SCENARI SULLA PREVIDENZA PRIVATA E PUBBLICA · spetto al passato, operando un inversione di...

SCENARI SULLA PREVIDENZAPRIVATA E PUBBLICA

Roma, 15-16 Novembre 2000

MediobancaCassa Nazionale di

Previdenza e AssistenzaForense

Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza ForenseVia Ennio Quirino Visconti, 8 - 00193 RomaTel. 06-36205.1Internet: http://www.cassaforense.itE-mail: [email protected]

Mediobanca S.p.A.Piazzetta Enrico Cuccia, 1 - 20121 MilanoTel. 02-8829.1Internet: http://www.mediobanca.itE-mail: [email protected]

Copyright © 2001 by

Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense e Mediobanca

I N D I C E

pag.15 novembre 2000

LO SVILUPPO DEI FONDI PENSIONE E GLI EFFETTI SUL MERCATO FINANZIARIO 5Maurizio de Tilla - Un moderno sistema di previdenza privata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7Fulvio Coltorti - Il contesto per lo sviluppo dei fondi pensione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37Pierluigi Ciocca - L’elemento mancante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55Lucio Francario - Dimensioni e sviluppo della previdenza complementare . . . . . . . . . . . . . 61Paolo Savona - Ancoriamo la riforma pensionistica al portafoglio delle famiglie e

al bonus fiscale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91Angelo Tantazzi - Problematiche dei mercati borsistici. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

I PROBLEMI DELL’ INTRODUZIONE DELLA PREVIDENZA PRIVATA E DELLA SUACOESISTENZA CON QUELLA PUBBLICA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

Mario Baldassarri - Stato sociale e pensioni d’Italia: chi prende, chi paga? . . . . . . . . . . . . . 103Elsa Fornero - Quanta capitalizzazione è possibile e auspicabile nel sistema previ-

denziale italiano? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131Franco Modigliani - La riforma pensionistica in Italia: dalla ripartizione alla capita-

lizzazione. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141Maria Luisa E.A. Ceprini - Priorità: risanamento del pilastro obbligatorio . . . . . . . . . . . . . 149Andrea Monorchio - Prospettive e proiezioni della spesa previdenziale. . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Paolo Onofri - Interventi recenti e prospettive di riforma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

Tavola rotonda: Previdenza, mercato del lavoro e costi di produzione . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177Giuliano Cazzola. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179Innocenzo Cipolletta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185Rinaldo Fadda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188Gian Maria Gros-Pietro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191Pietro Larizza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194

16 novembre 2000L’ OPERATIVITÀ DEI FONDI PENSIONE:QUALITÀ E COMPETITIVITÀ DEI PROTAGONISTI ITALIANI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199Francesco Saverio Vinci - L’operatività dei fondi pensionistici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Andrea Amatucci - La doppia imposizione del rendimento di gestione e del tratta-

mento pensionistico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

Gli investitori istituzionali: qualità e competitività dei protagonisti italianiGianfranco Gutty - Assicurazioni Generali . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217Ennio Doris - Mediolanum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

Testimonianze di gestori di fondiCarlo Benetti - ING Investment Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231Laurent Huck - INVESCO Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239Sergio Marini - SIM CoGeF . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247Martin Nijkamp - ING Investment Management . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Tavola rotonda: Previdenza e sviluppo dei mercati finanziari . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257Luigi Abete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259Roberto Colaninno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262Giorgio La Malfa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264Antonio Marzano. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

LO SVILUPPO DEI FONDI PENSIONEE GLI EFFETTI SUL MERCATO FINANZIARIO

MAURIZIO DE TILLA (*)

UN MODERNO SISTEMA DI PREVIDENZA PRIVATA

1. Premessa

Le Casse autonome di previdenza dei professionisti rappresentano oggi una im-portante realtà, particolarmente indicativa dei nuovi strumenti mediante i quali sipuò gestire la previdenza in modo moderno, conciliando l’impegno primario di tra-sferire un reddito dalle generazioni attive a quelle non attive con la qualità e ca-pacità di gestire bene, ottimizzare i risparmi ed accumulare capitali e riserve sem-pre maggiori a garanzia delle migliori prestazioni da erogare nel futuro. Ciò èdovuto principalmente all’esercizio dei poteri conseguenti alla privatizzazione av-venuta con il D.Lgs. del 30 giugno 1994 n. 509.

Tre sono le più rilevanti innovazioni:• Le Casse private dei professionisti si sono trovate al crocevia di una doppia mo-

dernizzazione: il passaggio verso un modello innovativo di Stato sociale con unincremento forte della responsabilità privata ed il passaggio verso uno schemaprevidenziale non più monolitico e pubblico bensì articolato e privato.Gli Enti privati si sono fatti carico di questa sfida nella ricerca del migliore equi-librio tra accumulazione patrimoniale e rispetto della solidarietà distributiva.Ma si sono fatti carico di un ulteriore passaggio: da uno schema di gestionepubblica ad uno schema di gestione privata sia pure con finalità pubbliche esolidaristiche.Dopo cinque anni di “esperienza privata”, tentando un primo confronto tra ledue gestioni si può fondatamente affermare che, diversamente da quella pri-vata, la gestione pubblica del sistema previdenziale si è rivelata, per diverse ra-gioni, incisivo fattore di produzione di debiti sociali non essendo mai stata in-dirizzata compiutamente alla sicurezza sociale dei lavoratori italiani.L’ostacolo più difficile è proprio il costo del vecchio Stato sociale: gli oneri pre-videnziali prelevati in deroga sulle buste paga arrivano a mangiarsi un terzo delcosto del lavoro; il mantenimento dei pensionati e dei prepensionati diventa cosìuna tassa occulta contro il nuovo lavoro, poiché scoraggia le imprese dall’assu-mere.

– 7

(*) Presidente Cassa Forense e AdEPP - Associazione degli Enti di Previdenza Privati.

Il sistema pensionistico è diventato una gigantesca macchina redistributiva chefavorisce le generazioni anziane e di mezza età del costo medio, impoverisce igiovani ed alimenta nuove forme di marginalità. Da strumento di solidarietà, ilwelfare europeo si è trasformato a sua volta in una fabbrica di disuguaglianza (1).Concludendo su questo primo aspetto si può affermare che nella comparazione(e contrapposizione) tra pubblico e privato, gli Enti dei professionisti si vannooggi configurando come paradigma di un modello innovativo del sistema ita-liano del welfare e, allo stesso tempo, come laboratorio di sperimentazione perl’individuazione di strategie previdenziali (2).

• Gli Enti previdenziali privati dei professionisti possono svolgere un importanteruolo nello sviluppo economico-sociale del Paese.Il risparmio dei professionisti, destinato ad alimentare la loro sicurezza sociale,consente, senza alcun contributo da parte dello Stato, la messa a punto di nuovestrategie rese possibili dalla intervenuta irrevocabile privatizzazione che ha com-portato una forte e salutare autonomia che ha riflessi sulla gestione e sul qua-dro normativo.Ciò costituisce una importante novità per lo sviluppo di una moderna econo-mia di mercato che può utilmente avvalersi di capitali fino a qualche anno facongelati, anche forzosamente, in titoli di Stato o in investimenti immobiliarispesso scarsamente redditizi e caratterizzati da alti costi di gestione (3).Finalmente svincolate dalla rigida normativa pubblicistica, le Casse professio-nali hanno rapidamente provveduto ad innovare le strategie di investimento ri-spetto al passato, operando un inversione di tendenza tra investimenti immo-biliari e mobiliari. Inoltre gli stessi investimenti mobiliari non potevano più li-

8 –

(1) FEDERICO RAMPINI, New Economy, Laterza 2000, 115.(2) Indagine Censis su “Un moderno sistema di previdenza privata”, Il Sole 24 Ore, 2000, 3.(3) V. la mia relazione svolta il 27 ottobre 1999, nel Convegno tenutosi presso l’Hotel Gallia di Mi-

lano, su iniziativa del quotidiano La Repubblica – “Affari e Finanza”, in cui scrivevo: “Un dato è certo:con la privatizzazione le Casse previdenziali dei professionisti hanno acquisito una forte autonomia nor-mativa e gestionale che consente, ottimizzando le opzioni, di promuovere un programma di valorizza-zione del patrimonio immobiliare (e mobiliare) svincolato da “lacci e lacciuoli”. In precedenza questivincoli erano posti dallo Stato: “in apparenza” a tutela dell’interesse pubblico, in realtà nella direzioneopposta rispetto alle esigenze di accrescimento delle risorse patrimoniali e delle garanzie al fine dellapuntuale copertura (proiettata nel futuro) dei trattamenti pensionistici. Si consideri, per l’appunto, cheprima della privatizzazione (1994) lo Stato imponeva l’acquisto di immobili (e non solo questo) e si po-neva (attraverso le autorizzazioni ministeriali) come soggetto principale per l’approvazione di piani ob-bligatori di reimpiego delle risorse disponibili finalizzati all’acquisto di immobili, anche di quelli aventideterminate finalità pseudo-sociali e destinazioni pubbliche (con decremento di rendimenti e depau-peramento delle risorse finanziarie destinate alle prestazioni previdenziali). Si pensi alle numerose leggie decreti ministeriali che imponevano quote di risorse disponibili da destinare all’acquisto di sedi pub-bliche o di abitazioni per dipendenti statali, nonché al finanziamento dell’edilizia convenzionata ed age-volata. Agli Enti previdenziali dei professionisti si applicava una normativa speciale costitutiva di vin-coli che hanno nel tempo comportato sensibili perdite patrimoniali mettendo in pericolo gli equilibrifinanziari ed i trattamenti pensionistici dei professionisti”.

mitarsi all’acquisto di titoli di Stato, ma dovevano necessariamente orientarsi,con la giusta cautela, anche verso il mercato azionario.Investire il risparmio previdenziale nel mercato azionario, distribuendo gli in-vestimenti e attenuando con scelte prudenziali i rischi impliciti di questo tipo dioperazioni, ha richiesto, peraltro, un’alta qualificazione professionale garantitadall’impegno degli amministratori, dal potenziamento delle strutture interne edalla collaborazione con gestori esterni specializzati scelti con procedure tra-sparenti e determinative di concorrenza e competitività.Le sinergie che è stato possibile realizzare attraverso il “circolo virtuoso” in-nescatosi sono suscettibili di ulteriori sviluppi. Per sfruttare al meglio le propriepotenzialità le Casse aderenti all’AdEPP stanno ulteriormente potenziando lestrutture organizzative interne e stanno procedendo ad una maggiore diversifi-cazione degli investimenti in modo da incrementare i rendimenti dei propri pa-trimoni e garantire, più compiutamente, le promesse previdenziali.Il radicale cambiamento della gestione del patrimonio ha consentito maggiorigaranzie e ottimistiche previsioni attuariali.

• Non è improbabile che, come recentemente paventato da autorevoli studiosi, sipossa pensare ad una sorta di parziale autofinanziamento del sistema previ-denziale attraverso una oculata gestione dei proventi patrimoniali accumulatinel tempo.Questa ricetta, impensabile nell’attuale sistema pubblico a causa dei paurosi de-ficit accumulati negli anni (anche per inefficienze, clientelismi e prepensiona-menti), può, nel medio periodo, costituire la vera grande novità del modelloprevidenziale proposto dalle Casse professionali e reso possibile dalla traspa-rente gestione del risparmio previdenziale di circa un milione di professionistiche, da sempre, provvedono autonomamente, senza alcun aiuto da parte delloStato, al finanziamento della propria previdenza (4).

– 9

(4) Non condivido la posizione pessimistica di ELSA FORNERO che, in un articolo sul Sole 24 Oredell’11 agosto 2000, ha affermato che la gestione finanziaria, pur se estremamente importante, ben dif-ficilmente sarà in grado di rovesciare un verdetto “demografico” negativo, ossia un peggioramento nelrapporto tra gli attivi ed i pensionati della categoria. Invito la Fornero a prendere visione degli ultimibilanci (1999) delle Casse privatizzate e della ultima verifica tecnica di GIUSEPPE ORRÙ che sposta perla Cassa forense l’eventuale punto di crisi al 2033 (ben 11 anni dopo rispetto alla precedente verificaattuariale). Si consideri che Orrù ha previsto prudenzialmente di abbassare al 6 per cento (nominale)il futuro rendimento del patrimonio, mentre noi pensiamo che il rendimento reale (ottenuto senza ri-schi) dell’8 per cento (media degli ultimi anni) sia suscettibile di aumento, non essendosi ancora veri-ficati gli effetti positivi della privatizzazione (con la ancora eccessiva pesantezza del patrimonio immo-biliare e mobiliare). Se si applicasse l’8 per cento già acquisito negli ultimi anni le positive proiezioniattuariali raggiungerebbero già oggi i 70 anni previsti, come ipotesi americana, da ONORATO CASTEL-LINO. In questo senso non mi pare appropriata l’analisi di Castellino che pur ammette “due peculiaritàdella Cassa forense le quali attenuano il pessimismo …: il contributo di solidarietà del 3 per cento e leliquidazioni della pensione con percentuali via via decrescenti”. Aggiungerei: il contributo integrativodel 2 per cento sul volume di affari che non influisce sulla determinazione delle pensioni.

Nella concezione politica italiana, per quanto riflette il settore previdenziale,ancora non ci si è resi conto che i sistemi previdenziali dei privati racchiudonoquelle potenzialità che possono a pieno diritto trasformarli in volano dell’econo-mia e dei mercati finanziari, al pari dei “Fondi pensione” americani.

Di fronte al prospettato intervento dello Stato (dai professionisti decisamentecontestato) per una controriforma che tende ad un ritorno alla centralizzazione delsistema previdenziale, condivido pienamente quanto sostiene Joseph Stiglitz, checioè i Governi devono intervenire solo quando i mercati finanziari falliscono nelsoddisfare i bisogni sociali.

Il ruolo di coloro che esaminano con competenza i fatti economici consiste nelguidare i governanti nel compito di discernere in quali casi e con quali modalitàl’intervento dello Stato è necessario o, comunque, ha la probabilità di essereutile (5).

Non certo questi indicatori sono stati rispettati doverosamente da tutti coloroche operano, anche sul piano scientifico, nel settore previdenziale.

Da una certa frangia politica (e sindacale) non si vuole – con ostinazione – ri-conoscere che i professionisti sono oggi in grado di provvedere in piena autono-mia alla propria previdenza, senza dover confluire nel calderone della assistenza eprevidenza pubblica. E ciò tanto più quando si è davanti ad uno Stato che vuolecolmare il proprio deficit prelevando i risparmi dei professionisti accumulati nellaprevidenza privata.

Va, peraltro, considerato che il vero debito pubblico del sistema Italia per pre-stazioni pensionistiche non si limita all’ingente importo accumulato con i deficit dibilancio, ma comprende anche il debito derivante per il futuro dalle promesse pen-sionistiche fatte a ciascun lavoratore.

Le ragioni del deficit della spesa pubblica per pensioni sono ricollegabili prin-cipalmente all’ammontare delle pensioni di anzianità e invalidità, in percentuali chesuperano il 40% dell’ammontare complessivo della spesa previdenziale.

Viceversa le Casse professionali, le cui strutture costano poco e sono efficienti,erogano pensioni di anzianità e di invalidità in percentuali inferiori al 3%.

Ho già detto più volte che le profonde diversità tra pubblico e privato stannoanche in motivazioni che si riconducono, per i professionisti, alla efficiente gestionedel patrimonio, al contenimento delle spese, all’attenta vigilanza sulle evasioni con-tributive, al monitoraggio continuo dei rapporti tra entrate contributive, coperturefinanziarie e prestazioni previdenziali. E non da ultimo alla correttezza di ammi-nistrazioni autogestite con alto senso di responsabilità e con rigore morale.

(5) GIULIANO CAZZOLA-CARLA COLLICELLI, Welfare “fai da te”, Rubettino Editore, Soveria Man-nelli (Cz) 2000: “Lo Stato sociale non deve soffocare gli incentivi, le opportunità e il senso di respon-sabilità dei lavoratori, ma deve incoraggiare piuttosto gli sforzi individuali per conseguire un livello divita superiore agli standards minimi garantiti dalla previdenza sociale” (William M. Beveridge).

10 –

Non si vuole riconoscere che si è realizzata sotto gli occhi distratti della politicauna non secondaria contrapposizione al sistema keynesiano, tuttora accettato nelsistema italiano: una struttura previdenziale svincolata dallo Stato affidata alla re-sponsabilità di gruppi professionali che dallo Stato non vogliono dipendere (6).

Certo, un dissesto delle Casse sarebbe gradito a molti detrattori.Lavoreremo, invece per un consolidamento del successo delle Casse private, il

che costituisce indubbiamente un duro colpo per lo spirito statocentrico che ca-ratterizza molte componenti della burocrazia e della politica italiana.

2. La trasformazione “di fatto” del sistema a ripartizione

Gli enti di previdenza dei professionisti, tutti aderenti all’AdEPP, hanno di-mostrato, dopo la privatizzazione, di adottare politiche di gestione lungimiranti,non solo conseguendo risultati di bilancio sempre positivi ma riuscendo anche adaccantonare crescenti capitali, frutto – come si è detto – di efficaci politiche di in-vestimento. Basti considerare che i patrimoni di questi enti nel periodo che va dallaprivatizzazione ad oggi hanno ottenuto una crescita complessiva media del patri-monio superiore al 50%, con punte di incremento fino al 100% (il patrimonio dellaCassa Forense si è incrementato del 75%) (7).

E ciò si è potuto realizzare effettuando, nel periodo successivo alla privatizza-zione, un’operazione di parziale capitalizzazione con trasferimento del reddito dauna generazione all’altra (8).

(6) GIULIANO CAZZOLA, su Liberal n. 1 giugno-luglio 2000, 31: “La battaglia per la liberalizzazionedella società italiana, dunque, si scontra con un sistema di potere, che emblematicamente ricorda unpo’ la vicenda del Muro di Berlino: un baluardo eretto col pretesto di difendere coloro che in realtà te-neva prigionieri …. L’impianto della protezione sociale è del tutto funzionale alla difesa del blocco so-ciale e di potere costruito intorno al sindacalismo tradizionale”.

(7) Le proiezioni attuariali 2000 di GIUSEPPE ORRÙ hanno modificato sostanzialmente quelle pre-cedenti (del 1997) con risultati anche a tempo indeterminato.

(8) Devo qui riportare il pensiero di MAURIZIO CINELLI (che in altra occasione ho definito “para-dossale”): “La capitalizzazione normalmente significativa di buona salute (almeno dal punto di vistaeconomico) non è detto che non debba essere apprezzata anche come fenomeno di disfunzione. È evi-dente, infatti, che in sistemi a ripartizione, quali sono quelli gestiti dalle Casse dei liberi professionisti,forme di capitalizzazione che eccedono quanto ragionevolmente necessario a garantire la correttezzadel flusso delle prestazioni, concettualmente scontano una situazione squilibrata ed iniqua, quantomenoin riferimento alla precedente generazione di attivi. In altre parole, non è da escludere che gli eccessidi capitalizzazione possano andare posti in relazione con eccessi della contribuzione imposta alle pre-cedenti generazioni o con erogazioni di trattamenti pensionistici a quella, calcolati in difetto rispetto algiusto o con la combinazione di entrambi i suddetti fenomeni. È appena il caso di sottolineare che talesituazione di latente contraddittorietà ed iniquità non potrebbe ritenersi giustificata, né superabile dallaeventuale scelta (dalla quale, però, alcune Casse mostrano di essere tentate) di perseguire l’obiettivodi far fronte alla spesa pensionistica corrente con i rendimenti dei capitali accumulati nel tempo: il viziodi origine (lo sfruttamento di risorse da altri raccolte) permarrebbe e si riprodurrebbe, d’altra parte,l’equivoco di un regime fondato sulla ripartizione, ma gestito nelle forme della capitalizzazione”.

– 11

Acutamente l’economista americano BENIAMIN FRIEDMAN ha posto in evidenzagli effetti positivi della previdenza privata nell’allocazione del risparmio. Fonda-mentale appare il ruolo dei fondi pensione proprio come investitori istituzionalinon speculativi.

Gli enti privati dei professionisti possono così proporsi, già oggi, sul mercatoproduttivo come importanti ed affidabili investitori istituzionali, non inclini a spe-culazioni o turbative e, nello stesso tempo, pronti a sostenere o addirittura deter-minare, attraverso scelte strategiche mirate, lo sviluppo economico del paese. Inquesta ottica vanno visti i significativi investimenti operati negli ultimi anni sia inoccasione delle più importanti privatizzazioni sia, più specificatamente, in campobancario ed assicurativo.

Si è giustamente detto che in Italia il risparmio c’è ma è utilizzato male (9). Unapuntuale inversione di tendenza nella gestione del risparmio previdenziale si hacon la corretta diversificazione del portafoglio delle Casse private che consente diridurre notevolmente il rischio sistematico pur beneficiando di più elevati rendi-menti attesi.

Difatti se questi enti avessero avuto, alla stregua degli enti pubblici, come unicoobiettivo di perseguire il saldo positivo, avrebbero progressivamente consumato etrasferito interamente il reddito versato dagli iscritti, nè avrebbero optato per in-vestimenti delle risorse in surplus e non sarebbero oggi parzialmente capitalizzati,smentendo, così, di fatto gli effetti perversi del sistema a ripartizione.

Dal momento in cui questi enti sono stati privatizzati si è avuto l’effetto posi-tivo che le aliquote contributive di equilibrio si sono stabilizzate a livelli notevol-mente inferiori a quelle effettivamente applicate: la strategia di gestione scelta èstata quella di non consumare tutto e subito ma di favorire progressivi accantona-menti anche al di là delle riserve legali previste dalla legge.

* * *

Per tutte le esposte ragioni si può affermare che gli Enti privati dei professio-nisti si avviano a disattendere, nella sostanza, il sistema a ripartizione ed attuareschemi previdenziali che, a maggiore garanzia degli iscritti, prevedono l’accanto-namento di capitale.

Il trasferimento di parte delle risorse contributive ai mercati finanziari consente,per altro, di ottenere progressivamente identici livelli di copertura a minor costograzie alle migliori performance degli investimenti nel mercato.

12 –

(9) GIULIANO CAZZOLA-CARLA COLLICELLI, op. cit., p. 33: “La solitudine finanziaria del cittadinoitaliano deriva dall’uso tuttora modesto che viene fatto degli strumenti collettivi di organizzazione delrisparmio, nei confronti dei quali la comunità (di lavoro o di altro tipo) potrebbe presentarsi unita, men-tre lascia, invece, ogni suo componente a vedersela da sé”.

Il risparmio dei professionisti iscritti alle Casse, versato sotto forma di contri-buti previdenziali, viene oggi utilizzato in parte per finanziarie il cd. consumo deipensionati alimentando la domanda di beni e servizi da parte di questi ultimi, e inparte accantonato e capitalizzato attraverso la gestione di un portafoglio unico, di-versificato e più efficiente, grazie ad una politica di investimento più equilibratadal punto di vista delle tipologie di investimento e delle scadenze, rispetto a quantociascun contribuente singolarmente possa ottenere (10).

Nel caso di un sistema previdenziale a ripartizione pura tutto il risparmio deicontribuenti viene trasferito ai pensionati sotto forma di reddito ed esso va per-tanto a finanziarie i consumi anziché il risparmio aggregato.

In questo modo si alimenta la domanda di beni anziché l’accumulazione di ca-pitali provocando una riduzione del risparmio soprattutto da parte delle genera-zioni ancora attive.

Queste, infatti, illuse da erogazioni previdenziali molto generose (addiritturasuperiori in valorecapitale alla contribuzione versata nella intera vita lavorativa)sarebbero indotte a ridurre il proprio risparmio provocando un calo degli investi-menti.

Forte è inoltre il rischio demografico a cui tali sistemi sono sottoposti.Se, invece, il sistema previdenziale prevede che una quota consistente del ri-

sparmio dei contribuenti venga capitalizzata in attività finanziarie ed economichesi determinano due benefici effetti:

– si costituiscono riserve che possono ammortizzare eventuali squilibri provocatida trasformazioni demografiche e del mercato del lavoro;

– ed, inoltre, grazie alla dimensione dei volumi gestiti e alla periodicità dei flussiimmessi, si favorisce un ispessimento dei mercati finanziari migliorando la loroefficienza e stabilità, favorendo così il finanziamento dello sviluppo economico.

Gli enti di previdenza parzialmente capitalizzati, quali quelli dei liberi profes-sionisti, grazie ai flussi contributivi regolari, al lungo orizzonte temporale, alla ge-stione professionale ed efficiente delle risorse e ai grandi volumi finanziari poten-zialmente intermediabili, riescono a canalizzare una gran quantità di piccolorisparmio, altrimenti frammentato e volatile, verso una migliore pianificazione degliinvestimenti a tutto vantaggio degli iscritti.

– 13

(10) MARIO BALDASSARRI e GIULIANO CAZZOLA, nella relazione Una proposta per dare struttu-ralmente soluzione al problema degli squilibri pensionistici, Workshop Ambrosetti, Lo scenario di oggie di domani per le strategie aziendali, Villa d’Este di Cernobbio, 1-3 settembre 2000, hanno affermatoche la convenienza di un sistema misto è dimostrata da un ragionamento di una semplicità elementare:“Abbiamo a disposizione una somma di denaro. Se la spendiamo subito non resta nulla (salvo i beni diconsumo eventualmente acquistati). Se, al contrario, investiamo le nostre risorse, con accortezza e pro-fessionalità, possiamo sperare di incrementare il valore iniziale, conformemente ai rendimenti realiz-zati. Nel frattempo, il gruzzolo ha “viaggiato” nell’economia reale, ha prodotto ricchezza, sviluppo e la-voro”.

Difatti, anche per combattere l’evasione contributiva, gli iscritti devono perce-pire che il contributo obbligatoriamente versato alla propria Cassa di previdenzanon è una imposta, ma un risparmio efficacemente gestito e finalizzato ad ottenereuna rendita sicuramente più vantaggiosa di qualunque altro tipo di investimentoproposto dal mercato assicurativo. In tal modo essi riacquisteranno quella fiducianella capacità del sistema di erogare la pensione promessa ad un costo non supe-riore a quello inizialmente pattuito.

Si può, quindi, concludere affermando che ciò che autorevoli studiosi hanno pro-posto come strategia di intervento per migliorare gli equilibri futuri del sistema pre-videnziale pubblico si è già instaurato e consolidato con ottimi risultati nel sistemadi gestione e organizzazione della previdenza privata dei liberi professionisti.

Si tratta, in altri termini, di una nuova concezione della previdenza (anche diquella obbligatoria), moderna e pienamente rispondente alle esigenze di una nuovaeconomia che investe anche il settore del risparmio previdenziale privato.

Con la dizione “New Economy” non si individua certamente solo il mondo diInternet.

Nella nuova economia devono intendersi comprese anche le teorie dello svi-luppo e della previdenza sociale che vanno ripensate nell’ambito di schemi inno-vativi che siano in grado di accelerare i cambiamenti ed anche la rivoluzione cul-turale, il sapere delle professioni (11).

Anche sulla scorta delle esperienze consumate dalla Cassa forense e dall’AdEPPnegli incontri all’estero (in USA e in Inghilterra) posso affermare che la previdenzadel futuro si proietta nella combinazione sinergica di quattro essenziali pilastri. Ilprimo ed il secondo già li gestiamo e sono: la previdenza di base, che deve garan-tire al professionista i mezzi di sostentamento; la previdenza complementare ob-bligatoria che è legata ai redditi dichiarati ed alla contribuzione versata, con unacorrezione finalizzata alla solidarietà endocategoriale.

Il terzo pilastro è costituito dalla previdenza integrativa facoltativa che non puòessere collegata alla dichiarazione fiscale, ma si rapporta ad esigenze individualidei professionisti.

Il quarto pilastro, anch’esso importante, è quello che non riguarda il professio-nista quando va in pensione, ma concerne tutto l’arco della vita lavorativa per mi-gliorarne la qualità e la consistenza.

Dobbiamo prendere atto che il 40% dei nostri iscritti sono giovani e mostranoesigenze collegate a questo quarto pilastro. I giovani hanno bisogno di copertureassicurative, finanziamenti strutturali, sostegni al lavoro, etc.

14 –

(11) CARLO DE BENEDETTI, L’avventura della nuova economia, Longanesi, Milano, 2000, p. 17: “Iltermine New Economy è stato coniato per descrivere lo spostamento dei sistemi economici sviluppatidalla produzione industriale di beni (fisici) verso la fornitura di servizi basati sulla conoscenza e di pro-dotti (immateriali) con un elevato contenuto di sapere”.

Il quarto pilastro è fondamentale per poter configurare enti moderni che sianoin grado di garantire la crescita delle professioni comprendendo tutte le esigenzemeritevoli di tutela e di considerazione (assistenza sanitaria, responsabilità pro-fessionale, acquisto di alloggi e di studi, etc.).

3. L’autonomia normativa e gestionale

Il paradosso è che, a questo punto di crescita della previdenza dei professioni-sti, qualcuno voglia tornare indietro.

È il paradosso dell’eccedenza: il fatto che al massimo dell’esuberanza produttivacorrisponde sempre una quota irrazionale di desiderio al ritorno, alla perdita (12).

L’autonomia gestionale e normativa degli Enti privati va, quindi, difesa stre-nuamente dai continui attacchi dei sostenitori del ritorno al sistema pubblico.

La raggiunta autonomia degli enti di previdenza privati dei professionisti, ade-renti all’AdEPP, costituisce un traguardo importante da presidiare, ampliare e di-fendere, nella consapevolezza di aver svolto per i liberi professionisti, e insieme ailiberi professionisti, una fondamentale funzione di natura costituzionale, raggiun-gendo obiettivi lusinghieri, anche non previsti, in ordine agli andamenti finanziarie ai risultati di bilancio (13).

Certamente l’autonomia degli enti non può equivalere ad arbitrio. L’autonomia vaesercitata nel rispetto delle finalità istituzionali dell’Ente e della legalità della gestione.

Funzionali al rispetto di tali limiti sono, infatti, i numerosi penetranti controlliprevisti dalla legge, che hanno dovuto prendere atto dei positivi risultati della pri-vatizzazione.

La scommessa della privatizzazione sta tutta qui: gli enti sono chiamati ad eser-citare la loro autonomia nella consapevolezza del rilievo costituzionale dei compitiche sono loro affidati, e l’Amministrazione deve esercitare il potere di controllosolo per verificare e garantire la diretta gestione degli enti, non per piegarli al per-seguimento di finalità di interesse pubblico estranee a quelle identificate dal D.Lgs.n. 509 del 1994, che ha attuato la privatizzazione (14).

Va anche sottolineato che per gli Enti dei professionisti la scelta di entrare nelsettore privato è stata realizzata con profonda convinzione da parte delle rappre-sentanze professionali e con una corrispondente assunzione di responsabilità e dirischio da parte dei professionisti iscritti, nella consapevolezza che provvedere in

– 15

(12) FRANCO RELLA, Introduzione a “La parte maledetta” di Georges Bataille, Boringhieri 1992.(13) Molto puntuale è sul punto lo scritto di VINCENZO CAIANIELLO, La previdenza forense, n. 1/99,

37. Cfr. anche MASSIMO LUCIANI, L’autonomia normativa degli Enti privatizzati privati, Relazione pre-sentata alla VI Conferenza Nazionale sulla previdenza forense di Napoli - Settembre 1998, in Previ-denza forense n. 4/98, 371, diretta da Dario Donella.

(14) MASSIMO LUCIANI, Per un inventario dei problemi relativi all’autonomia degli enti previden-ziali privati, Relazione VII Conferenza Cassa Forense, Chia Laguna 14-16 settembre 2000.

autonomia ai propri trattamenti previdenziali costituisce una scelta moderna, checonsentirà nel futuro di pensare alla previdenza professionale non solo in terminidi trattamento strettamente pensionistico ma come “tutela dell’età post-lavorativa”,intesa come tutela sociale della salute e del tempo libero e come solidarietà attra-verso benefit che sostengano il professionista nel corso di tutto l’arco della sua at-tività professionale (15).

La previdenza professionale è una realtà di tutela previdenziale non solo rico-nosciuta da una legge dello Stato, ma anche legittimata dalla Corte Costituzionaleche, in più di una pronuncia, ha riaffermato l’inviolabilità del diritto dei soggettiprivati di perseguire in autonomia, avendone i requisiti, funzioni pubbliche con stru-menti privatistici.

Su questa base gli Enti di previdenza dei professionisti si sono assunti in pienol’onere di svolgere una funzione di natura pubblica e di rilevanza sociale, sgravandolo Stato dall’obbligo di erogare i trattamenti pensionistici ai professionisti nei ter-mini delle loro aspettative e dimostrando di poter garantire la tutela previdenzialedella libera professione senza gravare minimamente sul bilancio pubblico.

Essi stanno dimostrando di poter assicurare ai professionisti la tutela previ-denziale, realizzando mediamente un ottimo equilibrio finanziario (16).

L’estrema duttilità mostrata fino ad ora dagli Enti privati, nell’adeguarsi pro-gressivamente e in piena autonomia ai mutamenti legislativi, economici, sociali, pre-videnziali e demografici, sarebbe stata difficilmente perseguibile con gli strumentidella previdenza pubblica o in una logica di economia di scala, che avrebbero in-gessato un sistema snello e dinamico con limiti e vincoli più stringenti.

In questo scenario è evidente come il riaffiorare di ipotesi di accorpamento deglienti di previdenza privati, o addirittura di un loro reinserimento nel sistema pub-blico, costituirebbe certamente una inaccettabile ed illegittima regressione.

Del pari, non può condividersi qualsiasi prospettazione che comporti un ulte-riore intervento legislativo (17).

16 –

(15) Indagine Censis, Un moderno sistema di previdenza privata, 21: “Nel complesso, i liberi pro-fessionisti mostrano un certo interesse nei confronti di forme di previdenza complementare promossedai propri Enti di previdenza”.

(16) Così GIULIANO CAZZOLA, in una dichiarazione resa a Il Mattino l’11 maggio 2000, in occa-sione della presentazione dell’indagine Censis: “Le Casse hanno a disposizione una capacità di autore-golamentazione e in questi anni hanno dimostrato di saper aggiustare le normative”. Su Il Giornaledell’11 maggio 2000 così si scrive: « È un ritratto lusinghiero quello tracciato dal Censis delle Casse ita-liane di previdenza delle libere professioni: circa settecentomila professionisti iscritti … Il rapporto ledefinisce “solide sul piano finanziario e modello innovativo per la riforma del welfare, grazie al loroadeguato rapporto tra entrate di contribuzione e spese previdenziali ancora”».

(17) Non sono, quindi, d’accordo con le conclusioni dello schema di relazione della Commissionebicamerale di controllo sull’attività degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenzasociale che propone di intervenire legislativamente sulla riserva e sulla verifica attuariale, dovendo que-ste materie essere decise autonomamente da ogni singolo Ente nella gradualità di ogni determinazioneche deve essere collegata agli equilibri di bilancio individuabili per ciascun Ente in base alla possibilitàdi incidere, con l’autonomia normativa, sulle variazioni dei contributi e delle prestazioni.

4. La doppia tassazione

Bisogna intervenire con forza per eliminare la palese illegittimità del regime fi-scale della “doppia tassazione” risultante dalla duplice imposizione fiscale cui sonosottoposti i trattamenti pensionistici ed i rendimenti delle gestioni patrimoniali degliEnti, che vengono poi distribuiti sotto forma di pensione. Il sistema fiscale, infatti,oggi incide per più del 12% sui rendimenti derivanti dall’attività di gestione del pa-trimonio mobiliare e per il 37% circa sui rendimenti della gestione patrimonialeimmobiliare, oltre naturalmente a tassare le prestazioni pensionistiche alla fonte.

Negli USA i rendimenti delle gestioni dei fondi previdenziali non sono assog-gettati ad imposte, ed è giusto che sia così. Noi paghiamo il capital gain. Se un pro-fessionista versa dei contributi alla propria Cassa, l’Ente cosa deve fare dei con-tributi che non impegna subito in prestazioni pensionistiche? Non li può certamentetenere nel cassetto senza produrre alcun reddito. Deve invece gestirli bene, con ac-cortezza, servendosi dei consulenti, cercando il know-how tecnologico, procurandosinergie finanziarie. In altre parole, investendo.

Ma il rendimento degli investimenti dei contributi versati in cosa si traduce? Inpensioni che l’Ente andrà a pagare in futuro.

È stato puntualmente osservato che bisogna optare per una delle due scelte: osottoporre ad imposizione le pensioni corrispondenti ai rendimenti del patrimonioovvero esonerare dalle imposte le pensioni e tassare i rendimenti della gestione.

Lo Stato italiano tassa, invece, rendimenti e pensioni, penalizzando così le buonegestioni e facendo pagare il capital gain sulle plusvalenze, l’Irpeg sui redditi im-mobiliari. Poi, quando la Cassa professionale eroga le pensioni, il pensionato su-bisce la trattenuta fiscale, quindi paga due volte. È questa una vera e propria dop-pia tassazione. Lo Stato italiano, invece che agevolare, tassa!

Un economista ha detto bene: quando il privato è in grado di soddisfare i pro-pri bisogni sociali, lo Stato ne deve solo determinare i fattori positivi. L’AdEPP hachiesto a viva voce l’eliminazione della doppia tassazione, che è ingiusta e pena-lizzante (18).

– 17

(18) V. in proposito: a) Nota avente ad oggetto l’assoggettamento fiscale delle Casse privatizzate:riflessioni con riguardo alle normative sulle società cooperative, a firma di Alberto Meconcelli, Presi-dente della Cassa Nazionale dei Dottori Commercialisti e Membro dell’Esecutivo dell’AdEPP, conse-gnato alla Commissione Finanze della Camera dei Deputati in data 4 luglio 2000; b) Nota della CassaNazionale del Notariato, a firma del Presidente Paolo Pedrazzoli, diffuso e consegnato all’AdEPP nelgiugno 2000.

5. Giù le mani dalle Casse private

Per effetto dell’incremento del patrimonio degli Enti è cresciuto l’appetito delsettore pubblico che ha tentato più volte di mettere le mani sulle Casse private.

Nel dicembre 1998 qualcuno ha inopinatamente proposto di unificare la riscos-sione di imposte e contributi da parte dell’Amministrazione finanziaria. “Tanto ilFisco nei sette giorni successivi al pagamento trasmette alle Casse i contributi deiprofessionisti per intero, dopo aver effettuato la compensazione con le imposte”.Una colossale bugia, forse in Australia o negli USA può succedere una cosa delgenere, ma in Italia in sette giorni (e anche in un anno) il Fisco non è assoluta-mente in grado di effettuare controlli e compensazioni e poi versare agli Enti!

Su un quotidiano romano è apparsa la notizia della denuncia fatta dall’INPS(che ha dovuto subire la unificazione di contributi ed imposte) dei pesantissimi ri-tardi con cui il Ministero delle Finanze, la Sogei e le Poste inviano all’Istituto i datisui versamenti contributivi effettuati da aziende e lavoratori – un ritardo di tre anninell’aggiornamento dei conti assicurativi dei lavoratori (19)!

I ripetuti tentativi di esproprio camuffati sotto le sembianze di una “finta pro-tezione” sono stati dai professionisti prima svelati e poi contrastati.

La privatizzazione, che è la causa preminente del cambiamento radicale delleCasse, ha pienamente responsabilizzato e rese vigili le categorie professionali.

Di fronte all’affermazione: “Lo Stato non vi darà una lira, voi professionisti do-vete sostenere il peso delle pensioni, allo stesso tempo dovete essere in grado digestire i contributi degli iscritti”, questa è stata la risposta dei professionisti!

Il Censis lo ha detto molto bene, accennando al passaggio da un sistema di pro-tezione ad un sistema di responsabilità. E forse anche la previdenza pubblica, spe-cialmente quella del lavoro autonomo che va nel pubblico, potrebbe seguire que-sto stesso itinerario: dalla protezione alla responsabilità.

Dopo cinque anni finalmente possiamo dire che i professionisti, con l’autono-mia della previdenza, hanno acquisito coscienza delle proprie capacità.

In questo quadro di rafforzamento del ruolo delle professioni l’AdEPP rap-presenta uno strumento associativo di fortissima pregnanza, che rafforza la com-petizione e la volontà di unitarietà. In questi giorni altre Casse professionali sistanno costituendo; tra l’altro, un Ente che comprende quattro ordini professionali(attuari, agrotecnici, periti agrari, sociologi).

18 –

(19) Il Messaggero 2 agosto 2000: “L’INPS accusa il Ministero delle Finanze e le Poste: ci invianoi dati sui parametri dei contributi tre anni dopo”. In Previdenza forense n. 4/98, 6, così scrivevo: “Nonè pensabile che si possa realizzare un disegno politico che tenda non a consolidare gli effetti positividella previdenza privata dei professionisti, ma a sconvolgere il sistema di riscossione e di funzionamentodelle Casse privatizzate, riportandola alle discrasie di un regime pubblico che si è rivelato frenante senon dissolutorio”.

Complessivamente, tenendo conto della Inarcassa, che raccoglie gli architetti egli ingegneri, abbiamo venti professioni sostenute dalla previdenza privata rispettoagli esistenti 30 Ordini e Collegi.

Il nostro obiettivo è quello di promuovere, sia pure attraverso le sinergie di piùcategorie professionali, una previdenza privata per tutti coloro che esercitano laprofessione, anche nei settori non regolamentati.

Dobbiamo renderci promotori di un’iniziativa per creare un fondo di previdenzaintegrativa che possa essere aperto a tutti coloro che svolgono un lavoro autonomoe che non sia coartato negli schemi autoritativi dettati per la previdenza pub-blica (20).

La previdenza gestita dai professionisti, libera da pastoie burocratiche ed inge-renze pubbliche, risponde ai necessari requisiti di correttezza, professionalità, in-tegrità morale, capacità, impegno quasi totale. Insomma, per una positiva ammi-nistrazione sono necessari questi fattori. Il sistema non funziona “di per sè”.

L’obiettivo che ci proponiamo è quello di promuovere una previdenza integra-tiva che sia autogestita (21).

6. I contributi previdenziali dei professionisti vanno tutti versati alleCasse private

I pericoli per la previdenza privata non sono solo quelli esposti nei paragrafiprecedenti.

Si prospetta l’ulteriore sottrazione di risorse alle Casse private derivante dalla“doppia contribuzione”.

Le prospettate modifiche legislative tendenti ad inquadrare il c.d. “popolo del10%” nell’alveo dei lavoratori para-subordinati, anziché in quello dei lavoratoriautonomi, costituiscono, se attuate, un ulteriore attacco alle Casse previdenziali pri-vate e quindi, in definitiva, ai professionisti, iscritti e contribuenti di tali Enti.

Procedendo per ordine e cercando di rappresentare compiutamente tutti gliaspetti del problema occorre risalire alla originaria normativa che ha istituito l’ap-posito fondo previdenziale gestito dall’INPS.

– 19

(20) GIULIANO CAZZOLA-CARLA COLLICELLI, op. cit., 43: “L’istituzione dei fondi è connaturata allastruttura (vecchia) della contrattazione e alle caratteristiche (tradizionali) della fase sindacalizzata. Talescelta ha mortificato la chance di maggiore flessibilità che la legge riconosceva per definire l’area di isti-tuzione dei fondi”. Ed ancora GIULIANO CAZZOLA, su Liberal n. 1 giugno-luglio 2000, 32: “I fondi pen-sione possono decollare solo se i cittadini li percepiscono come una libera disponibilità. Invece si stafacendo di tutto per privilegiare le forme contrattuali “chiuse”, istituite dalle parti sociali”.

(21) FEDERICO RAMPINI, New Economy, 108: “Autogestione, responsabilità, creatività sono lenuove parole d’ordine. Nell’immaginario collettivo, è l’inizio del crollo di un antico sistema di consue-tudini e di valori, di vincoli e di schiavitù, ma anche di sicurezze”.

Il comma 25 dell’art. 2 della legge 335/95 – concernente la delega al Governoad emanare norme volte ad assicurare la tutela previdenziale in favore dei soggettiche svolgono attività autonoma – non può che interpretarsi nel senso che la sog-gezione dei professionisti alla gestione separata INPS riguarda, giusta la previsionedi cui alla lettera d) del comma 25 della stessa legge, i soli soggetti appartenenti acategorie per le quali non sia possibile procedere ai sensi della lettera a), e cioè at-traverso la costituzione di forme autonome di previdenza obbligatoria con riferi-mento al modello delineato dal decreto legislativo.

Ciò trova conferma nella ratio del comma 26 dell’art. 2 della legge n. 335/95,che va essenzialmente individuata nell’esigenza di estendere la tutela previdenzialea coloro che, per svolgere attività di lavoro autonomo senza essere iscritti ad alcunEnte, risultavano privi di ogni tutela previdenziale.

Non v’è dubbio, infatti, che la legge 335/95, in sede di riforma del sistema pen-sionistico generale, ha inteso estendere la tutela previdenziale a soggetti che primane erano privi, nel rispetto e nella concatenazione di tutte le norme, generali e spe-ciali, disciplinanti la materia.

Se le premesse di cui sopra sono esatte, come confermano anche i lavori pre-paratori della legge 335/95, appare evidente che tutta la decretazione che ne è de-rivata, tendente, almeno in apparenza, a ricondurre alla gestione separata INPS ognicontribuzione previdenziale derivante da forme, anche sporadiche, di collabora-zione coordinata, svolta da professionisti, ancorché iscritti alle Casse private, è in-coerente con il sistema e risulta inficiata da fondati sospetti di incostituzionalità.

In base ai principi generali dell’ordinamento giuridico, confermati da numeroserisoluzioni ministeriali e autorevoli pareri di studiosi della materia, si può agevol-mente affermare che, ogni qualvolta l’attività di lavoro autonomo richieda le stessecompetenze tecniche di cui un professionista si avvale nell’esercizio della propriaattività professionale, la collaborazione coordinata e continuativa costituisce, sottoil profilo dell’inquadramento fiscale e contributivo, un tutt’uno con l’attività pro-fessionale, perdendo ogni sua autonoma rilevanza (c.d. principio “dell’attrazione”).

Sulla base di tale principio è stato, ad esempio, più volte specificato dal Mini-stero delle Finanze che i compensi percepiti da dottori commercialisti e ragionieri,per gli uffici di sindaco o revisore ricoperti in società o enti, rientrano nell’oggettoproprio della professione.

In definitiva la linea di demarcazione, tra compensi da assoggettare a contri-buzione INPS e quelli da assoggettare a contribuzione a favore delle Casse libero-professionali, è costituita non solo dalla natura del compenso, ma anche dal sog-getto percettore, anche al di là della sua imputazione in sede di denuncia dei redditi.

Va, quindi, confermato che qualora un compenso percepito da un professioni-sta iscritto ad una Cassa previdenziale privata possa ritenersi, per sua natura in-trinseca, anche indirettamente riconducibile ad attività professionale, intesa insenso lato, il compenso stesso può essere correttamente assoggettato al contributo

20 –

soggettivo dovuto alla Cassa stessa, senza contravvenire ad alcuna normativa con-cernente obblighi contributivi nei confronti del fondo speciale INPS, istituito per isoggetti non titolari di posizioni previdenziali obbligatorie.

In tale contesto normativo e interpretativo va collocato il collegato alla Finan-ziaria 2000 (in corso di approvazione), il cui testo non può operare uno sposta-mento delle collaborazioni coordinate da redditi di lavoro autonomo a redditi as-similati al lavoro dipendente.

Non può, pertanto, estendersi in alcun modo la qualificazione di lavoro subor-dinato agli “uffici di amministratori, sindaci o revisori di società, associazioni edaltri enti con o senza personalità giuridica, alla collaborazione a giornali, enciclo-pedie e simili, alla partecipazione a collegi e commissioni e ad altri rapporti di col-laborazione coordinata e continuativa”.

Non esistono, infatti, validi motivi per operare un tale spostamento. Sussistono,invece, ulteriori ragioni a sostegno dell’esposto ragionamento.

Anzitutto, non vanno sottratte risorse agli Enti previdenziali privati dei pro-fessionisti, la cui iscrizione è obbligatoria; il che costituirebbe un ulteriore, enne-simo attacco alla loro autonomia.

I soggetti maggiormente danneggiati da una eventuale revisione della disciplinafiscale delle collaborazioni appaiono proprio i professionisti interessati, che si ve-drebbero, diversamente, assottigliare la tutela previdenziale a causa di un assurdoed illegittimo frazionamento della loro posizione previdenziale con conseguenzeanche gravi sull’ammontare delle prestazioni (si pensi ad un professionista vicinoall’età pensionabile, costretto a diminuire fortemente il reddito professionale su cuiverrà calcolata la sua pensione di professionista per versare inutili contributi, perpochi anni di iscrizione, all’INPS) (22).

Non si capisce, poi, come un diverso scenario previdenziale possa conciliarsi coni principi di cui alla legge n. 45/1990 in tema di ricongiunzione.

Se l’intento del legislatore, esteriorizzato con l’istituto della ricongiunzione, ènel senso di evitare inutili “duplicazioni” di rapporti previdenziali per lo stesso pro-fessionista, non si giustificherebbe una prescrizione normativa che, al contrario, im-porrebbe all’Amministratore, che sia libero professionista, già con un rapporto pre-videnziale “di categoria”, di iscriversi necessariamente alla gestione separata INPS.Sembra un evidente controsenso imporre al professionista di versare i contributiall’INPS per non riconoscergli, poi, nemmeno la facoltà di chiederne la ricongiun-zione, non prevista per periodi coincidenti.

– 21

(22) Così LEONARDO CARBONE, Relazione Congresso Chia Laguna 14-16 settembre 2000, L’avvo-cato amministratore (sindaco) di società e la “sua” previdenza: “La linea politica legislativa in materiapensionistica è tesa a fare confluire presso un’unica gestione la contribuzione dovuta per evitare du-plicità di prestazioni pensionistiche”.

In sostanza appare assolutamente inconcepibile voler forzatamente equipararealcune attività autonome che meglio possono rientrare nello schema del lavoro su-bordinato (si pensi ai pony-express, ai procacciatori d’affari di agenzie assicurativeo immobiliari, ai traduttori o correttori di bozze di riviste e simili) con quelle chetipicamente riguardano la sfera professionale, sia pure in senso lato, e si sviluppanonell’ambito di essa (amministratori e sindaci di società o enti, partecipanti a col-legi e commissioni).

L’assoggettamento a contribuzione previdenziale di tutti i redditi lavorativi deiprofessionisti merita la esposta coerente soluzione, e ciò in presenza di una (giàesistente) iscrizione obbligatoria ad un Ente previdenziale di categoria (23).

È a questo che devono affluire tutti i contributi di pertinenza dei professioni-sti, onde tener conto, agli effetti pensionistici, di tutta la loro capacità reddituale.

È chiaro che, di fronte ad un qualsiasi attacco all’autonomia finanziaria degliEnti privati e alla posizione previdenziale dei singoli professionisti, l’AdEPP nonpuò restare inerte e provvederà a tutelare gli interessi dei propri iscritti, se neces-sario, con la mobilitazione delle categorie.

Ma vi è di più. Il Presidente dell’INAIL ha recentemente precisato: “Adessoapro un capitolo dei professionisti presso l’INAIL”.

Ma i professionisti non c’entrano nulla nè con l’INAIL nè con l’INPS. Ma vo-gliamo scherzare! È come se le Casse private aprissero un capitolo sulla previdenzapubblica.

Siamo arrivati ad uno straordinario livello di arroganza nei confronti del cetoprofessionale. Mentre il ragionamento da fare è opposto: “Concentriamo tutte lerisorse dei professionisti nell’ambito della contribuzione a favore delle Casse pri-vate di previdenza” (24).

7. Verso un progetto di previdenza: capitalizzazione o ripartizione?

Da quanto sopra esposto risultano evidenti le diversità del sistema pubblico ri-spetto a quello privato: il primo deve “ridisegnarsi” per poter sanare i suoi rile-vanti deficit, il secondo deve solo consolidare le sinergie e gli effetti positivi conspinta più incisiva verso le innovazioni funzionali.

22 –

(23) Così, riguardo alla contribuzione all’INPS, MICHELE DE LUCA, su Italia Oggi del 10 agosto2000, p. 29, Casse private, riforma in alto mare: “La posizione dell’AdEPP è meritevole di attenzione,ma ci sono da considerare le ripercussioni sul bilancio INPS”.

(24) Riguardo alla presa di posizione delle singole Casse dei professionisti v. i seguenti documenti:a) nota Inarcassa del 7 novembre 1996, a firma del Presidente Marcello Conti; b) delibera adottata indata 20 febbraio 1998 dall’Ente Nazionale di Previdenza dei Veterinari (Presidente Alessandro Lom-bardi); c) documento della Cassa di Previdenza dei Consulenti del Lavoro (Presidente Vincenzo Mi-celi) del 19 gennaio 2000; d) delibera del Consiglio di Amministrazione della Cassa Forense (30 mag-gio 1997).

Ed è proprio in relazione a questa fondamentale differenza che va precisato cheil vivace dibattito circa l’opportunità di trasformare il sistema previdenziale a ri-partizione in un sistema a capitalizzazione deve essere affrontato tenendo contosia della variegata (e contrapposta) struttura del sistema previdenziale, pubblico oprivato, sia delle peculiarità che caratterizzano i due sistemi a capitalizzazione e aripartizione.

In generale, un sistema previdenziale viene contraddistinto da due caratteristi-che peculiari:

– il sistema con cui viene finanziato che può essere a ripartizione o a capitalizza-zione;

– il metodo con cui si determinano le prestazioni previdenziali che può essere ditipo retributivo o di tipo contributivo.

La convenienza di adottare un sistema previdenziale rispetto ad un altro nonpuò che desumersi attraverso un’analisi delle caratteristiche strutturali di ciascuno,dei rendimenti offerti, dei rischi a cui sono soggetti nonché delle rispettive poten-zialità redistributive e di solidarietà.

CARATTERISTICHE E RENDIMENTI DEI POSSIBILI SISTEMI PREVIDENZIALI

Nel sistema a capitalizzazione i soggetti partecipanti effettuano periodicamenteversamenti contributivi al fondo, in genere affidato a gestori specializzati, i qualiinvestono tali risorse in attività finanziarie e reali (immobili), per erogare poi pre-stazioni in forma di rendite vitalizie.

La struttura del sistema a capitalizzazione è individuata dunque da due distintiperiodi:1) fase di accumulazione in cui si acquisiscono i contributi che vengono investiti e

con i quali si costituiscono le riserve matematiche;2) fase di erogazione delle prestazioni e smobilizzo delle riserve matematiche ac-

cantonate.

Uno schema di questo tipo prevede, pertanto, che l’entità delle prestazioni siadirettamente collegata al livello dei tassi di rendimento del mercato finanziario ot-tenuti nel periodi di accumulazione, secondo la legge dell’interesse composto.

Invece, in un sistema previdenziale finanziato secondo i criteri della ripartizionegli oneri annui relativi all’erogazione delle prestazioni vigenti vengono pagati me-diante l’utilizzo dei contributi versati nello stesso anno da coloro che si trovano inattività lavorativa, realizzando quello che si definisce un patto intergenerazionale.

All’interno di questi schemi finanziari il calcolo della pensione può essere ditipo retributivo o di tipo contributivo, o misto nel caso in cui siano adottati en-trambi i sistemi.

– 23

In generale con il metodo retributivo la pensione è calcolata come percentualedell’ultimo reddito prodotto in attività; esistono poi casi particolari di metodo re-tributivo, in cui, invece dell’ultimo reddito, si utilizza una media di alcuni redditi oal limite una media di tutti i redditi prodotti nel corso della vita lavorativa (è que-sto – in massima parte – il criterio di determinazione delle pensioni applicabile alleCasse professionali).

Il sistema retributivo è completamente invariante rispetto a dinamiche di tipodemografico in quanto calcola l’importo della pensione senza tenere conto del nu-mero medio di rate di pensione che verranno erogate in futuro al beneficiario, cor-rispondendo così in alcuni casi valori capitali di pensione molto diversi.

Il sistema contributivo determina invece l’importo della pensione secondo ilseguente schema: i versamenti contributivi vengono accantonati e capitalizzatimediante un tasso, unico o variabile di anno in anno, fino al momento del pen-sionamento; il frutto di tale capitalizzazione, detto “montante finanziario dei con-tributi”, viene trasformato in rendita vitalizia tenendo conto della probabilitàdi vita media (o numero di anni che in media restano da vivere) all’età del pen-sionamento.

Alla luce di tale differente metodologia di calcolo e dei differenti parametri uti-lizzati in ciascuno bisogna ben riflettere sull’affermazione che, ampliando il periododi riferimento per il calcolo della pensione secondo il sistema retributivo, si “tenda”verso il contributivo. Infatti, poiché i due criteri legano l’importo della pensione aelementi tra loro differenti, i risultati ottenuti in termini di rapporto tra contributiversati e prestazione erogata sono molto diversi.

La preferibilità di un sistema previdenziale (a capitalizzazione o a ripartizione)può essere espressa in termini di rendimenti di equilibrio offerti da ciascuno di essi.

I rendimenti offerti dai sistemi previdenziali gestiti a capitalizzazione sono le-gati all’andamento dei mercati finanziari, quindi il rendimento di equilibrio vienesintetizzato dal tasso di rendimento finanziario.

I rendimenti offerti dai sistemi previdenziali finanziati secondo la ripartizionesono legati all’andamento dell’economia. Si dice che il rendimento di questi sistemiè pari alla somma del tasso di crescita della popolazione contribuente e del tassodi crescita del reddito prodotto.

In presenza di una proporzione costante del PIL che va a remunerare il fattorelavoro, il tasso di rendimento offerto da un sistema a ripartizione coincide con iltasso di crescita del PIL.

Fissato, pertanto, l’obiettivo di confrontare i rendimenti offerti da un sistemapensionistico a ripartizione ed uno a capitalizzazione, le variabili-indicatori da porrea confronto sono rappresentate dal tasso di rendimento dei mercati finanziari e daltasso di crescita del PIL.

Dalla teoria economica si desume che in sistemi economici efficienti il tassodi interesse tende ad eccedere il tasso di crescita dell’economia.

24 –

Se così non fosse, prendendo a riferimento un concetto già ampiamente dibat-tuto da Hemming, “… sarebbe possibile prendere a prestito capitale al tasso di in-teresse del mercato, investirlo in attività produttive senza necessità di ripagare maieffettivamente il debito; il valore della produzione crescerebbe più rapidamente deldebito stesso. In una situazione di questo tipo vi sarebbe una corsa a indebitarsi chespingerebbe il tasso di interesse verso l’alto; questa tendenza continuerebbe fino ache il tasso di interesse non fosse superiore al tasso di crescita dell’economia …”

Queste considerazioni teoriche offrono, pertanto, motivi per preferire i sistemia capitalizzazione rispetto a quelli a ripartizione in un’ottica di rendimenti medipotenzialmente offerti dall’uno e dall’altro.

Ma la scelta di un sistema a capitalizzazione (che ben si adatta alla previdenzaintegrativa) deve fare i conti, per quanto riguarda la previdenza obbligatoria, conla necessità di salvaguardare le forti connotazioni di solidarietà degli attuali sistemiprevidenziale dei professionisti.

COSTI

Dal punto di vista dei costi è opinione diffusa che essi siano notevolmente su-periori nel caso di sistemi gestiti a capitalizzazione; l’entità dei costi deriva princi-palmente dalla remunerazione dei servizi di gestione del portafoglio, da una con-tabilità più complessa sottoposta a maggiori controlli di vigilanza e da una periodicaverifica della congruità degli accantonamenti effettuati.

Nell’ambito degli schemi a capitalizzazione esistono notevoli differenze sul-l’entità dei costi in base alla metodologia di calcolo delle prestazioni adottate:

– nei sistemi a capitalizzazione con calcolo della prestazione secondo uno schemacontributivo, le prestazioni sono commisurate al montante dei contributi ver-sati; pertanto, la bontà della gestione è legata esclusivamente alle performanceottenute dagli investimenti in portafoglio. Tale semplicità si traduce in minoricosti di gestione e maggiore trasparenza dei meccanismi di funzionamento peri partecipanti;

– nei sistemi a capitalizzazione con calcolo della prestazione secondo uno schemaretributivo il sistema garantisce al partecipante già dal momento di ingresso undeterminato livello di copertura previdenziale erogabile al termine della vita la-vorativa; pertanto, i gestori debbono, nella fase di accumulazione, garantire unlivello di rendimento medio in grado di poter costituire riserve matematiche con-grue.

Pertanto, i sistemi a capitalizzazione sono più costosi dei sistemi a ripartizionema i costi si riducono se si ricorre al calcolo delle prestazioni secondo lo schemacontributivo.

I costi sono, inoltre, in parte compensati dalle maggiori entrate della gestione.

– 25

RISCHI

Per poter esprimere un giudizio globale di preferibilità di un sistema rispettoall’altro è opportuno fare riferimento, oltre ai rendimenti, anche ai rischi a cui que-sti sistemi finanziari sono sottoposti.

I due sistemi hanno capacità di reazione molto differenti se sottoposti al me-desimo tipo di rischio.

Nel caso di sistemi previdenziali gestiti a ripartizione, dove il rendimento è le-gato ad aumenti della popolazione contribuente e al reddito prodotto, risulta evi-dente che il calo progressivo della popolazione giovane influisce in misura direttasul valore di rendimento di equilibrio, diminuendone in misura proporzionale il li-vello.

Si dice infatti che i sistemi previdenziali a ripartizione siano fortemente sensi-bili a rischi di tipo demografico.

I sistemi previdenziali finanziati secondo la capitalizzazione non necessitano di“patti generazionali”, in quanto ogni iscritto, durante la fase di accumulazione, ac-cantona una riserva che gli garantisce la propria rendita vitalizia. Pertanto, sistemiprevidenziali così strutturati sono meno sensibili a mutamenti del numero e dellacomposizione per età della popolazione assicurata; si dice, infatti, che i sistemi pre-videnziali a capitalizzazione sono sottoposti in misura ridotta a rischi di tipo de-mografico.

Inoltre, i sistemi a capitalizzazione hanno la possibilità di trasferire anche quellaparte residua di rischio demografico oltre i confini nazionali. Difatti i fondi pen-sione, investendo il proprio portafoglio su mercati esteri, attribuiscono ai propriiscritti diritto su risorse prodotte al di fuori dei confini nazionali; se gli investimentisi rivolgono verso paesi caratterizzati da dinamiche demografiche più favorevoli,oltre a una diversificazione del portafoglio si ottiene un effetto di protezione con-tro i rischi demografici.

Un’altra importante forma di rischio è rappresentata dall’inflazione.Rischi inflattivi possono avere effetti devastanti su prestazioni erogate da si-

stemi previdenziali gestiti secondo la capitalizzazione, soprattutto in presenza dieventi esogeni ed inattesi che possono erodere completamente il potere d’acquistodelle riserve; in tali casi non è sufficiente ricorrere ad un aumento della contribu-zione per l’integrazione delle riserve ma è necessario ricorrere alla fiscalità gene-rale.

I sistemi a capitalizzazione, tuttavia, affidandosi a particolari strumenti finan-ziari di mercato, possono agevolmente tenere sotto controllo l’inflazione inattesa,così da limitarne gli effetti dannosi.

Invece, nel caso di sistemi a ripartizione, processi inflattivi anche improvvisi pos-sono in misura maggiore essere arginati attraverso un progressivo recupero dellaperdita di potere d’acquisto dei redditi dei contribuenti.

26 –

VERSO UN SISTEMA MISTO - SCELTA POSSIBILE

Le argomentazioni svolte circa il livello dei rendimenti di equilibrio offerti daidue sistemi e le rispettive capacità di fronteggiare le varie tipologie di rischio nonconsentono allo Stato di stabilire quale dei due sistemi sia “prevalente” rispetto al-l’altro.

In realtà, non esiste un sistema infallibile e più efficiente dal punto di vistadel rapporto rischi-benefici.

Queste considerazioni inducono a ritenere auspicabile un sistema pensionisticocon una componente a ripartizione e una componente a capitalizzazione, secondoi modelli previdenziali già adottati nei paesi economicamente più avanzati.

Negli ultimi tempi il dibattito sulla creazione di un sistema misto anche per ilnostro paese e sulle modalità con cui attuare il faticoso passaggio dalla ripartizionealla capitalizzazione è stato notevolmente approfondito e si è avvalso di proposteconcrete da parte di autorevoli studiosi della materia, quali Modigliani e Castel-lino (25).

Entrambe le proposte fondano il buon esito della trasformazione sui maggiorirendimenti finanziari ottenibili da una gestione basata sulla capitalizzazione.

Il problema irrisolto dai due economisti riguarda le modalità con cui reperire,nella fase di transizione, i fondi per il finanziamento delle pensioni attualmente vi-genti ed erogate secondo uno schema a ripartizione (26).

Senza ombra di dubbio la situazione finanziaria del sistema previdenziale pub-blico non consente il passaggio da un sistema all’altro senza necessariamente farricorso all’intervento dello Stato e quindi alla fiscalità generale, visto che una ri-duzione dell’aliquota di contribuzione appare, allo stato attuale, difficilmente per-corribile.

Al contrario gli enti di previdenza dei professionisti aderenti all’AdEPP, nelcorso degli anni hanno dimostrato di aver adottato politiche di gestione efficientie prudenziali, stabilendo aliquote di contribuzione sempre superiori a quelle suffi-cienti a garantire l’equilibrio e riuscendo a conservare risultati sempre estrema-mente positivi e ad accantonare ingenti capitali, frutto anche di politiche di inve-stimento estremamente scrupolose.

Lascia riflettere il fatto che i patrimoni di questi enti nel periodo che va dallaprivatizzazione ad oggi abbiano mostrato una crescita che ha toccato anche il 100%.

– 27

(25) Relazione CNEL, 22 maggio 2000, Ripartizione e capitalizzazione: I termini del dibattito.(26) MARIO BALDASSARRI e GIULIANO CAZZOLA, op. cit., hanno giustamente affermato che dai si-

stemi a ripartizione non si esce facilmente, se non a costo di imporre alle generazioni future il dupliceonere di sostenere per decenni le pensioni in essere ed accantonare contemporaneamente ulteriori ri-sorse per organizzare il proprio destino da pensionati.

Percorribile appare, pertanto, l’ipotesi di una transizione dalla ripartizione allacapitalizzazione per i sistemi previdenziali privati mediante il parziale progressivoutilizzo dei capitali già accantonati (già in atto).

Questa fase di transizione è il primo passo per ridisegnare un new socialsecurity system in favore dei liberi professionisti italiani che preveda più livelli dicopertura attraverso l’applicazione di un sistema che finanziato sia a ripartizioneche a capitalizzazione.

Per il sistema previdenziale pubblico il discorso è ben diverso.Come può, infatti, un sistema in forte decapitalizzazione (con un deficit di

300 mila miliardi) pensare ad una sua trasformazione in gestione capitalizzata (27)?

8. Forti connotazioni di solidarietà del sistema previdenziale forense

Con riferimento alla Cassa forense devo anzitutto affermare che la scelta di unsistema a ripartizione o a capitalizzazione, o di un sistema misto, e del metodo dicalcolo (retributivo o contributivo) delle pensioni deve tener conto che il sistemaprevidenziale vigente per gli avvocati si caratterizza per le sue forti connotazionidi solidarietà, sia sotto il profilo delle contribuzioni che sotto quello delle presta-zioni da erogare.

Il principio solidaristico trova la sua concreta applicazione in varie disposizioninormative e regolamentari che, nelle linee generali, possono essere così riassunte.

Per quanto concerne le prestazioni:

• la previsione di una pensione minima, inderogabile, per gli avvocati che, sullabase di criteri puramente matematico – attuariali, andrebbero a percepire unapensione inferiore.Tale previsione, pari a 8 volte il contributo minimo dell’anno anteriore al pen-sionamento (per il 2000 lire 16.480.000 annue), riguarda tutti i tipi di pensioneerogati dalla Cassa (vecchiaia, anzianità, inabilità, invalidità, indiretta di rever-sibilità);

• la previsione di un “bonus” di 10 anni aggiuntivi di anzianità figurativa per ilcalcolo delle pensioni indirette, di invalidità o di inabilità, tendente a tutelarein modo adeguato situazioni di premorienza o invalidità permanente, soprag-giunte con anzianità contributive relativamente basse;

28 –

(27) MICHELE DE LUCA, seduta del 27 luglio 2000 della Commissione Parlamentare di controllosull’attività degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza ed assistenza sociale: “Si indica l’op-portunità di passare dalla ripartizione alla capitalizzazione e di immaginare un più razionale sistema dicontrolli meno oppressivo, ma tale da garantire efficacia ed efficienza della gestione”.

• lo scaglionamento delle aliquote di rendimento, da 1,75 fino a 1,15, tese a fa-vorire una maggiore redditività in termini pensionistici delle fasce di reddito piùbasse;

• il riconoscimento del diritto a pensione in caso di premorienza o invalidità per-manente, fermo restando quanto già detto con riferimento al calcolo della pre-stazione, il che costituisce un forte elemento di solidarietà, soprattutto nei casidi anzianità contributiva molto bassa (si pensi che bastano 5 o 10 anni per ac-quisire il diritto a pensione di invalidità, inabilità o indiretta);

• lo stanziamento di un fondo di assistenza costituito dal 2% delle entrate cor-renti iscritte nel bilancio di previsione della Cassa (più di 20 miliardi all’anno).

Per quanto concerne le contribuzioni:

• il contributo del 3% dovuto per la parte di reddito eccedente il “tetto” pensio-nabile, interamente a carico del professionista, non ha alcun riflesso sull’entitàdelle prestazioni individuali;

• il contributo integrativo del 2%, pur ripetibile dal cliente (ma non sempre ciòè possibile in concreto), costituisce una contribuzione tipicamente solidaristicanon riflettendosi in alcun modo sull’entità delle prestazioni spettanti al singoloprofessionista;

• chiari elementi di solidarietà possono, inoltre, rilevarsi nelle agevolazioni con-cesse ai giovani nei primi 3 anni di iscrizione (riduzione alla metà del contri-buto soggettivo minimo dovuto) e in quelle concesse ai pensionati meno ab-bienti (esonero dal pagamento del contributo minimo soggettivo e integrativodall’anno successivo al pensionamento, salvo il pagamento proporzionale ai red-diti effettivamente prodotti);

• i pensionati di vecchiaia, superato il primo quinquennio dal pensionamento(utile per la maturazione dei supplementi di pensione), continuano a contribuire,nella misura del 3% del reddito effettivamente prodotto, a titolo di solidarietàgenerale e fino alla definitiva cancellazione dall’Albo.

* * *

Sulla base di una stima necessariamente approssimata, data la complessità deicalcoli e la difficoltà nel reperimento di alcune informazioni relative a posizioniparticolari, si può valutare la spesa effettivamente sopportata dalla Cassa, sulla basedell’attuale sistema previdenziale, a titolo di “solidarietà”.

Pur con i margini di aleatorietà che indagini di questo tipo necessariamentecomportano, anche per qualche inevitabile semplificazione operata, i risultati ap-paiono comunque interessanti e, per alcuni versi, addirittura sorprendenti per l’e-levato livello di solidarietà garantito dal sistema attuale.

– 29

Va innanzitutto precisato che i calcoli sono stati effettuati con riferimento aidati di consuntivo 1999, adattati con criteri statistico-attuariali, sulla base di ipotesiattendibili.

In particolare, le voci prese in considerazione sono quelle tipiche (ed economi-camente più rilevanti) concernenti la solidarietà e cioè l’integrazione al minimo ditutte le pensioni e il beneficio di una anzianità figurativa di 10 anni per il calcolodelle pensioni di inabilità, invalidità e indirette, oltre, ovviamente, alle somme di-sponibili per l’assistenza.

Premesso quanto sopra, occorre rilevare che l’integrazione al “minimo” dellecirca 1.500 pensioni di vecchiaia in essere determina un costo per la Cassa, su baseannua, di circa 7 miliardi. La stessa operazione per le pensioni di anzianità, inabi-lità e invalidità (in totale circa 350) determina un costo di circa 1 miliardo.

L’integrazione al minimo di circa 6.000 pensioni indirette o reversibili ha, in-vece, oneri molto più alti determinando una spesa di circa 30 miliardi, sempre subase annua.

La spesa totale per integrazione al minimo delle pensioni ammonta, pertanto,nell’anno 1999, a circa 38 miliardi.

Per quanto riguarda, poi, la spesa aggiuntiva determinata dai dieci anni di an-zianità “figurativa” riconosciuti nel calcolo di tutte le pensioni (circa 3.800) di ina-bilità, invalidità e indirette, essa si attesta a circa 15 miliardi complessivi.

A tutto ciò vanno aggiunte le risorse disponibili per l’assistenza, quantificabiliin circa 20 miliardi.

Gli oneri sostenuti dalla Cassa a titolo di solidarietà, con l’attuale sistema pre-videnziale, ammontano, pertanto, ad oltre 73 miliardi.

Ovviamente le ipotesi sono state realizzate prendendo a riferimento (e consi-derando acriticamente equo) l’attuale sistema di calcolo delle pensioni di vecchiaiabasato sul metodo retributivo.

Ulteriori riflessioni andrebbero fatte in ordine agli importi delle pensioni di vec-chiaia determinabili, a parità di redditi e di anzianità di iscrizione, con un sistemadi calcolo di tipo contributivo (legge 335/95) rispetto a quello di tipo retributivo at-tualmente vigente per la Cassa.

Qualsiasi innovazione del sistema o del metodo di calcolo delle pensioni nondovrà eliminare le fasce di solidarietà che costituiscono una conquista dell’avvo-catura e, in generale, del ceto professionale.

9. La totalizzazione dei periodi assicurativi

Una non ponderata soluzione del problema della totalizzazione potrà avere ri-flessi negativi sugli equilibri delle Casse professionali.

30 –

Il testo unificato in materia di totalizzazione dei periodi assicurativi, elaboratodal Comitato ristretto della Commissione Lavoro della Camera dei Deputati nonappare condivisibile per l’insostenibile onerosità insita nelle soluzioni di fondo adot-tate per la disciplina del nuovo istituto, soprattutto in riferimento agli equilibri fi-nanziari degli Enti previdenziali privati di cui al D. Lgs. 509/94 (28).

In particolare, appare risolto in modo del tutto insoddisfacente il problema delsistema di calcolo da adottare per le prestazioni derivanti da totalizzazione.

La soluzione di tale problema, infatti, non può prescindere da un necessariocoordinamento con il panorama previdenziale italiano che presenta un’assoluta di-somogeneità nei vari regimi previdenziali o addirittura nelle diverse gestioni dellostesso regime, soprattutto per quanto riguarda il sistema di calcolo delle prestazioni.

Partendo da questa fondamentale premessa metodologica, ben si comprendecome una soluzione legislativa che prenda a riferimento, per la misura dei tratta-menti pensionistici dovuti a seguito di totalizzazione, in modo acritico e generaliz-zato le norme vigenti per le rispettive gestioni previdenziali si presti a critiche sottovari punti di vista.

Innanzitutto vanno sottolineate le conseguenze onerosissime che un simile cri-terio di calcolo introdurrebbe per tutte le gestioni previdenziali interessate. Taliconseguenze sarebbero addirittura drammatiche per gli Enti previdenziali privatiche provvedono al pagamento di prestazioni di tipo retributivo con le sole entratecontributive degli iscritti, senza avvalersi di alcun finanziamento pubblico.

La totale assenza di copertura finanziaria è tanto più grave e andrebbe valutatacon particolare attenzione, in considerazione della notevole estensione oggettiva esoggettiva che viene fatta del nuovo istituto senza alcuna concreta analisi dei fe-nomeni di mobilità previdenziale sottostanti.

C’è, anzi, la preoccupazione che una eccessiva “generosità” nel disciplinare l’i-stituto della totalizzazione incentivi fenomeni di mobilità strumentale, finalizzataad ottenere migliori trattamenti pensionistici, con disastrose conseguenze per tuttoil sistema previdenziale pubblico e privato.

Tuttavia, anche ponendosi dal punto di vista del singolo lavoratore, la soluzionenormativa ipotizzata nel testo unificato si risolverebbe in una sorta di “ricongiun-zione a titolo gratuito” che, in alcuni casi, potrebbe condurre a liquidare prestazioniaddirittura superiori a quelle spettanti a seguito di ricongiunzione (onerosa) dei pe-riodi assicurativi ovvero di permanenza nello stesso fondo per l’intero arco dellavita lavorativa. Tutto ciò creerebbe evidenti iniquità e disparità di trattamento fragli stessi lavoratori interessati, sottoposti ad oneri contributivi ben diversi fra loro.

– 31

(28) LEONARDO CARBONE, “Totalizzazione (chi l’ha vista?)”, su La previdenza forense n. 2/2000,62: “Dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 61/99, il tema della totalizzazione dei periodi assi-curativi è diventato di grande attualità. Il Parlamento sta per approvare un’apposita disciplina; speriamoche lo faccia rispettoso anche degli interessi delle Casse previdenziali dei liberi professionisti”.

Tenuto conto, tuttavia, dell’urgenza di un intervento legislativo nella materia,per le ragioni di equità sottolineate dalla Corte Costituzionale ed entro i limiti daquesta delineati, l’AdEPP ha proposto di introdurre alcuni correttivi al disegno dilegge che possano consentire, attraverso una graduale attuazione del nuovo isti-tuto, una parziale riduzione degli oneri per tutto il sistema previdenziale italiano eun loro effettivo monitoraggio, nel medio periodo, anche al fine di operare op-portune verifiche sulla funzionalità di alcune scelte tecniche, dopo una prima fasedi concreta attuazione (29).

10. Le sinergie tra le professioni e la previdenza

La privatizzazione degli Enti previdenziali dei professionisti ha messo in luce lacentralità del sistema previdenziale nell’assetto delle professioni.

Rilevanti sono le indicazioni in ordine all’attuale strutturazione delle libere pro-fessioni in Italia e ai suoi principali punti di forza, quali sono emersi dalla recenteindagine effettuata dal Censis su incarico dell’AdEPP.

Oltre alla capacità professionale e al rapporto diretto con la clientela i profes-sionisti mostrano particolare attenzione alla nuova domanda di qualità che esigeelevati standard di efficienza, e diversificazione dei servizi.

Sul versante previdenziale emerge, secondo il Censis, in modo assolutamentesignificativo il fortissimo legame esistente tra professione e previdenza di catego-ria, anche ai fini di una visione di tipo multidisciplinare (30).

In tal senso gli Enti previdenziali privati sono ritenuti un riferimento e un sup-porto per il corretto sviluppo e le sinergie tra le libere professioni e, in sostanza,una irrinunciabile modalità di espressione del complesso delle distinte realtà pro-fessionali.

L’apertura e la colleganza nei confronti dei propri Enti previdenziali sono ul-teriormente confermate dalla disponibilità verso possibili ipotesi di interventi strut-turali di riequilibri previdenziale e dall’interesse nei riguardi di una previdenza com-plementare gestita direttamente dall’Ente di previdenza.

Nella recente indagine Censis l’82,8% degli iscritti chiede un ulteriore raffor-zamento dell’autonomia degli Enti di previdenza privati, dato che, di fatto, con-

32 –

(29) Posizione presa dall’AdEPP in ultimo nella seduta del 7 settembre 2000.(30) A Grado (settembre 1997) il Congresso Nazionale Forense ha approvato una mozione che

contiene il principio che esiste uno stretto collegamento tra due ordini di diritti costituzionali: il dirittoall’esercizio della professione (art. 33) e il diritto all’ottenimento delle prestazioni previdenziali (art.38). La regolazione dell’esercizio professionale non può essere violata dalle regole delle prestazioni pre-videnziali. Sul piano ontologico v. JEREMY RIFKIN, L’era dell’accesso, Mondadori, Milano, 2000, 17: “Gliuomini del ventunesimo secolo probabilmente percepiranno se stessi come mondi integrati in una retedi interessi condivisi, così come oggi si percepiscono agenti autonomi in un mondo darwiniano di com-petizione per la sopravvivenza”.

ferma l’adesione dei professionisti italiani al modello di previdenza sulle categorieprofessionali e il loro sostegno in merito alle scelte compiute dai singoli Enti in se-guito alla privatizzazione.

Ancora più significativo appare lo stesso dato relativo ai praticanti che rag-giunge, addirittura, l’86,5%.

In questo quadro propositivo è importante il ruolo dell’AdEPP.A seguito della privatizzazione il concetto di autonomia degli Enti privati dei

professionisti ha assunto particolare valore anche in funzione dell’armonizzazionedel sistema tendente alla ricerca di nuove regole comuni.

In questo contesto si inserisce con forza la presenza dell’AdEPP, Associazionevoluta dagli stessi Enti privati come necessario punto di riferimento, come stru-mento di aggregazione e raccolta delle istanze dei professionisti.

In particolare, se ciascuna Cassa rappresenta l’interesse alla migliore tutela pre-videnziale del professionista iscritto ed ha funzioni anche di sviluppo economicodella singola professione, l’AdEPP svolge il ruolo di organismo rappresentativodegli interessi del complesso delle Casse professionali private nei loro rapporti conil “mondo esterno” e cioè con il mondo politico ed istituzionale.

E questa funzione è risultata determinante in occasione degli attacchi, ancherecenti, all’autonomia degli Enti, conquistata per effetto della privatizzazione.

Va pure riconosciuto all’AdEPP un ruolo aggregante su temi altrettanto essen-ziali per la vita delle Associazioni e Fondazioni ed un ruolo di scambio di singoleesperienze organizzative e gestionali tese allo sviluppo di importanti forme di siner-gia.

Attraverso l’AdEPP, che rappresenta le singole realtà professionali di categoria,gli Enti possono effettivamente operare per la realizzazione di un modello norma-tivo e gestionale omogeneo pur nel rispetto della peculiarità delle singole professioni.

La funzione di rappresentatività si arricchisce di contenuti nuovi ed ancora piùsignificativi laddove, nonostante gli enti privatizzati siano ancora costretti ad agireall’interno di una fitta ed esasperata rete di controlli pubblici, l’AdEPP è in gradodi svolgere il ruolo di organismo che ne tutela l’autonomia.

È questo, in definitiva, il ruolo fondamentale dell’AdEPP, in quanto libera as-sociazione fra pari e non super Cassa che sta consentendo, e sempre più in futuroconsentirà, di realizzare analisi accurate sul sistema degli Enti di previdenza pri-vati, di individuare le possibili evoluzioni future ed intervenire tempestivamente sueventuali elementi di crisi a livello normativo ed organizzativo.

* * *

Per le forti sinergie tra professioni e previdenza e per la necessità di un frontecomune di difesa delle professioni e della previdenza appare necessario costituireuna Confederazione delle professioni: quelle regolamentate rappresentano un mi-

– 33

lione e 600 mila iscritti, quelle non regolamentate rappresentano un numero ana-logo e tutte assieme, con collaboratori e dipendenti, costituiscono una forza lavorodi sei milioni di persone, con la flessibilità che è propria del lavoro autonomo.

La confederazione dovrà raccogliere l’adesione di CUP, AdEPP, ConSILP,ALP e Professioni non regolamentate (31).

* * *Nel sondaggio Censis è, tra l’altro, emerso che nei prossimi tre anni ci sarà un

sensibile incremento non solo dei professionisti, ma dei posti di lavoro negli studiprofessionali.

L’indagine Censis ha evidenziato che i liberi professionisti dimostrano comun-que di saper cogliere le opportunità offerte dal mercato del lavoro, specie nella ge-stione di modalità di lavoro flessibile e di riuscire in tal senso ad imprimere unacrescita dell’occupazione. Negli ultimi tre anni, infatti, il 19,8% ha ampliato ilnumero dei dipendenti presso i propri studi professionali e ben il 25,5% ha au-mentato il numero dei collaboratori. Su questo versante, negli ultimi tre anni siosservano i progressi più marcati tra i liberi professionisti con età inferiore ai 35anni e tra quelli del Nord-Est e del Nord-Ovest.

In sintesi, l’indagine Censis rileva che le potenzialità della flessibilità del lavorosono colte in misura maggiore tra i liberi professionisti che si sono inseriti da pocosul mercato, perché più di altri sono tenuti a confrontarsi con le problematiche con-nesse ai costi di gestione ed alla individuazione di una propria fetta di mercato.

Le previsioni dei liberi professionisti per i prossimi tre anni offrono ulterioriconferme delle tendenze delineate. In primo luogo, l’ingresso di nuovi addetti pressogli studi professionali dovrebbe avvenire ancora utilizzando principalmente formedi lavoro flessibile: il 26,9% dei liberi professionisti iscritti ritiene di accrescere ilnumero dei propri collaboratori. In secondo luogo, sono ancora i professionisti piùgiovani ad individuare maggiori margini di sviluppo in termini di collaboratori dainserire nel proprio studio professionale.

* * *L’incremento del lavoro nelle professioni deriva anche dall’espansione del ter-

ziario (e le professioni sono nel terziario) rafforzata dal cambiamento del sistemaeconomico (32). La new economy non fa crescere il lavoro subordinato ma valo-

34 –

(31) Così GIAN PAOLO PRANDSTRALLER: Le professioni: terza parte sociale, relazione in occasionedel “Meeting delle professioni”, pubblicata su La previdenza forense, n. 2/2000, 20: “Appare essenzialel’aggregazione delle professioni e delle attività intellettuali in una Confederazione Unitaria di rappre-sentanza che sappia esprimere gli interessi propri della conoscenza scientifico-tecnica e degli operatoriche ne gestiscono le articolazioni sociali”.

(32) FEDERICO RAMPINI, New Economy. Una rivoluzione in corso, Laterza, Roma-Bari, 7: “Con-siderare la new economy esclusivamente come un fenomeno di speculazione finanziaria è un errore im-perdonabile .... riguarda investimenti e produttività del lavoro, cioè l’economia reale”.

rizza il lavoro intellettuale che è prevalentemente lavoro autonomo (33). Con l’a-cume che contraddistingue ogni suo intervento Gian Paolo Prandstraller ha rile-vato che “sarà ben difficile contrastare l’avvento di un liberismo estremistico sullabase delle concezioni ideologiche di Giddens se non si darà il peso dovuto ai va-lori di servizio che appartengono alla tradizione culturale dei professionisti (34)”.

Abbiamo, quindi, enormi possibilità di espansione delle professioni, per cui noncomprendo perché si insista, nelle consultazioni con le parti sociali, ad invitare solola Confindustria ed i Sindacati. Le professioni rappresentano la terza parte sociale,che è una parte viva, interessata a dire la propria, ed anche a condizionare, nelsenso positivo e produttivo, le scelte del Governo.

In questo quadro, la previdenza dei professionisti assume un ruolo determinante.Ha detto bene il prof. Andrea Monorchio (35): “La previdenza può essere lo

specchio del Paese; se è positiva può essere anche il volano per una forte moder-nizzazione che tragga gli elementi fondanti nella ricerca, nella formazione, nella in-novazione, nell’allocazione delle risorse, nella capacità di organizzare non solo laprevidenza ma anche gli investimenti finalizzati alle prestazioni pensionistiche”.

L’abbinamento professione-previdenza costituisce la nuova forza dei profes-sionisti italiani, che rivendicano una propria identità ben lontana da indebolimentie confusioni pseudo-modernizzanti. Si è opportunamente chiarito che non è la pro-fessione che viene assimilata all’impresa, ma il vero paradosso è che l’impresa sitrasforma in professione (36).

In conclusione, ben venga una iniziativa comune dei professionisti italiani peraffermare principi a fondamento della linearità ed unitarietà dell’esercizio profes-sionale (37).

– 35

(33) FEDERICO RAMPINI, op. cit., 24: “Nell’era dell’informazione la più importante fonte di ric-chezza, secondo la brillante definizione coniata da THOMAS STEWART, è il capitale intellettuale o il brainpower (letteralmente l’energia del cervello), cioè tutto quel materiale cogentivo-sapere-informazione,proprietà intellettuale, esperienza – che gli uomini possono mettere a frutto”.

(34) GIAN PAOLO PRANDSTRALLER, New Economy e professioni intellettuali: quale rapporto, qualisinergie, VII Conferenza Cassa Nazionale Forense, Chia Laguna, 14-16 settembre 2000.

(35) Convegno tenutosi a Verona il 23 giugno 2000 e promosso dalla Cassa Nazionale di Previ-denza dei Ragionieri (Presidente Luciano Savino).

(36) 4° Rapporto di monitoraggio delle Associazioni delle professioni non regolamentate, a curadel CNEL, 13: “Non è la professione che viene assimilata all’impresa (affermazione che genera pro-fondi attriti nel dibattito sul riordino delle professioni), ma il vero paradosso è che l’impresa si tra-sforma in professione: se la conoscenza è il nuovo fattore produttivo dominante, l’impresa si trasformain una grande organizzazione di gestione strategica e operativa di processi di conoscenza”. Cfr. anche(SABINO CASSESE) Professioni e ordini professionali in Europa. Confronto tra Italia, Francia e Inghil-terra, Il Sole 24 Ore, Milano, 1999.

(37) Molto opportunamente MICHELE DE LUCA, Commissione parlamentare di controllo, sedutadel 27 luglio 2000, ha affermato che la sleale concorrenza nell’esercizio delle professioni, la questionedelle società di professionisti, l’unificazione dei versamenti alle Casse di appartenenza dei contributiper le attività di natura professionale con conseguente soppressione della contribuzione al fondo so-ciale dell’INPS (cosiddetto fondo del 10 per cento) rappresentano altrettanti argomenti sui quali la Com-missione intende richiamare l’attenzione del Parlamento.

36 –

FULVIO COLTORTI (*)

I L CONTESTO PER LO SVILUPPO DEI FONDI PENSIONE

1. Rilevanza della protezione sociale

La protezione sociale ha l’obiettivo di combinare il benessere con la coesionesociale e, da un lato, si occupa delle questioni legate alla povertà, alla salute, allaqualità della vita, alle pari opportunità uomo-donna e all’istruzione, dall’altro prov-vede un’assicurazione contro rischi di disoccupazione, malattia, invalidità e vec-chiaia (1). Nei Paesi avanzati, questi sistemi rappresentano uno dei principali capi-toli dell’intervento dello Stato nell’economia.

Nella media europea, la spesa per la protezione sociale incide per il 29% circadel prodotto lordo. Sia in termini di incidenza sul PIL che di spesa pro-capite l’I-talia si colloca ad un livello relativamente basso: 10-20% in meno della media eu-ropea (Tab. 1). Le differenze sono ancor più marcate rispetto ai Paesi dove la pro-tezione sociale è tradizionalmente elevata: poco più della metà dei livelli pro-capitedei Paesi scandinavi, 35-40% in meno di Francia e Germania. Questi divari si sonoformati in massima parte negli anni ’90: tra il 1990 e il 1996 la spesa pro-capite ècresciuta mediamente del 38% in Europa e di appena il 13% in Italia. A prezzi co-stanti, la variazione della spesa pro-capite è del 9% in Italia contro il 17% dellamedia europea (14% Germania e Francia, 31% Regno Unito). Degno di nota ilraffronto con il Regno Unito: nel 1990 l’Italia spendeva il 19% in più (valori pro-capite), nel 1996 spendeva il 3% in meno.

– 37

(*) Ufficio Studi Mediobanca.(1) Commissione per l’analisi delle compatibilità macroeconomiche della spesa sociale (c.d. Com-

missione Onofri), Relazione finale; 28 febbraio 1997, p. 3.

Per quanto riguarda il finanziamento, l’Italia si distingue per l’elevata quota acarico delle imprese (10 punti in più della media europea) e per la quota relativa-mente contenuta a carico delle persone protette (Tab. 2).

TAB. 1 - SPESA PER LA PROTEZIONE SOCIALE IN EUROPA

% Spesa Spesa Variazione del PIL pro-capite pro-capite in spesa

nel 1996 in ECU ECU nel 1996 pro-capite a nel 1996 a pari potere prezzi costanti

d’acquisto 1990-1996

Scandinavia (*) 31,7 7.518 5.937 +17%Francia 30,8 6.359 5.608 +14%Germania 30,5 6.905 6.351 +14%Regno Unito 27,7 4.273 4.839 +31%Italia 24,8 4.127 4.644 +9%Spagna 22,4 2.629 3.160 +20%

Europa (15 Paesi) 28,7 5.204 5.120 +17%

(*) Media aritmetica dei dati di Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia.

Fonte: Eurostat, Social Protection expenditure and receipts (1999).

TAB. 2 - FINANZIAMENTO DELLA PROTEZIONE SOCIALE IN EUROPA NEL 1996

Datori di Persone Stato Altre Totalelavoro protette fonti

in miliardi di ECU

Germania 225,6 164,2 173,2 13,6 576,6Francia 182,2 102,0 73,9 6,9 365,0Regno Unito 68,3 40,0 134,3 34,1 276,7Italia 119,4 43,4 71,6 7,5 241,9Scandinavia (*) 55,5 22,4 105,6 12,2 195,7Spagna 53,3 18,0 28,5 2,7 102,5

Europa (15 Paesi) 788,5 475,6 641,2 105,3 2.010,6

in %


Europa (15 Paesi) 39,2 23,7 31,9 5,2 100,0

(*) Somma dei dati di Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia.

Fonte: Eurostat, Social Protection expenditure and receipts (1999).

38 –

Più del 96% delle spese per la sicurezza sociale è costituito da prestazioni (il re-siduo è rappresentato in massima parte – 3% – dai costi di gestione). Nel raffrontoeuropeo l’Italia, che come visto mette in evidenza una spesa nient’affatto anomalaper il complesso della protezione sociale, si distingue tuttavia per due aspetti (2)che riguardano la ripartizione delle prestazioni (Tab. 3):

– la più elevata quota destinata alla protezione dai rischi “vecchiaia e superstiti”(cioè alle pensioni): 66% della spesa sociale complessiva nel 1996 secondo i datiEurostat contro una media europea inferiore al 45%;

– il forte divario di protezione tra lavoratori regolari (soprattutto i dipendentidelle grandi imprese e del settore pubblico) e lavoratori non regolari o non oc-cupati (ad esempio, la pensione di vecchiaia di un lavoratore “regolare” può es-sere fino a 4 volte superiore alla pensione sociale). Le pensioni sociali sono clas-sificate nella spesa assistenziale e rappresentano in Italia l’1% del totale dellepensioni.

La Tab. 4 riporta il dettaglio della spesa italiana per previdenza e assistenza. Icontributi sociali versati dai datori di lavoro e dai lavoratori rappresentano il 70%della spesa complessiva previdenziale, lasciando dunque un differenziale negativopari a 5,5 punti di PIL (3).

TAB. 3 - RIPARTIZIONE DELLE PRESTAZIONI SOCIALI IN EUROPA NEL 1996

Vecchiaia e Sanità Disoccu- Altre Totalesuperstiti pazione

in %


Europa (15 Paesi) 44,6 27,0 8,4 20,0 100,0

(*) Somma dei dati di Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia.

Fonte: Eurostat, Social protection expenditure and receipts (1999 edition).

– 39

(2) Cfr. la citata Commissione Onofri, pag. 6 (dove le differenze vengono definite “distorsioni”).(3) Una situazione opposta è quella della Social Security statunitense che, pur essendo anch’essa

finanziata con il sistema a ripartizione – pay-as-you-go (PAYG) –, genera avanzi ed è prevista in at-tivo sino al 2019 con un massimo di 90 miliardi di dollari nel 2002 (testimonianza di K. S. Apfel al Se-nate Budget Committee – Task Force on Social Security, 24-2-1998).

SPESA PER LA PROTEZIONE SOCIALE (1996)

TAB. 4 - SPESA ITALIANA PER PREVIDENZA E ASSISTENZA NEL 1999

Settore pubblico Settore privato Totale

miliardi di lire

Previdenza 346.193 40.666 386.859 Pensioni e rendite 309.900 1.815 311.715 Liquidazioni TFR 10.108 27.739 37.847 Altri trattamenti 26.185 11.112 37.297

Assistenza 30.807 4.061 34.868 Pensioni e rendite 24.174 12 24.186 Prestazioni in natura 6.633 4.049 10.682

Totale 377.000 44.727 421.727

in % del PIL

Previdenza 16,3 1,9 18,2 Pensioni e rendite 14,6 0,1 14,7 Liquidazioni TFR 0,5 1,3 1,8 Altri trattamenti 1,2 0,5 1,7

Assistenza 1,4 0,2 1,6 Pensioni e rendite 1,1 0,0 1,1 Prestazioni in natura 0,3 0,2 0,5

Totale 17,7 2,1 19,8

Fonte: Relazione Generale sulla situazione economica del Paese 1999 e nostre elaborazioni.

7.518

6.359

31,730,8 30,5

27,7

24,8

22,4

28,7

ECU pro-capite% del PIL

Scandinavia Francia Germania Regno Unito Italia Spagna Europa(15 Paesi)

6.905

4.273 4.127

2.629

5.204

40 –

2. Le grandi tendenze della spesa pensionistica

In tutti i Paesi il maggior benessere ha portato ad un aumento del volume delleprestazioni erogate e ad una spiccata preferenza per i sistemi a copertura universalecosiddetti a ripartizione, rispetto a quelli a capitalizzazione. Nei sistemi a ripartizione(pay-as-you-go) le prestazioni a coloro che hanno smesso di lavorare sono pagateutilizzando i contributi di coloro che lavorano e addebitando al bilancio pubblicol’eventuale differenza. Si realizza in tal modo una redistribuzione di reddito oltreche nell’ambito della popolazione che beneficia delle prestazioni, anche tra le ge-nerazioni: se – come avvenuto nel dopoguerra – il sistema cresce e migliora il tenoredi vita, coloro che hanno lavorato beneficiano delle più confortevoli condizioni pre-valenti all’epoca del loro pensionamento (4). Il cosiddetto indice di sostituzione (cioèil rapporto tra la prestazione e la retribuzione nel periodo di lavoro) è pressochéovunque elevato (in Italia è attualmente dell’80% circa e passerà al 53% quando sa-ranno a regime le ultime riforme) e le prestazioni sono legate al costo della vita (inalcuni Paesi, come l’Italia, con eccezioni per le fasce più elevate) (Tab. 5).

TAB. 5 - CARATTERISTICHE DEI SISTEMI PENSIONISTICI PUBBLICI

Indice di sostituzione Indicizzazione Effetto Copertura % % massima redistributivo della popolazione

Germania 70 (media) Retribuzioni Modesto UniversaleFrancia 50 Prezzi Medio 100% attiviRegno Unito 25 Prezzi Medio Circa 100% attiviItalia 80 (*) Prezzi Significativo UniversaleSvezia 60 Prezzi Medio UniversaleSpagna 80 Prezzi Significativo Universale

Stati Uniti 41 (salario medio) Prezzi Significativo 96% lavoratori

(*) Secondo l’Economic Policy Committee Report to the Ecofin Council on the impact of ageing population on PublicPension Systems (7-11-2000) il tasso per l’Italia – che tiene conto delle riforme degli anni ’90 – è pari al 53%.

Fonte: IMF, Pension regimes and Saving (1997) e varie.

I sistemi a capitalizzazione sono tipici delle cosiddette previdenze integrative,che si affiancano ai programmi pubblici obbligatori e il più delle volte si basanosull’uso di fondi pensione. In tali sistemi le prestazioni sono pagate sulla base delledisponibilità derivanti dall’accumulo dei contributi versati nel corso della vita la-vorativa e dal loro rendimento finanziario. Contrariamente al sistema a ripartizione,

– 41

(4) Per la verità il primo regime di previdenza francese creato da Jean Baptiste Colbert nel 1673(Caisse des Invalides de la Marine) applicava il sistema della capitalizzazione. Esso fu poi abbandonatoa favore della ripartizione per evitare il rischio di uso improprio dei fondi accumulati. Anche in Italia,come ricorda Elsa Fornero (L’economia dei fondi pensione, 1999; p. 7) i primi provvedimenti di previ-denza sociale si basarono sulla capitalizzazione.

l’utilizzo di un fondo accumulato comporta il vantaggio di legare le prestazioni aciò che è stato effettivamente accantonato, svincolando gli anziani dalla dipendenzapsicologica dai giovani. Tuttavia, in termini di risorse, qualunque sia il sistema, leprestazioni erogate in un determinato periodo di tempo dovranno essere prelevatedal prodotto nazionale generato in quel periodo e questo prodotto viene realizzatodai lavoratori attivi e non da quelli ritirati. Ciò che cambia è l’ammontare delle ri-sorse disponibili e il titolo a cui esse vengono prelevate: nel sistema a ripartizioneprevale un generale intento redistributivo, a cui si accompagna una bassa capacitàdi controllo della spesa a causa della forza elettorale dei beneficiari; nel sistema acapitalizzazione – pur in presenza di effetti redistributivi tipici degli schemi a conticollettivi – si tende a limitare in qualche misura il volume complessivo delle pre-stazioni, nonché a privilegiare le differenti capacità di risparmio dei singoli man-tenendo il sistema sotto un maggior controllo. In questo caso vi è anche il problemadi eliminare il rischio di uso improprio dei fondi accumulati (5). In ultima analisi,dato un certo livello del reddito, si tratta di stabilire il tenore di vita relativo deilavoratori (ai quali vengono sottratti i contributi) e dei pensionati (ai quali ven-gono erogate le prestazioni).

Negli ultimi anni gli schemi pubblici obbligatori hanno messo in evidenza al-cune difficoltà e l’incidenza della spesa pensionistica sul PIL è sensibilmente au-mentata. Ciò è accaduto principalmente per due motivi:

– l’invecchiamento della popolazione (aumento della vita media – Tab. 6 – e di-minuzione del tasso di natalità) e la riduzione del tasso di attività (uomini in etàda lavoro occupati nel lavoro regolare); conseguentemente è aumentato il co-siddetto tasso di dipendenza degli anziani (cioè il rapporto tra persone di oltre64 anni e forze di lavoro) (Tab. 7). Nei principali Paesi ci sono attualmente circa3 persone di età di 65 anni e oltre, ogni 10 persone con età 20-64 anni; nel 2040è previsto che si passi a più di 5 persone. La variazione avrà luogo soprattuttonel 2010-2030, cioè man mano che andrà in pensione la generazione del cosid-detto baby boom del dopoguerra (6);

42 –

(5) Per quanto riguarda il volume complessivo delle prestazioni resta da valutare se i mercati fi-nanziari siano correlati alla crescita reale dell’economia. In questo ambito, può essere di qualche inte-resse raffrontare la dinamica delle retribuzioni pro-capite nel settore privato dei Paesi Ocse ai rendi-menti medi dei fondi pensione: nel periodo 1984-96 le prime sono cresciute del 4,5% medio annuo (PaesiOcse esclusi quelli ad alta inflazione), i secondi sono stati pari mediamente al 9,5% (fondi europei, giap-ponesi e americani non soggetti a vincoli di categorie di impiego).

(6) Occorre segnalare che le ultime previsioni fornite dall’Eurostat all’Economic Policy Commit-tee risultano più favorevoli delle precedenti; per l’Italia l’indice di dipendenza degli anziani risulta giànel 2000 inferiore di due punti rispetto alla stima precedente (28,8% invece di 30,7%) e nel 2050 è parial 66,8%, contro la precedente previsione della Commissione pari al 69,7%; precedenti stime Ocse por-tavano ad un tasso del 72,7% già nel 2030. Qualcosa di simile è accaduto alla previsione di incidenzadella spesa pensionistica sul PIL, anche a seguito delle riforme adottate nel frattempo: nel 2050 vieneora fissata al 13,9% mentre stime precedenti dell’Ocse indicavano più del 20% nel 2030.

– la riduzione del tasso di crescita del PIL (in particolare nei maggiori Paesi eu-ropei) che non ha consentito di compensare con maggiori risorse disponibili l’au-mentata base di popolazione beneficiaria delle prestazioni.

È cresciuta l’incertezza della popolazione protetta per il rischio che successiviGoverni possano mutare le regole per il calcolo e il riconoscimento delle presta-zioni, mentre sono divenute evidenti le distorsioni del mercato del lavoro causatedall’imposizione dei contributi sociali.

TAB. 6 - SPERANZA DI VITA ALLA NASCITA (IN ANNI)

Maschi Femmine

1970 (*) 1980 1990 2000 1970 (*) 1980 1990 2000

Francia 68,6 70,8 73,8 80,0 76,1 78,9 82,4 87,0Germania 67,2 70,3 72,6 80,0 73,4 76,8 79,1 85,0Italia 67,9 71,4 74,2 81,0 73,4 78,0 80,6 86,0Regno Unito 67,8 71,0 73,7 80,0 73,8 77,2 79,0 85,0

Giappone 69,0 74,2 76,4 ... 74,3 79,7 82,4 ...Stati Uniti 67,4 70,9 72,5 ... 74,8 78,3 79,3 ...

(*) 1967 per l’Italia, 1968 per il Giappone, 1971 per gli Stati Uniti.

Fonte: UN, Statistical Yearbook (1973 e 1999) per gli anni 1970-1990; Economic Policy Committee Report to the Eco-fin Council (7-11-2000) per l’anno 2000.

TAB. 7 - INDICI DI DIPENDENZA DEGLI ANZIANI (*)

1960 1990 2000 2030 2040 2050

%

Germania 16,0 21,7 26,0 46,7 54,7 53,3Italia 13,3 21,6 28,8 49,2 63,9 66,8Regno Unito 17,9 24,0 26,4 40,2 47,0 46,1Francia 18,8 20,8 27,2 44,0 50,0 50,8Spagna 12,7 19,8 27,1 41,7 55,7 65,7

Europa (15 Paesi) ... ... 26,7 43,8 52,4 53,4

(*) Rapporto tra popolazione di età superiore ai 64 anni e popolazione in età da lavoro (20-64 anni).

Fonte: per gli anni 1960 e 1990 Disney (The Economic Journal, February 2000); per gli altri anni Economic PolicyCommittee Report to the Ecofin Council (7-11-2000).

– 43

INDICI DI DIPENDENZA DEGLI ANZIANI

Nel 2050 è previsto l’indice di dipendenza più elevato (66,8%) ed esso ri-guarda l’Italia (7). Inoltre, il nostro Paese mette in evidenza un’altra anomalia relativamente alla struttura attuale degli occupati per fascia di età: lavora solo il 57,2% delle persone di 50-54 anni (contro una media europea del 69,2%) e solo il 36,6% delle persone di 55-59 anni (contro la media europea del 50,7%) (8);questi dati risentono con tutta probabilità della diversa diffusione dell’economiasommersa e delle microimprese (un profilo del tutto simile caratterizza infatti la Spagna). I dati presentati dall’Economic Policy Committee all’Ecofin nel cor-rente mese di novembre 2000 (9), relativi ai programmi pensionistici pubblici obbligatori, indicano per l’Italia nel 2000 uno dei livelli di spesa più elevati in rapporto al prodotto; la variazione al 2050 è prevista invece tra le poche in dimi-nuzione (Tab. 8).

10

20

30

40

50

60

70

in %

(>

64 a

nni /

forz

e di

lavo

ro)

GermaniaItaliaRegno UnitoFranciaSpagna

66,8%

28,8%

13,3%

1960 1990 2000 2030 2040 2050

44 –

(7) Secondo l’Economic Policy Committee Report, cit., nel 2050 il tasso di dipendenza sarà pari al66,8% e il tasso di dipendenza totale (rapporto tra popolazione che non lavora – classi di età 1-19 eoltre 64 – e popolazione che lavora) pari al 99,5% (contro la media UE pari all’89,5%).

(8) Commission of the European Community, The future evolution of social protection from a long-term point of view: safe and sustainable pensions; 11 ottobre 2000, p. 9.

(9) Dati desunti dal sito Internet dell’Unione Europea. Il documento è datato 26 Ottobre 2000.

TAB. 8 - SPESA PENSIONISTICA IN RAPPORTO AL PIL

2000 2030 2050 Variazione 2000-2050

% del PIL

Italia 14,2 15,9 13,9 -0,3Francia 12,1 16,0 15,8 (^) +3,7Germania 10,3 13,2 14,6 +4,3Scandinavia (*) 10,2 13,7 13,1 +2,9Spagna 9,4 12,9 17,7 +8,3Regno Unito 5,1 4,7 3,9 -1,2

(^) Riferito al 2040. (*) Media semplice esclusa Norvegia.Fonte: Economic Policy Committee Report to the Ecofin Council (7-11-2000). Le previsioni riportate sono quelle rife-

rite allo scenario meno favorevole (c.d. current policy scenario).

In Italia le tendenze della spesa, che si era accentuata soprattutto negli anni1980-1992, resero necessari tre interventi di riforma (1992, 1995 e 1997) volti a ri-durre e stabilizzare la spesa in rapporto al PIL (10). L’incidenza sul PIL del totaledelle prestazioni aveva superato il 19% nel 1992-94 ed è attualmente stabilizzataintorno al 17% (14-15% per le sole pensioni).

Le difficoltà a cui si è accennato hanno indotto a ripensare i sistemi pensioni-stici sia attraverso un maggior controllo della spesa degli schemi pubblici obbliga-tori (manovrando congiuntamente livello dei contributi, entità delle prestazioni equota a carico del bilancio dello Stato), sia mediante l’incentivazione degli schemiprivati. I sistemi di cui si parla si articolano su tre pilastri:

– il primo pilastro è costituito dagli schemi obbligatori pubblici;

– il secondo dai regimi pensionistici professionali (con sistemi misti a ripartizionee capitalizzazione) e aziendali;

– il terzo è rappresentato dai piani pensione individuali con adesione volontaria,abbinati all’assicurazione sulla vita.

Secondo i dati Eurostat (11), escludendo le pensioni sociali, nell’UE il primo pi-lastro (schemi obbligatori basati sul principio della ripartizione) è attualmente digran lunga quello dominante con il 92% delle prestazioni complessive, il secondo

– 45

(10) Secondo A. Monorchio (La spesa sociale negli ultimi 15 anni: prospettive ed elementi di dis-cussione; Economia Italiana, gennaio-aprile 2000) lo squilibrio del sistema pensionistico italiano di que-gli anni non fu dovuto tanto al processo di invecchiamento della popolazione, quanto soprattutto agliinterventi normativi che favorivano il forte incremento della spesa (garanzia di rendimenti pensioni-stici eccessivi rispetto al tasso di sviluppo del Paese sia perché le prestazioni non erano legate ai con-tributi versati nella fase attiva della vita lavorativa, sia per la facoltà di accedere al pensionamento inetà giovane senza penalizzazione delle erogazioni).

(11) Libro verde sui regimi pensionistici integrativi nel mercato unico; 1997, p. 3.

(fondi a capitalizzazione) il 7% e il terzo il residuo 1%. L’Italia, dove la quota delprimo pilastro è del 99% (Tab. 4) (12), si caratterizza anche per la presenza del trat-tamento di fine rapporto: le relative liquidazioni hanno rappresentato nel 1999 unordine di grandezza pari al 12% della spesa pensionistica. Esse rappresentano unavia di mezzo tra una somma una tantum percepita al termine della carriera lavo-rativa (integrativa quindi della pensione) ed una indennità di disoccupazione voltaa fronteggiare il periodo di eventuale mancato reddito conseguente al passaggio daun datore di lavoro all’altro. Questo trattamento viene liquidato dalle imprese lequali lo accantonano progressivamente nei loro bilanci come passività a lungo ter-mine, ricavandone una fonte di finanziamento a basso costo. Per la verità, il bene-ficio per le imprese si è molto ridotto: l’incidenza degli stanziamenti netti al TFRsull’autofinanziamento è passata dal 33% nella media degli anni ’70 ad un valorenegativo di circa l’1% nel triennio 1997-1999 (13), a seguito sia del maggiore ap-porto dei profitti, sia della tendenza a ridurre la forza lavoro.

3. L’influenza sui mercati finanziari

I progetti di riforma tendono in generale a sostituire la ripartizione con la ca-pitalizzazione e a favorire un maggior sviluppo della previdenza privata (secondoe terzo pilastro); anche questa si basa sugli schemi a capitalizzazione e in partico-lare sui fondi pensione. Il rendimento delle attività finanziarie, che rappresentanol’impiego dei contributi accumulati, diventa determinante ai fini della capacità dicopertura delle prestazioni; conseguentemente, assumono rilievo la dimensione el’efficienza dei mercati finanziari.

Negli schemi a capitalizzazione, i contributi accantonati affluiscono attraversola Borsa alle imprese e quindi agli investimenti (sia tecnici che finanziari); nei si-stemi a ripartizione essi sono invece erogati ai beneficiari dei trattamenti pensio-nistici e si ritiene quindi che finiscano per finanziare i loro consumi (14); in tal caso,gli investimenti delle imprese, per la parte non autofinanziata, trovano la loro co-pertura in altre risorse (debiti bancari e passività dirette verso i dipendenti).

46 –

(12) I fondi pensione sono stati introdotti nel nuovo regime della previdenza complementare dallaLegge n. 124-1993 e hanno cominciato ad essere operativi nel 1998. A fine 1999 il patrimonio com-plessivo era pari a circa 1.400 miliardi di lire; per un’analisi dei principali fondi si veda Mediobanca,Dati di 709 fondi e SICAV italiani (1984-1999).

(13) Indici riferiti alle imprese selezionate dall’Ufficio Studi di Mediobanca per l’indagine annualeDati cumulativi di 1828 società italiane (edizione 2000).

(14) Si ipotizza in genere che le classi più anziane si caratterizzino per una minore propensione alrisparmio; tale ipotesi non sembra però confermata dalle rilevazioni della Banca d’Italia (I bilanci dellefamiglie italiane nell’anno 1998, Supplementi al Bollettino Statistico, 18 aprile 2000), secondo cui la pro-pensione al consumo diminuisce man mano che sale l’età: dall’84% per le famiglie il cui capofamigliaha fino a 30 anni si scende progressivamente al 68% nella fascia 51-65 anni; successivamente si sale al70%, con una differenza quasi trascurabile rispetto all’ultima fascia dell’età lavorativa.

Lo sviluppo della previdenza privata può muoversi in un contesto sensibilmentemutato negli ultimi anni. Ciò perché la cosiddetta “industria finanziaria” ha rea-lizzato importanti progressi nella diversificazione degli operatori e nella gestionedegli impieghi e, soprattutto, nel controllo del rischio. Il peso degli investitori isti-tuzionali è fortemente aumentato di pari passo con il miglioramento del tenore divita delle popolazioni e con la conseguente generazione di consistenti flussi finan-ziari. La loro presenza è però differenziata nei vari Paesi, con massimi nel mondoanglosassone (Tab. 9).

TAB. 9 - INVESTITORI ISTITUZIONALI – SITUAZIONE A FINE 1998

Ripartizione % delle attività finanziarie attività finanziarie in

Fondi Fondi Assicu- Altri miliardi % del PILpensione d’investi- razioni USD

mento

Stati Uniti 39 28 20 13 18.393 223,5Regno Unito 39 13 48 – 2.907 214,2Olanda 55 11 33 1 588 155,8Francia 5 41 54 – 1.747 121,8Canada 43 30 27 – 651 111,9Giappone 23 12 52 13 3.060 80,8Italia 4 43 20 33 (*) 941 80,3Germania 5 43 52 – 1.499 70,2

Totale OECD 33 30 27 10 30.824 134,4

(*) Si tratta in massima parte delle gestioni patrimoniali delle banche e degli altri intermediari finanziari.

Fonte: OECD, Institutional Investors - Statistical Yearbook 2000; EFRP, Activities Report 1999.

A quali configurazioni di mercato porteranno le tendenze in atto? Può essereindicativo esaminare le vicende degli Stati Uniti dove lo sviluppo degli investitoriistituzionali risale all’immediato dopoguerra. Nel 1950 l’80% degli scambi al NYSEriguardava investitori individuali; 25 anni dopo il 75% degli scambi era copertodagli investitori istituzionali. I fondi pensione presero avvio nell’ultima guerra,quando il controllo dei salari e la proibitiva tassazione dei profitti incentivarono lacreazione da parte delle imprese di fondi pensione a benefici definiti. Inizialmentequesti fondi furono gestiti da banche e assicurazioni che investirono in titoli a red-dito fisso. Negli anni ’50 e ’60 cominciarono però ad emergere gestori con elevatapropensione ad investire in azioni (15). Nel 1974 fu approvata la legge nota come

– 47

(15) Uno dei primi fondi a sperimentare il cambio di strategia negli impieghi fu quello della ex-Standard Oil of New Jersey (ora ExxonMobil) la cui quota di investimenti azionari passò dal 23% nel1950, al 56% nel 1960 ed al 75% nel 1990 (dati desunti da M.E.Blume, J.J.Siegel, D.Rottenberg, Therise and decline of the New York Stock Exchange, 1993, p. 106).

ERISA (Employee Retirement Income Security Act) la quale spostò l’attenzionedel gestore dalla performance del singolo investimento a quella di un intero por-tafoglio; venne dunque incentivata la diversificazione, l’assunzione di rischi e la lorocopertura. Fu una sorta di nuovo corso per tutti gli investitori istituzionali i qualisi orientarono verso politiche più aggressive. Gli acquisti di azioni da parte dei fondipensione pubblici (statali e locali) passarono da 5,7 miliardi di dollari negli anni’60 a 30,9 miliardi negli anni ’70 e a 173,4 miliardi negli anni ’80. Questo processoè motivato dalla ricerca di maggiori rendimenti: secondo talune rilevazioni, la mediaaritmetica dei total return delle azioni delle principali società americane dal 1926al 1997 è stata del 13%, contro il 3,8% dei Buoni del Tesoro e il 5,6% dei titolipubblici a media e lunga scadenza (16). Contemporaneamente, si è avuto un muta-mento strutturale delle istituzioni finanziarie, con gli investitori istituzionali (fondipensione soprattutto) che hanno sottratto terreno alle banche (Tab. 10).

TAB. 10 - USA: RIPARTIZIONE DELLE ATTIVITÀ DELLE ISTITUZIONI FINANZIARIE

1860 1948 1970 1993

in %

Banche 89,2 68,2 58,3 34,8Assicurazioni 10,7 24,3 18,9 17,4Investitori istituzionali – 6,4 21,3 44,0

di cui: fondi pensione – 3,1 13,0 24,4Altre istituzioni finanziarie 0,1 1,1 1,5 3,8

Totale attività 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: R.S. Kroszner (1998).

La situazione attuale dell’Italia assomiglia all’incirca a quella degli Stati Unitialla fine degli anni ’60: le banche rappresentano ancora la maggior parte delle at-tività con poco più del 60%, seguite dagli investitori istituzionali (molti dei qualicontrollati dalle stesse banche) con il 30% e dalle assicurazioni per il residuo.

La crescita degli investitori istituzionali italiani è stata assai lenta. La principalepresenza storica è quella delle compagnie di assicurazione che però risultano pocosviluppate rispetto agli altri Paesi europei: i premi per abitante versati per le assi-curazioni vita sono inferiori del 31% alla media europea e i relativi investimenti fi-gurano a livelli ancora più modesti (Tab. 11).

48 –

(16) NYSE, Shareownership 1998, p. 5.

TAB. 11 - ASSICURAZIONI VITA NEL 1998

Investimenti del Premi vita

ramo vita % del Premi per % su totale in % del PIL PIL abitante (euro) Europa

Regno Unito 98,0 8,5 1.729 28,8Olanda 56,5 5,5 1.237 5,5Francia 43,2 4,9 1.102 18,4Germania 24,0 2,7 639 14,9Italia 10,2 2,5 462 7,5Spagna 9,6 2,4 315 3,5Europa 37,9 4,2 669 100,0

Fonte: elaborazioni su dati CEA, European Insurance in figures (2000).

Il primo passo per un deciso allargamento della platea degli investitori avvennenel 1983 con l’introduzione dei fondi comuni d’investimento di diritto italiano. Que-sti operatori, dopo un avvio piuttosto brillante, si stabilizzarono su un patrimoniocompreso tra 47 mila e 65 mila miliardi di lire fino al 1993. Dal 1994, in concomi-tanza con il calo dei rendimenti dei titoli pubblici e la crescita dei corsi azionari, ilpatrimonio dei fondi comuni ha preso a salire a ritmi assai elevati, raggiungendonel 1999 una consistenza pari ad 8 volte quella del 1993. Secondo le rilevazioni del-l’ICI, l’Italia si colloca attualmente al quarto posto in base allo stock di patrimo-nio gestito, dopo Stati Uniti, Francia e Giappone (escludendo il Lussemburgo i cuifondi debbono la nazionalità a motivi puramente fiscali) (Tab. 12).

TAB. 12 - PATRIMONIO DEI FONDI COMUNI APERTI

Dicembre 1994 Marzo 2000 Variazioni %

miliardi USD

Stati Uniti 2.155,4 7.303,3 +238,8Lussemburgo 283,0 721,7 +155,0Francia 496,7 685,1 +37,9Giappone 435,6 532,8 +22,3Italia 79,4 466,7 +487,8Regno Unito 133,1 386,6 +190,5Australia 44,0 345,9 +686,1Canada 90,3 285,3 +215,9Germania 112,7 252,5 +124,1

Fonte: ICI.

Tornando ai fondi pensione, i Paesi nei quali hanno avuto lo sviluppo maggioresono gli Stati Uniti, il Regno Unito e l’Olanda: in tutti, le attività finanziarie dete-

– 49

nute da questi investitori incidono sul PIL per l’84-86%. Francia, Germania e Ita-lia sono invece i Paesi nei quali essi risultano quasi assenti (Tab. 13).

TAB. 13 - ATTIVITÀ FINANZIARIE DEI FONDI PENSIONE

1990 1998 1998

% sul PIL miliardi USD

Stati Uniti 45 86 7.162Olanda 81 86 323Regno Unito 55 84 1.137Canada 29 48 278Giappone … 19 715Francia ... 6 88Germania 3 3 70Italia 4 3 37

Fonte: OECD e EFRP.

TAB. 14 - FONDI PENSIONE: ASSET ALLOCATION E RENDIMENTI REALI

Ripartizione % degli impieghi (1998) Rendimento

Azioni Titoli a r.f. Altremedio reale

1984-96

in %

Stati Uniti 64 22 14 9,0Regno Unito 64 15 21 7,8 (*)Olanda 40 33 27 8,0Canada 27 42 31 ...Giappone 15 66 19 6,3

(*) Periodo 1986-96.

Fonte: OECD; Commissione Europea (Commission Communication – Towards a single market for supplementary pen-sions; 11-5-1999); InterSec Research; Birkbeck Pensions Institute; nostre elaborazioni.

Circa le modalità d’investimento del patrimonio, le azioni rappresentano il prin-cipale impiego (Tab. 14) con il 64% del totale sia per i fondi statunitensi che perquelli britannici; la percentuale scende al 40% per quelli olandesi. Il secondo prin-cipale impiego è rappresentato dai titoli a reddito fisso a media e lunga scadenza:33% in Olanda, 21% negli Stati Uniti e 14% nel Regno Unito. Le attività non fi-nanziarie costituiscono una quota assolutamente trascurabile. I rendimenti medireali dal 1984 al 1996 per i fondi senza vincolo di impiego sono stati pari al 9,5%;nel citato periodo, il rendimento medio reale dei fondi britannici e olandesi è statodell’8% circa, quello dei fondi statunitensi del 9%. Si tratta peraltro di rendimentiassai volatili che incorporano quindi un tasso di rischio elevato (v. Grafico).

50 –

* * *

Per le famiglie i fondi pensione rappresentano un ulteriore investimento di por-tafoglio ed occorre quindi valutarne il contesto. Gli impieghi finanziari delle fami-glie italiane si sono molto diversificati negli anni ’90 per l’effetto congiunto del calodel rendimento dei titoli di Stato, della forte crescita dei corsi delle azioni a cui siè aggiunto lo stimolo prodotto dalla politica italiana delle privatizzazioni che è ri-corsa ampiamente alle offerte pubbliche di vendita. Le famiglie hanno ridotto laquota investita in depositi (oltre 15 punti) e in titoli di Stato (oltre 21 punti), pri-vilegiando l’acquisto di fondi (17 punti) e di azioni (12 punti, incluso l’effetto dellarivalutazione del portafoglio) (Tab. 15). Alla fine del 1999 le azioni costituivano ilprincipale impiego, pari al 32% del portafoglio, valore non lontano da quello rile-vato negli Stati Uniti (37%).

TAB. 15 - ATTIVITÀ FINANZIARIE DELLE FAMIGLIE ITALIANE

1992 1999 1992 1999

miliardi di lire in %

Depositi bancari e postali 962.105 1.027.824 36,1 20,8 Titoli pubblici italiani 768.571 369.402 28,8 7,5 Obbligazioni 126.524 468.346 4,8 9,5 Azioni 546.351 1.587.153 20,5 32,2 Fondi comuni 60.663 969.915 2,3 19,7 Assicurazioni 201.027 510.966 7,5 10,3 Totale 2.665.241 4.933.606 100,0 100,0

di cui: titoli esteri (*) 91.745 829.072 3,4 16,8

(*) Inclusi quelli posseduti dai fondi comuni italiani.

Fonte: elaborazioni su dati Banca d’Italia.

Le famiglie hanno dunque sostituito un complesso di impieghi sostanzialmentefree-risk (titoli di Stato e depositi) con un complesso di impieghi a rischio elevato(azioni e fondi). Gli ulteriori incrementi di patrimonio richiederanno dunque ve-rosimilmente nuove esigenze di diversificazione che potranno essere soddisfattesolo selezionando quantità crescenti di azioni estere.

– 51

USA - RIPARTIZIONE DELLE ATTIVITÀ DELLE ISTITUZIONI FINANZIARIE

ATTIVITÀ FINANZIARIE DELLE FAMIGLIE ITALIANE: RIPARTIZIONE %

36,1

20,8

28,8

7,5

4,7

9,5

20,5

32,2

2,3

19,7

7,5 10,4

Assicurazioni

Fondi comuni

Azioni

Obbligazioni

Titoli pubblici italianiDepositi bancarie postali

1992 1999

89,2

68,258,3

34,8

24,3

18,9

17,4

6,4

21,3

44,0

1,1 1,5 3,8

AltreInvestitori istituzionaliAssicurazioniBanche

Fondi pensione 24,4

10,7

1860 1948 1970 1993

52 –

RENDIMENTI ANNUI REALI DEI FONDI PENSIONE

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

in %

USAOlandaRegno Unito

– 53

54 –

PIERLUIGI CIOCCA (*)

L’ ELEMENTO MANCANTE

Il sistema finanziario che, sostanzialmente immutato, aveva servito l’economiaitaliana sino agli anni Ottanta non esiste più. Nello scorcio finale del secolo è statosostituito da un sistema profondamente diverso.

Nelle forme e negli assetti istituzionali – tipi di intermediari, di mercati, di stru-menti – il nuovo sistema è simile a quelli prevalenti nella scena internazionale. Mor-fologicamente è simile in tutto, tranne che nel sottosviluppo dei fondi pensione: l’e-lemento mancante, una grave carenza per la finanza e l’economia dell’Italia.

Sia la convergenza internazionale sia la funzionalità della struttura finanziariaitaliana sono limitate dal ritardo nei fondi pensione. Il mio intervento intende il-lustrare queste due proposizioni.

Mi concentrerò sull’architettura del sistema. Essa è distinguibile dall’efficienza,che pure in notevole misura determina. Per questo aspetto, mi limito ad affermareche l’industria finanziaria italiana nell’ultimo decennio ha realizzato progressiquanto a volume, produttività, prezzi dei servizi offerti dalle banche e quanto adarticolazione, spessore, correttezza dei mercati. La primaria debolezza è nel costodel lavoro per addetto, ancora troppo elevato. Diffusione e qualità di alcuni ser-vizi sono migliorabili. Oneri esterni, “ambientali”, gravano ancora sulle banche ita-liane, ponendole in condizione di svantaggio nell’arena internazionale.

In almeno sette fondamentali profili, nei quali la mutazione si è concretata, il si-stema finanziario italiano si è dato strutture vicine al “modello” internazionalmenteprevalente. In tre settori la convergenza è realizzata: volumi trattati sui mercati fi-nanziari; proprietà privata di banche e mercati; gamma di operatori e strumenti. Inaltri quattro campi l’avvicinamento è in atto, ed è destinato a compiersi in tempinon lunghi: apertura internazionale, sistema dei pagamenti, derivati, risparmio ge-stito.

Provo a fornire qualche dato su ciascuno di questi aspetti:

1. Il rapporto tra le attività intermediate dalle banche e lo stock totale delle atti-vità finanziarie lorde dell’economia è sceso velocemente, a 0,2. È, questo, il va-

– 55

(*) Vice Direttore Generale Banca d’Italia.

lore del Regno Unito, solo di poco superiore a quello degli USA (0,15), netta-mente inferiore a quello della Germania (0,4). Il sistema finanziario italiano nonè più “orientato agli intermediari”. È “orientato ai mercati”.

2. Azioni, obbligazioni, fondi comuni e altri strumenti della finanza “superiore”rappresentano oggi il 60 per cento delle attività finanziarie lorde del Paese; nonsuperavano il 30% venti anni fa. Nelle altre principali economie la quota è ana-loga, se non inferiore, a quella italiana, con l’eccezione degli Stati Uniti dovesfiora il 75 per cento. Quanto alla gamma degli intermediari, il sistema si è sem-plificato nella componente bancaria (non abbiamo quasi più banche “con ag-gettivi”). Si è arricchito per numero e tipi di operatori nella componente nonbancaria: gli “altri intermediari creditizi” (quelli dell’art. 107 del Testo Unicodelle Banche) e le “altre istituzioni finanziarie”. Le attività di queste ultime(SIM, SGR, SICAV, fondi comuni) hanno superato negli ultimi tre anni l’80per cento del prodotto interno lordo, colmando o riducendo lo scarto con altripaesi europei.

3. Ancora nel 1990 le attività delle banche a controllo pubblico sfioravano il 70per cento dei fondi intermediati dal sistema bancario: una quota fra le più alted’Europa. Oggi tale quota è del 12 per cento (fa capo a 61 banche su 876). Laproprietà delle strutture di gestione dei mercati monetari e mobiliari è stata nel1996-99 interamente privatizzata.

4. Nel corso degli anni Novanta le transazioni finanziarie internazionali dell’Italia– la somma delle variazioni nelle attività e passività lorde del Paese verso l’e-stero – sono aumentate di 10 volte dal lato dei capitali non bancari italiani, di16 volte dal lato di quelli esteri. Nello stesso arco di tempo le attività con nonresidenti delle banche italiane sono salite da 88 a 191 miliardi di dollari; la quotadei fondi facenti capo a filiali e a controllate di banche estere è aumentata dameno del 3 a oltre il 7% dell’intermediazione bancaria.

5. Il sistema dei pagamenti e delle transazioni finanziarie ha compiuto un salto diqualità quanto a efficienza e sicurezza nel regolamento del contante; nella li-quidazione dei titoli, nelle infrastrutture tecniche, nei servizi alla clientela spe-cie all’ingrosso. Esso non sfigura in Europa.

6. In Italia il primo mercato organizzato dei prodotti derivati (MIF, sui titoli diStato) è sorto nel 1991. La diffusione di questi strumenti è stata rapida negli ul-timi anni. Nei mercati organizzati il volume delle transazioni è fra i più elevatid’Europa: 35 miliardi di dollari al giorno per gli strumenti in lire, nel 1998, primadell’euro. Le informazioni sui mercati OTC sono frammentarie, limitate ai prin-cipali operatori; la quota italiana non è trascurabile, sebbene sia inferiore aquella osservata nei mercati organizzati.

7. Nel risparmio delegato, o gestito, l’Italia si situa in posizione intermedia nel-l’area dell’euro, la cui distanza complessiva dal mondo anglosassone permane

56 –

abissale. Rispetto al prodotto, lo stock è del 100 per cento da noi, superiore al70 della Germania, inferiore al 114 della Francia, meno della metà di RegnoUnito e Stati Uniti.

Quest’ultimo dato ci conduce direttamente alla questione dei fondi pensione. Ilsottodimensionamento, da noi come in Francia, Germania e Spagna, si riassume inuna cifra: la loro consistenza non supera il 5 per cento del reddito nazionale, con-tro l’80 per cento e oltre nei paesi anglosassoni.

La previdenza integrativa è utile, se non necessaria, ed urgente. Lo è – in unasocietà italiana in pieno shock da ristagno demografico e invecchiamento – per per-venire a un sistema pensionistico che non scompensi le pubbliche finanze. Lo è peril contributo che l’affermarsi dei fondi pensione potrà recare al sistema finanzia-rio. Lo è per migliorare i meccanismi di corporate governance nel mondo delle im-prese: nella contendibilità del controllo, nell’effettiva tutela delle minoranze (al dilà dei loro “poteri”), nella minimizzazione dei conflitti d’interesse.

È a questi due ultimi aspetti dei fondi pensione, più strettamente connessi conl’operare delle banche e dei mercati finanziari, che vorrei rivolgere le considera-zioni conclusive del mio intervento.

I fondi pensione – se gestiti bene, con orizzonti temporali non angusti – dannospessore al mercato azionario e al mercato obbligazionario, anche privato; favori-scono l’ampliamento del capitale proprio e l’emissione di passività a lungo termineda parte delle imprese; estendono la vita del debito pubblico, agevolandone il clas-samento; concorrono, più in generale, all’efficienza dei mercati, all’abbattimentodegli oneri delle transazioni, della variabilità dei corsi, del costo del capitale.

Nei paesi anglosassoni le potenzialità di progresso della finanza tramite l’apportodei fondi pensione sono state colte, in particolare, su tre fronti: liquidità, gestionedei rischi, innovazioni.

Liquidità. La liquidità è connessa con le economie di scala. Nei grandi centri fi-nanziari i fondi pensione hanno favorito nuovi mercati (off-exchange) specializzatinelle transazioni di cospicui blocchi di azioni. In quanto grandi investitori, i fondipensione hanno esercitato una pressione continua su gestori e intermediari. Hannocosì contribuito al formarsi di sistemi alternativi di trading (proprietary tradingsystems, PTS). Questi mantengono alta la concorrenza sugli stessi mercati tradi-zionali, comprimendo i costi di transazione.

Rischi. Accumulando mezzi finanziari per investimenti di lungo periodo, i fondipensione possono operare anche in controtendenza rispetto alla “convenzione” delmercato, sostenendo le imprese con continuità. L’ampiezza dei mezzi amministratie l’orizzonte temporale consentono ai fondi con gestione “attiva” del portafogliodi dedicare una frazione degli impieghi, sia pur piccola, all’investimento in settori

– 57

produttivi di nicchia ad alta tecnologia, con rendimenti attesi elevati a fronte di ri-schi sostanziosi, ma poco correlati con la restante parte del portafoglio. Analogheconsiderazioni motivano il ricorso dei fondi pensione a forme di “investimento al-ternativo”, quali il finanziamento di operazioni di take-over, management buy out(o buy in), di ristrutturazione di imprese in difficoltà (anche al di fuori dei mercatiorganizzati) e l’investimento in fondi chiusi e hedge funds.

Innovazioni. La complessità delle strategie di investimento impone livelli alti dispecializzazione e di perfezionamento nelle fasi di selezione, controllo dei risultati,gestione del rischio degli investimenti finanziari. Per questa via i fondi pensionestimolano l’innovazione finanziaria. Negli Stati Uniti, ad esempio, la gestione del-l’attivo da parte dei fondi mediante tecniche di duration matching dei flussi di cassaha contribuito alla diffusione dei titoli a cedola nulla e indicizzati ai prezzi, delleopzioni e dei futures.

Tuttavia, affinché effetti positivi quali quelli che l’esperienza anglosassone esem-plifica si realizzino, il criterio base nell’attività di investimento dei fondi pensionedev’essere, con la diversificazione, la neutralità: una neutralità da rentier puro. Leloro scelte di portafoglio devono ispirarsi a stretti criteri di rendimento/rischio.Vanno sottratte a condizionamenti esterni. Negli investimenti non devono essereprivilegiati a priori i cespiti di determinate imprese, branche, aree produttive. Sa-rebbe grave se attraverso i fondi si tentasse di influire sulla allocazione delle ri-sorse secondo un qualche “modello” a cui si vuole che l’economia corrisponda.

L’assicurato va posto nella condizione di verificare che la gestione degli investi-menti da parte dell’intermediario sia svolta scrupolosamente nel suo interesse. Neiconfronti dell’assicurato gli amministratori del fondo pensione devono comportarsicome un consulente finanziario indipendente. Nei confronti dei gestori i responsa-bili del fondo devono prodigarsi per ottenere le migliori condizioni contrattuali.Un’attenta supervisione del comportamento dei fondi da parte dell’autorità depu-tata alla vigilanza è basilare, a fini sia d’efficienza sia d’equità.

Questi cenni alla trasparenza dei comportamenti si collegano ai profili di cor-porate governance. L’ingresso dei fondi pensione nelle assemblee degli azionisti puòdare alle imprese partecipate indipendenza. Non ci può essere controllo effettivo,responsabilità degli amministratori, se non di fronte ad azionisti autonomi, di peso,non coinvolti direttamente nella gestione, esenti da visioni preconcette, disponibilia sostenere finanziariamente l’impresa se, e solamente se, i risultati aziendali logiustificano. Il crinale sottile è tra riscontro dei risultati e non ingerenza nella ge-stione delle imprese finanziate da parte dei fondi pensione.

L’ordinamento giuridico italiano non vieta la presenza di uno stesso soggetto neiconsigli di amministrazione di più società. Regola, più opportunamente, la mate-ria del conflitto di interessi. Altrettanto avviene in altri ordinamenti. Convenzioni

58 –

di voto e patti parasociali sono anch’essi largamente conosciuti e impiegati nelleesperienze straniere, nel nome dell’autonomia negoziale. In altre economie, pe-raltro, la forza del capitale finanziario “neutrale” espressa dagli investitori istitu-zionali fa sì che cumuli di cariche degli amministratori, patti di sindacato fra grandiazionisti, partecipazioni incrociate, che pure l’ordinamento consente, abbiano ri-flessi negativi meno gravi. Il problema, allora, si risolve solo dotando il sistema diquella forza: l’effettiva circolazione del capitale, capace di prevenire le incrosta-zioni nella governance e di eliminarle. Il nuovo diritto societario che stiamo, confatica, costruendo in Italia muove dall’assunto che validi fondi pensione divenganooperativi anche da noi.

Considerazioni quali quelle che ho svolto sul ruolo che i fondi pensione potrannogiuocare, quando si affermeranno, nella finanza italiana sono “normative”, più che“positive”. I tempi della diffusione dei fondi pensione saranno scanditi, da ultimo,dalla propensione/convenienza dei lavoratori a darsi una previdenza integrativa suscala adeguata. Come l’esperienza internazionale – molto varia, non univoca, pe-raltro – conferma, non vi sono, nemmeno in questo campo, automatismi. Non sa-ranno i fondi pensione di per sé, per il mero fatto di esistere, a imprimere ulterioreefficienza al nostro mondo degli affari. Per certo, vi riusciranno fondi pensione lacui gestione risponda a sani criteri.

– 59

60 –

LUCIO FRANCARIO (*)

DIMENSIONI E SVILUPPODELLA PREVIDENZA COMPLEMENTARE

1. Revisione del modello del welfare state e sviluppo del sistema di pre-videnza complementare

Il tema dei fondi pensione, fino ad un decennio fa, era un tema estremamentespecialistico, fonte di dibattito per pochi appassionati. Oggi al settore rivolge la suaattenzione il ceto politico consapevole dei limiti del sistema previdenziale pubblico,nel più generale contesto di una revisione del modello del welfare state, conseguentealla fine di un ciclo espansivo economico di tipo quantitativo durato sino alla finedegli anni sessanta.

D’altra parte, lo sforzo riformatore applicato al settore richiede un impegno de-ciso e costante nel tempo che non sempre fa premio sul piano del successo politicoimmediato, risultando in questione il destino previdenziale di classi d’età che scon-teranno le dimensioni del deficit previdenziale solo al momento del pensionamento,tra diversi anni.

Purtuttavia, l’Italia – nonostante le difficoltà di funzionamento del sistema po-litico – ha avviato nell’ultimo decennio e accelerato negli ultimi anni, in linea colpiù generale sforzo europeo di rispetto dei parametri dettati da Maastricht, un’im-ponente opera di risanamento del debito pubblico, una prima riforma del sistemapensionistico pubblico, la messa a punto di un sistema di previdenza complemen-tare che costituiscono la precondizione per politiche di sicurezza sociale piùcoerenti con le esigenze di equilibrio economico-sociale.

La nostra cultura deve ancora metabolizzare, però, l’abbandono della distorsioneottica che porta a far coincidere le politiche sociali con le politiche pubbliche; nelwelfare state del futuro conteranno molto le scelte di responsabilità collettiva distampo non pubblicistico, in corrispondenza di processi sociali in cui si affermeràvieppiù il ruolo di operatori privati e di soggetti collettivi quali motori del consensosociale orientato ad ampliare gli spazi della nostra democrazia economica.

– 61

(*) Presidente Covip - Commissione di Vigilanza sui Fondi Pensione.

2. Esigenze di sicurezza sociale e previdenza complementare nel sistemadei valori costituzionali

L’insufficiente capacità esplicativa discendente dalla coppia dialettica pubblico-privato trova piena conferma proprio nella scelta effettuata dal legislatore del no-stro Paese nella disciplina della previdenza complementare: senza entrare nel me-rito di opzioni teoriche di più ampia portata, prestando attenzione ai dati normativinon si può non sottolineare quella che è stata definita una configurazione ibrida (1)della previdenza complementare: non riconducibile ad area affrancata dal controllopubblico ma nemmeno orientata a porre rigidi vincoli comportamentali, laddovesi consideri che il sistema si fonda su principi che valorizzano l’autonomia privataindividuale (resta fondamentale il ruolo del singolo nel prestare adesione – facol-tativa – al sistema) e collettiva (si pensi al ruolo svolto dalle fonti istitutive nel darvita ad accordi collettivi da cui prendono le mosse i fondi c.d. negoziali) nonché lafunzione di rilievo vieppiù riconosciuta ai c.d. fondi aperti, fondi che acquisirannoin futuro importanza sempre maggiore, così come lo acquisiranno le forme di ri-sparmio previdenziale individuale.

Tale peculiare configurazione del sistema risulta pur sempre in linea con unarilettura della normativa costituzionale in grado di saldare l’esigenza di tutela delrisparmio affermata dall’art. 47 Cost. con i diritti previdenziali (di cui all’art. 38, se-condo e quarto comma Cost.) nel quadro di un sistema emancipato da logiche as-sistenziali (cfr. art. 38, primo comma Cost.).

Lo sviluppo del sistema della previdenza complementare non risulta canalizzatosul versante delineato dal quinto comma dell’art. 38 Cost. (2): non entrano, infatti,in gioco solo le energie vitali presenti nella società civile, ma anche la capacità del“pubblico” di regolazione e integrazione (cfr. art. 38, quarto comma Cost.).

La vertiginosa crescita della regolazione pubblica nel settore della previdenzacomplementare che si registra nell’ultimo decennio è strettamente correlata all’al-trettanto rapida dismissione di funzioni di garanzia dello Stato sociale (palese nel-l’art. 59 della legge n. 449/1997) e alla avvertita consapevolezza tra gli addetti ai la-

62 –

(1) M. CINELLI, Diritto della previdenza sociale, Torino, 1998, p. 61: “in quanto ad adesione facol-tativa, non può essere riconosciuta come espressione del principio di cui al 2° comma dell’art. 38 Cost.;in quanto rigidamente disciplinata nel suo assetto operativo, non può dirsi espressione del 5° commadi quella stessa norma costituzionale”. Il richiamo qui effettuato non vale ovviamente a recepire inte-gralmente il pensiero dell’Autore, di cui piace sottolineare l’intuizione circa la peculiarità della sceltalegislativa.

(2) In questo senso, P. SANDULLI, intervento al Convegno di Cagliari dell’ottobre 1990, in AA.VV.,Riforma pensionistica e previdenza integrativa, Milano 1994. In una diversa prospettiva, da ultimo G.CIOCCA, La libertà della previdenza privata, Milano, 1998, la quale contesta la tipizzazione delle fontiistitutive e tende a rivendicare la diversa collocazione del comparto della previdenza complementarenel quadro dei valori costituzionali, con occhio attento all’art. 38, quinto comma, Cost., il che consentedi porre questioni circa la effettività della libertà della previdenza privata già nel momento iniziale dellavita del fondo pensione (p. 113).

vori che quest’ultimo rinuncia a governare in esclusiva la soddisfazione del biso-gno sociale previdenziale, con la conseguenza che la previdenza complementare“viene in parte a sostituirsi ai compiti specifici della previdenza pubblica” (3). Laprevidenza complementare è fondata su una scala di valori che pone al centro lacapacità degli interessi collettivi di sostituirsi all’intervento pubblico, così concor-rendo a ridisegnare uno Stato sociale fondato su equilibri sociali piuttosto che sultradizionale equilibrio finanziario pubblico.

La capacità di orientamento pubblico nell’esperienza italiana non viene meno:semplicemente si appresta a riposizionare l’asse dell’intervento rinunciando ad unimpegno diretto di tipo onnicomprensivo di per sé in grado di assolvere alla rea-lizzazione dell’obiettivo costituzionale di sicurezza sociale e mirando piuttosto,anche alla luce dei costi proibitivi che il sistema a ripartizione presenta, a costituireuna base solida di garanzia su cui possa poi costituirsi, con il contributo determi-nante delle parti sociali, un sistema complementare che concorra al raggiungimentodell’obiettivo, realizzando quel prolungamento funzionale tra previdenza di base eprevidenza complementare su cui ha insistito l’altro ieri il Presidente Amato.

Si deve perciò condividere l’opinione che “la previdenza complementare... èvolta ad erodere spazi tradizionalmente riservati all’intervento pubblico” (4): ilruolo degli istituti pubblici e dello Stato sarà sempre più integrativo, nel senso de-lineato dall’art. 38, quarto comma, della Costituzione.

A questa redistribuzione degli oneri e delle responsabilità pubbliche partecipanogià oggi alcune Regioni a Statuto Speciale (in primis, il Trentino-Alto Adige, che hauna competenza statutaria specifica in materia); è da segnalare altresì l’approvazionein data 26 settembre da parte della Camera dei Deputati del D.d.l. n. 4808 in mate-ria di federalismo che assegna competenze in materia di previdenza complementarealle Regioni a Statuto Ordinario. Dovrebbe così avvenire il decentramento di partedelle responsabilità a livello territoriale, salvo restando le esigenze di uniformità delsistema, nonché l’esercizio di poteri di vigilanza di cui certamente si farà carico laCovip, e di quelle di tutela della concorrenza nel mercato della previdenza comple-mentare, in ordine alle quali già si è manifestato un primo interesse dell’Antitrust (5).

– 63

(3) R. PESSI, Corrispettività e solidarietà nel nuovo sistema previdenziale, in R. PESSI (a cura di), Lariforma del sistema previdenziale, Padova, 1995, p. 50.

(4) G. FERRARO, La previdenza complementare nella riforma del Welfare, Milano, 2000, p. 6.(5) Vedasi il parere reso all’INPS in data 5.10.2000 in ordine alla costituzione di una s.p.a. per la ge-

stione del service amministrativo ai fondi pensione, con cui si precisa che si “ritiene necessario che, ai finidell’esplicarsi di una corretta concorrenza nel settore dei servizi amministrativi-contabili a favore dei fondipensione, l’Istituto garantisca alle imprese operanti nel settore che ne facciano richiesta la possibilità diusufruire, a condizioni non discriminatorie, delle stesse opportunità offerte alla Società costituenda. A talfine appare necessario, in particolare, che il prezzo corrisposto all’INPS dagli operatori presenti sul mer-cato per l’accesso alle procedure, infrastrutture informatiche e collegamento con il sistema postale e ban-cario in essere per la previdenza obbligatoria, sia commisurato al costo effettivo, il quale ovviamente nonpuò comprendere i costi già sostenuti per lo svolgimento dell’attività istituzionale dell’INPS. In tal modol’Istituto sarà in grado di fornire un servizio a prezzi contenuti, favorendo così l’avvio dei fondi pensione”.

Su un altro versante, si deve sottolineare con forza una peculiarità del sistemaprevidenziale complementare rispetto a quello pubblico: qui viene in rilievo la dis-ponibilità, la scelta del singolo a valorizzare i propri risparmi per esigenze di sicu-rezza previdenziale.

Il nostro sistema rifugge dalla tentazione di rendere obbligatorio il sistema diprevidenza complementare e colloca anzi esplicitamente gli stessi attori protago-nisti (i fondi pensione) sul versante privato, rinunciando ad attribuire agli stessipersonalità giuridica pubblica: si tratta di una scelta coerente con una più generaleevoluzione dello Stato sociale in Italia che tende a caratterizzarsi alla stregua diStato regolatore (6).

La nostra Costituzione affida alla Repubblica (nozione questa che va ben oltrequella della dimensione meramente statuale) il compito di incoraggiare e tutelareil risparmio in tutte le sue forme (art. 47); senonchè, il risparmio a fini previden-ziali non ha né può avere la stessa valenza del risparmio azionario o di quello de-stinato più in generale a investimenti di tipo finanziario. Sussiste un’esigenza di si-curezza sociale che si aggiunge a quella di tutela del risparmio e che richiede, inquesto senso, una protezione differenziata. È anche in tale prospettiva che trovanofondamento i poteri e la stessa esistenza della Covip.

3. I fondi pensione come soggetti protagonisti del sistema finanziario e diquello previdenziale

I fondi pensione svolgeranno sicuramente in futuro un duplice ruolo di copro-tagonisti primari del sistema previdenziale.

Sul primo versante, il protagonismo si registrerà non solo con riguardo al si-stema privato ma anche con riguardo al sistema pubblico, laddove si abbia riguardoal fatto che il portafoglio dei fondi pensione, nell’ambito della più generale ten-denza a diversificarsi sui principali mercati finanziari europei e mondiali, certa-mente conterrà titoli del debito pubblico nazionale e che questi ultimi potrebberoessere, cogliendo la specificità della domanda in questione, sempre più calibrati, inparticolare, su un lungo orizzonte temporale in considerazione della caratteristicapeculiare di investitori istituzionali di lungo periodo che caratterizza i fondi pen-

64 –

(6) Sulla notazione, v. l’ottimo contributo di A. LA SPINA-G. MAJONE, Lo Stato regolatore, Bolo-gna, 2000, specie p. 23 s., là dove si legge: «Uno Stato regolatore, intuitivamente, è uno Stato che svolgeper lo più un’attività regolativa, che si riferirà di norma ad ambiti di attività svolte dai privati, di cui at-traverso la regolazione vengono poste condizioni di funzionamento efficiente. Lo Stato regolatore saràaltresì responsabile della valutazione dell’efficacia delle proprie misure, nonché della prevenzione dieventuali effetti indesiderabili su altre sfere sociali delle misure medesime. Uno Stato siffatto non vaconfuso con lo Stato che pianifica l’economia, o con lo Stato erogatore diretto di prestazioni, né peraltro verso con lo Stato “guardiano notturno”».

sione. Ciò costituirà l’occasione per l’emittente per offrire al mercato tipologie dititoli di reddito specificamente diretti a tale tipo di investimenti.

Sempre sul primo versante, dovrà maturare sempre più la consapevolezza cheoccorre raggiungere quella soglia di adesioni (e conseguentemente, di raccolta fi-nanziaria) che permetta di diluire l’onere dei costi generali di gestione consentendoaltresì una adeguata diversificazione degli investimenti.

Negli ultimi decenni si è assistito ad un mutamento profondo dello scenario piùcomplessivo del sistema finanziario italiano: fino a pochi anni fa, lo sviluppo del si-stema finanziario era ancora lontano dall’essere completo. Al capitalismo familiarealimentato da un sistema bancario in gran parte pubblico (che canalizzava mediantela leva creditizia il risparmio familiare in direzione delle imprese) si affiancava unruolo dello Stato nell’economia di tutto rilievo.

Oggi il sistema finanziario svolge un ruolo più ampio: occupa progressivamentegli spazi ceduti dallo Stato interventista e vede protagonisti ulteriori rispetto alleimprese bancarie quali i fondi comuni di investimento e le SIM, mentre si affac-ciano nuovi investitori istituzionali quali i fondi immobiliari e i fondi pensione.

Il sistema delle imprese dovrà mettere nel conto, per parte sua, che si apre unnuovo fronte concorrenziale, laddove si abbia riguardo al fatto che l’investimentonelle imprese presuppone sempre più una capacità di superare le logiche di con-trollo proprietario, privilegiando la ricerca di consenso sulla scorta di comprovatecapacità imprenditoriali: in questa prospettiva la stabilità del controllo concorresolo indirettamente e parzialmente al risultato d’impresa, rivelandosi viceversa pa-tologia grave in caso di incapacità gestionale.

Il protagonismo economico di questi soggetti si proietta, peraltro, su uno sce-nario che non conosce più frontiere statali e che si misura sul mercato mondiale.

La scorsa settimana l’ECOFIN ha pubblicizzato le sue raccomandazioni indi-rizzate a sensibilizzare i Governi europei al contenimento della spesa pensionistica,considerato l’impatto negativo sugli equilibri di bilancio costituito dall’invecchia-mento della popolazione (che viene stimato nei prossimi decenni in 4-5 punti per-centuali sul prodotto interno lordo): si tratta di dinamiche che imporrebbero prov-vedimenti strutturali di riforma delle politiche previdenziali.

Le raccomandazioni in questione seguono altri autorevoli moniti provenientida accreditate sedi istituzionali anche del nostro Paese che accendono sin d’ora iriflettori sulla verifica della spesa sociale nel settore previdenziale primario, previ-sta in Italia per il 2001.

Il nostro Paese deve, più in generale, ridisegnare il sistema di sicurezza previ-denziale, alleviando le responsabilità della previdenza pubblica primaria e aumen-tando quelle della previdenza complementare; ciò implica, fra l’altro, una più dif-fusa coscienza civile al riguardo che comporti conseguenti assunzioni di

– 65

responsabilità diretta da parte dei cittadini che devono emanciparsi da logiche as-sistenziali. Va studiata, in questo quadro, anche la ipotesi di un riassetto delle ali-quote contributive a carico delle imprese, che potrebbero diminuire nel settoredella previdenza di base (dove oggi detengono il primato nella UE (7)) a vantag-gio, sia pure in parte e comunque in linea con gli indirizzi della contrattazione col-lettiva, del settore della previdenza complementare (8). Il tema riguarda anche illavoro dipendente: si deve richiamare l’opinione di chi “pur riconoscendo la fon-datezza delle obiezioni basate sulla realizzabilità concreta di un proposta di optingout (dal sistema pubblico)” ha finito per concludere che “non si può ignorare comesenza un passo verso la riduzione dell’aliquota contributiva obbligatoria (per i la-voratori dipendenti) il sistema previdenziale italiano resterà caratterizzato anchenel lungo periodo, da un fondamentale squilibrio e da una sostanziale inefficienzaallocativa” (9).

La riduzione viene ritenuta possibile da chi, prefigurando uno scenario dell’e-conomia italiana come “dinamicamente efficiente”, reputa che “i prelievi contri-butivi previsti dal sistema di previdenza obbligatorio non aumentano il livello deiconsumi aggregati dell’economia” per concludere che “la loro diminuzione a van-taggio di un sistema di contribuzione non obbligatorio non riduce il benessere dellacollettività” (10). Non può trascurarsi, però, al riguardo l’autorevole monito di chiavverte: “In Italia... si sente spesso ripetere il discorso ingenuo che la soluzione alproblema della Social Security sarebbe quello di ridurre i contributi, aumentandocosì la busta paga e lasciando al lavoratore la decisione di quanto risparmiare nelsuo fondo ad accumulazione. In realtà questa non è una soluzione dal momentoche, se si riducessero i contributi, la Social Security non sarebbe più in grado di pa-gare le pensioni promesse” (11).

Su altro versante, è significativo osservare che anche per la previdenza privatanei paesi europei (Olanda e Regno Unito) ed extra-europei (USA e Giappone)dove essa è fortemente sviluppata, è previsto un impatto negativo riconducibile alfattore “invecchiamento della popolazione”: è il segnale che arriva da un rapportodella Merrill Lynch, che evidenzia come il cash flow netto del sistema dei fondipensione “tra il 2020 e il 2025 diventerà addirittura negativo” con prevedibili im-

66 –

(7) V. tabella allegata a cura della Direzione Studi Covip che esamina il finanziamento dei sistemipensionistici pubblici di base dell’UE.

(8) Si deve convenire con il Ragioniere Generale dello Stato allorquando avverte che le politichedi fiscalizzazione degli oneri sociali ancora attive non consentono di ipotizzare una disponibilità ag-giuntiva per la previdenza complementare, visto che non sempre queste riduzioni comportano libera-zione di risorse: sul punto, E. FORNERO, L’economia dei fondi pensione, Bologna, 1999, p. 239.

(9) E. FORNERO, op. cit., p. 241.(10) P. GUIDA, I profili economici della previdenza complementare, in La previdenza complemen-

tare nella riforma del Welfare, 2000, p. 264 s.(11) M.L. CEPRINI-F. MODIGLIANI, Fondi pensione, l’Italia sbaglia strada, ne Il Sole 24 Ore, 19 feb-

braio 1998, p. 4.

patti negativi sui mercati azionari mondiali. Si prevedono, tra l’altro, conseguenzesull’asset allocation, con un calo medio nei prossimi 50 anni del 10-15% del pesodelle azioni in portafoglio (di 8 punti percentuali negli Stati Uniti: dal 62% attualeal 54%, al di sopra della media negli altri tre Paesi).

È prevedibile che la raccolta dei fondi pensione in Italia (e in larga parte del-l’Europa) venga indirizzata dai gestori in controtendenza rispetto al trend segna-lato da Merrill Lynch per i 4 Paesi esaminati, con un impatto complessivo che inparte potrà controbilanciare gli effetti negativi previsti sui mercati azionari.

Quanto appena detto, sia pure in modo certamente parziale e sommario, evi-denzia a maggior ragione l’esigenza che il sistema finanziario si avvalga di opera-tori istituzionali sempre più proiettati a rivendicare risultati di lungo periodo, di-sposti ad affrontare con sicurezza i momenti di minore dinamicità del mercato.

La Covip segue con attenzione i lavori in sede europea per la definizione di unadirettiva in materia di fondi pensione complementari. Nel quadro del Piano diazione per i servizi finanziari approvato dai Capi di Stato e di Governo dei Paesidell’Unione Europea nel vertice di Colonia del giugno del 1999, la Commissione hareso noto il testo della propria proposta di direttiva nello scorso mese di ottobre.

Il progetto di direttiva, pur partendo dal presupposto che spetta ai singoli Statidell’Unione, in applicazione del principio di sussidiarietà, l’impostazione comples-siva della struttura dei propri sistemi previdenziali, sia nella componente di baseche in quella complementare, e pur constatando la grande eterogeneità dei regimicomplementari nei singoli Paesi, mira a fissare alcuni principi di base che consen-tano di sfruttare i benefici del mercato unico anche nel campo della previdenzacomplementare.

In particolare, il progetto di direttiva mira a fissare requisiti minimi prudenzialie di trasparenza nei confronti degli iscritti, e per tale via a consentire il mutuo ri-conoscimento dei regimi di previdenza complementare abilitati ad operare nei sin-goli paesi, ponendo così le basi per l’affiliazione su base transfrontaliera dei lavo-ratori a schemi pensionistici complementari di altri paesi membri.

L’assetto normativo italiano si presenta già in linea con le previsioni contenutenel progetto di direttiva e pertanto il suo recepimento, nell’ipotesi che essa venissepromulgata nella sua versione attuale, richiederebbe aggiustamenti solo marginalidella normativa nazionale. Purtuttavia, è bene tenere presente che la direttiva pre-senta alcuni limiti che potrebbero non consentire di realizzare appieno gli obiet-tivi che essa si prefigge: in questa sede si segnalano il suo campo di applicazione(che esclude i fondi interni, forma previdenziale prevalente in importanti Paesi del-l’Unione), l’assenza di previsioni atte a superare gli ostacoli di natura fiscale al-l’effettiva portabilità transfrontaliera delle posizioni individuali, l’insufficienza deirequisiti di informativa, in particolare nel caso di affiliazioni individuali, e infinel’assenza di presidi a favore della partecipazione dei lavoratori nella gestione degli

– 67

schemi pensionistici. Nel prosieguo dei lavori sulla direttiva in sede di Consiglio edi Parlamento Europeo, sarebbe pertanto opportuno verificare che i limiti elencatinon siano tali da limitare gli effettivi benefici della direttiva a quelli determinatidall’apertura dei sistemi nazionali all’offerta di servizi, in particolare di natura fi-nanziaria, da parte di operatori di altri paesi; profili riguardo ai quali la normativaitaliana appare oltretutto già allineata ai principi del mercato unico.

4. Peculiarità del sistema della previdenza complementare in Italia

Su altro versante, i fondi pensione si caratterizzano come coprotagonisti pri-mari del sistema previdenziale.

L’articolazione delle forme di previdenza complementare risulta oggi intera-mente delineata in seno al decreto legislativo 124/1993 (così come modificato, direcente, dal decreto legislativo 47/2000): l’accesso a tali forme “può essere realiz-zato o attraverso l’adesione a fondi negoziali istituiti ai sensi dell’art. 3 del decretomedesimo ai quali si abbia titolo a partecipare, o mediante l’adesione a fondi apertiin virtù di previsioni su base contrattuale collettiva (cc.dd. “adesioni collettive”),ammissibili solo laddove non siano state poste in essere fonti istitutive di fondi acarattere negoziale, ovvero, a prescindere da previsioni di natura contrattuale col-lettiva, tramite la costituzione di forme pensionistiche individuali mediante l’ade-sione a fondi aperti ovvero la stipula di contratti di assicurazione sulla vita con fi-nalità previdenziali” (12). Al fine di favorire la piena operatività dei fondi aperti laCovip, con delibera del 14 maggio 1999, ha chiarito che nulla osta all’adesione alfondo aperto da parte di un lavoratore autonomo o di un libero professionista,anche in presenza di un fondo chiuso di categoria.

Stiamo affrontando in questo periodo anche il delicato tema delle adesioni col-lettive.

Particolare rilievo assume, dunque, la raccomandazione presente negli “Orien-tamenti in materia di fondi pensione aperti” dettati dalla Covip in data 11 ottobre2000, là dove “rilevato che le modifiche recate all’art. 10 del decreto legislativo124/1993 tendono a consentire – al verificarsi delle condizioni ivi previste – la pos-sibilità di trasferimento della posizione individuale tra le varie forme pensionisti-che contemplate dal decreto medesimo, si rileva l’esigenza di una regolamentazioneomogenea di tali forme pensionistiche, comunque ispirata al rispetto dei principidella chiarezza e della trasparenza”.

68 –

(12) La sintesi è tratta dagli Orientamenti in materia di regolamenti dei fondi pensione aperti adot-tati di recente dalla Covip (Delibera n. 820 dell’11 ottobre 2000).

Si rivela importante al riguardo la collaborazione con l’ISVAP e quella con leassociazioni di categoria, che – come di consueto – saranno coinvolte nella fase dipredisposizione di orientamenti, anche al fine di introdurre elementi di self regu-lation. Tali collaborazioni dovrebbero assicurare un adeguato livello al monitorag-gio previsto dall’art. 9-ter del decreto legislativo 124/93, là dove si impone alle im-prese di assicurazione l’obbligo di comunicare alla Covip le condizioni di polizzadei contratti prima della loro applicazione.

Esistono oggi esigenze di riallineamento del sistema.

La prima concerne la posizione dei fondi aperti rispetto a quella dei fondi c.d.negoziali: il fondo pensione come impresa reclama parità di trattamento e libertàdi concorrenza. Ciò detto, però, il tema non può dirsi esaurito.

Il fondo pensione, come condensato di autonomia collettiva (nella forma cheassume come fondo chiuso), prevede delle specificità di cui occorre tener conto perconsentire una crescita pluralistica e originale del sistema che sappia cogliere sia ifrutti positivi dell’esperienza del sistema di relazioni industriali esistente nel nostroPaese, sia significative esperienze a venire di impegno economico di formazioni so-ciali, che possano cimentarsi nel sistema economico-sociale del nostro Paese comeprotagonisti nuovi degni della massima attenzione (13).

Una partecipazione attiva al sistema delle fonti istitutive di previdenza com-plementare da parte delle forze sindacali e di quelle associative del lavoro auto-nomo non deve costituire una ragione di allarme ma l’occasione per ricomporre unquadro più articolato di mercato plurale aperto a nuovi contributi, che sappia farea meno però di privilegi e immunità che consegnerebbero altrimenti il mercato alogiche medievali ormai fuori luogo.

Come è noto, l’impianto originario del D.Lgs. 124/93 aveva espresso una fortepreferenza per i fondi chiusi (frutto di accordi connessi alla contrattazione collet-tiva ovvero promossi da associazioni di lavoratori autonomi), relegando ai marginila prospettiva offerta dai fondi aperti (14): se quella situazione fosse rimasta inal-terata, avrebbero potuto nutrirsi seri dubbi di costituzionalità con riguardo al pro-filo concernente l’assenza di un controllo sociale sulla validità delle scelte di sicu-rezza sociale, assenza che poteva desumersi relazionando le esigenze di sicurezzasociale di cui all’art. 38, secondo e quarto comma, con quelle di cui all’art. 41, se-condo comma, Cost., che esigono che lo svolgimento dell’iniziativa economica (nel

– 69

(13) Per una visuale critica della partecipazione attiva degli enti esponenziali delle collettività di la-voratori al sistema di previdenza complementare, G. VITALETTI, Apparenza e realtà degli effetti dei prov-vedimenti di riforma pensionistica, in Econ. pubbl., 1993, p. 496.

(14) Più diffusamente, sul punto, M. BESSONE, Previdenza complementare, op. cit., p. 364 ss.

caso di specie, viene in rilievo quella dei fondi chiusi) non si svolga “in contrastocon l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza... umana”.

Già con la legge 335/95 sono stati adottati primi correttivi che hanno consen-tito (garantendo, a certe condizioni, sia l’esercizio della facoltà di trasferimento alfondo aperto, sia la possibilità di adesioni collettive) di guadagnare posizioni in vistadi un’auspicata concorrenzialità.

Altri passi potrebbero essere effettuati a breve per consentire al mercato di giu-dicare i risultati di gestione dei fondi negoziali, apprezzandone le peculiarità ri-spetto ai fondi comuni di investimento e prestando particolare attenzione alla va-lutazione del rischio; resta tuttavia fermo che i risultati di gestione dei fondipensione italiani potranno essere valutati in modo compiuto solo col tempo, quandosarà avvenuta una sedimentazione di serie storiche di performance di cui oggi nonsi dispone (si pensi che nel 1999 un solo fondo negoziale risultava operativo ancheper quanto riguarda la gestione finanziaria).

Più in generale, si dovrà porre attenzione all’insidia costituita dal “pericolo chela concorrenza tra prodotti diversi porti i fondi pensione a privilegiare la perfor-mance di breve periodo... ai risultati di medio termine, con implicito tradimentodella missione principale di ogni gestione previdenziale, vale a dire la massimizza-zione dei montanti a lungo termine” (15).

La Covip, per parte sua, ha contribuito al riallineamento, ovviamente nel ri-spetto della disciplina dettata dal legislatore, assicurando al risparmio previden-ziale accumulato presso i fondi pensione aperti un vincolo di indisponibilità per ilprivato analogo rispetto a quello riconosciuto a favore dei fondi chiusi (16): ciò con-sente ai fondi pensione aperti di resistere a pulsioni estemporanee dell’aderenteche possa risultare deluso dal risultato di breve periodo, rendendo possibili al fondopolitiche di investimento di più ampio respiro. L’interpretazione su riferita è ancheil frutto di una corretta lettura delle norme costituzionali in tema di risparmio cheprecludono un’assimilazione sostanziale dei fondi pensione aperti ai fondi comuni

70 –

(15) R. CESARI, I fondi pensione, Bologna, 2000, p. 119.(16) COVIP, Orientamenti in materia regolamentare e Schema di regolamento per i fondi pensione

aperti in regime di contribuzione definita, in Bollettino della Commissione di Vigilanza sui fondi pen-sione, anno I, n. 1, settembre-dicembre 1997. In un recente studio del MEFOP si è osservato che le re-strizioni alla libertà individuale di “collocare” il risparmio previdenziale individuale in una o altra formaprevista dall’ordinamento risponde ad una logica economica che privilegia le adesioni collettive rispettoa quelle individuali, allo scopo di limitare gli effetti di “selezione avversa” cui potrebbe andare incon-tro un sottoscrittore poco informato nel campo della previdenza complementare, così come la defini-zione di orizzonti temporali troppo brevi da parte degli aderenti potrebbe essere in definitiva di osta-colo alla definizione di profili ottimali di rischio alla base delle scelte di portafoglio.

di investimento, che, come è noto, consentono invece una libera disponibilità incapo al privato delle quote (17).

Più di recente, la Commissione di Vigilanza è ancora intervenuta sul tema det-tando orientamenti in materia di regolamenti dei fondi pensione aperti conseguentiall’introduzione delle forme pensionistiche individuali di cui al decreto legislativo18 febbraio 2000, n. 47 (18), sottolineando – in linea con la previsione dell’art. 10,comma 3-quinquies del D.Lgs. 124/1993 aggiunto dal D.Lgs. 47/2000 – come la fa-coltà di trasferimento dell’intera posizione individuale dell’iscritto stesso pressoaltro fondo pensione o presso forme pensionistiche individuali risulta possibile,sempre che sia trascorso un lasso minimo temporale di tre anni, salvo prescinderedal requisito di durata nel caso in cui maturi la possibilità di accesso ad un fondoin relazione alla propria attività lavorativa (art. 10, comma 2, D.Lgs. 124/93).

Una riflessione apposita deve essere dedicata al tema dei fondi pensione a pre-stazione definita: in via preliminare si può sottolineare la peculiarità della sceltadel legislatore italiano che ha messo tale strumento a disposizione dei lavoratoriautonomi, per i quali esiste la difficoltà di prevedere il reddito al momento del pen-sionamento, il che costituisce una base di partenza già di per sé problematica; maesistono altre gravi lacune normative che meritano di essere colmate.

Pur tuttavia resta chiaro che in questo segmento di mercato è stata introdottauna riserva di attività a favore delle imprese assicurative, senza specificare a qualeramo di impresa assicurativa sia consentito operare.

Alcuni elementi di chiarimento sono stati forniti da un parere del Consiglio diStato reso in data 29 settembre 1999, che ha manifestato l’opinione che l’attivitàdebba ritenersi riservata alle imprese assicurative di “ramo sesto” (che svolgono“operazioni di gestione di fondi collettivi costituiti per l’erogazione di prestazioniin caso di morte, in caso di vita o in caso di cessazione o riduzione dell’attività la-

– 71

(17) Tesi, quest’ultima, sostenuta da insigne studiosa, che merita comunque attenta considerazioneper altri risvolti: v. G. VOLPE PUTZOLU, I fondi pensione aperti, in Banca, borsa e titoli di credito, 1996,nota 9; cfr. altresì, L. D’AMBROSIO, La natura giuridica dei fondi pensione aperti, in Giur. Comm., p.110, cui sembra “più coerente con il dettato legislativo ritenere che ai fondi aperti non si applichi la dis-posizione dell’art. 10, comma 3-bis, reputando sottoposta alla sola disciplina contrattuale del fondo stessole ipotesi di trasferimento volontario”; l’Autrice osserva altresì: “l’obbligo di permanenza presso il fondo– che precedentemente alla riforma della l. n. 335 del 1995 sussisteva sino a quando esistevano i requi-siti di partecipazione ed ora risulta determinato in un numero fisso di anni – ha senso solo laddove siaprevista una forma di tutela del lavoratore che può contare sulla decisione degli organi del fondo dicambiare gestore. Nel caso dei fondi aperti, invece, se si volesse applicare tale norma, il lavoratore ade-rente individuale si troverebbe costretto a permanere presso il fondo aperto che ha scelto, per un pe-riodo minimo, senza alcuna forma di tutela, ossia anche in caso di una gestione tutta fallimentare. Sa-rebbe, quindi, necessario disciplinare almeno una forma di recesso per giusta causa durante il periodo dipermanenza obbligatoria”.

(18) Delibera Covip n. 820 dell’11 ottobre 2000 (Orientamenti in materia di regolamenti dei fondipensione aperti: modifiche conseguenti all’introduzione delle forme pensionistiche individuali di cui aldecreto legislativo 18 febbraio 2000, n. 47).

vorativa”, a mente della tabella A dell’allegato 1 del decreto legislativo 17 marzo1995, n. 174).

Tale parere non ha esaurito, però, le questioni sul campo, che in assenza di in-terventi legislativi, Covip e Isvap sono chiamate a dirimere.

Più in generale, si pone il problema di come rapportare nel settore dei fondi aprestazione definita le varie esigenze di tutela e di garanzia fatte valere dal decretolegislativo 124/1993, con riguardo ad esempio alla materia trattata dal D.M. Tesoron. 703 del 1996, in ordine alla natura degli investimenti ammessi e alle soglie limitefissate per talune tipologie, ai criteri di gestione e alla disciplina dei conflitti di in-teresse. A ciò si aggiunga la questione relativa alla titolarità delle risorse conferitein gestione, al profilo della separatezza e autonomia patrimoniale nonché quellarelativa all’esercizio del diritto di voto connesso ai valori mobiliari costituiti da par-tecipazioni societarie in cui risultano investite le risorse da parte del gestore e quellaconcernente i criteri di valutazione degli attivi (qui esiste un contrasto tra il D.Lgs.124/93 che prevede per i fondi pensione la contabilizzazione degli attivi a valorecorrente e il D.Lgs. 173/97 che impone alle imprese di assicurazione di contabiliz-zare al costo di acquisizione gli attivi acquisiti a fronte delle riserve tecniche). Daultimo si deve far riferimento al tema della informazione diretta al risparmiatoreprevidenziale e alla comparabilità delle performance nonché al tema della porta-bilità.

La Covip è pronta ad aggredire questi temi con il concorso degli operatori delmondo delle assicurazioni e con l’indispensabile e fondamentale contributo del-l’Isvap e a supporto delle competenze istituzionali riconosciute a quest’ultima Au-torità.

Una seconda esigenza di riallineamento riguarda il posizionamento nell’ambitodella previdenza complementare degli strumenti di previdenza individuale.

Si deve osservare, preliminarmente, che i diritti individuali dei lavoratori go-dono, in questo sistema, di protezione indiretta, in quanto la previsione costitu-zionale di cui al secondo comma dell’art. 38 mira a garantire non già la prestazione,bensì l’esistenza di un sistema (oggi bipolare, in quanto vede coesistere la previ-denza pubblica con quella complementare) rivolto a soddisfare il bisogno socialedi sicurezza previdenziale: ovviamente, il principio di effettività (19) potrà essereinvocato non già per preservare intatto il sistema al fine di garantire i diritti que-

72 –

(19) Sul principio di effettività, v. NIGRO, Costituzione ed effettività costituzionale, in Riv. triv. dir.proc. civ., 1969, p. 1711 ss.; M. REHBINDER e S. PATTI, Introduzione alla scienza giuridica, Padova, 1985,specie p. 139 ss.; più in generale, v. PIOVANI, Il principio di effettività, Milano, 1967.

siti nel medesimo (20), bensì proprio per reclamare quantomeno l’esistenza di unsistema che non presenti falle tali da rendere assolutamente inattendibile la rispo-sta al bisogno sociale.

Nella sua evoluzione tale sistema dovrà tener conto delle più generali esigenzedi equilibrio: in questo senso, viene in rilievo l’esigenza di apprezzare i diritti so-ciali di cui all’art. 38 Cost. alla luce del tema costituito dalle necessità di equilibriofinanziario pure affermate sul piano costituzionale dall’art. 81 (21).

Si deve ribadire, con molta efficacia, che il sistema non assicura in materia diprevidenza complementare diritti incondizionati che godano di garanzia costitu-zionale tale da ridiscutere limiti e contemperamenti legislativi fino ad instaurareuna “tirannia dei valori” (22): la soddisfazione dei bisogni sociali avviene nello Statomoderno mediante una “regolazione normativa” che redistribuisce di continuo ri-sorse, competenze e poteri. Lo svolgersi incessante di questa attività regolatrice èfonte di problemi (23); se è vero che, diversamente da quanto avveniva in antico,“la società attuale non percepisce più come ingiustizia il cambiamento del dirittonel tempo” è altrettanto vero che “la mera velocità del cambiamento può produrre

– 73

(20) Sul punto, v. i lucidi argomenti proposti all’attenzione da M. PERSIANI, Aspettative e diritti dellaprevidenza pubblica e privata, in Arg. dir. lav., 1998, p. 342 ss., là dove si osserva: “Con riguardo alleforme di previdenza complementare a contribuzione definita non è, però, configurabile l’esistenza diun diritto al regime. Anche qui, infatti, deve essere riconosciuta all’autonomia sindacale di rinegoziarela disciplina della contribuzione e, quindi, delle prestazioni. Rinegoziazione che può trovare giustifica-zione nel mutamento delle scelte che presiedono alla gestione sindacale del monte delle retribuzioni,ma che può anche risultare, almeno temporaneamente, necessaria a ragione della sopravvenuta inca-pacità contributiva del datore di lavoro, come avviene quando ogni risorsa di questo debba essere de-stinata al superamento di una crisi aziendale e, quindi, alla possibilità stessa di conservare, sia pure inparte, l’occupazione. Pertanto, un accordo sindacale potrebbe legittimamente esonerare il datore di la-voro dalla sua obbligazione contributiva ovvero ridurla, purchè soltanto per il futuro...”.

(21) Viene in rilievo al riguardo la pronuncia della Corte Costituzionale 27 dicembre 1996, n. 417,la quale non esclude “la possibilità di un intervento legislativo che, per inderogabili esigenze di conte-nimento della spesa pubblica, riduca in maniera definitiva un trattamento pensionistico in precedenzaprevisto, considerato che esiste il limite delle risorse disponibili e che, in sede di manovra finanziariadi fine anno, spetta al Governo e al Parlamento introdurre modifiche alla legislazione di spesa, ove ciòsia necessario per salvaguardare l’equilibrio del bilancio dello Stato e perseguire gli obiettivi della pro-grammazione finanziaria”. Su tale pronuncia v. A. CERRI, Di un’evidente lesione del principio di ragio-nevolezza ovvero dell’intollerabile contraddizione di un legislatore imprevidente in materia previdenziale,e R. ALESSE, Note minime... in tema di bilanciamenti tra l’art. 81 e 38 Cost., in Giur. cost., 1997, rispet-tivamente, p. 2133 ss. e 2135 ss. Più in generale, sulla possibilità di far valere l’art. 81 Cost. in direzionedel contenimento dei c.d. diritti sociali, G. ALIBRANDI, La garanzia previdenziale secondo Costituzione,in Riv. inf. Mal. prof., 1990, 1, p. 219 ss.; R. BIN, Diritti e argomenti. Il bilanciamento degli interessi nellagiurisprudenza costituzionale, Milano, 1992, specie p. 105 ss.; Le sentenze della Corte costituzionale el’art. 81 della Costituzione, Milano, 1993; C. PINELLI, Diritti costituzionali condizionati, argomento dellerisorse disponibili, principio ed equilibrio finanziario, in A. RUGGERI (a cura di), La motivazionedelle decisioni della Corte costituzionale, Torino, 194, p. 548 ss.; M. PERSIANI, op. cit., p. 331 ss., quiviulteriori richiami. Di recente, infine, M. CINELLI, Previdenza pubblica e previdenza complementare nelsistema costituzionale, in G. FERRARO (a cura di), La previdenza complementare nella riforma del Wel-fare, Milano, 2000, p. 115 ss.

(22) L’espressione è catturata a C. SCHMITT, Sakularisation und Utopie, Stuttgart, 1967.(23) Per ulteriori notazioni, si rinvia a L. FRANCARIO, La tutela civile dei diritti, in Storia d’Italia, To-

rino, 1998.

inconsistenze e con ciò ingiustizie” (24). Questo è particolarmente rilevante nel set-tore della previdenza complementare che ha bisogno di un periodo di consolida-mento per poter assicurare stabilità operativa e costi di gestione ridotti agli ope-ratori e affidabilità nei confronti dei cittadini che devono operare scelte di lungoperiodo, le quali non possono essere tradite da improvvisi cambiamenti di rotta.La Commissione di Vigilanza, ben consapevole dell’assunto appena evidenziato ein linea con quanto previsto dall’art. 18, comma 8-bis del D.Lgs. 124/93, ha indivi-duato tra le vicende potenzialmente capaci di incidere sull’equilibrio del fondo pen-sione anche quelle riguardanti l’evoluzione del contesto normativo e regolamen-tare di riferimento (25).

In concreto, si deve osservare che la regolazione normativa si è indirizzata, sulterreno dei fondi negoziali, a trovare un contemperamento tra l’autonomia indi-viduale e l’esigenza di rispettare il vincolo di solidarietà costituito a suo tempo subase collettiva (26); sul terreno dei fondi aperti, il D.Lgs. 47/2000 – lo si eviden-ziava poco prima – ha imposto ai regolamenti dei fondi aperti e ai contratti indi-viduali di prevedere la facoltà di trasferimento dell’intera posizione individuale del-l’iscritto stesso presso altro fondo pensione o presso forme pensionisticheindividuali, ma ha fissato un lasso minimo temporale di tre anni (art. 10, comma3-quinquies), salvo prescindere dal requisito di durata nel caso in cui maturi la pos-sibilità di accesso ad un fondo in relazione all’attività lavorativa (art. 10, comma2, D.Lgs. 124/93).

L’autonomia individuale deve oggi pur sempre fare i conti con il regime di con-venienze fiscali, che riduce per i lavoratori dipendenti l’appetibilità delle forme pen-sionistiche individuali, le quali restano supplementari rispetto a quelle collettive:viene in rilievo al riguardo, infatti, la previsione dell’art. 1 del decreto legislativo47/2000, a mente del quale “se alla formazione del reddito complessivo concorronoredditi di lavoro dipendente, relativamente a tali redditi la deduzione compete per

74 –

(24) N. LUHMANN, Aus differenzierung des Rechts, Frankfurt am Main, 1981 (trad. it., La differen-ziazione del diritto, Bologna, 1990, p. 352). Cfr. anche A.M. SANDULLI, Il principio di ragionevolezzanella giurisprudenza costituzionale, in Diritto sociale, 1975, p. 562; B. CARAVITA, Oltre l’eguaglianza for-male, Padova, 1984, p. 47.

(25) Deliberazione Covip 13 luglio 1999 (Segnalazioni di squilibrio ex art. 11, comma 4, D.Lgs. 21aprile 1993, n. 124), la quale ha individuato, altresì, tra tali vicende capaci di determinare situazioni disquilibrio: l’andamento della gestione amministrativa, il funzionamento degli organi associativi e l’or-ganizzazione interna del fondo; il numero degli iscritti attivi e dei pensionati; l’andamento dei flussicontributivi e delle prestazioni; il risultato degli investimenti mobiliari e immobiliari, anche in relazioneall’andamento dei mercati di riferimento, nonché l’esigibilità dei crediti; la situazione tecnico-attuarialedel fondo; le ipotesi di riorganizzazione e di trasformazione del fondo, ivi inclusi lo scioglimento e iltrasferimento delle posizioni ad altro fondo.

(26) Nel quadro di una riflessione più ampia, M. BESSONE, op. cit., p. 245.

un importo non superiore al doppio della quota di TFR destinata alle forme pen-sionistiche collettive istituite ai sensi del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124,e, comunque, entro i predetti limiti del 12 per cento del reddito complessivo e di10 milioni di lire”.

5. La realtà attuale dei fondi pensione

Non tutti gli osservatori hanno piena coscienza del fatto che i fondi pensionesono già una realtà viva e operante nel nostro sistema.

Il quadro normativo è oggi sufficiente per un loro avvio: si tratta di un quadrodi riferimento frutto di uno sforzo legislativo di data recente e di uno sforzo rego-lamentare opera della COVIP che ha dato vita ad un corpus normativo robusto,in grado di assicurare un primo sviluppo al settore della previdenza complemen-tare. Occorre dar merito di questo, oltre che al legislatore, alla Commissione di Vi-gilanza dei Fondi Pensione che ha operato nel periodo che ha preceduto il mio in-sediamento circa sei mesi fa e al suo Presidente Bessone.

I primi risultati già si registrano: alla data odierna i fondi pensione autorizzatiall’esercizio dell’attività sono 104 (di cui 19 negoziali e 85 aperti); ad essi si ag-giungono 22 fondi negoziali autorizzati alla sola raccolta delle adesioni.

Gli iscritti ai 16 fondi negoziali autorizzati all’esercizio dell’attività alla data del30.9.2000 erano 677.449 che, rapportati alla platea dei potenziali aderenti, segna-lavano un tasso di adesione pari al 30,5%.

A questi bisogna raccordare i dati relativi agli iscritti ai fondi negoziali auto-rizzati alla sola raccolta delle adesioni: al 30.9.2000 erano 175.408 distribuiti tra 24fondi.

Il totale degli iscritti interessati ai 40 fondi negoziali era pertanto a quella datadi 852.857.

Degno di considerazione anche lo sviluppo delle adesioni ai fondi aperti: gliiscritti ai fondi pensione aperti al 30.9.2000 erano 182.200 (rispetto ai 136.305 del31.12.1999 e ai 14.169 censiti alla fine del ’98).

Con riguardo alla tipologia di soggetto promotore, i dati relativi ai 93 fondiaperti istituiti al 30.9.2000 evidenziano come 51 sono stati promossi da imprese diassicurazione, 35 da società di gestione del risparmio, 5 dalle banche e 2 dalle SIM.Dei 93 fondi aperti istituiti 68 erano operativi, avendo effettivamente iniziato laraccolta delle adesioni.

Per avere un quadro esauriente dei movimenti in atto nel settore della previ-denza complementare occorre aver riguardo anche all’evoluzione dello scenario giàesistente al momento dell’entrata in vigore del D.Lgs. 124/93.

– 75

È stata pressoché ultimata una delle attività demandate alla Commissione diVigilanza: si tratta della ricognizione di campo concernente i c.d. fondi preesistenti,ovvero di quei fondi già esistenti alla data del 15 novembre 1992 (data di entratain vigore della legge 22 ottobre 1992, n. 421). Si trattava di un universo sconosciuto,sottratto ad oneri di pubblicità, che la Covip ha contribuito a far riemergere dalsommerso assicurando al settore la tutela della vigilanza, la quale pure si caratte-rizzava progressivamente come vigilanza di stabilità sull’intero comparto.

Secondo i più recenti dati disponibili, il comparto in questione è costituito da572 fondi (di cui 160 interni a banche ed assicurazioni che interessano una plateadi 101.000 iscritti): i fondi di competenza Covip sono 412, interessano 553.625 iscrittied amministrano un patrimonio la cui consistenza è valutabile in 36.054 miliardi:lo scorso anno questi fondi hanno acquisito un flusso contributivo pari a 3.066 mi-liardi.

La Covip aveva a suo tempo previsto (27) che, in corrispondenza con l’evolversidella fase di ricognizione ed iscrizione, sarebbe stato possibile estendere progres-sivamente la vigilanza di stabilità sui fondi pensione preesistenti secondo piani diattività differenziati, secondo quanto previsto dalla legge (28). Ultimata la fase ri-cognitiva, la Covip ha recentemente sottoposto a vigilanza di stabilità un altrogruppo di fondi preesistenti, portando a 40 il numero dei fondi della specie piena-mente assoggettati ai poteri della Commissione.

Viene stimolata e controllata nel frattempo la concentrazione tra i fondi (29),che sola può evitare in prospettiva l’emergere di difficoltà: molti fondi annoveranopoche decine di iscritti.

6. Problemi di sviluppo dei fondi pensione. Incidenza delle politiche fi-scali

Un principio generale che si registra nel settore previdenziale è quello del “rin-vio della tassazione del reddito accantonato a fini previdenziali” (30) al momentodel pagamento della prestazione previdenziale.

76 –

(27) Deliberazione Covip del 13 luglio 1999 (Piani di vigilanza).(28) Il riferimento è all’art. 18, comma 6-bis, del decreto legislativo n. 124 del 1993, come modifi-

cato dall’art. 59, comma 40, della legge 27 dicembre 1997, n. 449.(29) La Covip con deliberazione del 29 agosto 2000 ha dettato Istruzioni per le operazioni di con-

centrazione tra fondi gestione.(30) F. MARCHETTI, Elementi ricostruttivi della disciplina fiscale della previdenza complementare, in

Rass. trib., 1996, p. 26 ss.

Nella relazione di accompagnamento alla legge 133/99 (con riguardo all’art. 3di questa) si è ritenuto opportuno operare un distinguo tra il settore della previ-denza pubblica, dove tale principio trova applicazione integrale, e quello della pre-videnza privata, per il quale sussisterebbero esigenze di adattamento, in conside-razione del fatto che essa si basa “sul regime della capitalizzazione, in cui la misuradelle prestazioni previdenziali dipende dal risultato della gestione finanziaria”.

In effetti, sulla base dello stesso presupposto, si era già instaurato con il D.Lgs.124/93 un regime di prelievo che ha previsto per le contribuzioni “un meccanismoanalogo a quello previsto per le assicurazioni sulla vita: infatti, all’originaria esclu-sione della tassazione dei contributi venne sostituito un regime di limitata detra-zione d’imposta degli stessi, concorrente, peraltro, con quella accordata per i premiassicurativi” (31). Dopo un intermezzo costituito dalla disciplina dettata dalla legge8 agosto 1995, n. 335, una nuova disciplina è stata da ultimo prefigurata dal D.Lgs.47/2000 (attuativo della legge delega 133/99) che avrà efficacia a far tempo dal 1°gennaio 2001: “la principale novità... concerne la statuizione di un principio di cor-relazione tra il regime di deduzione o tassazione a monte dei contributi o degli in-vestimenti dei fondi con quello delle prestazioni erogate a valle. In particolare, comesi legge nella relazione al decreto legislativo in esame, alla detassazione dei contri-buti corrisponde la tassazione in pari della prestazione pensionistica, mentre allatassazione dei rendimenti finanziari presso il fondo corrisponde l’esenzione in parimisura del relativo importo compreso nella prestazione pensionistica erogata” (32).

La fissazione di un limite assoluto di lire 10 milioni alla deducibilità della con-tribuzione appare in particolare penalizzante; “dovrebbero essere attentamente va-lutati, peraltro, gli effetti redistributivi regressivi connessi all’impiego di uno stru-mento di incentivazione della previdenza complementare quale la deduzionefiscale” (33).

Appare oltremodo insignificante, inoltre, la riduzione del prelievo sui rendi-menti dei fondi, che continua ad apparentare nella sostanza i redditi dei fondi pen-sione agli altri derivanti dalle altre forme di gestione del risparmio (34): mentre sui

– 77

(31) P. COPPOLA, Linee evolutive della disciplina fiscale della previdenza complementare, in La pre-videnza complementare nella riforma del Welfare, op. cit., p. 238, la quale chiarisce alla nota 7 che “icontributi versati dal datore di lavoro venivano ammessi in detrazione solo nella misura del 50% dellaquota di TFR destinata nell’anno al fondo, mentre i contributi versati dai lavoratori potevano esseredetratti dall’imposta a partire dall’anno 1994, fino a Lire 3.000.000 a condizione che l’eccedenza di lire500.000 rispetto al limite assoluto di lire 2.500.000 (già fissato per i premi assicurativi) venisse destinatoalla previdenza complementare: cfr. artt. 13, c. 2 e 3; D.Lgs. n. 124/1993”.

(32) P. COPPOLA, op. cit., p. 246.(33) In questo senso la Relazione Annuale Covip, 1999, p. 12.(34) M. MONTALDI, Come cambia la previdenza integrativa: la disciplina fiscale dei fondi pensione e

dei piani pensionistici individuali, in Dir. econ. assic., 2000, p. 417, la quale parla di “risposta legislativadai toni contenuti”, non “generosa”.

fondi comuni e sulle obbligazioni il prelievo della plusvalenza maturata nell’annoè pari al 12,5%, sui fondi pensione, a partire dal 1° gennaio 2001 – come è noto –sarà pari all’11%.

Si tratta di uno scarto minimo che ci si augura significativo di un trend che po-trebbe trovare conferme ulteriori a partire dalla prossima legge finanziaria, comelascia ben sperare la sensibilità del Presidente Amato che, nella presentazione delGoverno alle Camere, ha manifestato la forte intenzione di rafforzare la previdenzacomplementare nel nostro Paese e che sta profondendo il suo impegno anche nellafase attuale.

È bene aver presente nelle politiche di settore l’importante parametro costi-tuito dalle esperienze in cui il ruolo dei fondi pensione è notevole non solo sul ter-reno previdenziale ma anche su quello finanziario (si pensi alle esperienze inglesie statunitensi): il Governatore della Banca d’Italia (35) ha sottolineato che nell’a-rea dell’euro il ruolo dei fondi pensione quali investitori istituzionali è ancoratroppo limitato, essendo pari al 7 per cento del prodotto interno contro l’82 negliStati Uniti. Si potrebbe aggiungere a corollario che tra le ragioni del divario deveannoverarsi principalmente una storia molto più lunga e un radicamento socialepiù forte, ma non risulta indifferente il fatto che nella realtà americana i realizziconseguiti dai fondi pensione in materia di capital gains, dividendi, interessi sonosostanzialmente esenti da imposizione.

Una riflessione ulteriore potrà essere effettuata quando il disegno di politicadel diritto perseguito dal legislatore di questi anni sarà ultimato: qui lo sguardo sivolge non solo al trattamento fiscale dei fondi pensione ma, in senso più ampio,alle “forme di risparmio individuali vincolate a finalità previdenziali”, ai “contrattidi assicurazione sulla vita” (e si potrebbe ampliare l’orizzonte ai “contratti di assi-curazione con finalità previdenziali”), al “trattamento di fine rapporto”, tema, que-st’ultimo, come è noto, al centro del tentativo del Governo di mediare tra le partisociali per acquisire un risultato prezioso già dalla legge finanziaria in corso di ap-provazione delle Camere.

Approfondire il tema dell’impatto della fiscalità sulle forme pensionistiche com-plementari è quanto mai opportuno in una fase storica in cui si tratta di mettere apunto definitivamente l’architettura del settore della previdenza complementarenel nostro Paese: il disegno potrà dirsi definitivamente realizzato solo quando sa-ranno messi in moto meccanismi di integrazione comunitaria che non trascurino ilprofilo fiscale.

78 –

(35) BANCA D’ITALIA, Assemblea generale ordinaria dei partecipanti - 31 maggio 2000, Considera-zioni finali, p. 14.

In questa prospettiva rischia di essere malamente orientato il potere normativoattribuito al legislatore comunitario con il Trattato di Amsterdam in tema di sicu-rezza sociale: occorre essere consapevoli che un deficit di orientamento comune inmateria fiscale rischia di inficiare i propositi politici di perseguire “un giusto puntodi equilibrio” tra “una normativa prudenziale efficace” e un adeguato “rendimentofinanziario dei regimi pensionistici” complementari, secondo una policy di inter-vento normativo che guarda ai possibili “vantaggi offerti dal mercato unico e dal-l’euro” (36).

Secondo la Covip, “appare fondata l’opinione comune secondo cui i flussi fi-nanziari attuali sono troppo esigui in riferimento all’obiettivo di costituire un so-lido pilastro complementare. Le ulteriori incentivazioni fiscali ovvero la comples-siva ridefinizione del quadro legislativo, voluti dalla legge di delega, risultanosenz’altro apprezzabili nella misura in cui prefigurano, per via fiscale, un’indirettaelevazione dei rendimenti utili assicurabili alla previdenza complementare, in rife-rimento, peraltro, all’ampia platea di soggetti con redditi ricompresi entro una certasoglia, l’effettivo godimento di maggiori benefici fiscali risulta, in verità, contenuto”.

“L’eventuale approvazione di un provvedimento legislativo di riforma del TFRpotrebbe costituire una importante risposta al problema della esiguità delle risorseattualmente destinate alla previdenza complementare (37)” pur dovendosi affron-tare i problemi connessi al fatto che il TFR costituisce fonte, a basso costo, di fi-nanziamento dell’impresa (38) e che quindi non può considerarsi “risorsa gra-tuita” (39).

Lo sviluppo dei fondi pensione dipende, tra le altre variabili, anche da quellacostituita dalla capacità regolativa messa in campo sul piano istituzionale. Qui ildiscorso concerne precipuamente la Covip: in questa sede basta segnalare il temae dedicare poche battute.

La Covip è stata molto impegnata nell’ultimo semestre sul terreno della sem-plificazione delle procedure, anche al fine di ridurre sovrapposizioni di competenzao anche solo dialogiche, della informatizzazione del sistema di segnalazioni, di unariorganizzazione interna che consenta ai fondi di godere di interfaccia unica in ma-teria di vigilanza e di autorizzazioni, elementi tutti che contribuiranno in misura ri-levante in futuro a ridurre tempi e costi delle attività.

– 79

(36) Per una sottolineatura di questo orientamento della progettualità comunitaria in direzione delraggiungimento del predetto punto di equilibrio, cfr. M. BESSONE, Previdenza complementare, Torino,2000, p. 34.

(37) Relazione Annuale Covip, 1999, p. 12.(38) Sul tema di recente, L. CASALINO, Trasformazione in titoli del trattamento di fine rapporto e de-

voluzione ai fondi pensione, in La previdenza complementare nella riforma del Welfare, cit., p. 127.(39) L’espressione è di E. FORNERO, Il rischio pensioni, ne Il Sole 24 Ore, 29 agosto 2000.

Pur senza rinunciare a funzioni di regolazione, la Covip è consapevole che oc-corre fare appello ad una self regulation, senza trascurare l’attività di moral sua-sion che sensibilizza i responsabili dei fondi a sviluppare funzioni di autocontrolloche possono essere ulteriormente alimentate dallo sviluppo di un dialogo preven-tivo nel quadro di incontri periodici con gli amministratori dei fondi.

Nei riguardi dei risparmiatori occorre mettere in campo, invece, uno sforzo piùampio, che esula dalle competenze della Commissione, volto a sviluppare inizia-tive di comunicazione tese a rendere pienamente coscienti i lavoratori italiani circai problemi di sicurezza previdenziale oggi esistenti e a far loro valutare l’utilità – ilche vale specie per i più giovani – di scelte conseguenti di strumenti di previdenzacomplementare.

80 –

COMMISSIONE DI VIGILANZA SUI FONDI PENSIONE

Direzione Studi e Ricerche Economiche

ALLEGATO 1

AGGIORNAMENTO STATISTICO SUI FONDI PENSIONE DI NUOVA

ISTITUZIONE ALLA DATA DEL 30 SETTEMBRE 2000

I fondi pensione in Italia

La presente nota aggiorna al 30 settembre 2000 i dati statistici sui fondi pen-sione di nuova istituzione. Il numero complessivo dei fondi è pari a 133 rispetto ai129 di fine giugno: 93 sono i fondi aperti (articolo 9 D.Lgs. n. 124/1993) e degli altri40 di natura negoziale (articolo 3 D.Lgs. n. 124/1993) 16 hanno ricevuto l’autoriz-zazione all’esercizio dell’attività, mentre 24 sono autorizzati alla sola raccolta delleadesioni.

I FONDI PENSIONE IN ITALIA AL 30 SETTEMBRE 2000

Contributi (mld di lire) Patrimonio (mld di lire)Tassi di

Fondi Iscritti adesione nel gen-giu gen-set al al al Var.(d) % 1999 2000 2000 31/12/99 30/06/00 30/09/00 %

A B C C/A

A. Fondi pensione negoziali

autorizzati all’esercizio del-l’attività 16 677.449 30,5 701 508 819 1.054 1.536 1.913 81,5

autorizzati alla raccolta delleadesioni 24 175.408 1,5 – – – – – – –

Totale 40 852.857 – 701 508 819 1.054 1.536 1.913 81,5

B. Fondi pensione aperti

Totale 93 188.200 – 288 173 251 453 682 790 74,5

A+B. Totale 133 1.041.057 – 989 681 1.070 1.507 2.218 2.703 79,4

C. Fondi pensione preesistenti iscritti all’Albo (a)

di competenza COVIP (b) 412 553.625 – 3.066 . . . . 36.054 . . . . . .soggetti a vigilanza di stabilità 40 401.958 – 2.143 . . . . 27.504 . . . . . .altri fondi 372 151.667 – 923 . . . . 8.550 . . . . . .interni a banche e assicura-

zioni (c) 160 101.000 – 854 . . . . 13.279 . . . . . .Totale 572 654.625 – 3.920 . . . . 49.333 . . . . . .

A+B+C. Totale 705 1.695.682 – 4.909 . . . . 50.840 . . . . . .

I dati al 30/09/2000 sono provvisori.(a) Il numero dei fondi è al 30/09/2000.(b) I dati relativi ai contributi e al patrimonio si riferiscono a 319 su 348 fondi iscritti all’Albo al 15/03/2000.(c) I dati si riferiscono ai soli fondi soggetti alla vigilanza della Banca d’Italia.(d) Il tasso di adesione è determinato dal rapporto fra iscritti e potenziali aderenti destinatari degli accordi istitutivi,

forniti da ciascun fondo ai sensi dell’art. 7, comma 1, del D.M. 211/97. Il tasso di adesione relativo al totale deifondi negoziali non viene fornito in quanto si riferisce a due aggregati disomogenei in termini di capacità opera-tiva conseguita.

N.B. Il simbolo “–” indica la non significatività della variabile per la tipologia di fondi considerata. Il simbolo “..” in-dica che non si dispone dell’ammontare della variabile per la tipologia di fondi considerata.

– 81

Nel corso del terzo trimestre gli iscritti ai fondi di origine negoziale sono au-mentati del 3,1 per cento, pari a circa 25.500 lavoratori; rispetto al 31 dicembre1999 la crescita è del 21,6 per cento. Circa 680 mila sono gli iscritti ai 16 fondi giàautorizzati all’esercizio; i contributi raccolti dall’inizio dell’anno ammontano a 819miliardi e portano l’attivo netto destinato alle prestazioni al 30 settembre a 1.913miliardi. Il numero di aderenti ai 24 fondi autorizzati alla sola raccolta delle ade-sioni supera le 170 mila unità. Si amplia il grado di diffusione settoriale: il numerodei potenziali aderenti ai fondi pensione negoziali passa, infatti, da 12 milioni e 800mila di fine giugno a 14 milioni. Il tasso di adesione ai fondi autorizzati all’eserci-zio risulta del 30,5 per cento, mentre quello dei fondi autorizzati alla raccolta delleiscrizioni risulta nel complesso modesto e pari all’1,5 per cento, anche se il tassorelativo alle adesioni dei lavoratori dipendenti ai fondi che hanno superato la so-glia minima si attesta a poco meno del 50 per cento.

FONDI PENSIONE DI NUOVA ISTITUZIONE - SITUAZIONE AL 30 SETTEMBRE 2000

Fondi pensione negozialiautorizzati all’esercizio dell’attività 16autorizzati alla raccolta delle adesioni 24Totale 40

Fondi pensione apertiautorizzati all’esercizio dell’attività 85autorizzati alla costituzione 8Totale 93

di cui promossi da:Imprese di assicurazione 51Società di gestione del risparmio 35Banche 5S.I.M. 2

Totale fondi 133

Rispetto al giugno 2000 il numero degli iscritti ai 93 fondi aperti è aumentatodel 17%, ma resta significativamente al di sotto delle adesioni raccolte dai fondi dinatura negoziale, pari alla stessa data a più di 850 mila. Il flusso dei contributi ac-cumulati dall’inizio dell’anno è di 251 miliardi ed al 30 settembre 2000 la consi-stenza del patrimonio netto destinato alle prestazioni si attesta poco al di sotto degli800 miliardi, quindi pari a meno del 50% del patrimonio gestito dai 16 fondi ne-goziali autorizzati all’esercizio dell’attività.

82 –

I fondi negoziali

Nel corso del terzo trimestre 4 nuovi fondi negoziali – ARCO, MEDIOCREDITO

CENTRALE, FOPEN e FONLIGURE – si sono aggiunti ai 12 già autorizzati all’eserci-zio a fine giugno. Alla data del 30 settembre i fondi autorizzati alla raccolta sono24; i fondi che hanno avuto l’autorizzazione nel corso del terzo trimestre sono EU-ROFER, CONFEDORAFI, FAMIGLIA e PRIAMO.

FONDI NEGOZIALI AUTORIZZATI ALL’ESERCIZIO: ISCRITTI E TASSI DI ADESIONI

Data di Iscritti Platea dei Tassi di adesione (b)autorizzazione

al al al var. potenziali al al alall’esercizio31/12/99 30/06/00 30/09/00 % aderenti 31/12/99 30/06/00 30/09/00

A B C C/A (a)

Lavoratori dipendenti:Fonchim 10/12/97 88.942 102.184 104.428 17,4 185.000 48,1 55,2 56,4Fondenergia 09/06/98 29.673 30.249 30.234 1,9 50.000 59,3 60,5 60,5Fondo Pensione Quadri e

Capi Fiat 16/06/98 15.238 15.278 15.091 -1,0 17.907 85,1 85,3 84,3Cometa 21/12/98 285.790 322.033 329.753 15,4 1.000.000 28,6 32,2 33,0Previambiente 19/01/00 11.758 12.628 13.230 12,5 42.000 28,0 30,1 31,5Alifond 16/02/00 24.998 27.111 27.931 11,7 300.000 8,3 9,0 9,3Laborfonds 19/04/00 23.929 44.259 46.417 94,0 197.000 12,1 22,5 23,6Fonser 31/05/00 408 408 408 0,0 753 54,2 54,2 54,2Cooperlavoro 28/06/00 6.951 8.663 9.057 30,3 300.000 2,3 2,9 3,0Pegaso 28/06/00 12.287 14.275 14.505 18,1 32.400 37,9 44,1 44,8Arco 01/07/00 14.392 15.520 17.000 18,1 177.000 8,1 8,8 9,6Fondo Mediocredito

Centrale 01/07/00 438 427 415 -5,3 464 94,4 92,0 89,4Fopen 01/07/00 52.062 55.408 55.137 5,9 78.269 66,5 70,8 70,4Lavoratori autonomi:Fonligure 01/07/00 1.254 1.203 1.208 -3,7 53.000 2,4 2,3 2,3Lavoratori professionisti:Fondo Dentisti (c) 09/07/99 2.119 2.509 2.535 19,6 40.000 5,3 6,3 6,3

Totale (d) 570.239 652.155 667.349 17,0 2.223.793 25,6 29,3 30,3

Solidarietà Veneto (e) 20/10/99 7.119 9.735 10.100 41,9 323.000 2,2 3,0 3,1Totale (f) 577.358 661.890 677.449 17,3 2.223.793 26,0 29,8 30,5

(a) La platea dei potenziali aderenti è stata fornita da ciascun fondo, ai sensi dell’art. 7 comma 1 del D.M. 211/97.(b) Il tasso di adesione è stato determinato in base al rapporto fra gli iscritti e il bacino dei potenziali aderenti.(c) Per il Fondo Dentisti non si registrano aziende aderenti in quanto la platea di soggetti a cui il fondo si rivolge è

costituita da liberi professionisti.(d) Il totale non tiene conto dei potenziali destinatari di Laborfonds e Fonligure, perché compresi nell’area dei de-

stinatari degli altri fondi.(e) Fondo preesistente entrato a far parte dei fondi di natura negoziale dopo le necessarie modifiche statutarie.(f) Il totale generale non tiene conto dei potenziali destinatari di Solidarietà Veneto, perché compresi nell’area dei

destinatari degli altri fondi.Si spiega così il più elevato tasso medio di adesione del totale generale rispetto a quello riferito ai 10 fondi dinuova istituzione.

Con riferimento ai 16 fondi negoziali già attivi, il numero degli iscritti ammontaa 677.449, con una crescita del 2,4 per cento rispetto a tre mesi prima e del 17,3 percento rispetto a fine 1999.

Il tasso di adesione, determinato in base al rapporto fra gli iscritti e il bacinodei potenziali aderenti, stimato in più di 2 milioni di lavoratori, risulta pari al 30,5

– 83

per cento, con un incremento di oltre 4 punti percentuali rispetto a quello regi-strato a fine 1999.

ADDETTI AI SETTORI DI ATTIVITÀ ECONOMICA DEI FONDI NEGOZIALI AUTORIZZATI

SITUAZIONE AL 30 SETTEMBRE 2000

Fondi pensione Settori Addetti (a)

A. Autorizzati all’esercizio 2.223.793Lavoratori dipendenti: 2.183.793Alifond industria alimentare 300.000Arco industria del legno, arredamento, cemento e lapidei 177.000Cometa industria metalmeccanica e settori affini 1.000.000Cooperlavoro cooperative di produzione e lavoro 300.000Fonchim industria chimica, farmaceutica e settori affini 185.000Fondenergia energia e settori affini 50.000Fondo Mediocredito Centrale azienda di credito 464Fondo Pensione Quadri e Capi Fiat aziende gruppo FIAT 17.907Fonser aziende di assicurazione e assistenza 753Fopen aziende del gruppo ENEL 78.269Laborfonds aziende del Trentino Alto Adige 197.000Pegaso gas, acqua, elettricità 32.400Previambiente igiene ambientale e settori affini 42.000Solidarietà Veneto aziende industriali del Veneto 323.000Lavoratori autonomi: 53.000Fonligure aziende artigiane della Liguria 53.000Liberi professionisti: 40.000Fondo Dentisti odontoiatri 40.000B. Autorizzati alla raccolta delle adesioni 11.776.906Lavoratori dipendenti: 6.946.670Artifond aziende artigiane 900.000Byblos carta, aziende grafiche ed editoriali 200.000Concreto industria del cemento, calce e gesso 13.000Eurofer gruppo Ferrovie dello Stato 113.000Foncer industria delle piastrelle di ceramica 35.000Fondapi piccole e medie imprese 700.000Fondav assistenti di volo di compagnie aeree (Alitalia e altre) 4.650Fopadiva aziende della Valle d’Aosta 50.000Fon.te. commercio, turismo e servizi 4.000.000Gommaplastica industria della gomma-plastica 110.000Previcooper distribuzione cooperativa 55.000Previmoda industria tessile-abbigliamento, calzature e settori affini 600.000Previvolo piloti e tecnici di volo di compagnie aeree (Alitalia e altre) 2.700Priamo autoferrotranvieri 110.000Socrate aziende di deposito e magazzini generali 15.000Telemaco aziende di telecomunicazione 88.320Lavoratori autonomi: 3.833.300Confedorafi orafo-argentiero 33.300Eurogruzzolo commercio, turismo e servizi 2.000.000Fondartigiani aziende artigiane 1.800.000Fopava lavoratori autonomi della Valle d’Aosta 16.000Fundum commercio, turismo e servizi 150.000Liberi professionisti e altre categorie: 996.936Previclav consulenti del lavoro 18.000Previdoc commercialisti 28.936Famiglia casalinghe 950.000A+B. Totale (b) 14.000.699

(a) Si tratta della platea dei potenziali aderenti destinatari dell’accordo istitutivo, autocertificata da ciascun fondo aisensi dell’art. 7, comma 1, del D.M. 211/97.

(b) I totali non tengono conto dei potenziali destinatari dei fondi Solidarietà Veneto, Fopadiva, Laborfonds, Fonli-gure, Fopava e Fundum perché compresi nell’area dei destinatari degli altri fondi.

84 –

I più elevati tassi di adesione sono registrati dai tre fondi di natura aziendale odi gruppo, fondo MEDIOCREDITO CENTRALE, FONDO PENSIONE QUADRI E CAPI FIAT

e FOPEN, e sono rispettivamente pari all’89,4, all’84,3 e al 70,4 per cento. Quantoai fondi operanti da più tempo, FONDENERGIA conferma il tasso di adesione del 30giugno, pari al 60,5 per cento, mentre per FONCHIM e COMETA le adesioni crescono,raggiungendo rispettivamente il 56,4 e il 33 per cento della platea dei potenzialiaderenti. Anche FONSER e PEGASO, autorizzati all’esercizio fra maggio e giugno2000, registrano elevati tassi di adesione, pari rispettivamente al 54,2 e al 44,8 percento. Il fondo territoriale LABORFONDS, rivolto ai lavoratori dipendenti del Tren-tino-Alto Adige, presenta un tasso di adesione pari al 23,6 per cento, in crescita ri-spetto al 22,5 per cento di fine giugno e al 12,1 per cento di fine 1999.

Nell’ambito dei fondi autorizzati all’esercizio destinati ai lavoratori autonomi eliberi professionisti si registrano tassi di adesione più modesti, pari al 2,3 per centodi FONLIGURE, autorizzato all’attività solo di recente, e al 6,3 per cento di FONDO-DENTISTI.

Tra i 24 fondi negoziali autorizzati alla raccolta, 16 sono destinati alla catego-ria dei lavoratori dipendenti; sono presenti, inoltre, 5 fondi di lavoratori autonomie 2 fondi che raccolgono le adesioni di liberi professionisti. Infine, il fondo FAMI-GLIA è rivolto alle casalinghe.

La soglia minima delle adesioni, prevista dalle fonti istitutive per dare avvio al-l’attività, è superata da 9 fondi; fra questi i tassi di adesioni più elevati sono regi-strati dai fondi destinati ai lavoratori dipendenti, mentre i tre fondi rivolti a liberiprofessionisti e lavoratori autonomi presentano adesioni modeste, che in percen-tuale dei potenziali aderenti vanno dallo 0,2 di FONDARTIGIANI al 4,7 per cento diPREVIDOC. Il fondo FAMIGLIA presenta un basso tasso di adesione (0,1 per cento),ma ha ottenuto l’autorizzazione a raccogliere le iscrizioni solamente dal primo lu-glio 2000.

I fondi destinati ai lavoratori dipendenti registrano nel complesso un tasso diadesione pari al 44,9 per cento, presentando situazioni differenziate. PREVIVOLO eFONDAV, riservati rispettivamente ai piloti e tecnici e agli assistenti di volo dellecompagnie aeree registrano elevati tassi di adesione, pari all’82,2 e al 51,8 per cento.Il fondo TELEMACO per i dipendenti delle aziende di telecomunicazione presentaun tasso del 75 per cento, mentre per FONCER e PREVICOOPER le percentuali di ade-sione sono inferiori al 15 per cento.

Modesto risulta il livello delle iscrizioni relativo ai fondi che non hanno ancorasuperato la soglia minima, pari nel complesso a circa l’1 per cento. In alcuni casiperò gli iscritti raggiungono quote non trascurabili dei potenziali aderenti, come il25,7 per cento di CONCRETO e il 15,8 per cento di FONDO GOMMA PLASTICA.

– 85

FONDI NEGOZIALI AUTORIZZATI ALLA RACCOLTA DELLE ADESIONI:ISCRITTI E TASSI DI ADESIONI

Data di Iscritti Platea dei Tassi di adesione (b) (%)potenzialiautorizzazione alla

al al al aderenti al al alraccolta adesioni31/12/99 al 30/06/00 30/09/00 (a) 31/12/99 30/06/00 30/09/00

Fondi che hanno raggiunto la soglia minima delle adesioni (c):

Lavoratori dipendenti:

Foncer 28/01/99 3.819 4.920 5.058 35.000 10,9 14,1 14,5Fondav 17/11/99 0 2.172 2.411 4.650 0,0 46,7 51,8Previcooper 07/09/98 5.397 7.155 7.490 55.000 9,8 13,0 13,6Previvolo 25/11/98 2.168 2.214 2.220 2.700 80,3 82,0 82,2Telemaco 07/04/99 66.171 66.524 66.230 88.320 74,9 75,3 75,0

Totale 77.555 82.985 83.409 185.670 41,8 44,7 44,9

Lavoratori autonomi e liberi professionisti:

Fondartigiani 28/04/99 943 3.040 3.040 1.800.000 0,1 0,2 0,2Fundum 10/07/98 2.401 3.100 3.105 150.000 1,6 2,1 2,1Previdoc 01/10/98 1.334 1.338 1.365 28.936 4,6 4,8 4,7

Totale 4.678 7.528 7.510 1.828.936 0,3 0,4 0,4

Altre categorie:Famiglia 01/07/00 – – 1.150 950.000 – – 0,1

Fondi che non hanno raggiunto la soglia minima delle adesioni (c):

Artifond 12/01/00 0 0 20 900.000 0,0 0,0 0,0Byblos 02/02/00 0 115 840 200.000 0,0 0,1 0,4Concreto 08/02/00 0 622 3.337 13.000 0,0 4,8 25,7Confedorafi 01/07/00 – – 155 33.300 – – 0,5Eurofer 01/07/00 – – 0 113.000 – – 0,0Eurogruzzolo 28/07/99 0 0 0 2.000.000 0,0 0,0 0,0Fon.te. 02/09/98 4.851 7.900 9.200 4.000.000 0,1 0,2 0,2Fondapi 02/12/98 10.736 18.685 20.065 700.000 1,5 2,7 2,9Fondo Gomma Plastica 04/08/99 1.342 16.200 17.326 110.000 1,2 14,7 15,8Fopadiva 23/11/99 0 202 400 50.000 0,0 0,4 0,8Fopava 26/05/99 300 300 300 16.000 1,9 1,9 1,9Previclav 24/02/99 412 467 472 18.000 2,3 2,6 2,6Previmoda 05/05/99 23.895 30.400 31.145 600.000 4,0 5,1 5,2Priamo 01/07/00 – – 0 110.000 – – 0,0Socrate 16/12/98 0 97 97 15.000 0,0 0,6 0,6

Totale 41.536 74.988 83.339 8.812.300 0,5 0,9 0,9

(a) La platea dei potenziali aderenti è stata fornita da ciascun fondo. I totali dei potenziali aderenti non tengono contodi Fopava, Fopadiva e Fundum in quanto i lavoratori a cui tali fondi si rivolgono sono già compresi nel bacino deipotenziali aderenti degli altri fondi.

(b) Il tasso di adesione è stato determinato in base al rapporto fra gli iscritti e il bacino dei potenziali aderenti, for-nito da ciascun fondo ai sensi dell’art. 7, comma 1, del D.M. 211/97.

(c) La soglia minima rappresenta il livello minimo delle adesioni previste dalle fonti istitutive per dare avvio all’attività.

86 –

COMMISSIONE DI VIGILANZA SUI FONDI PENSIONE

Direzione Studi e Ricerche Economiche

ALLEGATO 2

IL FINANZIAMENTO DEI SISTEMI PENSIONISTICI PUBBLICI NEI PAESI U.E.

I regimi pensionistici pubblici dei paesi dell’U.E. si basano sul sistema della ri-partizione e sono in varia misura finanziati con una combinazione di versamenticontributivi e fiscalità generale. Più in particolare, mentre nei sistemi di tipo assi-curativo (in cui le prestazioni sono correlate alla durata del periodo contributivo eal livello dei redditi da lavoro) il finanziamento si basa sulla contribuzione, nei si-stemi di tipo universalistico (con pensioni di base, fisse ed uguali per tutti, flat-rate,non commisurate all’ammontare delle retribuzioni percepite durante la vita lavo-rativa né agli anni di servizio) il reperimento delle risorse è riconducibile in pre-valenza alla fiscalità generale: come caso limite si può prendere la Danimarca incui non è previsto alcun versamento di contributi. Nel Regno Unito, analogamenteall’Irlanda e all’Olanda, mentre altre funzioni della spesa sociale sono finanziatequasi totalmente tramite le imposte dirette sul reddito, la funzione previdenziale,proprio per la sua natura assicurativa, è coperta, anche se solo in parte, con il ver-samento dei contributi. Nei paesi in cui il sistema ha caratteristiche di tipo univer-salistico, quindi con più modesti livelli di copertura pubblica, la previdenza com-plementare trova maggiore diffusione.

Con le uniche eccezioni di Belgio, Portogallo e, se si esclude la contribuzione acarico dello Stato, Grecia, sono previsti tetti contributivi. Francia, Germania, Lus-semburgo, Olanda e Spagna applicano aliquote proporzionali che si annullano oltreun determinato livello di reddito, mentre in Irlanda e Regno Unito le aliquote sonodifferenziate e progressive.

Con riferimento all’entità del prelievo, le aliquote legali di contribuzione a ca-rico del lavoratore e dell’impresa variano considerevolmente da un paese all’al-tro (1). L’onere maggiore è sostenuto, oltre che in Italia (32,7 per cento), in Por-

– 87

(1) I confronti non risultano sempre agevoli in quanto solamente in alcuni paesi è prevista un’ali-quota di contribuzione specifica volta al finanziamento della spesa previdenziale; altre volte, infatti, talecontribuzione è ricompresa all’interno di altre funzioni della spesa sociale, oppure esiste un’unica con-tribuzione per tutte le funzioni della protezione sociale.

togallo (34,25 per cento) e in Spagna (28,3 per cento); tuttavia in questi ultimi duepaesi, a differenza dell’Italia in cui l’aliquota contributiva si riferisce solamente allaparte previdenziale della spesa, si tratta di un’unica contribuzione che in Porto-gallo va a favore di tutte le funzioni della spesa sociale e in Spagna va a favore,oltre che della previdenza, anche dell’assicurazione malattia e maternità.

In una posizione intermedia si colloca la Grecia con un’aliquota contributivadel 20 per cento; nei rimanenti paesi la contribuzione oscilla dal 16 per cento delLussemburgo al 19,5 per cento della Germania.

Oltre alle entrate derivanti dal versamento contributivo, in tutti i paesi esami-nati, con le uniche eccezioni di Francia, Olanda e Portogallo, è prevista la parteci-pazione dello Stato al finanziamento di una parte della spesa pensionistica, in unamisura che viene determinata sulla base di parametri che variano da un paese al-l’altro. In Germania, ad esempio, è stato istituito il versamento da parte dello Statodi un vero e proprio contributo, la cui entità è correlata positivamente agli anda-menti delle retribuzioni lorde e, dal 1992, anche ai valori assunti dall’aliquota con-tributiva a carico del lavoratore e dell’impresa. Altri due paesi in cui è previsto uncontributo a carico dello Stato, che al pari di quello del lavoratore e del datore dilavoro viene calcolato in percentuale della retribuzione, sono la Grecia e il Lus-semburgo.

88 –

IL FINANZIAMENTO DEI SISTEMI PENSIONISTICI PUBBLICI DI BASE NEI PAESI DELL’U.E.

Sistema Aliquote Massimale Concorsocontributive % reddito annuo dello Stato

(valori in euro)

Belgio Ripartizione Lavoratore: 7,50 senza tetto 20% della spesaImpresa: 8,86 senza tettoTotale: 16,36

Danimarca Ripartizione Il sistema previdenziale non risulta finanziato con il gettito contributivo ma tramite il Fino a concorrenzaricorso alla fiscalità generale della spesa

Francia Ripartizione Lavoratore: 6,55 26.471 Non è previsto il0,10 senza tetto concorso dello Stato

Impresa: 8,20 26.4711,60 senza tetto

Totale: 16,45Germania Ripartizione Lavoratore: 9,75 52.152 Sovvenzioni annuali

Impresa: 9,75 52.152 dello StatoStato: (vedi nota)Totale: 19,50

Grecia Ripartizione Lavoratore: 6,67 senza tetto Fino a concorrenzaImpresa: 13,33 senza tetto del deficitStato: 10,00 4.452.000 DR previdenzialeTotale: 30,00

Irlanda Ripartizione Lavoratore: 5,50 25.316 Fino a concorrenzaImpresa: 12,20 26.962 del deficitTotale: 17,70 previdenziale

Italia Ripartizione Lavoratore: 8,89 73.332 Trasferimenti delloImpresa: 23,81 73.332 Stato alla gestione per gliTotale: 32,70 interventi assistenziali e

di sostegno allegestioni previdenziali

Lussemburgo Ripartizione Lavoratore: 8,00 65.063 Copre il 50% delleImpresa: 8,00 65.063 spese amministrativeStato 8,00 65.063 e del personaleTotale: 24,00

Olanda Ripartizione Lavoratore: 17,90 21.861 Il concorso dello Statoè previsto solo per la

funzione invaliditàPortogallo Ripartizione Lavoratore: 11,00 senza tetto Non è previsto il

Impresa: 23,25 senza tetto concorso dello StatoTotale: 34,25

Regno Unito Ripartizione Le aliquote contributive variano in base al reddito. Lavoratore: non paga contributi se Sovvenzioni delloil salario set. è <60£; 2% di 60£ più il 10% (8,4% se decide di non aderire al Serps) del Stato pari a circa ilsalario fra 60 e 500£. Datore di lavoro: non paga contrib. se la paga set. è <60£. Le 5% del gettito pari al 3% (salari settim. da 60 a 105£), 5% (da 105 a 150£), aliquote sono 7% (da 150 contributivoa 205£) e al 10,2% (>205£). Se il lavoratore non aderisce al Serps, le sono diminuite complessivo aliquote del 3% sui redditi fra 60 e le 500£

Spagna Ripartizione Lavoratore: 4,70 28.836 È previsto il contributoImpresa: 23,60 28.836 dello StatoTotale: 28,30

Belgio: È previsto un ulteriore contributo da prelevare, nella misura del 3,5% sulle pensioni di invalidità e su quelle anticipate.Francia: Per il finanziamento delle pensioni IVS è anche stato istituito il “contributo sociale generalizzato” pari al 2,4%, applicato ai redditi soggetti ad

imposta personale e ad altre forme di reddito di capitale soggette a tassazione separata.Germania: L’entità del contributo a carico dello Stato è correlata positivamente agli andamenti delle retribuzioni lorde e ai valori assunti dall’aliquota a

carico del lavoratore e dell’impresa.Per la Germania dell’Est il tetto è più basso (44.172 Euro).

Grecia: Il contributo a carico dello Stato viene pagato solamente in relazione alle persone assicurate dopo il 31/12/92.Irlanda: Si tratta di un’unica contribuzione a favore di tutte le funzioni di cui si compone la spesa sociale complessiva.

È prevista un’aliquota del 9% per le retribuzioni fino a 15.190 euro annui.Italia: Il tetto riguarda i nuovi occupati, ovvero i soggetti che si assicurano per la prima volta a partire dal 1996 per i quali la pensione sarà liquidata

con il sistema contributivo.Regno Unito: Oltre al versamento dei contributi è previsto anche il finanziamento tramite il ricorso alla fiscalità generale.Spagna: Le aliquote contributive sono comprensive anche dell’assicurazione malattia e maternità.

Fonti: Le pensioni in Italia e in Europa (2000), Social Protection in the Member States of the Community, Ue (1996).

– 89

90 –

PAOLO SAVONA (*)

ANCORIAMO LA RIFORMA PENSIONISTICA ALPORTAFOGLIO DELLE FAMIGLIE E AL BONUS FISCALE

1. È la terza volta in un breve arco di tempo che prendo la parola in questoconsesso e non vorrei annoiare ripetendo concetti da me già espressi senza peral-tro trovare grande udienza. Devo quindi trovare parole diverse e più efficaci perraggiungere lo scopo di convincere il Governo, forse è il caso di dire gli italianitutti, ad affrontare il problema della transizione da un regime pensionistico a unaltro piuttosto che il solo “adattamento” dell’attuale basato sulla ripartizione e diusare le risorse che paiono formarsi nel bilancio pubblico per raggiungere questoscopo invece di destinarle a finalità importanti, ma non prioritarie rispetto a quelleoggetto della nostra attenzione.

Chi mi ha preceduto ha tracciato un quadro molto efficace della problematicache dobbiamo affrontare, fornendo tutti gli elementi necessari per la soluzione delproblema pensionistico. Soluzione che – se solo si avesse la buona volontà di ab-bandonare, non dico tutte, ma almeno un pizzico delle prevenzioni ideologiche –,potrebbe procedere su un terreno pragmatico che non arrecherebbe danni o chenon ne arrecherebbe di gravi ai pensionati, ai lavoratori e alle loro famiglie.

La mia proposta si differenzia dalle analisi avanzate in passato e ribadite que-st’oggi perché propone di agganciare l’intera riforma allo stato del portafoglio fi-nanziario delle famiglie e di risolvere il problema pensionistico facendo leva anchesu di esso. Gli italiani hanno mostrato d’essere più pragmatici e accorti dei loro go-vernanti e dei loro sindacati. Sanno bene che il regime pensionistico attuale è in-sostenibile, anche se tentano di difenderlo finché possibile, e hanno già provvedutoa farsi un fondo integrativo senza alcun incentivo o obbligo di legge o di contratto.Il nostro comune maestro Guido Carli ha sempre ripetuto in consessi molto auto-revoli: “ricordatevi che gli italiani non sono cretini”. Sono in grado cioè di mostrareaccortezza nel valutare i loro reali interessi e pazienza nell’affrontare i sacrifici ne-cessari per raggiungere un obiettivo (l’ultimo caso è quello della partecipazione al-l’euro) o per uscire da una crisi (come quella petrolifera degli anni settanta). Sepensiamo che nell’arco di un decennio hanno pagato dieci punti percentuali in piùdi PIL sotto forma di imposizione fiscale per aggiustare il bilancio pubblico dal lato

– 91

(*) Università LUISS Guido Carli, Roma.

delle entrate senza incidere sull’inefficienza dello Stato e sulle relative spese, nonpossiamo negare loro la qualifica di pazienti. In altri paesi, un incremento così ra-pido della pressione fiscale avrebbe avuto un riflesso rivoluzionario. Anzi, quandoè stato loro proposto il rimborso dell’“eurotassa”, così fu definita l’imposizionestraordinaria decisa a fine 1997 per rientrare nei parametri di Maastricht, accolserocon scetticismo la decisione commentando “ormai l’hai presa, perché rimborsar-mela?”.

Gli italiani hanno mostrato saggezza nell’affrontare il loro futuro, accumulandouna ricchezza finanziaria che già oggi garantisce in media un rendimento all’incircapari alle pensioni minime. Purtroppo le statistiche sulla divisione della ricchezza fi-nanziaria tra le diverse categorie produttive e i pensionati che compongono la no-stra società risalgono al 1995. Esse sono curate dalla Banca d’Italia e il loro ag-giornamento è un atto fondamentale per il percorso logico che suggerisco ai politicie che oggi intendo indicare come soluzione del problema. Alcune statistiche sonogià state citate da Pierluigi Ciocca e da esse traiamo conferma che i pensionati sisono già costituiti un fondo integrativo, anche se non è chiamato così, né ha i cri-smi dell’ufficialità.

2. Le famiglie italiane con a capo un pensionato sono circa la metà delle fami-glie italiane. Questo dato indica la dimensione raggiunta dal fenomeno del pen-sionamento in Italia, rispetto al mercato del lavoro. Siamo ormai prossimi alla pa-rità tra lavoratori e pensionati. Nel 1995, ciascuna di queste famiglie aveva giàaccumulato 142 milioni di lire in attività finanziarie e nel loro insieme possedevanoil 52% della ricchezza finanziaria complessiva del Paese. Sappiamo anche dall’in-dagine sul risparmio delle famiglie italiane che esse possiedono altrettanto sottoforma di abitazioni e altri beni reali.

Quanto basta per confermare accortezza e pazienza.Le famiglie con a capo un lavoratore dipendente possedevano in media 67 mi-

lioni di lire (con punte di 71 milioni per la categoria dirigenziale) – non avendo an-cora esaurito, per dirla con Franco Modigliani, l’arco vitale dell’accumulazione dirisparmio –, e quelle con a capo un lavoratore autonomo, 183 milioni (con puntedi 365 milioni per gli imprenditori e i professionisti).

Un calcolo ragionevole conduce a una stima aggiornata all’anno 2000 di almeno200 milioni di attività finanziarie per famiglia con a capo un pensionato. Ipotiz-zando un rendimento sempre medio del 5%, si può affermare che i pensionati rad-doppiano in media il minimo pensionistico.

Vi è certamente un problema di distribuzione di frequenza, cioè il classico ef-fetto del “pollo di Trilussa”, secondo il quale se due persone possiedono un polloe uno solo lo mangia, le statistiche registrano che ciascuno ne ha mangiato la metà.Per ancorare la riforma pensionistica a questa rilevante dotazione di risorse, oc-corre risolvere anche il problema distributivo. Può darsi che non tutti abbiano 200

92 –

milioni e che l’incentivazione fiscale necessaria per l’ancoraggio debba tenere contodella distribuzione intorno alla media.

Insieme all’invito rivolto alla Banca d’Italia di aggiornare le statistiche del 1995,occorre aggiungere anche quello di fornire informazioni sulla distribuzione di fre-quenza.

A questo punto giova ricordare lo scambio di idee avuto con Onorato Castel-lino nel corso del Convegno di Chia Laguna. Egli ha negato fondatezza alla pro-posta di riforma avanzata da Franco Modigliani che ipotizza un rendimento del 4%del risparmio accumulato a fini integrativi. Le statistiche presentate da Coltortismentiscono questo pessimismo, anche se il periodo da lui considerato è influen-zato dalla forte crescita dei possessi azionari e delle quotazioni relative. È pertantoragionevole fare calcoli molto prudenziali, come ho fatto ipotizzando un rendi-mento del 5%, giustificato da quello del capitale produttivo che nel nostro paesesi colloca tra il 5 e il 6% (se consideriamo il ROI-Return On Investment ricavatodai dati Mediobanca), per i settori che hanno già affrontato il problema dell’espo-sizione alla concorrenza internazionale. Il capitale investito nei settori non ancoraesposti alla concorrenza rende quasi il doppio, ma non è il caso di contare a lungosulla loro protezione per i calcoli necessari a condurre in porto una riforma del si-stema pensionistico dal regime a ripartizione a quello ad accumulazione.

3. Su questa dotazione di capitale si dovrebbe innestare una politica che puntia risolvere i problemi pensionistici di tutti e non di singole categorie produttive odegli stessi pensionati. La differenza della mia proposta rispetto alle altre avanzatesta nel fatto che intende affrontare il problema nella sua generalità, ossia avviandouna transizione totale dal regime a ripartizione a quello a capitalizzazione. A co-loro che sostengono non esservi risorse sufficienti per siffatto passaggio o che le ri-sorse accumulabili non rendono a sufficienza, rispondo con le statistiche e con l’e-videnziare che le famiglie si sono già messe sulla strada dell’accumulazione; si trattasolo di rafforzare questa tendenza spontanea, concedendo incentivi fiscali che ri-spettino l’accordo europeo di mantenere in pareggio il bilancio di parte corrente.Per questo motivo, la troppa insistenza posta sulla devoluzione del solo TFR aifondi pensione integrativi è sbagliata. Se ci si limita a questo e si rafforza, come siva facendo, il sistema attuale per migliorare la sua equità o per sanare i suoi conti,si va in direzione opposta a quella che l’accortezza e la pazienza degli italiani hagià chiaramente indicato. Ritorniamo alla raccomandazione di Guido Carli: ricor-datevi che gli italiani non sono cretini!

Il problema va affrontato nella sua totalità e deve passare attraverso alcunetappe.

Prima: una di queste è particolarmente conflittuale in Italia: l’assoggettamentodella ricchezza finanziaria all’imposta sul reddito delle persone fisiche, un regime

– 93

presente in tutti i paesi civili; esso è stato sempre richiesto dalle persone sagge, maè stato respinto sulla base del fatto che il fisco italiano non è equo e, pertanto, nonpossiamo tassare le rendite finanziarie per non aggiungere altre iniquità. Questo èun argomento fondato, ma anche nelle mini-riforme in atto (e sono tante) questoargomento non è mai apparso come finalità auspicabile da perseguire. La mia tesiè che assoggettare le rendite finanziare alla base imponibile per l’IRPEF è indi-spensabile per esonerarle, ma in funzione di un piano di accumulazione a fini pen-sionistici.

Seconda: introdurrei un meccanismo simile a quello che la Scuola di Chicago,ma non solo quella, ha definito con il termine negative income tax. Se una personanon raggiunge un reddito minimo “vitale”, lo Stato gli versa una cifra integrativache gli consente di ottenerlo, appunto una “tassa negativa”, risolvendo anche il ca-rico di pensioni sociali che erodono gli oneri sociali versati e generano il disavanzopensionistico sul quale si puntano gli strali di tutte le istituzioni internazionali chevigilano sugli andamenti economici del Paese.

Alcuni anni or sono, con alcuni amici abbiamo intrapreso una strada che con-sidero molto civile ma inutile, quella della denuncia di un problema e dell’indica-zione di una soluzione politica senza essere parte in causa. Abbiamo pubblicato undocumento, ricordato come Documento dei trenta, nel quale indicavamo che, of-frendo un minimo vitale di 600 mila lire al mese e abolendo qualsiasi altra formadi intervento sociale integrativo, lo Stato avrebbe risparmiato 5 mila miliardi. Esi-stono infatti decine di piccoli interventi sociali che non risolvono il problema, la-sciano insoddisfatti tutti e che espongono il sistema agli abusi. Abbiamo letto tuttidi persone facoltose che percepivano il sussidio di povertà. Affinché la negative in-come tax e l’incentivazione fiscale all’accumulazione di ricchezza vengano appli-cate correttamente dobbiamo esser certi che il sistema fiscale non sia iniquo e chetutti redditi vengano considerati.

Terza: perché il sistema diventi equo, occorrerebbe passare attraverso l’abban-dono del segreto bancario per il fisco, come già accade negli Usa, dove l’accerta-mento fiscale opera senza troppi difetti, né proteste. Se non ci riuscisse di farlo conle nostre risorse tecniche, si potrebbe chiedere l’aiuto dell’organizzazione fiscaleamericana. Ma il problema non è mai stato tecnico, ma politico.

Su queste basi, credo che i sindacati dovrebbero togliere le loro riserve alla riforma integrale. Forse altre forze, quelle che evadono il fisco e che beneficianodi larghi esoneri per via della cedolare secca sulla ricchezza finanziaria, si oppor-ranno.

Decida perciò il Sindacato dei lavoratori chi intende proteggere: chi paga le tasseo chi le evade o beneficia del loro esonero ingiustamente?

94 –

4. Passo ora dai presupposti della proposta alla sostanza della stessa. Il conte-nuto della proposta può articolarsi in vari modi, secondo un arco che va dalla liberascelta all’obbligatorietà del passaggio dal regime a ripartizione a quello ad accu-mulazione. La prima soluzione estrema porta fuori dal sistema tutti quelli che hannopotere di risparmio sufficiente, sottraendo risorse preziose al regime attuale, che con-tinuerebbe a sopravvivere con maggiori difficoltà. Occorre perciò conoscere primala distribuzione di frequenza intorno alla media dei possessi finanziari, per deciderese ricorrere a una composizione volontaria-obbligatoria o solo obbligatoria.

È forse inutile aggiungere che le mie preferenze vanno per l’obbligatorietà, ot-tenibile con un accordo triangolare tra Governo, Sindacati padronali-professionalie Sindacati dei lavoratori.

In linea di principio lo scopo delle incentivazioni è quello di consentire a chiun-que di raggiungere un dato capitale finanziario (ed eventualmente reale) conce-dendo esoneri fiscali totali o parziali, progressivi o uniformi.

Passo ora all’attualità. Il Governo dichiara di avere 15 mila miliardi (o giù di lì)da restituire alle famiglie e alle imprese e propone di ridurre le aliquote IRPEF eIRPEG, di aumentare le pensioni minime e di distribuire piccoli aiuti a destra e amanca, perdendo l’occasione di affrontare l’ultimo dei grandi problemi del Paese,quello del disavanzo pensionistico. Con 15 mila miliardi, ipotizzando di azzerare lasola cedolare secca del 12,5% sulle rendite nette finanziarie (nell’ipotesi del 5% direndimento dei titoli), si può incentivare un accumulo di ricchezza finanziaria paria 2,4 milioni di miliardi di lire, cioè una larga quota del totale della ricchezza fi-nanziaria delle famiglie. Si può pertanto andare anche oltre e ipotizzare di esone-rare l’intera cedolare secca e altrettanto di IRPEF, cioè il 25%, incentivando di 1,2milioni di miliardi di lire. Nell’ipotesi che si voglia incentivare un possesso di 200milioni a testa, pari a un rendimento-pensione di oltre 800 mila lire mensili, il nu-mero delle persone che potrebbero beneficiarne sarebbero 12 milioni nel primocaso e 6 nel secondo. Ripetendo analoga operazione nell’anno seguente, si rag-giungerebbe la totalità dei lavoratori nel caso di esonero della sola cedolare.

Resta naturalmente da calcolare esattamente, soprattutto per i pensionati, sel’incentivazione ha portata equivalente ai benefici goduti o godibili in futuro. Na-turalmente, in presenza di una negative income tax, si può non offrire un beneficioequivalente, nondimeno il calcolo va effettuato, per procedere all’indispensabilevalutazione. Si devono quindi valutare anche altri effetti: l’impatto sulle buste pagadei lavoratori per la cessazione degli oneri sociali; l’impatto sull’imposizione fiscalederivante dall’elevazione dei redditi in busta paga e dal maggiore sviluppo realepossibile a seguito delle più favorevoli condizioni che si vengono a creare sul mer-cato finanziario (più abbondanza di risparmio), sulla domanda globale e sull’occu-pazione.

L’obiezione consueta è che i lavoratori non hanno potere di risparmio e che iconti dello Stato peggiorerebbero. Un calcolo rapido di tipo macroeconomico dà

– 95

una risposta affermativa. Infatti l’uscita dal sistema a ripartizione aumenterebbe ilreddito in busta paga di una cifra ragguardevole, 240 mila miliardi di lire. Lo Statorisparmierebbe circa 100 mila miliardi, perché non dovrebbe dare il suo contributoal sistema pensionistico e agli altri interventi sociali. Anche se si corregge questacifra per l’ammontare che lo Stato deve sborsare per la negative income tax, tra ciòche risparmia e ciò che incassa, c’è comunque spazio senza alterare, forse miglio-rando, i conti dello Stato e senza tenere conto dei benefici attesi in termini di cre-scita reale e di occupazione, sottolineati nell’intervento di Pierluigi Ciocca.

Un calcolo microeconomico per i lavoratori a salario minimo conduce a valu-tare che essi dovrebbero mettere da parte mensilmente tra le 200 e le 300 mila lireper coprire il piano di accumulazione finanziaria equivalente ai diritti pensionisticiacquisiti. Possono essi mettere da parte ogni mese tale cifra? Credo di sì. Forse nepatirebbero gli stadi, i bar, ne patirebbero i consumi voluttuari, ma, pur conside-rato che la partita di calcio e il caffè sono divenuti beni essenziali come la benzinae il telefono cellulare, educato come sono a una scuola di severità e avendo san-gue genovese nelle mie vene, considero questa possibilità non troppo lontano dallarealtà.

5. Lo scopo di questo mio intervento non era quello di presentare un piano“chiuso”, ma le linee di un piano “aperto” ai perfezionamenti desiderati dalle partiin causa, dimostrando che le risorse ci sono, sia da parte delle famiglie italiane, chegià hanno avviato spontaneamente la riforma, sia da quella dello Stato, che da unlato cederebbe risorse fiscali per risolvere il problema pensionistico e dall’altro neintroiterebbe altre a seguito dello sviluppo del reddito e dell’occupazione otteni-bili.

Ho fornito solo alcuni parametri e avanzato alcuni suggerimenti.Resto dell’avviso che occorra procedere a un disegno di grande respiro piutto-

sto che di piccolo.Naturalmente la storia d’Italia ci dice che i disegni di grande respiro non si rea-

lizzano mai, perché sovente sono di stampo illuminista.Per questo motivo non mi oppongo a rivendicazioni categoriali, come quelle

avanzate dalle Casse professionali e dai Fondi Pensione, ma resto dell’avviso espero che queste rivendicazioni divengano sprone ad affrontare il problema nellasua integrità, come reazione alla tutela degli interessi di gruppo che queste riven-dicazioni comportano.

Occorre procedere con coraggio sulla strada della soluzione globale del pro-blema, avvicinandoci ancor più a un assetto istituzionale da società civile a fortepotere economico mondiale, com’è l’Italia.

96 –

ANGELO TANTAZZI (*)

PROBLEMATICHE DEI MERCATI BORSISTICI

Come prima cosa intendo ringraziare per l’invito che mi avete rivolto. Il miointervento toccherà tre punti salienti:

• analizzare la dimensione del comparto dei fondi pensione;

• quantificare la presenza in Borsa dei fondi pensione;

• esprimere alcune considerazioni sul ruolo che gli stessi potranno esercitare nelleattività di governo delle imprese.

Partiamo dalla quantificazione del fenomeno. Secondo i dati di fonte Banca d’I-talia, alla fine del 1999 i fondi pensione rappresentavano il 2,2 per cento del totaledelle attività finanziarie delle famiglie. Il trend degli ultimi cinque anni si presentain flessione (nel 1995 il dato era al 3 per cento). Se guardiamo invece al totale delleattività gestite dagli investitori istituzionali, a fine 1999 i fondi pensione rappresen-tavano un po’ più del 5%. Anche tale grandezza è in calo rispetto alla quota del-l’anno precedente, pari al 6,5%. È pertanto evidente una crescita più lenta delleforme di risparmio assorbite sotto forma di fondi pensione rispetto alla dinamicadelle altre forme di impiego. Osservando la composizione del portafoglio dei fondipensione balza immediatamente all’occhio come la quota investita in immobili siaancora molto elevata e pari a fine 1999 al 42% del complesso delle attività gestite.Anche la quota della liquidità è elevata (16%) mentre le azioni e i titoli esteri pe-sano per il 3%, le obbligazioni per circa il 5%, i titoli di stato per il 21%. Sorge atal proposito, e ribadisco quanto già detto dal prof. Savona e dagli altri relatori, unproblema di redditività complessiva degli investimenti in fondi pensione, stante ilpeso rilevante degli immobili. Se guardiamo a quanto accaduto negli ultimi tre annialla detenzione delle sole attività finanziarie, escludendo quindi gli immobili, osser-viamo che le attività finanziarie delle famiglie sono cresciute a un tasso medio annuodel 10%, mentre le attività finanziarie dei fondi pensione sono cresciute a un tassomedio annuo del 3%. A titolo di confronto, i patrimoni dei fondi comuni d’investi-mento, sempre negli ultimi tre anni, sono cresciuti a un tasso medio annuo di quasiil 60%. I confronti con gli altri paesi europei sono già stati ricordati negli interventiche mi hanno preceduto e quindi non intendo soffermarmi ulteriormente su essi.

– 97

(*) Presidente Borsa Italiana Spa.

Le ragioni della lenta partenza del comparto dei fondi pensione in Italia sonomolteplici e in parte già ricordate. Esse riguardano prevalentemente l’incertezzanormativa, si pensi al susseguirsi di disposizioni in materia fiscale e di trattamentodi TFR, nonché la presenza di un forte grado di copertura assicurato dalla com-ponente pubblica che non incoraggia di certo il ricorso alla previdenza integrativa.Le analisi effettuate al fine di tracciare una possibile evoluzione per il prossimo de-cennio, sulla base di alcune valutazioni e in funzione di quella che sarà la nuovanormativa che entrerà in vigore l’anno prossimo, suggeriscono che nel corso deiprossimi cinque anni si potrà assistere ad un raddoppio del patrimonio comples-sivo gestito dai fondi pensione. In sostanza il patrimonio complessivo dei fondi pen-sione – che a fine 1999 si situava intorno a 60 miliardi di euro – potrebbe arrivarenel 2005 a un ammontare collocabile intorno ai 110 miliardi di euro.

Ora vediamo il secondo punto: la relazione tra fondi pensione e Borsa. I fondipensione attivi sono stati finora molto cauti nell’investimento azionario, che nonraggiunge il 3% del totale del patrimonio e poco meno del 5% se si considera sol-tanto la parte finanziaria. Osservando la distribuzione del patrimonio nel corso deltempo, si nota inoltre che la quota è stabile negli ultimi tre anni. Al momento at-tuale quindi si registra una partecipazione molto limitata dei fondi pensione al mer-cato azionario. Sempre con riferimento a fine ‘99, le azioni detenute dai fondi pen-sione rappresentano lo 0,2% della capitalizzazione di Borsa. Un’idea della possibileevoluzione dell’industria dei fondi pensione può essere data ripercorrendo l’espe-rienza dei fondi comuni, dove in generale è ravvisabile una notevole inerzia. A fineottobre le azioni italiane detenute dai fondi comuni di investimento rappresenta-vano circa l’11% del loro patrimonio gestito ed erano pari a 57 miliardi di euro.Negli ultimi quattro anni la quota investita in azioni italiane è passata da 10 a 44miliardi di euro (+45%), mentre il patrimonio complessivo dei fondi comuni ita-liani è cresciuto del 64%. L’evoluzione della quota di azioni italiane nei portafoglidei fondi comuni di investimento ha sostanzialmente seguito il trend di crescita dellacapitalizzazione di Borsa (+40%), ed è principalmente ascrivibile al solo apprez-zamento dei corsi delle azioni possedute. L’incidenza sul totale del portafoglio deifondi comuni risulta infatti notevolmente ridimensionata, essendo scesa dal 30%del 1995, al 10% del 1997, per poi stabilizzarsi questo livello. Una realtà analogaemerge dall’osservazione dell’incidenza delle azioni italiane nel portafoglio deifondi rispetto alla capitalizzazione di Borsa, che negli ultimi sei anni ha oscillatotra il 5% e l’8%. Nello stesso tempo gli stessi fondi di investimento hanno au-mentato fortemente la quota delle azioni estere detenute, che è passata in tre annidall’11% al 32% del loro patrimonio netto. Che cosa è avvenuto sostanzialmente?

Con la progressiva riduzione dei tassi di interesse e l’eliminazione del rischio dicambio in nell’area-euro contestuali alla realizzazione dell’Unione Economica eMonetaria, dal 1998 le famiglie italiane hanno indirizzato una parte significativadei flussi che si liberavano dagli investimenti in titoli di Stato verso l’industria dei

98 –

fondi di investimento, con obiettivi di diversificazione, soprattutto per la parte in-ternazionale. Nel 1997 la quota di azioni estere nei portafogli dei fondi comuni eraidentica a quella di azioni italiane (intorno ai 20 miliardi di euro). In seguito lacomponente italiana – come abbiamo visto – è aumentata di circa tre volte, men-tre quella estera ha conosciuto una progressione di ben otto volte, raggiungendocirca 160 miliardi di euro. La forte tendenza alla diversificazione cui si è assistitoè un processo fisiologico al mutamento dello scenario finanziario, ma le modalitàcon cui si è realizzata hanno evidenziato come relativamente all’equity domesticogli investitori retail abbiano privilegiato l’accesso diretto al mercato azionario al-l’acquisto di fondi comuni, cui hanno invece fatto ampiamente ricorso per gli in-vestimenti in strumenti finanziari esteri. Nell’ipotesi che l’evoluzione nelle logichedi investimento dei fondi pensione sia simile a quella dei fondi comuni, si potrebbepertanto assistere nel corso dei prossimi anni a una crescita del peso delle azioniitaliane detenute dai fondi pensione sulla capitalizzazione di Borsa dall’attuale0,2% all’1,0%. A irrobustire questa tendenza potrà concorrere un ampliamento si-gnificativo del listino italiano che consentirà di investire in titoli di società di set-tori che oggi sono poco rappresentati, in particolare quelli caratterizzati dalle nuovetecnologie. È chiaro comunque che l’ampliamento del listino potrà modificare inparte questi andamenti, ma non darà mai luogo a un’inversione di tendenza. Veniamo al terzo ed ultimo punto: il ruolo dei fondi pensione nel governo dellesocietà. Io concordo pienamente con quello che è stato detto dal dr. Ciocca, e cioèche essi tenderanno ad avere un peso significativo. Perché? Perché l’orientamentoal medio-lungo periodo – come ha evidenziato le realtà dei paesi anglosassoni, dovei fondi pensione rivestono un ruolo importante – conferisce ai fondi pensione unafunzione di controllo della attività degli amministratori e tende a fare del mercatoazionario il luogo in cui tale controllo diventa più incisivo. Questo ruolo peculiare,anche rispetto agli altri investitori istituzionali, come già accennato dal prof. Fran-cario, dipende dal fatto che la sottoscrizione di un fondo pensione ha un caratterepiù duraturo rispetto alla detenzione di fondi comuni, le cui quote possono esseredismesse in ogni momento. Il gestore del fondo pensione si assume una responsa-bilità maggiore nei confronti sia del sottoscrittore che dell’azienda nella quale hainvestito e alla quale richiede determinati comportamenti, nonché rendimenti. C’èquindi un atteggiamento molto più attivo nei confronti del management delle so-cietà quotate, proprio perché non c’è una flessibilità di entrata e uscita come c’ènel caso dei fondi comuni di investimento. E quindi c’è un’azione che mira più aconsiderare le caratteristiche e le potenzialità di medio-lungo periodo dell’aziendapiuttosto che a concentrarsi sui risultati di breve termine.

Alcune considerazioni conclusive: anche qui mi associo a quanto è stato dettoprima: il riordino delle politiche previdenziali non è più eludibile, non è più rin-viabile. Ci possono essere ancora dei problemi da affrontare e risolvere, ma è chiaroche tempi e misure di realizzazione devono essere ben definiti. Si può indubbia-

– 99

mente ritenere che, con una certa gradualità, i fondi pensione siano destinati adavere un’importanza crescente nel mercato borsistico italiano. Tale tendenza è au-spicabile, perché i fondi pensione andrebbero a colmare, data la loro ottica parti-colare di gestione, un vuoto, vale a dire l’attenzione ai caratteri, ai rendimenti ealle potenzialità di medio-lungo periodo delle aziende. Una volta raggiunta una di-mensione adeguata, i fondi pensione potranno anche proporsi in modo attivo ri-spetto al governo delle società quotate, ponendo in essere tramite la Borsa queimeccanismi di controllo che vanno a vantaggio di tutti i partecipanti del mercato.Oggi il mercato borsistico italiano presenta già caratteristiche di liquidità ed effi-cienza che possono essere utili agli investitori istituzionali sia nazionali che esteri,basti pensare che circa un terzo dell’attività quotidiana di scambi azionari è postain essere da investitori esteri. È chiaro che la gradualità sia connaturata al cam-biamento dei comportamenti in atto; è però indubbio che una netta accelerazionepotrebbe provenire da un chiarimento del quadro normativo e fiscale di riferi-mento, che può portare a un cambiamento significativo della struttura del patri-monio dei fondi pensione, privilegiando le attività di natura finanziaria rispetto aquelle immobiliari.

100 –

I PROBLEMI DELL’INTRODUZIONE DELLAPREVIDENZA PRIVATA E DELLA SUA

COESISTENZA CON QUELLA PUBBLICA

– 101

102 –

MARIO BALDASSARRI (*)

STATO SOCIALE E PENSIONI D ’I TALIA :CHI PRENDE, CHI PAGA ?

Premessa

Spesso si discute sul significato dei termini welfare e workfare a volte contrap-ponendoli, altre assimilandoli, altre ancora distinguendoli a seconda delle tesi chesi vogliano sostenere. Vorrei qui riferirmi al significato più semplice e più reale in-tendendo per welfare (stato sociale) il “far bene” e per workfare (politiche del-l’occupazione) il “fare-produrre lavoro”.

Certamente i due termini possono essere sinergici od in contrasto tra loro e daciò deriva il primo problema che mi riprometto di affrontare: analizzare in con-creto i dati dell’esperienza italiana degli ultimi venti anni per valutare quale wel-fare sia stato realizzato in Italia e quali effetti abbia avuto sul workfare del nostropaese.

Per quanto riguarda il workfare – fare lavoro – appare opportuna una secondadistinzione: il dibattito tra gli economisti ha associato prevalentemente il concettodi workfare alle politiche microeconomiche, cioè a tutti quei sistemi o provvedi-menti che aiutano a cercare o trovare occasioni di lavoro, a trasformare la profes-sione, a rientrare nel circuito dell’occupazione. Occorre però chiarire che esisteanche e soprattutto un workfare macroeconomico: cioè un “fare lavoro” che di-pende dalla struttura del sistema economico e dall’impatto della politica economica.

Concentrerò pertanto prevalentemente la mia analisi sul concetto di workfareriferito alla macroeconomia e cercherò di formulare una proposta specifica di po-litica economica per realizzare, in Italia, un workfare macroeconomico.

Metterò in evidenza come tale idea di workfare, cioè le condizioni di crescita edi creazione dell’occupazione, deve accompagnarsi ad un workfare microecono-mico, con ciò intendendo prevalentemente e sinteticamente ciò che va sotto il nomedi flessibilità del mercato del lavoro. Infatti, senza gli aspetti microeconomici diflessibilità del mercato del lavoro, le condizioni di sviluppo, sostenute dal lato delladomanda, rischiano di trasformarsi in impulsi inflazionistici indotti proprio dalle

– 103

(*) Università “La Sapienza”, Roma.

strozzature del mercato del lavoro ed in generale dei vincoli che si pongono sullato dell’offerta.

Un esempio: se, in equilibrio, produciamo 100 con una forza lavoro pari a 10unità, cosa succede, ceteris paribus, se la domanda aumenta temporaneamente a150? Se esiste una sufficiente flessibilità saremo in grado di aumentare, per il pe-riodo in cui la domanda sarà alta, il numero di occupati instaurando una crescita“vera”; senza un’adeguata flessibilità, invece, dovremo aumentare la forza lavoroin modo strutturale, il cui costo, al decrescere della domanda a 100, si rifletterà pre-valentemente sul prezzo non producendo crescita reale. In termini di triangolo dipolitica economica si tratta, quindi, di un tentativo di usare l’economia italianacome caso di studio per l’applicazione delle ricette che, in qualche modo, si è cer-cato di mandare in giro per l’Europa attraverso il Manifesto contro la disoccupa-zione (1). Ricordo, infatti, come la logica del Manifesto consista in un rilancio dallato della domanda basato sulla certezza dell’esistenza di condizioni di flessibilitàdal lato dell’offerta tali da far sì che la spinta della domanda non si scarichi suiprezzi ma produca maggiore crescita reale e maggiore occupazione.

Infine passerei il testimone all’analisi ed alla proposta di Modigliani e Cepriniperché ritengo che il tema vero, strutturale, di fondo (non solo del nostro sistemadi stato sociale, ma del nostro sistema economico nel suo complesso), sia il pas-saggio storico della previdenza dal sistema a ripartizione a quello a capitalizzazione.

È un passaggio che per essere compiutamente realizzato e produrre i risultatidesiderati richiede, secondo i loro calcoli, un periodo di transizione di sessant’anni.Non per questo è meno urgente, anzi è una da assumere subito proprio perché latransizione non può che essere lunga.

Dopo questi sintetici accenni agli aspetti macroeconomici e agli intrecci mi-croeconomici torniamo alla nostra domanda: quale welfare e quale workfare?

Con questi due termini non intendo un sistema economico che crea esso stessoi poveri e poi si salva la faccia cercando di aiutarli o facendo finta di aiutarli, mastato sociale e workfare significa, a mio avviso, aprire spazi di maggiore crescita epiù alta occupazione offrendo opportunità per ridurre il numero dei poveri ed ot-tenendo così maggiori risorse per sostenere i poveri veri.

In ogni caso per rispondere alla precedente domanda tenterò di percorrere unanuova strada, avvalendomi anche di alcuni elementi di contabilità inter-generazio-nale.

Dividerò la trattazione in due diversi momenti. Nella prima parte verrà pre-sentata la sintesi dell’analisi empirica della situazione storica, in riferimento allevoci più rilevanti della spesa pubblica ed al loro impatto sulle diverse generazioni.

104 –

(1) v. AUTORI VARI, “Manifesto contro la disoccupazione nell’Unione Europea”, Moneta e Cre-dito, n. 203, set. 1998.

Nella seconda parte si proporrà una sintesi delle prospettive inerziali dell’eco-nomia italiana per i prossimi cinque anni, in assenza cioè di provvedimenti seri estrutturali, e su questa base verrà suggerita una specifica proposta di politica eco-nomica mirante a realizzare, dopo il “miracolo” dell’inflazione zero (2), un secondoapparente miracolo, cioè quello dell’abbattimento della disoccupazione.

1. Spesa pubblica: cos’è, quant’è, a chi va

Iniziamo con il tentativo di una rilettura del bilancio pubblico italiano, ancheintroducendo criteri della contabilità inter-generazionale, con una specifica atten-zione al tema pensionistico. Oggi – teoricamente – ogni volta che viene presentatoun disegno di legge che coinvolge la finanza pubblica (quindi quasi sempre) è ob-bligatorio affiancarlo ad un’analisi tecnica per valutarne l’impatto economico in ter-mini di costi sostenuti e benefici conseguiti. I costi, in base a tale legge, sono peròmisurati in termini statici e soprattutto in termini chiusi. Statici, nel senso che nonincorporano gli impatti dinamici di lungo periodo e gli effetti sulle condizioni pro-spettiche di crescita e di occupazione del sistema economico. Chiusi, perché sonoriferiti all’esame degli effetti sulla generazione attuale mentre al contrario uno statomoderno dovrebbe godere di un welfare ed un workfare dinamico ed aperto, do-vendo valutare gli impatti di medio-lungo periodo dei provvedimenti sui percorsidi espansione del sistema economico.

Per quanto riguarda il tema specifico delle pensioni mi concentrerò principal-mente su un aspetto: la gobba “futura”, quella che risulta dall’ormai noto docu-mento della Ragioneria Generale dello Stato che tende ad individuare il problemapensionistico nel fatto che dal 2005 in poi il rapporto tra la spesa pensionistica edil prodotto interno lordo passerà dal 14% a circa il 16%, tornando a scendere solodopo il 2035. A mio parere quella non solo è una gobba “futura” ma rischia di es-sere anche “fuorviante” in quanto devia l’attenzione dal problema vero. Cercheròinfatti di contrapporvi quelle che ritengo essere invece le anomalie reali del sistemapensionistico italiano, che ci vengono dagli anni passati, hanno già creato pesantisquilibri presenti e condizionano gravemente il futuro.

Domandiamoci allora che cosa abbiamo costruito. Cos’è quello che chiamiamooggi stato sociale in questo nostro paese?

Per rispondere a questa domanda sono andato a valutare i dati essenziali dellanostra spesa pubblica negli ultimi venti/venticinque anni. Nel grafico 1 sono indi-cate le varie componenti della spesa pubblica in percentuale del PIL dal 1980 al

– 105

(2) v. MODIGLIANI F. - BALDASSARRI M. - CASTIGLIONESI F., Il miracolo possibile, Bari, Laterza,1996.

1996. Credo che non occorrano commenti troppo analitici per dimostrare quale tipodi struttura di spesa pubblica abbiamo adottato negli ultimi due decenni.

Mi limiterò pertanto ad illustrare le tre voci di spesa per le quali è possibileanche una valutazione inter-generazionale: istruzione, sanità e pensioni.

GRAFICO 1

SCOMPOSIZIONE DELLA SPESA 1980-1995 IN % DEL PIL

1.1 Spese per l’istruzione

Come dimensione quantitativa le spese per l’istruzione oscillano, nel nostropaese durante gli ultimi sedici anni, attorno ad una percentuale del 4,5-5% del pro-dotto interno lordo. Si noti che, dal 1993 ad oggi, c’è stato un certo contenimentodella spesa per tale comparto.

Teoricamente dovremmo dire che la spesa per l’istruzione è a vantaggio dei gio-vani e rappresenta un investimento in capitale umano. Osservando il grafico 2 ve-diamo però che la spesa per l’istruzione è in massima parte dovuta a salari e sti-pendi dei docenti e del personale. Poco è speso per acquisti di beni e servizi dellascuola, ancor meno per gli investimenti. Ciò fa sorgere un punto interrogativo: que-sti salari e stipendi che paghiamo ai professori, ai non docenti, al personale del set-tore dell’istruzione sono vera accumulazione di capitale umano a vantaggio dei gio-vani oppure sono, in qualche misura, protezione corporativa con garanzia di postoo di stipendio a vantaggio di chi vi si è inserito come lavoratore dipendente?

106 –

GRAFICO 2

ISTRUZIONE PER VOCI ECONOMICHE

(miliardi di lire 1997)

Guardiamo sul grafico 3 la spesa pro capite per ogni studente nei vari ordini discuole negli ultimi ventidue anni: dal 1975 al 1997. Il costo di un bambino alle scuoleelementari supera i 5 milioni l’anno; nella scuola media siamo attorno ai 7 milionipro capite; nei licei sfioriamo i 6 milioni. Si noti che il liceo costa, nel 1997, un po’meno della scuola media semplicemente perché la scuola media, come vedremo,ha visto ridursi il numero degli alunni mentre il liceo è ancora sotto l’ondata delbaby boom. Ogni studente universitario costa infine oltre 12 milioni l’anno, anchese direttamente paga soltanto un milione e 300 mila lire di tasse d’iscrizione.

GRAFICO 3

SPESE PRO-CAPITE PER ORDINE DI ISTRUZIONE

(lire 1997)

– 107

A fronte di questi costi crescenti la popolazione studentesca è crollata a livellodi scuola elementare, come evidenziato dal grafico 4. Siamo infatti passati da pocomeno di 5 milioni a circa 2,5 milioni di alunni con una riduzione di quasi il 45%.Anche nella scuola media si è assistito ad una diminuzione delle iscrizioni di circail 30%. Apparentemente la popolazione studentesca sembra crescere nei licei enelle università, ma in realtà se esaminiamo la serie storica annuale si vede chenegli ultimi due anni è già cominciata la riduzione delle iscrizioni anche nei livellisuperiori d’istruzione.

Mediamente comunque, come risulta dal grafico 5, il totale della popolazionestudentesca è diminuito di circa il 12%. È facile intuire che nei prossimi cinque o

GRAFICO 4

POPOLAZIONE STUDENTESCA

GRAFICO 5

VARIAZIONI DELLA POPOLAZIONE STUDENTESCA 1975-1997(in %)

108 –

dieci anni gli istogrammi in riduzione delle elementari e delle medie trasmetterannoi loro impulsi agli istogrammi che si rileveranno nel 2005 e nel 2010 nei licei e nelleuniversità. La dimensione del fenomeno potrà essere in parte modificata dall’in-tervento di fattori esterni ad oggi non esattamente quantificabili, e relativi princi-palmente alla componente immigrazione.

Osserviamo adesso (grafico 6) la redistribuzione per classi di età dei salari edegli stipendi nel settore della scuola. È opportuno ricordare che tutti i dati usatiin questa sede sono espressi in termini reali a prezzi costanti 1997 e quindi sonodepurati dall’inflazione. È di grande interesse notare che il picco massimo delle re-tribuzioni è dovuto a dipendenti in età compresa tra i 45 ed i 49 anni, dopodichéla spesa per retribuzione nel comparto scuola si riduce fortemente.

GRAFICO 6

RETRIBUZIONI TOTALI DEL COMPARTO SCUOLA, PER CLASSI DI ETÀ, 1995(miliardi di lire 1997)

Ciò può essere semplicemente e significativamente spiegato se si va a vedere ilgrafico 7 la retribuzione media per addetto sempre in relazione alle varie classid’età. Si può allora notare che quando un occupato del settore (insegnante e non)comincia a lavorare nella scuola – intorno ai ventiquattro anni – guadagna circadue milioni e 300 mila lire al mese a prezzi 1997. Dopo quarant’anni, quando fini-sce di lavorare, è arrivato a circa tre milioni e 300 mila lire. Si noti però che la cre-scita della retribuzione, che comunque è modestissima nell’arco della carriera, siferma in ogni caso attorno ai 50 anni. È ovvio che chi può andare in pensione a 50anni trova una buona occasione per lasciare la scuola, in presenza di condizioni de-cisamente favorevoli costituite da:

(i) scarsa probabilità, dopo i 50 anni, di incrementi di carriera e retributivi;

(ii) ridotta differenza fra retribuzione e trattamento di quiescenza;

– 109

(iii) possibilità di trovare altre occupazioni – decrescente all’aumentare dell’età –,avendo già a disposizione un’altra sicura fonte di reddito data dalla pensione.

Tutto ciò conferma quanto appare dal grafico precedente che evidenzia comela spesa per le retribuzioni nel comparto scuola crolli dopo i 50 anni. A ben ve-dere, infatti, dopo quella età non appare affatto economicamente conveniente siaai docenti sia ai non-docenti prolungare la propria attività di lavoro nell’ambitodella scuola stessa.

GRAFICO 7

STIPENDIO MEDIO MENSILE DEL COMPARTO

SCUOLA PER CLASSI DI ETÀ, 1975(migliaia di lire 1997)

1.2 Spese sanitarie

Passiamo ora al settore della sanità, prendendo in considerazione gli anni dal1980 al 1996. Come si può vedere dal grafico 8 la spesa fino al 1986 ha oscillato at-torno al 5,5% del prodotto interno lordo; è cresciuta al 6,5% nel 1992 e poi dal1992 al 1996 è tornata fra il 5 ed il 5,5% in linea con i valori degli anni ’80. Chetipo di stato sociale questo rappresenta?

Per analizzare la destinazione che ha avuto la spesa sanitaria osserviamo i gra-fici 9 e 10. Nel primo si indica la spesa per voci economiche suddivisa in salari estipendi (redditi da lavoro), prestazioni sociali (in gran parte quindi farmaci e ri-coveri ospedalieri), consumi intermedi (acquisti di beni e servizi da parte delle unità

110 –

che operano nell’ambito della sanità). Nel secondo si riporta la spesa disaggregataper funzioni, cioè il costo degli ospedali, quello dei farmaci ed il costo delle visitemediche.

GRAFICO 8

SPESE PER SANITÀ(in % del PIL)

GRAFICO 9

SANITÀ PER VOCI ECONOMICHE(miliardi di lire 1997)

– 111

La differenza di scala evidenzia come la maggiore spesa, oltre il 55% del totale,sia da attribuire ai salari e stipendi del personale medico e paramedico nell’ambitodelle strutture ospedaliere, che si aggira intorno al 3-3,2% del PIL, come emergedal grafico 11.

GRAFICO 10

SPESA PER ASSISTENZA SANITARIA PER FUNZIONE(miliardi di lire 1997)

GRAFICO 11

SPESA PER ASSISTENZA SANITARIA PER FUNZIONE(in % del PIL)

112 –

Vediamo adesso (grafico 12 e 13) quanto costa la sanità per tipo di prestazioneripartita sulle classi di età, allo scopo di introdurre elementi di distribuzione inter-generazionale. La spesa per i farmaci e quella per le visite mediche non mostranograndi differenze: le visite mediche fornite dal Servizio Sanitario Nazionale, indi-pendentemente dall’età, costano tra 27 e 29 mila lire ciascuna. La spesa pro capite

GRAFICO 12

SPESA DELLA SANITÀ PER TIPO DI PRESTAZIONE E CLASSI DI ETÀ(miliardi di lire 1997)

GRAFICO 13

SPESA PRO-CAPITE DELLA SANITÀ PER TIPO DI PRESTAZIONE E CLASSI DI ETÀ(migliaia di lire 1997)

– 113

per farmaci cresce dopo i 45 anni e diminuisce di poco oltre i 75. Da questo puntodi vista quindi la sanità rappresenta una chiara redistribuzione inter-generazionalea favore degli anziani.

Guardiamo ora il costo per singola prestazione: 27/29 mila lire per visita me-dica; 220 mila lire (annuali) per spese farmaceutiche; 500 mila lire al giorno nel1994 – salite a 650 mila nel 1998 – per ricovero in un ospedale pubblico. Pertanto,ad oggi, un giorno di ricovero costa mediamente circa 800 mila lire, che ovviamentevaria a seconda del tipo di prestazione erogata (interventi chirurgici e cure tecni-camente più sofisticate), anche se per il singolo cittadino-paziente è in apparenzaun servizio gratuito.

1.3 Pensioni e contributi sociali

Passiamo ora al nodo di fondo delle pensioni partendo dalle famose “gobbe fu-ture”, indicate dalla Ragioneria Generale dello Stato, secondo la quale attorno al2005 il peso della spesa pensionistica sul prodotto interno lordo, che è attualmentedi circa il 14%, cresce avvicinandosi al 16%, per ridiscendere dopo il 2035 (grafico14). Secondo questa analisi il sistema pensionistico italiano sarebbe in sostanzialeequilibrio ed i problemi sorgerebbero soltanto tra 5 o 6 anni. Ma, a mio avviso, le“gobbe vere” della previdenza non sono future, hanno già creato il problema chesi trascina da anni. Oggi si pagano 300 mila miliardi di pensioni e si riscuotono circa200 mila miliardi di contributi sociali. La differenza – pari a circa 100 mila miliardi– viene compensata con trasferimenti dal bilancio pubblico a copertura dei dis-avanzi degli enti di previdenza. Si può parlare, in queste condizioni, di sistema inequilibrio? E questa situazione peggiorerà ulteriormente dal 2005 in poi, ma si ègià determinata negli anni passati ed è tuttora presente con tutta la sua carica didirompente squilibrio finanziario.

Aiutandoci anche qui con un grafico (il n. 15) tentiamo un’analisi intergenera-zionale. Vediamo cioè come sono distribuite per classi di età le pensioni di invali-dità, vecchiaia e superstiti (IVS) complessivamente pagate nel 1975 e nel 1997. Sinota il picco della spesa che cresce per i cinquantenni che negli anni ’70 sono en-trati nel sistema pensionistico. È evidente come tale picco si sposti progressiva-mente verso destra. Il differenziale tra le due curve è il “di più” di pensioni – de-purato dall’inflazione poiché i dati sono tutti a prezzi 1997 – che nell’arco degliultimi ventidue anni si è speso in Italia. Si osservi come questa differenza diventivia via minore con il progredire dell’età dei beneficiari.

114 –

GRAFICO 14SPESA PENSIONISTICA IN % DEL PIL

(previsione 1999)

GRAFICO 15IVS: IMPORTI COMPLESSIVI PER ETÀ

(milioni di lire 1997)

Fonte: INPS.

Esaminiamo sul grafico 16 gli importi medi per età. Nel 1975 l’importo mediodella pensione si diversificava poco tra le varie classi di età, ciò perché si era an-cora all’inizio del fenomeno dei pensionamenti anticipati. Si ricordi, infatti, che lariforma pensionistica che prevedeva la pensione d’anzianità è stata introdotta nel1969 e le pensioni baby nel pubblico impiego sono state decise dal governo An-dreotti-Malagodi nel 1970-1971. Notiamo allora cosa è avvenuto nei dati del 1997:

– 115

la pensione media è più elevata tra i 50 ed i 55 anni e scende rapidamente per le etàpiù avanzate. Questo non sembra proprio un buon esempio di vero stato sociale.

Vediamo ora gli incrementi totali, nel periodo ’75-’97, delle pensioni di vecchiaiae anzianità riferiti ai quattro fondi principali gestiti dall’INPS e ripartiti per classi

GRAFICO 16

IVS: IMPORTI MEDI PER ETÀ(migliaia di lire 1997)

Fonte: INPS.

GRAFICO 17

INCREMENTI PERCENTUALI SPESA COMPLESSIVA

PER VECCHIAIA E ANZIANITÀ 1975-1997

Fonte: INPS.

116 –

di età (grafico 17). I pensionati compresi tra i 50 ed i 54 anni di età hanno deter-minato un incremento di spesa del 2000%, che sale al 2300% per i maschi. I per-cettori di pensione tra i 55 ed i 59 anni hanno comportato un aumento della spesapensionistica di quasi il 900%, che sale al 2600% per i maschi. Come si vede dallostesso grafico l’incremento di spesa per i pensionati oltre i sessant’anni è stato enor-memente più modesto.

Tali incrementi della spesa totale si sono determinati per effetto della crescitadel numero dei pensionati e dell’importo medio della pensione. Osserviamo infattiil grafico 18: rappresenta l’incremento del numero dei pensionati di vecchiaia e an-zianità per classi di età tra il 1975 ed il 1997. Come si vede tale incremento è statomodesto per gli ultrasessantenni, ma imponente proprio per la crescita dei pen-sionati cinquantenni, il numero dei quali risulta aumentato di quasi il 1000%.

GRAFICO 18

INCREMENTI PERCENTUALI NUMERO DEI PENSIONATI

PER VECCHIAIA E ANZIANITÀ 1975-1997

Fonte: INPS.

Tale crescita dei beneficiari deve essere sommata all’aumento dell’importo“medio complessivo” (grafico 19), che risulta inversamente proporzionale all’età,e cioè l’incremento è stato maggiore per i pensionati più giovani, e molto minoreper quelli più anziani.

Lo stesso fenomeno si verifica nell’ambito del fondo più importante gestito dal-l’INPS: il Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti. Nel 1995 (grafico 20) il picco diimporto medio della pensione corrisponde all’età 50/54 anni. Il fenomeno rimanein tutta la sua evidenza anche considerando gli incrementi limitati alle sole pen-sioni di vecchiaia ed anzianità, quindi depurati dalle prestazioni di invalidità ed ai

– 117

GRAFICO 19INCREMENTI PERCENTUALI

DEGLI IMPORTI MEDI COMPLESSIVI 1975-1997

Fonte: INPS.

GRAFICO 20

IVS DEL FPLD: IMPORTI MEDI(migliaia di lire 1997)

Fonte: INPS.

superstiti. È stata incrementata pochissimo la spesa per le pensioni di chi ha più disessant’anni e moltiplicata di quasi il 2000% (maschi 2300% e femmine circa1000%) quella dei cinquantenni (grafico 21). Per gli importi medi l’aumento haavuto, per le stesse classi, un picco del 200% che decresce all’aumentare dell’etàdel percettore, come si vede dal grafico 22.

118 –

GRAFICO 21

IVS DEL FPLD: INCREMENTI PERCENTUALI

DEGLI IMPORTI TOTALI 1975-1997

Fonte: INPS.

GRAFICO 22

IMPORTI MEDI PER VECCHIAIA E ANZIANITÀ DEL FPLD:INCREMENTI % 1975-1997

Fonte: INPS.

È importante a questo punto sottolineare un’ultima osservazione, anche per me-glio capire il problema di Modigliani-Ceprini della transizione dalla ripartizione allacapitalizzazione. Nel grafico 23, che rappresenta il rapporto contributi/pensioni nel

– 119

1975 e nel 1995, le linee tratteggiate indicano il totale dei contributi raccolti dal-l’INPS in quegli anni distribuiti per classe di età del lavoratore. Le linee continueindicano il totale delle pensioni pagate dall’INPS per classi di età dei percettori.

Nel sistema a ripartizione regola di equilibrio finanziario vorrebbe che all’areaal di sotto della linea tratteggiata corrispondesse l’area al di sotto della linea con-tinua: in altre parole cioè il totale dei contributi pagati dai lavoratori attivi dovrebbefinanziare il totale delle pensioni riscosse dai lavoratori in pensione. Come si vede,nel 1975, la differenza tra le due aree (pensioni e contributi) è molto minore delladifferenza che risulta nel 1995. Si è infatti passati dai 9 mila miliardi di “squilibrio”del 1975 ai 65 mila del 1995. Lo stesso squilibrio – includendo, quindi, tutti i fondidel settore privato e della Pubblica Amministrazione – è commisurabile nel 1997attorno a quei 100 mila miliardi che vengono annualmente posti a carico del bi-lancio pubblico.

GRAFICO 23

CONFRONTO CONTRIBUTI PENSIONI 1975-1995,LAVORATORI DIPENDENTI VALORI ASSOLUTI

(milioni di lire 1997)

Fonte: INPS.

Con il sistema a ripartizione, a differenza del sistema a capitalizzazione, si de-termina quindi uno “spostamento” di risorse. Con la ripartizione i contributi ver-sati oggi servono a finanziare le pensioni di oggi. Con la capitalizzazione i contri-buti versati oggi vengono investiti per finanziare le pensioni di domani.

120 –

Il grafico 24 conferma che nonostante l’importo medio dei contributi sociali siastato aumentato in modo consistente, il rapporto pensioni/contributi è aumentatoin modo più che proporzionale. Ed anche qui a tutto vantaggio dei cinquantennidi oggi e con un’iniquità assoluta sul piano inter-generazionale.

Questi dati incontrovertibili dimostrano la tesi secondo la quale il sistema a ri-partizione italiano non è in equilibrio ormai da anni, e non ha senso rinviare il pro-blema al futuro. Infatti la linea tratteggiata del grafico 23 sottende un’area che èenormemente più piccola della linea continua delle pensioni. Allora è inesatto af-fermare che i contributi sociali in Italia sono pari al 32,7% delle retribuzioni più il7% (circa) del TFR, perché la spesa pensionistica italiana va confrontata con l’a-liquota di equilibrio che, secondo i dati INPS, è oggi del 46% e non del 32,7%.Questo squilibrio ha il suo massimo nella fascia d’età 50-60 anni.

A mio parere questa situazione statica e chiusa che privilegia solamente la fa-scia d’età compresa tra i 50 ed i 60 anni non si può definire welfare state, che, alcontrario, deve avere una dimensione dinamica e considerare l’impatto di lungoperiodo della politica previdenziale sulle condizioni di crescita dell’economia, oltreche salvaguardare più seriamente i più anziani, quantomeno ultrasessantenni.

GRAFICO 24

CONFRONTO CONTRIBUTI PENSIONI 1975-1995, VALORI PRO-CAPITE LAVORATORI DIPENDENTI

(migliaia di lire 1997)

Fonte: INPS.

– 121

2. Prospettive inerziali e proposte di politica economica

Occorre qui sgombrare il campo da quello che ritengo essere un grande equi-voco che gira per l’Europa e l’Italia. Si dice: “Poichè abbiamo sottoscritto il Pattodi Maastricht e quello di Stabilità e di crescita ed abbiamo convenuto che non è piùpossibile fare deficit pubblico, è finita la politica di bilancio pubblico e la politicaeconomica dal lato della domanda”.

È un’affermazione che non mi sento di condividere perché rischia di introdurreun pericoloso argomento, costituito dal concetto secondo cui la politica di espan-sione dal lato della domanda e la politica di sostegno per lo sviluppo e l’occupa-zione si possano fare solo attraverso deficit ed accumulazione di debito pubblico.Tenterò invece di dimostrare che si può fare una vera politica di bilancio pubblicotenendo fermo l’obiettivo di deficit e manovrando il livello e la composizione dellaspesa pubblica e del prelievo fiscale. Questa politica di bilancio pubblico sarà ca-pace di creare, dopo il primo “miracolo” – quello che con Modigliani indicammocome l’inflazione zero – un secondo miracolo che è quello della piena occupazione.

Per le pensioni il passaggio dal sistema retributivo al contributivo proposto dallerappresentanze sindacali non è una grande apertura, non costituisce un cambia-mento strutturale. Infatti per potere attuare seriamente una riforma delle pensioninel nostro paese e, in parte, nel resto dell’Europa, occorrono due elementi:

1) elevare l’età minima pensionabile ed oltre sessant’anni, adeguandola all’allun-gamento della vita media;

2) passare dal sistema a ripartizione a quello a capitalizzazione.

Tutto ciò si può fare lasciando al lavoratore la piena libertà di andare in pen-sione all’età che desidera, ma godendo di trattamenti di carattere privatistico limi-tatamente ai contributi versati e capitalizzati, senza usufruire del sistema pubblicoche interverrà solo a partire dal raggiungimento dell’età minima pensionabile.

Senza questi due elementi non si può seriamente parlare di riforma delle pen-sioni, sono solo espedienti per spostare in avanti il problema. Ciò infatti è avve-nuto nel 1995 con la Riforma Dini che ha avuto il solo grande merito di evitare iltracollo a breve termine, ma ha trasformato un fenomeno che poteva causare unosconvolgimento da terremoto in un fenomeno di “bradisismo”, con il quale il paesenon crolla all’improvviso ma sprofonda lentamente, anno dopo anno.

2.1 Prospettive inerziali

Se non facciamo nulla di strutturale e ammesso che nel resto del mondo vadatutto bene, l’Italia continuerà a far registrare crescita insufficiente e disoccupazione

122 –

elevata. Inoltre, se nei prossimi cinque anni i tassi di interesse internazionali do-vessero aumentare, noi saremmo i primi a risentirne piuttosto seriamente (grafici25-26).

GRAFICO 25

LA CRESCITA DEL PIL

GRAFICO 26

IL TASSO DI DISOCCUPAZIONE

La previsione in condizioni inerziali indica un prodotto interno lordo che cre-sce intorno al 2%-2,5% e un tasso di disoccupazione che diminuisce dal 12% all’11%in cinque anni. Se i tassi dovessero aumentare il PIL tornerà sotto l’1,5% e la di-soccupazione non solo non diminuirà ma crescerà oltre il 12%. Con il rapporto

– 123

deficit pubblico/prodotto interno lordo oggi esistente riusciremo a mantenere ilPatto di stabilità solo se le condizioni saranno favorevoli nel resto d’Europa e nelmondo. Se i tassi dovessero aumentare mediamente di un punto e mezzo, nel girodi circa due anni, per gli effetti delle scadenze del debito pubblico, rischieremmoaddirittura di tornare sopra il 3% nel rapporto deficit/prodotto interno lordo (gra-fico 27). Abbiamo un debito pubblico che, pur essendo in trend discendente, rimarràfino al 2003 ben oltre il 100% del prodotto interno lordo (grafico 28). Finché avremoquesto livello elevato di stock di debito saremo sempre un’economia a rischio per-ché qualunque aumento dei tassi sul piano internazionale peserà su di noi il dop-pio rispetto a quanto potrà pesare – per esempio – sulla Germania o sulla Francia.

GRAFICO 27L’INDEBITAMENTO NETTO IN RAPPORTO AL PIL

GRAFICO 28IL DEBITO PUBBLICO IN RAPPORTO AL PIL

124 –

2.2 Proposte di politica economica strutturale

Il concetto base della mia proposta di politica economica strutturale è che sipuò fare politica di bilancio pubblico mantenendo gli obiettivi del Patto di stabi-lità. Non occorre contabilizzare a parte gli investimenti pubblici per porli fuori delPatto di stabilità. Gli investimenti pubblici si possono fare, si debbono fare, ma conriforme strutturali sulla spesa corrente tali da spostare il confine delle risorse traStato, da una parte, e cittadini famiglie ed imprese dall’altra.

Oggi siamo in quello che definisco un Patto di mezzadria. La spesa pubblica èvicina al 50% del prodotto interno lordo e il prelievo fiscale è vicino al 48%. Inol-tre, all’interno della spesa pubblica, il 94% è destinato a spesa corrente e solo il6% in conto capitale, supponendo che le spese in conto capitale siano investimentiveri.

Secondo me si può fare politica di bilancio pubblico tenendo fermo l’obiettivodi deficit zero ma riducendo contemporaneamente il peso della spesa pubblica edil peso del prelievo fiscale che vanno diminuito dal 50% al 40%, nell’arco di quat-tro o cinque anni. Non significa distruggere lo Stato, né tantomeno lo stato sociale,anzi significa creare quel volano di risorse che, facendo crescere il sistema econo-mico e l’occupazione, rafforza nel medio-lungo periodo sia lo Stato che lo stessostato sociale.

Questo avviene attraverso un triangolo di politica economica fondato su duepatti – uno con le famiglie ed uno con le imprese – e su una base che può esserechiamata politica dell’offerta, cioè la flessibilità nel mercato del lavoro.

Fermo restando il discorso sulle politiche monetarie e sul rilancio concertatotra i vari paesi europei, la flessibilità del mercato del lavoro rappresenta, secondola mia interpretazione, il punto centrale del Manifesto contro la disoccupazione inEuropa riletto dall’interno della realtà economica italiana.

Il patto con le famiglie deve consistere in: meno tasse, meno contributi sociali,allungamento dell’età pensionabile e più flessibilità sul mercato del lavoro. Su que-sto intendo inserire una specifica proposta che può essere presa in considerazionein un disegno complessivo di ridefinizione della politica del prelievo fiscale. Si trattadi un intervento sulle aliquote IRPEF, compatibile con un equilibrio di bilancio,anzi – come vedremo – con un disavanzo pubblico in rapporto al prodotto internolordo che rispetta il Patto di stabilità meglio di quanto avviene oggi. Le aliquote fi-scali verrebbero ridotte a due sole: il 15% sotto i 60 milioni e il 30% oltre i 60 mi-lioni (graf. 29). Contestualmente sarebbe previsto l’azzeramento di tutte le agevo-lazioni, assegni familiari, deducibilità e quant’altro, che verrebbero compensate dauna deduzione di 5 milioni l’anno di reddito per ogni componente il nucleo fami-liare.

Vediamo, ad esempio, cosa avverrebbe per una famiglia di tre persone osser-vando il grafico 30.

– 125

GRAF. 29

LA STRUTTURA DELLE ALIQUOTE IRPEF PER SCAGLIONI DI REDDITO

(FAMIGLIA DI 3 COMPONENTI)

GRAF. 30

LO SGRAVIO FISCALE EFFETTIVO SULLE CATEGORIE DI REDDITO

Si otterrebbe un fortissimo sgravio fiscale con una struttura di IRPEF moltoprogressiva, ed assolutamente a favore delle classi più povere, salvo una piccola ri-salita per coloro che hanno più di 125 milioni di reddito.

Una riduzione delle aliquote di questa portata potrebbe da un lato costituire,specie per i redditi alti, un forte disincentivo all’evasione, rendendo meno vantag-gioso il rapporto rischio d’evasione/guadagno, dall’altro lato incentivare l’impren-ditoria e l’iniziativa individuale.

126 –

Questo effetto diventa più forte via via che aumentano i componenti della fa-miglia; ad esempio sei componenti con 30 milioni di reddito pagherebbero zeroIRPEF e, se il reddito fosse più alto, il 15% soltanto tra 30 e 60 milioni ed il 30%sul restante reddito (graf. 31). In questo caso lo sgravio fiscale è fortemente pro-gressivo, quasi linearmente progressivo, per i redditi bassi e linearmente via viameno forte per i redditi medio-alti (graf. 32).

GRAF. 31

LA STRUTTURA DELLE ALIQUOTE IRPEF PER SCAGLIONI DI REDDITO

(FAMIGLIA DI 6 COMPONENTI)

GRAF. 32


– 127

Infine questo schema non solo consentirebbe di ridurre la pressione fiscale sullefamiglie ma anche di abbatterla sia in favore delle famiglie a reddito più basso siain favore delle famiglie più numerose. Come si può vedere dal grafico 33 la diffe-renza tra la linea nera e la linea tratteggiata rappresenta la differenza tra un nu-cleo di tre persone ed una famiglia di sei persone; le combinazioni tra le due lineeci danno gli effetti sulle varie strutture delle famiglie. Quindi si può fare un pattocon le famiglie che abbatta la pressione fiscale, che sia equo in termini di redditipiù bassi ed in termini di famiglie più numerose.

Con le imprese il patto sarebbe: azzerare progressivamente almeno 25 mila mi-liardi di sussidi e trasferimenti alle imprese sotto forma di incentivi, rottamazioni,sostegni e quant’altro, a fronte di un abbattimento al 25% della sommatoria traIRPEG ed IRAP, riduzione di otto punti – nell’arco di quattro o cinque anni – deicontributi sociali e introduzione di flessibilità nel mercato del lavoro (tav. 1).

In questo consisterebbe il workfare macroeconomico. Abbiamo raggiunto iltasso d’inflazione zero, adesso possiamo ottenere la piena occupazione con un si-stema nel quale l’unica condizione sarebbe il workfare microeconomico in terminidi flessibilità del mercato del lavoro.

GRAF. 33


128 –

TAV. 1 - STRUTTURA DELLE ALIQUOTE

attuale (1998) ns/proposta

(%) (2003)

IRPEG (DIT) 37,0 25,0ILOR (IRAP) 16,2

(IRPEF) (scaglioni di reddito)fino a 15 milioni 29,0 (*)da 15 a 30 milioni 27,0 15,0da 30 a 60 milioni 34,0da 60 a 125 milioni 40,0 30,0oltre 125 milioni 46,0

contributi sociali (incluso costo TFR)industria 40,0 32,5costruzioni 30,0 22,5

(*) Esenzione di 5 milioni per ogni componente del nucleo familiare.

Negli ultimi due anni si è allargato il ventaglio dei contratti. Oggi infatti l’im-presa può assumere con cinque o sei diverse forme di contratto, alternativi, atipici,ecc. … Contemporaneamente, però, essi si sono irrigiditi: il contratto a tempo de-terminato non può superare l’anno, non può essere rinnovato per più di una voltae la motivazione deve essere prescritta dalla legge o prevista nei contratti collet-tivi; il contratto a part time, una volta stabilito l’orario, non può essere modificato.

In conclusione con tale proposta di politica economica si otterrebbe una cre-scita più elevata e si abbatterebbe la disoccupazione, con un rilancio dal lato delladomanda che rispetti gli equilibri finanziari di bilancio pubblico garantito dalle fles-sibilità dal lato dell’offerta in termini di mercato del lavoro. La disoccupazione ita-liana, a condizioni stabili, potrebbero raggiungere il “miracolo” del 6% (configu-rabile come piena occupazione) rispetto all’attuale 12% (graf. 34).

GRAF. 34IL TASSO DI DISOCCUPAZIONE

– 129

Lasciatemi ora concludere passando il testimone al problema posto da Modi-gliani-Ceprini. Infatti il problema vero di lungo periodo – che però richiede deci-sioni immediate – è quello del passaggio dalla ripartizione alla capitalizzazione.

Premettiamo che non si tratta di privatizzare il sistema pensionistico, né di eli-minare la solidarietà introducendo un sistema individualistico. Si tratta però di ca-pire due concetti fondamentali:

a) attraverso il sistema a ripartizione si trasforma un risparmio obbligatorio dei la-voratori immediatamente in consumo dei pensionati sottraendo al sistema eco-nomico un volano gigantesco di finanziamento dello sviluppo;

b) con il sistema a capitalizzazione viene trasformato il risparmio obbligatorio deilavoratori in investimenti presso le imprese che determinano sviluppo ed occu-pazione e garantiscono, successivamente, la pensione.

Si prospetta di fatto il problema di trasformare un sistema di sicurezza socialein un altro. La difficoltà consiste principalmente nel fatto che è necessario conti-nuare a garantire il trattamento economico con il sistema a ripartizione di chi è inpensione e cominciare ad accumulare a capitalizzazione per chi dovrà andarci.

A tal fine le uniche risorse che potrebbero essere rese disponibili in Italia sonocostituite dall’uso degli accantonamenti futuri del TFR, volano per fare crescere ifondi pensione, a condizione però che rappresenti lo strumento per ridurre i con-tributi sociali del sistema a ripartizione. Infatti l’obiettivo deve essere sostituire ilsistema e non aggiungere. Secondo me la proposta Modigliani-Ceprini non va in-terpretata come pensione integrativa proprio perché alla fine del processo c’è la so-stituzione dell’INPS con un nuovo fondo. Naturalmente il punto in cui eventual-mente fermarsi tra ripartizione e capitalizzazione dipende dalle scelte politiche.

130 –

ELSA FORNERO (*)

QUANTA CAPITALIZZAZIONE È POSSIBILE E AUSPICABILENEL SISTEMA PREVIDENZIALE ITALIANO ?

1. Introduzione: sulla preferibilità di un sistema previdenziale misto

Anche dopo le due riforme Amato (1992) e Dini (1995), il sistema previden-ziale italiano continua a essere finanziariamente squilibrato e, sotto ogni realisticaproiezione delle variabili economiche e demografiche, permarrà in forte disavanzo– intorno ai 3-4 punti percentuali del Pil – per tutti i primi decenni del nuovo se-colo. Lo squilibrio finanziario, pertanto, si connota come problema strutturale cheva ben al di là della “gobba” nella spesa attesa. A meno di ipotizzare un forte di-rottamento di risorse da altre forme di risparmio (per esempio, dal TFR e dai fondicomuni) è difficile, perciò, immaginare per il nostro Paese scenari di rapido decollodella previdenza privata a capitalizzazione. È però egualmente (e forse anche piùarduo) immaginare che, sul versante della ripartizione, il sentiero della transizioneDini possa rimanere inalterato, senza ulteriori interventi restrittivi, in particolaredal lato delle spese.

Tra gli aspetti forse meno discussi – ma certo non secondari – che spingono auna nuova revisione del sistema vi sono i rilevanti effetti di distorsione del mercatodel lavoro che permangono nella fase transitoria. Essi sono causati dalla perdu-rante incompleta corrispondenza, a livello individuale, tra contributi e prestazioni,da un lato, e dalla scarsa rilevanza della durata attesa del pensionamento nellaquota retributiva della pensione, dall’altro. Il problema è poi aggravato dalla dis-criminazione operata dalle due riforme tra soggetti caratterizzati da una certa an-zianità contributiva e soggetti che non la raggiungono (1). Questi effetti generanouna “tassa sul lavoro”, che incentiva il pensionamento anticipato e causa riduzionedella competitività delle imprese, sommersione delle attività economiche e,verosi-milmente, disoccupazione.

– 131

(*) Università di Torino; CeRP.(1) Si tratta della demarcazione, introdotta dalla riforma Amato, tra coloro che avevano almeno

15 anni di anzianità al primo gennaio 1993 e coloro che non li avevano, riaffermata tre anni più tardidalla riforma Dini, con riferimento a 18 anni di anzianità contributiva.

Vi è però una seconda “tassa” (nel senso di una vera e propria “perdita secca”),che non sarà eliminata neppure nella situazione di piena operatività del metodocontributivo. Questa dipende dalla composizione non ottimale del portafoglio chel’obbligatorietà della partecipazione – con aliquote elevate – al sistema pubblicopuò comportare per i soggetti.

Se il rendimento della ripartizione pubblica fosse inferiore con certezza a quellodella capitalizzazione, l’ammontare della tassa sarebbe rappresentato, per lira di“ricchezza pensionistica”, dalla differenza tra i due rendimenti, ossia dall’eccessodel rendimento del capitale (sinteticamente indicato con il tasso dei mercati fi-nanziari r) sul rendimento implicito della ripartizione (approssimativamente rap-presentato dalla somma dei tassi di crescita della forza lavoro e della produttività,n+g). Tuttavia, nessuno può dire con sicurezza quale sarà il differenziale del fu-turo. Per conseguenza, non tutto il differenziale corrisponde a una tassa se, com’èrealistico attendersi, la correlazione tra i due rendimenti non è elevata; in tal caso,infatti, il portafoglio ottimale comprende ambedue le componenti e la distorsioneopera soltanto se il livello della partecipazione al sistema a ripartizione eccedequello che sarebbe stato liberamente scelto dai soggetti e se questi non hanno lapossibilità di neutralizzarne gli effetti attraverso le loro scelte complessive di por-tafoglio.

A questa considerazione sulla diversificazione del portafoglio previdenziale sipuò aggiungere che la società può desiderare di mantenere all’interno del sistemaprevidenziale una residua componente ridistribuiva (che il sistema privato non puòcontemplare), ed essere conseguentemente disposta ad accettare un più basso tassodi rendimento sulla ripartizione per avere lo strumento con il quale realizzarla. Seè difficile stimare il differenziale di rendimento imputabile a questa voce, è peròanche arbitrario ignorarla del tutto.

Sulla base delle considerazioni precedenti il sistema misto può essere conside-rato se non il modello ottimale, certamente da preferirsi rispetto a soluzioni in cuila forma di finanziamento sia di un tipo soltanto, a ripartizione (com’è stato lun-gamente in Italia), oppure a capitalizzazione (come talvolta si propone, anche peril nostro Paese). Come arrivare a un tale sistema misto, e con quali proporzioni trale due componenti, è questione che dipende fortemente dalle “condizioni di par-tenza”, ossia dagli squilibri della ripartizione e, più precisamente, dal debito pre-videnziale che è in essa incorporato. Scindere le due questioni, consolidamento econtemporanea riduzione della ripartizione pubblica (il cosiddetto primo pilastro)e avvio della previdenza integrativa privata (secondo e terzo pilastro) non è per-tanto corretto e anzi si può argomentare che sia stato proprio l’affermazione di taleseparazione a ostacolare l’espansione dei fondi pensione nel nostro Paese.

132 –

2. Aspetti e oneri della transizione

Oltre agli squilibri finanziari e alle distorsioni microeconomiche in precedenzarichiamati, la transizione in atto (2) nella ripartizione pubblica appare caratteriz-zata da una forte disparità di trattamento tra le diverse generazioni. Più specifica-mente, per effetto del passaggio dal metodo retributivo al metodo contributivo, ilvalore della previdenza sociale per le diverse classi di età è destinato a diminuirein misura sensibile nel corso dei prossimi decenni.

Ci sono, naturalmente, diversi modi per stimare questo valore. È consuetudine,ad esempio, calcolare il tasso implicito di rendimento dei contributi, ossia il tasso cheeguaglia il valore attualizzato dei contributi al valore attualizzato delle prestazioni,entrambi calcolati a una medesima data. Di per sé questo indicatore non è molto si-gnificativo, ma confrontato con i tassi del mercato finanziario è in grado di misurarela convenienza relativa del sistema pubblico. Alternativamente, si può ipotizzare undeterminato tasso di sconto e calcolare il rapporto tra il valore attuale dei benefici eil valore attuale dei contributi, entrambi valutati all’inizio della vita lavorativa.

Questi calcoli, che richiedono ipotesi di base non soltanto realistiche e fedeli allanormativa, ma anche molto articolate, sono assai importanti per misurare gli effettisociali del sistema pensionistico (3). Nella tabella 1 se ne offre una sintesi, avendoriguardo ai lavoratori iscritti al FPLD, a un arco temporale di pensionamenti com-preso tra il 2000 e il 2040 e a un particolare insieme di parametri. Si suppongono uningresso nel mondo del lavoro a 22 anni, una vita lavorativa ininterrotta di 35 anni,un tasso annuo di crescita dell’economia, per gli anni successivi al 1998, dell’1,5 percento reale e, per l’ultima colonna, un tasso reale di interesse del 2 per cento.

TABELLA 1 - TASSO IMPLICITO DI RENDIMENTO E RAPPORTO TRA VALORE ATTUALE

DEI BENEFICI E VALORE ATTUALE DEI CONTRIBUTI

Anno di nascita Anno di pensionamento Tasso implicito Valore attuale benefici /(35 anni di anzianità) di rendimento Valore attuale contributi

1942 2000 3,5% 152,4%1947 2005 3,1% 136,3%1952 2010 2,9% 129,8%1957 2015 2,5% 114,5%1962 2020 2,2% 107,3%1967 2025 2,0% 99,0%1972 2030 1,7% 90,0%1977 2035 1,5% 86,9%1982 2040 1,5% 86,9%

– 133

(2) Il regime si raggiunge in tempi diversi a seconda che si guardi al flusso delle pensioni di nuovaliquidazione (nel qual caso gli anni rilevanti sono quelli intorno al 2030-35) oppure a tutto lo stock dipensioni in essere (nel qual caso occorre si deve attendere fino al 2050-55).

(3) Una illustrazione dettagliata del modello di simulazione, della sua “filosofia” e dei risultati ècontenuta in Ferraresi e Fornero, 2000.

La tabella mostra la progressiva e forte riduzione del “valore” delle pensionipubbliche, derivante dal ridimensionamento della passata, anomala, generosità delsistema, cancellata dal giungere a regime della nuova normativa. Il tasso di rendi-mento interno per chi è nato nel 1972, ha cominciato a lavorare nel 1994 e lavo-rerà fino al 2029 è pari a meno della metà di quello di chi, avendo cominciato a la-vorare nel 1964, andrà in pensione il prossimo anno. Analogamente, di pocosuperiore alla metà (59%) è anche il rapporto tra il valore attuale dei benefici equello dei contributi.

La simulazione, com’è ovvio, non può essere interpretata in senso letterale inquanto riferita a specifici parametri che non è detto si presentino nella realtà. Essariflette però un fatto incontestabile: con l’entrata a regime del nuovo regime il tassodi rendimento coinciderà con la crescita del Pil e non sarà più tenuto artificiosa-mente alto da disposizioni atte a favorire, almeno temporaneamente, alcune coortie alcune categorie di lavoratori.

Le generazioni più giovani e quelle future sono quindi chiamate a sopportarel’onere dei “regali” fatti alle generazioni passate e, sia pure in misura più limitata,anche agli attuali lavoratori “isolati” dagli effetti della riforma del 1995 in virtùdella loro anzianità di servizio. Esse si trovano nella condizione – secondo l’im-magine riferita da Olivia Mitchell al sistema americano – dei discendenti di un vec-chio patriarca che non ha mai versato contributi, e che devono continuare a pagaregli interessi sui debiti contratti per mantenerlo in vita quando ha smesso di lavo-rare.

Sarebbe forse improprio e affrettato trarre, da questi calcoli, conclusioni certe,con valenze politiche e sociali. Ma sarebbe altresì ingiustificato giungere a conclu-sioni di tipo politico sociale senza tenere conto della diversità di trattamento tra legenerazioni. I problemi del sistema pensionistico – spogliati, per quanto possibile,di ogni connotazione ideologica e impostato secondo il linguaggio delle compati-bilità economiche – vanno affrontati con l’ottica del lungo termine, senza puntaresu scorciatoie facile (come la disponibilità apparentemente gratuita del TFR) o suricette miracolistiche (tassi di interesse sufficientemente elevati sono in grado di“fare miracoli”). Solo così l’attesa nuova riforma potrà essere pacatamente valu-tata in tutti i loro aspetti.

3. La riduzione dell’aliquota contributiva pubblica per il finanziamentodella previdenza privata (opting out)

Le considerazioni precedenti sottolineano come la riforma del sistema previ-denziale non possa considerarsi conclusa con la “messa a regime” delle misure giàadottate con le innovazioni, pure importanti, introdotte negli Anni ‘90 (riformaAmato del 1992, Dini del 1995 e Prodi del 1997) e come vi siano almeno tre ordini

134 –

di considerazioni per incidere sulla transizione in corso: lo squilibrio finanziario; ladistorsione sulle scelte di lavoro; la sperequazione di trattamento tra le generazioni.

Senza entrare nel merito delle proposte per correggere tali squilibri, distorsionie iniquità, basti ricordare come la piena applicazione del metodo contributivo in-trodotto dalla riforma Dini implicherebbe:

a) che le nuove pensioni ricadano, pro rata, nell’uno e nell’altro sistema, in baseal numero degli anni lavorati nei due diversi regimi pensionistici e

b) che le pensioni di anzianità siano soggette a una qualche correzione, in sensoattuariale.

L’introduzione del pro rata e l’aggiustamento attuariale delle pensioni di an-zianità appaiono perciò ingredienti fondamentali della prossima riforma. Fonda-mentali, ma con ogni probabilità non sufficienti. La realizzazione del sistema mistorichiede infatti un passo in più.

Come già detto – e come ogni risparmiatore sa – non è mai saggio “metteretutte le proprie uova in uno stesso paniere”. La regola della diversificazione, pro-pria dei mercati finanziari, dovrebbe valere anche per il risparmio previdenziale,che rappresenta la quota forse più importante del risparmio delle famiglie. In que-sto contesto si inserisce la proposta dell’opting out (Castellino e Fornero 1997-1999;Fornero 1999).

La proposta verte sulla facoltà concessa ai lavoratori, su loro libera scelta, di di-rottare a fondi privati una parte dell’aliquota oggi obbligatoriamente destinata alsistema pubblico (in termini tecnici la facoltà è detta di opting out). Essa si confi-gura pertanto come quel “passo in più” (rispetto alle riforme già introdotte, inclusele norme tendenti a favorire fiscalmente il risparmio che si incanala alla previdenzaintegrativa) in grado di dare una spinta per il decollo del pilastro privato a capita-lizzazione (fondi pensioni aperti e chiusi).

È superfluo dire che un’eventuale realizzazione dell’opting out non potrebbeche avere, nel nostro Paese, un’applicazione inizialmente molto limitata e graduale,in considerazione delle difficoltà nelle quali tale sistema già versa. In particolare,l’opzione dovrebbe essere limitata:

– ai lavoratori dipendenti (i quali hanno l’obbligo di contribuzione al sistema pub-blico più elevato);

– ai nuovi entranti nel mercato del lavoro (o, in generale, alle coorti giovani dilavoratori che, come si è visto in precedenza sono quelle maggiormente pena-lizzate dalla partecipazione al sistema pubblico)

– a pochi punti dell’aliquota oggi in vigore (5-8 punti dell’aliquota attualmente invigore pari al 33 per cento).

– 135

Per rafforzare maggiormente il pilastro privato a capitalizzazione si potrebbeinoltre condizionare l’uscita (sia pure parziale) a un condizionamento alla conte-stuale destinazione a un fondo pensione dei nuovi flussi di TFR, apparsi finora“bloccati” per sostanziale indisponibilità dei lavoratori e delle imprese al loro tra-sferimento. Infine, per aumentare l’appetibilità politica della proposta, si potrebbepensare a un’ipotesi di abbattimento della contribuzione a carico delle imprese,senza attendere il completamento della lunga transizione necessaria affinché sigiunga, a regime, alla più bassa aliquota pubblica, non più dirottabile a fondi privati.

Al di là degli aspetti tecnico-contabili, dal punto di vista politico va ribaditocome la proposta di introduzione di formule di opting out non abbia affatto unoscopo distruttivo nei confronti del sistema pubblico, bensì di ricomposizione dei di-versi pilastri previdenziali, con l’unico obiettivo di ottenere pensioni più elevate aparità di contributi o di corrispondere contributi minori a parità di prestazioni. Èdifficile immaginare che famiglie e imprese possano ritenere non “meritevole” unsimile obiettivo. Non solo, ma sono proprio i meriti dell’obiettivo a spianare lastrada al finanziamento della proposta di opting out, ossia ai maggiori oneri che nederiverebbero nel corso di una transizione che potrà essere più o meno lunga, aseconda delle specifiche modalità con cui potrà essere congegnata.

È vero infatti che nel periodo transitorio il bilancio della previdenza pubblicaè destinato a peggiorare in conseguenza della perdita di gettito contributivo e cheal disavanzo addizionale occorrerà far fronte, possibilmente con un inasprimentodella fiscalità generale, oltre che con gli interventi, già richiamati, sul pro rata esulle pensioni di anzianità. I benefici derivanti all’economia dalla ricomposizionedel portafoglio previdenziale (aumento dell’occupazione e della produttività, mag-giore efficienza dei mercati finanziari) potranno però limitare il “doppio onere”che è tipico di ogni passaggio, anche graduale e limitato, dalla capitalizzazione allaripartizione e che caratterizza anche l’applicazione di formule di opting out.

4. Alcune osservazioni sulla proposta Modigliani-Ceprini

Alla proposta di opting out è stata spesso contrapposta la proposta di passag-gio pieno e integrale alla capitalizzazione, autorevolmente propugnata da FrancoModigliani, in collaborazione con Maria Luisa Ceprini (4).

La proposta è sintetizzata come segue dagli autori (op. cit., pag. 192): “il nuovosistema pubblico obbligatorio è così caratterizzato: (i) finanziamento al 100% con

136 –

(4) Non vi è una però una sola versione della proposta, avendo i due autori formulato numerosee diverse varianti. Nel seguito, ci si riferisce a quella pubblicata nella “Rivista di politica economica”, luglio-agosto 2000, pagg. 185-204.

la capitalizzazione (i contributi sono totalmente investiti in titoli quotati dell’U-nione Europea); (ii) mantenimento degli attuali benefici definiti; basati sulla (iii)garanzia di un tasso fisso di rendimento sui contributi, usando lo swap, un innova-tivo contratto finanziario attraverso il quale il nuovo sistema a capitalizzazionescambia con il Tesoro il rendimento incerto di un portafoglio indicizzato di mer-cato dietro un tasso fisso reale di interesse”.

Quanto alla fase di transizione (pagg. 196-7), “l’utilizzo del TFR potrebbe es-sere l’insperato surplus che, coprendo quel contributo supplementare necessarioper sostenere il costo della transizione, permetterebbe il passaggio al nuovo sistemasenza ulteriori sacrifici per i lavoratori. In sintesi proponiamo di mandare almenodue terzi (5%) del TFR come contributo annuale al nuovo sistema pubblico ob-bligatorio, facilitando la transizione verso un più efficiente e affidabile sistema fi-nanziato con la capitalizzazione”.

“Sin dall’inizio, il nuovo sistema a capitalizzazione funzionerà insieme al cor-rente sistema PAYG che continua a raccogliere i contributi e pagare le pensionipromesse (con il sussidio governativo se necessario)”.

“Il crescente surplus del nuovo sistema sarà usato: (i) per aumentare gradual-mente la contribuzione iniziale al nuovo sistema fino al livello di equilibrio (che..abbiamo calcolato... in circa il 14%, TFR incluso), poi (ii) parzialmente per pagarele pensioni ancora dovute dalla ripartizione, e (iii) parzialmente per diminuire ildeficit pensionistico...”

“Quando il nuovo sistema raggiunge la maturità (che richiede un numero dianni pari agli anni lavorativi più quelli di pensionamento), il contributo di equili-brio più gli interessi del capitale accumulato permetteranno al nuovo sistema dipagare tutte le pensioni promesse dal sistema PAYG (e, nel caso dell’Italia, di re-stituire il TFR ai pensionati): A questo punto il sistema PAYG ha terminato lesue funzioni, e può essere rimpiazzato dal nuovo sistema pubblico a capitalizza-zione” (tutte le sottolineature sono nostre).

Tutto ciò premesso, ci si può limitare alle seguenti osservazioni:

– nello scritto citato, Modigliani-Ceprini non indicano il tasso di interesse (perquanto detto, certo) che si suppone fruttato dalla capitalizzazione, né delineanoun percorso temporale di accumulazione. Secondo nostri calcoli, che sarebbeopportuno ripetere dopo una più precisa definizione della copertura pensioni-stica desiderata (“gli attuali benefici definiti”), sembra di poter ritenere cheun’aliquota del 14% permetta di finanziare pensioni corrispondenti alla nor-mativa Dini ove il tasso reale di rendimento sia dell’ordine del 4 per cento. Conquanta fiducia si possa contare su un tasso di questo livello o con quanta fidu-cia si possa ritenere che il Tesoro, quale sottoscrittore di uno swap che garan-tisca questo livello, sia praticamente certo, nel medio-lungo periodo, di non in-correre in perdite, è questione sulla quale è lecito affacciare dei dubbi;

– 137

– dai passi citati, non è dato di intendere se, nell’intenzione dei proponenti, unaquota del TFR pari al 5% della retribuzione sia definitivamente destinata alnuovo sistema o invece venga, al termine dell’attività lavorativa, rimborsata aipensionandi. Se restituita in linea capitale (5), il suo contributo al finanziamentodelle pensioni si riduce all’importo degli interessi nel frattempo fruttati, importodi per sé insufficiente a traghettare il sistema dalla ripartizione alla capitalizza-zione. Se definitivamente destinata al pagamento delle pensioni, e quindi defi-nitivamente sottratta ai titolari, non si vede come si possa dire che essa rap-presenti un “insperato surplus” utilizzabile “senza ulteriori sacrifici per ilavoratori”.

Come si vede, la proposta Modigliani-Ceprini (MC) differisce sotto diversi e ri-levanti profili da quella sull’opting out di Castellino-Fornero (CF): MC ipotizzanoper la capitalizzazione un rendimento reale incerto del 6%, trasformabile in un 4per cento certo attraverso l’operazione di swap con il Tesoro, mentre CF ritengonopiù realistico limitarsi a un 2,5-3 per cento; MC puntano all’integrale sostituzionedella ripartizione con la capitalizzazione, mentre CF optano, anche a regime, perun sistema misto. Le due differenze sono ovviamente correlate, perché quanto mag-giore è il divario tra il rendimento della capitalizzazione e quello della ripartizione,tanto più allettante appare il passaggio dalla seconda alla prima. Inoltre, MC indi-viduano nel TFR la risorsa principale da destinare al finanziamento delle capita-lizzazione, mentre CF riconoscono che il dirottamento del TFR impone costi sia ailavoratori, sia alle imprese e che fino a quando tali costi non sono esplicitamentericonosciuti e suddivisi pensare a un rapido sviluppo dei fondi pensione contandosul TFR è almeno in parte illusorio.

La divergenza maggiore, a ben vedere, riguarda il differenziale rendimento trala capitalizzazione e la ripartizione. MC sono fiduciosi sulla “dominanza stocastica”del tasso di rendimento dei mercati finanziari e ritengono quindi un sistema inte-ramente a capitalizzazione superiore a un sistema misto.

CF nutrono, in proposito, molte riserve. In primo luogo, pur se mediamente piùelevati di quelli obbligazionari, i rendimenti azionari – che potrebbero contribuirea alzare il rendimento del portafoglio previdenziale – sono anche più oscillanti, piùincerti, più rischiosi; l’investimento azionario sembrerebbe quindi meno adatto aun fondo pensione, che per sua natura deve fornire garanzie di certezza a chi neattende una fonte di sostegno per la propria vecchiaia. La seconda riserva attienealla possibilità di generalizzare a ogni paese l’esperienza nordamericana, che mo-stra in effetti rendimenti del capitale molto elevati. Non si dispone, per casi diversi

138 –

(5) Se restituita con gli interessi, il suo contributo al finanziamento delle pensioni non potrebbeche risultare nullo.

dagli USA, di serie storiche altrettanto lunghe per cui non si può dire che non sitratti di una specificità americana (Goetzmann e Jorion, 1997; Siegel 1994).

Un terzo motivo di perplessità è più sottile e più radicale: quale fondamentopossiamo trovare nel passato per prevedere l’avvenire? I rendimenti annui delleazioni assomigliano all’estrazione di palline da un’urna – sempre dalla medesimaurna – così da potere essere analizzati con le stesse tecniche statistiche con cui sistudiano le proprietà di un campione casuale? Oppure (anche accettando l’ipotesiche le istituzioni politico-economiche rimangano sostanzialmente immutate e ri-spettose della proprietà privata e della libertà di iniziativa) la storia non si ripete,e ci riserva continue sorprese?

6. Conclusioni

Al di là delle differenze che le separano, è importante concludere sottolineandole analogie che uniscono le proposte Modigliani-Ceprini e Castellino-Fornero. In-fatti così l’una come l’altra:

– oltre ad auspicare ulteriori correzioni al vigente ordinamento, ritengono che sidebba compiere al più presto un primo passo verso l’avvio – nell’ambito del si-stema obbligatorio, e indipendentemente da quanto sta avvenendo, con tempie intensità necessariamente limitati, sul fronte della previdenza complementare– di una copertura a capitalizzazione;

– riconoscono che, nella sua prima fase, il processo implica un aumento, e nonuna riduzione, dell’onere complessivo della previdenza, e che questa fase nonpuò avere termine prima di alcuni decenni;

– attribuiscono alla capitalizzazione un rendimento atteso superiore a quello dellaripartizione, con conseguente abbassamento, a regime, del costo di ogni dato li-vello di copertura previdenziale.

V’è dunque in comune un medesimo messaggio: doversi dare immediatamenteinizio alla prima fase. Prima che essa termini, si saranno acquisiti maggiori elementidi giudizio, soprattutto quanto all’andamento finanziario della componente a ri-partizione (ovviamente influenzato dalla dinamica dell’occupazione e dei redditi)e al tasso di rendimento della componente a capitalizzazione. I nuovi elementi per-metteranno di valutare meglio i costi, a parità di copertura, dei due sistemi (e dellatransizione dall’uno all’altro) e di decidere sino a quale livello si voglia spingerequesta transizione.

– 139

140 –

FRANCO MODIGLIANI (*)

LA RIFORMA PENSIONISTICA IN ITALIA :DALLA RIPARTIZIONE ALLA CAPITALIZZAZIONE

In America il contributo previdenziale obbligatorio è del 12,5%, e da anni, eper molti anni ancora, la Social Security ha un surplus che si sta discutendo su comededicarlo per anticipare mali futuri. In Italia, invece, per coprire il monte pensioni(aliquota di equilibrio), allo schiacciante contributo del 40,4% manca ancora unabella fetta che viene coperta dallo Stato con tasse a carico dell’intera collettività.Non solo. Se ho ben capito, a metà del secolo prossimo, quando la riforma Dinisarà a regime, i lavoratori dovranno ancora contribuire qualcosa come il 31,14%,di cui il 24,44% all’INPS e 7,7% al TFR, necessari per pagare le pensioni promessedal sistema.

Se guardiamo al resto del mondo non c’è paese i cui contributi si avvicinano aquello italiano. Il sistema previdenziale di gran parte dell’Europa è un disastro, nelsenso che presenta una contribuzione elevata. Ma in Francia, Germania, Spagnaed altri paesi, perlomeno si aggira intorno al 30%, e non al 50% come in Italia.Ora partiamo dalla considerazione che, a metà del secolo, ci sarà ancora questoschiacciante contributo, e che, nel frattempo, secondo dati che a noi vengono for-niti da fonti autorevoli, quali l’INPS e la RGS, ci sarà una sostanziale riduzionedella pensione, nel senso che il tasso di sostituzione, che misura la pensione, oggivicino all’80%, sarà ridotto a circa il 50%. Invece, per Castellino e Fornero saràdel 70%. Al di là del disaccordo, ci è difficile capire come possa rimanere al 70%,sono sicuro che ce lo spiegheranno. Visto l’andamento dei dati e le disposizionidella Dini a regime, pensiamo che il 50% sia più attendibile.

Confronto delle proposte di riforma Castellino-Fornero (CF) e Modigliani-Ceprini (MC)

Il problema della vera crisi della previdenza pubblica italiana sono gli schiac-cianti contributi obbligatori. Esaminando le proposte che CF e noi offriamo per ri-solvere tale crisi, vediamo subito che sono profondamente diverse, particolare chepuò sfuggire all’occhio del non esperto. Sono diverse in quasi tutte le loro caratte-ristiche essenziali. Ma la differenza fondamentale è la seguente: la nostra propo-sta, piano MC, è guidata dallo scopo preciso di ridurre drasticamente gli schiaccianticontributi obbligatori imposti ai lavoratori, senza toccare le pensioni già promessedalla Riforma Dini. Abbiamo dimostrato che questo miracoloso risultato è attua-

– 141

(*) Premio Nobel per l’Economia - Institute Professor Emeritus, MIT Sloan School of Management.

bile usando appropriatamente il TFR. Questo approccio è in profondo contrastosia con l’obiettivo della proposta CF, sia con la proposta di riforma del Governo,attualmente sospesa in Parlamento. Tali proposte vorrebbero usare il TFR per au-mentare le pensioni Dini ma al disastroso ed esorbitante costo dei correnti contri-buti obbligatori (Dini + TFR), che, con queste proposte di riforma, resterebberoimmutati. Penso che la maggior parte della gente dovrebbe invece essere d’accordocon il nostro risultato che è quello importante di ridurre i giganteschi contributi, icui danni sono immensi, non soltanto perché riduce lo già scarso reddito della po-vera gente, ma anche perché produce enormi effetti negativi sul mercato del la-voro: si vedano i dati del sommerso e della disoccupazione italiana.

Ma vediamo più in dettaglio le differenze tra i due piani, sottolineando sin d’orache, né Castellino e Fornero, né certamente noi vogliamo mettere in questione lacompetenza degli autori. Il loro piano è completo e coerente, e speriamo che ancheloro riconoscano il nostro come tale.

Come e perché arriviamo a risultati così diversi? Non cerchiamo lontano, la ri-sposta sta nei valori, gli obiettivi che vogliamo raggiungere, e pertanto facciamoraccomandazioni diverse. Questo è il punto. Non c’è disaccordo tecnico, c’è disac-cordo sugli scopi finali. Entrambi partiamo dall’intento comune di mutare il per-verso meccanismo della ripartizione, attuale metodo di finanziamento del sistemaprevidenziale obbligatorio, per ottenere certi vantaggi che, a regime, ci portano arisultati diversi. Abbiamo riassunto queste diversità nella tavola 1 allegata. Esa-miniamole attentamente.

Primo punto, e qui la differenza è molto chiara, noi vogliamo che il perversomeccanismo della ripartizione venga completamente rimpiazzato dalla capita-lizzazione perché lo riteniamo più efficiente, più attendibile, e più stabile. Solo so-stituendo la ripartizione con la capitalizzazione è possibile raggiungere l’obiettivodi ridurre gli schiaccianti contributi obbligatori. Inoltre, manteniamo l’attualeschema a Benefici Definiti, che garantisce la pensione (Defined Benefit). Loro, CF,preferiscono mantenere un sistema obbligatorio a ripartizione riducendolo però diun quarto, vedremo avanti come. A regime il loro sarà uno schema Contributivoa ripartizione (Contributive Paygo).

Secondo punto, anche qui una differenza molto chiara, ipotizziamo un diversometodo di finanziamento per sostenere i costi della transizione. Loro trasferisconoal governo tali costi attraverso il deficit, un forte aumento del deficit per molti anni,e quindi un aumento piuttosto imponente del debito pubblico. Noi diciamo che esi-ste un’occasione unica per rimpiazzare la ripartizione con la capitalizzazione a bassocosto, ed è quella di usare il TFR in maniera appropriata. Il concetto fondamen-tale è che, usando adeguatamente il TFR, evitiamo un costo in termini di contributie di ulteriori deficit. Attualmente tale strumento è impiegato con una utilità eco-nomica limitata (circa 1% reale, che tende a diminuire all’aumentare dell’infla-

142 –

zione), ma, utilizzato come noi raccomandiamo, può produrre l’effetto gigantescodi ridurre notevolmente gli schiaccianti contributi obbligatori, come dimostrano i ri-sultati riportati nella Figura 1. Proponiamo una lenta e graduale transizione neltempo in modo da distribuire un costo sopportabile fra le generazioni, evitando chesi concentri in una sola. Questo é un punto importante della nostra proposta ed iprimi risultati già si vedono dopo trent’anni, mentre i risultati pieni vengono unpo’ più tardi, nel 2050, quando la proposta andrebbe a regime (anno in cui anchela Dini andrà a regime). La proposta CF, pur rivolta a diversi obiettivi, presenta lastessa caratteristica di distribuire i costi della transizione su più generazioni.

Il terzo punto riguarda le modalità di investimento del capitale nel nuovo si-stema. La nostra raccomandazione è che l’INPS, o il nuovo ente che lo sostituirà,accumuli il capitale necessario per passare alla piena capitalizzazione investendotutti i contributi raccolti in un portafoglio comune indicizzato, con lo stesso rendi-mento per tutti e investito nell’intero mercato dei titoli azionari e obbligazionari.Tutti i titoli sono protetti dal rischio dell’interferenza del governo mediante l’indi-cizzazione. La graduale accumulazione del capitale farà si che diventi un largo por-tafoglio. A regime, il capitale accumulato sarà tre volte il monte salari; è piuttostoconsistente. Può essere gestito da chiunque, dal Governo direttamente o per suoconto da istitutori privati, ma la scelta è un elemento puramente meccanico e concosti di gestione trascurabili. Sappiamo dall’America che i fondi indicizzati comeil famoso “Five Hundred Trust Fund” costa pochi punti, circa lo 0,1%.

Per quanto riguarda il rendimento vorrei fare un’ulteriore osservazione. La no-stra intenzione è quella di investire il portafoglio su tutto il mercato europeo, cioèdi tutti i paesi che usano l’Euro, e non solo su quello italiano, perché il mercato ita-liano non è adeguato e sufficiente. Il mercato dell’Euroland ha avuto dei rendimentimolto considerevoli. Se noi guardiamo il periodo postbellico, i rendimenti in tutti ipaesi, lasciando fuori l’Italia, sono molto elevati. Ma anche mettendoci l’Italia, perfortuna è troppo piccola per avere un’influenza importante, tali rendimenti riman-gono consistenti, molto al di sopra del 5%. Quando noi suggeriamo il 5% non in-tendiamo dire che sarà per sempre il 5%. Può essere di più, ma può essere anchedi meno. Il governo stabilisce un fondo di stabilizzazione il cui scopo è quello di rac-cogliere le differenze di rendimento sopra o sotto il 5%. Nel tempo, e qui parliamodi decadi, sulla base dell’andamento di questo fondo si deciderà se aumentare, o di-minuire, quel rendimento del 5% stabilito all’origine. Ciò che deve essere chiaro èche una variazione di rendimento può verificarsi, ma si manifesterebbe così lenta-mente da non incrinare la certezza dei lavoratori sul futuro delle loro pensioni. Cam-biare il tasso di rendimento, come tutti sappiamo, è vero che è abbastanza compli-cato, ma distribuire equamente fra le generazioni il costo del mutamento è unproblema tecnico risolvibile. Lo Stato assorbe molte delle variazioni di breve pe-riodo, e quelle di lungo periodo, anzi lunghissimo periodo trattandosi di un sistema

– 143

di previdenza obbligatoria, potrebbe essere necessario rivederle. Onestamente ognipreoccupazione sul rendimento non giustifica l’idea di abbandonare il concetto dellacapitalizzazione.

Non dimentichiamo, inoltre, che la capitalizzazione ha l’importante vantaggiodi non dipendere dal tasso di crescita della popolazione, così come il suo coeffi-ciente di rendimento, quindi è un sistema più stabile dell’attuale ripartizione, che,al contrario, ha bisogno di continui e spesso problematici aggiustamenti. In gene-rale, possiamo affermare che i mutamenti richiesti dalla capitalizzazione sono, ingenerale, molto anteriori a quelli richiesti dalla ripartizione.

Vorrei aggiungere un’ulteriore osservazione. Secondo me la preoccupazione chese decresce la popolazione decrescerà il PIL è erronea, perché quello che conta èil PIL pro-capite. E non c’è ragione che con il calare della popolazione non conti-nui a crescere il PIL pro-capite. Uno dei fattori che lo può far crescere è l’aumentodel capitale. Mi sembra piuttosto chiaro che la nostra proposta di riforma provvedeampiamente a tale aumento di capitale. Voglio inoltre ricordare che il comporta-mento di un fondo a capitalizzazione ripete esattamente il modello del ciclo vitaleed il comportamento della ricchezza. La ricchezza nazionale cresce quando c’è cre-scita, il risparmio non dipende dal livello ma dipende dalla crescita. Quando la po-polazione non cresce, quando la ricchezza non cresce, il risparmio è zero. Quandola popolazione decresce il cambio diventa negativo, uguale a dire, che i vecchi sidevono mantenere con il loro capitale. Bisogna sfatare questa idea che il prodottofuturo è dato. Pertanto, se si tratta di come si distribuisce tra vecchi e giovani, èinevitabile che, se c’è un prodotto futuro più piccolo, bisogna ridurre quello che vaai vecchi. La quantità di prodotto non esiste ma dipende dalla ricchezza accumu-lata. Se c’è crescita ci sono più risorse.

In generale, se esiste incertezza sul rendimento del capitale, esiste anche incer-tezza sul tasso di crescita del reddito, con la differenza che gli effetti di quest’ul-timo sono più drammatici del primo. Una variazione possibile al tasso di rendi-mento del capitale richiede certi aggiustamenti, ma la variazione del tasso diaccrescimento del reddito è quella che ha effetti maggiori e, comparando i due, cisi può rendere conto che la capitalizzazione di nuovo ha la meglio. E siccome ècosì, è bene che lo sia al cento per cento, senza fermarsi a metà (ipotesi del pianoCF) perché significherebbe perdere tutti i vantaggi offerti da una totale capitaliz-zazione. Per quello che io vedo nel futuro, il rendimento del capitale sarà sempremolto maggiore della crescita del reddito almeno fino a che economisti, di stampokeynesiano come me, controlleranno la banca centrale. Forse in Europa avete an-cora dei dubbi in proposito, avete molta disinformazione, ma mi sento tranquilloperché non vedo pericoli di cadute nel rendimento dei capitali. Forse ci sarannoancora dei ribassi, ma non cose drammatiche.

Al contrario, la proposta CF accoglie l’idea popolare e caratteristica del (forse)presidente Bush. Come quest’ultimo, CF propongono di opt-out dalla previdenza

144 –

pubblica (Social Security) per una quota (circa l’8%) da investire in conti individuali.Secondo noi una soluzione che propone di investire contributi obbligatori in porta-fogli individuali é inaccettabile per due ragioni fondamentali. La prima è che creaun sistema a Contribuzione Definita. Il sistema corrente ha una struttura a Presta-zioni Definite, in cui un lavoratore sa quello che paga durante tutta la sua vita la-vorativa e sa quello che riceverà durante il pensionamento. Con un sistema a por-tafogli individuali si passa ad una struttura a Contribuzione Definita, in cui illavoratore sa esattamente quello che paga, ma alla fine riceverà un biglietto dellalotteria. È come tirare i dadi alla roulette. Non sa assolutamente che cosa avrà. Seè fortunato, o se ha scelto bene, sarà ricco. Se è sfortunato, o se ha scelto male, saràpovero. Se è nato in un anno in cui il mercato è basso sarà povero, se è nato in unanno in cui il mercato è alto sarà ricco. Questo è inaccettabile quando trattasi di ri-sparmio obbligatorio; inoltre, si creano diseguaglianze del tutto artificiali. La secondaè che i conti individuali eliminano ogni forma di redistribuzione del reddito perquella frazione di accumulazione del ricco per sovvenzionare la pensione del po-vero. Questo è vero in America, ma non in Italia dove l’attuale forma di redistri-buzione del reddito favorisce i ricchi a discapito dei poveri.

Nel sistema che noi proponiamo tutti hanno lo stesso rendimento. Nel piano CF,il rendimento medio è lo stesso ma, nel singolo, c’è chi ha molto e chi invece hapoco. E quelli che hanno poco sono i poveri, e non possono permetterselo. Che poil’opt-out sia non obbligatorio non cambia nulla perché rimane inaccettabile, arric-chisce i ricchi e impoverisce i poveri. Solo i ricchi possono permettersi di correre ilrischio di investire per conto loro, perché hanno esperienza, hanno conoscenze, pos-sono pagare chi gli dà i consigli e via dicendo. I poveri spendono molto per l’am-ministrazione sicché finiranno per essere troppo prudenti, perdendo i vantaggi del-l’investimento, o finiranno male. Questo, secondo noi, è un punto fondamentale sucui si dovrebbe sentire l’opinione del paese, dopo averlo adeguatamente informato.

“Dove volete andare? Verso un sistema pubblico obbligatorio in cui la vostrapensione è un biglietto della lotteria, vincente o perdente, o verso un sistema a Pre-stazioni Definite, come quello di oggi dove quello che avrete dipende da quelloche avrete pagato?”.

Il quarto punto, fondamentale anch’esso per capire come noi risolviamo i pro-blemi, riguarda l’investimento del capitale sull’intero mercato e l’assunzione delrischio. Il rendimento risulterebbe abbastanza stabile perché il mercato intero èpiù stabile delle sue componenti, ma non interamente stabile. Esiste un rischio. Chiassume questo rischio? Nella proposta CF il rischio cade sugli individui. Nel pianoMC, il nostro sistema, pensiamo che questo rischio debba essere assorbito dal go-verno, dietro un premio. Come? Attraverso lo “swap” (negoziazione) del rendi-mento incerto del portafoglio di mercato contro un rendimento fisso certo che ipo-tizziamo possa aggirarsi intorno al 5%. Tale rendimento potrebbe essere discutibile,

– 145

ma rappresenta un rendimento fisso che garantisce il mantenimento della strutturaa Prestazioni Definite (garanzia della pensione). Il rischio è assorbito tutto dalloStato che, con la sua vita infinita, e con il potere di transazione, é in grado di sop-portare quel rischio più di quanto non lo sia un povero disgraziato. Inoltre, lo Statoha la possibilità di distribuirlo su molte generazioni; diversamente si concentrerebbesolo su quel povero disgraziato.

L’accumulazione di capitali, così come ipotizzata nella nostra proposta finanziagli investimenti. Infatti, la capitalizzazione in linea di massima implica un aumentodel capitale sociale nel momento in cui il risparmio obbligatorio va a finanziare gliinvestimenti, invece di essere usato per finanziare i consumi (le pensioni), comeaccade con la ripartizione, anche nota come “pay-as-you-go”. Nel piano CF è pro-posta una parziale capitalizzazione: per tre quarti il sistema rimane a ripartizione,e si rinuncia all’accumulazione di una capitalizzazione totale, che, secondo noi, èal contrario un elemento importante. Naturalmente, e qui apro una piccola paren-tesi da economista, mi rendo conto che al giorno d’oggi in Italia il risparmio nonsia un elemento importante da spingere, perché in mancanza di investimenti il ri-sparmio non serve a molto. Qui la risposta è che nei prossimi cinquant’anni si possasperare che la Banca Centrale europea impari ad incoraggiare gli investimenti,come dovrebbe fare, invece di creare disoccupazione. Quindi, guardando al lungoperiodo, più capitale c’è, meglio è. Non è più la veduta keynesiana antica, quellache io chiamo “Vetero o Primitive keynesiana” per cui il risparmio è un male per-ché riduce la domanda. Questi sono tempi passati.

Comunque sia, in entrambe le proposte, c’è sempre più capitale che non con laDini perché, essendo questo un sistema totalmente a ripartizione, il risparmio vaa finanziare il consumo, cioè le pensioni, dimenticando gli investimenti.

Quinto punto, ritorniamo all’obiettivo della riforma. E qui torno al punto dipartenza. Noi ci muoviamo dall’idea che il problema centrale è l’eccessivo prelievo(contributo obbligatorio) necessario per pagare le pensioni, ridicolmente e ingiu-stificatamente alto. Parte di questo “ingiustificatamente alto” è di oggi, causato dalmalfunzionamento che, siamo tutti d’accordo, va eliminato. Una causa sono le pen-sioni di anzianità, che il sistema ormai sembra abbia recepito. Su questo punto tuttele persone ragionevoli sono d’accordo. Sono anni che ripeto che le pensioni di an-zianità sono un furto legale, per il fatto che i furbi sfruttano i poveri stupidi. E l’hodimostrato. Il reddito medio di quelle che sono le pensioni di anzianità è parecchiopiù alto del reddito medio dei poveri disgraziati che pagano anche, e soprattutto,per loro. Ed a proposito delle pensioni di anzianità vorrei affrontare un punto chenon è stato mai chiarito fino in fondo, che credo sia la pazzia, e francamente anchel’incompetenza, del mio ex paese. Dopo aver creato gente più ricca degli altri, hanutrito il mercato nero e ha creato un senso di ribellione. La spiegazione è sem-plice. Le persone che hanno optato per la pensione di anzianità, tutt’altro che stan-

146 –

che, volevano lavorare. E come ha reagito lo Stato? Forse resosi conto di avercreato una classe di privilegiati, ha tentato di proibirglielo, minacciandoli di por-targli via il 100% di ciò che guadagnavano. Situazione, secondo me, affascinanteper l’implicita assurdità. Molti in Italia considerano questa “proibizione” molto giu-sta: “Sono arricchiti? Allora gli impediamo di lavorare”. Non si rendono conto del-l’assurdità di una cosa del genere. E continuo a dirlo che è una caratteristica “ti-pica” italiana. E la gente fuori dell’Italia non lo può capire, non ci crede quandoci si prova a raccontarglielo. Forse, bisogna davvero essere nati in Italia per ca-pirlo. Ma per mettere un punto a questa storia, ed evitare scontri politici che nonportano a nulla, confermo quanto ho detto finora: il passato è passato. Noi non vo-gliamo modificare le pensioni già promesse dallo Stato, ma evitiamo che tali errorisi ripetano nel futuro.

L’altra causa del malfunzionamento è il tasso di sostituzione eccessivamente alto.Oggi è circa il 75%-80%. In America è del 50% ma del salario medio, mentre quisi parla del sostituzione del salario degli ultimi cinque anni (solo a regime sarà degliultimi dieci anni) che è più alto di quello medio. Quindi, per noi ridurre enorme-mente i contributi e mantenere le pensioni garantite dalla Dini sono punti essen-ziali della riforma. Il sistema Dini gradualmente comporta un certo taglio. Questotaglio è nella direzione giusta ma deve essere usato per ridurre i contributi. Nelloschema CF, invece, si arriva all’assurdo di non toccare i contributi, che continuanoad essere esosi e alti, e di aumentare i benefici (che noi pensiamo “in parte vir-tualmente” visto il contemporaneo aumento del già precario deficit), cioè aumen-tare una pensione già eccessivamente alta. Che cosa vuol dire eccessivamente alta?Bisogna capirsi. Come voi sapete il risparmio e il ciclo vitale del risparmio sono lecose di cui mi sono interessato in tutta la mia vita. Il mio concetto, e credo chemolti siano d’accordo, è che un sistema pensionistico dovrebbe aiutare la gente acomportarsi nella maniera razionale che è descritta nel modello del ciclo vitale delrisparmio “risparmia quando sei giovane, abbilo disponibile quando sei vecchio”.Un sistema pubblico obbligatorio dovrebbe contribuire a questo, ma entro certi li-miti. Deve fare in modo da garantire ad un individuo il minimo per la sua vecchiaia.Ma al di sopra di tale minimo, ciascuno dev’essere libero di fare quello che vuole.Con il nostro sistema, il risparmio reso disponibile dall’abbattimento di quasi lametà dei contributi obbligatori, permetterà alla gente di dedicare volontariamenteuna quota per aumentare la pensione al di sopra del livello garantito dalla RiformaDini. Mi riferisco alla previdenza complementare che abbiamo trattato in un no-stro lontano articolo (Il Sole 24 Ore n. 49 del 19.2.1998) suggerendo la revisionedell’attuale sistema (incentivi fiscali, libertà di scelta, etc.), in modo da renderloflessibile e garantire al lavoratore, che accumula liberamente in fondi privati da luiscelti, un vitalizio che, insieme a quello del sistema pubblico obbligatorio, sarà ilsuo reddito da pensionamento.

– 147

TAV. 1 - CONFRONTO DELLE PROPOSTE DI RIFORMA, A REGIME, DEL SISTEMA PUBBLICO OBBLIGATORIO

Proposta Riforma Proposta Riforma Riforma DiniModigliani-Ceprini Castellino-Fornero

6) Effetti sul mercato del Lavoro La sostanziosa riduzione dei contributi ri-duce le distorsioni sul mercato del lavoro:– meno evasione e maggior partecipazione

alla forza lavoro.

Gli elevati contributi obbligatori favori-scono il sommerso e la disoccupazione.

Gli elevati contributi obbligatori favori-scono il sommerso e la disoccupazione.

5) Costo della Transizione e problemiInter-generazionali

TFR (restituzione) per risanare sistema ob-bligatorio. Gradualità della transizione perarmonizzare gli effetti della transizione trale generazioni.

Deficit per attivare Piano A o B. Pro-rataper spalmare il costo della transizione trale generazioni.

Pro-rata per sostituire il calcolo retributivocon il contributivo (pensioni allacciate aicontributi).

4) Assunzione del rischio A carico del Governo (SWAP per garantireDB reali).

A carico del Governo (per la contribuzioneobbligatoria che rimane nella ripartizione),A carico dei partecipanti (per la contribu-zione obbligatoria che va nei Portafogli In-dividuali).

A carico del Governo.

3) Investimento delle risorse Il capitale accumulato (contributi + rendi-mento) è investito in un Portafoglio Co-mune Indicizzato a costo minimo. Il capitaleaccumulato finanzia gli investimenti.

a) La contribuzione finanzia i Consumi(pensioni) perché il sistema rimane aripartizione;

b) La quota di contribuzione obbligatoria,stornata con il Piano A o B, è investitain Portafogli Individuali di mercato.

La contribuzione obbligatoria finanzia iConsumi (pensioni) perché il sistema ri-mane a ripartizione.

2) Metodo di finanziamento del sistema A regime:Capitalizzazione contributivaSchema DB

A regime:Ripartizione contributiva Schema DBIl sistema obbligatorio è ridotto di ¼

A regime:Ripartizione contributivaSchema DB

1) Obiettivi delle Riforme a regime a) Sostanziosa riduzione contributi obbli-gatori;

b) Mantenimento benefici garantiti dallaRiforma Dini (garanzia della pensionecon lo schema a Benefici Definiti);

c) L’enorme riduzione dei contributi la-scia posto a quote volontarie ulteriori(oltre alla attuale quota 2,50% TFR) diprevidenza complementare (vedi Tav.3A-3B) che aumentano la pensionepubblica garantita dalla Riforma Dini.

a) Aumento dei benefici. Ma l’aumentoottenibile o con il Piano A (opt-out 8%contributi obbligatori), o con il Piano B(come il Piano A + tutto il TFR), pro-posti per stornare le sopra quote di con-tribuzione obbligatoria alla previdenzacomplementare, è in parte cancellatodal maggior deficit dello Stato necessa-rio a coprire l’ulteriore “buco” dellaprevidenza obbligatoria creato con lostorno dell’8% (Piano A o Piano B),

b) contribuzione obbligatoria rimane one-rosa

a) Benefici della Riforma a regime;b) contribuzione obbligatoria rimane

onerosa;c) rimane la quota del 2,50% del TFR alla

previdenza complementare

148–

MARIA LUISA E.A. CEPRINI (*)

PRIORITÀ : RISANAMENTO DEL PILASTRO OBBLIGATORIO

Un grazie sincero all’avv. de Tilla, Presidente della Cassa Forense, ed al dr. Cin-gano, Presidente di Mediobanca, che con il loro invito oggi ci offrono l’opportu-nità di discutere ancora una volta la nostra proposta di riforma. L’abbiamo già dis-cussa in diverse sedi, altrettanto prestigiose, eppure, i dubbi, le preoccupazioni, ele provocazioni che ancora emergono ci fanno capire che forse o non siamo statichiari in qualche punto o l’abbiamo spiegato male.

Ma prima di chiarire questi punti vorrei subito rispondere ad un problema chel’avv. de Tilla ci ha esposto chiaramente: “...Tutti parlate sempre del Fondo Pen-sioni Lavoratori Dipendenti e non vi rendete conto che noi abbiamo fatto tanti sa-crifici e abbiamo delle Casse che vanno bene, sono attive, e vogliamo dirlo.....”. Èvero. Le varie Casse professionali sono sistemi che, pur se ancora a ripartizione,funzionano diversamente perché hanno innescato svariati meccanismi. tra i qualil’abolizione della quota dedicata all’acquisizione immobiliare, ed una diversa ge-stione delle risorse, basata sull’allungamento dell’età pensionabile, sull’applicazionedi uno specifico principio contributivo per il calcolo della pensione (una quota fissapiù una quota in percentuale al reddito dichiarato), e sulla riduzione del tasso disostituzione. Inoltre, riguardano lavoratori professionisti, e non dipendenti. Tuttifattori positivi che rispecchiano i risultati dichiarati dalle Casse, o meglio dai fondidei professionisti. Ma, rappresentano una realtà ben lontana dai motivi, due in par-ticolare, che ci portano sempre a considerare il Fondo Pensioni Lavoratori Dipen-denti (FPLD), uno dei fondi gestiti dall’INPS. Primo, perché è il fondo che oggipresenta la contribuzione obbligatoria più elevata. Secondo, perché è il fondo piùnumeroso, e quindi il più rappresentativo dei fondi pubblici obbligatori. In com-plesso l’INPS, gestendo oltre il 60% dell’intero sistema previdenziale obbligatorioitaliano rappresenta quello che in America è noto come Social Security.

– 149

(*) Research Associate - MIT Sloan School of Management.

I due pilastri del sistema previdenziale italiano: previdenza pubblica e comple-mentare

Dalle tante e autorevoli relazioni che oggi si sono alternate, mi sembra di ca-pire che siamo tutti favorevoli ad un sistema previdenziale misto basato su due sanipilastri: quello del sistema pubblico, per garantire una pensione minima dignitosa(risparmio obbligatorio), e quello del sistema complementare (risparmio volonta-rio), che, coprendo al di sopra di quel minimo con una quota liberamente scelta ededicata da ciascun individuo a seconda del proprio tenore di vita, garantisce unvitalizio che insieme a quello del sistema pubblico obbligatorio sarà il suo redditoda pensionamento (vedi Tavola 3/A-3/B). In Italia il pilastro della previdenza in-tegrativa si è sviluppato con estrema lentezza a causa di due nodi che l’Italia nonpuò più rimandare.

Primo, il passaggio dalla ripartizione alla capitalizzazione per risanare finan-ziariamente il sistema pubblico previdenziale che, abbattendo gli esosi contributiobbligatori correnti, mantiene gli attuali Benefici Definiti, garanzia della pensione(Defined Benefit). Un sistema così costruito rappresenta l’alternativa più promet-tente dal punto di vista della:

a) efficienza (in termini di costo per unità di beneficio);b) affidabilità (stabilità dei contributi necessari a garantire i benefici promessi sulla

base di variazioni realistiche nei parametri fondamentali);c) massima certezza (garanzia dell’entità della pensione).

Secondo, la revisione al pilastro del risparmio integrativo per assicurare lo svi-luppo dei fondi integrativi che, se pur varati oltre un anno e mezzo fa, non pos-sono decollare anche e soprattutto a causa dell’ingente contributo obbligatorio. Neè una prova la bassa aderenza dei lavoratori al trasferimento della quota del 2,70%del TFR alla previdenza complementare (meno del 20% del 2,70%, di cui, a feb-braio 2000, solo l’8% rappresentava l’aderenza giovanile), disposto dalla RiformaDini nel 1995. La revisione che suggeriamo, in breve, si riassume nella libertà discelta e investimento del fondo (l’attuale legislazione penalizza i Fondi Aperti neiconfronti dei Fondi di Categoria), e nell’incentivazione fiscale (l’attuale fiscalità lirende addirittura disincentivanti).

Abbiamo tutti ascoltato la relazione del Professor Modigliani che, in un con-fronto tra la nostra proposta (MC) e quella di Castellino-Fornero (CF), con estremachiarezza ha discusso vari dubbi e punti fondamentali, quali il rendimento del PILe dell’interesse di mercato, assunzione del rischio, vantaggi della capitalizzazionecontro la ripartizione, ed altri, emersi da questo dibattito, e, forte del suo autore-vole sostegno, con tranquillità vado oltre per riaffermare che la nostra è una pro-

150 –

posta di riforma del finanziamento delle pensioni e non la riforma della pensione.Secondo la nostra proposta, la previdenza pubblica obbligatoria rimane tale ma fon-data su una struttura a capitalizzazione che rimpiazza l’attuale ripartizione. Ciò èpossibile con l’uso appropriato della rimanente quota del 5% del TFR che, quandoil sistema sarà a regime (40-50 anni, necessari per qualunque riforma, inclusa la Ri-forma Dini), permetterà di ridurre enormemente i contributi mantenendo le pensionipromesse dalla Dini. Questa è l’essenza del piano MC, la nostra proposta.

Il meccanismo della capitalizzazione ben si adatta sia ad un sistema previden-ziale pubblico, come è il sistema corrente e che manteniamo nella nostra riforma,sia ad uno così detto “privato” con il quale, lo abbiamo scritto in tutti i nostri la-vori, non abbiamo niente da condividere. Mi riferisco ai paesi del Sud America, trai quali precursore fu il Cile che ha interamente “privatizzato” il sistema previden-ziale pubblico, eccetto per il mantenimento all’obbligo della contribuzione, au-mentando le tasse e accrescendo il debito pubblico con l’emissione di speciali “ob-bligazioni governative”, resasi necessaria per riempire il buco della Social Securitycreato dalla perdita delle entrate corrispondenti alla massa di contribuzioni che sispostava nel nuovo fondo. Oggi, a distanza di vent’anni, la “privatizzazione Cilena”riflette i difetti di quella scelta, di cui almeno tre sono molto seri. Il primo, perché èdiventato un sistema del tipo a “Contribuzione Definita” (Defined Contribution)implicando che lavoratori che hanno versato analoghi contributi obbligatori pos-sono arrivare al pensionamento con una pensione sostanzialmente diversa a se-conda di quella che fu la loro abilità, fortuna, o capacità di rischio nella scelta delfondo. In sintesi, il sistema ha convertito il risparmio obbligatorio di una vita la-vorativa in un biglietto della lotteria, e ciò è inaccettabile. Il secondo, perché lascelta dei portafogli individuali, come ci ha ben spiegato Franco Modigliani, au-menta la differenza tra ricchi e poveri eliminando ogni forma di redistribuzionedella ricchezza. Il terzo, perché il Governo ha autorizzato i fondi, invero pochi trai quali il lavoratore fa la sua scelta, ad applicare commissioni esose (dal 2,5 al 3%del salario come risulta da uno studio della Ernst & Young nel 1997).

– 151

TAV. 2 - STATISTICHE DEI SISTEMI PREVIDENZIALI NELLA UNIONE EUROPEA

Tassi di ContributoEtà

sostituzione (1) mediopensionamento (2) Aspettativa di vita (3)

M F M F2000 2020 2000 2020

Austria 79,5 22,8 65 60 74,4 77,6 80,8 83,7Belgio 67,5 16,4 65 60 74,4 77,1 81,1 83,6Danimarca 56,2 10,0 67 67 73,4 73,5 78,5 78,6Finlandia 60,0 17,9 65 65 73,6 75,1 80,6 81,5Francia 64,8 19,8 60 60 74,6 78,0 83,0 86,5Germania 55,0 18,6 65 65 73,7 75,7 80,1 81,9Grecia 120,0 – 62 57 – – – –Irlanda 39,7 15.7 66 66 73,7 76,4 79,4 82,4Italia 80,0 32,7 (4) 62 (5) 57 (6) 75,9 78,3 82,3 84,7Lussemburgo 93,2 – 65 65 – – – –Paesi Bassi 45,8 14,5 65 65 75,3 77,8 80,6 81,6Portogallo 82,6 13,9 65 63 – – – –Spagna 100,0 28,3 65 65 74,1 76,0 81,9 83,7Svezia 74,4 19,8 65 65 77,2 79,6 82,0 83,8Regno Unito 49,8 13,9 65 60 75,1 77,6 80,1 82,6

Media 71,2 17,9 64,5 62,7 – – – –

Fonte: Dati Eurostat e OCSE 1998.

(1) I tassi di sostituzione europei sono in fase di cambiamento a seguito di un processo di ristrutturazione dei sistemipensionistici.

(2) L’età di pensionamento è fissata per legge.(3) Stime Eurostat dell’aspettativa di vita dalla nascita nell’Unione Europea.(4) Tasso di contribuzione nel fondo dei pubblici dipendenti. Le categorie di lavoro sono soggette a differente con-

tribuzione.(5) A regime l’età di pensionamento sarà 65 anni.(6) A regime l’età di pensionamento sarà 60 anni.

Guardando lo scenario europeo (Tavola 2) notiamo che in paesi come l’Italiae la Spagna la contribuzione obbligatoria è piuttosto elevata, di gran lunga eccedeil 25%, e corrisponde a benefici molto generosi misurati dai tassi di sostituzione edall’età di pensionamento. In questa tavola, è riportato un contributo obbligatoriodel 32,70. Questo contributo, più il 7,70% del TFR, pur raggiungendo il 40,4% delsalario lordo non è sufficiente a coprire l’aliquota di equilibrio del 52,7%. La ri-manente quota del 12,3% è un deficit coperto con tasse generali a carico dell’in-tera collettività.

152 –

TAV. 3/A - PROPOSTE DI RIFORMA A CONFRONTO

RIFORMA DINI

Per fortuna, le riforme Amato, Dini e Prodi sono intervenute a bloccare la spesapensionistica stabilendo un graduale taglio del tasso di sostituzione, tra il 2000 edil 2050, e un graduale allacciamento delle pensioni ai contributi, per cui, quandonel 2050 la Riforma Dini sarà a regime, il sistema sarà contributivo.

Fonte: Simulazioni ed elaborazioni su dati INPS 1999-2000 relative al Fondo Pensione Lavoratori Dipendenti (FPLD).

(1) L’aliquota di equilibrio, al netto della quota GIAS (10%), comprende: (A) il costo per le pensioni sostenuto dal sistema con la Ri-forma Dini, (B) la annualità calcolata per la restituzione del TFR (a carico dell’impresa dal momento che trattiene la quota del5,00% del TFR).

(2) La contribuzione obbligatoria INPS è al netto della quota GIAS (10%).

(3) La quota del 5,00% del TFR è trattenuta internamente dall’impresa a titolo di autofinanziamento.

(4) Il Deficit, a carico dello Stato, è al netto della quota GIAS (10%).

(5) Il tasso di sostituzione è la media delle quattro categorie di pensione (Vecchiaia, Anzianità, Invalidità e Superstite). I tassi sono ela-borati dall’INPS, e incorporano il graduale passaggio dal calcolo retributivo a contributivo in applicazione della Riforma Dini.

(6) La differenza dello 0,20% è assorbita dall’INPS.

(7) La proposta è ferma in Parlamento e ci auguriamo non passi.

1995 la Riforma Dini stabilìl’aderenza volontaria dei la-voratori di una quota del2,50% del TFR (6) alla pre-videnza complementare.Statistiche, aggiornate adAgosto 2000, hanno eviden-ziato la scarsissima ade-renza giovanile a causa di:

1) contributi obbligatoritroppo onerosi,

2) fondi complementari di-sincentivanti (fiscalità,etc.).

2000 il Governo (7) proponedi mandare la rimanentequota di risparmio obbliga-torio del 5% del TFR allaprevidenza complementare. Senza modifiche adeguatealla previdenza volontariaed una sana riforma aquella obbligatoria è diffi-cile misurare quanto laproposta di Governo real-mente aumenti la pensionedei lavoratori, perché l’a-derenza volontaria rimanelimitata dalla schiacciantecontribuzione.

2000 35,21% 8,89% 44,10% 32,70% 5,00% 37,70% 2,60% 60%

2005 36,77% 8,70% 45,40% 32,70% 5,00% 37,70% 4,07% 51%

2010 37,78% 8,30% 46,08% 32,70% 5,00% 37,70% 5,08% 50%

2015 38,27% 7,96% 46,23% 32,70% 5,00% 37,70% 5,57% 44%

2020 38,40% 7,59% 45,99% 32,70% 5,00% 37,70% 5,70% 38%

2025 38,52% 7,20% 45,72% 32,70% 5,00% 37,70% 5,82% 36%

2030 38,35% 6,80% 45,15% 32,35% 5.00% 37,70% 6,00% 33%

2035 36,05% 6,37% 42,42% 30,35% 5,00% 37,70% 5,70% 31%

2040 32,30% 5,93% 38,23% 28,30% 5,00% 37,70% 4,00% 29%

2045 28,14% 5,93% 34,07% 26,04% 5,00% 33,14% 2,10% 28%

2050 24,44% 5,93% 30,37% 24,44% 5,00% 29,44% 0% 29%

2055 24,44% 5,93% 30,37% 24,44% 5,00% 29,44% 0% 29%

2060 24,44% 5,93% 30,37% 24,44% 5,00% 29,44% 0% 29%

Pilastro della previdenza obbligatoria

Aliquota di Equilibrio (1) Contri- Contri- Contri- Deficit T. S.

Anno Dini Impresa Totale buto ob- buto ob- buto ob- (4) medio Pilastro della previdenza

(a) (b) (a+b)bligatorio bligatorio bligatorio (5) ComplementareINPS (2) TFR (3) Totale

– 153

TAV. 3/B - PROPOSTE DI RIFORMA A CONFRONTO

PROPOSTA RIFORMA MODIGLIANI-CEPRINI (MC)

Sfortunatamente, però, il rapporto benefici/contributi sarà variabile perché ilrendimento implicito non è fisso ma dipendente dalla crescita del reddito. In sin-tesi, il sistema diventa Contributivo ma si è deciso di mantenere il meccanismo dellaripartizione. Ciò significa che i contributi continueranno a finanziare i consumi (pa-gamento delle pensioni promesse).

Osservando attentamente le Tavole 3/A e 3/B, nel 2050, senza una riforma ade-guata, l’amaro effetto sarà quello di una manciata di punti in meno nella contri-buzione obbligatoria che, calcolata al netto del TFR, secondo stime INPS, scendedal 40,4% al 29,44%, di una lieve diminuzione del deficit, e di un taglio ai benefici(pensione misurata dal tasso di sostituzione). Nelle due tavole sono riportati i ri-sultati di alcune simulazioni relativi alla Riforma Dini, e alla nostra proposta di ri-forma, e confrontandole sono evidenti gli svantaggi ed i rischi della riforma Dini a

Fonte: Simulazioni ed elaborazioni su dati INPS 1999-2000 relative al Fondo Pensione Lavoratori Dipendenti (FPLD).

(1) L’aliquota di equilibrio è al netto della quota GIAS (10%) e comprende il rendimento del TFR.

(2) La contribuzione obbligatoria INPS è al netto della quota GIAS (10%) e comprende la quota 5% del TFR.

(3) Il Deficit è al netto della quota GIAS (10%).

(4) Gli interessi sono accumulati dal nuovo fondo a capitalizzazione. La differenza

(5) Il tasso di sostituzione è la media delle quattro categorie di pensione (Vecchiaia, Anzianità, Invalidità e Superstite). I tassi sono ela-borati dall’INPS, e incorporano il graduale passaggio dal calcolo retributivo a contributivo in applicazione Riforma Dini.

Non abbiamo alcun dubbio che il ri-sparmio reso disponibile dall’abbatti-mento della schiacciante contribuzioneobbligatoria permetterà ai lavoratori didedicare volontariamente una quotaalla pensione integrativa secondo leproprie esigenze e stili di vita. Inoltre, è necessaria una revisione al-l’attuale normativa della previdenzacomplementare che ci auspichiamonella seguente direzione:1) Fondi pensione integrativi a Con-

tribuzione, con libero accesso aifondi aperti ricevendo gli stessibenefici come in un fondo di cate-goria (fondi chiusi),

2) Diritto di gestire il portafoglio delproprio fondo,

3) Esenzione dei contributi (entrospecifici massimali) e dei rendi-menti dalla tassa sul reddito, men-tre i benefici saranno soggetti aicriteri di tassazione vigenti.

4) Diritto di “autofinanziarsi” unprestito personale in base ad un re-golamento.

2000 35,21% 8,89% 44,10% 37,70% 2,60% 0% 60%2005 37,28% 8,19% 45,41% 37,70% 3,70% 0,77% 51%2010 38,95% 7,13% 46,08% 37,70% 4,40% 1,79% 50%2015 40,14% 6,09% 46,23% 37,70% 5,30% 2,72% 44%2020 41,00% 4,99% 45,99% 37,70% 5,20% 3,62% 38%2025 41,89% 3,83% 45,72% 37,70% 5,60% 5,01% 36%2030 42,53% 2,62% 45,15% 37,00% 6,00% 6,10% 33%2035 41,08% 1,34% 42,42% 35,00% 5,70% 8,03% 31%2040 38,23% 0,00% 38,23% 32,00% 4,00% 9,80% 29%2045 34,07% 0,00% 34,07% 29,00% 2,10% 11,53% 28%2050 30,37% 0,00% 30,37% 17,42% 0,00% 12,95% 29%2055 30,37% 0,00% 30,37% 17,42% 0,00% 12,95% 29%2060 30,37% 0,00% 30,37% 17,42% 0,00% 12,95% 29%

Pilastro della previdenza obbligatoria

Aliquota di Equilibrio (1) Contri- Deficit Interessi T. S. Pilastro della previdenza

Anno Dini Impresa Totale buto ob- (3) Accumu- medio Complementarebligatorio lati (4) (5) PROPOSTA DI REVISIONETotale (2)

154 –

regime. Il sistema rimane ingiustificatamente oneroso, ed inefficiente, ostacolandoil decollo della previdenza complementare.

Nella nostra proposta l’utilizzo del TFR potrebbe essere l’insperato surplus che,coprendo quel contributo supplementare necessario per sostenere il costo della trans-izione, permetterebbe il passaggio al nuovo sistema a capitalizzazione, del tipo a Be-nefici Definiti, senza ulteriori sacrifici per i lavoratori. E qui ricordiamo che il TFRè restituito ai lavoratori.

Sin dall’inizio il nuovo sistema a capitalizzazione funzionerà insieme al correntesistema a ripartizione che continua a raccogliere i contributi e pagare le pensionipromesse (con il sussidio governativo). Il crescente surplus del nuovo sistema saràusato: i) per diminuire gradualmente la contribuzione INPS e portare la contribu-zione del nuovo sistema a capitalizzazione fino al livello di equilibrio (che per gliUSA abbiamo calcolato intorno al 7%, mentre per l’Italia circa il 17,4%, TFR in-cluso), poi, ii) parzialmente per pagare le pensioni ancora dovute dalla ripartizione,e iii) parzialmente per diminuire il deficit pensionistico (caso dell’Italia e di tuttiquei paesi dell’Unione Europea con analoga situazione). Il “miracolo” è possibileattraverso una graduale ma lenta transizione (non meno di 5 decadi, necessarie perqualunque riforma, se non di più) ed avviene diminuendo drasticamente i contri-buti e mantenendo le pensioni promesse dalla Riforma Dini. Nella Figura 1 sonoriportati i risultati delle simulazioni effettuate. Il grafico mostra chiaramente l’e-norme abbattimento dei contributi obbligatori.

Quando il nuovo sistema raggiunge la maturità (che richiede un numero di annipari agli anni lavorativi più quelli di pensionamento), il contributo di equilibrio piùgli interessi del capitale accumulato permetteranno al nuovo sistema di pagare tuttele pensioni promesse dal sistema a ripartizione e, di restituire il TFR ai pensionati.Invero, il calcolo della rendita per la restituzione del TFR, aumenta di diversi puntil’aliquota di equilibrio, e di qualche punto l’aliquota contributiva a regime delnuovo sistema, rispetto a calcoli precedenti.

A questo punto il sistema a ripartizione ha terminato le sue funzioni, e può es-sere rimpiazzato dal nuovo sistema pubblico obbligatorio a capitalizzazione. Il TFR,questo atipico accantonamento supplementare “tipicamente” italiano, ha terminatola sua funzione. Il sistema ha spazio e possibilità finanziarie per una sana crescitadella previdenza complementare.

Il nostro approccio di per sé conduce alla portabilità e diversificazione del por-tafoglio su estese aree del Mercato Europeo. I paesi Europei oltre a godere i van-taggi delle economie di scala e della diversificazione di portafoglio, avranno anchela possibilità di diminuire il rischio del deficit, tipico dei sistemi a ripartizione, gra-zie all’unione di diversi gruppi di partecipanti.

La struttura del nuovo sistema a capitalizzazione ricreerebbe fiducia nei sistemipubblici pensionistici, specialmente ai giovani che oggi pensano che nel futuro perloro non ci saranno più benefici.

– 155

FIGURA 1: SCENARIO PER COSTO INTERMEDIO: TRANSIZIONE DALLA RIPARTIZIONE

(PAYGO) ALLA CAPITALIZZAZIONE (FUNDING) (% MONTE SALARI) - UTI-LIZZO DEL 5% DEL TFR

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%

1998 2002 2006 2010 2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050

Risorse Totali(7) = (5+6)

Contribuzione INPS (2)

Sussidio del Governo (3)

Interesse accumulato dal NFa capitalizzazione (6) Contribuzione TFR (4)

Surplus del NF (8)

Contributi Totalidei Lavoratori(5) = (2+3+4)

Aliquota di equilibrio: Pensioni INPS +annualità per restituire TFR

(Cost Ratio) (1)

156 –

ANDREA MONORCHIO (*)

PROSPETTIVE E PROIEZIONI DELLA SPESA PREVIDENZIALE

1. Gli interventi di riforma del sistema pensionistico pubblico in Italia

In Italia si è avuto un processo di forte ristrutturazione del sistema pensioni-stico, realizzato attraverso tre interventi di riforma (1992 - 1995 - 1997). Le ragioniche hanno condotto il Legislatore a tale opera di progressiva, ma significativa re-visione della disciplina pensionistica sono duplici: da un lato, il consistente aumentodella quota di PIL destinata al finanziamento della spesa pensionistica registratonel nostro Paese negli anni 1980-1992, dall’altro, la consapevolezza della necessitàdi un assetto normativo in grado di neutralizzare o limitare significativamente glieffetti dell’invecchiamento demografico sulla sostenibilità macroeconomica del si-stema pensionistico obbligatorio.

Le cause del deterioramento degli equilibri del sistema pensionistico negli anni80 e nei primi anni 90 sono da ricercare, in particolare, nella inadeguatezza del qua-dro normativo-istituzionale, allora vigente, rispetto ai requisiti di sostenibilità fi-nanziaria di un sistema pensionistico a ripartizione piuttosto che nel processo diinvecchiamento relativo ed assoluto della popolazione (l’indice di dipendenza deglianziani tra il 1980 ed il 1993 è aumentato in misura decisamente inferiore rispettoalla spesa pensionistica in termini di PIL); viceversa, la transizione demografica ma-nifesterà a pieno i suoi effetti a partire dai prossimi anni per la neutralizzazionedei quali si rendono necessari strumenti endogeni alla struttura del sistema pen-sionistico obbligatorio.

Sul piano equitativo, il sistema pensionistico italiano era eccessivamente fram-mentato e presentava forti disomogeneità di trattamento sia sul fronte del finan-ziamento (aliquote contributive) che su quello dell’erogazione della spesa (calcolodelle prestazioni, requisiti di accesso, ecc.), comportando una forte diversificazionedei rendimenti pensionistici fra soggetti iscritti a fondi diversi, la quale rendeva l’e-quilibrio finanziario del sistema fortemente dipendente dalla ricomposizione set-toriale dell’occupazione.

Il processo di riforma realizzato con gli interventi del 1992, 1995 e 1997 ha ri-guardato tutti i principali aspetti di regolazione della spesa pensionistica, vale adire la rivalutazione dello stock di prestazioni in essere, la maturazione del diritto

– 157

(*) Ragioniere Generale dello Stato.

di accesso al pensionamento e la determinazione dell’importo delle pensioni dinuova decorrenza: per una visione complessiva di questo processo di riforma si ri-manda al quadro sinottico (tabella n. 1).

L’insieme delle misure ha sicuramente garantito un contenimento della dina-mica della spesa nel breve e, soprattutto, nel medio-lungo periodo.

Tra gli interventi di contenimento più significativi, limitando l’analisi agli anniimmediatamente successivi alle predette riforme, si segnalano in particolare: il pas-saggio dalla rivalutazione ai salari delle pensioni a quella ai soli prezzi, la progres-siva elevazione del requisito di età e di contribuzione per l’accesso al pensionamentodi vecchiaia e l’inasprimento dei requisiti per l’accesso al pensionamento di anzia-nità, mediante l’introduzione di un requisito anagrafico in contemporanea a quellodei 35 anni di contribuzione e la omogeneizzazione tra dipendenti pubblici e privati.

Circa le prospettive di medio-lungo periodo rileva in particolare la progressivaentrata a regime del sistema contributivo introdotto dalla legge n. 335/95 (riformaDini). In merito alla gradualità con la quale è previsto il passaggio al calcolo con-tributivo vale rilevare che tale metodo di calcolo contributivo sarà applicato inte-ramente solo per i lavoratori neoassunti al 1° gennaio 1996, mentre per coloro cheal 31/12/1995 potevano vantare un’anzianità contributiva inferiore ai 18 anni è pre-vista la liquidazione del trattamento secondo lo schema del pro-rata (la quota dipensione relativa alle anzianità maturate antecedentemente al 31/12/1995 è com-putata con il metodo retributivo); infine nei confronti di coloro che alla predettadata erano in possesso di anzianità contributive pari o superiori a 18 anni il calcolodella pensione è effettuato applicando integralmente il più vantaggioso metodo re-tributivo, sulla base delle innovazioni introdotte dalla legge Amato.

La legge Dini ha riformato il sistema di calcolo delle prestazioni pensionistichestabilendo il passaggio dal sistema retributivo a quello contributivo.

L’introduzione del metodo contributivo in sostituzione di quello retributivo con-sente di garantire rendimenti pensionistici sostenibili e di conseguire il duplice ri-sultato di uniformare i medesimi rendimenti fra soggetti con differenti velocità dicarriera (dinamica della retribuzione individuale) e differenti età al pensionamento.Infatti, la pensione è calcolata moltiplicando il montante contributivo per un coef-ficiente di trasformazione (definito come reciproco del periodo medio di godimentodella prestazione) differenziato per età. Inoltre, l’utilizzo del tasso di variazione delPIL come tasso di capitalizzazione dei contributi e come tasso di sconto delle ren-dite pensionistiche (in merito a quest’ultimo, il tasso di variazione del PIL è statoassunto pari all’1,5% in termini reali) consente in prospettiva (essendo il nuovo si-stema introdotto con estrema gradualità) di riallineare i rendimenti pensionisticialla crescita della ricchezza prodotta dal paese. Ciò, ovviamente implica una ridu-zione del livello medio delle coperture pensionistiche. La riforma Dini ha altresìprevisto, al fine di adeguare il calcolo dei trattamenti di nuova decorrenza alle evo-luzioni del contesto demoeconomico, la revisione a cadenza decennale dei coeffi-

158 –

cienti di trasformazione: tale aggiornamento risulterebbe particolarmente signifi-cativo con riferimento alla progressiva registrazione degli effettivi andamenti dellasperanza di vita residua nella transizione demografica che il nostro Paese si ap-presta ad affrontare.

L’introduzione del sistema contributivo si basa, quindi, su uno schema di “ca-pitalizzazione simulata” mentre il finanziamento del sistema pensionistico obbli-gatorio rimane a ripartizione tramite l’applicazione di aliquote contributive pari acirca il 33% per i lavoratori dipendenti ed al 15% per i lavoratori autonomi, pro-gressivamente elevate al 19%. Le modifiche introdotte comportano, con il pienooperare della riforma Dini, un contenimento significativo dei rendimenti pensio-nistici rispetto all’attuale sistema retributivo.

Di seguito si rappresentano gli andamenti della spesa pensionistica /PIL primae dopo il processo di riforma, tenendo conto delle sopracitate dinamiche demo-grafiche. (cfr. tabella n. 2). La capacità del sistema, a regime, di limitare le conse-guenze dell’invecchiamento demografico risiede principalmente in:

• correzione attuariale;

• revisione dei coefficienti di trasformazione;

• tasso di rendimento pari alla crescita del PIL.

2. Le prospettive demografiche e gli effetti sulla spesa pensionistica

Le prospettive demografiche per i decenni a venire evidenziano un forte au-mento dell’indice di dipendenza degli anziani (tendenza comune alla maggior partedei paesi sviluppati) da ascriversi, in parte, ad ulteriori incrementi della speranzadi vita, ma, in misura decisamente superiore, al crollo della popolazione attiva con-seguente alla contrazione delle nascite verificatesi negli ultimi 20-25 anni. In par-ticolare si registrerà a partire dal 2015 circa l’uscita dal mondo del lavoro dei babyboomer, e, a partire dal 2005 circa una progressiva diminuzione della popolazionein età attiva, per effetto della contrazione delle nascite negli ultimi 20-25 anni.

La previsioni relative all’evoluzione demografica della popolazione italiana ela-borate dall’ISTAT nel 1997 evidenziano un significativo processo di invecchia-mento relativo ed assoluto. In particolare, considerando lo scenario c.d. con dina-mica centrale:

• l’indice di dipendenza degli anziani (inteso come rapporto tra la popolazionecon età maggiore o uguale a 65 anni e la popolazione con età compresa tra 15e 64 anni) passa dal 24,6% del 1996 al 57,6% previsto per il 2050, con un in-cremento di circa il 134%;

• la popolazione in età attiva passa da 39,2 milioni a 25,8 milioni con una dimi-nuzione di 13,4 milioni (– 34,3%);

– 159

• la popolazione complessiva passa da 57,3 milioni del 1996 a 46,0 milioni del 2050con un decremento di quasi il 20%.

Altri Istituti elaborano previsioni demografiche. In particolare l’EUROSTAT,che prendendo a base quelle ISTAT, ha comunque effettuato alcune modifiche, in-crementando la speranza di vita nella seconda parte del periodo di previsione edipotizzando un maggior numero di flusso netto di immigrati. Anche l’ONU ha ela-borato previsioni degli andamenti demografici per i vari paesi: tuttavia tali previ-sioni sono state considerate, nell’ambito di Gruppi di lavoro in sede OCSE e UEche analizzano gli effetti dell’invecchiamento demografico sulla finanza pubblica,“non realistiche”, in particolare per l’ipotesi sui flussi netti di immigrati assunti so-stanzialmente nulli a partire dal 2005 in paesi come l’Italia, la Spagna, la Francia.

Il processo di invecchiamento demografico è comunque un fenomeno con ilquale la generalità dei paesi sviluppati si dovrà misurare. Attualmente, nei paesiG-10 ci sono mediamente circa due persone con età maggiore o uguale a 65 anniper 10 persone con età compresa tra 15 e 64 anni; attorno al 2040 in media si pre-vedono più di cinque persone con età maggiore o uguale a 65 anni, per 10 personecon età compresa tra 15 e 64 anni.

L’invecchiamento della popolazione si riflette:

• sulla crescita economica: aumenterà il numero dei consumatori rispetto ai la-voratori. Di conseguenza, per mantenere gli attuali consumi pro-capite sarà ne-cessario compensare la riduzione delle forze lavoro con una maggiore efficienzadel mercato del lavoro e con aumenti di produttività;

• sugli equilibri di finanza pubblica: sono previste pressioni finanziarie sul latodella spesa per pensioni e sanitaria e riduzioni sul lato delle entrate, soprattuttoin quei paesi dove il finanziamento pubblico si basa in particolare sulla tassa-zione dei redditi e sui contributi corrisposti dai lavoratori e datori di lavoro piut-tosto che sulla tassazione dei consumi.

L’invecchiamento demografico influenzerà, quindi, il bilancio pubblico sia conriferimento al versante della spesa sia a quello delle entrate. La spese pubblica ri-sentirà del livello e della composizione della popolazione per età in relazione al fi-nanziamento di servizi (educazione e sanità) e di trasferimenti (pensioni e presta-zioni per l’infanzia). Tipicamente il profilo della spesa pubblica per età dellapopolazione presenta due picchi: nella fascia di età 0-20 e nella fascia 60-80; il secondo picco è superiore al primo e l’invecchiamento demografico svilupperà, pertanto, un incremento della pressione finanziaria. Nella maggior parte dei paesiG-10, negli ultimi tre decenni, le finanze pubbliche hanno beneficiato, da un lato,a seguito di un più basso tasso di fecondità, di una minore spesa per assistenza sa-nitaria dell’infanzia e per educazione scolastica, dall’altro, la generazione del baby

160 –

boom ha raggiunto livelli di guadagno elevati garantendo un trend crescente di en-trate fiscali. Tuttavia, OCSE, FMI, e UE prevedono, a partire dalla fine del primodecennio di questo secolo e fino al 2050, un sensibile incremento della spesa sani-taria e per pensioni.

3. Le più recenti previsioni della RGS

Dall’analisi degli andamenti sopra rappresentati, si evince comunque che in fu-turo la spese pensionistica cresce in rapporti al PIL. In particolare la “previsione2000” RGS del sistema pensionistico obbligatorio è riportata nella tabella n. 3. Taleultima previsione conferma le ipotesi demografiche dello scenario centrale ISTATed un quadro macroeconomico sostanzialmente in linea con quello impiegato nellaprecedente elaborazione (Ministero del Tesoro-RGS, 1999).

In particolare, la dinamica endogena del PIL risulta confermata ad un livello dipoco inferiore all’1,5% medio annuo nell’intero periodo di previsione.

Analogamente, sono state confermate le ipotesi sulla produttività per occupatoche si attesa attorno all’1,8% medio annuo (2% dal 2025 e gradualmente crescentenegli anni successivi). Al fine di cogliere gli andamenti di lungo periodo dei fattoriche condizionano gli equilibri strutturali del sistema pensionistico (quali le tra-sformazioni demografiche, la modificazione della struttura dei tassi di attività e dioccupazione, la dinamica di lungo periodo della produttività), per il periodo 2001-2004, si è assunto, in coerenza con la scelta già operata nella previsione ’99, un tassodi crescita del PIL pari al 2% sostanzialmente in linea con l’andamento medio degliultimi 20 anni. La curva in grassetto evidenzia il risultato della previsione. Il rap-porto fra spesa pensionistica e PIL presenta una rapida crescita nei primi 17 annidel periodo di previsione dove fa registrare un incremento di oltre un punto per-centuale di PIL passando dal 14,3% del 1999 al 15,4% del 2015. La crescita pro-segue nei 16 anni successivi ad un ritmo più contenuto fino a raggiungere il puntodi massimo, pari a 15,9% nel 2031. Dopodiché decresce rapidamente attestandosial 13,3% nel 2050. La dinamica iniziale, fatta eccezione per il primo quinquennio,è dovuta quasi esclusivamente ad un aumento del numero di pensioni in presenzadi una sostanziale invarianza del rapporto fra pensione media e produttività. Talefattore decresce nella parte centrale del periodo di previsione per effetto dell’in-troduzione graduale del sistema di calcolo contributivo (regime misto) provocandoun rallentamento della crescita della spesa pensionistica. Nell’ultima fase, il rap-porto spesa per pensioni/PIL cala rapidamente. Ciò è dovuto al passaggio dal si-stema di calcolo misto a quello contributivo in presenza di un rallentamento, prima,e di una inversione di tendenza, poi, del rapporto fra numero di pensioni e numerodi occupati. Quest’ultimo fenomeno consegue alla progressiva eliminazione permorte delle generazioni del baby boom.

– 161

Invece, qualora si scontino, mantenendo la coerenza interna delle ipotesi strut-turali sottostanti la previsione, le politiche programmate in termini di crescita oc-cupazionale e di andamento della produttività inglobate nel presente DPEF per ilperiodo 2001-2004, l’andamento del rapporto fra spesa pensionistica e PIL è indi-cato dalla curva tratteggiata della tabella n. 4. Come si evince dal grafico, la pre-visione coerente con le indicazioni di breve periodo contenute nel DPEF presenteun forte e rapido miglioramento del rapporto fra spesa pensionistica e PIL nel pe-riodo 2000-2004 passando dal 14,3% del 1999 al 13,8% del 2004. Nel periodo suc-cessivo, la curva tratteggiata cresce più rapidamente della curva continua cosicchèalla fine del periodo di previsione la differenza diventa trascurabile.

È interessante far notare che risultati analoghi emergono dalle previsioni con-tenute nel rapporto elaborato dal gruppo di lavoro sull’invecchiamento costituitopresso il comitato di politica economica ECOFIN i cui primi risultati stanno sullepagine dei quotidiani di questi giorni. Ricordo che lo studio si pone come obiet-tivo quello di valutare le prospettive dei sistemi pensionistici dei paesi membri sullabase di scenari demografici e macroeconomici preventivamente definiti, lasciandoagli esperti dei singoli paesi la responsabilità delle elaborazioni. Per quanto riguardal’Italia le previsioni sono state effettuate con il modello della RGS nella versioneaggiornata al 2000. Ciò implica che le differenze rispetto alle previsioni contenutenel DPEF, basate sullo scenario RGS, dipendono esclusivamente dalle ipotesi de-mografiche e macroeconomiche.

In merito, vale ricordare che le ipotesi demografiche sottostanti le previsionielaborate nell’ambito del gruppo di lavoro sull’invecchiamento di cui si è detto sonostate appositamente prodotte dall’EUROSTAT per ciascun paese sulla base di criteri omogenei. Analogamente, le ipotesi macroeconomiche adottate sono statediscusse e definite fra gli esperti. Per quanto riguarda l’Italia, l’adozione dello sce-nario base (o, come è stato anche definito, “a politiche invariate”) presenta un an-damento sostanzialmente in linea con la previsione basata sullo scenario RGS delDPEF. In particolare, il punto di massimo della gobba viene raggiunto in entrambele simulazioni fra il 2030-2035 e si colloca fra il 15,9-16%.

Peraltro il differenziale tra il valore di partenza e tale punto di massimo (circa1,7 punti di PIL per l’Italia) risulta essere, mettendo a confronto le previsioni ela-borate dai diversi paesi nell’ambito del medesimo rapporto ECOFIN, tra i più bassi.

Nell’ambito del gruppo di lavoro del comitato di politica economica dell’E-COFIN, è stato predisposto un secondo scenario di previsione cosiddetto “di Li-sbona” o “a politiche variate” in cui sono state assunte ipotesi demografiche piùottimistiche (ipotesi alta), un forte incremento del tasso di occupazione (circa30 punti percentuali per l’Italia) ed una significativa riduzione del tasso di cre-scita della produttività (per l’Italia, il tasso converge a circa l’1% alla fine delperiodo di previsione). I risultati, in questo caso, evidenziano un forte conteni-mento della “gobba” (oltre un 1 percentuale di PIL in meno nel punto di mas-

162 –

simo). Occorre, però, segnalare che l’incremento occupazionale di cui si è dettoè stato possibile solo assumendo in innalzamento dell’età media al pensiona-mento di circa 3 in quanto non vi era spazio né per un aumento ulteriore deltasso di attività delle donne e dei giovani né per una riduzione ulteriore del tassodi disoccupazione. In altri termini, ciò significa aver scontato a priori, nell’am-bito della definizione del quadro macroeconomico, una modifica del quadro nor-mativo-istituzionale finalizzata a favorire ulteriormente la posticipazione dell’etàdi pensionamento.

4. Alcune considerazioni conclusive

Il sistema di welfare italiano registra un livello complessivo di spesa in rapportoal PIL anche inferiore a quello medio europeo. Esso è tuttavia caratterizzato, purcon le cautele che si rendono necessarie nell’effettuare confronti fra differenti paesi,da una distribuzione delle risorse per funzioni che privilegia la funzione “vecchiaia”.Al riguardo, da più parti, viene espressa la necessità di migliorare l’efficienza al-locativa delle risorse destinate al welfare in un contesto che, confrontandosi con lepressioni finanziarie derivanti dall’invecchiamento demografico, promuova la com-petitività del sistema paese.

A tali caratteristiche si aggiungono le tendenze comuni nel nostro paese a quelledei paesi a sviluppo maturo. Sono ben noti, ed attualmente particolarmente stu-diati nei loro effetti in termini di pressioni finanziarie sui bilanci pubblici e sui tassidi crescita economica, gli andamenti demografici futuri che prospettano un signi-ficativo invecchiamento della popolazione.

Il primo passo andrebbe, quindi, realizzato in una maggiore efficienza della pub-blica amministrazione e, in particolare, nell’erogazione dei servizi sociali.

In particolare, per quanto concerne il sistema pensionistico, in Italia è stato in-dubbiamente realizzato un processo di riforma, che in primo luogo ha consentito,attraverso soprattutto gli interventi in campo pensionistico (1992 - 1995 - 1997) dicontenere significativamente la dinamica rispetto al PIL e di introdurre meccani-smi endogeni (sistema contributivo) in grado di contrastare nel lungo periodo ilprocesso di invecchiamento demografico. Tuttavia, come evidenziato dalle analisiprecedentemente esposte, tali interventi non potranno impedire un incrementodella quota di PIL destinata a finanziare le pensioni per effetto della transizionedemografica.

Vari Organismi Internazionali, tra cui l’OCSE e l’UE, hanno evidenziato la ne-cessità di intervenire nei vari paesi sviluppati per contrastare ulteriormente gli ef-fetti dell’invecchiamento demografico.

– 163

In proposito, le recenti raccomandazioni OCSE per l’Italia (rapporto 2000) pos-sono essere sintetizzate nei seguenti termini:

Raccomandazioni OCSE

Alleggerire l’onere fiscale durante il periodo di transazione:

• estensione del sistema contributivo con lo schema del pro-rata anche per i sog-getti con almeno 18 anni di contributi al 31/12/1995;

• applicazione corretta della revisione decennale dei coefficienti di trasformazionedel sistema contributivo;

• elevazione dell’età pensionabile ben oltre i 60 anni.

Diversificare il reddito pensionistico incoraggiando accordi di natura privati-stica:

• sviluppandosi la previdenza integrativa, anche convogliando nei fondi pensionegli accantonamenti di TFR, dovrebbe essere avviata una progressiva riduzionedegli schemi pensionistici pubblici.

Raccomandazioni UE

Nel recente rapporto ECOFIN sull’impatto dell’invecchiamento demograficosui sistemi pensionistici pubblici, cui si è precedentemente accennato per quantoriguardo le previsioni relative all’Italia, sono riportate le seguenti raccomandazioniper i paesi UE:

a) il contenimento dei benefici pensionistici dovrebbe essere lo strumento princi-pale per garantire la solvibilità dei sistemi a ripartizione. Per evitare la ridu-zione negli standard di vita in vecchiaia, le riforme dovrebbero avere come scopofondamentale quello di ritardare il pensionamento;

b) la “finestra temporale” che viene fornita per i prossimi anni dovrebbe essereusata per adottare le misure necessarie a contrastare l’invecchiamento delle ge-nerazioni del baby boom;

c) dovrebbe esserci un più stretto collegamento tra i contributi pagati e i beneficicorrisposti, al fine di limitare gli effetti negativi sul mercato del lavoro e sul-l’occupazione;

d) il ruolo della previdenza complementare dovrebbe gradualmente crescere ed ilricorso alla medesima supportato da politiche pubbliche finalizzate alla con-cessione di agevolazioni, senza compromettere il processo di consolidamentodei bilanci pubblici.

164 –

Più nel dettaglio, per controllare la crescita della spesa pensionistica in rapportoal PIL e compensare gli effetti sul debito pubblico lo stesso rapporto UE eviden-zia come principali strumenti:

a) rendere più restrittivi alcuni parametri caratteristici del sistema pensionisticocome i requisiti di accesso, il sistema di calcolo di indicizzazione delle pensioni.In particolare le riforme dovrebbero avere come scopo principale quello di au-mentare l’età media al pensionamento soprattutto negli schemi di ritiro antici-pato. In tal modo sarebbe possibile ridimensionare il trend della spesa pensio-nistica senza ridurre gli standard di vita;

b) adottare misure finalizzate a migliorare i tassi di partecipazione al mercato dellavoro, specialmente tra le donne: una più alta partecipazione aiuterebbe a ri-durre il debito pubblico e la necessità di severi tagli alle spese o di più alte ali-quote fiscali;

c) sviluppare misure per migliorare la partecipazione dei lavoratori anziani nelmarcato del lavoro. Ciò aiuterebbe anche i bilanci pubblici sia sul versante delleentrate che su quello delle spese (minori spese per pensioni e disoccupazione).

Dall’ottica della Ragioneria Generale dello Stato qualsiasi riflessione sugli anda-menti della spesa pensionistica e di quella per protezione sociale in genere e di ri-forma degli istituti che la compongono non può prescindere da una cornice di finanzapubblica, che, per quanto riguarda il nostro paese, è condizionata anche dai vincolifinanziari a cui dovrà rispondere il bilancio del settore pubblico per i prossimi anni.

Tali vincoli saranno comunque stringenti, in considerazione del percorso di rientro dal debito pubblico che l’Italia si è impegnata a realizzare sottoscrivendo iltrattato di Maastricht (tale trattato prevede tra i parametri quello di un rapportodebito/PIL pari al 60%, contro il 114,9% del 1999). Ciò comporterà non solo il con-seguimento di un pareggio di bilancio nel breve periodo (il DPEF 2001-2004 fissatale scadenza nel 2003) ma, come riportato nel programma presentato dall’Italiain occasione dell’ingresso nell’UE, il mantenimento di un surplus primario di circa5 punti di PIL per i prossimi 15 anni, che, peraltro è previsto compatibile con unariduzione della pressione fiscale ed una riqualificazione della spesa pubblica versogli investimenti, al fine di sostenere la crescita e la competitività del sistema paese.

I predetti vincoli finanziari non possono, quindi, che trovare espressione in uncontenimento della dinamica della spesa corrente al netto degli interessi rispetto aquella del PIL. Pertanto ogni intervento di modifica dell’assetto istituzionale delnuovo sistema di welfare volto a potenziare talune funzioni ritenute attualmentesottodimensionate (come ad esempio un potenziamento ed estensione degli am-mortizzatori sociali, programmi generalizzati di reddito minimo di inserimento,ecc.) dovrebbe farsi anche carico quanto meno della neutralità finanziaria sul li-vello complessivo della spesa sociale rispetto ai tendenziali programmati.

– 165

Tuttavia, in considerazione degli effetti che la transizione demografica espli-cherà sulla dinamica della spesa sociale, tale neutralità potrebbe anche non rive-larsi sufficiente per la necessità sia di mantenere alti livelli di surplus primario siadi realizzare quelle efficienze allocative (riduzione pressione fiscale, riqualificazionedella spese pubblica verso gli investimenti, sviluppo dei mercati finanziari) in gradodi creare i presupposti di una strutturale crescita economica anche in una trans-izione che vedrà gioco forza diminuire il numero di soggetti in età attiva e quindirichiederà tendenziali incrementi di produttività.

In questo senso non può che essere considerato positivamente da un lato unmaggior sviluppo del pilastro della previdenza complementare a capitalizzazioneprivata, in una prospettiva sia di riqualificazione della spesa pubblica sia di riequi-librio fra la previdenza pubblica e quella privata e dall’altro l’adozione di misurefinalizzate ad un effettivo incremento dei tassi di partecipazione e di occupazionedei lavoratori “anziani”.

166 –

Tabella 1 - Il Sistema pensionistico italiano dopo le tre fasi del processo di riforma del 1992, 1995 e 1997

–167

Indicizzazione variazione dei prezzi al con-sumo con due cadenze delleretribuzioni contrattuali (per ilavoratori dipendenti)

variazione dei prezzi al con-sumo con una sola cadenza an-nuale (1)

variazione dei prezzi al con-sumo con una sola cadenza an-nuale

variazione dei prezzi al con-sumo con una sola cadenza an-nuale

Requisito di età per lapensione di vecchiaia

Lavoratori dipendenti privati:60 anni (uomini)55 anni (donne)

Lavoratori dipendenti pri-vati (1):63 anni (uomini)58 anni (donne)

Lavoratori dipendenti pri-vati: (1):dal 2000 anni 65 (uomini) eanni 60 (donne), come i lavo-ratori dipendenti pubblici eautonomi

65 anni (uomini e donne) opensionamento anticipato concorrezione attuariale, concessose l’età non è inferiore ai 57anni e se la pensione supera lasoglia di trattamento minimo

– Settore privato 35 anni di contribuzione aqualsiasi età

35 anni di contribuzione a e 54anni di età o 36 anni di contri-buzione (3)

a partire dal 2002 35 anni dicontribuzione e 57 anni di etào 37→40 anni di contribu-zione (3)

Requisiti per la pensione dianzianità

– Settore pubblico 20 anni di contribuzione aqualsiasi età

35 anni di contribuzione e 53anni di età o 36 anni di contri-buzione (3)

a partire dal 2004 stesse condi-zioni richieste per il settoreprivato

– Autonomi 35 anni di contribuzione aqualsiasi età

35 anni di contribuzione e 57anni di età o 40 anni di contri-buzione (3)

a partire dal 2001 35 anni dicontribuzione e 58 anni di etào 40 anni di contribuzione

Lavoratori anziani (4) sistema retributivo:trattamento determinato inpercentuale della retribuzionepensionabile per ogni anno dicontribuzione

sistema retributivo:trattamento determinato inpercentuale della retribuzionepensionabile per ogni anno dicontribuzione

sistema retributivo:trattamento determinato inpercentuale della retribuzionepensionabile per ogni anno dicontribuzione

Determinazione deltrattamento

– Riferimento retributivo settore privato:media retribuzione degli ul-timi 5 annisettore pubblico:ultima retribuzione

graduale estensione delperiodo retributivo (1)

graduale estensione delperiodo retributivo

fino al 1992 1998 a partire dal 2000-08 a regime

segue

segue: Tabella 1

168–

Lavoratori con anzianità in-termedia (5)

graduale transizione dal si-stema di calcolo retributivo aquello contributivo: sistemamisto di calcolo mediante loschema del “pro-rata”, in rela-zione al numero di anni lavo-rati prima e dopo il 1996

graduale transizione dal si-stema di calcolo retributivo aquello contributivo: sistemamisto di calcolo mediante loschema del “pro-rata”, in rela-zione al numero di anni lavo-rati prima e dopo il 1996

Lavoratori con anzianità in-termedia (6)

sistema contributivo:trattamento determinato in re-lazione alla aspettativa di vitaed al montante dei contributiversati capitalizzati al tasso dicrescita del PU, nominale

fino al 1992 1998 a partire dal 2000-08 a regime

(1) Decorrenza processo riforma dal 1993 (riforma Amato, D.Lgs. n. 503/92).(2) Decorrenza processo riforma dal 1995.(3) Decorrenza processo riforma dal 1996 (riforma Dini, L. n. 335/95; riforma Prodi L. n. 449/97). (4) Lavoratori anziani: 18 o più anni di contribuzione nel 1995.(5) Lavoratori con anzianità intermedia: meno di 18 anni di contribuzione nel 1995 (L. n. 335/95). (6) Lavoratori giovani: dal 1996 (L. n. 335/95).

– Percentuali di commisura-zione della retribuzione pen-sionabile

2 (o più per particolari catego-rie) punti percentuali della re-tribuzione pensionabile di rife-rimento

per tutte le categorie: 2 puntipercentuali della retribuzionepensionabile di riferimento (2)

per tutte le categorie: 2 puntipercentuali della retribuzionepensionabile di riferimento

– 169

170–

CassaNPA 15.11.2000lucidisem_15_11_00tab 315/11/0011.36

–171

CassaNPA 15.11.2000lucidisem_15_11_00tab 415/11/0011.34

172 –

PAOLO ONOFRI (*)

INTERVENTI RECENTI E PROSPETTIVE DI RIFORMA

Esaminiamo la dinamica della spesa pensionistica, in valore assoluto e in ter-mini di Pil. Mentre rallentavano i tassi di crescita della spesa pensionistica in va-lore assoluto, la proporzione di spesa sul prodotto interno lordo continuava a cre-scere, ma anch’essa ha cominciato a rallentare in modo significativo. Le proiezionial 2004 indicano una possibile riduzione di quota di spesa pensionistica per i pros-simi anni. Tali indicazioni, contenute nel documento di programmazione econo-mica e finanziaria, derivano dal fatto che nei prossimi anni, 2000-2004 dovremosperimentare ritmi di crescita del Pil leggermente superiori alla crescita del pro-dotto potenziale. Dall’altro lato, nel corso di tali anni, oltre a ridursi le pensioni diinvalidità (fenomeno in corso già negli anni più recenti), si riducono anche i nuovipensionamenti, in conseguenza della caduta molto forte della natalità negli annidella seconda guerra mondiale. Ciò non vuol dire che non sussistano problemi, cheper parafrasare quello che ha detto Baldassarri, in realtà noi non abbiamo davantiun problema di pensioni di baby-boomer perché questi in buona parte li abbiamogià mandati in pensione. Infatti, abbiamo un livello di spesa pensionistica più ele-vato di qualche punto rispetto agli altri paesi, ma certamente in crescita molto piùcontenuta della loro. Per dare un’idea, il picco di spesa pensionistica attorno al 2030nel nostro paese è all’incirca due punti percentuali più elevato di quella attuale;per gran parte degli altri paesi europei varia da tre a otto punti. Il livello più ele-vato di partenza, dato un numero finito di pensionabili, genera un problema mi-nore? I grafici successivi ci danno la percezione, spero abbastanza immediata, diqual è il problema demografico. Ho tagliato al 2020 le proiezioni perché i ventennidel 2020 ormai sono già nati, per cui la popolazione in età da lavoro e la popola-zione che avrà più di 60 anni al 2020 è una previsione quasi priva di errore. Stiamoper affrontare una situazione mai sperimentata in precedenza nella storia. Perchéquando nei secoli passati la popolazione si è ridotta, lo ha fatto per una ondata dimortalità che interveniva su tutta la popolazione, e non invece per una divarica-zione tra tassi di natalità e tassi di mortalità. Dopo 50 anni di crescita pressoché si-mile tra popolazione in età da lavoro e popolazione anziana, la divaricazione av-verrà in modo drammatico. Ciò avrà effetti sulla propensione al risparmio del

– 173

(*) Università di Bologna.

sistema economico, perché la popolazione anziana crescente dovrà liquidare atti-vità finanziarie vendendole ad una popolazione al lavoro e che risparmia, ma chevia via è meno numerosa. Questo sarà il problema che avremo davanti; vorrei in-vitarvi a riflettere su questo problema.

Liberiamoci per un momento della discussione su ripartizione e capitalizzazione.Concentriamoci su questo punto. Quando parliamo di pensioni parliamo di comedistribuirci tra noi, generazioni correnti, dei diritti a del prodotto futuro perché nonè che ci interessa avere una quantità di moneta, ci interessa avere l’accesso a ser-vizi e prodotti nel futuro. Che il tramite sia l’accumulazione finanziaria, è solo que-stione dello strumento. Tali diritti a prodotto futuro dovremo liquidarli a frontedella domanda di analoghi diritti che eserciteranno quei giovani del futuro, il cuinumero scenderà. Ci troveremo, quindi, a vendere attività finanziarie negli anniventi del XXI secolo avendo a fronte un numero di giovani che staranno rispar-miando decisamente minore. È probabile che ciò crei qualche problema, indipen-dentemente dal modo in cui avremo organizzato il nostro sistema pensionistico. Cipossiamo domandare qual è la soluzione, se c’è n’è una. La soluzione non c’è. C’èuna possibilità di far crescere di più la torta che ci dovremo dividere, di far cre-scere di più quel prodotto sul quale stiamo cercando di spartirci oggi i diritti. Cidobbiamo domandare se è più utile avere un sistema a ripartizione per far crescerepiù rapidamente la torta futura o se è più utile un sistema a capitalizzazione. La ri-sposta sta nel fatto di sapere qual è il sistema che sostiene di più l’accumulazionedi risparmio. Se riteniamo che l’accumulazione di risparmio sia avvantaggiata daun sistema a capitalizzazione dobbiamo andare in quella direzione. Ma, attenzione,deve essere nuovo risparmio aggiuntivo, non deve essere semplicemente una rial-locazione dei contributi che oggi vanno a finanziare i consumi dei pensionati, pen-sando che se quei contributi non vengono versati al pensionato possono essere in-vestiti da un’altra parte; il pensionato dovrà vivere, non vivrà dei contributi, mavivrà di altro risparmio che sarà consumato. Oggi siamo in grado di aumentare lapropensione al risparmio? Se ci fosse una soluzione che evita di passare attraversol’aumento del risparmio oggi, avremmo trovato un pasto gratis per il futuro. L’au-mento della propensione al risparmio oggi vuol dire la riduzione del tasso di cre-scita dei consumi, oggi. Siamo nella condizione di farlo? Vorrei mostrarvi il pros-simo grafico, che si concentra sulla popolazione in età da lavoro; al suo interno, laquota di popolazione giovane (15-35) sta via via riducendosi, mentre la popola-zione 35 e 65 cresce in misura abbastanza sostenuta rispetto all’altra. Se, come ciha insegnato il professor Modigliani, consideriamo che la propensione al risparmionell’età lavorativa più matura è più elevata ne deduciamo che è in atto una derivaspontanea dentro il sistema che ci spinge verso un aumento, per qualche decennio,della propensione al risparmio, dovuta alla maggiore numerosità delle generazioninelle età centrali della loro vita, generazioni che hanno una più elevata propen-

174 –

sione al risparmio. Il che potrebbe essere una buona notizia perché sembrerebbesuggerire che, senza cambiare il comportamento di tutti, ma semplicemente attra-verso il risultato di una modificazione della composizione della popolazione po-tremmo avere un tasso di risparmio più elevato, capace di finanziare un aumentodello stock di capitale futuro che consentirà di avere un prodotto nel futuro piùampio e, di conseguenza, di ridurre le tensioni redistributive che, in un modo o nel-l’altro, si formeranno in conseguenza dell’invecchiamento della popolazione. Tor-nando alla domanda iniziale questo vuol dire che non dobbiamo fare niente? No.Non è questa l’implicazione perché c’è una considerazione molto semplice da fareed è la seguente: dobbiamo ridurre il grado di intermediazione dei diritti pensio-nistici da parte del settore pubblico, e intermediarli, un po’ di più, attraverso i mer-cati finanziari, consapevoli dei rischi che ciò comporta. Si tratta di rischi finanziariin corrispondenza del valore che avranno le attività finanziarie nell’anno in cui cisi vede liquidare la pensione. A fronte di questi rischi stanno quelli che ha men-zionato prima nel suo intervento il ragioniere generale dello Stato, rischi di ripu-dio politico. In sostanza, rischi di incapacità del sistema socio-politico di soppor-tare un’azione molto intensa di ridistribuzione. Questa azione di ridistribuzione chepotrebbe non essere in grado di fare lo Stato invece il mercato è in grado di farla,perché quando dovrà ridurre i rendimenti, in conseguenza del fatto che quei moltianziani venderanno la loro attività a quei pochi giovani, sarà il mercato che ridurrài rendimenti. Non ci vorrà un parlamento che vota. In questo senso diventa com-patibile con la riduzione di tensioni all’interno del tessuto sociale. Ma la compati-bilità sociale non vuol dire che garantisca di per sé una situazione florida ai pen-sionati. Ciò che garantisce una situazione florida ai pensionati è il tasso di crescitadell’economia. Qualunque cosa si fa per il tasso di crescita permanente dell’eco-nomia, non congiunturale, lo si è fatto anche per i pensionati. E in questo sensocredo che le azioni che negli ultimi anni il governo ha intrapreso verso la riduzionesistematica del cuneo fiscale, vale a dire la somma di contributi sociali pagati sulleretribuzioni e di IRPEF pagata sulle retribuzioni, sono uno stimolo alla crescita dilungo periodo. Dal 1997 al 2000 e al 2003 con i provvedimenti approvati recente-mente, per retribuzioni dell’ordine dei 30-35 milioni il cuneo fiscale si è ridotto di6-8 punti. Questa riduzione del cuneo fiscale e la possibilità che in prospettiva sipossa utilizzare il TFR per avviare la previdenza integrativa sono stimoli a renderepiù efficiente il mercato dei capitali dal punto di vista finanziario, a sollecitare even-tualmente e sperabilmente anche un aumento del tasso di risparmio e quindi con-tribuiranno in questo modo alla soluzione del problema pensionistico, considerandoche, comunque, un problema in un modo o nell’altro continuerà a sussistere per-ché la crescita futura non può non dipendere anche dalla espansione demografica,e se non abbiamo immigrazione l’espansione demografica sarà, in realtà, un de-clino demografico e il declino demografico sarà anche il declino del tasso di cre-scita complessivo dell’economia.

– 175

176 –

Tavola rotonda

PREVIDENZA, MERCATO DEL LAVORO ECOSTI DI PRODUZIONE

– 177

178 –

GIULIANO CAZZOLA (*)

Il trattamento di fine rapporto (TFR) è individuato, nell’ambito delle politichelegislative, come la principale fonte di finanziamento della previdenza comple-mentare. Generalmente si fa riferimento ai nuovi accantonamenti (25-27 mila mi-liardi l’anno nel solo settore privato). La scelta è razionale, dal momento che ilTFR è una sorta di previdenza complementare ante litteram. Inoltre, col TFR siuserebbe, riconvertendola, con una risorsa già esistente, senza che ci sia bisogno dirisorse aggiuntive. Tuttavia, il cavallo non beve, la previdenza privata stenta a de-collare.

Invece di riflettere sulle vere cause, i governi di centro-sinistra hanno sparatouna sfilza di leggi, così riassumibili:

a) La cartolarizzazione del TFR nel 1999: un marchingegno complicatissimo piùsomigliate al miracolo di S. Gennaro che a una misura legislativa. L’idea eraquella di trasformare il TFR in titoli della azienda da trasferire ai fondi pen-sione. La legge è rimasta lettera morta.

b) La riforma del regime fiscale dei fondi pensione. L’apporto di TFR alla contri-buzione è il volano che fa scattare, nei fondi collettivi, le agevolazioni fiscali(due limiti concorrenti: max 10 milioni annui e 12% del reddito), nel senso chele agevolazioni fiscali sono riconosciute in ragione di 1 a 2 rispetto a quantaparte del TFR viene conferita (in sostanza, per avere 10 milioni di agevolazionioccorre versare al fondo 5 milioni di TFR).

c) Nel Pubblico impiego si è messo in piedi un meccanismo complicatissimo pertrasformare la buonuscita in TFR. Inoltre lo Stato ha messo a disposizione deifuturi fondi 200 miliardi a prescindere dalle adesioni.

Poi, è stato presentato un disegno di legge delega che per fortuna ora è in fasedi riesame nel negoziato con le parti sociali, perché l’originaria impostazione erainaccettabile. Si puntava infatti a sottrarre il TFR (nuovi accantonamenti) alle im-prese per farlo confluire in un fondo unico presso il Tesoro, come area di parcheggioin attesa che i lavoratori ritirassero le loro posizioni individuali. La trappola è evi-dente: poiché la velocità di costituzione dei fondi è molto lenta, per anni al Tesorosarebbero restate risorse enormi da investire dirigisticamente sui mercati. Questa

– 179

(*) Sindaco INPDAP.

trappola sembra caduta. Ma è in atto un disegno di trasferire più o meno obbliga-toriamente il TFR ai fondi istituiti dalle parti sociali. Contro questo disegno, già infase avanzata, ha preso posizione la Confindustria.

L’esperienza dimostra che è sbagliato affrontare il tema della previdenza com-plementare in modo separato rispetto a quello dei regimi obbligatori. I fondipensione possono crescere solo se si riduce il prelievo contributivo obbligatorio.Altrimenti si aggiunge onere ad onere, in modo difforme a quanto avviene neglialtri paesi. Inoltre, non si può lasciare la previdenza complementare nelle manidella “cupola” delle parti sociali. L’operazione TFR deve essere accompagnatada una vera liberalizzazione attraverso una effettiva par condicio tra fondi chiusie aperti.

Tutto questo lavorio pone con forza una domanda: perché, nonostante tutto, il“cavallo non beve?”; perché i fondi pensione continuano ad avere un avvio sten-tato? Le risposte possono essere tante. Una, però, sembra fondamentale. I prov-vedimenti che dovrebbero garantire lo sviluppo della previdenza complementarenascondono un’insidia: il solito vizio di aggiungere il nuovo lasciando immutato ilvecchio ovvero di regolare quale onere aggiuntivo, per imprese e lavoratori, la pre-videnza complementare senza alleggerire i costi del sistema obbligatorio. E deter-minando – alla fine di tutta l’operazione – un sistema misto, pubblico e privato, inparte a ripartizione e in parte a capitalizzazione, complessivamente insostenibile.È sufficiente osservare la seguente tabella per rendersi conto del problema.

LIVELLI DI CONTRIBUZIONE NEI DIVERSI PAESI

% contributi UK USA Francia Germania Italia

Obbligatori 7 12 16,5 20,3 32,7Fondi pensione 14 4 6,9 6,5 7,4 (*)

Totale 21 16 23,4 26,8 40,11

(*) Si ipotizza il caso in cui la legislazione renda obbligatorio o favorisca il trasferimento degli accantonamenti di TFRai fondi. Si è tenuto conto dell’intera aliquota, pur precisando che una quota pari allo 0,50% è destinata all’INPS.

Fonte: Paolo Onofri.

Appare evidente che non si innescherà mai un processo ampio e diffuso di pre-videnza complementare a fronte di oneri complessivi tanto elevati e a tal punto“fuori mercato” rispetto agli altri paesi. La cosa risulterà ancora più chiara esami-nando il successivo schema nel quale è raccolta una esercitazione pratica riguar-

180 –

dante l’incidenza (calcolata con riferimento ad una retribuzione lorda media) siadelle trattenute obbligatorie sia delle quote di reddito e di TFR che possono es-sere rivolte – sulla base della legislazione vigente – al finanziamento di un fondopensione.

SCHEMA - CASO: 50 MILIONI DI RETRIBUZIONE LORDA

A) Contribuzione obbligatoria23,9% a carico del datore18,8% a carico del lavoratore per un totale di lire 16.350.000

B) Versamenti di quote di retribuzione(2% + 2%)

lire 1.000.000 a carico del datorecontributo di solidarietà 10% lire 100.000

lire 1.000.000 a carico del lavoratorecontribuzione normale 8,8% lire 88.000

C) Accantonamento TFR (7,41%) (*) lire 3.705.000

(*) Se si considera l’aliquota al netto del 6,91% lire 3.455.000.

N.B. – Non conteggiando le 88.000 lire già comprese nella contribuzione obbliga-toria, gli oneri del sistema nel suo complesso ammontano a lire 20.155.000(A+B+C). Se si aggiungono, come è giusto e corretto, anche i due milionidi retribuzione a carico della parti sociali, si arriva a 22.155.000 lire.

– Le nuove regole fiscali consentono al lavoratore una deduzione massimadi 6 milioni (12% del reddito) purché versi al fondo una quota di TFR pariad almeno la metà della deduzione.

Si comprende, allora, che già è adeguata, nel caso in esame, la copertura fiscale,tanto più che non è auspicabile avere una previdenza complementare “drogata”dalle agevolazioni fiscali. Ma si veda la seguente tabella, a prova di quanto soste-niamo.

– 181

IMPORTO MAX DI CONTRIBUTI CHE UN LAVORATORE DIPENDENTE PUÒ PORTARE IN

DEDUZIONE IN RAPPORTO AL REDDITO E AL VINCOLO DI DESTINAZIONE DEL TFR

(IN MILIONI)

Reddito 24 30 40 50 60 80 90 140

Max contributideducibili (*) 2,88 3,6 4,8 6,0 7,2 9,6 10 10

Quota TFR da versare 1,44 1,8 2,4 3,0 3,6 4,8 5,0 5,0

Accantonamentoannuo TFR (**) 1,658 2,073 2,764 3,455 4,146 5,528 6,219 9,674

(*) Compresa la quota del datore di lavoro.(**) Calcolato con aliquota del 6,91%.

Da queste premesse si ricava, dunque, alcune considerazioni di fondamentaleimportanza:

a) l’eccessiva onerosità del sistema obbligatorio viene compensata attraverso be-nefici fiscali alla previdenza privata che appesantiscono comunque la finanzapubblica e che tuttavia consentono margini modesti di agevolazione, a causa deivincoli di bilancio;

b) l’avvio di un modello misto, caratterizzato da una significativa quota a capita-lizzazione, presuppone, pertanto, un ridimensionamento degli oneri comples-sivi del sistema che può essere ricercato solamente in un contenimento del pre-lievo obbligatorio in conseguenza di misure che riducano la spesa e checonsentano una graduale ma effettiva diminuzione dell’aliquota legale.

Alcune ipotesi di riforma

La via per dare consistenza alla previdenza privata e realizzare un efficiente si-stema misto passa per un ulteriore riordino del regime obbligatorio.

A questo fine si individuano alcuni provvedimenti essenziali indispensabili a cor-reggere la più gravi distorsioni del sistema, ma possono servire anche ad accumu-lare, dal lato dei tagli alla spesa, parte delle risorse atte ad agire virtuosamente siasul contenimento della spesa pensionistica, sia sulla riduzione del costo del lavoro,sia sull’allargamento dell’occupazione, intesa tanto nuovo lavoro quanto comeemersione del “sommerso”. Si consideri, infatti, che almeno un terzo dell’attualetasso di disoccupazione è attribuito all’incremento della pressione fiscale sul lavororealizzato negli ultimi anni.

1. Introduzione, nel sistema obbligatorio, di un massimale credibile e congruo, siacontributivo che pensionistico, periodicamente rivalutato in base all’inflazione,

182 –

in modo da coprire interamente i redditi medi e bassi, nonché una corrispon-dente fascia di quelli più elevati. Tale misura è assolutamente propedeutica al-l’innesco di una quota a capitalizzazione e alla riduzione del peso del sistemaobbligatorio, pur nella salvaguardia di una funzione equa e corretta della quotaa ripartizione.

2. Elevazione, con criteri di gradualità, dei requisiti del pensionamento anticipatoin modo di arrivare a regime in due-tre d’anni (due requisiti concorrenti: 40 dicontributi versati e almeno 57 anni di età), fatte salve le regole vigenti in par-ticolari casi di natura sociale (lavori usuranti, provvedimenti di ristrutturazione,casi di mobilità, ecc.). Nel pubblico impiego si dovrebbero applicare immedia-tamente i nuovi requisiti.

3. Questa misura consentirebbe, insieme ad alcune altre di minor peso economico,di realizzare, in un triennio, un contenimento della spesa (per circa 20 mila mi-liardi complessivi) tale da consentire, a parità delle altre condizioni, la riduzionedi un numero di punti di aliquota contributiva obbligatoria sostanzialmente equi-valente a quelli relativi all’accantonamento del TFR. Ulteriori risparmi possonoderivare dall’estensione pro rata del calcolo contributivo anche ai lavoratori piùanziani e dall’allineamento (con la gradualità del caso) dell’età pensionabile divecchiaia a 65 anni anche per le donne.

4. Se si arriva allo sblocco dei futuri accantonamenti del TFR per tutti i dipen-denti, è giocoforza liberalizzarne al massimo l’uso, conferendo una effettiva parcondicio ai fondi aperti rispetto a quelli chiusi. In sostanza, dovrebbe essere illavoratore a poter disporre individualmente del TFR (che gli viene rilasciatosolo a fronte di una sua adesione ad un fondo pensione); libero tuttavia di sce-gliere la forma (negoziale o non) che maggiormente lo convince. Lo sviluppodella quota a capitalizzazione necessita della più ampia libertà di scelta e di uneffettivo sistema di concorrenza. Va altresì esaminata la possibilità di metterea disposizione dei lavoratori più anziani (e quindi impossibilitati a preparareuna congrua riserva a capitalizzazione) anche quote degli stock detenuti dalleimprese. Merita altresì un riesame la norma che permette al lavoratore di otte-nere dai fondi pensione le medesime anticipazioni ora consentite nel regime delTFR. Si tratta, infatti, di un costo ulteriore (pur comprendendone le motiva-zioni) che non agevola certo la migliore gestione efficiente ed efficace delle ri-sorse.

In conclusione, va ricordato che la previdenza complementare è oggi in manoad una “cupola” sindacal-corporativa che non solo è estranea a gran parte delmondo del lavoro, ma che è espressione di un modello di rappresentanza distortorispetto alle effettive realtà professionali che più di ogni altre avrebbero necessità

– 183

di corroborare il loro modesto futuro trattamento obbligatorio con un “secondopilastro” adeguato ed efficiente. Ciò è tanto più vero se si considerano i costi cheun giovane dovrà sopportare, nei decenni a venire, per far fronte al finanziamentodel sistema obbligatorio vigente. La tabella che segue indicata che sarà richiesta lametà del reddito dei nuovi occupati (quanto risulta considerando l’aliquota d’e-quilibrio), ai quali andrà, tuttavia, una pensione molto scarsa, mediamente infe-riore di 24 punti a quella che i giovani dovranno garantire a padri e a nonni.

FPLD - INDICATORI DELL’ANDAMENTO DELLA GESTIONE

(IMPORTI IN MILIARDI DI LIRE CORRENTI)

Anno Spesa Aliquota Prestazioni Pensioni/ Pensione(rate complessiva su Pil assicurati media/

complessive) d’equilibrio (%) (%) retribuzione(miliardi) (%) media (%)

2000 163.095 45,0 7,43 89,3 54,02005 197.228 46,8 7,63 93,5 53,12010 233.741 47,8 7,80 98,3 51,12015 274.112 48,3 7,88 102,8 49,02020 319.015 48,4 7,90 108,4 46,22025 370.832 48,5 7,91 116,2 43,42030 429.253 48,4 7,89 124,0 40,82035 474.466 46,1 7,52 127,5 38,02040 505.822 42,3 6,90 127,1 35,22045 529.159 38,2 6,22 125,3 32,42050 554.495 34,5 5,62 123,5 29,9

Fonte: Modello previsionale INPS 1998.

184 –

INNOCENZO CIPOLLETTA (*)

Sulla previdenza obbligatoria in Italia occorre innanzi tutto sfatare un luogo co-mune che continua ad aleggiare e che ho risentito anche in questa sala: quello dellanecessità di separare l’assistenza dalla previdenza prima di dire se il sistema pre-videnziale italiano sia o meno in squilibrio. Chi richiede con insistenza questa se-parazione e cerca di isolare tutto ciò che ha parvenza di assistenza dalla previdenza,parte dal principio che l’assistenza spetti allo Stato e quindi debba essere finan-ziata fiscalmente, mentre la previdenza spetti al cittadino che se la deve pagare coni contributi. Ora l’Italia ha già fatto questa separazione, isolando forme di assistenzache poco avevano a che fare con la previdenza, come le pensioni sociali e le pen-sioni di invalidità che derivano da eventi particolari. Tuttavia per i fautori della se-parazione questo non basta e vorrebbero isolare anche istituti che invece sono parteintegrante di un sistema di sicurezza sociale obbligatorio quale abbiamo in Italia.

In particolare si vorrebbe far rientrare nell’assistenza le integrazioni al minimopensionistico che vengono date a chi non abbia accumulato sufficienti contributiper giungere ad avere il minimo della pensione. Faccio notare che questa ansia didistinzione mal si adatta ad un sistema di previdenza obbligatoria di tipo sociale –come quello che si vuole mantenere in Italia – perché ogni previdenza sociale haconnaturata una forma di assistenza, che è la solidarietà con gli altri. Non ci sa-rebbe alcun senso a fare un sistema di sicurezza sociale collettivo, se poi il singolofosse lasciato solo a correre i suoi rischi, magari con l’assistenza dello Stato. Se èlo Stato che deve fare assistenza, allora occorrerebbe avere il coraggio di cancel-lare il sistema di previdenza obbligatoria e mantenere solo l’obbligo per i cittadinidi assicurarsi per un minimo al sistema privato di loro preferenza, con ciò abolendodel tutto l’INPS.

Ma anche se si accettasse di considerare come assistenza l’integrazione al mi-nimo pensionistico o quant’altro si possa inventare, resta sempre il fatto che i con-tributi pagati all’INPS sono stati calcolati per un sistema che comprendeva accantoalla previdenza anche queste presunte forme di assistenza. Per cui, se si separa l’as-

– 185

(*) Presidente Marzotto.

sistenza dalla previdenza, allora occorre anche separare i contributi per l’una daquelli per l’altra, onde evitare la beffa per i cittadini di dover pagare due volte lastessa cosa: la previdenza con i contributi invariati e l’assistenza con le nuove tassenecessarie per coprirla.

Comunque la si metta, il sistema previdenziale italiano resta in forte squilibrioed è questo che preoccupa perché, malgrado tale squilibrio, gli italiani pagano i piùalti contributi previdenziali esistenti al mondo.

Il calcolo è presto fatto e lo ha già anticipato la professoressa Ceprini. Io vor-rei riprenderlo. I contributi previdenziali sono in Italia pari al 33% circa della re-tribuzione a cui vanno aggiunti circa 2% a carico dello Stato per convenzione. Poi-ché il sistema è in squilibrio, come è stato detto, per arrivare all’aliquota diequilibrio, lo Stato finanzia il disavanzo per un valore pari a circa il 10% delle re-tribuzioni, con il che si arriva al 45%. Se infine si tiene conto che le imprese ac-cantonano un ulteriore 7% circa per il TFR – che Governo e Sindacati vorrebberofar confluire obbligatoriamente nella previdenza, seppure complementare – alloraarriviamo ad un 52% della retribuzione.

Io credo che ogni cittadino italiano potrebbe godere veramente di una pensioneeccellente di vecchiaia versando per tutta la vita oltre la meta del valore della suaretribuzione in un conto per la previdenza. Perché questo non avviene ed invecele pensioni italiane sono, malgrado il costo, relativamente esigue? La risposta stanel nostro sistema pensionistico che concede pensioni ad età troppo basse. L’Ita-lia non ha pensioni troppo elevate per i vecchi, ma ha troppi pensionati in età dilavoro. È logico che una persona di 50-55 anni sia ben contenta di andare in pen-sione con una cifra relativamente sufficiente a farla vivere facendo poi un altro la-voro, ma quando sarà veramente vecchia e non potrà più lavorare, dovrà farsi ba-stare una pensione relativamente modesta o dovrà aver fatto fruttare altri risparmi.

Questa situazione è assurda perché non accontenta nessuno. Le pensioni sonobasse ed i costi sono troppo alti, per cui sono necessarie pensioni integrative, maqueste non riescono a decollare perché gli italiani già spendono troppo per la pre-videnza. Per questo il sistema è ingiusto, oltre a non essere in equilibrio, dato cheè stato studiato per essere in pareggio (forse) nel 2036!

È quindi necessaria una riforma che alzi l’età della vecchiaia, e che riduca laprestazione pensionistica a chi va in pensione in anticipo, consentendogli di lavo-rare se vuole e di integrare così la sua pensione futura. In questo contesto di ri-forma è possibile indirizzare il TFR alla previdenza integrativa, ma senza riformail TFR non potrà mai assolvere il compito di integrazione. La prova sta nel fatto

186 –

che già oggi i giovani che iniziano a lavorare potrebbero devolvere tutto il TFRnella previdenza integrativa; c’è già da tempo la legge che lo prevede, anche se tuttifanno finta di dimenticarlo. Ma i giovani non fanno ricorso a questa possibilità,anche perché il loro carico previdenziale è già troppo elevato.

Infine vorrei dire qualche cosa più attinente al tema di questa tavola rotondache è il mercato del lavoro. Il nostro sistema previdenziale non è solo costoso edingiusto: esso distorce anche fortemente il mercato del lavoro. Infatti i pensionatidi anzianità in genere tornano sul mercato del lavoro ad occupare, con costi con-tenuti perché spesso al nero, i posti flessibili che nei mercati del lavoro normalicompetono ai giovani. Con la loro esperienza e spesso disponibilità accettano la-vori saltuari, a tempo determinato, nelle festività e vanno a fare concorrenza ai gio-vani che invece sono gravati nella ricerca del lavoro da tutti i costi e dalle norma-tive che conosciamo.

Che dire poi degli immigrati, per i quali i costi previdenziali sono imposte cheloro spesso non recupereranno proprio perché la loro attività si concentra in unperiodo di tempo limitato, avendo essi una grande mobilità. Tali imposte scorag-giano il loro lavoro e li spingono nel mercato nero, con danni per tutti.

Non credo che ci siano alternative serie ad una vera riforma del sistema previ-denziale in Italia. Al di là delle presunte gobbe di spesa dei prossimi anni, è tuttoil sistema che va modificato riscrivendo la riforma Dini.

Quanto poi alle casse di previdenza dei professionisti, esse possono continuaread esistere alla sola condizione che poi eventuali squilibri non siano addossati allacollettività, ma vengano sanati dagli iscritti.

Infine mi sia consentito dire che ho sentito molte discussioni in questa sede checontrapponevano i sostenitori del sistema a ripartizione a quelli a favore del si-stema a capitalizzazione. Sono dispute interessanti ed importanti. Non vorrei peròche la discussione vertesse solo su questi temi, perché, a prescindere dalla sceltatra capitalizzazione e ripartizione, ciò che è certo ed urgente è che, in Italia, è ne-cessaria una riforma del sistema pensionistico.

– 187

RINALDO FADDA (*)

Volevo brevemente tornare sul tema della nostra tavola rotonda riguardante laprevidenza complementare e i riflessi sul mercato del lavoro, anche se è un po’ dif-ficile affrontare tale tema senza porre attenzione a che cosa andiamo a comple-mentarizzare. In realtà per poter parlare con un minimo di attenzione e di con-vinzione di previdenza integrativa, bisognerebbe rapportarla a ciò che si vuolecomplementare. La mia impressione è che da tutto il dibattito di questo pomerig-gio, emerge con tutta evidenza, anche sulla base di quanto hanno detto il dott. Mo-norchio, il professor Onofri, il professor Baldassarri che tutto si può dire ma nonche il sistema obbligatorio sia in equilibrio o sia in una posizione accettabile. Poisi può discutere sulla dimensione, se sono centomila miliardi, se sono novantacin-que mila miliardi, se sono ottantacinque mila miliardi, ma a me sembra un dibat-tito fra l’ozioso e l’inutile perché quello che fa premio è il fatto che noi abbiamouno squilibrio stabile crescente di dimensioni che sono in grado di condizionare lacrescita economica del sistema. Se questo è vero credo che parlare di previdenzacomplementare sia perlomeno “starato” nel tempo. Entriamo così anche nell’at-tualità di queste settimane. Si propone ormai da tempo di avviare una riforma ouna modifica del sistema del TFR affermando che la previdenza complementareper decollare ha bisogno di questo carburante aggiuntivo. Allora volevo accennaremolto rapidamente a un minimo di storia, della previdenza complementare in Ita-lia ricordando che la stessa nasce, grosso modo, agli inizi degli anni ’90, non ca-sualmente, ma in coincidenza con la prima riforma previdenziale e cioè quella delpresidente Amato, che sottintendeva un disegno ben preciso, quello cioè di darealla previdenza due gambe anziché una. Peccato che da quel momento in avantiquesto disegno sia rimasto incompiuto. Inoltre, e qui mi pongo in una visione im-prenditoriale, l’impresa non si è neppure accorta dell’effetto di questa riforma, per-ché ciò che pagava al sistema prima ha continuato a pagarlo dopo. Anzi diciamoche il costo della previdenza per le imprese è aumentato e non è diminuito. Quindiriuscire a fare apprezzare una riforma che aumenta i costi anziché farli diminuire,capite bene che col senso dell’umorismo che hanno gli imprenditori è un po’ diffi-cile.

188 –

(*) Vice Direttore Generale Confindustria.

Quindi noi ci troviamo oggi di fronte a un sistema che, come diceva InnocenzoCipolletta, dovrebbe completare una cosa che è già di per se esaustiva, e cioè laprevidenza obbligatoria, che anche dopo la riforma Dini, garantisce prestazioni chesono ampiamente al di sopra degli altri paesi europei. Inoltre non è vero che ilsistema a contribuzione ha ridotto sensibilmente le prestazioni perché questoriguarda soltanto alcune tipologie di carriere professionali. Infatti se consideriamola grande maggioranza dei profili professionali, quelli cosiddetti piatti, che rap-presentano gran parte della popolazione assicurata, la riduzione delle prestazionicol sistema contributivo è assolutamente modesta e non apprezzabile. Diventa in-vece più significativo per le carriere cosiddette accelerate o verticali, che come sap-piamo è un mondo molto circoscritto. Quindi affrontare il tema della previdenzacomplementare e del TFR svincolato dal sistema della riforma previdenziale ob-bligatoria, a noi sembra una cosa, in punto di logica prima ancora che da un puntodi vista economico, difficilmente proponibile. Lo stesso professor Onofri, oggi po-meriggio, diceva che l’incertezza regna sovrana sulla sorte della previdenza obbli-gatoria; tanto è vero che è attuale il dibattito tra chi vuole renderla sempre più acapitalizzazione e chi la vuole mantenere a ripartizione. Comunque proporre oggidi versare questo contributo aggiuntivo del TFR nel gran plateau della contribu-zione alla previdenza obbligatoria, ci sembra una cosa che non ha una giustifica-zione né logica né economica. Tutto ciò potrebbe avere un senso solo se a frontedell’utilizzo del TFR si raggiungesse il risultato di una riduzione dei contributi oggipari al 32,70%. Solo in questo caso si potrebbe, ragionevolmente affrontare il temadi come utilizzare in maniera utile ed intelligente il TFR. In assenza di questa pre-visione e cioè di questa riduzione contributiva credo che non sia proponibile pre-vedere un mero incremento dei costi. Inoltre è stato ricordato nel dibattito, cheoggi il costo della previdenza incide sul costo del lavoro in una dimensione, che èintorno al 33%. Se noi andassimo ad aggiungere il contributo del TFR, tale costosi attesterebbe intorno al 40%. In un sistema economico competitivo versare il 40%solo per la previdenza, vuol dire tagliarsi le gambe in qualunque vicenda competi-tiva. Questo sarebbe un atto di autolesionismo che non è proponibile. Allora credoche, se si vuole affrontare questo tema della previdenza complementare questa nonpossa che essere vista contestualmente, alla riforma previdenziale obbligatoria. Per-ché non è possibile immaginare la semplice sommatoria del 32,70% e del 7% pergarantire un output aggiuntivo rispetto a quello che oggi la previdenza obbligato-ria già garantisce. Oggi, si sta continuando a promettere alle future generazionidelle prestazioni che possono essere sostenute soltanto attraverso un incrementodi spesa pubblica.

Peraltro, un aumento della spesa pubblica comporterebbe la rinuncia a desti-nare risorse agli investimenti, la ricerca, la formazione ed ad altri importanti stru-menti necessari per competere con gli altri paesi. Del resto è stato detto, e qui

– 189

chiudo, che la vera garanzia dei pensionati e dei pensionandi non è quella dellepromesse fasulle ma quella di un sistema che garantisce la sua crescita. Cioè la veraassicurazione che possono avere coloro che smettono di lavorare è di un paese checresce, di un sistema che si sviluppa e che è in grado di mantenere le promesse cheha fatto nel patto sociale sulla previdenza.

190 –

GIAN MARIA GROS-PIETRO (*)

Signor Presidente, le porgo innanzi tutto i miei ringraziamenti per avermi invi-tato a partecipare a questa tavola rotonda che vorrei, come economista industriale,affrontare osservando il tema della previdenza dal lato del mercato del lavoro edei costi di produzione.

In questo contesto l’esperienza dell’Eni è molto significativa. L’Eni ha infatticirca 70 mila dipendenti di cui oltre un terzo all’estero. Per la nostra impresa il con-fronto tra il costo di produzione sostenuto in Italia e quello sostenuto dalle societàestere è immediato e rappresenta un elemento importante nella valutazione com-plessiva del “cuneo fiscale” di cui si sta discutendo oggi.

Farò un semplice esempio per entrare nel merito della questione. Nel momentoin cui l’Eni deve effettuare una ricerca petrolifera all’estero impiega generalmentetanto personale italiano quanto personale locale, affrontando il problema del costoche questo personale comporta per la società.

Il confronto può essere fatto ovviamente solo tra paesi che hanno un salarioreale equivalente a quello italiano. In altre parole il confronto non sarebbe cor-retto se si considerassero la Costa del Texas, la Scozia o la Norvegia, verso i qualici troviamo avvantaggiati poiché nostri dipendenti costano meno così come l’E-gitto o la Nigeria per ragioni del tutto opposte. Un’ulteriore difficoltà nel confrontosorge nella scelta del luogo in cui stipulare i contratti di assunzione, al fine di avereun solo riferimento: restringendo quindi il confronto ai paesi europei possiamo os-servare che non si riscontrano grandissime differenze in termini di “cuneo fiscale”,inteso come l’insieme di tutte le spese relative alla previdenza, ai contributi, al-l’assistenza, alle imposte.

In un recente contributo pubblicato su “Economia italiana” Paolo Onofri com-pie un’analisi interessante sul costo complessivo del lavoro in Italia e nei principalipartner europei. Fatto cento tale costo ciò che rimane ad un lavoratore italiano conmoglie e due figli a carico, dopo aver pagato i contributi, le imposte ecc., sono circa63 lire. Nel Regno Unito la stessa operazione porta ad un risultato di circa 70 lire,in Germania 60 lire e in Francia 59.

La prima conclusione che possiamo trarre dallo studio di Onofri e che collimaesattamente con la nostra esperienza è che sarebbe conveniente servirsi dei con-

– 191

(*) Presidente Eni.

tratti britannici per il nostro personale perché, se tralasciamo il problema del sa-lario reale, è più conveniente risiedere nel Regno Unito che non in Italia.

Un ulteriore passo consiste quindi nel verificare il divario esistente tra le centolire che la società sborsa e le sessanta - settanta che percepisce il dipendente.

Le maggiori differenze risiedono qui, poiché in Italia 27,6 lire confluiscono nel“risparmio previdenziale pubblico” o “negoziale” o “precauzionale”, usando i ter-mini di Onofri, in pratica nella previdenza obbligatoria, un sistema, cioè, che nonconsente al lavoratore di scegliere la forma di risparmio. Va poi considerato chealtre 7,2 lire sono destinate ai premi per assicurazioni sociali.

Confrontando la situazione negli altri tre paesi europei prima citati, notiamoche le 27-28 lire di risparmio previdenziale precauzionale rappresentano circa il50% della spesa effettuata negli altri paesi, percentuale pari ad appena il 16,5% inFrancia, il 19% circa in Germania, il 18% nel Regno Unito. Quindi approssimati-vamente 50% di più.

Un ulteriore fattore di diversità della situazione italiana rispetto ai paesi euro-pei è rappresentato dalla spesa per le assicurazioni sociali, ovvero di quella quotache non confluisce nei contributi previdenziali, ma nella fiscalità generale: è note-volmente maggiore in Francia e Germania (rispettivamente 21,4 lire e 20,4 lire)confrontata con le 7,2 lire dell’Italia.

Negli altri paesi europei a fronte del versamento per le assicurazioni sociali esi-stono però prestazioni sanitarie, educative, abitative che in Italia non esistono osono fornite con livelli qualitativi inferiori.

Un altro aspetto che vorrei approfondire è la differenza tra la previdenza ob-bligatoria ed una previdenza che consenta a chi versa i contributi di poter sceglierela destinazione, una previdenza cioè che si concretizzi in un investimento.

Ho sperimentato personalmente, sia come presidente dell’Eni, sia come ex pre-sidente dell’IRI, quanto sia difficile in Italia collocare sul mercato grandi aziendein un paese che giustamente è stato definito “un paese capitalista senza capitali”.Ritengo infatti che manchino i grandi operatori, gli investitori stabili del capitale,e un mercato dei fondi pensione.

Le distanze tra il sistema finanziario italiano e quello britannico, giusto per fareun esempio si sono tuttavia notevolmente accorciate negli ultimi anni; nel nostroPaese il mercato borsistico ha assunto un ruolo sostanziale grazie anche alle pri-vatizzazioni, tramite le quali tantissime società per azioni interessanti dal punto divista finanziario ed industriale sono state immesse sul mercato e hanno attratto irisparmiatori. In larga misura queste azioni sono poi confluite nei fondi di investi-mento, molti dei quali, tra l’altro, gestiti all’estero, e in mano ad investitori di brevetermine.

Al contrario nella borsa di Londra, sono presenti molti investitori di lungo ter-mine, come ad esempio i gestori di fondi pensione, che costituiscono l’ossatura delsistema finanziario e degli assetti proprietari britannici.

192 –

Questo è il motivo per cui in Gran Bretagna esiste una così forte concentra-zione di funzioni dirigenziali delle imprese e una così grande facilità nel fare af-fluire capitali rapidamente alle attività in forte crescita, e alle attività innovative.

Per le grandi imprese è fondamentale l’esistenza di un mercato dei capitali, chenon è possibile concretizzare in un sistema come quello italiano in cui la previdenzaobbligatoria ha un peso così elevato, in quanto dei flussi rilevanti vengono per cosìdire “sequestrati” e non affluiscono al mercato.

La privatizzazione delle imprese deve consentire alle stesse di affrontare unmercato mondiale, con ingenti capitali alle spalle, senza i quali è impossibile gio-care un ruolo determinante; questi capitali devono poi essere ben remunerati, al-trimenti le imprese rischiano di essere fagocitate da altri operatori.

Un meccanismo del risparmio previdenziale operante fuori del mercato finan-ziario rischia di rallentare la crescita delle nuove tecnologie, ci impoverisce nel con-trollo di funzioni dirigenziali di livello più elevato, e quindi ovviamente finisce coldeteriorare quell’equazione per la quale un maggior numero di lavoratori paganti(sia operai che qualificati) permette un maggior afflusso di capitali.

Vorrei infine soffermarmi ad esaminare il TFR. Come ha detto giustamente ilpresidente, il TFR rappresenta per le imprese un debito con il quale esse si sonofinanziate per l’acquisizione degli impianti, per aprire dei canali di vendita, ecc.

Ovviamente se questo fondo viene gestito in modo ottimale potrà confluire nelmercato dei capitali, e ritornare alle imprese per essere investito.

Poiché per la piccola impresa l’accantonamento del TFR permette di ottenereuna fonte di finanziamento automatica, la modifica di questo processo richiedeanche che vengano stabiliti strumenti che consentano a queste imprese di attrarreil capitale (che fino adesso hanno avuto senza difficoltà, senza dover presentare unprogetto e dover dimostrare di avere una struttura manageriale).

È noto che il sistema industriale italiano si compone largamente di imprese cherispondono a questo modello è perciò quanto mai necessario studiare e realizzareun sistema che permetta ad imprese virtuose, ma certamente poco attrezzate, lapermanenza sul mercati e la realizzazione dei profitti.

– 193

PIETRO LARIZZA (*)

In apertura di questo mio intervento voglio fare una premessa. Mi pare utilesottolineare che parlo a memoria del mio recente passato perché come presidentedel CNEL, per la linea di comportamento che ritengo utile adottare, non avrei i ti-toli per farlo visto che il CNEL non ha deliberato sulle materie in discussione. Aseconda dei punti di vista rispetto a questi temi posso considerarmi una personaprivilegiata, e per alcuni una persona sfortunata, perché sono una delle due per-sone in Italia che hanno realizzato e firmato tutti gli accordi di riforma delle pen-sioni, ’92, ’95 e ’97. Sono una delle due persone, e certamente non per meriti spe-ciali, ma per il semplice fatto che negli anni sono cambiati i governi e quindi lepersone ed anche perché alcune associazioni di impresa non hanno firmato in al-cune circostanze. Per queste circostanze due sole persone (dopo il ’92 è cambiatoil Segretario della CGIL) hanno discusso e sottoscritto tutte e tre le riforme. Per ifatti e le coincidenze richiamate sono una delle due. Non posso ascrivermi tra i tec-nici o tra gli esperti, e credo anche di non essere una persona che possa essere to-talmente immune da pregiudizi politici o ideologici. Ho però cercato e cerco diusare solo il buon senso e l’esperienza che ho acquisito. E la prima esperienza chemi sento di richiamare è che i numeri non possono essere un fattore opinabile. Inumeri sono numeri ed hanno sempre conseguenze matematiche, certe. Allora leriforme fatte nel ’95 e nel ’97 come si concludono e come entrano a regime? Perquanto detto non ci si può sbagliare. I presupposti certi chiari ed inequivocabili erendono impossibile l’errore in materia. Nel 1992 con la presidenza Amato si fissòla prima soglia a 15 anni, nel 1995 con Dini si segnò la demarcazione fra sistemacontributivo e sistema retributivo per coloro che avevano 18 anni di contribuzione.Quindi è conseguenziale come la transizione dal vecchio sistema retributivo si con-cluda dopo un arco di tempo che va da 35 a 40 anni massimo di anzianità. Da 35a 40 non dal ’95, come anno zero, ma tenendo conto che dal ’95 interessa quelliche avevano già almeno 19 anni di contributi. Ricordando queste tappe è facileconcludere matematicamente che il sistema retributivo delle pensioni di anzianitàin Italia si esaurirà nell’arco di tempo che va dal 2012 al 2017. Dal 2018 inizia ilcalcolo col sistema esclusivamente contributivo che avrà – come residuo – per un

194 –

(*) Presidente CNEL.

numero limitato di persone – ancora alcuni anni pro-rata, e dopo 16, 18 anni, sarà,interamente contributivo per l’intera vita lavorativa. Questi sono i dati della co-siddetta transizione.

Il secondo fattore di chiarezza. Per fortuna dopo sei anni di fatti, alcuni di dif-ficile comprensione, e c’è il dr. Cipolletta che sa perfettamente quali sono le ra-gioni, finalmente è venuta fuori la questione vera che non era mai stata dichiarata.Cioè le ragioni per cui si chiedeva l’intervento sul sistema pensionistico italiano,ed in particolare perché Confindustria chiedeva l’intervento sul sistema pensioni-stico italiano. Da un anno e mezzo a questa parte, finalmente si comincia a direcon chiarezza che si vuole la riduzione dei contributi, ma solo da un anno e mezzosi dice con grande chiarezza che si vuole la riduzione dei contributi. Confindustriaha sempre parlato di finanza pubblica e del costo del lavoro con tutte le sue com-ponenti. In ogni caso ora è chiaro che c’è un interesse di fondo: che attraverso l’in-tervento sul sistema previdenziale si abbassi il punto di equilibrio finanziario del-l’INPS, e quindi, in teoria, sarà possibile operare riducendo i contributi che sono,per una parte a carico dell’impresa, per una parte a carico del lavoro. Ricordo, adesempio, come già nel patto del ’98 c’era un accordo preciso per cui la riduzionedei contributi, se non incideva sull’equilibrio del sistema previdenziale italiano, nonera una concessione alle imprese, ma era giusto considerarla, come la considero,un vantaggio per tutti noi. Cioè quanto più aumentano le opportunità di redditodi impresa, di creazione di nuova impresa e quindi di nuovo lavoro tanto più è unvantaggio per la comunità, ed è un vantaggio soprattutto per il lavoro. Quindi sulpiano del principio non ci sono eccezioni. Però io ho un punto, che è diventata unaquestione personale. E fino a quando non avrò la risposta, in qualunque sede faròsempre la stessa domanda. Nella seconda riforma Dini delle pensioni, dopo quellaradicale del ’92 di Amato, che riguardava in prevalenza il pubblico impiego, allafine dell’accordo c’era scritto e firmato dai sindacati: “se non ci sarà equilibrio dellaspesa pensionistica, rispetto al prodotto interno lordo, i sindacati accettano che siintervenga o sui contributi o sulle prestazioni”, cioè o si aumentano i contributi osi diminuiscono le prestazioni. Non ho mai capito, o forse l’ho capito troppo beneperché questa sfida, che era una sfida dell’equilibrio privatistico del fondo pensioniitaliane, non sia stata mai accolta, né dal potere politico, né dalle imprese, né dalsistema finanziario. Le ragioni mi sono sempre sfuggite. Una cosa la so però, per-ché era connessa a quella riforma, cioè che cosa è in Italia la finanza privata e checosa è la finanza pubblica. Esiste una differenza. Questa differenza si può realiz-zare solo se si realizza la separazione fra assistenza e previdenza del sistema pre-videnziale italiano. Ancora oggi non ho trovato una persona in Italia capace di spie-garmi le ragioni per cui è proibito realizzare la separazione fra assistenza eprevidenza. Si parla di spesa previdenziale inserendo in questo tutto. Ho ancheavuto una polemica con l’attuale Presidente della Camera, Luciano Violante, che

– 195

ha difeso l’ufficio studi della Camera proprio su questo punto. Ed ho ribadito periscritto, le critiche allo studio citato perché c’era un’affermazione tecnico finanzia-ria la quale sosteneva che lo Stato contribuisce al sistema pensionistico INPS per90 mila miliardi l’anno. Cosa che io contesto fino a che qualcuno non mi dimostriche è vero. Allora la domanda, che ripeto non ha risposta, l’ho rivolta a tutti, com-presi i Presidenti del Consiglio in carica, ottenendo dal più amico fra questi un al-largamento sin troppo eloquente delle braccia. Di conseguenza non si riesce a sa-pere cos’è la spesa privata, cos’è finanza pubblica, qual è la destinazione dellafinanza pubblica fra sistema pensionistico e sistema assistenziale, o sostegno delreddito o sostegno della produzione e via dicendo. Fino a quando questo non sirealizzerà, lo sto dicendo dal ’97 e nessuno mi crede, ma sono pronto a sottoscri-verlo per i prossimi dieci anni, non si farà mai un altro intervento di riforma sul si-stema previdenziale italiano. Mai. Perché ci sono diecimila ragioni per dimostrareche non si vuole fare chiarezza. Non parlo di questioni di liquidità, ma dal fattoche ci sono misfatti incredibili. Si parte da un problema giusto, quello dei costi dellaproduzione, poi si prosegue con un’esigenza fondamentale, cioè come si tutelanoi giovani, che con le riforme, richiamate, si trovano i più esposti per il loro futuro,anche perché se non si realizza la previdenza integrativa, questi giovani, che oggihanno il problema del lavoro, domani avranno il problema drammatico della so-pravvivenza se hanno fatto una vita di lavoro dipendente o di lavoro autonomonon ricco. La questione dei fondi pensione integrativi si pone oggi non domani.Ogni anno che passa, il recupero è sempre più difficile. Allora il tema è questo, esono una serie di equazioni, alcune senza incognite, mentre altre hanno delle in-cognite che sembra nessuno in Italia voglia risolvere. La prima delle incognite èquella di sapere di che cosa parliamo. Il mio amico Andrea Monorchio parlava delpareggio nel 2003, dei costi della finanza pubblica, della compatibilità del nostromodello economico rispetto ai costi previdenziali e aveva ragione, però nessuno cidice qual è l’incidenza della finanza pubblica.

Io vi dico una cosa così capiamo di che cosa parliamo. Ho sentito diverse volteil professor Modigliani criticare le pensioni di anzianità in Italia, che non le ho fattenascere certamente io, e forse nemmeno il sindacato. Ha criticato alcuni atti poli-ticamente stupidi come ad esempio quello del divieto di cumulo, per cui uno vienemandato in pensione relativamente giovane ed è costretto all’illegalità per poterlavorare. Su tutte queste cose siamo d’accordo. Il problema che rimane è uno ine-ludibile: la finanza pubblica. Faccio un esempio e sfido chiunque a dimostrarmi ilcontrario. Supponiamo che domani mattina si faccia un decreto che abolisca le pen-sioni di anzianità, ammettiamo cioè che le pensioni di anzianità vengano abolite.Per quanto riguarda la finanza pubblica, cioè i trasferimenti dallo Stato all’INPS,(che è utile sottolinearlo non riceve niente, ma fa solo un servizio di 90 mila mi-liardi) continueranno ad essere esattamente 90 mila miliardi. Viceversa si dicesse

196 –

domani che si va tutti in pensione a 80 anni, lo Stato continuerà a versare all’INPSper i servizi obbligati per legge sempre 90 mila miliardi. E allora qual è la ragioneper cui questi dati elementari, che non è solo trasparenza, è chiarezza economicae sociale, non possono stare sul tavolo per sapere cosa è possibile ancora fare?Come si risponde oggi ai problemi che sicuramente nasceranno domani? È certa-mente un problema che se sta sul tavolo perché evidentemente esiste, e non puòcertamente e semplicemente essere ascritto tra gli egoismi delle imprese o dei costidi produzione. È un problema italiano aperto che prima o poi dovrà essere af-frontato.

– 197

198 –

L’OPERATIVITÀ DEI FONDI PENSIONE:QUALITÀ E COMPETITIVITÀ DEI

PROTAGONISTI ITALIANI

– 199

200 –

FRANCESCO SAVERIO VINCI (*)

L’ OPERATIVITÀ DEI FONDI PENSIONISTICI

Dato il ruolo introduttivo del mio intervento, ripercorrerò rapidamente le recentievoluzioni in tema di previdenza, pubblica e privata, per soffermarmi su alcuni aspettiche meglio e più approfonditamente saranno svolti negli interventi successivi.

È di tutta evidenza come, con vari gradi di drammaticità, i sistemi pensionisticipubblici dei principali paesi industrializzati abbiano seri elementi di criticità,quando non siano vere e proprie bombe innescate.

Gli attuali schemi pensionistici, basati principalmente sul cosiddetto sistemaPAYG (Pay As You Go), ossia un sistema redistributivo in cui la prestazione pen-sionistica non è correlata alla remunerazione dei contributi versati dell’avente di-ritto nel corso della sua vita professionale, ma è sostenuta dai contributi della po-polazione attiva, diverranno presto finanziariamente insostenibili se non supportatidal contributo pubblico. In particolare le cause di tale insostenibilità risiedono neltrend demografico dei paesi industrializzati, nelle accresciute aspettative di vitadella popolazione, negli elevati tassi di disoccupazione e quindi nella conseguenteriduzione del rapporto lavoratori attivi/pensionati, oltre che nell’eccessiva genero-sità degli attuali sistemi in vigore.

La consapevolezza di tale situazione ha determinato nei principali paesi indu-strializzati un processo di revisione dei sistemi pensionistici pubblici (riduzione delleprestazioni, innalzamento dell’età pensionabile) e la contemporanea incentivazionea sostituire, progressivamente, gli schemi attuali con schemi a prestazioni collegatealla contribuzione (PAYE) oltre alla diffusione di schemi pensionistici privati (fondipensione di categoria, fondi aperti e previdenza integrativa) supportati da incen-tivi fiscali.

Oggi il primo pilastro previdenziale, ossia la previdenza pubblica, rappresenta– dato medio europeo – il 90% del totale dei flussi pensionistici; l’8% è generatodai fondi di categoria e solo il rimanente 2% dai piani privati di accumulo.

In realtà, in ambito EMU il contributo del secondo pilastro previdenziale variadi molto da paese a paese: si va dal 32% dell’Olanda al simbolico 2% di Italia eSpagna.

– 201

(*) Corporate Banking Mediobanca.

Pur con situazioni di partenza assai diverse, i dibattiti in essere all’interno dellesingole nazioni aderenti all’Unione Europea sposano la stessa filosofia:

– nell’ambito della previdenza pubblica passare dal sistema redistributivo (PayAs You Go) ad un sistema di prestazioni collegato alla propria contribuzione(Pay As You Earn ovvero full funding);

– aumentare sul totale dei flussi pensionistici il peso degli altri pilastri previden-ziali (anch’essi full funding) riducendo conseguentemente quello pubblico.

Passare ad un sistema pensionistico in cui la pensione è legata al reinvestimentodei contributi versati nel corso del tempo, comporta che il mantenimento dellostandard di vita sia correlato alla buona performance dei mercati ed alla qualitàdella gestione.

Questi aspetti non sono certamente sfuggiti all’attenzione delle autorità euro-pee tanto che la Commissione Europea il 10 ottobre scorso ha invitato le nazioniaderenti a percorrere la seguente strada:

1) incrementare la costituzione di fondi pensione di categoria ed aperti;

2) porre maggiore attenzione alla qualità della gestione non dimenticando la na-tura di lungo, quando non lunghissimo periodo, che tali fondi debbono avere.Più in particolare la Commissione ha consigliato di ridurre sino al 70% l’inve-stimento nella stessa valuta di denominazione del debito, in altre parole di in-vestire fino ad un massimo del 30% in attività denominate in valute diverse daquelle in cui vengono erogate le prestazioni; di accrescere la componente equitysino al 70% delle somme gestite; di investire in private equity, ossia titoli azio-nari di società non quotate, in misura ragionevolmente piccola (ove piccola rap-presenta comunque valori percentuali di una qualche significatività);

3) abbandonare le restrizioni quantitative a cui attualmente sono soggetti i gestoridei fondi pensione per passare a mandati regolati dalla prudent man rule di estra-zione anglosassone.

Su intervalli temporali lunghi come quello che intercorre tra l’inizio della pro-pria attività professionale ed il momento in cui si concretizza il diritto alla pen-sione, la qualità della gestione, e quindi la redditività degli investimenti effettuatia valere sui contributi versati, è di fondamentale importanza. Un solo punto per-centuale di differenza di rendimento in un periodo oltre che trentennale rappre-senta una consistente differenza sulla prestazione erogabile: quindi la capacità pro-fessionale dei gestori diventa un aspetto fondamentale nel garantire gli standard divita attesi dai contribuenti. È importante sottolineare che performance insufficienti,

202 –

qualora si intendesse non intaccare il flusso pensionistico previsto, avrebbero comepossibili soluzioni:

– un aumento della contribuzione a carico dei lavoratori con conseguente ridu-zione del reddito disponibile;

– o un aumento della contribuzione a carico dei datori di lavoro con conseguenteaumento dei costi indiretti del lavoro;

– o un maggior ricorso alla previdenza pubblica e quindi, in ultima istanza, al con-tributo del Governo.

Le considerazioni svolte dalla Commissione Europea hanno come obiettivo,oltre ad evidenziare la necessità di una gestione qualitativamente adeguata alle fi-nalità preposte, l’armonizzazione della situazione europea laddove i fondi pensioneancora operano in un contesto fatto di regole di investimento diverse e conse-guentemente di composizione degli attivi e performance di gestione poco allineate.

Scendiamo maggiormente in dettaglio su quelle che sono le maggiori differenzeregistrate nei principali paesi industrializzati.

COMPOSIZIONE DEGLI ATTIVI GESTITI DAI FONDI PENSIONE E RELATIVI RENDIMENTI

Nazione Equity Bonds Cassa/ RendimentoImmobili 84/98

Paesi Nordici 36 50 14 9,64Spagna 22 52 26 N.D.Germania 22 58 20 6,72Francia 19 71 10 N.D.Italia 13 77 10 N.D.Belgio/USA/UK (*) 80 15 5 Oltre 10,30 medio

(*) gestioni ispirate alla “prudent man rule”.

Fonti varie.

Si nota che i rendimenti più alti sono legati ad una maggiore componente equityin portafoglio; a conferma di ciò un’analisi elaborata dall’Ufficio Studi di Medio-banca ha evidenziato come nel periodo 94-99 un investimento in equity abbia ga-rantito rendimenti sostanzialmente maggiori di quelli in titoli obbligazionari (siparla del 36,6% annuo medio per investimenti in blue chips contro il 7,6% in titolidi stato). Più in generale, la teoria finanziaria afferma e le evidenze empiriche di-mostrano che nel lungo periodo le azioni over performano le altre attività finan-ziarie (cassa, titoli obbligazionari).

È importante sottolineare, tuttavia, che una maggiore componente azionaria neiportafogli da sola non giustifica, o meglio non spiega interamente, il gap di rendi-mento precedentemente descritto: va infatti anche considerato l’effetto dei vincolidi gestione.

– 203

Di fatto è difficile stimare l’impatto dei vari approcci di regolamentazione sullaperformance dei fondi pensione anche se, dall’osservazione empirica, i risultati ot-tenuti dai fondi gestiti sotto le regole del prudent man risultano superiori di 2-3punti percentuali rispetto a quelli dei fondi soggetti a restrizioni quantitative.

Le regole del prudent man furono introdotte per la prima volta negli Stati Unitinel 1974; da sottolineare che il concetto di prudenza è legato alla qualità profes-sionale e del processo decisionale, non alla ricerca di rendimenti prudenti.

In altri termini gli obiettivi a cui tendere sono:

– la diversificazione, al fine di minimizzare pericolose correlazioni di performanceall’interno degli asset gestiti;

– il cogliere con criteri scientifici di misurazione e controllo del rischio eventualiopportunità di investimento anche di carattere stagionale.

Le restrizioni in essere variano da paese a paese.

In questo campo l’Italia agisce attraverso le scelte approvate dai Consigli di Am-ministrazione, scelte principalmente rivolte al reddito fisso che appaiono falsamenteprudenti e cautelative rispetto alle finalità di lungo periodo degli investimenti. C’èspesso l’errata tendenza a ritenere che l’investimento in titoli pubblici, essendo ilpiù sicuro, sia anche quello più adatto agli obiettivi di gestione.

Il progressivo adeguamento alle linee guida della Commissione Europea da unlato richiederà lo sviluppo del mercato dei capitali, segnatamente:

1) una maggiore professionalità degli operatori di settore;2) una maggiore efficienza e liquidità dei mercati per tutti i settori di attività.

Dall’altro lato sarà caratterizzato da alcuni fenomeni, tra questi segnalerei:

1) il ribilanciamento deciso dei portafogli di taluni paesi che creerà domanda nettadi titoli azionari in maniera più pronunciata almeno fino all’esaurirsi del’ondadei baby boomers (ossia tra il 2020 ed il 2030). La curva del risparmio raggiungeinfatti il massimo della propensione all’investimento azionario verso la mezzaetà e da lì in poi torna a crescere la componente obbligazionaria;

2) gli investimenti stabiliti nei settori con i maggiori potenziali di crescita, tenden-zialmente le nuove tecnologie, risulteranno trainanti dell’economia nel suo com-plesso; la Silicon Valley forse oggi non esisterebbe se non avesse avuto il con-tributo stabile dei fondi pensione americani anche sotto forma di private equity;

3) importanti investimenti di lungo periodo in azioni da parte dei fondi pensionecomportano un diritto-dovere da parte degli stessi nel monitorare e promuo-vere lo sviluppo delle aziende in cui sono azionisti; in altre parole la creazione

204 –

di valore, anche attraverso la partecipazione al governo delle imprese, può di-venire uno dei compiti dei fondi pensione;

4) la riduzione delle emissioni dei titoli governativi e la conseguente riduzione delloro rendimento rispetto ai parametri tipici di mercato, ossia le curve swap,aprono la strada a nuove opportunità nel mondo dei titoli corporate, che a frontedi maggiori rischi, per quanto valutabili, offrono maggiori rendimenti.

Oltre ai suggerimenti forniti dalla Commissione Europea per uno sviluppo ar-monico dei fondi pensione appaiono necessarie anche le seguenti condizioni:

– sostanziale prevalenza dei sistemi a contribuzione definita rispetto ai sistemi abenefici definiti (che si basano su tecniche di cash flow matching e di durationmatching dinamico);

– indipendenza dagli sponsor attraverso la costituzione di entità legalmente e pro-fessionalmente autonome, e per questo immuni dai rischi di insolvenza o falli-mento da parte degli sponsor;

– riduzione del periodo di vesting ed aumento della portability, attraverso l’ar-monizzazione delle regole d’investimento e degli aspetti fiscali in modo che glischemi pensionistici complementari non costituiscano ostacolo alla mobilità dellavoro.

Per concludere vorrei accennare alla vostra attenzione alcuni temi più diretta-mente collegati alle tecniche di gestione e che meglio saranno affrontati nei suc-cessivi interventi.

Lo spunto mi è dato dal fondo Teachers, nato nel 1918 come fondo chiuso dicategoria per il personale docente e i suoi più stretti familiari, la cui filosofia di ge-stione si può sinteticamente riassumere in 5 punti:

1) gestisci semplicemente (hanno solo 10 linee di prodotto);2) fai quello che sai fare meglio (opera nei mercati settori e con le metodologie di

controllo del rischio che meglio conosci);3) compra e tieni (un trading frenetico costa e riduce la performance);4) tieni basse le spese (hanno i migliori indici di spese amministrative);5) considera un’ottica di lungo periodo.

– 205

206 –

ANDREA AMATUCCI (*)

LA DOPPIA IMPOSIZIONE DEL RENDIMENTO DI GESTIONE EDEL TRATTAMENTO PENSIONISTICO

1. Il merito degli organizzatori di questo Convegno sta soprattutto nell’averscelto un tema che si inserisce in un’ampia problematica particolarmente attualenel dibattito dottrinale. Lo scenario previdenziale è raffigurato nella sua disciplinaprivata e pubblica.

La crisi attuale non è tanto del diritto ma della separazione tra il diritto privatoed il diritto pubblico. Non esiste più un confine tra i due settori del diritto cosìnetto che ambedue lo lambiscono. Tra il diritto privato ed il pubblico si inseriscenon più una linea immaginaria che li separa, bensì un’area intermedia in espan-sione di natura mista; in essa prevale talvolta il diritto privato ed in altri casi il di-ritto pubblico. Questa zona intermedia esercita un fascino che attrae molti studiosialla ricerca della sua consistenza, ma si è ancora agli albori di un vero progressoscientifico relativamente a tale tema.

Il noto decreto legislativo n. 509 del 30 giugno 1994 ha trasformato in personegiuridiche private gli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza ed assistenza.In base a tale disciplina la natura degli enti privatizzati presenta aspetti privatistici.Difatti il secondo comma dell’art. 1 stabilisce che gli enti trasformati continuano asussistere come enti senza scopo di lucro ed assumono la personalità giuridica didiritto privato ai sensi dell’art. 12 e seguenti del codice civile e del decreto dele-gato medesimo. Infatti dispongono, in virtù dell’art. 2 di tale decreto, di autono-mia gestionale organizzativa e contabile che garantisce sul piano tecnico maggioreefficienza, economicità e produttività. Questi requisiti, che sono riconosciuti dalladottrina come motivazione dell’autonomia, permettono di ottenere il contenimentodelle spese, la migliore qualità delle prestazioni previdenziali, un’attenta vigilanzasulle evasioni contributive ed una valorizzazione del patrimonio immobiliare. Lapresenza della componente privatistica negli enti privatizzati garantisce inoltre l’o-

– 207

(*) Università Federico II, Napoli.

biettivo legislativamente posto di una gestione economico-finanziaria idonea ad as-sicurare l’equilibrio del bilancio mediante l’adozione di provvedimenti coerenti allerisultanze del bilancio tecnico ed assicura un volano a favore della crescita di unamoderna economia di mercato.

La componente pubblica della natura degli enti privatizzati si ricava dal mede-simo art. 2 del decreto delegato n. 509/1994 il quale prevede, in caso di disavanzoeconomico - finanziario, la nomina con decreto del Ministro del lavoro e della pre-videnza sociale di un commissario straordinario ed, in caso di persistenza dopo untriennio, di un commissario liquidatore.

Lo stesso Ministro nomina un commissario straordinario per la rielezione degliamministratori che si siano resi responsabili di gravi violazioni di legge afferenti lacorretta gestione.

Il Ministero del lavoro e della previdenza sociale esercita, ai sensi dell’art. 3 deldecreto delegato, una penetrante vigilanza sulle associazioni e fondazioni in cuisono trasformati gli enti pubblici.

La componente pubblica si accentua attraverso la precisazione da parte dell’art. 3ultimo comma del decreto delegato n. 509 del 1994, il quale attribuisce alla Corte deiConti il controllo generale sulla gestione delle assicurazioni obbligatorie, per garan-tire la legalità e l’efficacia, e riferisce annualmente al Parlamento.

2. Risulta interessante analizzare la natura del contributo previdenziale versatoall’Ente privatizzato. Si pone infatti la questione relativa all’attrazione di tale con-tributo nella sfera del diritto privato o del diritto pubblico. È convincente il ragio-namento in base al quale la Corte Costituzionale, con sentenza n. 249 del 18 luglio1997, ha rilevato che la trasformazione in persone giuridiche private ha lasciato im-mutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza ed assi-stenza svolta dagli enti, articolandosi invece sul diverso piano di una modifica deglistrumenti di gestione e della differente qualificazione giuridica dei soggetti stessi:l’obbligo contributivo costituisce un corollario, appunto, della rilevanza pubblici-stica dell’inalterato fine previdenziale.

Ne consegue che il rapporto giuridico che si stabilisce tra l’ente privatizzato edil soggetto obbligato al versamento del contributo è di natura pubblicistica.

Con riferimento all’ambito di applicazione dei principi fondamentali in mate-ria tributaria, contenuti nella Costituzione italiana, di legalità (art. 23), di capacitàcontributiva e di progressività (art. 53), si individuano (1) tre cerchi concentrici, aciascuno dei quali corrispondono però diverse ratio e dimensioni.

208 –

(1) Cfr. FALSITTA, La latitudine del divieto di abrogazione delle leggi tributarie mediante il referen-dum e la nozione tricotomica del diritto, in Riv. dir. trib. 1995, II, p. 270.

Il primo principio (2) esprime quale oggetto di riserva di legge relativa un con-cetto di prestazione patrimoniale imposta, cioè di entrata di diritto pubblico (iusimperii), che, ed è il caso delle sanzioni pecuniarie, può assumere anche natura nontributaria; mentre gli altri due aggiungono, relativamente alle prestazioni patrimo-niali imposte di natura tributaria, l’obbligo di contribuire alle spese pubbliche inragione della capacità contributiva e secondo criteri di progressività.

Pertanto, sulla base di una prima approssimazione, il tributo è nella Costitu-zione la prestazione patrimoniale imposta in base alla legge al fine di ottenere lacontribuzione di tutti alle spese pubbliche in rapporto alla capacità contributiva edin misura più che proporzionale. I caratteri sono perciò la coazione e la motiva-zione, consistente nell’intento di fornire copertura alle spese pubbliche nell’ambitodi un sistema legislativo tributario informato a criteri di capacità contributiva e diprogressività.

La produzione delle norme istitutive del tributo è perciò vincolata al principiodi legalità (norma sul procedimento relativo all’esercizio della potestà tributaria)ed ai principi di capacità contributiva e di progressività (norme sul contenuto del-l’esercizio della potestà tributaria). Il secondo principio, che apparentemente èdenso di vaghezza, risulta determinante, in quanto coinvolge la sostanza di tale po-testà, al fine di completare la costruzione del concetto di tributo contenuto nellaCostituzione.

Un decisivo contributo alla definizione della capacità contributiva è stato ap-portato dalla sentenza del 5 febbraio 1992 n. 42 della Corte Costituzionale, la qualeha genericamente confermato l’identificazione della capacità contributiva nell’ido-neità alla soggettività passiva nell’ambito di un rapporto giuridico tributario.

La sentenza del 22.4.1997 n. 111 della medesima Corte coglie più peculiarmentenel concetto di capacità contributiva il divieto di arbitrarietà e di irrazionalità dellegislatore ed il vincolo all’attitudine specifica alla contribuzione.

La sentenza del 25 febbraio 1999 n. 41 elabora ancora più concretamente il con-cetto di ragionevolezza su cui si fonda il concetto di capacità contributiva. Una leggetributaria è illegittima se, riposando sull’interpretazione delle vicende sociali che pos-sono rivelarsi fallaci in fatto, è irragionevole ed anche lesiva del principio di egua-glianza e di capacità contributiva, sottoponendo ad imposizione più elevata in ra-gione della manifestazione di fenomeni diversi dalla maggiore capacità contributivae ponendo anche il divieto di prova contraria. La Corte ritiene che il principio dicapacità contributiva non si estende al concetto di espropriazione e che però, se l’a-liquota è troppo elevata, sono lesi altri interessi costituzionalmente protetti.

– 209

(2) V. FEDELE, La riserva di legge, in Trattato di diritto tributario, diretto da Amatucci, Vol. I, 1,Padova, 1994, p. 157.

È opportuno trarre dal filone giurisprudenziale gli spunti validi, valorizzandolied integrandoli.

La capacità contributiva non si esaurisce però nel divieto di irrazionalità ed ar-bitrarietà del legislatore. Rilevante è risultato l’influsso della dottrina tedesca pub-blicistica, che, dopo aver adottato il metodo giuridico invece dell’economico, ha con-siderato il tributo espressione di sovranità. Successivamente ha colto il fondamentodel dovere contributivo non più esclusivamente nello status di soggezione (3), maanche nell’appartenenza del singolo alla collettività organizzata (4).

Non vi è incompatibilità tra sovranità e solidarietà (5). Il tributo è espressionedi sovranità, di cui resta titolare il popolo (6), ma si giustifica anche per l’apparte-nenza dell’individuo alla collettività.

Difatti l’art. 53 Cost., che considera il debito tributario quale un dovere civicodel singolo di solidarietà consistente nel concorso alle spese pubbliche in ragionedella sua capacità contributiva, si coordina con l’art. 2 Cost., il quale prevede chelo Stato richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, eco-nomica, sociale, e con l’art. 4, secondo comma, il quale stabilisce che ogni citta-dino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’at-tività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della so-cietà (7).

La capacità contributiva del singolo è fondamento del dovere di conseguimentodei fini comuni ed indica la quantità di ricchezza che legittimamente può essereprelevata a fini solidaristici entro i limiti che agevolino la libera iniziativa econo-mica privata nonché l’indirizzo ed il coordinamento verso fini sociali dell’attivitàeconomica pubblica e privata (art. 41 Cost.).

In un ordinamento che attribuisce allo Stato sociale ed economico il compito diriconoscere e garantire la proprietà privata (art. 42 Cost.), la libera iniziativa e l’at-tività economica, il dovere di solidarietà, come sintesi tra socialità e libertà, esigecoerentemente un concorso alle spese consistente in un sacrificio più che propor-zionale alle ricchezze dei singoli.

210 –

(3) Cfr. FERLAZZO NATOLI, Corso di diritto tributario, Giuffrè, Milano, 1999 e FANTOZZI, Dirittotributario, 2ª edizione, Utet, Torino, 1998, p. 44.

(4) V. MOSCHETTI, La capacità contributiva, in Trattato di diritto tributario, diretto da Amatucci,Vol. I, 1, Padova, 1994, p. 223, e TESAURO, Istituzioni di diritto tributario, I, Parte Generale, 6ª edizione,Utet, Torino, 1998, p. 3.

(5) Cfr. MARONGIU, Storia del Fisco in Italia: I La politica fiscale della destra storica (1861-1876)XIII, Utet, Torino, 1995.

(6) V. LUPI, Diritto tributario, Giuffrè, Milano, 2000, p. 64.(7) Cfr. DE MITA, Appunti di diritto tributario, Giuffrè, Milano, 1999, p. 6.

In tal senso la capacità contributiva costituisce presupposto, limite e parametrodel prelievo (8) e consiste nell’idoneità del soggetto ad essere coattivamente sot-toposto alla potestà tributaria (9) secondo criteri di progressività.

La relatività della riserva di legge (10), che coinvolge gli Enti locali nella sceltapolitica da effettuarsi nell’ambito del procedimento di formazione della norma tri-butaria (11), ed il carattere sostanziale dell’eguaglianza (II c. art. 3 Cost.), garan-tito dalla progressività e dalla spesa sociale (III c. art. 41 Cost.), sono strumentifondamentali che esprimono la funzione socio-economica del tributo (12).

La capacità contributiva è solidarietà nell’interesse della collettività, esprime unavalenza autonoma, in quanto non è assorbita dal principio di eguaglianza di fatto purrisultando strumentale rispetto ad essa, contiene un criterio di giustizia, che è distintoda quelli di eguaglianza, razionalità e coerenza sui quali si fonda, ed inoltre presup-pone una capacità economica che non coincide con la capacità contributiva (13).

In virtù della sua rilevanza costituzionale, il concetto di tributo colloca il dirittotributario, pur confermandone l’autonomia, nel più ampio contesto del diritto pub-blico dell’economia e nel rispetto dei diritti inalienabili del cittadino e dei principifondamentali della Costituzione, quali i principi dello Stato economico, sociale edi diritto.

– 211

(8) Cfr. TESAURO, Istituzioni di diritto tributario, 6ª edizione, Utet, Torino, 1998, p. 3 e BATISTONIFERRARA/GRIPPA SALVETTI, Lezioni di diritto tributario, Parte Generale, 2ª edizione, Giappichelli, To-rino, 1992, p. 3.

(9) RUSSO, Manuale di diritto tributario, 3ª edizione, Giuffrè Milano, 1999, p. 15, definisce l’impo-sta come la prestazione che lo Stato e gli altri Enti pubblici sono in grado di imporre al fine di procu-rarsi un’entrata ed in forza della loro sovranità, rispettivamente originaria e derivata, al di fuori di unnesso di corrispettività e giustificata in via esclusiva, sotto il profilo costituzionale, dalla titolarità daparte del soggetto passivo di situazioni indici della sua attitudine alla contribuzione.

(10) Cfr. FALSITTA, Manuale di diritto tributario, Parte Generale, 3ª edizione, Cedam, Padova, 1999,p. 128. Il Consiglio di Stato (Sez. V, 30/4/1997 n. 424, in Foro amm., 1997, p. 1105) osserva che spettaalla legge, e perciò al Parlamento, come Organo rappresentativo della volontà popolare, l’imposizionedelle prestazioni patrimoniali tributarie, secondo il principio comune a tutte le Costituzioni liberali sindal 1297.

(11) V. FEDELE, La riserva di legge, in Trattato di diritto tributario, diretto da Amatucci, Vol. I, 1,Padova, 1994, p. 157.

(12) TIPKE e LANG, Steuerrecht, 16ª ediz., Schmidt, Köln, 1998, p. 22, rilevano che il concetto di tri-buto, risalente a Otto Mayer, della RAO non ha invece sufficientemente chiarito, come i tributi pos-sono assumere anche la natura di strumento di politica economica; perciò in tal senso il concetto sto-rico di tributo necessitava di un’integrazione. Il concetto di tributo costituzionale, essi osservano, devetener conto anche della necessità che il tributo è diventato, inevitabilmente nelle società industriali mo-derne, anche uno strumento fondamentale della politica economica e sociale statale attiva e che il le-gislatore del AO 1977 ha tenuto presente tale natura tramite l’aggiunta del 3 I AO, il quale affievoli-sce lo scopo principale fiscale di procurare entrate riducendolo ad una funzione secondaria rispetto alloscopo sociale perseguito preliminarmente dal tributo. Il fine fiscale, essi evidenziano, però non devecompletamente venir meno, in quanto il principio su cui si fonda il concetto di tributo è violato, se iltributo persegue soltanto allo scopo di “reprimere” economicamente il contribuente. In questo sensoil divieto di repressione economica corrisponde al concetto di tributo.

(13) Cfr. FALSITTA, La latitudine del divieto di abrogazione delle leggi tributarie mediante referen-dum e la nozione tricotomica del tributo, in Riv. dir. trib., 1995, II, p. 270.

Strumento attivo nella società industriale di politica economica e sociale, il tri-buto non smarrisce tale significato costituzionale. In questo contesto si inseriscecon equilibrio rispetto allo sviluppo sostenibile il ruolo del tributo di strumento ditutela dell’ambiente (14) attraverso le garanzie riferite dalla Costituzione al dirittoalla salute ed al razionale sfruttamento delle risorse naturali (artt. 32 e 44).

Il processo di adattamento dell’ordinamento tributario interno agli atti comuni-tari, consentito dalla Costituzione (artt. 10 e 11), rende il tributo anche strumento diattuazione dei fini perseguiti dal Trattato istitutivo della Comunità europea. In talecontesto il concetto di tributo si informa anche ai principi contenuti nel Trattato, iquali nella sostanza coincidono con i principi costituzionali degli Stati membri.

Con riferimento ai principi di legalità, di capacità contributiva e di progressi-vità, le entrate dello Stato si distinguono quindi in prestazioni patrimoniali impo-ste di natura tributaria e non tributaria. Il principio di legalità si riferisce ad am-bedue, mentre i principi di capacità contributiva e di progressività solo alle prime.

Pertanto il contributo previdenziale rientra nel concetto di prestazione patri-moniale imposta che l’art. 23 della Cost. sottopone al principio di riserva di legge.Si pone come conseguente il problema diretto a stabilire se è configurabile in talecontributo una natura tributaria, la quale renderebbe operante anche l’art. 53 dellaCost. Il principio della capacità contributiva si fonda, alla luce della più attuale dot-trina europea, sulla motivazione solidaristica, nel senso che questa, se è presente,dimostra la natura tributaria e quindi la riconduzione nell’ambito dell’art. 53 dellaCost.

Ritornando alla costruzione della Corte Costituzionale, l’esclusione di un in-tervento a carico della solidarietà generale consegue dalla stessa scelta di cui al-l’art. 1, primo comma, del decreto delegato n. 509 del 1994 di trasformare gli enti,in quanto implicita nella premessa che nega il finanziamento pubblico o altri ausi-lii pubblici di carattere finanziario. Si coglie invece una solidarietà endocategorialeche il legislatore non ha voluto sopprimere in un nuovo sistema dichiaratamenteautofinanziato.

L’assenza della generalità della solidarietà non è rilevante ai fini dell’esclusionedella motivazione del principio di capacità contributiva. Viene in rilievo non il co-

212 –

(14) Su questi concetti cfr più ampiamente MOSCHETTI, La capacità contributiva, in Trattato di di-ritto tributario, diretto da Amatucci, Vol. I, 1, Padova, 1994, p. 223, Cfr. GOSCH, Juristische Beurteilungvon Öko-Steuern, in Steuer und Wirtschaft, 1990, p. 201, HENDLER, Umweltabgaben und Steuerstaat-sdoktrin, in Archiv für öffentliches Recht, 115, 1990, 577, HÖFLING, Verfassungsfragen einer ökologischenSteuerreform, in Steuer und Wirtschaft, 1992, 242; KIRCHHOF, Leistungsfähigkeit und Wirkungsweisenvon Umweltabgaben an ausgewählten Beispielen, in Die öffentliches Verwaltung, 1992, p. 233; KLOEP-FER/THULL, Rechtsprobleme einer CO2-Abgabe, in Deutsches Verwaltungsblatt, 1992, p. 193; KÖCK, Um-weltabgaben - Quo vadis?, in Juristenzeitung, 1993, p. 59; KÖCK, Umweltsteuern als Verfassungsproblem,in Juristenzeitung, 1991, p. 692; OSTERLOH, “Öko-Steuern” und verfassungsrechtlicher Steuerbegriff, inNeue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 1991, p. 823; STEINER, Umweltabgaben im Spannungsfeld von Po-litik, Wissenschaft und Verfassungsrecht, in Steuerliche Vierteljahresschrift, 1992, 205.

involgimento dell’intera collettività nel rapporto tra prestazione imposta e finalitàsolidale della spesa coperta da tale prestazione. Anche nell’ambito di una catego-ria può realizzarsi questo rapporto senza che esso sia minimamente compromesso.Ne discende la natura tributaria del contributo previdenziale e la conseguente ope-ratività delle garanzie costituzionali stabilite nei confronti di essa.

La componente privatistica determina però l’operatività di altre garanzie costi-tuzionali. Difatti la solidarietà endocategoriale rientra nell’ utilità sociale alla qualeè vincolata la libera iniziativa economica privata ai sensi dell’art. 41 Cost. primo esecondo comma. Inoltre tale solidarietà è assorbita dai fini sociali verso i quali èindirizzata e coordinata l’attività economica pubblica e privata attraverso i pro-grammi e sopratutto i controlli determinati dalla legge ai sensi dell’art. 41 Cost.terzo comma.

Ne consegue che anche la componente privatistica deve proiettare gli strumentipiù efficienti, efficaci e produttivi verso il fine della solidarietà endocategoriale.

3. Il sistema tributario incontra i limiti nelle garanzie costituzionali riferiti alpresupposto del tributo. Pertanto il rendimento di gestione ed il trattamento pen-sionistico non possono essere sottoposti ad una imposizione tributaria che com-prometta la loro funzione solidaristica endocategoriale, nello stesso modo in cui lafunzione solidale della spesa pubblica non può essere ostacolata da un regime tri-butario sull’attività di gestione anche privatistica e di erogazione delle risorse con-seguite attraverso l’imposizione di tributi. Una corretta configurazione del pre-supposto di imposta induce a ritenere che il rendimento di gestione ed iltrattamento pensionistico costituiscono due fasi della stessa fattispecie complessaa formazione successiva.

Difatti il rendimento di gestione è funzionale rispetto al trattamento pensioni-stico: esiste un preciso e rigoroso nesso di causalità il quale non consente di scin-derli in due presupposti di imposta. L’unico soggetto passivo è il destinatario deltrattamento pensionistico e non l’ente privatizzato; il secondo gestisce le risorse innome e per conto del soggetto primo.

La legislazione tributaria vigente, che invece stabilisce la duplicità di impostagravando da un lato sulle plusvalenze e sul reddito immobiliare e dall’altro sul trat-tamento pensionistico, si fonda su una non corretta definizione tecnica del pre-supposto e viola le garanzie costituzionali esaminate.

Tale situazione è aggravata da un’interpretazione infondata che considera ope-razione imponibile ai fini dell’IVA la locazione degli immobili da parte degli Entiprivatizzati. Infatti, come sostiene qualificata dottrina privatistica, non esiste il pre-supposto soggettivo dell’“esercizio di impresa”, per l’assenza dello scopo di lucro,imposta dall’art. 1, secondo comma del decreto delegato n. 509/1994.

Autorevole dottrina è concorde nel ritenere indispensabile, nella qualifica co-dicistica di imprenditore, il concreto perseguimento di uno scopo lucrativo, inter-

– 213

pretato come “intento economico qualificato, quello della realizzazione di un gua-dagno, e cioè di un incremento patrimoniale attraverso l’esplicazione di un’attivitàeconomica” (15), assumendo dunque “eccessivo prescindere da qualsiasi intento edaffermare che lo status di imprenditore sia dovuto obiettivamente all’esercizio del-l’attività economica organizzata”(16). Significative alcune lucide pagine dell’Asca-relli nelle quali si distinguono le associazioni che perseguono un’attività economica(le mutue e i consorzi) da quelle che perseguono invece uno scopo ideale, politico,culturale, benefico, “come tale alieno dalla produzione della ricchezza, alieno daintento di lucro vuoi dell’associazione, vuoi del singolo che vi partecipi” (17). La di-stinzione operata dall’illustre scrittore diventa ancor più interessante nella parte incui si afferma che, se le prime possono qualificarsi imprenditrici per lo svolgersi diuna funzione ausiliaria nello scambio di prodotti e servizi, le seconde per lo scopoideale perseguito non esercitano un’attività economica e perciò un’attività im-prenditrice. Tale conclusione ad avviso dell’Ascarelli resta ferma “quand’anche,per la persecuzione del fine ideale che è loro proprio queste associazioni si dedi-chino (e seppure mediante atti di scambio a titolo oneroso) ad attività economichesenza tuttavia perseguire il vantaggio dell’ente o degli associati, ma invece mirando,in conformità con lo scopo ideale, a quello dei terzi. Parrebbe collocarsi, anche secon diverse sfumature, nel medesimo ordine di idee, volto a valorizzare nella rico-struzione dell’attività imprenditoriale l’esclusione dello scopo egoistico (18), per ilquale, rivelandosi essenziale la natura altruistica dello scopo, “il problema non sipone per le società lucrative, in cui il perseguimento dello scopo egoistico è mani-festo […], nemmeno si pone, per converso, riguardo alle associazioni in sensostretto, le quali sono caratterizzate dal perseguimento di uno scopo meramente al-truistico”. Utili indicazioni nel senso del riconoscimento del fine di profitto, comeelemento essenziale della fattispecie impresa, si traggono da una pronuncia dellaSuprema Corte (19) nella quale, escludendosi la percezione di un interesse o van-taggio diretto da parte di un soggetto (che si intendeva dichiarare fallito), si ne-gava in capo a questi la qualità di imprenditore, in quanto l’attività di finanzia-mento non tendeva alla realizzazione di un profitto. La sentenza, con ampiamotivazione, confermando un “principio ripetutamente affermato da questa Su-prema Corte (20), largamente condiviso dalla dottrina più autorevole e sostanzial-

214 –

(15) FERRI, Manuale di diritto commerciale, Utet, Torino, 1996, p. 52. (16) FERRARA e CORSI, Gli imprenditori e le società, Giuffrè, Milano, 1996, p. 41.(17) ASCARELLI, Corso di diritto commerciale. Introduzione e teoria dell’impresa, Giuffrè, Milano,

1962, p. 206.(18) Anche il MINERVINI, L’imprenditore: Fattispecie e statuti, Jovene, Napoli, 1966. (19) 9 dicembre 1976, n. 4577, in Giur. comm., 1977, II, 628.(20) Anche se non sempre ex professo: cfr. le sentenze n. 708 del 1951, n. 2579 del 1954, n. 2353 del

1961, n. 907 del 1966, n. 3656 del 1971.

mente recepito dalla scienza economica” riteneva che: “lo scopo di lucro è conna-turato alla nozione stessa di impresa, costituendone un elemento essenziale”.

Nel medesimo ordine di idee la Cassazione (21), laddove si affermava che: “poi-ché il concetto di utile comprende oltre al diretto incremento pecuniario, qualsiasiutilità economica [.…] la sentenza in esame [della Corte d’Appello] è in linea conl’orientamento di questa Corte che ritiene lo scopo di lucro requisito essenzialedella nozione di impresa”. Un interessante spunto in favore dell’essenzialità, inlinea di principio, dello scopo di lucro si registra in un’altra pronuncia della Su-prema Corte, a Sezioni Unite, nella quale, seppure incidentalmente, si evidenzia lastretta connessione tra questo e l’impresa commerciale. Con riguardo a specificheattività di natura solidaristica, si legge: “In tali attività, svolte a favore di soggettibisognosi sul piano economico, è assente lo scopo di lucro, che è tipico dell’impresacommerciale” (22).

Insufficienti, ai fini della legittima attenuazione del carico fiscale, sono i prov-vedimenti assunti con decreto legislativo n. 47 del 18 febbraio 2000, il quale all’art.1 qualifica oneri deducibili i contributi versati alle forme pensionistiche comple-mentari ed i contributi e premi versati alle forme pensionistiche individuali se con-tenuti entro certi limiti e l’introduzione dell’imposta sostitutiva dell’11% sui fondidi pensione in regime di contribuzione definita. Un sistema tributario che consi-deri l’unicità del presupposto, gravando alternativamente sul rendimento di ge-stione oppure sul momento di erogazione di esso attraverso il trattamento pensio-nistico e che non raggiunga un livello di pressione tale da svilire la funzione disolidarietà endocategoriale, riesce a contemperare le esigenze collegate agli inte-ressi pubblici e privati che si fondano ed amalgamano nella complessa ma equili-brata motivazione costituzionale.

– 215

(21) 3 dicembre 1981 n. 6395, in Giur. it., 1982, I, 1, c. 1276.(22) Cass., sez. un., 11 aprile 1994, n. 3353, in Foro it., 1994, I, c. 1352.

216 –

GLI INVESTITORI ISTITUZIONALI :QUALITÀ E COMPETITIVITÀ DEI PROTAGONISTI ITALIANI

GIANFRANCO GUTTY (*)

Prima di entrare nello specifico del mio intervento, diretto a delineare le me-todologie di gestione delle risorse patrimoniali di un fondo pensione, focalizzandol’attenzione sul modello gestionale adottato dal Gruppo Generali, non posso esi-mermi dal fare alcune considerazioni sul tema più generale del convegno.

Sono infatti convinto che, senza una riforma complessiva dello stato sociale esenza l’eliminazione delle attuali rigidità della disciplina sulla previdenza comple-mentare e una maggiore incentivazione fiscale, parlare oggi di qualità e competi-tività dei protagonisti italiani appare quanto meno prematuro.

Lo sviluppo della previdenza complementare non può prescindere, in Italia, daun ridisegno complessivo dello stato sociale, in cui vi sia la ricerca di un maggioreequilibrio tra le diverse componenti del sistema, che necessariamente implica unalleggerimento della parte pubblica.

Le riforme della previdenza pubblica succedutesi nello scorso decennio, puravendo introdotto modifiche di natura strutturale al funzionamento del sistema,sono state tuttavia poco efficaci per correggere quell’anomalia che lo rende il piùgeneroso in Europa.

Per i lavoratori dipendenti, che rappresentano il 70% del totale degli occupati,la prestazione pensionistica si avvicina, con un periodo contributivo di quarant’anni,all’80% della retribuzione finale contro il 55% in Germania, il 65% in Francia e il50% nel Regno Unito. Il sistema italiano, diversamente da quello degli altri Paesiove ricorre la fattispecie, non prevede inoltre alcuna penalizzazione in caso di pen-sionamento anticipato, principale causa del suo squilibrio.

Il metodo contributivo di calcolo della pensione introdotto dalla riforma Dinirappresenta un elemento di grande novità per l’adozione del criterio di equivalenza

– 217

(*) Vice Presidente - Amministratore Delegato Assicurazioni Generali.

attuariale nel calcolo della prestazione, il quale tiene conto della speranza di vitadel lavoratore che accede alla pensione.

Il nuovo sistema è senz’altro più equo del precedente in quanto la prestazionepensionistica è commisurata direttamente ai contributi versati dal lavoratore e do-vrebbe consentire, in termini prospettici, anche minori oneri a carico dello Stato.

Il sistema contributivo si applica tuttavia solo ai lavoratori che alla data del 31dicembre 1995 avevano maturato meno di 18 anni di contribuzione, oltre natural-mente ai nuovi occupati. Per una quota molto significativa della forza lavoro, nullaè dunque cambiato rispetto alla normativa precedente.

Se saranno mantenute le regole attuali il sistema inizierà dunque ad avere i primieffetti, in forma peraltro pro - quota, soltanto dopo il 2015.

C’è da chiedersi peraltro se effettivamente il sistema di calcolo contributivo dellapensione sia realmente meno “generoso” di quello retributivo. Una risposta uni-voca a questa domanda non è possibile ottenerla, in quanto diversi sono i fattoriche entrano in gioco nel calcolo contributivo: la crescita del PIL, la dinamica re-tributiva, l’età di pensionamento e i contributi versati.

Per i pensionati precoci e per quelli con una storia contributiva “corta” il nuovosistema sarà senza dubbio penalizzante. Per coloro che invece presentano una sto-ria contributiva lunga ed una dinamica retributiva moderata, cioè la grande massadi lavoratori, la prestazione non sarà molto dissimile da quella calcolata con il me-todo retributivo e in alcune ipotesi sarà addirittura maggiore.

La promessa pensionistica pubblica rimane pertanto ancora elevata e sotto que-sto profilo ostacolerà lo sviluppo della previdenza integrativa.

Vi sono tuttavia altre ragioni che inducono a dubitare sulla effettiva possibilitàche vi sia un decollo significativo della previdenza complementare. I contributi ver-sati dai lavoratori dipendenti e dai datori di lavoro alla previdenza sociale am-montano oggi a circa un terzo dell’intera retribuzione e la presenza di così rilevantioneri limita le risorse che potranno essere destinate al secondo e terzo pilastro.

La riforma previdenziale rimarrà un’opera incompiuta in assenza di interventiche realizzano una riduzione delle aliquote contributive e conseguentemente delleprestazioni erogate: in questo modo potranno essere rese disponibili le risorse ne-cessarie a finanziare i fondi pensione.

I primi dati sulla raccolta dei fondi pensione confermano questa situazione: alprimo semestre di quest’anno le adesioni ai fondi chiusi sono state pari a 589 mila,su un bacino potenziale di utenza di circa 2 milioni di lavoratori. Il patrimonio ge-

218 –

stito dei fondi chiusi ammonta a 1.526 miliardi di lire. Le iscrizioni ai fondi apertihanno raggiunto le 161 mila unità, con un patrimonio di 672 miliardi, gestito at-tualmente da circa cinquanta operatori.

In questo scenario ci si può chiedere, venendo al tema di questo incontro, comesia possibile parlare di qualità e di competitività degli operatori italiani dei fondipensione, quando le risorse gestite sono così limitate e frammentate. Mi chiedoquali politiche di diversificazione degli investimenti si possano attuare se la massacritica necessaria per realizzare tali politiche è ancora lontana dall’essere raggiunta.

Afflusso di maggiori risorse al sistema

Oltre all’esigenza di un riassetto globale del sistema previdenziale pubblico, visono alcune sostanziali modifiche dell’attuale impianto normativo e fiscale dellalegge istitutiva dei fondi pensione che, se attuate, potrebbero dare un contributofondamentale al miglioramento del sistema.

Si tratta di misure dirette, da un lato ad incrementare l’afflusso di risorse ai fondipensione, dall’altro a favorire la competitività tra gli operatori rimuovendo i laccie lacciuoli ancora presenti nella normativa vigente, che impediscono al lavoratoredi indirizzare liberamente le proprie risorse verso il gestore più efficiente.

Trasferimento, parziale o integrale, del TFR alle forme pensionistiche

Un primo intervento dovrebbe consistere nel trasferimento di maggiori quotedi TFR alla previdenza complementare.

Tale obiettivo potrebbe essere, ad esempio, perseguito prevedendo che, qua-lora un lavoratore dipendente autonomamente decidesse di aderire ad una qual-siasi forma di previdenza integrativa, automaticamente tutto o parte del TFR ma-turato a partire dall’adesione sia versato a tale forma. Conseguentemente, taleversamento continuerebbe anche presso la nuova e diversa forma alla quale il la-voratore medesimo decidesse in seguito di trasferire la propria posizione matu-rata.

Ovviamente, tale trasferimento “obbligatorio” delle quote di TFR alla formapensionistica alla quale il lavoratore dipendente abbia scelto di aderire andrebbeopportunamente modulato per limitare l’impatto finanziario negativo che rica-drebbe sull’impresa per effetto della riduzione di questa fonte di finanziamento.

– 219

Eliminazione del vincolo del TFR per la deducibilità dei contributi dei lavoratori di-pendenti

In assenza di tale provvedimento occorrerebbe rimuovere per i lavoratoridipendenti il vincolo della destinazione del TFR al fine di fruire della deducibi-lità dei contributi versati ai fondi pensione. Si tratta, apparentemente, di un vin-colo di natura “fiscale”, ma che si rivela, nella realtà dei fatti, di ben più ampiaportata.

Infatti, la limitazione della possibilità di dedurre dal reddito imponibile i con-tributi versati in assenza di un contestuale versamento di quote di TFR si traducenon solo in una diminuzione del flusso di risorse, ma sostanzialmente in un disin-centivo tout court all’adesione a forme individuali di previdenza integrativa.

Sotto questo profilo, infatti, in assenza di fonti istitutive (contratti collettivi dilavoro) che decidano la destinazione alla previdenza complementare di quote diTFR, rimane sempre preclusa, di fatto, al lavoratore dipendente la possibilità diaccesso a forme di previdenza individuali.

In proposito, va rilevato come l’esistenza del suddetto vincolo crei una illegit-tima disparità di trattamento dei lavoratori dipendenti rispetto ai lavoratori “au-tonomi”, traducendosi in una censurabile compressione della libertà di scelta indi-viduale dei primi, per i quali l’adesione ad una forma complementare è condizionatadalla sussistenza di una omologa decisione del datore di lavoro.

Aumento della deducibilità dei contributi e riduzione della tassazione della presta-zione

Per quanto riguarda ulteriori misure che sicuramente favorirebbero un maggioreafflusso di risorse nel sistema, si potrebbe in primo luogo procedere ad un ulterioreampliamento dei limiti di deducibilità dei contributi.

Circa le modalità di tale ampliamento, se pare improbabile, in tempi brevi unsemplice innalzamento dei limiti di deducibilità, si potrebbe pensare quanto menoall’introduzione sin da subito di meccanismi automatici di rivalutazione dei limitistessi.

Al riguardo, va, del resto, sottolineato come una tale agevolazione si traduca insostanza solo nel riconoscimento agli iscritti, da parte dello Stato, di una sorta dimero “finanziamento agevolato”. Infatti, alla deduzione dei contributi a monte, siaccompagna poi la tassazione degli stessi a valle, cioè al momento dell’erogazionedella prestazione pensionistica complementare.

220 –

Peraltro, una vera politica di incentivazione fiscale non dovrebbe limitarsi al ri-conoscimento di una maggiore deducibilità dei contributi, ma dovrebbe compor-tare anche una significativa riduzione della pressione fiscale sulle forme pensioni-stiche, da attuare mediante la riduzione dell’aliquota dell’imposta sostitutivagravante sul risultato maturato dai fondi pensione e dalle forme individuali, che at-tualmente è, come noto, fissata all’11%.

Libera trasferibilità dei lavoratori tra le forme pensionistiche

Per quanto riguarda le azioni da intraprendere per favorire la competitività tragli operatori, si dovrebbe procedere in modo deciso nella direzione dell’elimina-zione dei vincoli agli aderenti per il trasferimento della propria posizione previ-denziale ad altra forma.

Considerato infatti che nel quadro complessivo disegnato dalla recente riforma,lo sviluppo dell’intero sistema della previdenza complementare si fonda sul decollodella previdenza individuale, affinché tale sviluppo possa concretamente realizzarsioccorre che le diverse forme pensionistiche collettive ed individuali possano ope-rare su un piano di assoluta parità e confrontabilità.

A questi fini, è necessario quindi che siano rimossi gli ostacoli – posti dalla nor-mativa vigente – alla trasferibilità della posizione previdenziale, restituendo agliiscritti la piena libertà nella scelta del soggetto presso cui allocare i propri contri-buti.

In questo contesto considero essenziale una modifica normativa che tolga allacontrattazione collettiva la facoltà di introdurre limiti alla possibilità individuale ditrasferimento della propria posizione, stabilendo un periodo di permanenza obbli-gatoria massimo (non più di 5 anni) dell’iscritto alla forma.

In conclusione, esistono oggi ancora molti ostacoli da rimuovere sulla strada diun effettivo sviluppo della previdenza complementare: soltanto attraverso una ri-forma globale del sistema e interventi volti ad eliminare le attuali rigidità della nor-mativa vigente e ad aumentare l’incentivazione fiscale, sarà possibile raggiungeretale obiettivo e ottenere la massa critica necessaria a consentire una vera compe-titività tra gli operatori.

La competitività nel settore della previdenza complementare

Tornando comunque al tema della competitività e della qualità degli operatori,per valutare le prestazioni dei fondi pensione non si può peraltro impiegare lo stesso“metro di misura” utilizzato per le altre forme di gestione del risparmio.

– 221

Le finalità del risparmio previdenziale inducono a dare maggiore importanzaalla sicurezza della gestione e alla capacità di assicurare risultati a lungo termine,anziché la massimizzazione a breve della performance finanziaria. In questo con-testo entra in gioco l’affidabilità e la solidità degli operatori, mentre andrebberoaccolte con prudenza politiche di investimento, generalmente più rischiose, chepuntano a benchmark ambiziosi.

Gli obiettivi principali che un fondo pensione dovrebbe perseguire sono la mas-simizzazione delle prestazioni al momento del pensionamento dell’aderente, la con-servazione del valore in termini reali del patrimonio e la tendenziale stabilità deirendimenti conseguiti dal fondo nel tempo.

La gestione di un fondo pensione deve tendere soprattutto a massimizzare i ren-dimenti netti nel lungo termine coerentemente con il livello di rischio che il fondoè disposto a sopportare, tramite una adeguata politica di diversificazione degli in-vestimenti. Le principali linee guida della filosofia di gestione consistono nell’im-portanza attribuita all’analisi economica a supporto delle scelte degli investimenti,all’analisi dei fondamentali nella selezione dei singoli titoli e al continuo monito-raggio del profilo di rischio del portafoglio.

L’obiettivo di conseguire risultati nel lungo termine fa sì che la politica di ge-stione debba privilegiare le scelte di asset allocation rispetto all’attività di trading,con una conseguente ridotta movimentazione del portafoglio ed un contenimentodei costi di transazione.

Gli Organi statutari del fondo pensione hanno quindi il compito di definire, incoerenza con tali obiettivi, la politica finanziaria nella gestione delle risorse e, inparticolare, la scelta dell’asset allocation e del benchmark di riferimento per la ge-stione.

La scelta delle classi di attivi e dei mercati in cui il fondo ritiene opportuno in-vestire per raggiungere i propri obiettivi, è la scelta cruciale che il fondo deve com-piere. Tramite questa scelta il fondo cerca di determinare gli investimenti più op-portuni per ottenere la combinazione rischio/rendimento ottimale.

Una volta compiuta questa scelta, la determinazione del benchmark di riferi-mento della gestione permetterà che l’investimento delle risorse da parte dei ge-stori corrisponda effettivamente alle preferenze espresse dal fondo, consentendo-gli di conseguire i suoi obiettivi di rischio/rendimento.

In questo contesto va sottolineato come l’orizzonte temporale di lungo periodoconsenta di investire in attività più rischiose (azioni) in quanto il rischio di perditain conto capitale di un portafoglio azionario decresce in maniera significativa con

222 –

l’allungarsi della durata dell’investimento. D’altra parte, un portafoglio prevalen-temente monetario diventa molto più rischioso nel medio e lungo periodo: infatti,vengono notevolmente ridotti i rischi di perdita in conto capitale, ma ci si esponeal rischio di perdite in termini reali.

Ne consegue che all’allungarsi del periodo di valutazione possono essere inse-rite nel portafoglio classi di attività maggiormente rischiose che nel lungo periodoconsentono di conseguire rendimenti più elevati.

Diviene importante, quindi, non impiegare tutte le attività del fondo pensionein un unico portafoglio di investimenti, ma segmentare il patrimonio in modo dadifferenziare l’asset allocation in funzione delle aspettative e dell’orizzonte tempo-rale delle diverse categorie di iscritti (giovani, adulti, più anziani), realizzando inquesto modo il cosiddetto lifestyle investment. Mentre i partecipanti prossimi allapensione hanno infatti il primario obiettivo di non rischiare la posizione individualematurata, quelli più giovani si attendono che il fondo pensione investa i loro ri-sparmi nel modo più redditizio possibile in un’ottica di lungo periodo.

L’impostazione descritta può essere attuata articolando il fondo pensione in piùlinee di investimento, o meglio in differenti comparti, ognuno con una propria assetallocation e un proprio profilo rischio/rendimento: si tratta dei fondi multicomparto.

Nella situazione attuale la maggior parte dei fondi pensione, vuoi per vincolinormativi vuoi per motivi di tipo amministrativo, hanno istituito fondi monocom-parto che offrono una unica scelta all’aderente sia in termini di profilo di rischioche di rendimento atteso.

Riteniamo che lo sviluppo dei fondi pensione multicomparto possa accrescerela competitività di questi strumenti previdenziali per varie ragioni:

– il fondo pensione non è più vincolato ai rendimenti conseguiti da un unico com-parto, spesso dalle caratteristiche e risultati molto conservativi, ma può offrireuna gamma diversificata di gestioni e di profili rischio/rendimento in relazionealle specifiche preferenze ed esigenze della platea dei potenziali aderenti;

– il fondo pensione può accrescere il numero di classi di attivi e di mercati in cuiinvestire, diversificando maggiormente gli investimenti, e selezionare, per ognicomparto, il gestore più adatto per ciascuna linea di gestione, in relazione agliattivi da gestire, alla metodologia di gestione e alla qualità del servizio post ven-dita.

Ovviamente per far sì che una gestione suddivisa per diverse linee di investi-mento ottenga i risultati voluti, occorre una capacità organizzativa non indifferente,nonché una capacità di monitoraggio dei risultati e delle scelte di asset allocation.

– 223

Per riprendere il discorso sulle metodologie di gestione dei fondi pensione, ilgestore in primo luogo definisce in collaborazione con gli organi statutari del fondo:

– gli obiettivi strategici da perseguire nel corso del mandato di gestione;

– l’asset allocation strategico e il benchmark di riferimento.

Sulla base delle decisioni strategiche concordate il gestore, nell’ambito della de-lega di gestione finanziaria provvede a:

– compiere le scelte di asset allocation tattica (decisioni di sovra-sotto peso traazioni, obbligazioni e liquidità);

– monitorare il profilo di rischio assoluto e relativo;

– verificare periodicamente i risultati conseguiti dalla gestione finanziaria rispettoagli obiettivi prefissati;

– fornire rapporti periodici di analisi dei rendimenti e della composizione del por-tafoglio.

Il processo di investimento, una volta determinata l’asset allocation strategicadel comparto, si articola nelle seguenti fasi:

– allocazione delle risorse tra investimenti in azioni, obbligazioni e liquidità, ef-fettuata in base alle previsioni macroeconomiche sull’andamento dei tassi di in-teresse, le prospettive di apprezzamento dei mercati azionari e le valutazionirelative tra azioni e obbligazioni;

– scelta nell’ambito degli investimenti azionari e obbligazionari tra i vari Paesi, idifferenti settori azionari, le diverse tipologie di titoli obbligazionari (governa-tivi, corporate,...);

– selezione dei singoli titoli, sulla base dell’analisi fondamentale da inserire neiportafogli.

Il Gruppo Generali, leader del mercato assicurativo italiano e tra i primi in Eu-ropa da più di 150 anni nel risparmio previdenziale, non poteva non essere uno deiprincipali attori in questo mercato. Alla data del 31 dicembre 1999, il Gruppo Ge-nerali aveva assets in gestione per quasi 200 miliardi di Euro, cifra questa che con-ferma l’importanza dell’asset management quale elemento essenziale dell’attivitàimprenditoriale assicurativa.

Nel tempo l’attività nel settore del risparmio gestito si è sviluppata anche at-traverso la gestione di patrimoni mobiliari per clientela privata e investitori istitu-zionali, fra i quali si annoverano diverse Casse di Previdenza e due importanti FondiPensione: il Fonchim e il Fondo Pensione Cometa.

224 –

A questa attività di gestione patrimoniale sarà dedicata la società di asset ma-nagement Generali SGR, sintesi dei migliori servizi di gestione del Gruppo. Il pa-trimonio gestito in Italia ammonterà a circa 62 miliardi di Euro, ponendo la nuovaSGR ai primi posti nelle classifiche del risparmio gestito.

Le Assicurazioni Generali – grazie anche all’esperienza internazionale matu-rata nel settore della previdenza complementare sia di secondo che di terzo pila-stro – sono in grado di offrire una gamma qualificata e diversificata di soluzionicontribuendo così, in modo significativo, ad aumentare la competitività del sistema.

– 225

ENNIO DORIS (*)

Due anni fa mi trovavo a New York e mi è capitato fra le mani il quotidiano“USA today” con un articolo in prima pagina sulla crisi del sistema previdenzialepubblico americano. Vedendo il titolo, a me da italiano è venuto un po’ da sorri-dere perché mi sono detto: in definitiva tutto il mondo è paese. Anche qui, il paesedell’efficienza, sono in crisi nella previdenza pubblica. Poi leggo l’articolo e guardoi grafici e i dati. L’articolo diceva che c’era una grande crisi, che stavano discu-tendo; perché? La situazione di oggi, del ’98 parlo, è che l’entità delle erogazionidel sistema pubblico era inferiore all’entità dei contributi che il sistema pubblicopercepiva. E quindi avevano un patrimonio in gestione che cresceva per effettodegli interessi che maturavano sul patrimonio più il saldo attivo fra contributi ederogazione. E allora mi dico, comincio a non capirci più niente. Poi dicono cheperò, continuando questo andamento demografico, prevedono che all’incirca nel2015, se non ricordo male, l’entità delle erogazioni sarà pari all’entità dei contri-buti e quindi il patrimonio crescerà solo per effetto dell’interesse. E infine, conti-nuando sempre a questo andamento, a partire da altri 15 anni dopo, 2030, 2032,l’entità delle erogazioni sarà pari ai contributi più gli interessi attivi, e quindi dal-l’anno successivo questo patrimonio accantonato sarebbe cominciato a diminuire.

Prima che questo succeda, per far sì che le generazioni future abbiano la cer-tezza di una pensione, bisogna che ci sia il patrimonio che hanno accumulato. E al-lora c’erano le discussioni su che cosa fare per porre rimedio e c’erano proposte seaumentare i contributi, che erano del 15% (7,5%, se non ricordo male, a carico dellavoratore e 7,5% a carico dell’azienda, ma con dei tetti, per cui, man mano che sicresce negli stipendi, l’entità dei contributi diminuiva), se diminuire le prestazioni,se aumentare l’età pensionabile e portarla da 65 a 67 anni, se utilizzare il surplusche c’era per destinare questo surplus dello Stato a rimpinguare questo patrimo-nio. Allora, se si pensa a quella che è la nostra situazione dove non solo non c’èuna lira da parte, ma dove gli attuali pensionati vivono sui contributi che chi stalavorando versa, e che non vengono accantonati per il suo futuro, ma chi sta lavo-

226 –

(*) Amministratore Delegato Mediolanum.

rando deve sperare che suo figlio, quando sarà lui in pensione, continui a pagare,rinviando nel tempo una situazione che è come stare sull’orlo di un burrone, inqualsiasi momento può succedere qualche cosa per cui queste pensioni possonosaltare. È un sistema molto generoso, forse, come ha detto il dottor Gutty; sicura-mente è il sistema più iniquo che si potesse mettere in piedi. Vi sono ragioni sto-riche, immagino, conseguenze di decisioni prese nel passato. Ma io voglio fare unpiccolo esempio per sostenere questa mia tesi sul sistema iniquo, prendendo pro-prio spunto da quanto diceva il dottor Gutty. Versiamo, fra lavoratore e aziende,il 32, 33% dello stipendio. Prendete il caso di un operaio con un milione e mezzodi stipendio netto, è difficile arrivare a fine mese con questa cifra. Ebbene se cal-colate i contributi per la pensione, scoprite che sono un importo che è più dellametà dello stipendio netto. Perché il 33% è sul lordo. Scoprite così, facendo deiconti a spanne che chi versa all’INPS 10 milioni circa, in 35 anni versa 350 milioni.Se li capitalizzate anche a un tasso modesto, ha accumulato un patrimonio che su-pera il miliardo, e riceve una pensione che sarà meno dell’1% del patrimonio ac-cumulato. Non solo, ma il patrimonio lo perde. Se la situazione è questa, io mi do-mando come si possa difendere e continuare con un sistema del genere.

È chiaro che occorrono degli interventi, e il cuore del problema non è la pre-stazione. La media delle pensioni che si erogano in Italia, se non vado errato (300mila miliardi circa per 20 milioni di pensioni), è di 15 milioni all’anno, di media, ecioè circa 1.200.000 al mese. Non è l’entità delle pensioni che paghiamo, è il nu-mero, 20 milioni. C’è quasi un pensionato per ogni lavoratore. Ma se conteggiamoil numero delle pensioni, che è un pò più alto del numero dei pensionati, il numerodelle pensioni supera il numero dei lavoratori. È quello l’enorme problema, l’averdeciso, nel passato, di dare le pensioni a gente di 30 anni, sana, perfettamente insalute; di continuare ad avere un’età pensionabile che non ha riscontro in nessunaltro paese; l’aumentare a dismisura il numero dei pensionati, aggravando la si-tuazione. Perché è vero che noi arriviamo a pagare fino all’80% dopo 40 anni e glialtri pagano meno, ma è vero che paghiamo molto di più in termini di contributi.

C’era un’altra cosa molto importante che diceva quell’articolo. C’è questa crisiquindi, che vediamo dal punto di vista americano, dobbiamo far sì che il patrimo-nio continui a crescere. Ma hanno calcolato che se la previdenza pubblica ameri-cana, che è obbligata a investire solo in government bond dello stato americano,avesse investito il patrimonio come i fondi pensione privati, la crisi per la previ-denza pubblica sarebbe arrivata un secolo dopo, cioè avrebbe cominciato a preoc-cupare fra cento anni. Questo, solo per la differenza di rendimento, per una sceltastrategica diversa che i fondi pensione e gli enti che hanno in mano, diciamo, la de-cisione sulla strategia da adottare; la strategia che hanno adottato a suo tempo èdi investire moltissimo sui mercati azionari, e di investire molto poco sul mercato

– 227

obbligazionario. E quindi qui c’è un altro elemento importantissimo che gioca unpeso importante nel sistema, cioè la strategia che viene usata nella gestione di que-ste risorse che vengono accantonate. Sempre in quell’occasione ho visto il libro“Stock for the long run” che ho subito acquistato e sono andato a leggermelo, per-ché parlava proprio dell’andamento dei mercati e faceva i confronti sugli investi-menti fra mercati azionari e mercati obbligazionari, ecc. Ebbene vi ho portato qual-che dato che conferma questo studio che diceva che la crisi sarebbe arrivata centoanni dopo. E questi sono tutti dati sulla Borsa americana, sui bonds americani. Al-lora, 1 dollaro investito nel 1800 in obbligazioni, oggi sarebbe 800 dollari. Investitoin borsa 558 mila. In effetti sono 200 anni, e in 200 anni nessuno di noi è vivo, nean-che i nipoti, i pronipoti. Allora vediamo dati più brevi. Prendendo periodi di unanno, nel 60% dei casi l’investimento azionario ha battuto quello obbligazionario.Prendendo periodi di 5 anni, nel 72% dei casi. Prendendo periodi di 10 anninell’82% dei casi. Prendendo periodi di 30 anni sempre. Ma non solo; prendendoil trentennio peggiore, e facendo il confronto con l’investimento obbligazionario,e calcolando il rendimento, in termini reali, il trentennio peggiore avrebbe dato il150% in più rispetto all’investimento a reddito fisso. E la media, a partire dal 1871ad oggi, è di 4 volte. Cosa significa in 30 anni? Siccome 30 anni sono addiritturaun periodo inferiore alla durata di versamento dei contributi, significa che decideredi investire in un modo o in un altro, è come avere quattro volte i contributi ver-sati, oppure un quarto dei contributi versati. Questo per effetto della differenza direndimento.

Se veniamo al nostro paese, ed andiamo a vedere le tendenze del risparmiatorenel risparmio gestito, anzi, prima ancora, vediamo com’è cresciuto il mercato di ri-sparmio gestito in Italia, vedrete che a partire dal ’96 al ’99, il risparmio gestito ècresciuto di molto. Fatto base cento è quasi triplicato, e il peso nel patrimonio dellefamiglie è passato da 20 a 40 sulle attività finanziarie. Ma se vediamo lo sviluppodei fondi pensione nello stesso periodo, e il peso che hanno, vediamo che nell’ul-timo anno addirittura si è ridotto. Ciò conferma quanto diceva il dottor Gutty contutte le conseguenze sulla qualità della gestione che si può fare quando le entità ingioco sono modeste. Se poi si guarda l’orientamento e si fa il paragone con paesianglosassoni, si vede che in Inghilterra la preferenza per i mercati azionari vaall’80%, in Italia il 28%. E qui non sto parlando di fondi pensione, ma di rispar-mio gestito e fondi comuni dove l’asse temporale è più breve rispetto ai fondi pen-sione. Per questi ultimi l’asse temporale è molto lungo e quindi l’opportunità diandare verso questi mercati è più forte. Poi nel caso specifico dei fondi pensionenon solo siamo di fronte ad ammontari piccoli e a scelte strategiche ritengo dan-nose perché i fondi pensione che hanno un asse temporale più lungo, oggi inve-stono per il 13% sui mercati azionari. E allora vedere al di là della qualità della ge-stione, è vero che è importante per il risultato, ma sul mercato ci sono gestori di

228 –

varia qualità, e credo che sia difficile trovare grandi aziende con gestioni pessime.Vorrei evidenziare che la grande differenza, prima di scegliere il miglior gestore,viene dalla scelta strategica, ossia in quale settore si investe. Dopo diventa impor-tante la scelta del gestore, perché è perfettamente inutile avere il migliorgestore del mondo che investe solo nel reddito fisso, quindi con risultati perforza modesti.

Poi l’altro aspetto è la forte attenzione che c’è in Italia sulle commissioni di ge-stione. Cioè, un buon gestore, la prima cosa che fa, o meglio chi si affida ad un ge-store la prima cosa che fa, tratta le commissioni e dice, faccio l’interesse della ca-tegoria perché pago meno. Non è così, anzi non è mai così. Perché l’entità dellagestione, accompagnata dal patrimonio che si deve gestire è il finanziamento del-l’azienda che si deve gestire per fare gli studi di ricerca, i confronti, i paragoni, pren-dere le decisioni, pagare gli analisti, i graficisti e così via. Si innesta, quindi, unaspecie di circolo vizioso che porta al taglio dei costi da parte di chi gestisce, minorericerca per starci dentro, maggiore prudenza, si cerca di seguire gli indici, unifor-mità degli stili, inevitabili, quindi bassi rendimenti, focalizzazione sul reddito fisso.

Io credo che questo circolo vizioso vada interrotto. Da un lato, il fatto più im-portante, quello che ha toccato il dottor Gutty, perché senza le masse non si puòfare assolutamente niente. E questo dipende molto da provvedimenti che devonoessere presi e che incentivino effettivamente l’adozione di questi sistemi, partendoda una riforma che deve prevedere nel tempo la riduzione dei contributi per la pre-videnza pubblica, perché solo così si rendono disponibili risorse per andare sullaprevidenza integrativa. Noi abbiamo pensato che fosse molto importante acquisirela competenza dei leader internazionali, di chi da 50 anni, da 80 anni opera in que-sto settore, fosse importante arricchire il servizio, innovare nel prodotto. Ed è perquesto che noi abbiamo fatto una joint-venture con, la State Street, banca ameri-cana che è stata fondata nel 1792. Ha in custodia 6200 miliardi di dollari Usa. È laprima al mondo, significa sei volte il debito pubblico italiano. Amministra 712 mi-liardi di dollari Usa e ha una clientela prevalentemente istituzionale, circa l’85%.Per quanto ci riguarda, credo che Mediolanum sia abbastanza conosciuta, e unacosa che forse a molti può essere sfuggita perché è apparsa soprattutto sulla stampaanglosassone, cioè Mediolanum è risultata quinta, tra le maggiori 400 istituzioni fi-nanziarie nel mondo, per creazione di valore negli anni ’95 e ’99. Negli anni ’94 e’98 era la sesta. Nei primi dieci del ’94, ’98 solo due c’erano nel ’95, ’99 e uno diquei due eravamo noi. Quindi, nei sei anni, siamo secondi nel mondo per creazionedi valore, questo è un motivo di orgoglio, ed è uno dei motivi per cui abbiamo po-tuto trattare con State Street alla pari, forse perché siamo più piccoli, ma abbiamocreato più valore. Altro aspetto che è stato toccato e che è molto importante pro-prio sulle strategie di investimento di cui molto ha parlato il dottor Gutty è l’inve-

– 229

stimento su società non quotate. Fra l’altro c’è nelle raccomandazioni della Com-missione Europea di investire almeno il 70% in azioni proprio perché evidente-mente la Commissione Europea è partita da queste considerazioni, e parte anchetitoli non quotati. A questo scopo esistono negli Usa strumenti che i fondi pen-sione hanno a disposizione per investire in società non quotate, limitare il rischioe avere un alto rendimento, e sono i fondi chiusi, specializzati in questo settore chehanno durata dai 10 ai 15 anni e che investono in aziende non quotate con l’in-tenzione di portarle alla quotazione. È evidente che il rischio è un pò più elevatoin questo caso, ma anche i rendimenti mediamente sono addirittura di 5 o 6 puntipiù elevati del rendimento dell’investimento sui titoli quotati. Qui bisogna tenerconto molto del fattore rischio-rendimento di cui ha parlato il dottor Gutty.

Noi abbiamo creato un fondo che si chiama “Fondamenta” proprio per questomotivo, per creare uno strumento a disposizione dei fondi pensione, e per dimi-nuire il rischio abbiamo creato un fondo che per almeno il 50% investe in altri fondidi questo tipo. Per cui ogni singolo investimento in realtà ha una diversificazionefra molte aziende. Riassumendo, si può parlare della qualità dei gestori, che è moltoimportante, ma credo che non si possano non condividere le indicazioni che ci sonovenute dal dottor Vinci prima e dal dottor Gutty poi, sulle strategie di investimento,l’importanza dell’asset allocation di cui ha parlato il dottor Vinci, e delle racco-mandazioni che vengono dalla stessa Commissione Europea, non si possa non con-cordare con le osservazioni che ha fatto il dottor Gutty a proposito della necessitàdi una riforma che liberi più risorse e che metta patrimoni, di dimensioni tali checonsentano di percorrere la stessa strada che hanno percorso i fondi pensioni an-glosassoni, e cioè una strada di forte diversificazione. Accanto alle dimensioni deipatrimoni da gestire, attenzione alla guerra delle commissioni, perché può esserecontroproducente per i fondi integrativi stessi.

230 –

– 231

TESTIMONIANZE DI GESTORI DI FONDI

CARLO BENETTI (*)

(*) ING Investment Management - Executive Director Institutional Clients.

232 –

– 233

234 –

– 235

236 –

– 237

238 –

– 239

LAURENT HUCK (*)

(*) Amministratore Delegato e Direttore Generale INVESCO Italia.

240 –

– 241

242 –

– 243

244 –

– 245

246 –

SERGIO MARINI (*)

Nel corso del mio breve intervento, vorrei attirare la Vostra attenzione sui FondiPensione Aperti (FPA), vale a dire su quelle forme di previdenza complementarea carattere individuale istituite dal D.Lgs. 121 del 21.4.93 all’art. 9.

Le leggi istitutive dei fondi pensione hanno privilegiato il lancio ed il consoli-damento dei grandi fondi chiusi di categoria, allo scopo di convogliare sulla previ-denza complementare il maggior numero possibile di lavoratori dipendenti. Ai FPAsi è sostanzialmente riservata la sola area dei lavoratori autonomi, con qualche pos-sibilità per i lavoratori dipendenti di ricorrere all’adesione “collettiva” laddove nonsussistano o non operino forme di carattere negoziale.

L’avvio dei primi fondi “aperti” risale al dicembre 1998 e, in quasi due anni divita alquanto stentata, a fine agosto 2000 risultano n. 184.000 iscritti per un patri-monio complessivo di Lit. 770 miliardi circa.

Risultati nettamente al di sotto delle aspettative.Le banche hanno fatto la parte del leone, accogliendo oltre l’80% delle ade-

sioni attraverso la rete degli sportelli; salvo qualche eccezione (Banca Fideuram -Dival) non risulta ancora sostanziale l’apporto delle reti dei promotori, così comescarso è l’indotto delle reti agenziali delle compagnie di assicurazione; ciò in quantol’entità delle possibili retrocessioni su questi prodotti “poveri” non induce parti-colare attenzione.

Vale la pena sottolineare che i FPA offrono tutti almeno tre linee di investi-mento, che consentono alla clientela di scegliere a seconda dell’età e della pro-pensione al rischio.

I 66 fondi oggi operativi offrono complessivamente 246 linee di investimento.Decisa la preferenza per le linee azionarie pure e per quelle bilanciate con pre-

senza prevalente dei prodotti azionari, a testimonianza della sempre maggiore con-sapevolezza dei risparmiatori in ordine al fatto che, nel medio/lungo periodo, l’in-vestimento azionario può offrire complessivamente migliori risultati; non così nelbreve, quando la scelta cade su prodotti maggiormente “conservativi”.

– 247

(*) SIM CoGeF.

Un’ultima notazione sull’età media degli iscritti, che oscilla fra i 32 ed i 55 annidi età, a testimonianza che nei FPA, così come in quelli chiusi, i giovani non si sen-tono ancora adeguatamente coinvolti.

Finalmente stanno per arrivare importanti novità, con l’entrata in vigore dal 1°gennaio 2001 del D.Lgs. 47/2000, che introduce novità fondamentali per i prodottiqui considerati, sia per i potenziali sottoscrittori che per le più consistenti agevo-lazioni fiscali.

È inoltre alle viste, nel collegato alla Finanziaria ora all’esame del Parlamento,una riduzione dell’imposta sul capital gain dei fondi pensione dall’11% (in luogodel 12,5% previsto per i fondi comuni) all’8/9%; Assoprevidenza da tempo insisteperché si pervenga almeno all’applicazione di un’imposta pari alla metà di quellaprevista per i fondi comuni, vista la peculiare natura del risparmio destinato allaprevidenza.

Ovunque in Europa prevale infatti il sistema definito: E T T, vale a dire Esenteil contributo, Esente la gestione finanziaria, Tassata la rendita.

In Italia non si riesce ancora ad applicare questa aurea regola, per cui abbiamo:E E T, vale a dire Esente il contributo, sia pure con limiti prefissati, Tassata la ge-stione finanziaria, sia pure con qualche agevolazione, Tassata la rendita, salvoquella generata dalla gestione finanziaria e quindi già in precedenza tassata.

* * *

Non va inoltre dimenticato, sempre in un raffronto col modo occidentale, il gra-voso contributo versato al primo pilastro dai lavoratori dipendenti, unitamente aidatori di lavoro, che sfiora il 33%, contro le ben più leggere percentuali esistentiall’estero.

* * *

Vediamo ora più da vicino le novità del prossimo anno, che introducono i “PianiIndividuali di Previdenza” attraverso la creazione di forme individuali realizzabilisia attraverso i FPA che mediante polizze assicurative.

Come detto sopra, si estende grandemente la platea dei potenziali aderenti ri-spetto agli attuali, e in particolare si apre finalmente una possibilità di crearsi unaforma di previdenza anche per la categoria delle “persone a carico”, in primis lecasalinghe. Significativo inoltre il fatto che le nuove detrazioni fiscali verranno cal-colate non sul reddito “da lavoro” come adesso, ma sul reddito “complessivo”.

248 –

Anche le categorie qui presenti, rappresentate da lavoratori autonomi, sonograndemente interessate alle forme di previdenza individuali, che possono util-mente completare ed integrare quanto erogato dalle Casse di primo pilastro, esten-dendo tale possibilità alle persone a carico, sino al 12% del reddito complessivoannuo e sino a 10 milioni.

Ma non dobbiamo dimenticare che anche i lavoratori dipendenti, oltre ad uti-lizzare parzialmente tali agevolazioni per sé stessi attraverso l’adesione ai fondi pen-sione di categoria, possono sfruttare i tetti sopra accennati per i familiari a carico.

Nel concludere una domanda retorica: ma è davvero necessario costruirsi una“pensione di scorta”? Guardando questa slide direi proprio di sì, e non dimenti-chiamo che questi dati afferiscono a lavoratori che contribuiscono all’INPS colnuovo sistema contributivo introdotto dalla riforma Dini, prima che si provvedaad ulteriori interventi che non potranno certo essere... migliorativi!

– 249

250 –

– 251

MARTIN NIJKAMP (*)

(*) ING Investment Management - Managing Director.

252 –

– 253

254 –

– 255

256 –

– 257

Tavola rotonda

PREVIDENZA E SVILUPPO DEIMERCATI FINANZIARI

258 –

LUIGI ABETE (*)

Io proporrei dei titoli di riflessione perché non c’è il tempo ovviamente per svi-lupparli. Ho chiesto di scrivere sull’invito Presidente LUISS perché io, ovviamenteavendo più “cappelli”, uso quello che mi conviene. In questo caso parlando comepresidente della Libera Università Guido Carli io posso parlare bene o meno bene,sia delle banche, delle imprese, di Confindustria, di sistemi. Se invece avessi avutoun altro “cappello” per coerenza avrei dovuto forse dissociarmi troppo.

Faccio due considerazioni di base. È chiaro che lo spiazzamento del finanzia-mento del debito pubblico, e quindi le conseguenze che porta il sistema attuale diwelfare pubblico, è un ostacolo allo sviluppo dei fondi pensione, perché la coesi-stenza di una forte presenza dei fondi pensione come leva per il mercato finanzia-rio in termini più ampi e la presenza di una forte presenza pubblica sono oggetti-vamente incompatibili. Ma sbaglierebbero coloro i quali pensassero che c’è soloquesta come causa e che questa è l’unica causa; infatti accanto a questo c’è statoun problema politico, che forse adesso si è risolto ma che negli anni passati nonera risolto, e cioè che i fondi pensione non sono partiti perché si è dedicata più at-tenzione a chi doveva gestire i fondi pensione piuttosto che al fatto se i fondi pen-sione dovessero funzionare o meno. C’era una competizione tra banche e assicu-razioni, che oggi è in parte risolta perché le joint-venture consentono di lavorareinsieme. C’era una competizione tra associazioni imprenditoriali e sindacali dei la-voratori i quali volevano avere un peso in più. Quindi c’è stato un problema in più,di potere, che ha concorso a non fare decollare la cultura e l’attenzione ai fondipensione. Questo problema non si è risolto con la riforma del ’95, cosa che peraltro all’epoca io dissi, unico e solo, con il cappello di Confindustria in testa. La ri-forma del ’95 non solo non risolveva il problema delle pensioni di anzianità, cioèdi quelli che vanno in pensione prima dei 60 anni: questo è un problema moral-mente importante, è un problema psicologicamente importante, ma non è un pro-blema economicamente strutturale, perché comunque fra alcuni anni sarà risoltoin quanto l’adeguamento del livello di età per le pensioni di anzianità anche se èlento e costoso, comunque è dentro alla riforma. Il motivo più importante è che la

– 259

(*) Presidente BNL e Università LUISS Guido Carli, Roma.

riforma del ’95 con il sistema contributivo non risolveva il problema finanziario alungo; la critica di Modigliani per capirci, è a mio avviso corretta. Non è cambiandodal sistema a ripartizione al sistema contributivo pubblico implicito che si risolvonoi problemi dell’innalzamento dell’età media della vita e della riduzione del numerodei lavoratori che concorrono al fondo pubblico. E quindi il sistema contributivoche tutti, ancora oggi nella gran parte dei casi, considerano risolutivo, riduce il pro-blema, riduce i problemi di equità, perché oggi ci sono problemi di iniquità, mi-gliora ma non risolve. Quando all’epoca io mi permisi di dissentire lo feci, tattica-mente, sulle pensioni di anzianità, perché era giusto, tatticamente, sia da un puntodi vista economico che da un punto di vista di comunicazione. Ma strutturalmenteo i sistemi pensionistici pubblici hanno, e qui passo alla fase propositiva, come fontedi finanziamento la fiscalità generale, e hanno tetti di servizio bassi in termini diprestazioni, oppure non c’è nessun motivo al mondo per cui un sistema che sia acapitalizzazione debba essere gestito dentro ad un’istituzione pubblica anziché den-tro ad un’istituzione privata, per il semplice fatto che l’istituzione pubblica se vuolfar bene il suo mestiere dovrà essere necessariamente più prudente, necessaria-mente meno incentivante e quindi darà un risultato inferiore, a parità di altre con-dizioni di professionalità e di altro. Quindi il problema che noi abbiamo di fondooggi è uno squilibrio nel sistema pensionistico pubblico che blocca il sistema pen-sionistico privato dei fondi pensione. È anche l’effetto di un problema di competi-zione tra i soggetti che si è sviluppato in questi anni e che oggi probabilmente cisono le condizioni per liberare, ma è soprattutto un problema anche di visione,verso che parte va il mondo in questo settore. E qui aggiungo le due ultime rifles-sioni. Rispetto a sette anni fa cosa c’è di nuovo? C’è di nuovo che le banche sonopiù aperte e c’è che la borsa esiste non solo per alcuni ma esiste per un numeromaggiore di imprese. Questo da un punto di vista teorico rende possibile un inter-vento economicamente compatibile sui TFR perché, in mancanza di queste duecondizioni, il TFR è in una condizione di blocco. Fintanto che le banche erano pub-bliche, e fintanto che non c’era la Borsa, se a un’azienda medio piccola gli si to-glieva il TFR gli si dava una doppia strada: chiudere o sottomettersi a un potere,che è un potere esterno alla competizione di mercato. Nel momento in cui oggiqueste due cose cominciano a crescere, e dobbiamo farle crescere ancora di più,questo rende possibile lavorare in una strategia che trovi nel TFR la stanza di com-pensazione per una operazione di sviluppo dei fondi pensione. Quindi farebberomale gli imprenditori se scambiassero il TFR con la flessibilità, per dirla in con-creto. La flessibilità è un’altra cosa, e sta su un altro tavolo. Il TFR il giorno chesarà scambiato, deve essere messo all’interno di un processo definitivo di riformadel sistema pensionistico e del welfare in termini totali.

La seconda considerazione è questa. Ci ha fatto vedere prima Doris come siguadagna di più investendo nelle azioni. Io faccio l’imprenditore, per cultura in-

260 –

vesto tutto quello che ho nella mia azienda, quindi diciamo che sono convinto,anche se, probabilmente, dovrò aspettare sempre l’anno nuovo per avere quellacultura del dividendo. Però c’è un problema di fondo. Fintanto che la politica fi-scale tratta in modo di fatto indifferente, i fondi della gestione finanziaria, specu-lativa tra virgolette in senso buono, e la gestione di investimenti, fondi chiusi, aperti,è un problema non secondario pensare che un lavoratore dipendente sia così pre-vidente da dare i suoi soldi a un soggetto che sicuramente fra 30 anni gliene daràdi più. Se campa tra 30 anni, se può negoziarlo tra 30 anni, se i cicli di 30 anni sonocompatibili con il suo tenore di vita che è fatto di milioni, non di miliardi. Alloraquelli che dicono che ci deve essere la parità fiscale si dimenticano una cosa: se vo-gliamo fare una politica di investimenti verso il privato collettivo, quindi verso ifondi pensione gestiti dal mercato, quindi gestiti da chi vuole gestirli, ci vuole unapolitica fiscale che concorra a fare lo start-up, perché altrimenti senza start-up suc-cede quello che ha detto Doris, il 13% dei fondi che investono in azioni, perché glialtri investono in obbligazioni, o succede quello che è successo in questi paesiquando, inventati i fondi aperti, si era detto che fino al 10% si poteva investire suazioni non quotate, e tutti andavano sulle azioni quotate. Logicamente, perché ungestore di fondi si deve misurare su un rendimento day-by-day, e non può pensareche qualcuno gli spieghi che lui è stato bravo quando più nessuno se ne accorge.E allora questi due problemi, quello che il TFR si collega con la riforma pensioni-stica, non con altro, e quello che ci sono oggi le “condizioni”, di progettualità e disoggetti per lanciare alla grande il sistema pensionistico privato collettivo tramitei fondi pensione gestiti con autonomia da una pluralità di soggetti, banche, assicu-razioni, pubblico, privato, associazioni di categoria, ha bisogno di una lettura di-versa tra la teoria e la pratica. E se la pratica si limita alla teoria, la teoria è che ifondi pensione in Italia non li avremo mai, anche se riduciamo la previdenza ob-bligatoria, cosa che comunque dovremo fare per motivi di carattere generale per-ché questo non è un problema solo italiano, ma è un problema europeo. Il pro-blema della previdenza obbligatoria è infatti un problema europeo, non è unproblema italiano.

– 261

ROBERTO COLANINNO (*)

Ritengo estremamente interessanti alcuni fenomeni, verificatisi tra il 1999 e il2000, che mettono in evidenza le carenze di fondo presenti nel nostro sistema e chenon permettono di cogliere opportunità ed elementi positivi, soprattutto per inca-pacità, del sistema stesso, ad adeguarsi e a cambiare.

In Italia ci sono pochi grandi gruppi privati, questo è un elemento di fatto. Nonc’è sufficiente attenzione ad una strategia rivolta alla costruzione di grandi gruppi,la cui esistenza ritengo sia fondamentale, anche per garantire lo sviluppo della pic-cola e media impresa e del sistema economico.

I motivi per cui questi gruppi non si formano sono di natura finanziaria: nonesistono cioè strumenti per finanziare le necessità utili alla loro costituzione.

Non ci sono perché il nostro sistema non ha una strategia per costituirli, nonperché manchino i flussi finanziari.

Come dicevo, tre grandi eventi, quest’anno, hanno scosso lo scenario econo-mico mondiale.

Il primo è uno straordinario andamento negativo delle borse nel mondo. In Oli-vetti abbiamo calcolato che le perdite subite dal mercato finanziario nell’anno 2000non si sono mai verificate in nessun altro momento di crisi. Ma il mercato le ha as-sorbite tutte, senza creare particolari situazioni critiche.

Il secondo fatto è rappresentato dallo choc dei prezzi petroliferi: abbiamo vis-suto per anni con un prezzo del petrolio “non normale”, che è schizzato in alto inmaniera anomala. Eppure i mercati lo hanno assorbito.

Il terzo è rappresentato dall’inflazione e dal costo del denaro che, pur con delleindubbie variazioni, sono sotto controllo. E infine l’andamento euro-dollaro.

Questi eventi si sono verificati in un ambiente di crescita, con una congiunturapositiva dei mercati nazionali.

Allora, tentiamo una sintesi, per ragionare sullo sviluppo di un progetto futuroe definire quali siano gli elementi necessari a cogliere questa nuova situazione.

Finora, nel panorama internazionale, non ci si è mai trovati di fronte a una con-centrazione di accadimenti, positivi e negativi, così importanti per dimensioni e qua-

262 –

(*) Presidente Telecom Italia.

lità. Se è vero che quelli negativi non hanno prodotto momenti di particolare pa-nico, è altrettanto vero che quelli positivi non sono stati in grado di generare svi-luppo.

Questo non è avvenuto, almeno per quanto riguarda l’Italia, perché, a mio pa-rere, la struttura finanziaria non è pronta e capace di sfruttare al meglio questi fe-nomeni.

Ritengo che il ritardo sulla regolamentazione dei fondi pensione sia l’elementoprincipale di questa incapacità di cogliere gli elementi positivi e di partecipare, in-sieme agli altri, alle strategie per annullare gli effetti negativi.

Credo che oggi in Italia nessuno sia in grado di costruire o mettere insieme ungruppo di dimensioni tali da poter competere con i grandi gruppi internazionali.Questo è, a mio, giudizio, l’elemento di grande instabilità che, certamente, condi-zionerà lo sviluppo futuro dell’Italia.

Il risparmio ha cambiato completamente il proprio modo d’impiego e si è spo-stato sugli investimenti finanziari che potrebbero esprimersi, se esistessero in Ita-lia strumenti capaci di cogliere quelle opportunità che certamente porrebbero ilnostro Paese in una condizione assolutamente diversa.

In sintesi, i principali aspetti critici sono: il difetto delle istituzioni finanziarie,da cui deriva una conseguenza fondamentale sulla struttura economica, e l’inca-pacità di cogliere i benefici e le opportunità che porterebbero l’Italia a giocare unruolo diverso nel mondo.

– 263

GIORGIO LA MALFA (*)

Questo convegno, organizzato dalla Cassa Forense, dall’Associazione fra leCasse e dal presidente de Tilla, mi sembra cadere in un momento molto impor-tante, perché siamo alla fine di una legislatura e a pochi mesi dall’inizio della pros-sima. Il dibattito che si è svolto in questi due giorni, di estremo interesse, ha evi-denziato la necessità di interventi legislativi in campo fiscale e in campoprevidenziale; pochi, forse, ma non ripetitivi, come giustamente lamentava qual-cuno, e fondamentali. Forse, da questo dibattito può emergere un programma po-litico per il Parlamento che, nei prossimi anni, dovrà affrontare tali problemi.

Condivido la valutazione dell’ingegner Colaninno sui pericoli, diciamo così, chel’economia italiana corre nel suo ruolo internazionale. È chiaro che abbiamo vis-suto per moltissimi anni al di sopra dei mezzi del Paese, e l’accumulazione del de-bito pubblico ne è la testimonianza. E, naturalmente, l’accumulazione del debitopubblico ha anche compresso il mercato finanziario. Quando parliamo di un mer-cato azionario debole, dobbiamo ricordare che il mercato azionario ha dovuto es-sere mantenuto in stato di debolezza per mantenere una condizione di convenienzaper la collocazione dei titoli di Stato, che servivano a finanziare il debito pubblico.Ma questo fa parte della storia del passato.

Il bilancio di questa legislatura (su cui l’amico e collega Marzano forse potrànon essere del tutto d’accordo) è, a mio avviso, positivo, perché l’Italia non solo èriuscita ad entrare nell’Unione Monetaria Europea, ma per farlo ha dovuto ed èriuscita a risanare, in maniera significativa, la propria finanza pubblica. L’euro èstato il grande veicolo di questo risanamento, incompleto se vogliamo, ma impen-sabile sei o sette anni fa.

Quindi, finalmente possiamo guardare ai problemi del futuro partendo da unacondizione simile a quella degli altri Paesi dell’occidente anche se più grave e piùdifficile in certi campi: i nostri problemi, oramai, assomigliano a quelli degli altriPaesi. L’altro giorno, del resto, un giornale americano ha commentato le elezionipresidenziali dicendo che “sembra di stare in Italia”. Il mondo è diventato più omo-geneo.

264 –

(*) Università di Catania.

Comunque, il risanamento complessivo del sistema del nostro Paese è avvenuto,e questo è un merito che chi lo ha governato può vantare.

Naturalmente, i problemi che ci attendono nei prossimi anni sono difficilissimi.La mia opinione è che l’euro non sia un veicolo su cui basta salire per assicurareil benessere di tutti. L’euro ha avuto effetti positivi sulla ripresa economica graziealla sua debolezza, ma non bisogna avere l’illusione che questa condizione di de-bolezza sia destinata a continuare all’infinito. Né si può pensare che l’euro avrà ef-fetti uniformi su tutta l’area in esso ricompensa. In realtà, all’interno di essa si re-gistreranno comunque effetti differenziati. Nell’andamento generale dell’economiaeuropea ci saranno zone forti e zone deboli e non c’è dubbio che – per le ragioniche elencava il dr. Colaninno – l’Italia è una regione che parte in condizioni di de-bolezza.

Quindi nei prossimi cinque anni dobbiamo riuscire a metterci nelle condizionidi vivere nell’euro in modo tale da non subire conseguenze dall’attrito con sistemieconomici più forti.

Di fronte a questo problema credo che, nelle sue linee fondamentali, la propo-sta di Berlusconi e dei suoi alleati sia giusta. Mi riferisco essenzialmente alla pro-posta di riduzione della pressione fiscale.

Non credo che basti abbattere le imposte per avere una crescita del reddito taleda risolvere tutti i problemi. Ma penso che il problema di un riordino fiscale, unabbassamento delle imposizioni sulle imprese e un aumento degli incentivi ai loroinvestimenti (in generale e nel Mezzogiorno) e anche una riduzione, che ritengopossibile, del prelievo fiscale sulle famiglie, siano cose indispensabili per ridare fiatoal sistema e in questo quadro consentire la creazione di nuovo risparmio.

Questa è la linea di fondo che credo si debba perseguire con molto coraggio edeterminazione, naturalmente tenendo conto che dobbiamo rispettare il vincoloeuropeo.

E il vincolo europeo comporta differenze rispetto a quanto avviene negli StatiUniti, ad esempio; lì si possono abbassare le imposte e aspettare per due, tre anni,che l’effetto determini una ripresa; qui, se si ipotizzasse di fare la stessa cosa, in-terverrebbe subito l’organismo di controllo da Bruxelles a vietarlo.

Quindi, effettivamente, il problema della riduzione fiscale, che è fondamentale,va accompagnato da un deciso intervento sulla spesa corrente. Ed è qui che que-sto si lega al problema previdenziale.

Ogni anno paghiamo 150 mila miliardi di interessi sul debito pubblico e 100 milamiliardi di trasferimenti all’INPS. Sono 250 mila miliardi di spesa che, o riduciamocon grande determinazione con l’accelerazione delle privatizzazioni, ma anche con

– 265

il riordino della spesa previdenziale, oppure questa operazione di sgravio fiscale,indispensabile per dare respiro al Paese, non riusciamo a farla.

Dobbiamo dunque affrontare il problema previdenziale nei termini in cui si èdetto in questi due giorni, come ha sostenuto anche il dottor Abete.

E qui viene il punto politico fondamentale. I governi italiani hanno avuto, nel-l’intero dopoguerra, una componente sindacale molto forte. Non soltanto vi era ilpeso della CGIL come cinghia di trasmissione con il PCI; la Democrazia Cristianaaveva dentro di sé la CISL con il suo peso, che era molto rilevante, i partiti socia-lista, repubblicano e socialdemocratico avevano la UIL. I tre sindacati erano unititra di loro, quindi, sostanzialmente, la politica sociale del nostro Paese, per quantoriguarda le pensioni, in particolare, è stata determinata dalla presenza di un mondosindacale che ha avuto un peso fondamentale nella sua definizione.

Se vincono le elezioni le forze coalizzate attorno a Berlusconi è possibile chepossa nascere, per la prima volta, un governo libero da ogni rapporto diretto conil sindacato, completamente libero, nel senso che i sindacati, che resterebbero a farparte delle forze della sinistra, non avrebbero una diretta rappresentanza nel go-verno. Sarà quindi possibile, forse, non dico realizzare, ma scrivere una legislazioneche non sia influenzata fin dalla sua formulazione dall’esigenza di un equilibrio conil sindacato.

Resta da chiedersi se poi questo governo, che potrebbe, per la prima volta neldopoguerra, creare una condizione nel Paese nuova e positiva, avrà la forza di fron-teggiare un sindacato che, a quel punto, non avrà più accesso al governo e se con-temporaneamente, la base di questo patto sociale implicito si sarà distrutta.

Questo noi non lo possiamo sapere. Sarà sicuramente una situazione politica-mente e socialmente molto difficile per il Paese. Forse, però, la strada per le ri-forme delle quali stiamo parlando passa per questa svolta politica, che può darequalche speranza all’Italia, specialmente se le forze di governo si dimostrerannocoraggiose e lungimiranti.

266 –

ANTONIO MARZANO (*)

Esiste un problema di limiti allo sviluppo, e questi limiti possono avere naturafinanziaria. Nel nostro Paese, questo significa varie cose. Il settore finanziario è li-mitato da uno sviluppo inadeguato dei fondi pensione, o da ostacoli ereditari, comeil debito pubblico, un monolite che ha occupato la finanza italiana per tanti anni.Noi abbiamo contato una trentina di disincentivi a crescere nel nostro Paese. An-cora oggi si fanno disposizioni, anche in questa Finanziaria, che vanno soprattuttoa beneficio delle imprese di minore dimensione. Apparentemente sembra un fattopositivo, ma in realtà queste leggi si traducono in un incentivo a non crescere, per-ché nel momento in cui le imprese crescono e superano una soglia dimensionale,quei provvedimenti a favore della piccola impresa non sono più godibili.

Il secondo punto è che c’è poco sviluppo perché la finanza dipende anche dallosviluppo dell’economia. Noi abbiamo un’idea di politica di risanamento della fi-nanza pubblica un po’ più complicata di quella che può derivare da un’imposta-zione solo contabile: secondo noi, si risana la finanza pubblica quando si fa una po-litica finanziaria che non danneggi l’economia reale. È così che si misura l’abilitàe la saggezza di un governo. Il cosiddetto risanamento della finanza pubblica in Ita-lia è avvenuto attraverso la leva fiscale, non attraverso il contenimento della spesapubblica, che è stato invece molto modesto. Quando in Italia si parla della spesapubblica corrente, la parola corrente significa ormai che la spesa corre. Insomma,il cosiddetto risanamento è avvenuto soprattutto attraverso un forte aumento delprelievo fiscale e questo ha danneggiato lo sviluppo, e se lo sviluppo è danneggiatoanche la Borsa ne risente. Perché il tasso di sviluppo dell’economia significa altidividendi, significa aumenti di capitali, possibilità di rivolgersi ai risparmiatori chie-dendo loro di partecipare con profitto al rischio d’impresa. Il motivo fondamen-tale per cui l’euro è debole rispetto al dollaro è che negli Stati Uniti il tasso di svi-luppo è il doppio, se non di più, di quello dell’economia europea, e quello checonsente alla bilancia dei pagamenti americana di tornare in equilibrio, nonostante

– 267

(*) Università LUISS Guido Carli, Roma.

ci sia il deficit di parte commerciale, sono gli afflussi di capitale, che non vannotanto a sottoscrivere i bonds del governo, ma vanno in Borsa. Ecco qual è la rela-zione tra tasso di sviluppo e Borsa. Il dollaro si indebolirà quando quel tasso di svi-luppo declinerà.

Il terzo aspetto che vorrei mettere in risalto è il tipo di cultura che abbiamo nelPaese: da noi domina una cultura economica a breve, cioè molto riluttante a preoc-cuparsi dei problemi di lungo periodo. Ad esempio, nel caso della previdenza pub-blica, oggi l’aliquota contributiva è di circa il 33%, mentre quella di equilibrio, checonsentirebbe cioè prestazioni pensionistiche coperte dai contributi, sarebbe del43% e, nel 2050, date le tendenze demografiche in atto, arriverebbe al 55%. Inaltre parole, solo per pagare le pensioni se ne andrebbe il 55% dei redditi. Poi, bi-sognerebbe aggiungere la tassazione e arriveremmo al 75, 80%, cioè a una tassa-zione “alla svedese”. Questa è la situazione. Ma spesso si sente dire che i problemiaffioreranno soprattutto nel 2050. Ciò significa che i nostri ragazzi, che oggi hanno10 anni e che quindi nel 2050 avranno 60 anni e dovranno andare in pensione, sonole vere vittime di questa situazione. E dire che possiamo non preoccuparci signi-fica che ci disinteressiamo dei nostri figli oggi decenni. Ecco un esempio di culturadi breve periodo.

In quarto luogo, in questo Paese vi è diffidenza verso il mercato. Espressionicome “il mercato selvaggio” la dicono lunga. E se si è diffidenti verso il mercato,come si può non essere diffidenti verso i fondi privati, verso le casse private? E sele casse private vanno bene, perché in pochi anni è aumentato del 50% il loro pa-trimonio e sono attive, allora sorge il sospetto che vadano bene per qualche dia-bolico motivo di cui sospettare, e quindi perché non mettere anche le casse privatesotto la mano pubblica?

Il quinto grave limite è l’uso delle leggi per catturare consensi, per cui le legginon si fanno nell’interesse del Paese, ma a favore di chi porta più voti. Questo delresto è stato teorizzato dal premio Nobel Buchanan nella teoria della public choice.Perché ci troviamo con uno Stato sociale in crisi? Perché per catturare consensi siè dato prima a una categoria, poi all’altra, con una sorta di “effetto contagio”. Unesempio: in un porto italiano, i lavoratori manuali hanno ottenuto vari tipi di in-dennità. Se dovevano portare più di un certo peso avevano l’indennità di peso, sedovevano percorrere una distanza più lunga con quel peso avevano un’indennitàdi distanza eccetera. Il personale amministrativo assisteva a questa fioritura di in-dennità cui non partecipava, e allora ha rivendicato un’indennità particolare: l’in-dennità di mancata indennità. Questo è il modo in cui avviene il contagio: l’accu-mulo di vantaggi porta al dissesto.

268 –

Il sesto punto che volevo illustrare per completare il quadro delle difficoltà èl’instabilità dei governi. Perché i provvedimenti che portano benefici nel lungo pe-riodo ma che portano impopolarità nel breve periodo sono possibili solo se il go-verno ha una prospettiva di durata. Se invece rischia di cadere da un giorno all’al-tro, non farà le cose che da un lato portano per domani solo impopolarità edall’altro procurano benefici nel lungo periodo. Quindi c’è un problema istituzio-nale.

Esiste poi la prassi della concertazione, cosa utile e necessaria perché, lo dicevaanche Einaudi, è bene che si sentano tutti i punti di vista, in modo da ben cono-scere e quindi ben amministrare. Ma la concertazione è utile per conoscere. Se, perdecidere, la concertazione diventa negativa, diventa cioè un luogo di veti incrociati,essa non può più essere considerata tale. Questo è un dato, non è un fatto politico.Se blocca le decisioni, la concertazione non è più utile. Quindi incontriamoci, con-sultiamoci, certo per formarci un’idea, ma poi a decidere devono essere gli organiche, secondo la Costituzione, hanno la responsabilità di decidere: il parlamento eil governo.

Queste sono le sette coordinate storiche, culturali e politiche del problema dellafinanza, quale si pone nel nostro Paese.

– 269

OttavioCapriolo - Milano

SCENARI SULLA PREVIDENZA PRIVATA E PUBBLICA · spetto al passato, operando un inversione di...

Documents

Transcript of SCENARI SULLA PREVIDENZA PRIVATA E PUBBLICA · spetto al passato, operando un inversione di...