ITALIA / COMISIÓN

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIAde 20 de marzo de 1985 *

En el asunto 41/83,

República Italiana, representada por el Sr. Arnaldo Squillante, Jefe delservizio del contenzioso diplomático, en calidad de Agente, asistido por el Sr.Giorgio Azzariti, avvocato dello Stato, que designa como domicilio enLuxemburgo la sede de la Embajada de Italia,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su ConsejeroJurídico, Sr. Giuliano Marenco, en calidad de Agente, que designa comodomicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro desu Servicio Jurídico, bátiment Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,

parte demandada,

apoyada en sus pretensiones por

Reino Unido, representado por la Sra. G. Dagtoglou, Treasury Solicitor'sDepartment Queen Anne's Gate Chambers, Londres, que designa comodomicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J.D. Howes, Agente delGobierno del Reino Unido, Embajada de Gran Bretaña, 28, boulevard Royal,

parte coadyuvante,

Lengua de procedimiento: italiano.

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que tiene por objeto la anulación de la Decisión 82/861/CEE de la Comisión,de 10 de diciembre de 1982, relativa a un procedimiento de aplicación delartículo 86 del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea(IV/29.877 - British Telecommunications (DO L 360, p. 36),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres.: A.J. Mackenzie Stuart, Presidente; G. Bosco, O. Due,C. Kakouris, Presidentes de Sala; T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann,Y. Galmot y R. Joliet, Jueces;

Abogado General: Sr. M. Darmon;Secretario: Sr. H.A. Rühl, administrador principal;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia públicael 16 de enero de 1985;

dicta la siguiente

Sentencia

(No se transcriben los antecedentes de hecho.)

Fundamentos de Derecho

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 demarzo de 1983, la República Italiana interpuso, con arreglo al párrafo segundodel artículo 173 del Tratado CEE, un recurso que tiene por objeto la anulaciónde la Decisión 82/861/CEE de la Comisión, de 10 de diciembre de 1982,relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 86 del Tratado

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constitutivo de la Comunidad Económica Europea (IV/29.877 - BritishTelecommunications (DO L 360, p. 36),

2 British Telecommunications, sociedad de Derecho público constituida por laBritish Telecommunications Act 1981, sucedió, el 1 de octubre de 1981, alUnited Kingdom Post Office, constituido por la Post Office Act 1969(empresas nacionales ambas; en lo sucesivo, «BT»). Como titular delmonopolio legal de la gestión de los sistemas de telecomunicaciones en elReino Unido, BT tiene la obligación de prestar, especialmente, los servicios detélex y de teléfonos. Según las disposiciones tanto de la Post Office Act comode la British Telecommunications Act, BT ejerce un poder normativo en lo quese refiere a los servicios de telecomunicaciones en el Reino Unido,estableciendo sus tarifas y condiciones por medio de reglamentos («schemes»);éstos se publican en los Diarios Oficiales de Londres, Edimburgo y Belfast.

3 BT tiene, por otra parte, el estatuto internacional de empresa privada deexplotación reconocido y es miembro de uno de los organismos permanentesde la UIT (Unión internacional de telecomunicaciones), firmado el 2 de octubrede 1947 en Atlantic City (Recueil des traites des Nations unies, n° 2616,p. 188), revisado por última vez el 25 de octubre de 1973 enMálaga-Torremolinos. Todos los Estados miembros de la CEE son signatariosde la CIT. En su calidad de empresa privada de explotación, reconocida a estosefectos por el Reino Unido, BT participa en los trabajos del CCITT (Comitéconsultivo internacional telegráfico y telefónico), al lado de lasadministraciones nacionales de todos los Estados signatarios de la UIT, que sonmiembros de Derecho.

4 El CCITT emite recomendaciones sobre las cuestiones de explotación ytarificación relativas a la telefonía y la telegrafía, adoptadas según lasdisposiciones del CIT y de los reglamentos telefónico y telegráfico (Actasfinales de la Conferencia administrativa mundial telegráfica, UIT, Ginebra,1973), que, con arreglo al artículo 82 de dicho Convenio, completan las normasestablecidas por éste y regulan el uso de las telecomunicaciones.

5 Con arreglo al artículo 6-3 del reglamento telegráfico de 11 de abril de 1973:

«Las administraciones o empresas privadas de explotación reconocidas quedanobligadas a bloquear, en sus oficinas respectivas, la aceptación, transmisión y

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entrega de telegramas dirigidos a agencias telegráficas de reexpedición y otrosorganismos constituidos para expedir telegramas en nombre de terceros con lafinalidad de sustraer esta correspondencia al pago íntegro de las tasas debidaspor el recorrido entero [...]»

6 Sobre la base y en aplicación de esta disposición del Reglamento telegráfico,el CCITT adoptó, en octubre de 1976, la recomendación F-60, cuyo párrafo3.5.2 contiene las disposiciones siguientes:

«Las administraciones y las empresas privadas de explotación reconocidasdeben negarse a poner los servicios de télex a disposición de una agenciatelegráfica de reexpedición notoriamente organizada para transmitir o recibirtelegramas destinados a ser expedidos por telégrafo con la finalidad de sustraeresta correspondencia al pago íntegro de las tasas debidas por el recorridoentero.»

7 Alegando estas disposiciones, BT inició una campaña contra el desarrollo, enel territorio del Reino Unido, de agencias privadas de reexpedición de mensajesque ofrecen al público un nuevo servicio consistente en recibir y transmitir, porcuenta ajena, un volumen importante de mensajes a precios sensiblementeinferiores según las tarifas que corresponden al uso tradicional de las líneas ysistemas de telecomunicación.

8 Haciendo uso del poder normativo que le ha sido reconocido por la Ley, BTadoptó, en primer lugar, los reglamentos T7/1975 y Tl/1976. Si bien estosreglamentos autorizaban a los abonados a utilizar sus instalaciones con lafinalidad de recibir o transmitir mensajes por cuenta ajena, establecían sinembargo, en el inciso iii) de la letra b) del apartado 2 de su artículo 43 y en elinciso iii) de la letra b) del apartado 2 de su artículo 70, respectivamente, quecuando un abonado reexpidiera un mensaje por télex que a la vez procedía deun país extranjero y estaba destinado a un país extranjero, no podía aplicar unatarifa que llevara a que el autor del mensaje pudiera expedirlo con menorescostes que si lo hubiera transmitido directamente. Las partes están de acuerdosin embargo en reconocer que BT nunca ha procedido a la aplicación efectivade dichas disposiciones.

9 Posteriormente BT completó esta normativa adoptando el reglamento T1 /1978,que entró en vigor el 21 de enero de 1978 y contenía en la letra a) del apartado

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2 de su artículo 44 y en la letra b) del apartado 2 de su artículo 70, laprohibición de que las agencias de reexpedición prestaran a sus clientesservicios internacionales mediante los cuales:

a) se transmitieran o recibieran por teléfono internacional mensajes en formade datos y se convirtieran en mensajes telecomunicados en forma de télex,de fax, en forma escrita o en cualquier otra forma visual;

b) circularan entre lugares situados fuera del Reino Unido o de la Isla de Manmensajes télex;

c) se transmitieran o recibieran mensajes télex a través de otras agencias dereexpedición de mensajes.

Las citadas disposiciones del reglamento Tl/1978 fueron recogidasíntegramente por un nuevo reglamento de 1981, que anuló y sustituyó todos losreglamentos anteriores.

10 Mediante Decisión 82/861, de 10 de diciembre de 1982, la Comisión declaróque los citados reglamentos constituían infracciones del artículo 86 del Tratadoy que BT estaba obligada a poner fin a ellas en el plazo de dos meses a partirde la notificación de esta Decisión, siempre que las infracciones denunciadassubsistieran todavía.

11 En los motivos de su Decisión, la Comisión alega que las restriccionesimpuestas por BT y las sanciones a que puede dar lugar su infracción, es decir,la interrupción o la desconexión de los equipos suministrados, impiden a lasagencias de redistribución de mensajes prestar determinados servicios enperjuicio de sus clientes domiciliados en otros Estados miembros, sometiendoel uso de las instalaciones telefónicas y de télex a obligaciones sin vinculacióncon la atribución de los servicios telefónicos o de télex y haciendo que lasagencias se vean desfavorecidas en la competencia frente a las autoridades yagencias nacionales de los demás Estados miembros que no están sujetas a lasmismas normas.

12 A pesar de las infracciones comprobadas, la Comisión consideró sin embargoque, teniendo en cuenta las circunstancias particulares del asunto, relativasespecialmente al cumplimiento de compromisos internacionales y a la

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circunstancia de que BT no hubiera sancionado la infracción de lasrestricciones de que se trata desconectando las instalaciones de las agencias detransmisión de mensajes, no se debía imponer ninguna multa a BT.

13 En apoyo de su pretensión de que se anule la citada Decisión de la Comisión,la República Italiana alega, en primer lugar, que los reglamentos que sediscuten no fueron objeto de valoración jurídica en relación con el artículo 86del Tratado. A este respecto la demandante alega, por una parte, que laactividad reglamentaria de un organismo de Derecho público no puedeenjuiciarse como una actividad empresarial a los efectos del artículo 86 delTratado y, por otra parte, que, a causa del monopolio legal del que es titular,el artículo 222 del Tratado no permite aplicar las normas comunitarias sobreal competencia a BT.

14 La República Italiana niega, en segundo lugar, que los reglamentos discutidospuedan estimarse jurídicamente contrarios al artículo 86 del Tratado, por unaparte, porque su objetivo es contrarrestar las prácticas desleales de las agenciasprivadas de reexpedición, por otra parte, porque, como BT es una empresapública contemplada por el apartado 2 del artículo 90 del Tratado, no se lepueden aplicar las normas comunitarias sobre la competencia más que dentrode determinados límites y, por último, porque las citadas disposiciones del CITobligan a BT a imponer las medidas que se censuran.

15 La República Italiana afirma en último lugar que ¡a Decisión impugnada carecede motivación suficiente.

I. Sobre los motivos que niegan la posibilidad de apreciar a la luz delartículo 86 del Tratado los reglamentos adoptados por BT

1. La aplicabilidadde las normas comunitarias sobre competencia teniendoen cuenta la actividad a que se refiere la Decisión controvertida

16 La República Italiana alega que el artículo 86 del Tratado se aplica solamentea una actividad empresarial ejercitada empleando las formas del Derechoprivado y no a la actividad reglamentaria ejercida, en virtud de un textolegislativo, por un servicio público gestionado en las condiciones fijadas porel poder público. En la medida en que la Decisión impugnada se refiere, no a

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los comportamientos adoptados por BT en su calidad de organismo de gestiónde instalaciones o suministrador de servicios de telecomunicaciones a losusuarios, sino a la actividad reglamentaria que ejerce con arreglo a la PostOffice Act 1969 y a la British Telecommunications Act 1981, la demandanteconsidera que la Comisión aplicó el artículo 86 para fines ajenos a su objeto.La actividad reglamentaria que se imputa únicamente podría dar lugar, en sucaso, a una acción contra el Reino Unido en virtud de los artículos 90 o 169 delTratado.

17 La Comisión, apoyada en sus pretensiones y argumentos por el Reino Unido,alega que la prestación de servicios de telecomunicaciones es una actividadempresarial. Si la ley británica atribuye a BT la facultad de utilizar la formareglamentaria, es únicamente para fijar los precios y condiciones en que sonofrecidos los servicios de telecomunicaciones. Los reglamentos de que se tratacumplen, por tanto, la misma función que cláusulas contractuales y fueronadoptados libremente por BT en virtud de su potestad autónoma, sin ningunaintervención de la autoridad pública británica. Suponiendo incluso que laresponsabilidad del Reino Unido pudiera quedar comprometida en ese caso,esta circunstancia podría a lo sumo tener como efecto atenuar laresponsabilidad de la empresa respecto al importe de la multa, pero no excluirla aplicación en su contra de las normas comunitarias sobre competencia.

18 Procede señalar, en primer lugar, que la demandante no niega que, a pesar desu estatuto de empresa nacional, la actividad por la cual BT gestiona lasinstalaciones públicas de telecomunicaciones y las pone, mediante el pago decánones, a disposición de los usuarios, constituye ciertamente una actividadempresarial sujeta, como tal, a las obligaciones del artículo 86 del Tratado.

19 Procede observar, en segundo lugar, que con arreglo al artículo 28 de la PostOffice Act 1969 y, posteriormente, al artículo 21 de la BritishTelecommunication Act 1981, la facultad de adoptar reglamentos atribuida aBT se limita estrictamente a las disposiciones relativas a la fijación de tarifasy otras modalidades y condiciones de las prestaciones que proporciona a losusuarios. Teniendo en cuenta los términos de estas disposiciones, hay quereconocer además que el legislador británico no ha determinado de antemanoen manera alguna el contenido de los reglamentos de que se trata, que han sidofijados libremente por BT.

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20 En estas circunstancias, debe considerarse que los reglamentos a que se refierela Decisión impugnada forman parte integrante de la actividad empresarial deBT. El motivo fundado en que la Comisión no podía apreciar jurídicamente suconformidad con el artículo 86 del Tratado debe, en consecuencia,desestimarse.

2. La aplicabilidadde las normas comunitarias sobre competencia teniendoen cuenta la posición de monopolio de que disfruta BT

21 La demandante alega que, con arreglo al artículo 222 del Tratado, que afirmaque éste «no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en losEstados miembros», los Estados miembros son libres para determinar en suordenamiento interno qué actividades están reservadas al sector público y paracrear monopolios nacionales. Por consiguiente, BT tiene derecho a defender sumonopolio impidiendo la actividad de agencias privadas que deseenproporcionar servicios que entran dentro de dicho monopolio. Así pues, alcondenar los reglamentos adoptados al efecto por BT, la Comisión infringió elartículo 222 del Tratado.

22 Según consta en autos, si bien BT dispone del monopolio legal de la gestión,salvo algunas excepciones, de las redes de telecomunicaciones y de su puestaa disposición de los usuarios, sin embargo no es titular del monopolio para laprestación de servicios anejos, como el de la retransmisión de mensajes porcuenta ajena. En todo caso, procede observar que los reglamentos adoptadospor BT no tienen por objeto hacer desaparecer las agencias privadas creadasinfringiendo su monopolio, sino que sólo pretenden modificar las condicionesen que dichas agencias ejercen su actividad. Procede, por ello, admitir que elartículo 222 del Tratado no constituía un obstáculo para que la Comisiónenjuiciara los reglamentos de que se trata a la luz del artículo 86 del Tratado.

23 El motivo fundado en la infracción del artículo 222 del Tratado debe, portante,rechazarse.

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II. Sobre los motivos que tratan de demostrar que los reglamentosadoptados por BT no son contrarios al artículo 86 del Tratado

1. Los reglamentos adoptados por BT corresponden a la necesidad de evitaruna utilización abusiva de las instalaciones de telecomunicaciones por lasagencias privadas de reexpedición

24 La República Italiana ha manifestado, tanto en sus escritos como durante losdebates sostenidos ante el Tribunal de Justicia, que las agencias privadas dereexpedición de mensajes establecidas en el territorio del Reino Unido hacenun uso abusivo de la red pública de telecomunicaciones. Dicho uso abusivoconsiste, en primer lugar, en una utilización anormal de «circuitos punto apunto», es decir, circuitos públicos alquilados a particulares para su usoexclusivo, mediante una tarifa a tanto alzado que tiene en cuenta la cantidad demensajes transmitidos normalmente por esta categoría de usuarios. Altransmitir por tales circuitos mensajes por cuenta de terceros, las agencias deque se trata eluden las condiciones normales de tarificación. Dichas agenciasabusan también del sector público al utilizar equipos especiales que permiten,gracias a la informática, transmitir un gran número de mensajes en un lapso detiempo muy corto. Dichas prácticas causan al correcto funcionamiento delsistema internacional de telecomunicaciones un perjuicio tanto más gravecuanto que se realizan en las líneas en las que el tráfico es más intenso. BTpodía pues, sin infringir el artículo 86 del Tratado, adoptar las medidasnecesarias para poner fin a tales actividades ilícitas.

25 La Comisión y el Reino Unido niegan que las agencias de reexpedición haganuso de «circuitos punto a punto». El hecho de que tales agencias utilicennuevos procedimientos técnicos e introduzcan un mínimo de competencia enel tráfico internacional de las telecomunicaciones no puede, por sí mismo,constituir un abuso.

26 Baste, al respecto, destacar que ni los documentos que obran en autos ni losdebates que han tenido lugar ante este Tribunal de Justicia han confirmado quelas agencias de reexpedición de mensajes instaladas en el Reino Unido haganun uso abusivo de las redes públicos de telecomunicaciones. Por una parte, nose ha probado que estas agencias se sirvan de «circuitos punto a punto» pararetransmitir mensajes por cuenta de terceros. Por otra parte, el uso de una

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tecnología nueva que permite una transmisión acelerada de los mensajesconstituye un progreso técnico acorde con el interés general y no puede serconsiderado, en sí mismo, constitutivo de un abuso. Además, la RepúblicaItaliana no ha afirmado que las agencias de reexpedición traten de eludir elpago de las tasas correspondientes a la duración de su utilización efectiva dela red pública.

27 En estas circunstancias, el motivo fundado en que los reglamentos discutidosencuentran su justificación en supuestos abusos cometidos por las agenciasprivadas de reexpedición debe ser desestimado.

2. Las medidas adoptadas por BT entran en el marco de las excepciones alcumplimiento de las normas sobre competencia contenidas en el apartado 2del artículo 90 del Tratado en beneficio de las empresas encargadas de lagestión de servicios de interés económico general

28 Según la demandante, la Comisión ha infringido los términos del Tratado alconsiderar que el apartado 2 del artículo 90 de éste no era aplicable en el casode autos.

29 Antes de examinar el fundamento de este motivo, es preciso observar que laComisión declara albergar dudas sobre el hecho de que la demandante puedainvocar este motivo. El apartado 2 del artículo 90 del Tratado, que trata dedejar a salvo las tareas que un Estado miembro juzga oportuno confiar a unorganismo determinado, supone una ponderación delicada de interesesopuestos que implica hechos y valoraciones propias del Estado miembrointeresado, a los que los demás Estados miembros son ajenos, que no están asu cargo y que no tienen interés en defender.

30 Procede recordar a este respecto que, con arreglo al párrafo primero delartículo 173 del Tratado, los Estados miembros pueden interponer recursoscontra todo acto decisorio de la Comisión, de carácter reglamentario oindividual, y alegar, en apoyo de sus pretensiones, en particular la infracciónde cualquier norma del Tratado. Debe observarse, además, que la aplicación delapartado 2 del artículo 90 del Tratado no se ha dejado a la discreción delEstado miembro que haya encargado a una empresa la gestión de un serviciode interés económico general. El apartado 3 del artículo 90 confía, en efecto,

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a la Comisión, bajo el control del Tribunal de Justicia, una misión de vigilanciaen la materia. No se puede, en tales circunstancias, excluir el apartado 2 delartículo 90 del Tratado de las disposiciones cuya infracción puede ser alegadapor cualquier Estado miembro en apoyo de un recurso de anulación.

31 Según la República Italiana, la Comisión compromete el cumplimiento de lamisión encomendada a BT al declarar que los reglamentos adoptados por éstason contrarios al Derecho comunitario.

32 La demandante invoca, a este respecto, un primer argumento fundado en quela actividad de las agencias privadas de reexpedición causa un perjuicioeconómico al servicio público británico de telecomunicaciones.

33 Procede observar que sin bien la rapidez de la transmisión de los mensajes quepermite la evolución de las tecnologías lleva sin duda a una determinadareducción de los ingresos de BT, la existencia de agencias privadas dereexpedición en el Reino Unido atrae hacia la red pública británica, comoseñala la propia demandante, un determinado volumen de mensajesinternacionales y los ingresos correspondientes. La República Italiana no hademostrado en absoluto que el balance global de las actividades de estasagencias en el Reino Unido fuera negativo para BT ni que la condena por laComisión de los reglamentos discutidos comprometiera, desde un punto devista económico, el cumplimiento de la misión particular confiada a BT.

34 La República Italiana invoca un segundo argumento fundado en la necesidadde una cooperación mundial creada por al UIT para garantizar undesenvolvimiento regular de los servicios internacionales detelecomunicaciones y en la legítima expectativa de las demás administracionesnacionales de que se respeten las normas internacionales en vigor que tratan deobstaculizar la actividad de las agencias privadas de reexpedición de mensajes.Al impedir que BT cumpla plenamente las obligaciones de esta cooperacióninternacional, la Decisión impugnada amenaza también con comprometer elcumplimiento de la misión particular confiada a esta empresa nacional.

35 Este razonamiento plantea en realidad la cuestión de si el CIT o su Derechoderivado obligaban o no a BT a tomar las medidas discutidas. Coincideexactamente con el tercer motivo alegado por la República Italiana para

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demostrar que BT no estaba obligada, en este caso, a observar las normascomunitarias sobre la competencia y debe, por ello, examinarse a continuación.

3. La CIT y su Derecho derivado obligan a BT a obstaculizar, como lo hahecho, la actividad de las agencias privadas de reexpedición que funcionan enel Reino Unido

36 La República Italiana alega que la Comisión infringió los términos del artículo234 del Tratado. En efecto, esta disposición regula el posible conflicto entre lasdisposiciones de Derecho comunitario y las normas de Derecho internacionalanteriores a aquéllas, estableciendo la primacía de las segundas sobre lasprimeras. Ahora bien, según la demandante, las disposiciones del CIT y de susreglamentos administrativos siempre han prohibido a las administracionesnacionales tolerar desviaciones del tráfico internacional de mensajestelegráficos o telefónicos, cuando sean provocadas por agencias privadas dereexpedición con la finalidad de sustraer las correspondencias del pago íntegrode las tasas debidas por el recorrido entero. Con arreglo a lo dispuesto en elartículo 6-3 del reglamento telegráfico de 1973, por una parte, y en laresolución F-60 del CCITT, por otra, BT estaba obligada a adoptar losreglamentos censurados por la Comisión.

37 La Comisión y el Reino Unido afirman que las disposiciones examinadas tratanexclusivamente de hacer frente al fenómeno que consiste en sustraer lacorrespondencia al pago íntegro de las tasas debidas por el recorrido completoy no de prohibir el tránsito de un mensaje por un país tercero por el mero hechode que, de este modo, el mensaje está sujeto a una tasa menos elevada. Porconsiguiente, no pueden justificar los reglamentos que se discuten.

38 La Comisión alega además que el artículo 234 del Tratado no es aplicable, porcuanto el CIT ha sido revisado en Málaga-Torremolinos el 25 de octubre de1973, es decir, en fecha posterior a la adhesión del Reino Unido a lasComunidades. Los argumentos presentados por la demandante acerca de lasimilitud de las disposiciones en vigor antes de esta fecha son irrelevantes porcuanto, en cada revisión, los Estados miembros de la UIT recuperan su libertady suscriben un nuevo compromiso. Suponiendo, de todas formas que existierannormas internacionales anteriores al Tratado que obligaran al comportamientoque se censura a BT, el artículo 234 sólo neutralizaría la prohibición del

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artículo 86 deí Tratado en la medida en que el cumplimiento de esta últimadisposición impidiera a un Estado miembro cumplir sus obligaciones frente apaíses terceros.

39 El Reino Unido, que dice no compartir la postura de la Comisión sobre larevisión, posterior a la adhesión de un Estado miembro a las Comunidades, deun tratado internacional celebrado con anterioridad al Tratado, alega por suparte que, de acuerdo con la sentencia de 27 de febrero de 1962,Italia/Comisión (10/61,« Rec. p. 1), los Estados miembros renuncian, en virtuddel artículo 234 del Tratado, a todos los derechos derivados de un Tratadoanterior que sean contrarios a las normas comunitarias. En la medida en que BTno ha procedido a ninguna distinción entre las obligaciones internacionales ycomunitarias del Reino Unido y, por consiguiente, no ha limitado los efectosde sus reglamentos a las actividades de las agencias de reexpedición queperjudican las actividades correspondientes en los países terceros, losreglamentos de que se trata constituyen ciertamente infracciones al artículo 86del Tratado.

40 Sin que sea necesario pronunciarse sobre si las citadas disposiciones delartículo 6-3 del Reglamento telegráfico de 1973 o las de la recomendación F-60del CCITT tenían o no efecto obligatorio respecto a BT, baste observar quedichas disposiciones tienen un objeto y un contenido diferentes de los quetienen los reglamentos de BT censurados por la Comisión.

41 En efecto, de sus propios términos resulta que, el artículo 6-3 del reglamentotelegráfico y la resolución F-60 del CCITT pretenden únicamente obstaculizarla actividad de agencias de reexpedición de mensajes «constituidas» o«notoriamente organizadas» para sustraer correspondencia al pago íntegro delas tasas debidas por el recorrido entero. Las medidas contempladas por estasdisposiciones no pueden referirse, pues, más que a las agencias que, gracias aprocedimientos abusivos, intentan que determinados mensajes eludan el pagoíntegro de las tasas debidas.

42 En la medida en que un Estado miembro, o una empresa privada de explotaciónreconocida a la que un Estado miembro haya confiado la gestión de losservicios de telecomunicaciones, admite actividades de transmisión no abusivasa los efectos antes definidos y, por tanto, no prohibidas por las citadas

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disposiciones, no puede considerarse que ¡os Estados miembros interesadoshayan violado compromisos suscritos a nivel internacional.

43 Con arreglo a las consideraciones anteriores, los reglamentos de BT tenían unobjetivo diferente del perseguido por las citadas disposiciones del reglamentotelegráfico y de la recomendación del CCITT y afectaban a agencias privadasde reexpedición de mensajes cuya actividad no presentaba carácter abusivo.

44 En tales circunstancias, el motivo basado en que el CIT y su Derecho derivadoobligaban a BT a adoptar los reglamentos discutidos debe, en cualquier caso,ser desestimado.

III. Sobre el motivo basado en la motivación insuficiente de la Decisióndiscutida

45 La República Italiana alega que la obligación de motivar las decisiones,establecida en el artículo 190 del Tratado, ha sido incumplida, ya que laComisión no ha indicado las razones por las que consideró que:

— el monopolio legal de BT era contrario al Derecho comunitario;

— el ejercicio de un poder normativo podía corresponder a una actividadempresarial;

— las normas comunitarias sobre competencia prevalecían sobre las normasmtemac\oi\a\es anteriores.

46 Es menester recordar en primer lugar que, según reiterada jurisprudencia delTribunal de Justicia, la motivación de una decisión lesiva debe permitir alTribunal de Justicia ejercer su control de legalidad y proporcionar al interesadolas indicaciones necesarias para saber si la decisión está fundada o no. Laexigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias delcaso, especialmente del contenido del acto, de la naturaleza de los motivosinvocados y del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directae individualmente por el acto, a los efectos del párrafo segundo del artículo 173del Tratado, puedan tener en recibir explicaciones.

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47 Procede observar, a continuación, que la Decisión impugnada no niega enmanera alguna la compatibilidad con el Derecho comunitario del monopoliolegal de BT. Por lo tanto, la Comisión no tenía que dar ninguna motivación aeste respecto.

48 En relación, por último, con los otros dos puntos discutidos por la RepúblicaItaliana, según los considerandos de la Decisión impugnada, la Comisiónseñaló en primer lugar que BT, sociedad de Derecho público, era una entidadeconómica que ejercía actividades de naturaleza económica y constituía, encuanto tal, una empresa a los efectos del artículo 86 del Tratado. La Comisiónindicó además que, si bien admitía el razonamiento de BT según el cual lacooperación internacional y la observancia de los compromisos internacionalesson elementos esenciales en la prestación eficaz de servicios internacionalesde comunicación, tal cooperación no podía, sin embargo, llegar a autorizar unainfracción de las normas en materia de competencia del Tratado.

49 Esta motivación satisface las exigencias del artículo 190 del Tratado, porcuanto permite al Tribunal de Justicia ejercer su control y a los interesados dara conocer eficazmente su punto de vista sobre la realidad y la pertinencia de loshechos y circunstancias alegados.

50 En estas circunstancias, el motivo basado en una motivación insuficiente debedesestimarse.

51 Según el conjunto de todo lo anterior, debe desestimarse el recurso de laRepública Italiana.

Costas

52 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, laparte que pierda el proceso será condenada en costas. Al haber sidodesestimados los motivos formulados por la República Italiana, procedecondenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

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EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Desestimar el recurso.

2) Condenar en costas a la República Italiana.

Mackenzie Stuart Bosco Due Kakouris

Koopmans Everling Bahlmann Galmot Joliet

Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de marzo de 1985.

El Secretario El PresidenteP. Heim A.J. Mackenzie Stuart

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CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERALSR. MARCO DARMON

presentadas el 16 de enero de 1985 *

Señor Presidente,Señores Jueces,

El asunto que se somete al Tribunal deJusticia es insólito por más de una razón.Como se ha señalado, es el primero de suclase.

El Gobierno italiano, conforme al artículo173 del Tratado CEE, pide al Tribunal deJusticia que anule una Decisión de 10 dediciembre de 1982, ' mediante la cual laComisión declaró contrarias al artículo 86del Tratado determinadas disposicionesdictadas por el United Kingdom Post Officey, luego, por British Telecommunications(denominados ambos, en lo sucesivo, «BT»)dirigidas a restringir la actividad de lasagencias de reexpedición de mensajes.

Asi pues, el Estado demandante no es aquelen el que radica la empresa de que se trata.Es más, el Gobierno del Reino Unido haintervenido en el procedimiento en apoyo dela Comisión. Por otra parte, a BT, que nohabía aplicado las disposiciones controverti-

das no se le impuso ninguna multa. Másaún, se abstuvo de impugnar ante el Tribu-nal de Justicia una Decisión a la que, deantemano, se había conformado «unilateral-mente».

Pero, dejemos a un lado esta paradoja. BT,que en 1981 sucedió al United KingdomPost Office y que después de la vista ha sidoprotagonista en la Bolsa de Londres, es unaempresa a la que el Reino Unido concedióeí monopolio legal de la gestión de lossistemas de telecomunicaciones. Para laejecución de su misión, recibió por delega-ción un poder normativo que ejerce dictan-do reglamentos que se llaman «schemes».

En el desempeño de esta misión, BT chocócon las agencias de reexpedición de mensa-jes. Estas, combinando una tecnologíaavanzada al «atractivo de las tarifas británi-cas» 2 en relación con las que se aplican enel extranjero, ofrecieron al público un servi-cio nuevo que consistía en recibir y transmi-tir por cuenta ajena un volumen de mensajessin relación con el tiempo de utilización dela red pública sujeto al pago de tasas.

Decisión 82/861/CEE (DO L 360, p. 36).

Lengua original: francés.

Decisión 82/861, antes citada, apartado 14.

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Se trata pues de un servicio de tránsito quepresenta una doble ventaja para quienes loutilizan: precios particularmente bajos yrapidez de transmisión.

Por creer que debía contrarrestar estasactividades, BT, usando de su poder norma-tivo, adoptó los reglamentos discutidos,invocando fundamentalmente las obligacio-nes puestas a su cargo por el Conveniointernacional de telecomunicaciones (en losucesivo, «CIT»).

Este Convenio, firmado en 1947 en AtlanticCity y renegociado en Málaga-Torremolinosen 1973, estableció la Unión internacionalde telecomunicaciones (en lo sucesivo,«UIT») de la que forman parte todos losEstados de la Comunidad.

Recogiendo en lo esencial las disposicionesdel artículo 20-1 del Convenio de 1947, lade 1973 establece, en su artículo 44-1:

«Los miembros estarán obligados a atenersea las disposiciones del [...] Convenio y delos Reglamentos administrativos.»

El Convenio establece además un Comitéconsultivo internacional telegráfico y tele-fónico (en lo sucesivo, «CCITT»):

«realizará estudios y formulará recomenda-ciones sobre las cuestiones técnicas, de

explotación y de tarifas que se refieren a latelegrafía y a la telefonía».3

BT, en calidad de «empresa privada deexplotación reconocida», forma parte deeste Comité.4

En octubre de 1976, la CCITT emitió larecomendación F-60, cuyo apartado 3-5dice literalmente:

«Las administraciones y las empresas priva-das de explotación reconocidas deben ne-garse a poner los servicios de télex a dispo-sición de una agencia telegráfica de reexpe-dición notoriamente organizada para trans-mitir o recibir telegramas destinados a serexpedidos por telégrafo con la finalidad desustraer esta correspondencia al pago inte-gro de las tasas debidas por el recorridoentero. Estas administraciones deben negarel servicio de télex internacional a un clien-te cuya actividad se considere como unaintrusión en el terreno propio de una admi-nistración, por proporcionar un serviciopúblico de telecomunicación.»

Fundándose en este texto, BT completó losdos reglamentos anteriores, adoptados paraprohibir que el precio aplicado por lasagencias de reexpedición fuera «tal que

Artículos 5-4, letra d) y 11-1, 2) delConvenio de 1973.

Artículo 11-2, letra b) del Convenio de1973.

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permitiera al autor del mensaje transmitirloa mejor precio que si hubiera llamado direc-tamente por télex al destinatario final delmensaje», mediante reglamento Tl/1978,derogado y restablecido por un reglamentode 1981, en cuya virtud el tránsito interna-cional de mensajes por el Reino Unidoestaba prohibido en cuanto tal.

Son estos cuatro reglamentos los que laDecisión de la Comisión que se discuteconsideró constitutivos de infracción delartículo 86 del Tratado constitutivo de laComunidad Económica Europea.

Al no discutirse la admisibilidad de laacción ejercitada por el Gobierno italiano,procede examinar seguidamente las diversasimputaciones que formula la demandante.

I. Sobremotivación

la falta o insuficiencia de

El Gobierno italiano imputa a la Comisiónno haber:

explicado por qué consideraba el ejerciciopor BT de un poder normativo, es decir,el ejercicio de una potestad pública, comouna actividad empresarial;

tratado de justificar la supuesta primacíade las normas comunitarias sobre lasnormas internacionales;

— tratado de demostrar la supuesta ilegali-dad del monopolio de BT.

Sobre ese último punto la Comisión alegaacertadamente que nunca afirmó que elmonopolio fuera contrario a Derecho.

Por lo que se refiere al primer punto, laDecisión discutida recuerda5 que BT es unaentidad económica que ejerce actividadeseconómicas y constituye, por tanto, unaempresa en el sentido del artículo 86 delTratado. Por más lapidaria que sea, estaexplicación no deja de ser una motivaciónsuficiente.

Por lo que se refiere luego a la prioridad delas normas comunitarias sobre las normasinternacionales que pudieran ser aplicables,la Comisión, que inicialmente se planteómotivar su Decisión a este respecto, consi-deró en definitiva que no tenía que pronun-ciarse sobre la posible aplicabilidad delartículo 234 del Tratado en un acto que noiba destinado a un Estado, sino a una em-presa. Puede observarse, con la Comisión,que si hubiera sido necesario, habría incum-bido al Reino Unido, miembro de la U1T,intervenir en el procedimiento que culminócon la Decisión de que se trata, para suscitarun debate y, con él, una motivación al res-pecto. Se abstuvo de hacerlo y parece queBT renunció implícitamente a este motivoen el curso de este procedimiento ya que, en

Decisión 82/861, antes citada, apartado 25.

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la carta que dirigió el 22 de octubre de 1982a la Comisión, declaró:

«Se admite ahora que, en el contexto de esteasunto, la recomendación del CCITT está enconflicto directo con el apartado 1 del ar-tículo 85 y con el artículo 86 del Tratado deRoma. Por ello, British Telecommunica-tions ha decidido unilateralmente levantarlas restricciones particulares de que se trata;modificará en consecuencia el Reglamentode telecomunicaciones e informará de estadecisión a las otras administraciones y a lasagencias de reexpedición de mensajes en elReino Unido.» 6

Así pues, la Decisión impugnada no incurreen falta o insuficiencia de motivación.

II. Sobre las obligaciones derivadasdel CIT

El Gobierno italiano alega que, al establecerla citada normativa, BT no hizo sino some-terse a las obligaciones que le impone elartículo 6-3 del reglamento telegráfico deGinebra de 1973 y la recomendación F-60del CCITT.

Ya he citado este último texto. El artículo6-3 del reglamento telegráfico, a cuyasdisposiciones tienen que ajustarse los miem-bros de la UIT, establece que las adminis-traciones o empresas privadas de explota-ción reconocidas

Decisión 82/861, antes citada, apartado 24.

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«quedan obligadas a bloquear, en sus ofici-nas respectivas, la aceptación, transmisión yentrega de telegramas dirigidos a agenciastelegráficas de reexpedición y otros organis-mos constituidos para expedir telegramas ennombre de terceros con la finalidad desustraer esta correspondencia al pago ínte-gro de las tasas debidas por el recorridoentero [...]».

No se puede, sin ir contra el artículo 6-3mismo, sostener que la existencia de agen-cias de reexpedición de mensajes sea por símisma contraria a Derecho. Este texto tratade impedir una actividad cuya finalidad esfraudulenta, y no de prohibir aquella queobtiene beneficios gracias a la utilizaciónóptima de una tecnología más avanzada.Desde el momento en que las agencias deque se trata satisfacen por el recorridoentero todas las tasas correspondientes altiempo de utilización de la red pública, nose les puede aplicar el artículo 6-3, ya que latarifa en vigor depende de la duración deutilización y no del número de mensajestransmitidos.

Sería, por lo demás, paradójico apoyarse enla normativa internacional de las telecomu-nicaciones para frenar los efectos del pro-greso técnico, cuando uno de los objetivosde la UIT es precisamente:

«Favorecer el desarrollo de los mediostécnicos y su más eficaz explotación, a finde aumentar el rendimiento de los serviciosde telecomunicación, acrecentar su empleo

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y generalizar lo más posible su utilizaciónpor el público».7

indicado expresamente, las partes vincula-das «.deberían» atenerse.

Queda por saber, pues, si la recomendaciónF-60 permitía a BT tomar medidas que nopodían ser prescritas en cumplimiento delartículo 6-3 del reglamento. Es necesariocontestar negativamente a esta cuestión.

En la materia, el texto de referencia es elartículo 1 del Reglamento telegráfico, quedispone:

Por tanto el Gobierno italiano no puedeeficazmente pretender que BT estaba obli-gada por la recomendación F-60 a tomar lasmedidas censuradas por la Comisión.

Con arreglo a este análisis, estas medidas noeran en manera alguna obligatorias por lasprescripciones contenidas en los textosadoptados para la aplicación del CIT.

«1) El reglamento telegráfico fija los prin-cipios generales que deben observarseen el servicio telegráfico internacional.

2) Al aplicar los principios contenidos enel Reglamento, las administraciones, 8

en todo cuanto no esté previsto en él,deberán atenerse a las recomendacionesdel CCITT, incluidas todas las instruc-ciones que forman parte de estas reco-mendaciones.»

De ahí se sigue, y ello no debiera sorpren-der, tratándose de un acto calificado derecomendación adoptado por un organismoconsultivo que se trata en el presente casode simples directrices a las que, como se ha

Artículo 4-1, letra b), del Conveniointernacional de telecomunicaciones de1973 (Málaga-Torremolinos).

O empresa(s) privada(s) de explotaciónreconocida(s).

De este modo, la normativa dictada por BTno debe ser examinada más que la luz delDerecho comunitario, sin que proceda, porconsiguiente, plantearse en este caso laaplicación de las disposiciones del artículo234 del Tratado ni la imputación desviaciónde poder formulada por el Estado deman-dante.

III. Sobre la aplicación del artículo222 del Tratado

De esta disposición, según la cual «el pre-sente Tratado no prejuzga en modo algunoel régimen de la propiedad en los estadosmiembros», la demandante deduce que elDerecho comunitario garantiza la existenciadel monopolio del que es titular BT, que,por consiguiente, está legitimada para de-fender sus derechos exclusivos mediante lasmedidas impugnadas. Este monopolio seextiende no sólo a la gestión de los sistemasde telecomunicaciones, como lo sostiene laComisión (apartado 33 de su Decisión), sinoal conjunto de prestaciones de servicios de

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telecomunicaciones, incluidas las prestacio-nes de servicios internacionales. Añade laparte demandante que BT tiene, por lotanto, derecho a oponerse al desarrollo delas agencias de reexpedición cuya actividades contraria a la existencia misma del mono-polio de que disfruta.

Para responder a este razonamiento, bastacomprobar que la existencia misma de lasagencias de reexpedición nunca ha sidopuesta en duda por BT, lo que contradice latesis sostenida por el Gobierno italiano.Además, el Reino Unido ha indicado sinambigüedad que el monopolio concedido aBT no se extendía al suministro de teleco-municaciones, de manera que este motivo,como el anterior, debe ser rechazado.

No puede estimarse este motivo. Es indiscu-tible —la Comisión lo ha confirmado— queBT ejerce una actividad comercial. Aceptarel razonamiento desarrollado por la partedemandante conduciría a prescindir de laaplicación de las disposiciones del Tratadoque garantizan la observancia del principiofundamental de libre competencia siempreque la actividad de las empresas implique elejercicio de prerrogativas de poder público.Como ha declarado el Tribunal de Justiciaen su sentencia Inno,9 a menos que se privede toda eficacia a los artículos 85 y siguien-tes, las empresas no pueden librarse de laaplicación de las normas sobre competenciadel Tratado por el mero hecho de que sucomportamiento haya sido posibilitado porel poder público.

IV. Sobre la aplicación del artículo 86

Según la parte demandante, el artículo 86no puede aplicarse al comportamiento deuna empresa en el ejercicio de una activi-dad normativa que corresponde al Derechopúblico; de todas maneras no cabe califi-car de abusivo el comportamiento de que setrata.

1. NaturalezaporBT

de la actividad ejercida

Según el Gobierno italiano, el ejercicio porBT de un poder normativo de Derechopúblico no puede valorarse a la luz de lodispuesto en el artículo 86, reservado a lasactividades que tienen carácter empresarial.

Por consiguiente, la forma reglamentaria delas medidas adoptadas por BT para prohibirel servicio de tránsito de las telecomunica-ciones internacionales por agencias dereexpedición no puede suponer un obstáculoa la aplicabilidad de las disposiciones delartículo 86 del Tratado.

2. En cuanto al abuso de posicióndominante

El Gobierno italiano sostiene, sustancial-mente, que las medidas adoptadas por BTconstituyen un medio de protección contra

Sentencia de 16 de noviembre de 1977(13/77,« Rec. p. 2115), apartados 30 a 34.

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los abusos cometidos por las agencias dereexpedición, que consiste en permitir a losclientes librarse del pago total de las tasasdebidas por las telecomunicaciones interna-cionales. Este abuso ha sido posible por lasdiferencias existentes entre las tarifas yconduce, por la desviación del tráfico reali-zada de este modo, a privar a los serviciospúblicos de la parte más lucrativa del tráficode las telecomunicaciones.

V. Sobre la aplicación del apartado 2 delartículo 90

El Gobierno italiano sostiene que, si sedebiera aplicar el artículo 86 a BT prohi-biéndole protegerse contra la actividad delas agencias de reexpedición, se le impediríaa la vez ejercer la misión de servicio públi-co que le ha sido confiada. Por consiguien-te, procede aplicar en el presente caso lasdisposiciones del apartado 2 del artículo 90.

Este motivo carece de base en los hechos.Como ya se ha señalado, el desarrollo de unservicio de tránsito de las telecomunicacio-nes internacionales por parte de agencias dereexpedición instaladas principalmente en elReino Unido es fruto de una iniciativaprivada que ha sabido sacar partido de unavance tecnológico y de una política detarifas que, no es superfluo recordar, estádeterminada, es decir dominada, por lospoderes públicos.

Baste recordar aquí que BT no ha interpues-to un recurso contra la Decisión criticada yseñalar que le Reino Unido ha consideradoque la normativa elaborada por BT respectoa las agencias de reexpedición no era nece-saria para que pudiera cumplir su misión deservicio público. Ahora bien, sin perjuiciode las prerrogativas que el Tratado atribuyea las Instituciones comunitarias competen-tes, un enjuiciamiento de esta naturalezasólo puede realizarlo el Estado miembromismo en el que radica la Empresa. Porconsiguiente, en las circunstancias del caso,procede declarar la inadmisibilidad de estemotivo.

Llego pues a la conclusión de:

— Desestimar el recurso de anulación interpuesto por el Gobierno italiano.

- Condenar a la parte demandante en costas.

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