre, rispetto agli anni passati,

sono pochissimi i ricorsi in materia di pensioni militari c.d. tabellari, per

effetto della sospensione del servizio militare di leva. In netto regresso, invece,

i ricorsi in materia di pensione di guerra (soltanto uno nel 2016), a causa della


riduzione numerica dei beneficiari di tale trattamento (titolari ovvero aventi

causa inabili a proficuo lavoro o in disagiate condizioni economiche).

I più comuni motivi di ricorso, per la pensionistica civile e militare,

hanno riguardato vicende eterogenee, quali il recupero del credito erariale

sorto dal conguaglio tra pensione provvisoria e definitiva, il riscatto di studi

e servizi vari, il riconoscimento dei benefici contributivi ex L. 257/1992, il

diniego di pensione privilegiata o il diniego di pensione di inabilità e il

riconoscimento di benefici contributivi ex L.257/1992.

Sono pervenuti ricorsi collettivi (circa 1500 ricorrenti) relativi alla

perequazione delle pensioni, a seguito della sentenza della Corte

costituzionale n. 70/2015 e della emanazione del D.L. 65/2015. Come è noto,

il meccanismo della rivalutazione automatica del trattamento pensionistico

consente, con cadenza annuale ed in favore della generalità del pensionati,

l'adeguamento dei trattamenti pensionistici dei settori pubblico e privato alle

variazioni del costo della vita, con l'obiettivo di tutelare nel tempo il potere

di acquisto a fronte dei processi inflazionistici comportanti aumenti dei prezzi

dei beni e servizi destinati al consumo delle famiglie.

Per rispettare gli impegni con l'Unione europea nonché i vincoli di

bilancio, sono state nel tempo effettuate manovre di limitazione della

rivalutazione delle pensioni, con l'obiettivo del raggiungimento della stabilità

economico-finanziaria, e, in particolare, della riduzione della spesa

previdenziale. Per ultimo, il legislatore è intervenuto con l’art. 1 del D.L. n.

65 del 2015, convertito con modificazioni nella legge n. 109 del 2015 (adottato

per colmare il vuoto normativo a seguito della pronuncia di illegittimità

costituzionale dell’art. 24, comma 25, del D.L. n. 201/2011, di cui alla

sentenza della Corte costituzionale n. 70/2015), introducendo una gradualità

nella perequazione, con riferimento all'ammontare del trattamento

pensionistico.

Il Giudice unico delle pensioni, con sentenza n. 28 del 19 febbraio

2016 (in terminis: 45/2016 - 64/2016) ha rigettato un ricorso proposto da


parte di numerosi ricorrenti, titolari di pensione, a totale o parziale carico

dello Stato, con un trattamento complessivamente superiore a tre volte il

trattamento minimo INPS, che, dopo la dichiarazione di incostituzionalità

del D.L. n. 201/2011, intervenuta nelle more del giudizio, eccepivano la

incostituzionalità delle nuove disposizioni.

Ha rilevato il GUP, affermando la manifesta infondatezza della

eccezione di legittimità costituzionale sollevata dai ricorrenti, che: a)

spetta al legislatore, sulla base di un ragionevole bilanciamento dei valori

costituzionali, dettare la disciplina di un adeguato trattamento

pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie attingibili, fatta salva la

garanzia irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona;

b) la nuova normativa dettata dall’art. 1 del decreto-legge n. 65/2015, che

ha previsto una modulazione della rivalutazione automatica dei

trattamenti pensionistici per fasce di importo, si pone in coerenza con il

complesso quadro storico-evolutivo della disciplina c.d. “a regime” della

perequazione automatica, che, nel tempo, ha sempre previsto una

copertura decrescente, a mano a mano che aumenta il valore della

prestazione.

Con successive pronunce, a seguito della rimessione alla Corte

costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’articolo 24,

commi 25 e 25-bis del decreto legge n. 201 del 2011(convertito, con

modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214), come modificato

dall’art. 1 del decreto-legge 21 maggio 2015, n. 65 (convertito, con

modificazioni, dalla legge 17 luglio 2015, n. 109) per contrasto con gli

articoli 136, 38, 36, 3, 2, 23 e 57 Cost. nonché con l’articolo 117, comma1,

Cost. rispetto all’articolo 6 della CEDU e l’art. 1 del Protocollo addizionale

di detta convenzione firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa

esecutiva con legge n. 848 del 1955, da parte della Corte di conti, per le

pensioni pubbliche (Sez. Giur. Emilia-Romagna, ordinanza n. 27/16/C del

10 marzo 2016) e del Tribunale, per le pensioni private (Tribunale di


Palermo, ordinanza del 22 gennaio 2016; Tribunale di Brescia, ordinanza

dell’8 febbraio 2016 ; Tribunale Milano ordinanza n. 124/2016) , il GUP -

su richiesta delle parti ricorrenti - ha disposto la sospensione dei giudizi

sino alla definizione del richiamato giudizio di legittimità costituzionale,

introdotto con le menzionate ordinanze di remissione della Corte dei conti

e dei Tribunali ordinari.

In materia di contenzioso pensionistico, si segnalano, altresì, le

seguenti decisioni emesse dal Giudice unico per le pensioni nel 2016.

Sentenza n. 27/2016

Il GUP, dopo avere rilevato che la giurisdizione in tema di

ricongiunzione compete al giudice deputato a conoscere del diritto e della

misura dell'unica pensione per la quale il dipendente collocato in

quiescenza ha optato, ha affermato che è devoluta alla giurisdizione

esclusiva della Corte dei Conti la controversia che ha per oggetto il

trasferimento di contributi versati presso una gestione previdenziale

diversa da quella competente ad erogare e liquidare una pensione a carico

dello Stato, in funzione della loro destinazione proprio a quest'ultima

gestione previdenziale, mentre spetta alla giurisdizione del giudice

ordinario la domanda avente ad oggetto il trasferimento dei contributi

all’assicurazione generale obbligatoria.

Sentenza n. 35/2016

Il GUP ha affermato la sussistenza della giurisdizione della Corte dei

conti per le controversie riguardanti il beneficio dell’esenzione

dall’imposta sui redditi delle persone fisiche della pensione privilegiata

ordinaria, a favore delle “Vittime del terrorismo” (art. 4, co. 4, della Legge

n. 204/2006).

Nel merito ha affermato che non è possibile sostenere alcuna completa

equiparazione tra le diverse categorie di vittime del dovere e soggetti

equiparati (vittime del terrorismo o della criminalità organizzata),

nonostante la tendenziale e progressiva estensione delle provvidenze


economiche intrapresa dal legislatore nel corso del tempo, essendo, per

ognuna di esse, i singoli benefici previsti dalle specifiche leggi di settore.

Sentenza n. 82/2016

Il GUP, in tema di riconoscimento di benefici pensionistici per

l'esposizione ad amianto, ha dichiarato la inammissibilità del ricorso per

carenza dell'interesse ad agire, avendo il ricorrente maturato un'anzianità

contributiva per la quale il riconoscimento del beneficio in questione non

avrebbe comportato alcun miglioramento della propria posizione.

Sentenza n. 91/2016

Il GUP ha dichiarato la prescrizione del diritto a vedersi riconosciuti i

benefici previsti dall'art. 13, comma 8, della legge n. 257/92 e successive

modifiche (esposizione ad amianto), dopo avere rilevato che l'esposizione

all'amianto e la sua durata sono "fatti", la cui esistenza è conosciuta

soltanto dall'interessato, tenuto, pertanto, a portarli a conoscenza dell'ente

previdenziale onerato dell'applicazione del moltiplicatore contributivo,

attraverso un’apposita domanda amministrativa.

Sentenza n. 114/2016

Il GUP, nell'ambito di un giudizio già proposto dinnanzi al Tribunale e

poi trasferito alla Corte dei conti per effetto della traslatio iudicii, ha

accolto l'eccezione di prescrizione sollevata dall'amministrazione

resistente, rilevando che le preclusioni di cui all'art. 46 cpc non operano nel

giudizio pensionistico, sicché deve ritenersi inoperante il meccanismo

preclusivo di cui all' art.59 della legge n. 69/2009.

Sentenza n. 169/2016

Il GUP, dopo avere affermato la giurisdizione della Corte di conti in

materia di recuperi di somme corrisposte in eccesso al pensionato e di

rivalsa (art. 8, comma 2, del DPR n. 548 del 1986), ha affermato la

legittimazione passiva dell'ente di appartenenza che ha trasmesso dati

errati relativi alla liquidazione di un trattamento pensionistico, laddove,

in ragione del predetto errore, siano state corrisposte al pensionato somme

non spettanti.


Conclusioni

Dopo avere illustrato il lavoro svolto nell'anno trascorso, posso

affermare che, pur tra tante difficoltà, la Sezione giurisdizionale ha erogato

tutele effettive in tempi rapidi e ha garantito l'espletamento del "Servizio

Giustizia", affidato a questa magistratura, nel rispetto dei principi,

costituzionalmente garantiti, del giusto processo e di terzietà e imparzialità

del giudice.

In conformità a tali principi, rispondendo alle aspettative di giustizia

della Comunità, consapevole che l'illecito utilizzo del denaro pubblico è causa

anche di inasprimento fiscale, ha condannato coloro che, deviando

dall'osservanza degli obblighi di servizio, hanno arrecato pregiudizio alle

pubbliche amministrazioni; ha, invece, disposto l'assoluzione quando non ha

ravvisato i necessari presupposti per l'affermazione della responsabilità,

restituendo agli interessati la serenità che il processo inevitabilmente sottrae.

Al termine di questa relazione, in cui sono state descritte condotte

illecite che hanno danneggiato il pubblico erario, sento il dovere di dissipare

facili generalizzazioni e di affermare che la pubblica amministrazione, nella

stragrande maggioranza, è composta da amministratori e dipendenti onesti e

fedeli che, nella quotidianità, svolgono in silenzio, con impegno e sacrificio, il

loro lavoro, consapevoli che la legalità costituisce un valore fondamentale da

rispettare, necessario per il recupero della fiducia dei cittadini nei confronti

delle Istituzioni .

In conclusione, desidero assicurare che i compiti intestati a questa

Sezione giurisdizionale saranno svolti, anche per l'anno giudiziario che si

apre, nel rispetto del ruolo che la Costituzione assegna alla Corte dei conti,

con totale impegno e rigore, nella scrupolosa osservanza delle garanzie

previste per i destinatari della attività giudiziaria e al servizio delle

Istituzioni, e, nello stesso tempo, con l'entusiasmo che deriva dalla

consapevolezza di partecipare ad un intenso e stimolante lavoro per

assicurare, nel rispetto dei principi fissati dal nuovo codice, un processo più

agile e moderno.


Desidero esprimere la mia più sincera gratitudine ai magistrati della

Sezione per il loro encomiabile senso del dovere e per i risultati di elevata

qualità conseguiti grazie al costante impegno professionale dedicato

all'assolvimento delle funzioni.

Un sentito ringraziamento rivolgo anche ai magistrati della Procura

regionale e agli Avvocati del Foro pubblico e privato, per la preziosa attività

svolta e per il contributo fornito, con lealtà e correttezza, per lo svolgimento

di un processo giusto e imparziale.

Desidero ringraziare il Corpo della Guardia di Finanza, che con grande

competenza e ammirevole disponibilità, collabora istituzionalmente con la

Corte dei conti nell'espletamento di indagini delegate il cui esito, sempre

apprezzato per l'approfondimento delle tematiche affrontate, confluisce nei

giudizi di competenza di questa Sezione .

Ringrazio, altresì, l'Arma dei Carabinieri e la Polizia di Stato per la

collaborazione fornita e per l'ausilio alla attività istituzionale fornito, seppure

in via mediata, con le indagini eseguite in materia di pubblica

amministrazione su delega dell'AGO e da questa trasmesse alla Procura

regionale.

Un ringraziamento va anche agli organi di stampa per avere seguito

con interesse e competenza l'attività della giustizia contabile nella Regione.

Esprimo, inoltre, un caloroso ed affettuoso ringraziamento al dirigente

del SAUR, anche per il lodevole impegno profuso per consentire il rientro

degli uffici in questa sede, al funzionario preposto alla Segreteria della Sezione

e a tutto il personale amministrativo, per la insostituibile, sollecita ed

apprezzata collaborazione fornita, con competenza ed efficienza, per il

raggiungimento degli obiettivi istituzionali .

Ringrazio, infine, tutti i presenti per l’attenzione prestata.

Venezia, 24 febbraio 2017

Il Presidente

Guido Carlino

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017

TABELLE

STATISTICHE

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. I

CORTE DEI CONTISEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE VENETO

ORGANICOal 31 dicembre 2016

1 Presidente + 8 Magistrati

PRESIDENTE Guido CARLINO

GIUDICE Gennaro DI CECILIA

GIUDICE Giuseppina MIGNEMI

GIUDICE

POSTI VACANTI

GIUDICE

GIUDICE

GIUDICE

GIUDICE

GIUDICE

TASSO DI SCOPERTURA 67%

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. II

Giudizi di responsabilità e di conto

Giudizi pendenti al 01/01/2016

Responsabilità Conto Istanze di parte Totale

46 5 0 51

Giudizi pervenuti


51 77 2 130

Giudizi definiti


59 68 1 128



38 14 1 53

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. III

Giudizi in materia di pensioni


Civili Militari Guerra Totale

71 46 0 117

Giudizi pervenuti


63 49 1 113

Giudizi definiti


67 41 1 109



67 54 0 121

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. IV

Conti Giudiziali

Pendenti al1/1/2016

Pervenuti Definiti.Rimanenza al31/12/2016

27849 5425

Decretodi

discarico

Decretodi

estinzioneUdienza Totale

27763

645 4350 516 5511

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. V

SENTENZE EMESSE

Giudizi di responsabilità

Condanna Assoluzione Altro Totale

33 10 9 52

Giudizi di pensioni

Accoglimento Rigetto Altro Totale

51 31 18 100

Giudizi di Conto

Formule varie Totale

68 68

Totale sentenze 220

ORDINANZE

Giudizi di responsabilità e ad istanza

Attivitàistruttoria

Sequestri ereclami

Monitori Proroga termini Altro Totale

4 6 2 1 2 15

Giudizi di Conto

Attività istruttoria Altro Totale

1 0 1

Giudizi di pensioni

Attività istruttoria Sospensive Altro Totale

26 8 4 38

INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2017 PAG. VI

UDIENZE

Collegiali 24

Monocratiche 33

Camere di consiglio 17

Monocratiche dicomparizione

5

Sequestri conservativi

Istanze 3

Decreti Presidenziali 3

Ordinanze delGiudice designato

4

Ordinanze collegialisu reclamo

2

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER IL...

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