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1. INTRODUZIONE

La pubblica amministrazione riflette le basi

istituzionali della gestione di un paese1, risponde alle esigenze della società e

funziona sulla base di strutture, processi, ruoli, relazioni, politiche e programmi di

tipo organizzativo; influenza la prosperità economica sostenibile2, la coesione sociale

e il benessere umano3; influisce inoltre

sulla fiducia sociale e definisce le condizioni per la creazione di valore

pubblico4.

Le istituzioni svolgono un ruolo centrale nel fissare i giusti incentivi, nel ridurre

l’incertezza e nel favorire la prosperità a

lungo termine. Un funzionamento carente della pubblica amministrazione può

ostacolare in maniera significativa il funzionamento del mercato unico, gli

1 Holmberg, S. e Rothstein, B., Good Government: The Relevance of Political Science, Edward Elgar Publishing, 2012. 2 Kaufmann, D., Kraay, A. e Zoido-Lobatón, P., "Governance Matters", Policy Research Working Paper 2196. 3 Hallerod, B., Rothstein, B., Nandy, S., Daoud, A., "Bad governance and poor children: a comparative analysis of government efficiency and severe child deprivation in 68

low- and middle-income countries", World

Development, agosto 2013; vol. 48, pagg. 19-31. 4 Il valore pubblico è il valore condiviso da tutti i soggetti presenti nella società: cittadini, imprese, organizzazioni e gruppi informali. È il risultato di tutte le decisioni di assegnazione

delle risorse che tutti le componenti della società nel suo complesso hanno preso.

investimenti a livello regionale e locale5, nonché l’innovazione.

Alcuni paesi dell’UE si sono impegnati sistematicamente per migliorare il

funzionamento delle loro amministrazioni; altri, invece, devono rivedere gli elementi

costitutivi del loro sistema amministrativo. I rapidi cambiamenti sociali, tecnologici ed

economici attuali impongono a tutte le

amministrazioni pubbliche di adeguarsi alle nuove realtà.

L’UE sostiene le azioni in questo campo

attraverso finanziamenti, norme tecniche e strumenti, analisi, scambi tra pari,

orientamenti e assistenza tecnica (cfr.

l’allegato 1).

La presente scheda analizza gli aspetti trasversali del funzionamento della

pubblica amministrazione. Nello specifico, esamina il conseguimento dei

risultati e come migliorare la

responsabilità, l’elaborazione delle politiche, le strutture e i processi, le

risorse umane e l'erogazione dei servizi. Gli aspetti legati alla governance, quali la

sostenibilità delle finanze pubbliche, la corruzione, l’efficacia dei sistemi giudiziari

e dei regimi fiscali, nonché l’amministrazione fiscale, sono oggetto di

schede distinte.

5 Comitato delle regioni, Results of the CoR

online consultation on obstacles to investments at local and regional level, Segretariato della

commissione Politica economica (ECON), Bruxelles, settembre 2016.

SCHEDA TEMATICA PER IL SEMESTRE EUROPEO

QUALITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

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1 2 3 4 5 6 7

Coesione sociale

Fiducia dei cittadini nei poteri pubblici

Riduzione della burocrazia interna/formalità burocratiche

Partecipazione e coinvolgimento dei cittadini

Coerenza e coordinamento delle politiche

Attrattiva del pubblico impiego come datore di lavoro

Motivazione del personale e atteggiamento verso il lavoro

Efficacia delle politiche

Parità di accesso ai servizi

Innovazione

Trasparenza esterna e apertura

Comportamento etico tra i funzionari pubblici

Costi ed efficienza

Equo trattamento dei cittadini

Qualità dei servizi

2. PRINCIPALI SFIDE

2.1. Risultati e limiti delle recenti

azioni di riforma

Le riforme attuate negli Stati membri negli ultimi due decenni hanno per certi versi

migliorato l’efficacia in termini di costi e

l’efficienza della pubblica amministrazione. Nel complesso, le istituzioni sono

diventate più aperte e trasparenti e l’accesso ai servizi, nonché la loro qualità,

sono migliorati. Per contro, la fiducia dei cittadini nei poteri pubblici, la coesione

sociale e l’attrattiva del pubblico impiego sono peggiorate.

Figura 1 — Risultati delle riforme6

Fonte: Hammerschmid et al.7.

Il lavoro in partnership e in rete non ha registrato miglioramenti soddisfacenti.

È difficile analizzare i motivi di questi progressi variabili poiché la valutazione

sistemica dei risultati delle riforme tende ad essere sottovalutata e quindi limitata8.

6 Da 1= forte peggioramento a 7= forte miglioramento. 7 Hammerschmid, Gerhard et al., "Trends and

Impact of Public Administration Reforms in

Europe: Views and Experiences from Senior Public Sector Executives", COCOPS European

Policy Brief, 2013. 8 Hammerschmid, Gerhard, ed. et al., Public Administration Reforms in Europe — The View from the Top, Elgar, 2016.

Vi è inoltre carenza di analisi comparative tra paesi, aree politiche e organizzazioni

amministrative per quanto riguarda le

esperienze di riforma e il successo delle riforme9.

Molte iniziative di riforma avviate in Europa sono incentrate sulla

riorganizzazione delle strutture e delle procedure formali, sono sovente gestite

dall’alto, seguendo una logica politica o di bilancio, e talvolta dimenticano di

sviluppare il potenziale umano, di ripensare il funzionamento della pubblica

amministrazione o di cambiare la cultura

amministrativa. I dirigenti pubblici godono sovente di scarsi livelli di autonomia.

Raramente le istituzioni vengono sollecitate a rafforzare la capacità di

riflessione interna, a trarre insegnamenti dagli insuccessi o a innovare. In molti

paesi la ristrutturazione formale prolungata e intensiva ha portato a una

"stanchezza da riforme" generale.

Gli Stati membri che hanno aderito all’UE

dopo il 2004 hanno attuato riforme amministrative sostanziali in vista

dell'adesione. Le riforme erano tese a

9 Peters, B. G. e Pierre, J., "Two Roads to Nowhere: Appraising 30 Years of Public Administration Research", Governance, vol. 30, 2017, pagg. 11–16.

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modernizzare l’elaborazione delle politiche, a migliorare il coordinamento e a creare

una funzione pubblica meritocratica in

grado di attirare e trattenere personale qualificato.

Diversi anni dopo l’adesione, tuttavia,

l’impegno costruttivo in molti di questi paesi era svanito10. Molti aspetti del

cambiamento amministrativo si sono mantenuti fragili e frammentari. La

sostenibilità era sovente compromessa

dall’assenza di consenso politico sulla sostanza e sulla direzione, dall’incapacità

di contrastare la politicizzazione di fondo e dalla debolezza e instabilità delle

istituzioni governative centrali. La mancanza di un’alta dirigenza

indipendente e professionale alla guida della modernizzazione ha impedito a

diverse modifiche legislative di riflettersi

nelle pratiche lavorative11.

2.2. Capacità esecutiva

Gli indicatori di governance sostenibile12

esaminano la capacità dei governi di produrre politiche valide e analizzano le

competenze partecipative e di supervisione dei soggetti presenti nella

società. Emergono notevoli differenze nell’UE in termini di capacità esecutiva e

responsabilità. Un numero considerevole di paesi utilizza ancora poco nella pratica i

dispositivi formali per una migliore

elaborazione delle politiche.

La pianificazione strategica e il coordinamento sono più deboli in Grecia, a

Cipro e in Ungheria, sono invece meglio integrati nel processo politico in

10 Meyer-Sahling, Jan-Hinrik, "The Sustainability of Civil Service Reform in Central

and Eastern Europe Five Years after Accession", SIGMA, articolo n. 44. OCSE, Parigi, 2009. 11 Verheijen, Tony, "Administrative Capacity in

the New EU Member States: The Limits of Innovation?", documento di lavoro n. 115 della Banca mondiale, Washington, DC, 2007. 12 Gli indicatori di governance sostenibile

(SGI), messi a punto dalla Bertelsmann Stiftung, misurano la sostenibilità della

governance in 41 paesi dell’UE e dell’OCSE sulla base di tre pilastri: Risultati delle politiche, Democrazia e Governance (Bertelsmann, 2017).

Danimarca, Finlandia e Regno Unito. In un numero significativo di paesi l’utilizzo di

informazioni fattuali nell’elaborazione delle

politiche è ancora limitato e occorre migliorare in maniera significativa la

qualità della valutazione d’impatto della regolamentazione (RIA). Un maggiore

coinvolgimento della società civile e del mondo accademico nello sviluppo e nella

valutazione delle politiche può migliorare la qualità delle politiche in Grecia,

Ungheria e Romania.

Nel complesso, 14 Stati membri dell’UE

mostrano una tendenza al ribasso nell’indice complessivo relativo alla

governance (Estonia, Croazia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Ungheria, Paesi

Bassi, Polonia, Portogallo, Slovenia, Slovacchia, Finlandia, Svezia).

Dall'introduzione degli indicatori soltanto

tre paesi (Italia, Cipro e Malta) hanno registrato un miglioramento più

sostanziale della loro capacità esecutiva nel corso degli ultimi 4 anni (oltre 0,5

punti percentuali).

2.3. Sviluppare le potenzialità dei

dipendenti nella pubblica amministrazione

Il settore pubblico è il comparto più

grande dell’UE. Occupa circa 75 milioni di persone, ossia il 25% circa della forza

lavoro. La spesa pubblica rappresenta

quasi il 50% del PIL.

Le ultime indagini13 rivelano che, dopo il calo del 2012 (al 7% in Grecia e al 4,7%

nel Regno Unito), l’occupazione globale nel

settore pubblico negli Stati membri è tornata ai livelli pre-crisi. Alcuni paesi

hanno attuato riduzioni del personale (3,5% in Lettonia, 3,6% nei Paesi Bassi),

altri hanno aumentato il personale della

pubblica amministrazione fino a 2 punti percentuali (Repubblica ceca, Estonia,

Ungheria, Slovenia). I dati disponibili

suggeriscono che le amministrazioni centrali e sub-centrali hanno generalmente

condiviso gli oneri degli aggiustamenti occupazionali. Esistono alcune eccezioni,

in parte dovute alla riorganizzazione della

13 OCSE, Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Parigi, 2017.

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fornitura di servizi tra i vari livelli amministrativi.

L’invecchiamento dei funzionari pubblici rappresenta il maggior rischio per le

istituzioni pubbliche di tutta l’UE. In alcuni paesi (Belgio, Spagna e Italia), fino al

45% dei funzionari pubblici andrà in pensione nei prossimi 15 anni. Tali cifre

sollevano serie preoccupazioni per quanto riguarda la capacità a lungo termine, la

stabilità istituzionale e la qualità dei

servizi14.

Occorre attuare strategie volte ad attirare talenti, a garantire il trasferimento di

conoscenze e a offrire opportunità di sviluppo professionale.

Il clientelismo nell'assunzione di personale rappresenta un problema serio in alcuni

paesi e può ostacolare ogni razionale sforzo di migliorare la pubblica

amministrazione15. La politicizzazione e l’assenza di meritocrazia nel reclutamento

dei funzionari pubblici producono

corruzione nella pubblica amministrazione e danneggiano la qualità dei servizi16.

Il taglio della spesa pubblica durante la

crisi ha influito sui salari dei dipendenti pubblici e sugli investimenti nella

formazione nel settore pubblico17. In

media, il reddito dei professionisti esperti della pubblica amministrazione è di 2,6

volte inferiore a quello dei loro alti dirigenti amministrativi. Il divario

retributivo più ampio tra gli alti funzionari pubblici (e gli alti dirigenti) si registra in

Italia, quello minore in Grecia, Lettonia e

14 Baltic Institute of Social Sciences, et al., The

Study on the Future Role and Development of the Public Administration, Riga, 2015. 15 Kopecky, Petr, et al. eds., Party Patronage and Party Government in European

Democracies, Oxford: Oxford University Press, 2012. 16 Meyer-Sahling, Jan-Hinrik e Sass Mikkelsen

Kim, "Civil Service Laws, Merit, Politicization,

and Corruption: The Perspective of Public Officials from Five East European Countries",

Public Administration, 2016. 17 OCSE, Engaging Public Employees for a High-Performing Civil Service, OECD Publishing, Parigi, 2016.

Slovenia18. Nel complesso, l’intensità del lavoro e lo stress nella pubblica

amministrazione sono cresciuti. Non si

osserva una crescita di comportamenti eticamente scorretti.

La maggior parte delle politiche in materia

di risorse umane focalizza l’attenzione sulle prestazioni, mentre lo sviluppo delle

potenzialità dei dipendenti non sempre raggiunge lo stesso livello di priorità. La

gestione dei processi prevale sulla

gestione delle persone. In alcuni paesi dell’Europa centrale e orientale gli approcci

a livello centrale e periferico sono incoerenti19. Considerato il ruolo

fondamentale del livello regionale e locale nella fornitura di servizi (e in alcuni casi

nella regolamentazione), un migliore coordinamento a tutti i livelli di governo

permetterà di assicurare una funzione

pubblica qualificata ed efficiente.

2.4. Qualità dei servizi pubblici

Secondo una recente indagine20, la qualità

dei servizi pubblici di un paese è strettamente correlata al livello di fiducia

nella pubblica amministrazione, alla facilità di fare impresa e al benessere sociale.

Essa è anche un indicatore valido del buon funzionamento generale di uno Stato.

La figura 2 evidenzia nette differenze nella percezione dei servizi pubblici tra i paesi

dell’UE.

18 I termini usati sono quelli definiti dall’OCSE. Gli "alti funzionari pubblici" sono i funzionari di grado inferiore al ministro o al segretario di

Stato. Gli "alti dirigenti" sono di grado inferiore agli alti funzionari pubblici. I "professionisti esperti" sono analisti politici e altri

professionisti che si occupano di sviluppare

politiche e programmi. 19 Commissione europea, Overview of public

administrations in EU Member States (di prossima pubblicazione). 20 Cfr. il portale Open Data dell’UE, Standard Eurobarometer 85, dati del 2016, volume A.

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Figura 2 — Qualità percepita dei servizi pubblici

La figura 2 mostra nette differenze nel modo in cui i servizi pubblici sono percepiti nell’UE.

2.5. Fornitura di servizi online

I servizi di eGovernment, se ben concepiti, sono in grado di trasformare la qualità e

l’efficienza del servizio pubblico.

Figura 3 — Prestazioni dell’eGovernance

Fonte: Commissione europea, 2016

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

NL LU FI MT SE DE AT EE DK UK BE LV CZ FR LT SI HU IE PL SK PT ES CY HR RO BG IT EL

Fornitura di servizi pubblici

Soddisfacente ("ottima" o "abbastanza soddisfacente") Insoddisfacente ("pessima" o "abbastanza insoddisfacente") Non sa

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La relazione di analisi comparativa 2017 sull’eGovernment evidenzia, tuttavia, forti

differenze nelle prestazioni

dell’eGovernment in Europa. Il gruppo che ha conseguito i risultati migliori è

costituito dai paesi nordici, i paesi baltici, i paesi iberici, la Germania, Malta, i Paesi

Bassi e l’Austria, mentre il gruppo che ha registrato i risultati peggiori è quello dei

paesi dell’Europa sudorientale. Le prestazioni vengono valutate in base alla

media dei punteggi per 4 parametri di riferimento di alto livello: centralità

dell’utente, trasparenza, mobilità

transfrontaliera, abilitatori fondamentali.

Esaminando le priorità del nuovo piano d’azione per l’eGovernment, volto ad

avviare nuove iniziative in base ai sette principi sotto elencati, la relazione di

analisi comparativa dell’UE

sull’eGovernment indica che i servizi pubblici online sono migliorati in modo

disomogeneo.

"Digitale per definizione": i servizi elettronici obbligatori per le imprese sono

prassi comune in molti paesi (la metà dei

paesi dell’UE ha reso obbligatori uno o più servizi online) e i servizi rivolti agli

studenti sono aumentati (in 11 paesi su 34). Tuttavia, nel resto dell’UE ciò non si è

verificato (4 paesi su 34).

Negli Stati membri che presentano i servizi

online più sviluppati, il canale online è quello predefinito per il 43% dei servizi ai

cittadini. Il 48% dei cittadini dell’UE che hanno bisogno di utilizzare i servizi

pubblici non sono, tuttavia, ancora in grado di usare il canale online; il principale

ostacolo è la mancanza delle competenze necessarie.

"Principio una tantum": il riutilizzo delle informazioni è aumentato solo in

lieve misura, di un punto percentuale, e le informazioni vengono attualmente

riutilizzate nella metà dei servizi pubblici. Il 10% dei servizi necessari per avviare

un’impresa è stato automatizzato, ma

questa percentuale è molto più bassa per i servizi ai cittadini. L’utilizzo di software

obsoleto ha reso molto difficile l’ammodernamento dei servizi di

eGovernment e sta ostacolando la piena attuazione del principio "una tantum".

«Inclusività e accessibilità»: quasi tutti i cittadini dell’UE hanno la possibilità di

accedere a Internet. L’uso dei dispositivi

mobili per accedere a Internet è aumentato in modo esponenziale nel corso

degli ultimi cinque anni: attualmente un sito web pubblico su due è compatibile con

i dispositivi mobili.

«Transfrontaliero per definizione»: la valutazione comparativa della mobilità

delle imprese evidenzia un certo ritardo

nei servizi transfrontalieri: il 17% dei servizi necessari agli imprenditori per

avviare un’impresa (o le informazioni su tali servizi) non sono accessibili

dall’estero. Per contro, gli imprenditori che avviano un’impresa nel loro paese

incontrano questo problema in meno dell’1% dei casi.

Gli ostacoli più comuni sono la lingua, la mancanza di informazioni sul sito web e la

necessità di un incontro diretto per erogare il servizio.

«Interoperabile per definizione»: i dati indicano che l’interoperabilità nell’UE

potrebbe gradualmente migliorare: allo stato attuale, un documento elettronico

rilasciato all’estero viene accettato solo nel 31% dei casi e un’identificazione

elettronica straniera può essere utilizzata solo nel 22% dei casi.

«Fiducia e sicurezza»: la maggior parte dei cittadini dell’UE ritiene di avere un

certo controllo sulle informazioni che trasmette online (possibilità di gestire i

dati personali nei servizi pubblici online), ma la maggior parte ritiene di non averne

un controllo totale (mediamente soltanto il 15% dei rispondenti). In alcuni paesi esiste

un paradosso riguardo ai dati personali: i

cittadini ritengono di avere il controllo dei

loro dati personali, ma in realtà i loro governi offrono una trasparenza solo

limitata. In alcuni paesi si osserva anche il fenomeno opposto.

L’identificazione elettronica (eID)

assicura l’identificazione univoca di una

persona e permette di erogare il servizio alla persona che ne ha il diritto. Quasi tutti

gli Stati membri hanno, o stanno creando con il sostegno delle autorità nazionali, un

sistema di identificazione elettronica.

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Tuttavia, la mancanza di una base giuridica comune impedisce agli Stati

membri di riconoscere e accettare le eID

rilasciate in altri Stati membri.

La trasparenza è migliorata per quanto riguarda le responsabilità e le prestazioni

dei governi, il processo di fornitura dei servizi e i dati personali implicati. Anche

se la trasparenza sembra essere una priorità per la maggior parte dei governi, i

risultati variano e non mostrano un

rispetto uniforme di questo principio: alcuni Stati membri sono molto avanti,

altri sono invece in ritardo.

2.6. Dati aperti (open data)

La pubblicazione di "dati aperti"21 e la

definizione di regole relative al loro riutilizzo hanno un duplice beneficio:

rafforzano la trasparenza e la responsabilità dei governi e stimolano

l’offerta di servizi online innovativi da parte degli operatori privati22. I dati aperti

possono ulteriormente stimolare la ricerca

e la partecipazione dei cittadini e quindi rafforzare la base di conoscenze per

l’elaborazione delle politiche.

21 L’indicatore relativo ai dati aperti misura lo stato di tali dati e il riutilizzo delle informazioni

del settore pubblico in tutta l’UE (l’indicatore

può assumere un valore compreso tra 0 e 700). Cfr.: Commissione europea, European

Public Sector Information Scoreboard, 2014. 22 Commissione europea, comunicazione "Costruire un’economia dei dati europea", 2017.

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0

500

1000

1500

2000

2500

3000

Disponibilità di dati aperti Maturità dei portali Maturità dei dati aperti

Figura 4 — Dati aperti

Fonte: Commissione europea, 2016

La panoramica relativa alla disponibilità di

dati aperti e alla maturità dei portali degli Stati membri evidenzia che i paesi devono

dare maggiore visibilità (politica) ai dati

aperti, aumentare i processi automatizzati sui loro portali per agevolare l’utilizzo e il

riutilizzo dei dati, nonché organizzare più eventi e formazioni per sostenere le

iniziative sia locali che nazionali23.

2.7. Pubblica amministrazione in

tempi di risanamento dei conti pubblici

La crisi finanziaria ha aumentato la

pressione finanziaria sui governi e sul settore pubblico, portando la gestione

finanziaria in primo piano nella riforma del

settore pubblico. Le risposte alla crisi sono state diverse e fortemente legate a fattori

specifici dei singoli paesi e a fattori contestuali. Sebbene si possa affermare

che i tagli mirati sono preferibili a un approccio unico e uguale per tutti, molti

Stati membri hanno scelto di effettuare tagli proporzionali.

23 Commissione europea, European Data Portal, Insights into the European State of Play, 2016.

2.8. Pubblica amministrazione e sfide sociali

Il ruolo della pubblica amministrazione è quello di anticipare le sfide sociali e

affrontarle in modo preventivo per ridurre gli shock per i cittadini e le imprese.

Tuttavia la stessa pubblica amministrazione è influenzata da

importanti fattori esterni24, come indicato

nell’allegato 2.

Non esistono soluzioni immediate in grado di contrastare tali fattori. Le organizzazioni

pubbliche future dovrebbero cercare di essere orientate alle missioni e

all’innovazione, focalizzate sul lungo

termine, decentrate, collegate in rete e pronte ad assumere rischi25. Anticipando le

trasformazioni future, i dirigenti pubblici potranno dotare più facilmente le loro

istituzioni delle capacità, competenze, conoscenze e strutture necessarie.

24 Pollitt Christopher, Advanced Introduction to

Public Management and Administration, Edward Elgar Publishing, 2016. 25 Mazzucato Mariana, Mission-Oriented Innovation Policy, IIPP Working Paper 2017-1.

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3. LEVE STRATEGICHE PER IL SUPERAMENTO DELLE SFIDE

3.1. Gli ingredienti per una pubblica amministrazione migliore

La pubblica amministrazione fa parte del

più ampio quadro della governance

pubblica26. La definizione e la realizzazione delle riforme amministrative deve quindi

tenere conto del contesto politico27.

Questa sezione esamina le possibilità che gli Stati membri hanno di creare

amministrazioni pubbliche migliori. Le cinque dimensioni seguenti, tra loro

interconnesse, hanno rilevanza per tutte le

politiche e i settori pubblici28:

Risultati e responsabilità

Strutture e processi istituzionali

Gestione dei servizi pubblici e delle risorse

umane

Sviluppo e attuazione delle politiche

Fornitura di servizi

3.2. Risultati e responsabilità

In una società moderna sempre più complessa dove le aspettative nei

confronti dei governi sono sempre più elevate, gli approcci transazionali29

dominanti nella pubblica amministrazione

devono lasciare il posto a un approccio sistemico30. Un elemento essenziale di tale

approccio è una responsabilità del governo

26 Pollitt, Christopher e Bouckaert, Geert, Public Management Reform: A Comparative

Analysis, 3ª edizione, Oxford University Press, 2011. 27 Per una panoramica degli strumenti di

analisi dell’economia politica cfr.: Mcloughlin, C., Political Economy Analysis: Topic Guide (2ª edizione), GSDRC, University of Birmingham, Regno Unito, 2014. 28 L’aspetto correlato, estremamente pertinente, della gestione delle finanze pubbliche è oggetto di una scheda distinta. 29 Morieux, Yves e Tollman, Peter, Six Simple

Rules: How to Manage Complexity without Getting Complicated, Harvard Business Review

Press, 2014. 30 OCSE, Systems Approaches to Public Sector Challenges: Working with Change, OECD Publishing, Parigi, 2017.

basata su meritocrazia31, trasparenza e partecipazione dei cittadini. Gli enti

pubblici devono utilizzare meglio le

conoscenze, il giudizio, l’iniziativa e l’integrità dei loro dipendenti per

massimizzare il valore pubblico32.

3.3. Strutture e processi istituzionali

Lo scenario istituzionale di un paese è

solitamente caratterizzato da una pletora di organizzazioni diverse, quali ministeri,

agenzie e altri enti pubblici che operano a livello nazionale, regionale o locale. La

qualità dell’interazione tra questi organismi influisce in maniera significativa

sull’efficacia o l’inefficienza di un paese.

Le seguenti opportunità potrebbero aiutare

a migliorare il sistema nel suo complesso:

aumentare la produttività del sistema migliorando la qualità dei

rapporti e la collaborazione;

rafforzare la governance

multilivello, ricorrendo anche alla mappatura e ai riesami funzionali per

chiarire le responsabilità e ridurre le sovrapposizioni;

assicurare che ai poteri/alle responsabilità siano destinate risorse

ad ogni livello amministrativo;

incoraggiare la collaborazione

intercomunale, anche attraverso la messa in comune delle risorse e la

creazione di reti tra e nei vari livelli di governo;

ottimizzare e semplificare i

processi, promuovere il concetto e la

31 Per una strategia di misurazione della meritocrazia cfr. Charron, Nicholas, et al., Measuring meritocracy in the public sector in

Europe, A New National and Sub-National Indicator, working paper series, the Quality of Government Institute, University of

Gothenburg, 2015. 32 Un approccio promosso dal cosiddetto quadro della nuova sintesi, cfr.: Bourgon,

Jocelyne, A New Synthesis of Public Administration: Serving in the 21th Century, School of Policy Studies, Queen's University, 2011.

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pratica dell’interoperabilità tra e nelle amministrazioni;

ricorrere a soluzioni informatiche progettate in modo olistico in grado

di trasformare l’interazione e la comunicazione inter e intraistituzionale,

migliorando così le prestazioni delle amministrazioni pubbliche.

L’organizzazione del settore pubblico non può basarsi su un approccio unico e

uguale per tutti. Occorre adottare un approccio differenziato, che consideri i

costi e i benefici associati alla progettazione e alla gestione di varie

combinazioni di governo per il raggiungimento dei risultati auspicati e

l’assegnazione ottimizzata delle risorse

secondo le diverse esigenze33. Le gerarchie tradizionali vengono sempre più

rimpiazzate da nuove forme organizzative, il che pone un nuovo accento su ciò che si

può chiamare capacità collaborativa. Il cosiddetto approccio esteso a tutta

l’amministrazione si basa sulla collaborazione e sul coordinamento

all’interno della pubblica amministrazione

e con le parti interessate e gli intermediari. Tale approccio implica

l’eliminazione della compartimentazione34 tra le varie entità amministrative,

attraverso la condivisione di infrastrutture, processi, dati, beni, conoscenze, risorse,

contenuti e strumenti35.

SOLVIT36 è un esempio di rete che

collega le amministrazioni degli Stati membri tra loro e al loro interno. Può

aiutare a risolvere i problemi amministrativi legati al vivere o al fare

impresa in un altro paese dell’UE. Il successo di reti come questa richiede la

partecipazione attiva degli Stati membri e

la capacità di offrire ai cittadini e alle

33 Meuleman, Louis, Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets — The Feasibility of Designing and

Managing Governance Style Combinations,

Springer, 2008. 34 Tett, Gillian, The Silo effect, Simon &

Schuster, 2015. 35 Commissione europea, A Vision for Public Services, 2013. 36 http://ec.europa.eu/solvit/.

imprese i risultati attesi in maniera tempestiva.

Allo stesso tempo, un cieco smantellamento degli enti istituzionali può

far sparire le strutture formali, che possono essere necessarie ai fini

dell’efficacia e della responsabilità37.

Così come le strutture organizzative

devono trovare un compromesso tra gerarchia e collaborazione, allo stesso

modo i vantaggi di un decentramento politico, amministrativo e fiscale

devono essere soppesati rispetto alle opportunità di ottimizzazione e

semplificazione e agli effetti di scala positivi38.

La governance multilivello può funzionare bene se le responsabilità delle

amministrazioni subnazionali sono definite in modo chiaro. I loro poteri, le loro

risorse e le loro capacità devono essere in linea con le loro responsabilità. La

suddivisione territoriale deve essere

attuabile e i limiti territoriali devono essere indiscussi; inoltre occorre regolamentare

in modo chiaro il margine di interferenza dall’alto nell’autonomia delle

amministrazioni subnazionali39.

3.4. Gestione dei servizi pubblici e

delle risorse umane

Il personale è la principale risorsa delle organizzazioni pubbliche. Con

l’invecchiamento della popolazione e la crescente automazione dei processi di

routine diventa sempre più importante

anticipare i problemi strategici e rispondervi. Questo richiede una

leadership competente, capace di coinvolgere tutto il personale. Le

opportunità specifiche di sviluppo

37 Niestroy, Ingeborg e Meuleman, Louis,

Teaching Silos to Dance: A Condition to Implement the SDGs, IISD, SDG Knowledge Hub, 2016. 38 Netivist, Political organisation: centralisation

vs decentralisation — which is the best approach?, 2015. 39 Buis, Hans e Boex, Jamie, Improving local government performance by strengthening their 5 core capabilities, VNG International, 2015.

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organizzativo tramite le risorse umane includono:

pianificare il proprio organico per migliorarne le prestazioni, ingaggiando le

persone giuste con le giuste competenze al momento giusto;

attrarre nuovo personale nelle amministrazioni pubbliche attraverso una

migliore promozione dell’immagine aziendale (employer branding) e una

migliore gestione dei talenti;

consentire la mobilità all’interno delle istituzioni e tra le istituzioni per

condividere il know-how e sviluppare

flessibilità e capacità di reazione; procedere con cautela perché anche la

stabilità e l’affidabilità sono importanti;

agevolare l’evoluzione del ruolo di dirigente da controllore e responsabile

delle decisioni a facilitatore e sostenitore

del team; utilizzare i sistemi di gestione della qualità per migliorarsi;

promuovere il lavoro di squadra e la

collaborazione, la gestione delle conoscenze, le reti di apprendimento e

l’apprendimento intergenerazionale;

attuare politiche di reclutamento,

promozione e sviluppo basate sulle competenze, che riconoscano il merito e

promuovano l’apprendimento e lo sviluppo professionale permanenti;

creare posti di lavoro stimolanti e accrescere la fiducia nel personale per

motivare e responsabilizzare i dipendenti, e trarre il massimo dalla diversità della

forza lavoro; sondare e valutare la soddisfazione del personale;

creare un quadro più ampio affinché la gestione delle prestazioni rispecchi

la realtà effettiva di un contesto in continuo mutamento, il bisogno di agilità e

di responsabilità, il raggiungimento dei risultati, e quindi l’importanza di un

apprendimento permanente.

Occorrono sistemi e strumenti che

permettano alle organizzazioni di trasformare la conoscenza tacita e

implicita in conoscenza esplicita, condivisibile in tutta l’organizzazione. Ciò

può rendere le organizzazioni meno vulnerabili all’avvicendamento del

personale e ridurre il rischio di perdite di

efficienza.

Si dovrebbero incentivare pratiche delle risorse umane basate sul feedback per

accrescere la motivazione, la collaborazione e la professionalità nella

pubblica amministrazione. Tuttavia, se non vengono gestite in modo adeguato, le

pratiche relative alle risorse umane

possono creare divisioni e demotivazione, e disincentivare il lavoro di squadra.

Migliorare la gestione delle risorse

umane all’interno degli enti pubblici dipende in larga misura dal contesto, e i

modelli non sono necessariamente

trasferibili40. È chiaro, tuttavia, che ciò che accade all’interno di un’organizzazione ha

un impatto diretto sulla sua abilità e capacità di attuare politiche e fornire

servizi.

3.5. Sviluppo e attuazione delle

politiche

"Per il progresso delle nostre economie e delle nostre società niente è più

importante di una buona regolamentazione. Una "buona"

regolamentazione è quella che raggiunge

gli scopi legittimi della politica pubblica in maniera efficace in termini di costi; è una

regolamentazione che contribuisce a migliorare il benessere dell’intera

comunità".41

Il processo politico non è solo lineare e

costituito da fasi sequenziali, ma presenta anche elementi interconnessi e

interdipendenti tra loro, nonché meccanismi di feedback. L’impatto delle

decisioni politiche dovrebbe sempre essere anticipato, ma non può mai essere

previsto alla perfezione. I meccanismi di feedback sono fondamentali per

correggere la direzione quando la politica

non sta raggiungendo i suoi obiettivi. I

40 Demmke, Christoph, Doing Better with Less? The future of the Government Workforce,

Politics of Public HRM reforms in 32 countries, Peter Lang, 2016. 41 OCSE, OECD Regulatory Policy Outlook 2015, OECD Publishing, Parigi, 2015.

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soggetti maggiormente interessati dalle decisioni politiche, in particolare i cittadini

e le imprese, dovrebbero partecipare

attivamente al processo di elaborazione delle politiche.

Le opportunità a tal riguardo includono:

sviluppare la capacità di analisi e migliorare la base di conoscenze

comprovate, introdurre nell’elaborazione delle politiche l’analisi dei dati, il pensiero

progettuale e le conoscenze comportamentali;

coinvolgere le organizzazioni della

società civile, gli istituti di ricerca e

le associazioni di categoria nella co-creazione e nell’elaborazione delle

politiche, sin dalle fasi iniziali;

istituire un centro di governo efficace che si occupi di elaborare norme,

negoziare la definizione delle politiche

oltre i confini istituzionali e monitorarne l’attuazione;

passare alla prova/sperimentazione

e riflessione, effettuando un monitoraggio continuo e un adeguamento

in tempo reale (adottare e adattare);

accrescere la trasparenza e

l’apertura e mettere a disposizione i dati per sviluppare prodotti e servizi migliori.

Rispettando le debite procedure ed effettuando sufficienti consultazioni si

ottiene una più ampia accettazione delle scelte politiche. Si dovrebbe evitare la

"policy capture", pratica attraverso la quale pochi soggetti privati dettano le

politiche per tutelare i propri interessi a scapito degli interessi collettivi.

Pensare oltre la legislazione. Anche se la legislazione resta lo strumento politico

dominante, alcuni paesi si affidano sempre di più alle conoscenze comportamentali

per raggiungere i risultati politici desiderati42.

42 OCSE, Behavioural insights and new approaches to policy design — The views from the field. Summary of an international seminar, Parigi, 2015.

Le sfide principali non sono problemi di un unico settore o di una singola

organizzazione. Gli Stati membri stanno

sperimentando e hanno creato specifici dipartimenti di analisi, laboratori politici

(come il CPB olandese, il MindLab danese o la Nudge Unit britannica), nonché alcune

task force (come il Finland Futures Research Centre finlandese o la Smarter

Network olandese).

Il ruolo dei dati è molto importante ai

fini dell’elaborazione di politiche efficaci e affidabili. Essi costituiscono una solida

base di conoscenze comprovate da cui attingere. Ciò significa raccogliere e

interpretare i dati da svariate fonti e punti di vista, nonché superare le idee

preconcette e le pratiche correnti per trovare soluzioni strategiche più efficaci43.

La disponibilità di statistiche essenziali è

fondamentale. I rappresentanti dei settori politici dovrebbero precisare in modo

chiaro di quali dati specifici hanno bisogno.

La capacità di attuare le politiche e la legislazione è un altro requisito

indispensabile. Il divario di attuazione,

ossia la misura in cui la regolamentazione vigente non viene applicata o la sua

applicazione poco rigorosa non viene adeguatamente monitorata e sanzionata,

rappresenta una sfida seria per la credibilità di un’amministrazione.

Indispensabili in questo ambito sono la qualità dei controlli indipendenti e la

supervisione della società.

Il sistema di scambio di esperti TAIEX

REGIO PEER 2 PEER è uno strumento che consente di fare incontrare la

domanda e l’offerta di esperti in diversi paesi. Questo strumento orientato alla

domanda risponde direttamente a richieste

specifiche da parte delle amministrazioni nazionali o regionali che gestiscono i Fondi

strutturali e d’investimento europei attraverso missioni di esperti, visite di

studio e laboratori specifici.

TAIEX-EIR P2P è un altro strumento della

Commissione volto a sostenere lo scambio di esperti tra le gli enti nazionali, regionali

43 Commissione europea, Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners, 2015.

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e locali responsabili di attuare la legislazione e le politiche dell’UE in campo

ambientale.

3.6. Fornitura di servizi

Questo è il punto in cui la politica e la vita

quotidiana dei cittadini si incontrano. Gli

attuali cambiamenti sociali, tecnologici ed economici creano nuove aspettative sul

piano dei servizi pubblici. Molti utenti desiderano servizi personalizzati,

semplificati od automatizzati, fruibili attraverso i loro canali preferiti, sempre

più mobili44.

Si potrebbero quindi considerare le

seguenti opportunità:

comprendere quali esigenze e aspettative hanno i cittadini, le

imprese e altre amministrazioni in materia di servizi pubblici, ricorrendo ad

esempio a sondaggi, gruppi di riflessione,

acquisti in incognito ("mystery shopping"), alla mappatura del percorso del cliente,

all’analisi degli eventi della vita e a tecniche basate sull’empatia;

fornire servizi nel momento, nel luogo

e al ritmo che meglio soddisfano le

esigenze degli utenti, e prevedere opzioni multicanale nell’ambito del

principio «digitale per definizione»45;

offrire ai cittadini la registrazione unica e servizi automatizzati (servizi

offerti automaticamente sulla base di

diritti acquisiti), offrire "nuvole" di servizi pubblici che permettono agli utenti di

creare propri pacchetti di servizi elettronici, e passare al "digitale per

definizione";

rivedere l’intero portafoglio di servizi

per stabilire se questi si sovrappongono o sono obsoleti;

effettuare uno smantellamento

creativo e sostituire i servizi obsoleti per raggiungere risultati migliori;

44 Commissione europea, eGovernment Benchmark Report, 2017. 45 The Vanguard Periodical, The Vanguard Method and Digital, 2017.

passare a servizi interni condivisi laddove opportuno per accrescere

l’efficienza e soprattutto adottare un

approccio più centrato sul cliente (internamente);

incoraggiare i cittadini e le

organizzazioni della società civile a utilizzare le conoscenze acquisite in qualità

di utenti dei servizi per partecipare al processo di co-creazione e co-produzione

con le amministrazioni pubbliche, e

condividerne la titolarità (compreso l’acquisto collaborativo).

L’interoperabilità e il principio

"transfrontaliero per definizione" sono diventati sempre più importanti nelle

politiche pubbliche a causa della crescente

digitalizzazione e internazionalizzazione della società.

La diffusione delle eID e dei servizi

fiduciari può migliorare la sicurezza e la praticità di attività online quali la

presentazione di una dichiarazione dei

redditi, l’iscrizione a un’università straniera, l’avvio di un’impresa in un altro

Stato membro, la presentazione di un’offerta nell’ambito di un appalto

pubblico online, ecc.

L’attuazione della strategia digitale per

definizione a livello dell’UE potrebbe far risparmiare annualmente circa 10 miliardi

di euro46. La conversione ai sistemi digitali è anche essenziale per garantire una

gestione dei bilanci pubblici efficiente e responsabile47.

L’applicazione del principio della registrazione unica negli Stati membri

potrebbe portare verosimilmente a un risparmio netto annuo, a livello di UE, di

circa 5 miliardi di euro entro il 201748.

Oggi gli utenti desiderano amministrazioni

pubbliche aperte e trasparenti, che

46 Commissione europea, Study on collaborative production in eGovernment

(SMART 2010/0075), 2010. 47 Commissione europea, eGovernment Benchmark Report, 2017. 48 Commissione europea, Study on eGovernment and the Reduction of Administrative Burden (SMART 2012/0061), 2012.

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permettano loro di tracciare le procedure e i processi amministrativi, di dare un

riscontro sulla qualità dei servizi forniti, di

contribuire al miglioramento dei servizi amministrativi e all’attuazione di nuove

idee. Le consultazioni dovrebbero essere viste come un processo continuo, che

inizia con l’identificazione delle esigenze e delle aspettative iniziali e prosegue con il

monitoraggio e la valutazione della soddisfazione per quanto riguarda il

seguito dato a tali preferenze o la loro evoluzione49.

Mettere a disposizione le informazioni del settore pubblico in formato

elettronico è un valido modo di sostenere le imprese basate sui dati, e quindi la

crescita. Si stima che ciò possa portare utili economici per circa 40 miliardi di euro

all’anno50. L’impatto diretto dell’apertura

dei dati sull’economia dell’UE era stimato nel 2010 a 32 miliardi di euro, con un tasso annuo di crescita stimato al 7%51.

Le tecnologie dell'informazione e della

comunicazione e l’automazione sono senza dubbio fattori propulsivi di un servizio

pubblico migliore, ma occorre anche riflettere su alcuni rischi.

Non digitalizzare la burocrazia — Le considerazioni tecnologiche dovrebbero

svolgersi al termine della progettazione integrata basata su processi semplificati,

diversamente si rischia di digitalizzare la burocrazia anziché offrire un servizio

senza soluzione di continuità.

Condividere e riutilizzare strumenti,

sistemi e servizi52 — La tentazione di reinventare la ruota nel campo delle

tecnologie dell'informazione e della comunicazione è molto forte. Molti progetti

in questo settore hanno prezzi eccessivi e

49 Commissione europea, Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners,

2015. 50 Vickery, Graham, Review of recent studies on PSI re-use and related market

developments, 2011. 51 Capgemini Consulting, The Open Data Economy — Unlocking Economic Value by

Opening Government and Public Data, 2013. 52 Deloitte, Study on cloud and service oriented architectures for eGovernment (per la Commissione europea), 2011.

risultati inferiori alle attese. Esistono già molte soluzioni digitali collaudate per i

servizi pubblici, messe liberamente a

disposizione da diversi programmi dell’UE, quali il Meccanismo per collegare

l’Europa53 (MCE) o il programma ISA tramite la piattaforma JoinUp54.

Protezione dei dati — È fondamentale

che siano pienamente rispettate le norme sulla protezione dei dati; in caso contrario

i cittadini perderebbero la fiducia nelle

amministrazioni pubbliche.

Sicurezza — Le minacce informatiche costituiscono un problema che ignora le

frontiere e che ha conseguenze negative per la nostra economia, i diritti

fondamentali dei cittadini e la società nel

suo complesso. La protezione dei dati personali, della vita privata e della

riservatezza sono fondamentali per far crescere la fiducia nei servizi digitali e

aumentarne la diffusione.

3.7. Attuare riforme di successo: gli

ingredienti per il buon esito

La questione relativa a come progettare e attuare riforme in grado di produrre i

risultati e i benefici attesi è di fondamentale importanza. Un punto di

partenza importante è l’esame del

contesto specifico e del processo politico55. Ulteriori consigli trasversali per attuare

riforme di successo includono56:

le riforme dovrebbero basarsi su valutazioni ex ante di particolari

circostanze e su dati concreti riguardo alle

sfide e alle carenze principali;

focalizzare le riforme amministrative in minor misura sul taglio dei costi e

maggiormente sugli obiettivi/ i risultati, puntando a un maggior

coinvolgimento del pubblico e del

personale;

la modifica delle strutture formali e delle regole non è sufficiente e talvolta

non è necessaria;

53 https://ec.europa.eu/digital-single-

market/en/connecting-europe-facility. 54 https://joinup.ec.europa.eu/. 55 Hammerschmid, et al. 2016 56 Hammerschmid, et al. 2016.

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sviluppare le potenzialità dei funzionari pubblici per migliorare le loro

capacità e competenze per il futuro.

Focalizzare l’attenzione sulla cultura amministrativa, avviare piani sul medio e

lungo termine per la transizione verso organizzazioni più giovani, piccole,

flessibili e rispettose dei valori del settore pubblico57;

il livello di autonomia gestionale e di

politicizzazione può limitare l’attuazione e

l’impatto delle riforme;

prestare attenzione al ritmo e alla velocità delle riforme (evitare di

sovraccaricare le riforme!);

adottare un approccio pragmatico:

utilizzare sistemi semplici, rilevanti sia per la direzione che per il personale;

evitare di ricorrere a soluzioni

temporanee: pazienza e perseveranza

sono elementi importanti per il buon esito delle riforme;

non considerare le riforme come un

esercizio politico o tecnico — la comunicazione, la ricerca del

consenso e la creazione di fiducia sono

fondamentali;

la messa in atto dovrebbe includere un costante controllo/esame dei punti forti

e di quelli deboli.

4. ANALISI DELLA SITUAZIONE

NEGLI STATI MEMBRI

4.1. Priorità di riforma negli Stati membri

Quali sono le priorità percepite nell’ambito della riforma della pubblica

amministrazione? Secondo un’indagine condotta tra i dirigenti pubblici di Stati

membri selezionati58, i servizi digitali o di eGovernment dominano l’agenda, insieme

al miglioramento della collaborazione e

della cooperazione nel settore pubblico.

57 Pollitt, Christopher e Geert Bouckaert, A

Comparative Analysis - Into The Age of Austerity, Oxford University Press Oxford, 2017. 58 Hammerschmid, et al. 2016.

Segue la priorità della trasparenza. Il ridimensionamento resta importante, così

come il miglioramento degli esiti/

dei risultati e l’eliminazione delle formalità burocratiche. Le priorità di riforma quali la

privatizzazione, la creazione di agenzie e l’esternalizzazione hanno tutte perso

notevole slancio.

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0 1 2 3 4 5 6

Servizi digitali o di e-government

Collaborazione e cooperazione nel settore pubblico

Trasparenza e governo aperto

Ridimensionamento del settore pubblico

Focalizzazione su esiti e risultati

Riduzione burocrazia interna/formalità burocratiche

Trattamento degli utenti come clienti

Partnership esterne e alleanze strategiche

Occupazione flessibile

Fusioni di enti governativi

Metodi/iniziative di partecipazione dei cittadini

Esternalizzazione

Estensione dei servizi statali a nuovi settori

Creazione di agenzie autonome e introduzione di logiche aziendali

Privatizzazione

Figura 5 — Priorità di riforma in Stati membri selezionati

Fonte: Hammerschmid, et al. 2016

Per quanto riguarda la misurazione delle

prestazioni, si assiste a un graduale passaggio da una "responsabilità basata

su indicatori" a un "apprendimento basato su indicatori"59.

4.2. Esempi interessanti di riforme della pubblica amministrazione

nell’UE

Di seguito si riporta una serie di esempi interessanti. Si tratta di cinque casi diversi

per scala, portata, sottosettore e

contesto60, che mostrano il modo in cui il paese in questione ha affrontato le sfide e

le opportunità descritte nelle precedenti sezioni.

Riforma pluridimensionale della

pubblica amministrazione (Spagna)

In seguito alle forti pressioni sul bilancio

indotte dalla crisi finanziaria del 2008, il governo spagnolo ha riconosciuto la

necessità di un ampio e radicale cambiamento della pubblica

amministrazione.

59 Van Dooren, Wouter, et al., «Performance

Management in the Public Sector», Routledge, London, 2015. 60 Per altri numerosi e interessanti esempi si rimanda al documento Quality of Public Administration — A Toolbox for Practitioners, Commissione europea, 2015.

Un approccio globale e un’attuazione rigorosa, oltre che un attento

monitoraggio dei risultati, rendono questo

caso esemplare:

La Commissione per la riforma delle pubbliche amministrazioni (CORA) è

stata creata durante la vicepresidenza spagnola, in collaborazione con importanti

interlocutori, al fine di migliorare

l’efficienza e l’efficacia del servizio pubblico e ridurre i costi senza

pregiudicare la qualità dei servizi forniti. CORA ha focalizzato l’attenzione

sull’eliminazione delle doppie strutture amministrative, su una maggiore

semplificazione amministrativa, sulla gestione di servizi e risorse comuni, e

sull’amministrazione istituzionale. A tal

riguardo ha proposto 218 misure volte a migliorare e semplificare il funzionamento

delle amministrazioni pubbliche, a livello sia nazionale che locale.

Tali misure vengono sistematicamente

attuate dall’Ufficio per l’attuazione delle

riforme amministrative (OPERA) e i risultati, in termini di efficienza, chiarezza

amministrativa, riduzione dei costi e servizi migliori, vengono regolarmente

comunicati a CORA e da essa esaminati.

Conseguire risultati

responsabilizzando il personale (Belgio)

La maggior parte delle riforme della

pubblica amministrazione è di natura

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politica e viene diretta dall’alto. Un esempio interessante proveniente dal

Belgio mostra, tuttavia, che è possibile

produrre cambiamenti positivi anche semplicemente attraverso una buona

gestione a livello organizzativo.

Il Servizio pubblico federale per la sicurezza sociale (FPS) da "peggior

ministero dell’Occidente" si è trasformato nel "datore di lavoro più attraente del

Belgio", secondo Frank van Massenhove,

che ne ha assunto la gestione nel 2002. Van Massenhove ha adottato uno stile di

gestione unico, basato sulla fiducia, l’autonomia e la flessibilità dei dipendenti,

ed è stato estremamente chiaro riguardo ai risultati attesi. I membri del personale

lavorano in gruppi autonomi con poche interferenze da parte della direzione. Il

personale è libero di lavorare dove vuole,

il che si traduce in un minor fabbisogno di spazio. Il risultato è stato un enorme

risparmio sulle spese di esercizio. Lo spazio di lavoro è organizzato in modo da

incoraggiare la collaborazione e il lavoro di gruppo. Questo approccio ha consentito

all’FPS di diventare il datore di lavoro pubblico più attraente del Belgio. La

cultura, lo stile di gestione, le pratiche di

lavoro e i locali fisici hanno portato a considerevoli aumenti di produttività. I

casi di burnout e di assenteismo per malattia sono quasi del tutto scomparsi.

Prestazioni per figli a carico senza

domanda (Austria)

I servizi di eGovernment sono un tema

centrale dell’ammodernamento della pubblica amministrazione. Sfruttarne

appieno le potenzialità, ossia offrire servizi migliori, un’organizzazione più integrata e

vantaggi economici, non è tuttavia così

semplice nella pratica. L’Austria dimostra come il ripensamento dei processi possa

apportare benefici sia ai cittadini che all’amministrazione:

il progetto "Prestazioni per figli a carico

senza domanda" riguarda un servizio automatizzato basato sull’integrazione dei

processi e l’interoperabilità. Prima del

progetto i cittadini dovevano presentare una specifica domanda di prestazioni per

figli a carico all’autorità fiscale tramite posta oppure online (solo il 20% delle

domande). I funzionari responsabili raccoglievano quindi i dati pertinenti ed

esaminavano la domanda.

In seguito al progetto, la notifica di nascita

di un figlio vivente da parte dell’ospedale avvia un processo completamente

automatizzato. Il sistema genera il certificato di nascita e verifica il diritto a

percepire prestazioni per figli a carico mettendo a confronto i dati pertinenti

presenti nelle apposite banche dati. Il

trattamento della domanda richiede in media due giorni. Un pagamento

automatico viene effettuato in oltre il 60% dei casi. Nel 45% dei casi rimanenti il

sistema chiede in aggiunta solo i dati bancari. Il risparmio di tempo per i

cittadini è stimato a circa 39 000 ore annue. Il tasso di errore registrato è del

2%. Grazie alla riduzione del carico di

lavoro legato a queste domande, l’amministrazione può reindirizzare il

personale verso altre attività che richiedono l’intervento umano.

Pianificazione lungimirante delle

politiche (Finlandia)

La maggior parte delle amministrazioni

pubbliche è reattiva ai problemi. In un contesto sempre più instabile,

imprevedibile, complesso e ambiguo può essere fondamentale prepararsi ad

anticipare il futuro. La Finlandia fa da

modello:

Il finlandese Comitato per il futuro è un comitato permanente di 17 parlamentari,

in rappresentanza di tutti i partiti, basato

sulla Costituzione. I membri deliberano su

questioni che riguardano lo sviluppo futuro e lavorano per contrastare la miopia del

governo. Non partecipano alla redazione o all’esame delle proposte legislative, ma

fungono da consulenti, conducono ricerche

sulle eventuali future evoluzioni ed esaminano lo sviluppo tecnologico e le

conseguenze sociali delle politiche. Ricorrono a tecniche partecipative, quali

ad esempio udienze con i cittadini e il crowdsourcing, per perfezionare i metodi

di ricerca sugli sviluppi futuri. Il loro lavoro ha influenzato, ad esempio, le politiche

sanitarie e ha cambiato la mentalità

politica finlandese portandola a

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considerare le opzioni future a lungo termine.

Fornire un servizio pubblico migliore — Mappatura del percorso del cliente

(Francia)

I cittadini e le imprese si aspettano servizi

pubblici migliori, che facilitino il rispetto della normativa e siano attenti alle

esigenze degli utenti.

La Francia ha adottato misure per soddisfare tali aspettative:

Il Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique

promuove un approccio realmente incentrato sull’utente nell’ambito

dell'erogazione dei servizi pubblici, che

copre l’intero iter amministrativo: l’interazione con una serie di enti pubblici,

i documenti da presentare, i fascicoli da

aprire, le scadenze da rispettare. Questo approccio ha già reso più facili le

interazioni amministrative di molti utenti, ad esempio per quanto riguarda la

preparazione alla pensione, la costituzione di un’impresa, le pratiche legate al

decesso di un parente prossimo o l’iscrizione alla lista elettorale. Questo

approccio ha insegnato che una fase di ascolto degli utenti aiuta a stabilire

rapidamente in quale modo specifico il

servizio fornito può essere migliorato. Esso dimostra inoltre che non sempre i

miglioramenti più efficaci sono quelli più difficili da realizzare.

Data: 22.11.2017

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5. RISORSE UTILI

Schede tematiche per il semestre europeo

https://ec.europa.eu/info/strategy/european-semester/thematic-factsheets_it

Vedi in particolare: fiscalità, lotta alla corruzione, appalti pubblici, efficacia dei

sistemi giudiziari, sostenibilità delle finanze pubbliche

Commissione europea, Quality of Public Administration — A Toolbox for

Practitioners http://ec.europa.eu/esf/main.jsp?catId=575&langId=en

Commissione europea, eGovernment action plan (Piano d’azione per l’eGovernment)

http://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/communication-eu-

egovernment-action-plan-2016-2020-accelerating-digital-transformation

Commissione europea, Portale europeo dei dati

http://www.europeandataportal.eu/it/dashboard

Commissione europea, A Vision for Public Services

http://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/vision-public-services

Commissione europea, eGovernment factsheets (schede tematiche

sull’eGovernment) http://joinup.ec.europa.eu/community/nifo/og_page/egovernment-factsheets

Commissione europea, Study on Analysis of the Needs for Cross-Border Services

and Assessment of the Organisational, Legal, Technical and Semantic Barriers (SMART 2011/0074), 2011

https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/final-report-study-analysis-needs-cross-border-services-and-assessment-organisational-legal

TAIEX — Environmental Implementation Review Peer 2 Peer (Riesame dell'attuazione delle politiche ambientali)

http://ec.europa.eu/environment/eir/p2p/index_en.htm

Rete europea della pubblica amministrazione (European Public Administration

Network, EUPAN)

http://www.eupan.eu/

OCSE — Observatory of Public Sector Innovation (Osservatorio dell’innovazione

nel settore pubblico) https://www.oecd.org/governance/observatory-public-sector-innovation

OCSE — Raccomandazione del Consiglio sulle strategie per la pubblica amministrazione digitale

http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf

SIGMA — Principles of Public Administration (principi della pubblica

amministrazione) http://www.sigmaweb.org/publications/principles-public-administration.htm

Esempi pratici

Riforma della pubblica amministrazione (Spagna) http://www.seap.minhap.es/en/web/areas/reforma_aapp.html

Service public fédéral "Sécurité sociale"/Federale Overheidsdienst "Sociale Zekerheid", Belgio

http://socialsecurity.belgium.be/en

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Prestazioni per figli a carico senza domanda (Austria) https://www.bmfj.gv.at/familie/finanzielle-

unterstuetzungen/familienbeihilfe0/antrag-familienbeihilfe.html

Pianificazione delle politiche (Finlandia) http://www.fdsd.org/ideas/the-committee-for-the-future-finnish-parliament

Mappatura del percorso del cliente (Francia) http://www.modernisation.gouv.fr/en/mapping-users-journey-improve-service-

public

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ALLEGATO TECNICO 1: PANORAMICA DEL SOSTEGNO DELL’UE PER MIGLIORARE LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Le iniziative e il sostegno della Commissione europea in questo settore includono: finanziamenti, elementi di un quadro strategico per l’eGovernment, attività di ricerca,

orientamenti tecnici e assistenza tecnica.

Finanziamenti

Le principali fonti di finanziamento includono il Fondo sociale europeo e il Fondo europeo di sviluppo regionale:

L’obiettivo tematico 11 si prefigge di "rafforzare la capacità istituzionale delle autorità pubbliche e delle parti interessate e promuovere un’amministrazione pubblica

efficiente" tramite il FSE/FESR con un bilancio pari a circa 4,2 miliardi di euro in 17 Stati membri.

Il FESR sostiene inoltre l’infrastruttura di eGovernment nel quadro dell’ obiettivo tematico 2.

La Commissione contribuisce a rafforzare la capacità amministrativa delle amministrazioni nazionali e regionali attraverso miglioramenti a strutture, risorse

umane, sistemi e strumenti:

http://ec.europa.eu/regional_policy/it/policy/how/improving-investment/.

Il Meccanismo per collegare l’Europa investe nell’interoperabilità transfrontaliera

dell’eGovernment e promuove il riutilizzo di importanti abilitatori digitali comuni.

Politiche in materia di eGovernment

Il quadro strategico maggiormente sviluppato è nel settore dell’eGovernment:

Il piano d’azione per l’eGovernment 2016-2020 presenta una visione per le

amministrazioni pubbliche, con i relativi principi e le priorità strategiche.

Il regolamento eIDAS ha istituito un quadro giuridico prevedibile per consentire ai

cittadini, alle imprese (in particolare alle PMI) e alle amministrazioni pubbliche di passare al digitale in sicurezza, utilizzando l’identificazione elettronica (eID) e i servizi

fiduciari (p. es. firme elettroniche, sigilli elettronici, validazioni temporali elettroniche, servizi elettronici di recapito e di autenticazione di siti web).

Diversi studi stanno aiutando a capire meglio come ridurre l’onere amministrativo, come passare a un governo aperto e come analizzare il valore della nuova

generazione di servizi di eGovernment (riferimenti).

Anche la condivisione di buone pratiche e di banche dati interrogabili contenenti casi esemplari di eGovernment, costituiscono un importante strumento di

apprendimento e di sostegno.

Sostegno alla ricerca-innovazione

L’UE sta inoltre finanziando progetti di ricerca e innovazione tramite i programmi 7°PQ/Orizzonte 2020, quali ad esempio LIPSE (Learning from Innovation in Public Sector

Environments), COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) od OPSI (Osservatorio OCSE dell’innovazione nel settore pubblico).

Lo studio Behavioural Insights Applied to Policy (BIAP) realizzato dal Centro comune di ricerca della Commissione europea aiuta a esaminare lo status quo e ad ampliare le

conoscenze per migliorare l’elaborazione delle politiche.

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Orientamenti e assistenza tecnica

La Commissione guida e sostiene gli Stati membri attraverso l’EU Quality of Public

Administration Toolbox e promuove l’apprendimento e la creazione di reti tra pari.

Per aiutare gli Stati membri a migliorare la loro amministrazione, su loro richiesta, la

Commissione ha istituito un servizio di assistenza per le riforme strutturali, che fornirà assistenza tecnica attraverso il programma di sostegno alle riforme strutturali.

Da ultimo, ma non meno importante, la Commissione europea cofinanzia il premio europeo del settore pubblico, organizzato dall’Istituto europeo di amministrazione pubblica (EIPA).

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ALLEGATO TECNICO 2: CAMBIAMENTI SOCIALI E CONSEGUENTI SFIDE PER LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Cambiamenti

sociali Sfide per la pubblica amministrazione

Globalizzazione

La crescente interconnessione e complessità della società rende difficile prevedere le

tendenze dello sviluppo. Le continue perturbazioni nella società moderna esigono un

costante adattamento, non attuabile attraverso le tradizionali pratiche di gestione e

organizzazione. La ricerca di ottimizzazione e di efficienza riduce la resilienza delle

organizzazioni e dei sistemi pubblici. La necessità di amministrazioni pubbliche agili e

flessibili mette in discussione alcuni dei loro principi tradizionali.

Mutamenti

demografici

L’invecchiamento della popolazione mette sempre più sotto pressione i sistemi pubblici

ed esige nuove soluzioni strategiche e servizi, oltre che modalità diverse di utilizzo delle

risorse.

Una quota elevata di dipendenti della pubblica amministrazione si sta avvicinando alla

pensione; vi è quindi la necessità di attirare nuovi lavoratori tra i giovani sempre meno

numerosi che entrano nel mercato del lavoro.

Cambiamenti

climatici

Maggiori rischi ambientali richiedono nuove competenze e capacità a tutti i livelli

dell’amministrazione per processi governativi integrati orizzontalmente, basati su dati

concreti e innovativi.

Le capacità e le infrastrutture devono essere adattate.

Innovazioni

tecnologiche

Le nuove tecnologie portano cambiamenti in ogni ambito della nostra vita. Il governo

deve trovare un compromesso tra la necessità di agevolare il cambiamento e quella di

garantire una concorrenza aperta ed equa. Le nuove tecnologie impongono nuove

riflessioni su come garantire la sicurezza, la tutela della privacy, la trasparenza, l’uguaglianza e la libertà di espressione.

L’innovazione richiede investimenti importanti a lungo termine. Tali investimenti

possono trovarsi a competere per i fondi pubblici con altre priorità.

I progressi tecnologici chiedono ai funzionari pubblici nuove abilità e competenze.

Passando al "digitale per definizione" nella fornitura dei servizi pubblici, il divario

digitale potrebbe seriamente ostacolare l’accesso ai servizi in alcuni contesti.

La tecnologia digitale può ricreare burocrazia e ridurre la capacità delle istituzioni di comprendere le esigenze dei cittadini e di rispondervi in maniera adeguata.

I tipi di occupazione nella pubblica amministrazione cambieranno con la digitalizzazione

delle funzioni di analisi e il progresso dell’intelligenza artificiale. La digitalizzazione deve

trovare un compromesso tra centralizzazione e decentramento.

Traiettorie

economiche

Le sfide sociali aumentano la competizione per fondi pubblici limitati.

L’ambiente in rapida evoluzione impone ai governi di reagire con prontezza con

strategie centrali.

La spinta al risparmio a breve termine crea la necessità di definire priorità chiare, onde

evitare di danneggiare servizi e capacità fondamentali.

Fiducia pubblica nel

governo

I confini del settore pubblico stanno diventando più indistinti in seguito alla

privatizzazione, all’esternalizzazione, alle partnership tra pubblico e privato e ad altri

metodi moderni di erogazione dei servizi e di elaborazione delle politiche. Questo ha

ripercussioni sulla responsabilità pubblica nell’attuazione delle politiche e nella fornitura

dei servizi.

I governi nazionali sono chiamati a rispondere alle crisi globali che nascono oltre i

confini nazionali.

La natura dell’ambiente politico sta cambiando. Le sfide sociali rafforzano la sfiducia nel

governo e nelle sue risposte. Movimenti sociali e politici mettono in discussione la

legittimità dello Stato.

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Fonte: riadattamento del testo di Pollitt61

61 Pollit, Christopher, Future Trends in European Public Administration and Management: An outside-in Perspective, COCOPS, 2014.