S 'U - Matteo Verda · delle linee di fondo della politica estera degli Stati membri dell'UE, con...

UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI PAVIA

FACOLTÀ DI SCIENZE POLITICHE, ECONOMIA,

GIURISPRUDENZA, INGEGNERIA, LETTERE

CORSO DI LAUREA SPECIALISTICA IN

EDITORIA E COMUNICAZIONE MULTIMEDIALE

SICUREZZA E DIFESA DELL'UNIONE EUROPEA:

OLTRE IL CONCETTO DI POTENZA CIVILE.

Relatore:

chiar.mo prof. Marco Clementi

Correlatore:

chiar.mo prof. Giampaolo Azzoni

Tesi di laurea di

Matteo Verda

332345/19

a.a. 2005/06

Indice

Indice delle figure ........................................................................................................... 5

Sigle e abbreviazioni....................................................................................................... 6

Introduzione.................................................................................................................... 7

1. I RAPPORTI TRA GLI STATI ........................................................................................ 10

1.1. I rapporti tra gli Stati........................................................................................ 10

1.2. La teoria realista e la cooperazione internazionale ........................................ 14

2. BREVE STORIA DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEO .................................... 21

2.1. La Comunità europea........................................................................................ 21

2.2. L'Unione europea .............................................................................................. 23

2.3. L'integrazione europea in tema di sicurezza................................................... 25

2.4. La CED ................................................................................................................ 26

2.5. La CPE................................................................................................................. 28

2.6. La PESC e la PESD............................................................................................... 30

3. LE POLITICHE ESTERE DEGLI STATI MEMBRI: CENNI............................................... 35

3.1. Italia .................................................................................................................... 35

3.2. Francia................................................................................................................ 38

3.3. Regno Unito........................................................................................................ 42

3.4. Germania............................................................................................................ 45

3.5. Altri Stati membri ............................................................................................. 48

3.5.1. Belgio ........................................................................................................... 48

3.5.2. Paesi Bassi ................................................................................................... 49

3.5.3. Danimarca ................................................................................................... 49

3.5.4. Irlanda ......................................................................................................... 50

3.5.5 Grecia............................................................................................................ 50

3.5.6. Portogallo .................................................................................................... 52

3.5.7. Spagna ......................................................................................................... 52

3.5.8. Austria ......................................................................................................... 54

3.5.9. Finlandia...................................................................................................... 54

3.5.10. Svezia ......................................................................................................... 55

3.5.11. Nuovi Stati membri .................................................................................. 55

3

3.6. Stati candidati .................................................................................................... 58

3.7. Dati statistici....................................................................................................... 59

4. IL CONCETTO DI POTENZA CIVILE ............................................................................. 64

4.1. Le definizioni della letteratura ......................................................................... 64

4.2. I tre pregiudizî della nozione potenza civile .................................................... 72

4.2.1. Il pregiudizio di astrazione ........................................................................ 72

4.2.2. Il pregiudizio pacifista................................................................................ 73

4.2.3. Il pregiudizio politico ................................................................................. 74

4.3. Oltre il concetto di potenza civile ..................................................................... 75

5. L'UE E GLI SCENARÎ FUTURI...................................................................................... 79

5.1. L'UE: le origini del presente ............................................................................. 79

5.1.1. Contingenze esterne: il ruolo americano .................................................. 80

5.1.2. Contingenze interne: il processo di integrazione ..................................... 83

5.2. L'UE: il futuro .................................................................................................... 87

5.2.1. UE mercato continentale ............................................................................ 87

5.2.2. UE potenza leggera...................................................................................... 89

5.2.3. UE indifesa................................................................................................... 90

5.2.4. UE superpotenza ......................................................................................... 91

5.2.5. Schema riassuntivo ..................................................................................... 93

6. CONCLUSIONI............................................................................................................. 94

Résumé........................................................................................................................... 99

Bibliografia.................................................................................................................. 100

Sitografia ..................................................................................................................... 106

4

Indice delle figure

Figura 1 - I dati fondamentali dell'UE e quelli delle altre grandi potenze a confronto... 60

Figura 2 - Appartenenza alle principali organizzazioni internazionali europee............. 61

Figura 3 - I principali budgets militari del mondo.......................................................... 62

Figura 4 - Dotazione degli arsenali delle attuali potenze atomiche................................ 63

Figura 5 - Tipologia dei possibili scenarî di politica internazionale per l'UE................. 93

5

Sigle e abbreviazioni

CE Comunità europea

CEA Comunità europea dell'energia atomica (anche Euratom)

CECA Comunità europea del carbone e dell'acciaio

CED Comunità europea di difesa

CEE Comunità economica europea

CFSP inglese: v. PESC

CPE Cooperazione politica europea

ESDP inglese: v. PESD

IESD Identità europea di sicurezza e di difesa

NATO North Atlantic Treaty Organization

OMC Organizzazione mondiale del commercio

PE Parlamento europeo

PESC Politica estera e di sicurezza comune

PESD Politica europea di sicurezza e di difesa

RTF Repubblica federale tedesca

TCE Trattato che istituisce le Comunità europea

TUE Trattato sull'Unione europea

UE Unione europea

UEO Unione dell'Europa occidentale

WEU inglese: v. UEO

WTO inglese: v. OMC

6

A chi mi vuole bene

7

Introduzione

Il tema della sicurezza e della difesa costituisce uno degli argomenti di maggiore

attualità, data l'instabilità e la scarsa prevedibilità del sistema internazionale.

Gli Stati europei, da secoli protagonisti indiscussi della scena internazionale, hanno

conosciuto dopo fine della Seconda guerra mondiale e dei loro imperi coloniali un

declino della loro influenza internazionale. Il loro ruolo economico e commerciale, le

risorse militari, le loro società complesse ed evolute costituiscono tuttavia potenzialità

in grado di metterli nelle condizioni di poter tutelare i proprî interessi e le proprie

posizioni rispetto agli altri Stati. Per fare ciò, gli Stati dell'Europa occidentale hanno

scelto di coordinare tra loro in modo sempre più stretto le scelte di politica estera,

nell'ambito di un processo di integrazione ancora in fase evolutiva.

Il presente lavoro ripercorre brevemente la storia dell'integrazione europea, dalla CECA

all'UE, prima a livello di quadro generale, poi nello specifico in tema di sicurezza. Per

comprendere la portata e la prospettive del processo di integrazione europea

relativamente a quest'ultimo punto occorre tuttavia procedere anche ad una panoramica

delle linee di fondo della politica estera degli Stati membri dell'UE, con particolare

riguardo ai principali Stati: Italia, Francia, Gran Bretagna e Germania.

Nell'ambito del dibattito sulle relazioni internazionali, con particolare riferimento alla

situazione di quella parte di Europa coinvolta nel processo di integrazione, è stato

formulato negli anni '70 il concetto di potenza civile, intesa come potenza in grado di

agire nel sistema internazionale utilizzando strumenti non militari, come quelli

economici e diplomatici. Nel lavoro è analizzata la portata di questo concetto, al fine di

metterne in luce i limiti e la portata limitata a ben definite contingenze storiche.

8

Il lavoro termina infine analizzando la situazione attuale dell'UE ed individuando alcuni

possibili scenarî futuri.

L'approccio adottato in questo lavoro è sostanzialmente quello realista. La prospettiva

realista non è chiaramente l'unica presente nell'ambito delle relazioni internazionali ed

è, in particolare nell'ambito delle tematiche dell'integrazione europea, oggetto di

critiche, spesso forti. Tuttavia, la solidità dell'impianto teorico realista e la sua

particolare sensibilità ai temi della sicurezza e della difesa ne fanno lo strumento

concettuale più adatto per le tematiche affrontate in questo lavoro, nonché l'oggetto del

primo capitolo.

9

1. I RAPPORTI TRA GLI STATI

Nella azioni di tutti gli uomini, e massime

de' principi, dove non è iudizio a chi

reclamare, si guarda al fine. MACHIAVELLI,

Il Principe

La teoria realista costituisce il quadro teorico di riferimento nello studio delle relazioni

internazionali e fornisce il punto di partenza centrale, anche se non incontrastato, nel

dibattito all'interno della disciplina.

La tradizione teorica realista accomuna il pensiero di numerosi autori attraverso i secoli:

Tucidide, Macchiavelli, Hobbes, Morgenthau, Waltz, Kissinger, Grieco sono solo alcuni

di questi autori. Si tratta di autori che, pur con divergenze a volte anche significative,

condividono una ratio comune.

1.1. I rapporti tra gli Stati

Il ragionamento realista parte da un dato antropologico, ovvero una concezione non

ottimistica della natura umana, e da uno politico, ovvero l'assenza di un governo

mondiale ed il conseguente stato di anarchia in cui versano le relazioni internazionali.

Partendo in particolare da quest'ultimo dato, ne consegue che gli attori internazionali

sono costretti a provvedere autonomamente alla propria sicurezza, ovvero ad aumentare

la loro potenza rispetto agli altri attori, per potersi garantire la sopravvivenza e per

perseguire i proprî scopi. Per poter aumentare la propria potenza, ogni attore

10

internazionale ha bisogno di risorse, che tuttavia sono scarse e limitate1, con la

conseguenza che il conflitto e la guerra per il controllo di queste risorse sono la

principale caratteristica della vita internazionale.

Alcuni assunti fondamentali concorrono a completare il ragionamento realista.

Il primo assunto fondamentale è quello della centralità dello Stato nelle relazioni

internazionali: gli individui, nella lotta per le scarse risorse disponibili al mondo, si

confrontano innanzitutto come membri di gruppi; gli attori statali, in quanto detentori di

un tendenziale monopolio della violenza, hanno facoltà di stabilire le regole che gli

attori non statali devono seguire e, in definitiva, li relegano ad un ruolo di secondo

piano. Ogni Stato agisce nell'arena internazionale in modo razionale rispetto a tre

elementi: gli obiettivi che sceglie di perseguire, la coerenza tra tali obiettivi e le

strategie adottate per conseguirli. Ogni Stato, inoltre, si presuppone sia in grado di

perseguire autonomamente i proprî interessi nella loro totalità e non solo gli interessi di

alcuni gruppi all'interno della comunità nazionale. Infine, ogni Stato è considerato come

capace di azione unitaria: coloro che prendono le decisioni a livello centrale sono in

grado di far conformare alle proprie decisioni i livelli di governo inferiori.

Il secondo assunto fondamentale è che l'anarchia internazionale, oltre ad essere

attualmente l'unica configurazione del sistema internazionale, porta con sé due corollarî.

Il primo corollario è la pericolosità intrinseca del sistema politico internazionale: la

sopravvivenza di ogni Stato è minacciata dalla potenza degli altri Stati del sistema e

pace e guerra sono le uniche, essenziali alternative. Il secondo corollario è che gli Stati

sono self-help agents, ovvero devono provvedere alla loro autodifesa ed ai mezzi per

perseguirla, costituendo però in tal modo una potenziale minaccia per il resto del

1 In molti casi, secondo un puro gioco a somma zero.

11

sistema. Le conseguenze dell'assetto anarchico del sistema sono una sostanziale

limitazione degli obiettivi e dei mezzi degli attori.

Sulla base di queste assunzioni, si possono anche formulare alcune proposizioni sul

ruolo di attori degli Stati. Innanzitutto, gli Stati sono attori difensivi: la sicurezza è per

ogni Stato il bene primario da perseguire (high politics) prima di ogni altro fine (low

politics), secondo una chiara gerarchia. Inoltre, gli Stati sono attori che difendono la

loro posizione relativa: il quantum di potenza che uno Stato cerca di ottenere è

funzionale al mantenimento della propria sopravvivenza e la propria posizione e quindi

è misurato in base alla potenza che gli altri Stati hanno raggiunto o possono raggiungere

e non in quanto fine a sé stesso2. Infine, gli Stati sono attori interessati all'indipendenza

ed all'autonomia: ogni Stato cerca di mantenersi il più libero possibile nelle possibilità

di scelta delle strategie più adatte a garantire la propria sicurezza; ne consegue che gli

Stati difficilmente accettano di vincolarsi e limitare la loro autonomia decisionale.

A completare le caratteristiche essenziali del nucleo teorico realista vi sono alcune

proposizioni empiriche.

La prima è l'equilibrio di potenza: gli Stati tendono a controbilanciare le potenze in

ascesa (balancing behavior), invece che unirsi a loro (bandwagoning). Gli sforzi per

equilibrare sono innanzitutto individuali: ogni Stato minacciato cerca di accumulare le

risorse necessarie a contrastare la potenza degli Stati che potenzialmente lo minacciano.

Quando questo non è sufficiente, il comportamento orientato al mantenimento

dell'equilibrio può prendere la forma di alleanze formali o informali dirette contro lo

Stato, o il gruppo di Stati, in ascesa. La formazione di alleanze difensive costituisce una

forte aspettativa circa il comportamento degli Stati derivante dall'anarchia del sistema.

2 La natura degli Stati in quanto attori posizionalisti difensivi non è tuttavia unanimemente accettata da tutti gli autori realisti.

12

La seconda proposizione empirica è la polarità del sistema: il numero di Stati rilevanti

nel sistema internazionale costituisce la sua polarità; la politica di equilibrio tende ad

essere più efficiente nei sistemi bipolari che in quelli multipolari e, dunque, i primi

tendono ad essere più stabili dei secondi.

La terza proposizione empirica è quella dei disincentivi sistemici alla collaborazione:

l'assenza di un'autorità centrale in grado di farsi garante delle relazioni tra due parti

rende particolarmente facile venire meno agli impegni presi e dunque rischioso fidarsi.

Inoltre, la cooperazione implica una specializzazione funzionale che, pur generando

notevoli vantaggi, vincola il comportamento degli Stati e quindi li espone a rischi

sovente troppo alti. Cooperare in modo continuativo e funzionale, in sostanza, significa

condividere sovranità e questo è un prezzo che spesso si rivela troppo alto da pagare per

uno Stato. La collaborazione è tuttavia possibile anche nella teoria realista e gli Stati

possono collaborare, in un'ottica di equilibrio di potenza, calcolando i vantaggi relativi

solo rispetto agli avversarî e non rispetto agli alleati. Le alleanze in ottica di equilibrio

di potenza, tuttavia, sono sottoposte a mutamenti non appena mutano le condizioni del

sistema nel suo complesso, essendo semplici strumenti degli interessi nazionali.

La quarta ed ultima proposizione empirica è l'egemonia: quando un attore riesce a

diventare egemone, tende a costruire e mantenere operativo un sistema ordinato ed

economicamente aperto in cui sono, almeno in parte, annullati i disincentivi alla

cooperazione.

13

1.2. La teoria realista e la cooperazione internazionale

Uno dei principali limiti della teoria realista è la difficoltà in cui si trova nello spiegare

il successo di alcune istituzioni internazionali.

Il quadro teorico del realismo comporta che gli Stati evitino di vincolarsi ad altri e di

limitare le proprie possibilità di azione. Ogni istituzione internazionale sarebbe, dunque,

o la sanzione di una necessità di cooperare dettata dagli eventi (i.e. alleanze difensive in

un'ottica di equilibrio di potenza), oppure una mera finzione giuridica, rispetto alla

quale gli Stati defezioneranno non appena ne avranno occasione. In entrambe i casi, le

istituzioni internazionali non hanno un effettivo peso nel determinare le condotte degli

Stati.

Con le parole di Grieco, "la proposizione principale del realismo circa le istituzioni

internazionali è che gli stati, per effetto del contesto internazionale anarchico irto di

pericoli, sono estremamente riottosi ad attribuire importanza alle istituzioni

internazionali o a consentire a queste di limitare la loro libertà di azione"3.

A differenza delle altre organizzazioni internazionali, la UE costituisce un dilemma di

non poco conto per la teoria realista: spiegare come un numero significativo di Stati

abbia deciso di vincolarsi in un modo sempre più stretto, e per molti versi irreversibile

(se non a costi altissimi), richiede un notevole sforzo teorico.

Innanzitutto, occorre considerare che sotto molti punti di vista, l'UE è "uno stadio

provvisorio del processo evolutivo dell'organizzazione politica, economica e culturale

dell'Europa, che dopo la Seconda guerra mondiale è entrata in una fase post-Stato

nazione. Dopo l'era degli imperi e delle organizzazioni politiche frammentate, a partire

3 [Grieco 2004, p. 204]

14

dal XVI secolo l'Europa ha attraversato la lunga era degli Stati monarchici e nazionali.

Questa è terminata negli anni successivi alla Seconda guerra mondiale quando con le

esperienze del Piano Marshall (compromissione della sovranità statale esclusiva nella

politica economica), dell'Alleanza atlantica (compromissione della sovranità statale

esclusiva nella politica di sicurezza nazionale) e delle Comunità europee (parziale

abbandono della sovranità statale nelle politiche settoriali di governo dell'economia), gli

europei sono entrati in una fase di organizzazione politica discontinua rispetto al

passato"4. Questo processo mette in discussione gran parte delle considerazioni che la

teoria realista formula circa il comportamento degli Stati: o si cessa di ritenere che

l'attore statale agisca in modo razionale, oppure occorre accettare che, a determinate

condizioni diverse dal balancing behavior, anche la collaborazione possa essere una

scelta razionale.

Un altro aspetto della teoria realista viene messo in discussione dal funzionamento

dell'UE: l'esclusività dello Stato quale attore internazionale. Alle attuali condizioni, è

tuttavia difficile determinare se il trasferimento di competenze, pur significativo,

avvenuto fino ad ora a favore della CE sia una definitiva cessione di sovranità ad un ente

sovranazionale oppure se, in caso di necessità, gli Stati possano nuovamente avere

mano libera5. Qualora si trattasse di un trasferimento definitivo di competenze, come

probabile, il fenomeno potrebbe comunque essere interpretato come il processo di

formazione di una nuova entità statale, sorta dalla fusione di Stati precedentemente

autonomi; la teoria realista manterrebbe così praticamente intatte le sue potenzialità

euristiche.

4 [Attinà 2001, p. 136] 5 Il comportamento del Regno Unito, membro dell'UE ma fuori dalla zona Euro e rigido sostenitore di ogni forma possibile di intergovernativismo, è sintomatico di come gli Stati tendano a voler mantenere la propria autonomia nei termini più ampi possibili.

15

Anche senza ipotizzare un processo di formazione di un nuovo Stato, una possibile,

anche se parziale, spiegazione del comportamento degli Stati europei nell'ambito del

processo di integrazione è ipotizzata da Grieco sulla base delle intuizioni di

Morgenthau: "gli Stati relativamente più deboli scelgono di cooperare attraverso le

istituzioni tanto per controbilanciare uno sfidante esterno quanto per moderare la

preponderanza del partner più forte all'interno della coalizione volta a raggiungere

l'equilibrio, facendo in modo che le istituzioni siano fatte di regole e prassi che

permettano ai partner più deboli effettive opportunità di far sentire la propria voce"6.

Questa prospettiva tuttavia fa luce solo sul comportamento degli Stati piccoli o

relativamente deboli, ma non rende conto del comportamento della Germania, che dopo

l'unificazione è senza dubbio l'attore con più potenzialità nel continente, della Francia,

che non vuole rinunciare alle proprie ambizioni di leadership, e del Regno Unito,

tradizionalmente molto attento a mantenere la propria autonomia. Il comportamento

tedesco potrebbe tuttavia essere letto nell'ottica di una strategia di completo e definitivo

reinserimento nella comunità internazionale dopo le due sconfitte nelle Guerre mondiali

e le successive umiliazioni. Il comportamento francese potrebbe essere letto come un

tentativo di usare gli strumenti della cooperazione istituzionalizzata in un'ottica di

contenimento della Germania. Il comportamento britannico, in vero molto più freddo di

quello degli altri grandi partners europei, potrebbe essere letto come una realistica presa

di coscienza del fatto che l'isolazionismo rispetto al resto dell'Europa avrebbe

ripercussioni negative sull'economia del Regno Unito.

La teoria realista, dunque, trova nell'UE un'istituzione particolarmente difficile da

trattare senza prendere in considerazione elementi estranei alla tradizione più ortodossa. 6 [Grieco 2004, p. 205]. Per un ulteriore approfondimento, cfr. Joseph Grieco, State Interests and International Rule Trajectories. A Neorealist Interpretation of th Maastricht Treaty and European Economic and Monetary Union, "Security Studies", 5, primavera 1996, pp. 176-222.

16

In particolare, nel caso dell'UE appaiono evidenti gli effetti dell'interdipendenza

complessa messi in luce da Keohane e Nye: la presenza di canali multipli (interstatali,

trangovernamentali e transnazionali) di connessione tra le società, l'assenza di gerarchia

tra le questioni da affrontare, l'inutilizzabilità dell'opzione militare tra gli Stati

coinvolti7. Questo mutare della natura stessa delle relazioni internazionali costituisce a

tutti gli effetti un vero e proprio "addomesticamento", per usare i termini di Duchêne8,

delle relazioni tra Stati, ovvero la traslazione dei meccanismi di risoluzione dei conflitti

interni agli Stati alla risoluzione dei dissensi tra Stati; in particolare, l'applicazione della

votazione a maggioranza e la presenza della Corte di Giustizia europea, dotata di

giurisdizione su tutto il primo pilastro UE, sono strumenti effettivi di risoluzione interna

dei conflitti nell'ambito esclusivo dello stato di diritto.

In pratica, l'UE costituisce una specifica e chiara anomalia alla spiegazione realista della

pace democratica, ovvero al dato empirico che le democrazie liberali non si fanno la

guerra tra di loro. In chiave realista, questo fenomeno è spiegato con cause

esclusivamente strutturali, escludendo ogni rapporto tra la pace separata dei regimi

democratici e la loro natura democratica, ovvero escludendo che la spiegazione

dell'assetto del sistema internazionale sia riconducibile alla Seconda immagine di Waltz.

L'anomalia della pace separata è dunque interpretata dai realisti come una contingenza:

"prima della seconda guerra mondiale l'assenza di guerre fra democrazie dipendeva

semplicemente dal fatto che le democrazie erano poche e, per lo più, senza confini

comuni; dopo il '45 è spiegabile solo con il bipolarismo, la minaccia sovietica e

l'egemonia degli Stati Uniti sull'insieme degli Stati a democrazia liberale"9. La

spiegazione realista, pur cogliendo elementi di importanza fondamentale (soprattutto per 7 cfr. [Keohane e Nye 1977, pp. 26 e ss.]. 8 cfr. [Duchêne 1973, p. 19]. 9 [Panebianco 1997, pp. 103-104].

17

quanto riguarda il ruolo stabilizzatore dell'assetto bipolare della struttura

internazionale), non appare tuttavia in grado di fornire un quadro completo delle

dinamiche in atto tra gli Stati democratici e, in particolare, tra gli Stati UE. Il ruolo della

Seconda immagine andrebbe almeno in parte recuperato, per rendere conto in

particolare di come la natura democratica degli Stati europei abbia avuto un impatto sul

comportamento delle élites, anche in materia di politica estera, anche dopo la fine del

bipolarismo.

La collaborazione tra gli Stati europei così come si è andata configurando dopo la

Seconda guerra mondiale ha avuto origine innanzitutto grazie al ruolo egemonico degli

USA, che fornendo protezione e disciplinando il comportamento dei proprî alleati10 ha

reso possibile una collaborazione all'interno di un sistema, quello dell'Alleanza

atlantica, nell'ambito del quale il dilemma della sicurezza non si traduceva nella

possibilità di impiego della violenza bellica tra gli Stati membri, a differenza di quanto

continuava ad accadere nel resto del sistema internazionale. La storia degli Stati

europei, come ricorda Bull, è una storia di "mutuo conflitto endemico e se essi hanno

recentemente acquisito un habitus di collaborazione, questo è avvenuto sotto l'ombra

della presenza americana e la minaccia da Est"11. La presenza di un alleato egemone ha

infatti introdotto l'elemento della responsabilità nelle azioni degli alleati europei e

pertanto ha creato le condizioni perché potesse emergere la volontà politica di

collaborare, anche mettendo in comune quote si sovranità: per gli Stati europei, in

pratica, è stato possibile fidarsi anche degli ex-nemici perché la presenza degli USA

forniva la presenza, eccezionale nel contesto dell'anarchia internazionale, di un terzo

che potesse farsi garante perlomeno del non ricorso alla forza degli altri Stati 10 Non solo in modo indiretto, ovvero sistemico, ma a volte anche in modo diretto, ovvero interferendo con le loro scelte politiche nazionali, in nome dell'alleanza contro i sovietici. 11 [Bull 1982, p. 163].

18

partecipanti. La cooperazione tra gli Stati europei sarebbe in pratica corrisposta ad una

scelta perfettamente razionale di incremento della sicurezza di ciascuno attraverso la

cooperazione in un gioco nel quale i casi estremi di defezione sarebbero eliminati: in

pratica, in un sottosistema anarchico ma pacificato. La teoria realista, attraverso una

spiegazione basata sul ruolo della potenza egemone in un'alleanza in un sistema

bipolare, appare convincente per quanto concerne i presupposti e l'avvio della

cooperazione tra Stati a livello europeo.

Ciò che invece sfugge al quadro realista sono, da un lato, il livello a cui tale

cooperazione è giunta, ovvero il fatto che quote crescenti di sovranità sono trasferite a

livello sovranazionale, come ad esempio nel caso della moneta unica, che sottrae ai

governi nazionali la leva monetaria nella gestione dell'economia nazionale; e, dall'altro,

il permanere della cooperazione nonostante i cambiamenti avvenuti a livello di struttura

nel sistema internazionale (i.e. il crollo del bipolarismo).

La quota crescente di sovranità ceduta e l'emergere di pratiche di collaborazione sempre

più stretta tra gli Stati membri UE, fino a giungere alla "impensabile" gestione

coordinata della politica estera, trovano una spiegazione12 nel processo di

istituzionalizzazione della cooperazione13 e di progressivo adattamento reciproco di

sistemi politici e sociali nazionali già di per sé tra loro piuttosto simili.

Indagare nel loro insieme la natura, le cause e la portata del processo di integrazione

europeo trascende senza dubbio la portata e gli scopi di questo lavoro, ma nel contempo

costituisce una delle sfide più significative nell'ambito dello studio delle relazioni

internazionali nonché, come verrà sostenuto oltre in relazione alle politiche estere

dell'UE, uno dei più importanti temi politici per le democrazie europee. 12 Anche se non esaustiva. In ogni caso, la pur sempre valida prospettiva realista necessita di essere integrata con intuizioni ed elementi provenienti da analisi di matrice liberale e costruttivista. 13 cfr. [Smith 2004].

19

Prima di procedere ad analizzare la storia e le prospettive del caso europeo, occorre

ricordare quella che, al di là della necessità di ricorrere ad intuizioni di altre scuole, è

forse la più grande lezione pratica che possiamo cogliere dalla teoria realista per quanto

concerne l'Europa ed il processo di integrazione che, ad oggi, ha portato alla

realizzazione dell'UE: il caso europeo è un unicum, una contingenza storica di

eccezionale complessità, un modello che, se funziona, funziona solamente in quanto

radicato in una determinata realtà politica, sociale, storica ed economica, non un nuovo

paradigma applicabile come una modello ad altre realtà umane, a meno di non cercare

di applicare, assieme a questo paradigma, tutte le condizioni sociali e politiche che

caratterizzano gli Stati dell'Europa occidentale. Se in Europa l'anarchia è, in misura

significativa, superata, lo stesso non si può dire, e non lo si potrà dire nemmeno nel

prevedibile futuro, per il resto del sistema internazionale14.

14 Fatti ovviamente salvi alcuni casi, altrettanto eccezionali e contingenti, come ad esempio il rapporto all'interno della comunità transatlantica (e più, in generale, dell'Occidente) che, sotto molti aspetti, è un'estensione culturalmente piuttosto omogenea della realtà europea.

20

2. BREVE STORIA DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONE EUROPEO

In varieate concordia.

2.1. La Comunità europea

Cinque anni dopo la fine della Seconda guerra mondiale, in un'Europa che ancora

scontava pesantemente le devastazioni belliche, sei Stati iniziarono le trattative per

creare una zona di libero scambio. L'accordo fu sancito a Roma un anno dopo: Francia,

Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo firmarono il trattato istitutivo della

Comunità europea del carbone e dell'acciaio. Era il 18 aprile 195115.

Fondamento della Comunità era l'instaurazione di un mercato comune del carbone e

dell'acciaio, l'attuazione di una politica economica e sociale comune (sempre

limitatamente al carbone e all'acciaio), nonché la creazione di istituzioni comuni

destinate a perseguire gli scopi del trattato e a garantire l'osservanza degli obblighi sorti

in capo agli Stati.

L'anno successivo fallì invece il tentativo di dar vita alla Comunità europea di difesa

(CED): nonostante fosse stato firmato a Parigi il trattato istitutivo il 27 maggio 1952, la

CED fu affossata definitivamente due anni dopo dal parlamento francese.

Dopo un periodo di stasi, in seguito al nuovo impulso dato dal "rapporto Spaak", fu

convocata una conferenza a Bruxelles, alla fine del 1956, per trovare un accordo circa la

creazione di un mercato comune generale e di una comunità dell'energia atomica. Il 25

marzo 1957 fu così possibile firmare a Roma il trattato istitutivo della Comunità 15 Per l'entrata in vigore si dovette attendere il 25 luglio 1952, dopo la ratifica da parte di tutti gli Stati.

21

economica europea (CEE) ed il trattato istitutivo della Comunità europea dell'energia

atomica (CEA o EURATOM). I due trattati entrarono in vigore il 1° gennaio 1958.

Il trattato istitutivo della CE16 si poneva come obiettivo l'instaurazione di un mercato

comune generale, il graduale ravvicinamento delle politiche economiche degli Stati

membri, nonché uno sviluppo armonioso delle attività economiche nell'insieme della

comunità, un'espansione continua ed equilibrata, una stabilità accresciuta e più strette

relazioni fra gli Stati che ad essa partecipavano. Nessun riferimento fu fatto alla

dimensione militare e di sicurezza delle relazioni tra gli Stati europei, sancendo una

definitiva marginalizzazione di tale dimensione a favore di quella economica

nell'ambito di quella fase processo di integrazione europeo.

Il carattere aperto dei trattati istitutivi delle tre Comunità europee era stato

esplicitamente affermato dagli Stati contraenti, con l'inclusione nei trattati stessi di

disposizioni relative alla procedura di adesione di altri Stati, con la sola limitazione che

si trattasse di Stati europei.

L'eventualità di un ingresso del Regno Unito apparve tuttavia compromessa quando il

20 novembre 1959 esso diede formalmente vita, insieme a Svezia, Norvegia,

Danimarca, Austria, Svizzera e Portogallo, ad un'associazione europea di libero

scambio; gli Stati CE ovviamente rifiutarono l'adesione.

Il 9 agosto 1961 il Regno Unito avanzò richiesta di adesione alla CE, ma il veto di De

Gaulle bloccò il processo sul nascere. Una nuova richiesta, presentata assieme ad

Irlanda, Danimarca e Norvegia, venne invece accettata, dopo un lungo periodo di studio.

Il 1° gennaio 1973 Danimarca, Irlanda e Regno Unito entrarono a far parte di tutte e tre

le Comunità europee.

16 La denominazione originaria Comunità europea (CEE) è stata sostituita dalla denominazione Comunità europea (CE) con il trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992.

22

Il 1° gennaio 1981 l'allargamento coinvolse anche la Grecia, mentre il 1° gennaio 1985

fu il turno di Spagna e Portogallo.

Nel corso del processo di integrazione, oltre ad un sistematico allargamento, si assistette

anche ad alcuni tentativi di approfondimento: in particolare, il 7 febbraio 1986 fu

firmato l'Atto unico europeo, entrato in vigore il 1° gennaio 1987 e finalizzato ad

istituzionalizzare la cooperazione politica europea e a modificare alcuni aspetti dei

trattati comunitarî, tra cui alcuni relativi alle procedure decisionali, alla Corte di

giustizia, all'inclusione del Sistema monetario europeo nel quadro comunitario.

L'aspetto politicamente più significativo dell'Atto unico europeo fu senza dubbio

l'istituzionalizzazione della cooperazione in materia di politica estera, anche se al di

fuori del contesto giuridico comunitario.

Il passo successivo, compiuto al termine di lunghe trattative che videro prevalere la

concezione intergovernativa su quella federale, fu la firma del trattato istitutivo

dell'Unione europea, a Maastricht, il 7 febbraio 199217.

2.2. L'Unione europea

L'UE è fondata su tre pilastri: il primo è formato dalla Comunità europea, il secondo

dalla Politica estera e di sicurezza comune (PESC) ed il terzo sulla cooperazione nei

settori della giustizia e degli affari interni. Al di là dei fattori simbolici, il principale

pregio del trattato istitutivo dell'UE è quello di ricondurre ad unitarietà istituzionale da

una lato la Comunità e dall'altro le politiche che si sono andate creando intorno ad esse,

17 Ed entrato in vigore il 1° novembre 1993, a causa della bocciatura del primo referendum tenutosi in Danimarca.

23

ma al di fuori di esse. Un'altra importante acquisizione di trattato di Maastricht è stato il

risalto dato al principio di sussidiarietà18.

Il 1° gennaio 1995 il processo di allargamento è ripreso, con l'adesione di Austria,

Finlandia e Svezia. Contemporaneamente, è proseguito anche il processo di

riorganizzazione interna dell'UE, con la comunitarizzazione di diversi aspetti di politica

interna decisa dal Trattato di modifica di Amsterdam, firmato il 2 ottobre 199719; dal

punto di vista della PESC, i progressi sono stati più modesti, con l'attribuzione al

Segretario generale del Consiglio del ruolo di Alto rappresentante per la PESC.

Il successivo trattato di modifica è stato firmato il 26 febbraio 2001 a Nizza, con

particolare attenzione alle procedure di cooperazione rafforzata, che, in considerazione

del processo di continuo allargamento, costituiscono uno strumento indispensabile per

approfondire in modo significativo e in tempi accettabili il processo di integrazione tra

gli Stati più avanzati e "volenterosi". Per quanto riguarda la PESC (ad esclusione delle

questioni aventi implicazioni militari o nel settore della difesa, per cui non è possibile

porre in essere una cooperazione rafforzata), essa si differenzia dagli altri due pilastri

per una limitazione del ruolo del Parlamento europeo, che è meramente informato della

volontà di alcuni Stati di progredire con una cooperazione rafforzata, e per il fatto che la

richiesta di autorizzazione non passa per la Commissione, ma è direttamente inoltrata al

Consiglio.

Il 1° gennaio 2002 il processo di integrazione economica, iniziato 50 anni prima con la

CECA, ha compiuto un ulteriore, storico passo avanti con l'introduzione della moneta

unica, l'Euro. Ad essa hanno aderito tutti gli Stati dell'UE, ad eccezione dei tre

18 cfr. art. 2 TUE e art. 5 del TCE 19 Ma entrato in vigore solo il 1° maggio 1999.

24

storicamente più freddi nei confronti del progetto europeo: Danimarca, Svezia e Regno

Unito.

Il 1° maggio 2004 il processo di allargamento è ripreso con un'accelerazione senza

precedenti, con l'ingresso simultaneo di 10 nuovi Stati: Cipro, Estonia, Lettonia,

Lituania, Malta, Polonia, Repubblica ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria, che hanno

portato di membri dell'UE da 15 a 25.

Il prossimo allargamento è previsto per il 1° gennaio 2007, quando altri due paesi

dell'Est europeo, Bulgaria e Romania, entreranno a far parte dell'UE.

I negoziati per l'allargamento, che prevedono l'accettazione integrale dell'acquis

communautaire, nonché l'adeguamento della burocrazia, il rafforzamento del sistema

giudiziario e l'aumento della sicurezza delle frontiere esterne dell'UE, dovrebbero

proseguire per la Croazia, il cui unico ostacolo resta l'insufficiente collaborazione con il

Tribunale penale internazionale per l'ex Jugoslavia.

Più controversa resta invece la situazione della Turchia che, oltre ai fortissimi dubbi

sulla sua appartenenza allo stesso continente europeo ed alla palese disomogeneità

culturale rispetto a tutti gli Stati membri, deve scontare una modernizzazione ancora

parziale e soprattutto la sistematica violazione dei diritti dell'uomo in numerosi campi.

2.3. L'integrazione europea in tema di sicurezza

La tematica della sicurezza e della difesa nell'ambito del processo di integrazione

europeo non può ricevere un'adeguata interpretazione se non si prende in considerazione

la tematica più ampia dell'integrazione politica.

25

La sicurezza e la difesa dei cittadini, infatti, costituiscono una delle funzioni

fondamentali ed ineludibili della sovranità di uno Stato, soprattutto di una democrazia

liberale20. Partendo da questa considerazione, appare evidente come la scelta di

condividere anche solo in parte queste funzioni costituisca una scelta politica ben

precisa: quella di limitare la propria autonomia politica, condividendo il processo

decisionale e le opzioni disponibili.

Inevitabilmente, dati anche gli avvicendamenti politici e le pressioni delle opinioni

pubbliche nazionali, il processo di integrazione in tema di sicurezza procede in modo

meno lineare di quanto non accada in altri campi e ha visto susseguirsi, nei suoi

cinquanta anni di storia, accelerazioni ed involuzioni.

Nel complesso si può tuttavia affermare che la necessità di una forma di cooperazione

per garantire la propria sicurezza e per "contare" sul piano internazionale sono

universalmente percepite in tutti le capitali del Vecchio continente, anche se le

interpretazioni di tale necessità divergono non poco, a partire dallo scontro che vede

opposti da sempre federalisti e funzionalisti, ovvero visione comunitaria e visione

intergovernativa.

2.4. La CED

Sulla spinta degli avvenimenti politico-militari di primi anni '50, caratterizzati dalla

Guerra fredda e dal conflitto coreano, raccolse consensi un progetto francese di creare

un esercito europeo collegato con istituzioni politiche comuni in Europa. 20 In effetti, la sicurezza che uno Stato deve garantire è principalmente quella dei cittadini politicamente rilevanti: in questa ottica la sicurezza politicamente rilevante per uno Stato democratico liberale è sostanzialmente la più ampia immaginabile, poiché ricomprende quella di tutti i proprî cittadini.

26

Tale progetto, avversato in un primo momento e poi invece favorito dagli USA (che

videro in esso una possibile soluzione indiretta ai problemi difensivi tedeschi), condusse

all'apertura di un negoziato che si concluse con la firma a Parigi, il 27 maggio 1952, di

un trattato istitutivo di una Comunità europea di difesa (CED). Il trattato, redatto in

modo simile a quello della CECA, prevedeva l'integrazione dei corpi d'armata dei sei

Stati membri sotto un comando unificato, il Commissariato, nominato di comune

accordo dai governi degli Stati membri e investito di poteri di azione e di controllo. A

tale Commissariato sarebbe stati affiancati un'Assemblea ed un Consiglio dei ministri ed

il suo operato sarebbe stato controllato da una Corte di giustizia, la stessa della CECA.

L'intento di giungere per questa via ad una unione politica dell'Europa era

manifestamente espresso dall'art. 38 del trattato, che qualificava la Comunità come

provvisoria, affidando all'Assemblea il compito di procedere ad ulteriori studi per creare

un'organizzazione di carattere definitivo "concepita in modo da poter costituire uno

degli elementi di una struttura federale o confederale ulteriore, fondata sul principio

della separazione dei poteri e comportante, in particolare, un sistema rappresentativo

bicamerale". Alla fine del 1952 fu costituita una Commissione di esperti per preparare

un progetto di trattato relativo ad una comunità politica europea, la firma del quale

sarebbe stata subordinata all'entrata in vigore del trattato istitutivo della comunità

difensiva.

Quest'ultimo trattato tuttavia non riuscì a raccogliere le ratifiche di tutti gli Stati

contraenti. Nonostante un primo orientamento favorevole, l'Assemblée nationale, forse

influenzata dal mutamento della situazione politica internazionale, dovuto all'armistizio

coreano e soprattutto alla conclusione degli accordi di Ginevra per la cessazione delle

ostilità in Indocina nel luglio del 1954, votò il 30 agosto dello stesso anno una mozione

27

presentata dall'opposizione, con la quale si decideva di non passar neppure alla

discussione del trattato.

A questa decisione del parlamento francese, destinata a sottrarre ad un possibile

controllo europeo l'ormai inevitabile riarmo tedesco, concorsero, oltre alla situazione

internazionale, non soltanto il rifiuto della sinistra francese di autorizzare espressamente

il riarmo tedesco, ma anche certe posizioni di europeisti convinti, che preferivano

gettare le basi di un'Europa unita sul piano economico piuttosto che su quello militare,

nonché certi atteggiamenti dello stesso governo francese, allora guidato da Mendès-

France, che andava avvicinandosi a posizioni neutralistiche nel quadro della politica dei

blocchi che caratterizzava la Guerra fredda; queste posizioni male si sarebbero

conciliate con la partecipazione a un'organizzazione militare del tipo della CED con la

Germania e senza altre grandi potenze, e senza in particolare il Regno Unito.

2.5. La CPE

La fine degli anni sessanta del secolo passato furono un momento cruciale della Guerra

fredda: con la crisi di Cuba la tensione tra i due blocchi aveva forse sfiorato il proprio

culmine. L'introduzione della nuova dottrina della risposta flessibile, annunciata da

MacNamara nel maggio del 1962, col conseguente abbandono della dottrina della

rappresaglia massiccia introdotta da Dulles, determinò un nuovo senso di insicurezza in

Europa, giacché la credibilità di un effettivo impegno americano a difesa del Vecchio

continente appariva diminuita e, in ogni caso, la scala delle risposte flessibili,

prevedendo l'impiego di armi convenzionali e di armi nucleari tattiche prima

28

dell'impiego di armi strategiche intercontinentali, rendeva di fatto più probabile che un

eventuale conflitto tra USA e URSS si concretizzasse in una devastazione del territorio

europeo.

La volontà degli Stati europei di riprendere il cammino verso una politica estera

comune, naturale complemento dell'integrazione che stava procedendo in altri campi,

principalmente in quello economico, riprese nel dicembre del 1969 con il vertice dei

capi di Stato e di governo dell'Aja. Tra i fattori decisivi di questa ripresa vi fu senza

dubbio l'elezione a presidente della Repubblica francese di Georges Pompidou ed il

conseguente definitivo ritiro dalla scena politica del generale De Gaulle, le cui posizioni

intransigenti avevano bloccato, oltre ai negoziati per l'adesione del Regno Unito, una

parte significativa del processo di integrazione in molti campi.

Le proposte formulate dal Comitato Davignon, costituito ad hoc per studiare possibili

misure di integrazione tra le politiche nazionali, si concretizzarono in una Dichiarazione

del 1973, con la quale i nove Stati membri stabilirono la Cooperazione politica europea

(CPE).

Questa dimostrazione di volontà da parte europea di perseguire almeno in parte una

linea di condotta unitaria sul piano internazionale si rivolgeva in particolare a due

soggetti: da un lato agli USA, per manifestare un relativo smarcamento non dall'alleanza

antisovietica, ma da alcune scelte strategiche non condivise, come ad esempio

l'atteggiamento nei confronti della questione palestinese; dall'altro ai paesi del Terzo

mondo che, seguendo per certi versi un'ipostazione suggerita da De Gaulle, venivano

fatti oggetto di particolare attenzione, nel tentativo di presentare un voce alternativa a

quella statunitense nel dialogo con l'Occidente.

29

La CPE fu ufficializzata con l'Atto unico europeo del 1986: "la CE di allora identificò

nove aree di sviluppo della Cooperazione politica europea: la Conferenza sulla

sicurezza e la cooperazione in Europa (CSCE), il Consiglio d'Europa, i rapporti Est-

Ovest, Cipro, il Medio Oriente, l'Africa (Sudafrica e regione dei Grandi Laghi),

l'America latina e gli Stati Uniti"21. È significativo notare come, a venti anni di distanza,

gran parte di questi punti restino all'ordine del giorno nell'agenda dell'UE.

2.6. La PESC e la PESD

La fine della Guerra fredda ed il mutato scenario internazionale crearono le condizioni

perché il processo di integrazione europeo in materia di sicurezza compisse un nuovo

passo avanti.

Nel quadro della creazione dell'UE, il secondo pilastro è dedicato alla PESC,

rigorosamente sottratto al controllo della Commissione e del Parlamento europei e

completamente sotto il controllo del Consiglio europeo, che "definisce i principî e gli

orientamenti generali della politica estera e di sicurezza comune, ivi comprese le

questioni che hanno implicazioni in materia di difesa" (art. 11 TUE).

Il Titolo V del TUE definisce con precisione, all'art. 11, gli obiettivi della PESC:

"- difesa dei valori comuni, degli interessi fondamentali, dell'indipendenza e

dell'integrità dell'Unione conformemente ai principî della Carta delle Nazioni Unite;

- rafforzamento della sicurezza dell'Unione in tutte le sue forme;

21 [Telò 2004, p. 165].

30

- mantenimento della pace e rafforzamento della sicurezza internazionale,

conformemente ai principî della Carta delle Nazioni Unite, nonché ai principî dell'Atto

finale di Helsinki e agli obiettivi della Carta di Parigi, compresi quelli relativi alle

frontiere esterne;

- promozione della cooperazione internazionale;

- sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, nonché rispetto dei

diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali".

Il TUE prevede tre strumenti destinati all'attuazione della PESC: strategie comuni, azioni

congiunte e posizioni comuni. "Lo strumento della strategia comune si applica nelle

aree nelle quali gli Stati membri hanno importanti interessi in comune. Lo strumento

della posizione comune viene utilizzato per definire l'approccio dell'Unione nei

confronti di un determinato problema o nei confronti della situazione politica di una

determinata area geografica. L'Unione, infine, fa ricorso allo strumento dell'azione

congiunta per rispondere a situazioni specifiche nelle quali è richiesta un'azione

operativa"22.

La PESC è basata su un processo decisionale di tipo intergovernativo: a rafforzare questo

aspetto ha contribuito la decisione di introdurre un Comitato politico composto dai

direttori degli affari politici dei ministri degli Esteri degli Stati membri.

Nel 1992, l'Unione dell'Europa occidentale (UEO) ha adottato i cosiddetti compiti di

Petersberg, che erano stati definiti per affrontare eventuali destabilizzazioni nell'Europa

orientale, in seguito alla dissoluzione del controllo sovietico. Tali compiti, in ordine

crescente di potenziale impegno di fuoco, sono: i compiti umanitarî e di soccorso, quelli

di peacekeeping, quelli di gestione delle crisi (incluso il peacemaking).

22 [Attinà 2001, p. 143]

31

Nel vertice NATO di Berlino, nel 1996, gli Stati membri si sono accordati per affidare

all'UEO il compito di sorvegliare la creazione della cosiddetta "Identità europea di

sicurezza e di difesa" all'interno delle strutture NATO. La IESD era finalizzata a creare

un pilastro europeo all'interno della NATO, con due finalità: per risolvere almeno

parzialmente la questione del burden sharing, diminuendo l'enorme divario di spesa per

la difesa dell'Europa tra gli stessi Stati europei e USA, e per permettere agli Stati europei

di agire militarmente anche quando la NATO non volesse agire. Nel corso del vertice di

Berlino si è anche giunti ad un accordo che prevede la possibilità di impiego da parte

degli Stati europei delle strutture NATO (il cosiddetto "Berlin-plus").

Con il Trattato di modifica di Amsterdam, nel 1997, l'UE ha incorportato i compiti di

Petersberg, anche nella prospettiva degli impegni assunti dal Regno Unito in seguito

alla dichiarazione congiunta francobritannica a Saint-Malô, con la quale Tony Blair e

Jacques Chirac hanno tra l'altro affermato che "l'Unione deve avere la capacità di azione

autonoma, sostenuta da una forza militare credibile, dai mezzi per decidere di usarli e

dalla volontà di essere pronti ad usarla, al fine di rispondere alle crisi internazionali";

tali impegni tuttavia non hanno ancora trovato una effettiva attuazione.

Un altro progresso sancito ad Amsterdam è stata l'istituzione di due organi direttamente

collegati alla PESC: la PPEWU e l'Alto rappresentante. La Policy Planning and Early

Warning Unit (Unità di Pianificazione delle politiche e di prima allerta) ha il compito di

promuovere il ruolo attivo e proattivo dell'UE nel quadro della politica internazionale,

fornendo analisi ed input per le decisioni e le strategie dell'UE. L'Alto rappresentante

della PESC, posto anche a capo della PPEWU, assiste il Consiglio nella formulazione,

preparazione ed esecuzione delle decisioni della PESC e può anche condurre dialoghi

politici con Stati terzi per conto dell'UE.

32

Nel giugno 1999, il Consiglio europeo di Colonia ha deciso di incorporare all'interno

della UE il ruolo della UEO, rendendo quest'ultima una struttura vuota con compiti

residuali23. Nel corso dello stesso Consiglio è anche stato nominato l'attuale Alto

rappresentante della PESC, Javier Solana.

Nello stesso anno, nel corso del Consiglio europeo di Helsinki, gli Stati membri hanno

deciso di porsi degli obiettivi per avere una effettiva capacità operativa da parte dell'UE.

Il cosiddetto Obiettivo primario di Helsinki prevede la formazione di una "Forza rapida

di reazione", che abbia la capacità di schierare 50-60.000 uomini, in grado di realizzare

tutti i compiti di Petersberg, in massimo 60 giorni e mantenendoli sul campo per almeno

un anno, con il supporto aereo e navale necessario. Questo significa poter disporre di

almeno 200.000 uomini addestrati ed equipaggiati, per permettere la completa rotazione

del personale richiesta da un periodo così lungo di permanenza al fronte. Non essendo

prevista la formazione di un esercito direttamente dipendente dall'UE, lo Staff militare

UE ha anche predisposto il cosiddetto "Helsinki Headline Catalogue", che raccoglie

quali dotazioni sono attualmente rese disponibili dagli Stati membri per attuare

l'Obiettivo primario.

In seguito al vertice NATO di Washington del 1999 ed al Consiglio europeo di Nizza del

dicembre 2000, NATO ed UE si sono accordate affinché quest'ultima agisse (avvalendosi

delle strutture NATO, secondo gli accordi "Berlin-plus") solo laddove la prima non fosse

direttamente impegnata (cosiddetto principio "NATO first"). L'Alleanza atlantica restava

così responsabile per la difesa collettiva dei propri membri e per la gestione delle crisi

di maggior portata, ovvero di quelle in cui gli interessi degli USA fossero direttamente

coinvolti.

23 Vigilanza sul rispetto del Trattato di Bruxelles, in particolare per quanto concerne l'art. 5, ovvero la clausola di mutua difesa.

33

Nel maggio 2000 è stato creato un Comitato di gestione civile delle crisi e durante il

Consiglio europeo di Göteborg del 2001 sono state stabilite le quattro aree di priorità

nella gestione civile delle crisi: implementazione delle politiche, stato di diritto,

amministrazione civile, protezione dei civili.

Le vicende del processo di integrazione europeo in materia di politica estera ha risentito

in modo determinante di due fattori: la sindrome dell'insicurezza successiva al 09/11 ed

il fallimento del progetto di Costituzione europea. La complessità della situazione

interna ed esterna e le posizioni sensibilmente differenti tra gli Stati UE24 hanno fatto sì

che il processo subisse un rallentamento; in questo quadro, si può senza dubbio

sostenere l'opinione di Solana: "La strategia di maggior successo mai perseguita

dall'Unione europea è stato il processo di allargamento"25.

Nel dicembre 2004, il Consiglio europeo ha accettato la proposta di creazione di un

accordo di collegamento tra UE e NATO e di una cellula civile/militare all'interno dello

Staff militare dell'UE, affinché costituisca un centro operativo specifico per

l'implementazione di missioni con aspetti sia militari, sia civili.

Contemporaneamente alle più recenti evoluzioni della PESD si è incominciato a parlare

di una capacità di gestione delle crisi dal punto di vista civile (anche detta "civilian

ESDP"), ma l'evoluzione di questo come degli altri strumenti di cooperazione in materia

di sicurezza e di difesa dipenderà principalmente dalla volontà politica dei governi degli

Stati UE circa la strada che prenderà nei prossimi anni il processo integrazione.

24 Basti pensare alla fedeltà agli USA di Regno Unito, Italia e Polonia contrapposte all'aperta opposizione alle scelte statunitensi di Francia e Germania. 25 Javier Solana, Address to the Institute of European Affairs, Dublino, 21/05/2003, citato in [Clementi 2004, p. 215].

34

3. LE POLITICHE ESTERE DEGLI STATI MEMBRI: CENNI

La parola del passato è sempre la parola di

un oracolo: voi non la potrete comprendere

se non in quanto artefici del futuro. FRIEDRICH NIETZSCHE,

Sull'utilità e il danno della storia per la vita

Il processo di unificazione europea, in tutti i campi e in particolare in quelli della

politica estera e della sicurezza, non può che partire da un'attenta considerazione dei

differenti atteggiamenti ed approcci presenti a livello nazionale.

In particolare, risulta interessante analizzare brevemente la storia recente e le

impostazioni di fondo delle politiche estere dei principali Stati membri dell'UE.

3.1. Italia

L'Italia è uno dei sei membri fondatori della CE e, analogamente alla Germania, ha

trovato a livello europeo un punto chiave del proprio reinserimento nella società

internazionale dopo la disfatta della Seconda guerra mondiale26.

Tra gli Stati membri, l'Italia è probabilmente quello col più forte europeismo: nel corso

di tutto il processo di integrazione, gli italiani, con una tendenziale consonanza tra élites

e cittadini, hanno sempre supportato l'idea di un'Europa unita e federale, senza alcun

pregiudizio nei confronti delle deleghe di sovranità che da questo processo

necessariamente derivano.

26 cfr. [Missiroli 2000].

35

L'UE, pur essendo il punto di riferimento principale nella politica estera italiana, non è

affatto l'unico. Innanzitutto, il rapporto con gli USA è di vitale importanza: dal punto di

vista storico, perché l'alleato americano ha contribuito prima a sconfiggere il nazismo

durante la guerra e poi a contrastare la minaccia comunista27 durante i primi anni del

dopoguerra, permettendo dunque all'Italia di tornare ad essere una democrazia liberale,

anche grazie a consistenti aiuti economici. Dal punto di vista attuale, perché gli USA

sono tuttora i garanti della sicurezza nazionale, con numerose basi NATO schierate su

tutto il territorio nazionale. Le vicende della lotta al terrorismo hanno dimostrato che,

dopo il Regno Unito e insieme ad alcuni Stati dell'Europa dell'Est, l'Italia è uno degli

Stati più vicini a Washington.

L'Italia può inoltre vantare una rete di relazioni internazionali derivante da diversi

fattori concomitanti: il suo ruolo di attore commerciale (il Made in Italy è esportato in

tutto il mondo), le relazioni con le forti comunità di italiani sparsi in tutto il mondo (e in

particolare in America del Sud ed Australia), i rapporti con le ex colonie e i paesi in via

di sviluppo dove opera attivamente la cooperazione italiana, gli investimenti diretti

effettuati in Europa dell'Est e nell'Estremo oriente.

Una delle arene nelle quali l'Italia ha visto diminuire la propria influenza è invece quella

del bacino del Mediterraneo, dove la Spagna ha iniziato a giocare un ruolo preminente,

a fianco alla Francia, nonostante l'Italia resti geopoliticamente avvantaggiata, almeno

sulla carta.

La storia delle relazioni internazionali dell'Italia è sempre stata segnata dalla presenza

della Chiesa, che oltre ad essere un'autorità religiosa e morale, è a sua volta uno Stato

27 L'Italia ha vissuto per decenni il problema di essere la democrazia liberale con il partito comunista (PCI) in assoluto più forte e, anche dopo lo smarcamento di quest'ultimo dalle posizioni sovietiche, con una quota significativa della propria società schierata apertamente contro gli USA, ovvero in aperto contrasto con l'atteggiamento della politica estera nazionale.

36

sovrano e quindi un attore internazionale. Nel dopoguerra e fino al 1993, la Democrazia

cristiana ha rappresentato un punto di riferimento del Vaticano nel panorama politico; la

scomparsa del partito e le mutate condizioni internazionali hanno segnato una

sostanziale diminuzione dell'influenza della Chiesa sulla condotta internazionale

dell'Italia28.

Dal punto di vista militare, l'Italia deve necessariamente fare affidamento sulla NATO

per garantire la propria difesa, non disponendo di un arsenale nucleare proprio, ma solo

di testate americane dislocate sul proprio territorio. Le Forze armate italiane hanno da

poco ultimato l'eliminazione della coscrizione obbligatoria e sono ora costituite

interamente da professionisti: si tratta di uno dei passi necessarî per renderle adeguate

agli standards per la partecipazione alle missioni di peacekeeping, che vedono l'Italia tra

i paesi in assoluto più coinvolti al mondo.

Il fulcro della politica estera dell'Italia è storicamente la Farnesina, ovvero il Ministero

degli Esteri. Il processo di integrazione europea, tuttavia, coinvolge in modo sempre più

diretto i diversi ministeri, a seconda delle materie di competenza: cresce infatti

costantemente la tendenza a coordinarsi direttamente con i colleghi europei in modo

orizzontale, anche favoriti dall'attività del Consiglio europeo nelle sue diverse

conformazioni.

L'Italia, con la sua vocazione federalista, ha nel proseguimento del processo di

integrazione europea la propria prospettiva principale, anche se sono destinati a

continuare a pesare i rapporti transatlantici ed il ruolo che l'Italia saprà giocare in un

eventuale riforma dell'ONU.

28 Un altro attore, anche se non statale, che per anni ha condotto una semiautonoma "politica estera" è stato l'Ente nazionale idrocarburi (ENI).

37

3.2. Francia

La Francia29, per secoli abituata a giocare un ruolo da protagonista sulla scena

internazionale, con un passato di grande potenza coloniale, uscita vincitrice, pur tra

mille difficoltà, del secondo conflitto mondiale, a partire dagli anni '50 del secolo scorso

ha dovuto fare i conti, in modo crescente, col progressivo ed inesorabile declino della

propria influenza e del proprio peso nel mondo. In virtù della sua storia, la Francia ha

rappresentato, per tutto il periodo della Guerra fredda, lo Stato occidentale che in modo

più marcato ha mantenuto ed esaltato la propria alterità rispetto alla potenza

statunitense, giungendo ad uscire dall'organizzazione militare NATO (anche se restando

formalmente nell'alleanza) e dotandosi di un'autonoma forza nucleare, la force de

frappe30, senza alcun aiuto straniero. La caduta del muro di Berlino, il 9 novembre del

1989, la conseguente implosione dell'URSS e la fine della Guerra fredda indebolirono

notevolmente l'eccezionale libertà di manovra diplomatica francese; la riunificazione

della Germania, inoltre, mise in seria discussione l'ambizione di una leadership francese

nel processo di integrazione europeo: ciò è apparso ancor più evidente con l'ininterrotto

procedere dell'allargamento verso Est dell'UE, nonostante le richieste francesi di far

precedere all'ingresso dei nuovi membri un ripensamento dell'architettura istituzionale.

Nonostante la Francia sieda ai tavoli più importanti del mondo, a cominciare dal suo

status di membro permanente del Consiglio di sicurezza dell'ONU, la perdita di peso

internazionale è tuttavia una realtà con cui, a partire dalla decolonizzazione, le élites

francesi si sono dovute misurare. Anche da questo è derivata l'aspirazione francese ad 29 Cfr. [Blunden 2000] e [Panebianco 1997, pp. 187-206]. 30 Attualmente, la Francia disporrebbe di un numero di testate nucleari compreso tra 348 (The Economist, 10/06/06, p. 24) e 470 [Telò 2004, p. 38].

38

una voce politica europea, concepita per completare ed amplificare la voce dei singoli

Stati (e in particolare, va da sé, della Francia), in modo da affrontare un "ambiente

internazione crescentemente sfavorevole"31.

La portata di questa sfida alla France qui soit elle-même è descritta in modo efficace da

Margaret Blunden: "la globalizzazione minaccia di dissolvere tutto ciò che è

distintivamente francese in ciò che Vendrin ha chiamato «un miasma angolofono e

americo-asiatico». In questo mondo alieno, i francesi non avrebbero altra scelta che

guardare brutti programmi televisivi su apparecchi giapponesi. I leaders francesi hanno

lavorato per creare un'Europa forte, e confermare costantemente il valore di una

produttiva diversità culturale in tutto il mondo, come mezzo per proteggere una cultura

francese attualmente in ritirata globale di fronte alla globalizzazione selvaggia. […] I

processi di mondialisation - liberalizzazione incontrollata del commercio e della

finanza, comunicazioni su scala mondiale, il predominio della lingua inglese negli affari

e nei media - sono equiparati all'americanizzazione e minacciano i valori distintivi, la

cultura e la missione mondiale francesi, che la politica estera ha il compito sia di

proteggere, sia di progettare. La Francia, come gli Stati Uniti, è una nazione che sente di

avere una missione"32.

Il rapporto della Francia con la NATO, nel dopo Guerra fredda, è andato

normalizzandosi, passando per la partecipazione alle operazioni in Bosnia e giungendo

al ritorno nel Comando militare centrale dell'Alleanza, nella convinzione che la Francia

"debba diventare pienamente integrata nella NATO se vuol essere veramente in grado di

giocare il ruolo di guida nell'europeizzazione della difesa"33.

31 [Blunden 2000, p. 19]. 32 [Blunden 2000, pp. 21-22]. 33 [Blunden 2000, p. 21]

39

Le élites francesi, con una buona continuità a dispetto dei cambiamenti politici interni,

si sono trovati ad investire il futuro del paese nella visione dell'UE come di un

moltiplicatore delle forze e come mezzo per contrapporre alla globalizzazione di

matrice americana una via alternativa, una via europea, che non può prescindere da

un'efficace azione comune sul piano internazionale e, quindi, anche da una dimensione

militare.

La politica estera francese, grazie soprattutto alla coesione dell'élite politico-economica,

si è sempre svolta in misura significativa al riparo dagli umori alterni dell'opinione

pubblica. Questa situazione ha tra l'altro favorito lo sviluppo, in particolare sotto la

presidenza Mitterand, dell'asse franco-tedesco, ma ha dovuto affrontare un simbolico

ma significativo colpo nel 2005, quando con un referendum i francesi hanno bocciato la

Carta costituzionale europea redatta dalla Convenzione, presieduta da Valéry Giscard

D'Estaign, già presidente francese dal 1974 al 1981.

Un'altra caratteristica della politica estera francese è il gioco a due livelli, nazionale ed

europeo, privilegiando uno o l'altro a seconda delle esigenze del momento e, soprattutto,

delle eredità del passato. Laddove, come nei paesi francofoni dell'Africa e, ancor di più,

nei paesi del Magreb34, la Francia conserva un ruolo di primo piano, la sua politica

estera predilige un approccio prevalentemente unilaterale o, al più, un approccio

multilaterale da lei diretto. Laddove invece gli interessi ed il coinvolgimento francesi

sono più deboli, condurre una politica a livello di UE diviene la via da seguire per

garantire la tutela degli interessi di Parigi; tipici esempi di ciò sono l'area asiatica e

quella latinoamericana.

34 Le questioni interenti l'Algeria, in particolare, sono trattate dalla Francia come una via di mezzo tra la politica estera e quella interna, anche in considerazione dell'alto numero di algerini e di coloni rientrati dall'Algeria presenti sul territorio francese.

40

La Francia tuttavia non può sempre agire nel modo più consono ai proprî interessi od

alle proprie volontà, ma si trova, in quanto legata sempre più strettamente agli altri Stati

membri, a doverli assecondare per non compromettere la stabilità dell'intera politica

estera dell'UE, come è accaduto nel caso del riconoscimento di Slovenia e Croazia,

effettuato unilateralmente alla fine del 1991 dalla Germania, nonostante la situazione

nei Balcani non fosse ancora stabilizzata, e sfociato in un riconoscimento da parte della

Francia e di tutti gli altri Stati membri nel gennaio 1992, nonostante proprio i malumori

di Parigi. Questo genere di limitazioni alla propria politica estera sono anche, se non

soprattutto, accettate in virtù dell'importanza strategica per Parigi dell'asse con Berlino;

non stupisce dunque che in altre circostanze, si pensi ad esempio alla Seconda guerra

del Golfo, la Francia non abbia esitato a seguire politiche completamente divergenti

rispetto ad altri grandi Stati membri, come Italia, Gran Bretagna e Spagna, restando a

fianco della Germania.

È probabile che in futuro, col progredire del processo di globalizzazione, la Francia

faccia sempre più affidamento sul livello europeo del proprio coinvolgimento

internazionale. Questo fatto, plausibilmente, coinciderà con un tentativo più marcato di

dare un'impronta sempre più francese alle politiche estere dell'UE, scontrandosi con il

pacifismo tedesco e col filoatlantismo britannico.

41

3.3. Regno Unito

Il Regno Unito35, come la Francia, ha alle spalle un passato glorioso di potenza

internazionale, avendo anche ricoperto nel corso dell'800 il ruolo di potenza egemone

nel mondo. Analogamente alla Francia, anche il Regno Unito ha mantenuto rapporti

particolari con le proprie ex colonie, a cominciare dal ruolo centrale che ancora svolge

in un pur declinante Commonwealth, la cui importanza ha subito un significativo

ridimensionamento in particolare dopo l'adesione britannica alla CE, nel 1973. Come la

Francia, infine, il Regno Unito ha vinto l'ultimo conflitto mondiale e siede quindi come

membro permanente al Consiglio di sicurezza dell'ONU.

A differenza della Francia, invece, il Regno Unito può da sempre vantare un rapporto

palesemente privilegiato con gli USA, costituendo una sorta di "testa di ponte" (non solo

militare) americana in Europa. Uno dei simboli più tangibili di questo privilegio è senza

dubbio il trasferimento di tecnologie militari, che ha permesso al Regno Unito di dotarsi

un significativo arsenale nucleare di fabbricazione statunitense36.

Il Regno Unito è lo Stato membro che ha mantenuto il più ampio margine di autonomia

rispetto agli altri Stati membri e ha proseguito, anche dopo l'adesione, a percepire

l'arena europea come una delle diverse arene nel quale perseguire il proprio interesse

nazionale, a fianco del Commonwealth e della relazione privilegiata con gli USA (e

quindi dentro la NATO).

La relativa autonomia e la tendenza all'accordo informale o caso per caso con gli alleati

europei si sono dimostrati il filo rosso della politica estera britannica, come le recenti

vicende della lotta al terrorismo hanno dimostrato. 35 Cfr. [Forster 2000]. 36 Attualmente, il Regno Unito disporrebbe di 185 testate nucleari [Telò 2004, p. 38] (e The Economist, 10/06/06, p. 24).

42

La politica estera del Regno Unito, tuttavia, ha risentito in modo significativo

dell'appartenenza all'UE: gli accordi GATT, quelli di Lomé ed in genere gli accordi

commerciali stipulati a livello comunitario costituiscono un esempio tutt'altro che

trascurabile di come decisioni determinanti riguardanti le relazioni internazionali non

siamo più prese in modo autonomo da Londra.

Un effetto più indiretto della partecipazione all'UE deriva dal fatto che il Regno Unito,

anche laddove decide in modo autonomo, è in ogni caso influenzato, a volte in modo

determinante, dalla posizione degli alleati europei.

Un altro, imprevisto effetto dell'impegno inglese nell'ambito del secondo pilastro

dell'UE è senza dubbio il rinforzarsi dei rapporti bilaterali tra Regno Unito e Francia, di

cui una conseguenza visibile è stata la Dichiarazione congiunta di Saint-Malô37, che "ha

costituito la base per una più stretta collaborazione in una vasta gamma di questioni di

difesa e di politica estera, non solo a livello ministeriale in aree di mutuo interesse,

come l'Africa, ma anche a livello ufficiale, dove l'«impostazione di base» è quella di

coordinarsi con la controparte nel Quai prima di ogni altro incontro di politica estera

interno all'UE"38.

L'unico punto rispetto al quale l'eccezionalità della posizione britannica non ha resistito

(e non avrebbe potuto essere altrimenti) è quello delle competenze economiche ed

esterne del primo pilastro dell'UE, nel quale la gestione comunitaria è la norma.

L'abilità con cui il Regno Unito ha saputo mantenere la sua posizione di assoluto rilievo

nel mondo, nonostante i mutamenti che nel tempo l'hanno sfavorito, è il frutto, oltre che

di importanti tradizioni ed eredità politiche, anche di un meccanismo di coordinamento

interno e di accentramento decisionale che costituisce quasi un unicum. Il processo

37 "Déclaration franco-britannique sur la défense européenne", Saint-Malô, 4 dicembre 1998 [sito 4]. 38 [Forster 2000, p. 56].

43

decisionale riguardante la politica estera non lascia alcuno spazio a decisioni autonome,

invece concesso in altri campi, a livelli istituzionali subnazionali, come la Scozia,

essendo accentrato completamente tra i ministeri e gli ufficî di Londra, che sono

protagonisti di un intenso processo di aggiustamento orizzontale. In particolare, hanno

un ruolo di primo piano il Cabinet Office ed il Foreign and Commonwealth Office: il

primo gioca un ruolo primario nella direzione delle politiche relative all'UE, mentre il

secondo si occupa delle relazioni bilaterali con gli Stati e della PESC.

Un'altra caratteristica del sistema britannico è la relativa ininfluenza del Parlamento, che

si limita a svolgere un'attività di blando controllo, riducendo i rischi di atteggiamenti

particolaristici e le inefficienti lungaggini tipiche di quei sistemi dove le decisioni

dell'esecutivo circa la politica estera sono più direttamente influenzate dal Parlamento.

Infine, una caratteristica peculiare della gestione della politica estera del Regno Unito è

l'attenzione riservata allae ONG, come Amnesty International e Greenpeace, che sono

oggetto di costanti ed effettive consultazioni, a differenza di quanto avviene nella

maggior parte degli altri Stati membri.

Il Regno Unito, nonostante la sua posizione assolutamente eccezionale, è un membro

dell'UE ed è attivamente impegnato nel processo di crescita politica più di quanto non

lasci intendere la dichiarata, e comunque ancora molto forte, tendenza all'approccio

intergovernativo. Come sostiene Forster, "la Gran Bretagna sta ancora lottando con le

contraddizioni derivanti dal fatto di provare ad utilizzare l'appartenenza all'UE allo

scopo di gestire ed adattarsi ai cambiamenti nel sistema internazionale, pur essendo

riluttante a riconoscere le conseguenza del processo di integrazione"39.

39 [Forster 2000, p. 58].

44

3.4. Germania

La Germania è geograficamente e politicamente al centro dell'Europa e più di ogni altro

Stato occidentale ha vissuto in modo diretto le contrapposizioni della Guerra fredda: per

quasi mezzo secolo, la frontiera tra Ovest ed Est, tra capitalismo e socialismo, tra NATO

e Patto di Varsavia ha diviso in due la Germania e la stessa Berlino.

I vincoli posti alla Germania, le cui mire espansionistiche sono state una delle cause di

due conflitti mondiali in trent’anni, sono stati molto pesanti: non a caso la Germania del

dopoguerra è stata comunemente definita "un gigante economico ma un nano politico".

Su questa situazione sono pesati da un lato fattori contingenti, come la volontà delle

potenze vincitrici di non doversi più scontrare con le possibili ambizioni nazionalistiche

della Germania, e dall'altro fattori politici ed ideali interni, una sorta di tabù collettivo

che agli eccessi imperiali prima e nazisti dopo ha fatto seguire eccessi pacifisti e

disimpegnati sul piano internazionale, pur senza mai mettere in discussione

l'appartenenza attiva e non neutrale al blocco occidentale.

In questa cornice storica e sociale si è inserita la necessità di reinserimento della

Germania nel quadro delle relazioni internazionali. La soluzione è stato il

multilateralismo, ovvero l'inserimento sistematico della maggior parte delle relazioni

tedesche nell'ambito di organizzazioni internazionali, all'interno delle quali la ricerca

dell'accordo stemperasse le aspirazioni di potenza dei singoli Stati, e della Germania in

particolare.

"L'idea di una «Germania europea», formulata la prima volta da Thomas Mann, ha

costituito una potente idea normativa per la formulazione della politica estera della

45

Germania dopo la Seconda guerra mondiale. La nozione di politica estera europea ha

così connotazioni positive in Germania, rimpiazzando la screditata concezione

dell'interesse nazionale come principio guida in politica estera"40. Il coinvolgimento

nella CEE prima e nell'UE poi ha significato, in primo luogo, collaborazione diretta con

Stati, in particolare la Francia, tradizionalmente antagonisti. Nel dopoguerra, la politica

estera tedesca ha mostrato chiaramente una tendenza a rigettare il "dilemma della

sicurezza" così come inteso dai realisti ed abbracciare, come idea normativa, il concetto

di comunità di sicurezza, nella quale la sicurezza di ciascuno Stato membro è

competenza di tutti41.

Una caratteristica significativa dell'approccio tedesco ai problemi della sicurezza

europea è l'importanza data agli aspetti non militari della sicurezza stessa a scapito degli

aspetti di difesa. Questo approccio ha contribuito a creare il mito della Zivilmacht,

ovvero della "potenza civile"42.

Un altro punto fermo del multilateralismo istituzionale tedesco è la volontà di rendere

certa e prevedibile la condotta della Germania e le sue preferenze, in modo da generare

fiducia nei partners ed efficacia alle istituzioni stesse.

L'UE è senza dubbio l'arena internazionale di riferimento per la Germania, ma

sicuramente non l'unica: in particolare, occorre considerare il peso fortissimo che ha la

relazione speciale, inserita nel contesto NATO, con gli USA. La Germania si trova così

idealmente in una posizione intermedia tra la Francia, con la quale condivide la forte

vocazione europea, ed il Regno Unito, con la quale ha in comune il profondo legame

con gli USA.

40 [Aggestam 2000, p. 64]. 41 cfr. [Aggestam 2000, p. 68]. 42 Le implicazioni di questo mito su scala europea saranno approfondite nei prossimi capitoli.

46

Al termine della Guerra fredda, lo sgretolarsi dei blocchi ha comportato una parziale

modifica delle prospettive degli Stati europei; questo vale soprattutto per Germania,

che, dopo il lungamente atteso processo di riunificazione43, ha trovato le condizioni

internazionali per cercare di colmare il divario tra il proprio peso economico e quello

politico. In particolare, sono tre i punti chiave della politica estera tedesca: stabilità in

Europa, proseguimento del processo di integrazione europeo e rafforzamento dei

rapporti transatlantici44.

La stabilizzazione dell'Europa, e in particolare dell'Est, per la Germania passa da un lato

per il processo di allargamento45 dell'UE e della NATO, in modo da tutelare le neonate

democrazie dell'Est, e dall'altro per un rapporto stretto ed amichevole con la Russia, che

perso il ruolo di superpotenza resta in ogni caso un attore regionale fondamentale, in

due diversi continenti.

Il proseguimento del processo di integrazione europeo vede la Germania sostenitrice di

una tendenza alla comunitarizzazione della PESC, anche in virtù di una diminuita

percezione, in ottica tedesca, delle distinzioni tra bassa e alta politica, che è alla base

della distinzione tra primo e secondo pilastro dell'Unione. Indipendentemente dalle

concezioni dominanti nelle altre capitali europee, l'impegno tedesco affinché

all'allargamento dell'UE si accompagni anche un approfondimento delle relazioni tra gli

Stati membri in senso federale prosegue, favorito dalla natura federale e da una vasta

applicazione del principio di sussidiarietà che caratterizzano l'organizzazione interna

della Germania.

43 "Il 1° luglio 1990 l'unione monetaria ed economica delle due repubbliche tedesche, il 3 ottobre la loro unione politica, il 15 marzo 1991 il ritorno della Germania unita alla sovranità e, dal 2 aprile, il ritiro delle truppe sovietiche dal territorio tedesco" [Clementi 2004, p. 79]. 44 Cfr. [Aggestam 2000, p. 76]. 45 Che, tra l'altro, sposta il baricentro geopolitico dell'Europa dalla Francia alla Germania.

47

La Germania, divisa tra la relazione particolare con la Francia, con la quale costituisce il

vero e proprio motore politico dell'UE, ed il rapporto unico con gli USA, che

costituiscono l'asse portante della sicurezza dell'Occidente, ha davanti a sé la sfida di

accrescere il proprio peso nelle relazioni internazionali e promuovere l'efficacia della

PESC mantenendo la propria vocazione di "potenza civile". O cambiando almeno in

parte vocazione.

3.5. Altri Stati membri

3.5.1. Belgio

Il Belgio46 è da sempre sostenitore del processo di integrazione europea e anche in

materia di politica estera e di difesa vede nella progressiva comunitarizzazione la

migliore prospettiva, anche qualora questo portasse a parziali ripensamenti degli

equilibri all'interno della NATO, di cui pure il Belgio è un membro fedele. A pesare in

questa considerazione sono fattori sia storici, sia ideali; dal punto di vista geopolitico, la

collocazione tra due vicini molto grandi e potenti spinge verso il multilateralismo come

unica possibilità concreta di poter influenzare le decisioni di vicini altrimenti insensibili.

A queste considerazioni si aggiunge il forte sentimento europeista dell'opinione

pubblica belga, che pesa nella formulazione delle prospettive di politica estera di

Bruxelles.

Dal punto di vista dei rapporti extraeuropei del Belgio, i più significativi sono senza

dubbio quelli con le ex colonie: Zaire, Ruanda e Burundi.

46 Cfr. [Coolsaet 2000].

48

3.5.2. Paesi Bassi

I Paesi Bassi47, analogamente al Belgio, sono profondamente legati al processo di

integrazione europea, anche se rispetto ai loro vicini hanno una maggiore attenzione ad

evitare eventuali conflitti tra UE e NATO.

Per quanto concerne le linee di politica estera, il forte europeismo spinge i Paesi Bassi a

cercare sistematicamente l'accordo con gli altri membri su ogni questione

internazionale, anche alla luce dell'assenza di particolari legami con paesi extraeuropei.

In ambito europeo, invece, i Paesi Bassi sono legati in modo speciale a Belgio e

Lussemburgo nell'ambito del Benelux.

3.5.3. Danimarca

La Danimarca48, entrata nella CE sulla scia dell'adesione britannica, ha fin dall'inizio

una posizione problematica per il processo di integrazione in tema di sicurezza e difesa,

essendo sostanzialmente recalcitrante rispetto ad ogni ipotesi che incida sul

multilateralismo intergovernativo della PESC. Le questioni difensive sono, nell'ottica

danese, ancorate alla dimensione atlantica, con una conseguente, sistematica

opposizione ad ogni ipotesi di progresso49 in ambito europeo; questa linea, tra l'altro, si

è concretizzata, durante il vertice di Edimburgo (1992), nella previsione di alcune

specifiche clausole di opt-out sulle questioni di sicurezza.

In un eventuale, futuro processo di comunitarizzazione del secondo pilastro, la

posizione danese rischia di costituire un intralcio da non sottovalutare, anche perché

47 Cfr. [Coolsaet 2000]. 48 Cfr. [Tonra 2000]. 49 Tale progresso è peraltro previsto, subordinatamente alla volontà del Consiglio, nell'art. 17 del TUE.

49

potrebbe funzionare da catalizzatore per le posizioni di quegli Stati più scettici e legati

alla gestione intergovernativa delle questioni di sicurezza e di difesa.

3.5.4. Irlanda

L'Irlanda50, entrata nella CE come la Danimarca sulla scia dell'adesione britannica, ha

un'impostazione in politica estera basata sul neutralismo. Nel corso degli anni,

nonostante questo elemento ideologico radicato nell'opinione pubblica, l'Eire ha saputo

integrarsi in modo sufficientemente disciplinato nel quadro della PESC.

Per quanto concerne i rapporti con gli Stati terzi, l'Irlanda ha tradizionalmente un

rapporto speciale con gli USA, dovuto alla forte comunità di irlandesi emigrati nei secoli

passati in America, che tuttavia non ha mai portato ad un allineamento irlandese sulle

posizioni dell'Alleanza atlantica. Un altro importante, anche più controverso, rapporto

particolare dell'Irlanda è quello con il vicino Regno Unito, che ricomprende (per alcuni,

occupa) l'Irlanda del Nord.

3.5.5 Grecia

La Grecia51 vive una situazione molto particolare: è infatti l'unico Stato membro a non

confinare con nessun altro Stato dell'UE. Questa condizione, unita alla natura instabile

(Stati balcanici) o addirittura potenzialmente ostili (Turchia) degli Stati confinanti,

rende la Grecia particolarmente sensibile alla tematica della sicurezza.

L'adesione alla CE è stata per la Grecia una scelta dettata dunque anche da significative

considerazioni relative alla sicurezza derivante dall'appartenenza; un altro aspetto

fondamentale dell'adesione alla CE è stata una scelta forte di identità nazionale: la

50 Cfr. [Tonra 2000]. 51 Cfr. [Kavakas 2000].

50

Grecia è infatti da secoli sospesa tra l'appartenenza piena all'Occidente, per la quale

sembra ora aver definitivamente optato, e l'appartenenza al mondo ortodosso, di cui il

rapporto speciale (ormai in declino) con la Serbia e la pressioni interne della Chiesa

ortodossa sono esempî tutt'altro che trascurabili.

La Grecia tradizionalmente ha un ruolo marginale nelle relazioni internazionali,

eccezion fatta per le tre "questioni nazionali" greche: la minaccia turca, la questione di

Cipro e la stabilità dei Balcani. La gestione di questi delicati rapporti costituisce per la

Grecia una questione politica di primo piano e, in seguito all'ingresso nella CE, sono i

campi in cui la repubblica ellenica cerca maggiormente di fare pressione per allineare

gli altri Stati membri sulle proprie posizioni. La partecipazione all'UE, pur avendo

portato significative garanzie di sicurezza per la Grecia, ne ha anche in parte influenzato

la postura internazionale, anche in relazione alle questioni nazionali greche; ad esempio,

nonostante i tradizionali legami con la Serbia ortodossa, la Grecia non ha potuto che

allinearsi sulle posizioni intransigenti degli altri Stati membri, maturate alla fine degli

anni '90 sulla questione kosovara.

Per quanto concerne le relazioni internazionali che non ricadono tra le questioni

nazionali greche, l'ingresso nella CE ha costituito un'occasione unica per dare alla

Grecia un'effettiva possibilità di partecipazione attiva alla società internazionale,

fornendole tra l'altro accesso a fonti informative ed esperienze operative che altrimenti

non avrebbe mai potuto ottenere da sola.

51

3.5.6. Portogallo

Il Portogallo52, dopo il cambiamento di regime del 1975, è uscito dall'isolamento che

aveva contraddistinto fino ad allora i suoi rapporti internazionali, eccezion fatta per le

sue colonie, fino ad allora mantenute nonostante il movimento di decolonizzazione in

atto in tutto il mondo. Il processo di effettiva ricostruzione delle relazioni internazionali

portoghesi è cominciata solo a metà anni '80, con l'ingresso nella CE.

Nonostante la perdita delle colonie, il Portogallo ha cercato di mantenere con esse un

buon rapporto, creando nel 1996 la comunità dei paesi lusofoni53, che comprende, oltre

alla madreapatria, Brasile, Mozambico, Angola, Capo Verde, São Tomé e Principe,

Guinea-Bissau.

A parte questo rapporto speciale con le ex colonie, il Portogallo ha sostanzialmente

subordinato la condotta delle proprie relazioni internazionali alle scelte ed all'agenda

formulate a livello di UE. In particolare, il Portogallo si è inserito nel gruppo degli Stati

del Sud impegnati nella partnership euromediterranea.

3.5.7. Spagna

La Spagna54, fin dalla morte di Franco, avvenuta nel 1975, ha intrapreso il cammino per

rivalutare il proprio peso internazionale, a cominciare dalla propria adesione alla NATO

(1982) ed alla CE (1985).

Per la giovane democrazia iberica, non si è trattato di un processo indolore, in quanto le

pressioni interne per una posizione più neutrale nei confronti degli USA55 erano molto

forti (e rimangono tuttora piuttosto forti nella società spagnola, con la conseguenza che

52 Cfr. [Magone 2000]. 53 Comunidade de Paises de Lingua Portuguesa. 54 Cfr. [Kennedy 2000]. 55 Franco aveva concesso agli USA il diritto di avere alcune basi militari nella penisola iberica.

52

la prospettiva di una difesa europea è vista come una chance di affrancamento dalla

protezione americana).

La politica estera spagnola, dopo un lungo periodo di sostanziale isolamento sul piano

internazionale durante il governo di Franco, ha conosciuto un periodo di ritrovata

apertura lungo le proprie tradizionali linee di fondo: l'attenzione al bacino del

Mediterraneo e al Sud America.

Il coinvolgimento nel rapporto tra gli Stati del Mediterraneo, cresciuto anche a spese

dell'influenza degli altri due grandi attori regionali europei, l'Italia e la Francia, ha

conosciuto un momento significativo nel 1995 con la Conferenza Euromediterranea di

Barcellona. In questo processo, hanno avuto un ruolo significativo i rapporti

tradizionalmente cordiali che la Spagna intrattiene coi paesi arabi della sponda Sud del

Mediterraneo. Un fattore cruciale per rendere più credibile la politica estera spagnola

nel Mediterraneo è stato senza dubbio la sua europeizzazione, ovvero il coordinamento

delle iniziative, anche economiche, dei diversi Stati dell'UE.

Lo stesso processo di europeizzazione è stato invece sostanzialmente inefficace per quel

che riguarda il Sud America, dove le principali iniziative sono gli accordi commerciali

intercorsi tra l'UE ed altre organizzazioni regionali, come il Mercosur56.

La posizione della Spagna è sostanzialmente favorevole ad un proseguimento

dell'integrazione della dimensione difensiva a livello di UE, nonostante il processo di

allargamento verso Est abbia reso Madrid più attenta alla tutela pragmatica dei proprî

interessi nazionali.

56 Mercato comune del Cono Sud dell'America latina, organizzazione nata nel 1991 (ed entrata in funzione del 1995) da un accordo tra Brasile, Argentina, Uruguay e Paraguay, con lo scopo di dare vita ad un'area di libero scambio.

53

3.5.8. Austria

L'Austria57, costituzionalmente neutrale fin dal 1955, ha scelto l'adesione all'UE dopo

l'89, anche con lo scopo di tutelare la propria sicurezza, potenzialmente minacciata dalla

vicinanza ai Balcani e alle neonate repubbliche dell'Europa dell'Est. La posizione

neutralista dell'Austria, sebbene conservata sulla carta, va progressivamente

ridefinendosi, tanto da non porre problemi ad una piena partecipazione alla PESC.

Nel quadro di un sostanziale allineamento sulle posizioni dell'UE in materia di relazioni

internazionali, l'Austria conserva una sensibilità particolare nei riguardi dei Balcani, dei

rapporto bilaterali con la Svizzera e del transito nei valichi alpini.

3.5.9. Finlandia

La Finlandia ha attraversato la Guerra fredda attestata su posizioni neutrali58. A pesare

sulle valutazioni dei finnici è stata, più di ogni altro fattore, la vicinanza dell'allora

URSS, che durante la Seconda guerra mondiale aveva sconfitto anche la Finlandia.

Segno tangibile delle pressioni sovietiche è stato il Trattato finno-sovietico di amicizia,

cooperazione e mutua assistenza, siglato nel 1948 ed in vigore fino al 1992.

Venute meno le pressioni dei blocchi dopo 1989, la Finlandia si è trovata in una

posizione piuttosto delicata dal punto di vista della difesa: il processo di disgregazione

dell'URSS stava progressivamente destabilizzando l'area, delineando potenziali rischi di

escalation militari negli Stati che cercavano indipendenza da Mosca. In questo contesto,

la Finlandia ha cercato l'ingresso nell'UE anche in ottica difensiva.

57 Cfr. [Phinnemore 2000]. 58 Cfr. [Miles 2000].

54

In seguito all'adesione, la Finlandia ha armonizzato senza particolari problemi le proprie

relazioni internazionali con quelle dell'UE; si distingue, tra gli Stati membri, per i

rapporti particolarmente amichevoli che intrattiene con la Federazione russa.

3.5.10. Svezia

La Svezia59, come e più della Finlandia, ha scelto la linea neutrale nel corso di tutta la

Guerra fredda e tutt'ora risente, più dei vicini finnici, di un'inclinazione neutralista nella

propria opinione pubblica. Un progressivo riavvicinamento al resto d'Europa è senza

dubbio avvenuto, sia attraverso l'ingresso nell'UE, sia attraverso un rapporto di

collaborazione sempre più stretto con la NATO.

L'agenda e la postura nelle relazioni internazionali della Svezia si sono adattate in modo

disciplinato all'appartenenza all'UE.

3.5.11. Nuovi Stati membri

Estonia, Lettonia e Lituania, indipendenti tra le due Guerre mondiali e caduti sotto la

dominazione sovietica dopo il 1945, hanno riconquistato la loro indipendenza in

concomitanza con la dissoluzione dell'URSS60. L'obiettivo di garantirsi il riconoscimento

sul piano internazionale ed inibire le velleità egemoniche russe ha guidato per tutti gli

anni '90 la politica estera delle tre repubbliche baltiche; l'obiettivo è stato raggiunto con

l'ingresso, nel 2004, nella NATO e nell'UE. Per quanto concerne i rapporti bilaterali, tutte

e tre le repubbliche hanno una stretta collaborazione con la Russia; la Lituania

condivide inoltre un partenariato strategico con la confinante Polonia.

59 Cfr. [Miles 2000]. 60 La Lituania nel 1990, l'Estonia e la Lettonia nel 1991.

55

La Polonia, il più grande e popoloso dei nuovi Stati membri, è stato uno dei protagonisti

dello sgretolamento dell'influenza sovietica sugli Stati dell'Europa dell'Est. Entrata a far

parte della NATO nel 1999 ed ora dell'UE, la Polonia rappresenta un significativo attore

regionale e intrattiene rapporti speciali con la Repubblica ceca, la Slovacchia e

l'Ungheria. La Polonia si segnala, tra gli Stati europei, per una particolare sensibilità al

rapporto atlantico.

La Repubblica ceca e la Slovacchia, nate nel 1993 dopo la scioglimento consensuale

della Cecoslovacchia, hanno perseguito e raggiunto l'obiettivo dell'ingresso nella

NATO61 e nell'UE.

La Slovenia, resasi autonoma nel 1991 dalla Jugoslavia, è entrata a far parte della NATO

e dell'UE nel 2004. Attore strategico per la sua posizione nei Balcani, in prossimità

dell'ultima zona instabile d'Europa, ha con l'Italia un rapporto di stretta collaborazione.

L'Ungheria, liberatasi dal dominio sovietico, dopo il raggiungimento dell'adesione a

NATO ed UE (2004) ha come obiettivo primario di politica estera la tutela delle forti

minoranze magiare presenti negli Stati limitrofi: 1,6 milioni62 in Romania, 600 mila in

Slovacchia, 300 mila in Serbia-Voivodina, 200 mila in Ucraina.

I nuovi membri dell'UE reduci da decenni di dominazione comunista, sia essa sovietica

o titina, hanno avuto come obiettivo primario quello di entrare a far parte di quello che

durante la Guerra fredda è stato definito "il mondo libero". Questo processo di

riavvicinamento tra l'Europa occidentale e quella orientale è avvenuto in modo

determinante attraverso le trattative per l'adesione alle due più grandi e significative

organizzazioni internazionali: l'UE e la NATO. Se la prima ha costituito l'effettiva

possibilità di implementare anche nell'Europa orientale l'economia di mercato ed il

61 La Repubblica ceca nel 1999 e la Slovacchia nel 2004. 62 L'Ungheria ha 10 milioni di abitanti.

56

modello sociale occidentale, la seconda ha costituito (soprattutto nel clima di incertezza

sulle sorti russe subito dopo la dissoluzione dell'URSS) la certezza di entrare nell'orbita

degli USA e di garantirsi la loro protezione militare e la possibilità di ammodernare i

proprî apparati difensivi63. Quest'ultimo aspetto spiega come, nell'impostazione della

politica esterna nazionale e comunitaria, gli Stati dell'Est europeo si dimostrino, seppur

con alcuni distinguo, apertamente filoatlantisti, con immaginabili ripercussioni su ogni

tentativo di sviluppare politiche significativamente divergenti, se non in contrasto, con

Washington.

L'isola di Cipro ha una posizione strategica per la sua vicinanza alla zona mediorientale

e, più in generale, per il controllo del Mediterraneo orientale. Cipro è politicamente

divisa in due zone dal 1974, quando in seguito ad un tentativo di annessione dell'isola

alla Grecia (la maggioranza della popolazione è infatti greca) le truppe turche

occuparono la parte Nord dell'isola (circa un terzo del territorio complessivo) ed

espulsero la popolazione di origine greca, imponendo un'amministrazione separata.

Quest'ultima fu trasformata in Repubblica Turca di Cipro del Nord, sostanzialmente

riconosciuta solo da Ankara e suo protettorato. La parte Sud dell'isola (greco-cipriota),

rimasta libera e presidiata da due basi militari britanniche64, è entrata nell'UE nel 2004 e

ha come obiettivo primario di politica estera la riunificazione con la parte Nord. Il

fallito referendum per il piano di riunificazione promosso dall'ONU ha confermato l'alta

conflittualità delle relazioni sull'isola, che costituisce tra l'altro uno dei maggiori punti

di attrito tra la Grecia e la Turchia e costituisce uno dei tanti fattori che hanno finora

inibito l'ingresso di quest'ultima nell'UE.

63 cfr. [Schimmelfenning 2003] 64 Cipro fa parte, dal 1961, del Commonwealth.

57

L'altro Stato insulare entrato a far parte dell'UE nel 2004, Malta, è invece caratterizzato

da una situazione di completa stabilità politica: soddisfatto l'obiettivo primario

dell'ingresso nell'Unione, essa costituisce un avamposto europeo nel Mediterraneo, in

prossimità delle coste Nord dell'Africa e quindi cruciale per la gestione di eventuali

flussi migratorî massicci.

3.6. Stati candidati

Bulgaria e Romania sono due degli Stati dell'Europa orientale che dopo essersi liberati

dall'influenza sovietica hanno intrapreso la strada delle riforme democratiche per

colmare il divario sociale ed economico che le separa dal resto del continente. I notevoli

progressi fatti hanno portato ad un pieno inserimento di questi due Stati, un tempo parte

del blocco di Varsavia, nella NATO (2004). Inoltre, in occasione del Consiglio Europeo

di Copenaghen del dicembre 2002, è stato fissato l'obiettivo del 2007 per la loro

adesione all'UE.

La Turchia ha come obiettivo strategico centrale in politica estera l'adesione all'UE, alla

quale è candidata dal 1999 (dal 1996 è invece ad essa legata da un'unione doganale).

Unico Stato membro della NATO (dal 1952) a maggioranza musulmana, è impegnato in

un intenso processo di riforme, ma restano forti ostacoli all'ipotesi di un suo ingresso

nell'UE per diverse ragioni: la parzialità del suo processo di riforme interne, il ruolo

dell'esercito (che è garante della Repubblica turca, ruolo quantomeno inedito in uno

stato democratico), la questione cipriota, un contenzioso sullo spazio aereo e sulle acque

territoriali nel Mare Egeo con la Grecia (che, in quanto Stato membro UE, ha diritto di

58

veto sulle nuove adesioni), il mancato rispetto dei diritti umani nei confronti delle

minoranze (in particolare, di quella curda) e una significativa eterogeneità politica e

sociale rispetto agli Stati europei. La rilevanza e la complessità di tali ragioni può far

legittimamente prevedere che, nonostante le pressioni statunitensi, occorra ancora molto

tempo prima che la questione dell'adesione turca possa giungere ad una sua risoluzione,

e non necessariamente nel senso dell'ingresso.

3.7. Dati statistici

In questa sezione sono riportati alcuni dati statistici che aiutano a meglio comprendere

la posizione degli Stati europei nel contesto internazionale.

59

Nel primo grafico, si possono vedere a confronto alcuni dati generali sulle principali

potenze del mondo: l'Europa, pur avendo una superficie nettamente inferiore a quella

cinese, americana e russa, ha una volta e mezzo la popolazione americana e tre volte

quella russa, ma poco più di un terzo di quella cinese. Dal punto di vista economico, il

PIL pro capite risulta nettamente inferiore rispetto a quello delle altre potenze

occidentali in seguito all'ingresso degli Stati dell'Europa orientale, che hanno standard

socioeconomici inferiori agli Stati dell'Europa occidentale.

superficie (migliaia di km²)

popolazione (milioni di ab.)

PIL pro capite (SPA*)

UE 3.893 459,5 23.300 USA 9.159 295,7 35.600 Cina 9.327 1.309,3 4.500 Russia 16.889 143,4 8.100 Giappone 365 127,4 25.900 India 3.287 1.041,1 n.d. Figura 1 - I dati fondamentali dell'UE e quelli delle altre grandi potenze a confronto (spa = standard di potere d'acquisto, pari a circa un €) (fonte: Eurostat).

60

Il secondo grafico propone una panoramica dell'appartenenza degli Stati europei alle

principali organizzazioni continentali.

UE NATO UEO UEO* Italia x x x Belgio x x x Francia x x x Germania x x x Grecia x x x Lussemburgo x x x Olanda x x x Portogallo x x x Regno Unito x x x Spagna x x x Danimarca x x x Estonia x x x Lettonia x x x Lituania x x x Polonia x x x Rep. ceca x x x Slovacchia x x x Slovenia x x x Ungheria x x x Austria x x Irlanda x x Svezia x x Finlandia x x Cipro x Malta x Bulgaria x x Romania x x Turchia x x Canada x USA x Figura 2 - Appartenenza alle principali organizzazioni internazionali europee (2006) (UEO* = Stati associati, partners o osservatori).

61

Il terzo grafico riporta la spesa militare delle principali potenze mondiali e l'incidenza

della spesa militare sul PIL. Si può notare come le spese degli Stati europei sono, in cifre

assolute, seconde solo alle spese statunitensi; occorre tuttavia prendere in

considerazione due aspetti, nel raffrontare questi dati con quelli dei paesi non

occidentali: le spese per il personale sono in occidente necessariamente più elevate

perché più elevati sono gli standard di vita; inoltre, l'incidenza sul PIL della spesa

militare delle potenze europee è inferiore e dunque il maggiore tasso di crescita delle

economie dei paesi non europei è destinata a ridurre, ceteris paribus, le differenze di

spesa tra gli Stati.

spesa militare in mld $ spesa militare in % PIL Italia 30,3 2,0 Francia 47,2 2,6 Germania 34,0 1,4 Regno Unito 51,0 2,8 USA 452,6 4,0 Cina 37,7 4,0 Russia 19,3 3,9 Giappone 42,4 1,0 India 19,0 3,0 Figura 3 - I principali budgets militari del mondo (2004) in miliardi di $ costanti (tassi 2003); i dati relativi a Cina e Russia sono stime (fonte: Stockholm International Peace Research Institute, 2006).

62

Il quarto grafico mostra la consistenza degli arsenali militari delle potenze mondiali;

appare evidente che l'eredità atomica della Guerra fredda pone ancora USA e URSS su un

livello nettamente diverso rispetto a quello di tutti gli altri Stati. In ogni caso, il

potenziale a disposizione di Stati dell'UE è il terzo per dimensioni e costituisce, almeno

sulla carta, un significativo punto di partenza per l'eventuale costruzione di una difesa

continentale.

testate nucleari USA 5.235 Russia 3.503 Francia 348 Regno Unito 185 (totale Stati UE) (533) Cina 200-400 Israele 200 India 40-50 Pakistan 30-50 Figura 4 - Dotazione degli arsenali delle attuali potenze atomiche (fonte: The Economist, 10/06/06, p. 24).

63

4. IL CONCETTO DI POTENZA CIVILE

Sanza avere arme proprie, nessun

principato è securo. MACCHIAVELLI,

Il Principe

4.1. Le definizioni della letteratura

L'origine della nozione di potenza civile è tradizionalmente ricondotta ad un breve

saggio di François Duchêne del 1973 dal titolo "La Comunità e le incertezze

dell'interdipendenza". Nel periodo storico segnato, tra l'altro, dall'ingresso del Regno

Unito nella CE, Duchêne analizza le potenziali prospettive che si aprono per un'azione

europea in politica estera, scartando due ipotesi, quella nazionalista e quella neutralista,

e proponendone una terza, quella della potenza civile.

La prima ipotesi che Duchêne prende in considerazione è quella di un nazionalismo su

scala europea, che porterebbe ad "una superpotenza europea" dotata di tutti le risorse

necessarie al suo ruolo, compresa una credibile dotazione militare, soprattutto in campo

nucleare; l'autore sostiene che "mentre un nazionalismo collettivo sarà probabilmente

una significativa tendenza dell'umore europeo, la sua più schietta espressione, una

politica di creazione di una superpotenza europea, è molto più improbabile che emerga,

perché manca il consenso"65. Il problema dipende dalla difficoltà di conciliare le scelte

delle due potenze nucleari europee e della Germania, dal problema di fronteggiare in

modo credibile la minaccia sovietica nel breve periodo una volta scelta la via di 65 [Duchêne 1973, p. 13].

64

sganciarsi da Washington, dal problema di far emergere nei confronti di iniziative

militari europee il sostegno popolare.

La seconda ipotesi è quella di un atteggiamento neutrale dell'Europa; Duchêne specifica

subito che "se si intende la neutralità come neutralità armata, come la Svizzera e la

Svezia lo hanno interpretato a partire dal Trattato di Vienna, oggi questa deve

significare possesso di un credibile deterrente nucleare. Questo affronta tutti i problemi

connessi allo sforzo di sviluppare una forza nucleare europea"66, riproponendo le

problematiche emerse nella prima ipotesi. "Se si intende la neutralità come neutralità

disarmata di una completa unione europea, anche questo sembra non credibile. È

possibile essere neutrali se si è piccoli abbastanza per avere un effetto quasi neutrale sul

proprio ambiente"67. Nel caso di un'entità delle dimensioni dell'Europa unita, questo non

è concepibile, come è difficile che gli Stati europei "possano contare sul fatto che la loro

neutralità sia permanentemente garantita da entrambe le superpotenze"68. Inoltre, "se

(per definizione) [gli Stati europei] fossero parzialmente, o selettivamente,

demilitarizzati, gli Stati non-nucleari, inclusa la RTF, enfatizzerebbero le politiche di

buon vicinato con l'URSS come garanzia per la sicurezza. Britannici e francesi

potrebbero enfatizzare i loro deterrenti nucleari. L'essenza della situazione sarebbe che

le percezioni sulla sicurezza dei membri della Comunità europea sarebbero

fondamentalmente divergenti e ciascuna diretta a relazioni bilaterali con l'URSS"69, con

la conseguenza ultima di minare il processo di integrazione europeo, le sue prospettive

di evoluzione e forse anche i risultati già raggiunti.

66 [Duchêne 1973, pp. 13-14]. 67 [Duchêne 1973, p. 14]. 68 [Duchêne 1973, p. 14]. 69 [Duchêne 1973, p. 14].

65

Duchêne scarta queste due ipotesi e, pur riconoscendo loro una significativa influenza

negli orientamenti politici europei, prende in considerazione una sorta di "terza via",

sostenendo che "l'interesse della Comunità europea come gruppo civile di paesi dotati di

potere economico ma relativamente sprovvisti di forze armate è per quanto possibile

quello di addomesticare le relazioni tra gli Stati, comprese quelle tra i proprî membri e

quelle con gli Stati al di fuori delle proprie frontiere. Questo significa cercare di dare ai

problemi internazionali il senso di responsabilità comune e le strutture di politica

contrattuale che sono state in passato associate quasi esclusivamente alla politica interna

e non a quella estera"70. Duchêne collega queste considerazioni ad una sorta di

"spontanea preferenza" per quelle che sono le "più intime caratteristiche" della società

europea: "fini e mezzi civili, un intima propensione per l'azione collettiva, che a sua

volta esprime, sebbene imperfettamente, i valori sociali di uguaglianza, giustizia e

tolleranza". Secondo Duchêne, in Europa "la straordinaria esposizione agli orrori della

guerra ha prodotto una delle popolazioni più risolutamente amilitari del mondo"71;

inoltre, l'autore sostiene che a contraddistinguere la cultura europea, dal New Deal allo

Stato sociale, vi è un "interesse per la giustizia sociale interna agli Stati che genera un

risveglio dell'intesse per i poveri che sono all'estero"72.

In questa accezione, la potenza civile supera la distinzione tra high e low politics73, ma

non si limita a negare l'esistenza della gerarchia ipotizzata dai realisti, bensì si spinge

fino relegare ad un ruolo marginale e residuale la forza militare. Contestualmente,

propone la cosiddetta "politica estera strutturale", che "limita l'anarchia internazionale

70 [Duchêne 1973, pp. 19-20]. 71 [Duchêne 1973, pp. 19]. 72 [Duchêne 1973, pp. 20]. 73 Per high politics si intendono le politiche di uno Stato finalizzate alla propria autodifesa e sopravvivenza nel sistema internazionale, ovvero essenzialmente le politiche riguardanti la difesa e le risorse militari (o comunque strategiche); per low politics si intendono tutte le altre politiche, ovvero le politiche economiche e, più in generale, non militari.

66

costruendo regimi internazionali e consolidando organizzazioni regionali altrove; inoltre

essa esprime una mutata percezione delle minacce e dei criterî di potenza, rafforzando

in casa propria e diffondendo nel mondo un potere strutturale legato alla società della

conoscenza rispetto al potere militare classico"74. In questa particolare accezione, il

neoregionalismo, ovvero la "aggregazione economica, commerciale, sociale e politica

tra Stati confinanti"75, costituisce la chiave di volta di questa alterazione dell'anarchia

internazionale che, senza implicare uno Stato globale, ipotizza un addomesticamento del

rapporto tra Stati che corrisponde ad un replicare in altre regioni del mondo il modello

europeo.

Pur essendo nobile e suggestiva, questa ipotesi non tiene conto dell'effettiva realtà del

sistema internazionale: anche se l'egida americana ha permesso agli Stati europei di

collaborare fino a condividere quote di sovranità, non significa che questa dinamica

possa essere riproposta anche in altre parti del globo. Non solo perché nessuno Stato,

nemmeno la superpotenza solitaria americana, ha attualmente la forza necessaria a farsi

garante dei rapporti tra tutti gli Stati del pianeta: durante la Guerra fredda, era

l'equilibrio bipolare a garantire la stabilità, ma ora, venuto meno il polo sovietico, il

campo di forze che soggiace al sistema internazionale appare molto poco prevedibile.

Anche qualora, a livello ipotetico, un attore avesse forza e volontà politica di farsi

garante, ciò non significherebbe affatto che Stati, privi della storia, delle strutture

politiche, sociali ed economiche che contraddistinguono gli Stati europei, fossero in

grado o volessero di procedere ad un'integrazione su base regionale.

Lo stesso Duchêne, nell'ultima parte del saggio, individua alcuni limiti della sua lettura

e in particolare ricorda che il perseguimento della "pace politica", generata dai "valori

74 [Telò 2004, pp. 197-198]. 75 [Telò 2004, p.87].

67

civili", implica "la comprensione pratica che gli standards civili non possono essere

mantenuti a meno che le politiche economiche e sociali non sostengano la società aperta

internazionale, che attualmente è data per scontata, in condizioni che stanno cambiando,

al punto che il suo futuro può essere ancora una volta rischio". Queste considerazioni si

chiudono con una prescrizione: "la Comunità europea deve essere una forza per la

diffusione internazionale di standards civili e democratici o sarà essa stessa più o meno

vittima delle politiche di potenza perseguite da potenze più forti e più coese di lei"76.

La considerazione che la società aperta internazionale è un ambiente favorevole alle

relazioni pacifiche tra gli Stati occidentali rinvia alla concreta valutazione che Hedley

Bull fa delle prospettive della nozione di potenza civile quando ricorda che "il potere o

l'influenza esercitate dalla Comunità europea e da altri attori civili del genere [dipende]

dall'ambiente strategico fornito dal potere militare di Stati che essi non [controllano]".

Bull tuttavia non si limita a mettere efficacemente in luce i limiti concettuali della

nozione di potenza civile, ma mette in luce come questo atteggiamento sia "la

vulnerabilità dei paesi dell'Europa occidentale, fintanto che essi rimangono senza i

mezzi necessarî a provvedere alla propria sicurezza militare"77.

Una riflessione di grande interesse sul concetto di potenza civile è stata recentemente

fatta da Mario Telò, che in "L'Europa potenza civile" fa un'attenta analisi del rapporto

tra neoregionalismo e concezione del ruolo di potenza civile dell'UE nel mondo.

Trascurando i dubbi circa la non convincente descrizione che l'autore fa del modello

socio-economico europeo e le conseguenze che ne trae circa l'esistenza e la sua natura

di "anima dell'integrazione europea", il testo propone un'accurata descrizione di alcuni

76 [Duchêne 1973, p. 20-21]. 77 [Bull 1982, p. 151].

68

elementi teorici nel campo delle relazioni internazionali che concorrerebbero a

"superare" le concezioni realiste e a dar forza al concetto di potenza civile.

Questi elementi sono, secondo Telò, nove, e nello specifico:

1. la tendenza di lungo periodo alla crisi della sovranità statale classica e dunque il

declino del primato delle questioni militari e di sicurezza;

2. la molteplicità della natura degli attori internazionali e '"l'emergere di logiche

funzionali di riorganizzazione dell'autorità" e dunque il superamento della concezione

statocentrica;

3. la molteplicità dell'azione di ogni singolo Stato e dunque la negazione dell'assunto

dell'unitarietà degli attori statali;

4. il superamento della distinzione tra politica interna ed estera e l'ancoraggio della pace

nella costituzione democratica interna di ciascuna delle unità del sistema e dunque il

primato della Seconda immagine di Waltz;

5. l'insufficienza dell'azione dello Stato di fronte alle "grandi emergenze della

governazione globale, la pace, l'ambiente, l'instabilità economica e finanziaria, la fame e

la povertà"78;

6. l'influenza crescente a livello internazionale del potere "strutturale", ovvero "della

conoscenza, del sapere, della tecnologia, rispetto al potere militare o economico";

7. "l'importanza del multilateralismo e la pertinenza delle sue interpretazioni non

utilitaristiche";

8. la CE e la UE come casi esemplificatori, modelli a cui ispirarsi;

9. il processo di "europeizzazione" delle politiche degli Stati UE79.

78 Si impiega il termine "governazione" traducendo il termine inglese diffuso in letteratura ed in campo giornalistico, con fiducia nelle possibilità espressive offerte dalla lingua italiana e in accordo con quanto sostenuto nella nota terminologica contenuta in [Telò, p. IX]. 79 cfr. [Telò 2004, pp. 211-212].

69

L'argomentazione di Telò è molto accurata e complessa e, in questa sede, è possibile

rispondere in modo solo parziale alle complesse questioni sollevate:

1. Non esistono prove tangibili del fatto che, al di fuori dell'Occidente, sia in atto un

processo di diminuzione delle questioni di sicurezza e militari; anzi, all'interno degli

stessi Stati occidentali le questioni sollevate dalla sfida del terrorismo internazionale

obbligano ad una riconsiderazione del ruolo degli Stati in quanto garanti primarî della

sicurezza dei proprî cittadini. Inoltre, in numerose aree del mondo, come ad esempio in

Medio oriente e Asia, si assiste ad un aumento della tensione e dell'attenzione riguardo

alle risorse difensive80.

2. Le organizzazioni internazionali, quelle transnazionali e le imprese multinazionali,

pur avendo la loro influenza, agiscono sempre e comunque in un sistema le cui regole

sono stabilite dagli Stati: basti pensare all'assoluta inefficacia dell'ONU laddove manchi

alle sue decisioni il consenso degli Stati.

3. Il fatto che la governazione di società complesse come quelle attuali richieda una

specializzazione dell'azione statale tale per cui si possono generare parziali

incongruenze e potenziali conflitti tra diversi settori non significa necessariamente che il

quadro generale delle politiche governative sfugga al controllo centrale; inoltre, in caso

di aperta divergenza tra livelli di governo diversi, si assiste ad un sistematico prevalere

delle autorità superiori. Infine, il verificarsi di sporadici fenomeni di incongruenza nelle

diverse politiche di un singolo Stato può essere sintomo di una sua instabilità interna e

non necessariamente di un mutamento dell'intero sistema internazionale.

4. Telò ripropone, associata all'idea di potenza civile, quella che, in buona sostanza, è

l’interpretazione neokantiana della teoria della pace democratica, che sostiene che il

80 Si pensi, ad esempio, alle questioni relative alla vicenda del nucleare iraniano, indiano, pakistano e nordcoreano.

70

contemporaneo instaurarsi di democrazie tra loro unite da un foedus pacificum e da

liberi commerci permetta una pacificazione delle relazioni tra Stati. Questa spiegazione

della pace democratica non è affatto pacificamente accettata e, come ricorda la scuola

realista, può essere una contingenza storica o, come suggerisce Owen, un portato della

combinazione tra liberalismo e democrazia81.

5. Anche ammesso che le grandi emergenze della governazione globale non siano un

effetto dell'agenda setting dei media, la loro portata globale e l'insufficienza della

singola azione statale non implica che gli Stati per collaborare tra loro debbano

rinunciare alla loro sovranità.

6. La portata della "politica estera strutturale" è controversa e occorre tenere in

considerazione tutte le costrizioni imposte dalla struttura internazionale: conoscere il

modo in cui il sistema internazionale si struttura e le dinamiche dei rapporti tra gli Stati

non si significa poter intervenire su queste stesse dinamiche. Inoltre, per quanto strette e

profonde possano essere le relazioni economiche e culturali, nessuno Stato può

plausibilmente rinunciare a difendere i proprî cittadini, poiché nulla garantisce che tali

relazioni siano destinate a durare nel tempo. Infine, per quanto pacifiche e buone siano

le intenzioni di uno Stato o di un gruppo di Stati, nulla impedisce che il loro operato sia

percepito da altri Stati come in tentativo di imposizione di un'egemonia, con le

conseguenze che nel lungo periodo questa percezione può avere.

7. Il multilateralismo, anche se in alcune condizioni la situazione di interdipendenza

complessa ha la sua importanza fondamentale per spiegare le relazioni tra Stati, non

81 Col corollario che, mentre la democrazia in quanto metodo di selezione delle élites è applicabile con relativa facilità anche alle società non occidentali, il pensiero liberale è intimamente connaturato alle radici storiche, filosofiche e religiose dell'Occidente e quindi è di "esportazione" molto più difficile. Per approfondire, v. J. Owen, How Liberalism Produces Democratic Peace, in "International Security", 19, 2, pp. 87-125.

71

sfugge, soprattutto al di fuori dell'Occidente, alle considerazioni del realismo circa la

cooperazione tra gli Stati.

8. Per quanto concerne il ruolo di modello del processo di integrazione europeo,

valgono le considerazioni fatte in precedenza.

9. L'europeizzazione delle politiche nazionali degli Stati UE non implica, per ragioni

analoghe alla non-esportabilità del modello di integrazione regionale europeo, che lo

stesso processo possa avvenire in altre regioni e nemmeno che esso sia irreversibile e

non una contingenza.

4.2. I tre pregiudizî della nozione potenza civile

Analizzandolo più da vicino, il concetto di potenza civile risulta essere fortemente

limitato da tre pregiudizî: il pregiudizio di astrazione, il pregiudizio pacifista ed il

pregiudizio politico.

4.2.1. Il pregiudizio di astrazione

Il primo pregiudizio, il pregiudizio di astrazione, è dovuto alla mancanza di

comprensione del fatto che la posizione dell'Europa occidentale nel sistema delle

relazioni internazionali è, dalla fine della Seconda guerra mondiale, del tutto

eccezionale rispetto alle dinamiche classiche delle relazioni tra Stati a causa del

protettorato statunitense. Questa situazione è anomala, anche se finora relativamente

stabile, e dipendente dal ruolo sistemico e dalla volontà politica degli USA: qualora

questi ultimi decidessero di attestarsi su posizioni isolazioniste, peraltro in precedenza

72

tipiche della loro politica estera, l'UE si troverebbe sostanzialmente non in grado di

provvedere in modo credibile alla propria difesa. Questo dato, tuttavia, è spesso preso in

considerazione come un'opzione astratta di accademia più che come un'effettiva

possibilità politica; se questa considerazione può valere nel breve e nel medio periodo,

nulla garantisce che valga anche nel lungo. Il fatto che gli Stati europei, pur

impegnandosi relativamente poco per la propria difesa, abbiano conosciuto un'epoca di

tranquillità e pacificazione grazie alla protezione statunitense ha generato la

convinzione (per astrazione) che uno Stato, od un insieme di Stati, possano lasciare in

secondo piano la questione della difesa, subordinandolo alle considerazioni economiche

e sociali. La solidità della protezione statunitense ha, in sostanza, generato l'illusione

che le risorse di violenza non fossero più necessarie nell'ambito del sistema

internazionale. In realtà, non erano necessarie solo agli Stati europei e solo perché gli

USA avevano valutato conveniente proteggere anche loro. Impiegare la nozione di

potenza civile senza prendere in considerazione questo fatto determinante significa non

tenere nella debita considerazione i fatti ed elevare ad un grado di astrazione non

giustificabile la mera descrizione di una situazione congiunturale.

4.2.2. Il pregiudizio pacifista

Il secondo pregiudizio, il pregiudizio pacifista, è direttamente collegato al primo:

quando si sostiene che le relazioni all'interno dell'arena internazionale dovrebbero

essere "addomesticate" in analogia a quanto avviene nelle arene nazionali, si

presuppone che l'elemento delle violenza sia completamente escluso da queste ultime.

In realtà si tratta di una falsa credenza: nelle arene nazionali, la violenza esiste, ma è

oggetto di un monopolio tendenziale da parte dell'organizzazione statale; quando si

73

invoca un'analogia tra sistema internazionale e sistemi nazionali, ci si focalizza sul

rapporto tra gli individui, regolati dalla presenza (almeno negli Stati civili) dello stato di

diritto e si dimentica che a garanzia di questo esiste una "forza pubblica", in grado di far

valere coercitivamente le decisioni prese in conformità a quanto previsto

dall'ordinamento politico. Affinché si possa avere un'analogia tra la pacificazione e

l'esclusione della violenza nei rapporti tra gli individui e la pacificazione e l'esclusione

della violenza nei rapporti tra gli Stati, occorrerebbe la presenza di uno Stato globale

dotato di un monopolio tendenziale della violenza e quindi in grado di farsi garante del

rispetto del diritto, che altrimenti è destinato a trovare difficile applicazione quando si

trovi in contrasto cogli interessi strategici di un attore dotato di risorse di violenza

autonome82.

4.2.3. Il pregiudizio politico

L'atteggiamento derivante dai primi due pregiudizî rinvia direttamente ad un problema

che non è solamente analitico: si tratta dell'uso valutativo del concetto di potenza civile,

ovvero a quello che potrebbe essere definito un pregiudizio politico.

Se il concetto di potenza civile fosse solamente costituito dalla sua dimensione analitica,

non si riuscirebbe a spiegarne in modo convincente la persistenza che esso ha avuto

anche dopo le crisi petrolifere degli anni '70 e, soprattutto, dopo la scomparsa

dell'equilibrio bipolare. Il successo del concetto di potenza civile deve essere ricondotto

anche al fatto che esso non è stato concepito solamente come uno strumento, ma ha

anche una dimensione apertamente politica e prescrittiva, come mette in evidenza Telò

82 Come ben sa chi si occupa delle decisioni dell'ONU.

74

riferendosi alla nozione di potenza civile di Duchêne come "capacità della Comunità di

esercitare un ruolo interno ed esterno di civilizzazione"83.

Giudicare la bontà delle valutazioni politiche che soggiacciono all'atteggiamento

prescrittivo associato alla nozione di potenza civile trascende gli scopi di questo

lavoro84. Di certo tuttavia si può dire che analizzare una realtà sistemica complessa

richiede uno sforzo scientifico e cognitivo che mal si coniuga con valutazioni politiche

formulate a priori rispetto all'analisi: nel caso in questione, escludere l'impiego delle

forza militare perché la si avversa come opzione politica non implica che essa cessi di

essere importante nell'ambito delle relazioni internazionali. Il rischio è quello di

sottovalutare una delle variabili che concorrono in modo determinante ad influenzare il

comportamento degli attori del sistema. La dimensione valutativa e prescrittiva

dovrebbe essere introdotta successivamente a quella analitica e procedere cercando di

dare fondamento analitico a giudizî già formulati porta ad una conoscenza ampiamente

imprecisa della realtà e mina il perseguimento anche di quegli obiettivi che, di per sé,

sarebbero moralmente condivisibili.

4.3. Oltre il concetto di potenza civile

Quanto finora detto ha permesso di mettere in dubbio l'utilità nella ricerca

internazionale del concetto stesso di potenza civile e di considerare seriamente la

possibilità di relegarlo all'ambito del dibattito politico e non di quello scientifico.

83 [Telò 2000, pp. 174]. 84 Una domanda su tutte: cosa si intende per civilizzazione? Oppure, per quanto riguarda la posizione di marcato pacifismo della nozione di potenza civile, qual é la gerarchia tra i valori: viene prima la pace o la libertà? O la giustizia?

75

Occorre tuttavia domandarsi come sia possibile recuperare le intuizioni utili che hanno

caratterizzato le riflessioni su questo tema.

Innanzitutto, non si può fare a meno di confrontarsi con l'anomalia europea nel sistema

internazionale: il fatto che lo sviluppo dell'influenza degli Stati dell'Europa occidentale

nel sistema internazionale in relativa scarsità di risorse militari sia attribuibile non tanto

ad un mutamento delle dinamiche essenziali delle relazioni internazionali quanto alla

presenza di un attore, gli USA, in grado di produrre sicurezza per tutto l'Occidente85 non

significa che non occorra prendere in seria considerazione le dinamiche che hanno

contribuito alla formazione di questa anomalia e le condizioni (nello specifico, il

mantenimento della società aperta internazionale, come ricordava lo stesso Duchêne)

della sua persistenza anche in un contesto di mutata polarità, ivi inclusa una riflessione

sulla possibilità stessa che questa persistenza duri oltre l'inerzia di breve e medio

periodo.

Un secondo spunto di riflessione che è "lasciato in eredità" dalla nozione di potenza

civile è il dato innegabile del diminuire delle distanze tra high e low politics: un dato

congiunturale dell'attuale situazione del sistema internazionale è il costo molto alto

dell'impiego delle risorse di violenza86 e la scelta di vie economiche per perseguire i

proprî obiettivi è spesso una scelta vantaggiosa. Questa situazione va studiata, in

riferimento a tutti gli Stati del sistema, sia nelle sue cause (che in qualche modo

sembrano trascendere almeno in parte le spiegazioni realiste), sia nelle sue possibili

evoluzioni, ma senza dimenticare che si tratta di un dato congiunturale, che la 85 La deterrenza nucleare durante la Guerra fredda ne è un caso esemplare, ma anche dopo la dissoluzione del regime sovietico gli USA sono rimasti, se non i "poliziotti del mondo", almeno quelli dell'Occidente, come la necessità di un intervento NATO in Kosovo ha dimostrato, mettendo in serio dubbio le capacità operative autonome degli Stati UE anche nel caso in cui un conflitto scoppi sullo stesso continente europeo. 86 Non si tratta di un costo intrinseco, ma di un costo indiretto: "l'uso della forza ha spesso effetti costosi su obiettivi diversi dalla sicurezza. Inoltre, nelle democrazie occidentali, l'opposizione popolare ai conflitti militari prolungati è molto alta" [Keohane e Nye 1977, p. 29].

76

sopravvivenza continua e continuerà a costituire l'obiettivo primario degli Stati e che il

mutare delle condizioni dei rapporti internazionali può far aumentare nuovamente il

divario esistente tra high e low politics.

Un terzo spunto di riflessione significativo riguarda i mezzi attraverso i quali agirebbe

la potenza civile; tutte le risorse non militari di cui la nozione di potenza civile fa uso

per agire nel sistema internazionale sono anche strumenti di cui le potenze, nel senso

tradizione del termine, hanno fatto e fanno largo uso. Esiste tuttavia una differenza nella

portata che questo utilizzo ha: oltre alle questioni di scala (le risorse dispiegabili da

parte di tutta l'UE sono naturalmente superiori a quelle che potrebbe dispiegare un

singolo Stato), vi è anche una questione di diversa percezione da parte della controparte

e, di conseguenza, di diverso impatto. Le stesse risorse (non militari) impiegate da uno

Stato che dispone anche di risorse militari e da uno Stato che scelga di non dotarsene in

modo significativo possono avere un impatto diverso ed essere percepite, nel primo

caso, come parte integrante del dilemma della sicurezza oppure, nel secondo caso, come

più legate alla questione dell'interdipendenza. Oltre a questo aspetto, nel caso specifico

dell'UE, occorre prendere in considerazione il fatto che le risorse non militari impiegate

singolarmente da uno Stato europeo possono essere percepite dalla controparte come

maggiormente vincolanti in quanto facenti parte di un'ottica di rapporto bilaterale,

mentre l'impiego di quelle stesse risorse non militari in quadro multilaterale, come

quello dell'UE nel suo rapporto con uno Stato estero, possono lasciare a quest'ultimo

(almeno a livello di percezione) maggior margine di manovra e quindi dar vita a

rapporti di interdipendenza politicamente più accettabili. Queste considerazioni

dovrebbero essere fatte soprattutto con riguardo all'attrattività che l'UE ha nei confronti

dei proprî vicini, siano essi potenziali Stati membri o meno.

77

Un quarto ed ultimo spunto che può venire indirettamente dalla nozione di potenza

civile è quello relativo all'atteggiamento delle élites europee, che in larga parte hanno

fatto del perseguimento della sicurezza nazionale quasi esclusivamente attraverso vie

non militari un habitus mentale. Lo studio delle Relazioni internazionali, come ricorda

Waltz, "non è quello di dire come dirigere il mondo, incluse le sue grandi potenze, ma

quello di individuare come variano le possibilità delle grandi potenze di governare in

modo costruttivo gli affari internazionali al variare del sistema"87; se l'UE, in qualunque

forma gli Stati decideranno di gestire l'effetto combinato delle proprie politiche estere88,

è o sarà una delle grandi potenze del sistema internazionale, occorre tenere conto di

questa tendenza delle sue élites, o meglio dell'effetto che le costrizioni del sistema

avranno su questa tendenza, nel momento in cui si analizzeranno le possibili linee guida

in politica estera, ovvero le risposte che l'UE in quanto attore darà alle pressioni del

sistema.

Questi spunti di riflessione, così come la posizione unica degli Stati UE nel sistema

internazionale, possono essere inquadrati, approfonditi e dare i loro frutti nell'ambito del

dibattito delle Relazioni internazionali in modo migliore se il concetto di potenza civile

viene considerato null'altro che un riferimento ad un'avversione delle élites (europee)

per il ricorso alle risorse di violenza nell'ambito del rapporto tra gli Stati, dentro e fuori

dall'Europa. L'ideale tuttavia sarebbe una sua completa eliminazione, onde evitare che

l'avversione per le risorse militari si trasformi nella convinzione che una potenza che

voglia essere autonoma89 possa rinunciare ai mezzi per garantirsi la sopravvivenza.

87 [Waltz 1979, p. 382]. 88 Inclusa l'opzione estrema di una politica estera comune gestita a livello sovranazionale. 89 Autonoma non nel senso di isolata dal resto del sistema internazionale, ma in grado di scegliere e perseguire il proprio sistema di valori e la propria agenda politica, pur prendendo in considerazione le costrizioni sistemiche.

78

5. L'UE E GLI SCENARÎ FUTURI

Magna pars est profectum velle proficere. LUCIO ANNEO SENECA,

Ad Luciliun epistolarum moralium

5.1. L'UE: le origini del presente

L'UE ha raggiunto, con il suo allargamento a 2590, dimensioni inedite e potenzialità

maggiori di quelle di qualunque Stato attualmente presente sulla scena internazionale.

Questo processo di allargamento è stato senza dubbio il mezzo di politica estera più

efficace che gli Stati europei abbiano messo in atto per garantire la propria sicurezza:

attirare nell'orbita occidentale gran parte degli Stati europei del dissolto blocco

sovietico, assistendoli nella transizione verso la democrazia e l'economia di mercato e,

infine, includendoli a pieno diritto nell'UE, ha infatti permesso di stabilizzare un'area

confinante potenzialmente molto instabile. L'ingresso nell'UE della maggior parte dei

candidati validi ha tuttavia indebolito lo slancio della strategia di allargamento: con

l'annessione di Bulgaria e Romania, la riunificazione dell'Europa e la sua stabilizzazione

dovrebbero in questa fase concludersi, essendovi ancora per gli Stati balcani molti

ostacoli al livello di progresso necessario ad accedere all'UE, per non parlare della

questione turca. Ora che il processo di stabilizzazione attraverso l'assorbimento può

dirsi dunque compiuto, l'UE necessita di ripensare, ancor prima degli strumenti di

politica estera, il quadro generale dell'integrazione europea e la possibilità stessa,

90 E, a breve, a 27.

79

nonché l'eventuale natura e portata, dell'integrazione delle politiche estere degli Stati

membri. Per fare questo, occorre tuttavia accennare all'origine, la situazione e le

prospettive delle principali contingenze che limitano, dall'esterno come dall'interno, le

opzioni di scelta a disposizione delle élites politiche europee.

5.1.1. Contingenze esterne: il ruolo americano

Gli Stati europei, dopo la fine della Seconda guerra mondiale, hanno progressivamente

ma inesorabilmente perso il loro peso relativo in campo militare, investendo

sistematicamente meno in armamenti e ricerca rispetto agli USA o all'URSS.

La causa principale di questa situazione è stata l'inedito ruolo di protettore che gli USA

hanno assunto nei confronti dei loro alleati occidentali, garantendo, grazie alle loro

forze schierate direttamente sul suolo europeo ma soprattutto grazie al loro imponente

arsenale nucleare, la loro sicurezza ed integrità, soprattutto rispetto al comune nemico

sovietico91.

L'impegno americano a protezione dell'Europa durante tutto il periodo della Guerra

fredda ha avuto l'effetto di indurre parte significativa degli europei e alcuni dei loro

governanti a ritenere che l'Europa possa tranquillamente fare a meno di provvedere

autonomamente alla propria difesa. Questa (falsa) convinzione ha avuto l'effetto di

reprimere le spese per la difesa (sia in armamenti, sia, cosa ancor più grave, in ricerca),

facendo aumentare il gap nei confronti non solo degli ex-URSS, ma anche nei confronti

degli USA. All'attuale stato delle cose, solo il perdurare dell'interessamento USA può

permettere di garantire la sicurezza a tutti i cittadini dell'UE: questo fatto spiega

l'importanza fondamentale della NATO e la riluttanza di molti governi, che sulla NATO

91 Unica, significativa, anche se non completa, eccezione è stata la Francia, che ha avuto la capacità politica di dotarsi autonomamente di una tutela nucleare tout azimut.

80

fanno affidamento, ad impegnarsi nell'approfondimento della PESD, per paura di perdere

l'appoggio di Washington.

Questo ruolo egemone degli USA nella sicurezza europea ha storicamente avuto l'effetto

previsto, ovvero quello di inibire aggressioni sovietiche, che sul piano delle armi

convenzionali si sarebbero tradotto in una facile invasione di tutta l'Europa occidentale,

attraverso il dispiegamento di testate nucleari, controllate dagli americani ma dislocate

sul territorio degli alleati europei. La presenza americana ha d'altro canto significato, e

significa tutt'ora, che le risorse di violenza destinate a difendere gli Stati europei da

aggressioni esterne sono sul loro territorio, ma sottratte al loro controllo, con una

conseguente, significativa limitazione della loro sovranità92.

Gli Stati europei si sono trovati, per tutta la durata della Guerra fredda, bloccati nel

bipolarismo USA - URSS, nell'ambito del quale la loro autonomia politica è stata limitata

nell'ottica di garantire la coesione dell'alleanza difensiva occidentale finalizzata a

garantire l'equilibrio di potenza nei confronti del blocco del Patto di Varsavia. La

struttura stessa delle relazioni internazionali imponeva agli Stati europei di allinearsi

alle politiche della forza dominante della loro coalizione, per non essere vittime del

comune nemico.

Nell'ottica dell'equilibrio di potenza, gli USA, grazie alle armi atomiche, non avevano un

significativo bisogno dell'apporto europeo in termini di potenza militare, nonostante i

continui appelli alla questione del burden sharing93 all'interno della NATO. Avevano

invece bisogno che i territori dell'Europa occidentale non cadessero nell'orbita sovietica, 92 Oltre alla Francia, potenza nucleare autonoma, si distacca parzialmente da questo quadro il Regno Unito, che dispone di testate nucleari di sua proprietà, ma fornite dagli USA. Sulla minore autonomia del Regno Unito rispetto agli USA pesa anche lo stretto legame politico che fa dei britannici una testa di ponte (per alcuni, un cavallo di troia) americana in Europa. L'autonomia rispetto agli USA resta tuttavia relativa, poiché la partecipazione di questi Stati alla NATO vincola in modo sostanziale la loro autonomia operativa. 93 Con burden sharing si intende la suddivisione tra gli alleati dei costi derivanti dall'esistenza di un'alleanza e, nello specifico, dell'Alleanza atlantica.

81

per una questione di risorse: l'annessione dell'Europa occidentale avrebbe fornito

direttamente ingenti risorse economiche e materiali all'URSS. L'URSS aveva già drenato

grandissime quantità di risorse dall'Europa orientale, nel dopoguerra come durante la

Guerra fredda. L'adozione della stessa tattica su tutta l'Europa avrebbe significato

mettere l'URSS in grado di dotarsi di armamenti e risorse sufficienti, nonostante

l'inefficiente sistema economico, a mettere in seria difficoltà gli USA94. Parallelamente,

la sottrazione dell'Europa occidentale all'influenza americana avrebbe significato la

perdita del principale partner commerciale statunitense, con pesanti danni economici.

Il controllo dell'Europa occidentale costituiva dunque il pilastro del confronto con

l'URSS: limitare l'autonomia decisionale degli Stati europei sottraendo loro il controllo

delle risorse centrali alla loro difesa è stata la strategia vincente degli USA per evitare

che essi venissero meno all'allineamento sulle posizioni americane o, anche se più

difficilmente, dessero vita ad una terza superpotenza in grado di cambiare l'assetto

stesso della corrente struttura delle relazioni internazionali.

La scomparsa della minaccia sovietica95 ha teoricamente fatto venir meno la necessità di

un impegno diretto degli USA in Europa, ma le nuove sfide in tema di sicurezza,

principalmente legate al terrorismo ed alle crisi umanitarie regionali, sono diventate la

nuova ragion d'essere della NATO e dell'impegno americano in Europa dopo il 1989.

Il progressivo, ma significativo, sganciarsi della sicurezza europea da quella americana

è un dato di fatto: ad esempio, i rapporti con il Terzo mondo, e coi paesi arabi in

particolare, divergono in modo sensibile tra le due sponde dell'Atlantico.

94 Basti pensare che Russia ed Europa insieme hanno più del doppio della popolazione statunitense. 95 La Russia, erede dell'impero sovietico, è ora un partner strategico della NATO e uno dei principali partners economici dell'UE, soprattutto in campo energetico.

82

Di conseguenza, mentre gli Stati europei, e l'UE in particolare, avrebbero tutto

l'interesse a poter agire in completa autonomia, anche militare96, per perseguire i proprî

interessi a livello globale, gli USA hanno tutto l'interesse a mantenere lo status quo,

evitando che la fitta rete di relazioni economiche europee si evolva e l'UE assuma

l'inedito ruolo di superpotenza, con interessi e politiche potenzialmente divergenti,

anche in modo significativo, rispetto a quelli statunitensi.

Gli USA, per continuare a poter perseguire i proprî interessi nazionali e sfruttare la

favorevole posizione geografica delle basi europee, hanno tutto l'interesse a mantenere

l'UE dipendente dalle risorse militari d'oltreoceano per garantirsi un'efficace difesa dei

proprî territorî.

La limitazione della sovranità degli Stati europei in materia di difesa, inerzia dell'assetto

occidentale acquisito durante la Guerra fredda, costituisce ad oggi una significativa

contingenza esterna che costringe l'UE all'attuale situazione di inerzia.

5.1.2. Contingenze interne: il processo di integrazione

Parallelamente alle contingenze esterne, tra cui come si è visto primeggia l'inerzia

collegata allo svanito bipolarismo della Guerra fredda, vi sono naturalmente profonde

contingenze interne che influenzano le possibilità di scelta e la portata delle scelte delle

élites politiche.

L'UE raccoglie al proprio interno Stati con visioni molto differenti circa la gestione della

politica estera, come si è visto in precedenza nella breve analisi degli indirizzi di

politica estera; a monte di questa eterogeneità ve n'è un'altra, ancor più profonda e

significativa: quella riguardante la natura stessa dell'UE. 96 L'impiegabilità delle forze UEO ex art. 17 TUE dipende nei fatti dalla disponibilità delle strutture NATO (secondo gli accordi di Berlino) e quindi, in ultima istanza, è sottoposta al veto USA, almeno fintanto che gli Stati europei non decideranno di dotarsi di strutture completamente autonome sul piano operativo.

83

Il processo di integrazione europeo, da alcuni considerato come una sorta di inevitabile

corso della storia, è in realtà un alto progetto politico e come tale non ha nulla di

deterministico: nulla stabilisce che il corso della storia debba spingere i popoli europei

ad unirsi e nulla garantisce che se tale unione sarà completa sarà anche irreversibile.

Analogamente, gli Stati nazionali europei, protagonisti della storia moderna, non sono

entità eterne ed immutabili ed un loro superamento non è escludibile a priori.

All'ampio spettro di possibilità politiche per il futuro dell'Europa corrispondono anche

divergenti visioni da parte delle élites politiche nazionali europee: si spazia

dall''euroentusiasmo" belga alla proverbiale diffidenza danese, dall'Europe puissance

francese all'ostentato neutralismo austriaco, dalla concezione tedesca a quella britannica

dello stato sociale e del ruolo dello Stato in generale. La varietà delle posizioni politiche

si moltiplica con la varietà dei contesti nazionali in cui queste sono formulate e pensare

di poter trovare una formula che le accomuni in modo organico, soprattutto in materie

estremamente delicate e collegate alla più intima concezione della sovranità nazionale,

assomiglia in modo significativo alla ricerca della quadratura del cerchio.

La pratica della cooperazione e le sue istituzionalizzazioni, il processo di ininterrotta

mediazione, l'integrazione economica e sociale che porta ad un avvicinarsi delle società

nazionali, in una parola, la "europeizzazione", sono stati nei primi cinquanta anni della

CE il motore della costruzione del progetto politico europeo.

Il campo nel quale il processo di integrazione europeo ha progredito in modo più

significativo è il primo pilastro dell'UE, le CE: politiche commerciali comuni, politiche

agricole comunitarie, completa realizzazione di un mercato unico e, sopra ogni altra

cosa, introduzione dell'Euro. Questi risultati sono di straordinaria portata e testimoniano

la vitalità di un processo di cui è difficile trovare analoghi nella storia: gli Stati nazionali

84

europei hanno scelto di delegare quote progressivamente crescenti di sovranità ad una

dimensione sovrastatale. Il procedere della portata di questa delega non è tuttavia per

nulla scontato e si riscontrano ferme resistenze ad un ulteriore coinvolgimento da parte

di molti stati "euroscettici". Diversi Stati, infatti, considerano eccessive le competenze

cedute alle CE, in particolare data l'assenza di un effettivo e diretto controllo

democratico sull'azione della Commissione, visto il ruolo spesso marginale del PE.

Questo scetticismo appare tanto più evidente laddove si tocca una delle caratteristiche

essenziali della sovranità nazionale: la politica estera, ovvero la gestione della politica

cha uno Stato ha nei confronti degli altri Stati. In questo campo, la difesa della sovranità

appare gelosa, soprattutto alla luce delle diverse concezioni nazionali dei mezzi e dei

fini delle relazioni internazionali stessa.

Portata al massimo grado di astrazione, la questione fondamentale è se gli Stati europei

devono restare degli Stati sovrani con rapporti molto stretti (intergovernativismo puro),

se il processo di integrazione ha come obiettivo finale uno Stato federale, oppure se

l'obiettivo cade in una via di mezzo tra questi due estremi.

Ogni altra decisione, in ogni materia, ivi compresa la gestione delle relazioni

internazionali, è subordinata a questo interrogativo.

Il fatto che occorra mediare costantemente non solo sul merito delle decisioni da

prendere (quale opzione scegliere?), ma anche sul modo stesso in cui le questioni

vadano affrontate (in che sede decidere? con quali strumenti - nazionali o UE -

perseguire ciò che si è deciso?), ha un impatto non indifferente sulla velocità e

l'omogeneità del processo decisionale. La conseguenza di questo fatto è che la natura

stessa dell'UE in quanto attore del sistema internazionale è in dubbio; anche quando si

consideri l'UE come un effettivo attore, occorre fare i conti con la sua sovranità parziale

85

(in quanto solo nel primo pilastro dell'UE si può parlare di un'indiscutibile sovranità

sovranazionale) e in parte delegata (in quanto veicolo di decisioni che gli Stati nazionali

avrebbero potuto prendere autonomamente ma hanno preferito perseguire come UE),

che ne condiziona le opzioni operative. Ad aumentare la complessità di queste

valutazioni, che potremmo definire come relative alla profondità del integrazione

europea, concorre la questione dell'estensione dell'UE, in due sensi: l'aumento del

numero dei membri aumenta la complessità generale della situazione; l'incertezza circa i

confini ultimi (geografici, politici, economici, sociali) dell'Europa non può che generare

incertezze in fase di conduzione della politica estera.

Al di là degli specifici strumenti, invero in continua evoluzione, con i quali si sceglie di

gestire la politica estera dell'UE, la riflessione andrebbe concentrata, soprattutto a livello

politico, sull'obiettivo che si vuole perseguire e la volontà di implementarlo. CPE, CED,

PESC, PESD, accordi regionali collegati al commercio sono tutti strumenti, cambiano nel

tempo, sono associati a processi decisionali e operativi diversi, ma tutti corrispondono

al comune denominatore dell'incontro di una volontà politica, quella di gestione unitaria

della politica estera, con altre volontà di segno opposto. Questo scontro di idee, questa

che potrebbe essere definita una discussione interna all'attore-politico UE sul suo essere

effettivamente un attore della scena internazionale, costituisce senza dubbio una forte

costrizione interna alle opzioni delle élites politiche europee.

86

5.2. L'UE: il futuro

L'UE si troverà ad affrontare, nei prossimi decenni, un quadro politico internazionale

altamente imprevedibile e potenzialmente molto instabile: accanto alla nota sfida del

terrorismo internazionale ed alla collegata questione mediorientale, potrebbero sorgere

nuovi rischi alla sicurezza degli Stati europei. Tra gli altri, la possibilità che la Cina

aspiri ad un ruolo più significativo nel sistema internazionale ai danni dell'Europa, dei

suoi alleati americani e soprattutto del loro comune sistema di valori; oppure la

possibilità che rinnovati conflitti in Africa, magari collegati alle lotte per il controllo di

risorse strategiche come acqua o materie prime, creino pericolosi flussi migratorî o crisi

economiche.

Alle costrizioni sistemiche che questo quadro impone ed imporrà, le élites politiche

europee si trovano a poter rispondere in diversi modi.

Di seguito saranno descritti brevemente alcuni possibili scenarî97, riferiti al superamento

delle costrizioni sopraccitate: il primo scenario corrisponde ad un prevalere di entrambe

le costrizioni sulla volontà politica; il secondo ad un superamento delle costrizioni

interne ma non di quelle esterne; il terzo ad un superamento delle costrizioni esterne ma

non di quelle interne; il quarto ad un superamento di entrambe le costrizioni.

5.2.1. UE mercato continentale

Una prima opzione è che il processo di allargamento, che potrebbe proseguire fino ad

includere 37 Stati e oltre98, potrebbe aumentare l'eterogeneità ed i costi di

97 cfr. [Telò 2004, pp. 180-194]e [Clementi 2004, pp. 209-219]. 98 Oltre a Romania e Bulgaria, si potrebbero ipotizzare l'ingresso di Turchia, Croazia, Bosnia, Macedonia, Serbia-Montenegro, Albania, Norvegia, Liechtenstein, Islanda, Svizzera. C'è chi è arrivato a parlare persino dell'ingresso di Ucraina, Bielorussia, Moldavia, Russia, Israele e Marocco.

87

coordinamento fino al punto non solo di impedire ulteriori progressi, ma addirittura fino

al punto di erodere progressivamente parte dell'acquis communautaire per quanto

concerne le politiche comuni. "Il Mercato unico europeo verrebbe diluito in quanto

parte dell'area di libero scambio transatlantica, continentale e mediterranea, nel contesto

della liberalizzazione mondiale"99, con la conseguenza che la sovranità, escluse alcune

questioni tecniche collegate al funzionamento del mercato comune, tornerebbe

integralmente ai singoli Stati nazionali, fermo restando l'impegno degli USA per

garantire la sicurezza degli alleati ed il buon funzionamento del quadro egemonico di

cui sarebbero i protagonisti politici.

Questo scenario potrebbe costituire una buona scelta per gli Stati europei, soprattutto

quelli più inclini ad assecondare Washington, perché permetterebbe il sostanziale

perdurare delle condizioni favorevoli, in particolare il ruolo di garante della sicurezza

degli USA, che hanno durante la Guerra fredda permesso agli Stati europei di svilupparsi

economicamente ed agire con strumenti non militari all'interno del sistema

internazionale. Lo svantaggio principale sarebbe un potenziale aumento della

vulnerabilità dei sistemi sociali interni e più in generale della tenuta delle economie

meno competitive a diretto contatto con la realtà della globalizzazione ed i mercati

emergenti.

Dal punto di vista politico, questo scenario permetterebbe alle medie e grandi potenze

europee100 di perseguire i loro obiettivi regionali in relativa autonomia, purché non

vadano a ledere gli interessi USA. Inoltre, il nuovo atteggiamento degli USA orientato

alle coalitions of the willing permetterebbe una partecipazione flessibile dei singoli Stati

europei a seconda del coinvolgimento in un determinato contesto, con la conseguenza di

99 [Telò 2004, p. 182]. 100 Principalmente, Italia, Francia, Regno Unito, Germania, Spagna e Polonia.

88

incentivare ulteriormente il perseguimento dell'interesse dei singoli Stati a scapito di

quello dell'UE.

5.2.2. UE potenza leggera

Una seconda opzione è che gli Stati europei sappiano trovare, magari attraverso

l'impiego dello strumento delle cooperazione rafforzata, il modo di superare

progressivamente le divisioni interne e coordinare in modo efficace le politiche con una

parziale comunitarizzazione delle materie meno controverse e meccanismi, come l'opt-

out, in grado di evitare il veto di attori di poco peso. Contestualmente si avrebbe il

permanere dell'impegno USA per garantire la difesa degli alleati, causata dalla mancanza

della coesione sufficiente e/o della volontà politica di dotarsi di risorse militari

autonome.

La politica estera dell'UE continuerebbe sostanzialmente ad essere quella degli accordi

commerciali con Stati terzi ed organizzazioni regionali, con un perseguimento

relativamente autonomo dei proprî interessi economici fintanto che essi non vadano a

confliggere con gli interessi degli USA.

Una variante di questo scenario potrebbe essere una sorta di divisione dei compiti tra

USA e UE, con i primi specializzati nella gestione delle crisi militari e nell'uso della

forza e la seconda nella gestione della fase postbellica e del nation building. Si

tratterebbe di una divisione dei compiti potenzialmente vantaggiosa per entrambi gli

attori coinvolti, ma con un limite: occorrerebbe che l'opinione sugli obiettivi da

perseguire e le modalità di azione fossero comuni alle parti, ma è altamente probabile

che questa situazione non si verifichi, con la conseguenza che sarebbero naturalmente le

posizioni statunitensi a prevalere.

89

Questo secondo scenario, anche in virtù della gamma piuttosto ampia di varianti che

racchiude in sé, costituisce l'opzione più probabile, soprattutto nel breve e medio

periodo.

5.2.3. UE indifesa

Il terzo scenario è quello del superamento delle costrizioni esterne ma non di quelle

interne. Questa situazione si darebbe nel caso di una scelta isolazionista statunitense ed

il conseguente disinteresse verso le sorti dell'Europa (situazione invero molto poco

probabile). In questo caso, si darebbero sicuramente altri Stati (uno su tutti: la Cina)

pronti a colmare il vuoto lasciato nel sistema dal ritiro americano, con l'effetto di creare

nuove costrizioni esterne che, in assenza di una coesione data dal superamento delle

costrizioni interne, avrebbero un impatto molto significativo sulle politiche estere degli

Stati europei, in buona sostanza indifesi rispetto ad un eventuale ricorso (o minaccia di

ricorso) a risorse militari. Con tutta probabilità, i principali Stati europei cercherebbero

risposte divergenti, e forse anche tra loro in contrasto, al prepotente riemergere del

dilemma della sicurezza nell'ambito del sistema internazionale, con un abbandono della

cooperazione in ambito europeo, dovuto al fatto che mediare tra interessi e proposte

diverse risulterebbe inefficiente.

Questo scenario, senza dubbio è improbabile nel breve e medio periodo, ma potrebbe

proporsi nel lungo periodo se gli USA non riusciranno a mantenere un ruolo da

protagonisti sulla scena internazionale e la Cina vorrà mettere in discussione non solo il

primato degli Stati occidentali nel sistema internazionale, ma anche il loro stesso

sistema di valori.

90

5.2.4. UE superpotenza

Una quarta opzione è che il processo di integrazione europeo proceda verso una

sostanziale convergenza delle politiche degli Stati europei, parallelamente ad un

progredire della coesione interna e del trasferimento della sovranità a livello

sovranazionale, magari con una progressiva anche se parziale comunitarizzazione del

secondo e terzo pilastro.

Questo scenario corrisponderebbe ad una progressiva "normalizzazione" dell'UE come

attore internazionale, ovvero un suo configurarsi come Stato. Si tratta di un'ipotesi che

va nel senso di un progetto politico federale: sebbene praticamente impossibile nel

breve periodo, potrebbe costituire un obiettivo politico di lungo periodo e sarebbe la

soluzione in grado di dare più spessore e peso all'UE. Si avrebbe in questo contesto un

superamento sia delle costrizioni interne, sia di quelle esterne.

Il peso politico internazionale dell'UE come attore unitario sarebbe di primo piano, con

uno status di superpotenza. In questo scenario, la questione della rinuncia alle risorse

militari necessarie alla difesa, relegate a risorsa di secondo piano dalla nozione di

potenza civile, non si porrebbe nemmeno più: la struttura stessa del sistema

internazionale imporrebbe all'UE di dotarsi delle potenza militare in grado di dissuadere

gli altri Stati dall'aggredirla o anche solo minacciarla. La protezione americana, infatti,

verrebbe sicuramente meno, in quanto gli USA si rifiuterebbero di accollarsi i costi della

difesa di un altro attore che, almeno in campo economico, è loro concorrente in quanto

non più inscrivibile nella sua sfera di egemonia.

I costi e le difficoltà che questa ipotesi implica sarebbero altissimi: si tratterebbe di

affrontare entrambe le contingenze. Per quanto concerne le contingenze interne, l'UE

dovrebbe trasformarsi uno Stato federale: questo tipo di progetto politico richiederebbe

91

trasferimento di sovranità e la formazione di una nuova entità statale, ovvero un

compito immane, sia per le resistenze che le élites nazionali potrebbero opporre, sia per

la difficoltà di raccogliere intorno agli ideali di Stato federale europeo i consensi

necessarî per l'implementazione. Per quanto concerne le contingenze esterne, l'UE

dovrebbe misurarsi con le resistenze USA, che sicuramente non vedrebbero

positivamente il formarsi di una superpotenza europea in grado di prendere decisioni

significativamente divergenti rispetto a quelle di Washington. A questo, va aggiunto il

fatto che per l'UE inserirsi nel sistema internazionale come superpotenza richiederebbe

una rivalutazione della necessità di incrementare le spese in risorse militari e della

possibilità di impiegarle sul campo, aspetti che potrebbero creare non pochi problemi a

causa dell'ideologia dell'antimilitarismo che, a partire dalla fine della Seconda guerra

mondiale, si è diffuso in alcuni strati della popolazione.

Questo scenario, per quanto stimolante e degno del passato dei grandi Stati europei,

appare all'attuale stato delle cose improbabile. Nulla tuttavia vieta che nel medio e

lungo periodo emerga la volontà politica di rendere l'UE una superpotenza, in grado di

svolgere un ruolo attivo e autonomo nel sistema internazionale.

92

5.2.5. Schema riassuntivo

contingenze interne

attuali superate

attuali UE mercato continentale UE potenza leggera contingenze

esterne superate UE indifesa UE superpotenza

Figura 5 - Tipologia dei possibili scenarî di politica internazionale per l'UE in funzione delle contingenze e del loro superamento.

93

6. CONCLUSIONI

La storia dell'integrazione europea è quella di un percorso lungo oltre cinquant'anni,

fatto di progressi, ideali, successi come di fallimenti, interessi di parte, involuzioni.

Questa storia è oggi attualità con l'UE, composta da 25 Stati che hanno scelto di

condividere e gestire a livello sovranazionale molte questioni economiche (mercato

unico, accordi commerciali internazionali, politiche agricole e, per alcuni, moneta

unica) e a livello intergovernativo politiche di sicurezza e questioni di cooperazione di

polizia e giudiziaria in materia penale.

Le questioni di sicurezza, difesa e politica estera, tra loro strettamente collegate, sono

state il livello a cui gli Stati nazionali hanno cercato in modo più marcato di mantenere

la propria sovranità e la propria autonomia decisionale.

Fallito nel 1954 il progetto della CED, si ritornò a parlare di queste tematiche in modo

significativo con le proposte del Comitato Davignon, che si concretizzarono nel 1973

con la Dichiarazione che istituiva la Cooperazione in politica estera (CPE). La

cooperazione tra gli Stati europei nel coordinare le proprie politiche estere è proseguita

e ha portato, nell'ambito della stipula del TUE, alla creazione della PESC, che ha dato

modo agli Stati membri di coordinarsi in modo più stretto ed efficace, tra l'altro grazie

alla creazione di un Alto rappresentante. Il processo di coordinamento delle politiche

estere nazionali resta, ad oggi, completamente subordinato alle volontà degli Stati

membri, come le recenti divisioni sulle questioni della lotta al terrorismo hanno

dimostrato.

La politica estera degli Stati membri, sia essa autonoma o parzialmente coordinata, si

svolge nel quadro più generale del sistema delle relazioni internazionali, caratterizzato

94

dall'anarchia, ovvero dall'assenza di un governo centrale, e dalla conseguente necessità

per ogni Stato di provvedere ai mezzi necessarî a difendere i proprî cittadini ed i proprî

territorî dalle aggressioni degli altri Stati. Dopo la fine della Seconda guerra mondiale e

l'autoannientamento delle potenze europee, fino ad allora dominanti, il sistema si è

caratterizzato per la netta prevalenza di due attori su tutti gli altri: gli USA e l'URSS,

prima alleati contro le potenze dell'Asse e poi nemici durante la Guerra fredda. Dato

questo assetto, le potenze europee si sono trovate nella condizione di essere minacciate

da una potenziale invasione sovietica, che avrebbe potuto essere arrestata solo dagli

americani. Questi ultimi, interessati a garantirsi l'appartenenza degli Stati dell'Europa

occidentale al "mondo libero" per ragioni strategiche e ideali, hanno provveduto a farsi

in prima persona garanti della difesa del territorio e delle popolazioni dei proprî alleati

europei, esercitando il ruolo di vera e propria potenza egemone. Gli Stati europei si sono

così trovati, grazie all'arsenale militare statunitense, a non dover provvedere, se non in

modo molto parziale, alla propria difesa. Parziale eccezione a questa situazione è stato il

caso francese, con la volontà di uscire militarmente dalla NATO (1966) e dotarsi di un

autonomo arsenale nucleare.

La delega della difesa dell'Occidente agli USA ha permesso agli Stati europei di

muoversi sullo scenario internazionale utilizzando quasi esclusivamente strumenti

economici, ovvero nell'ambito delle politiche non di difesa (low politics). In particolare,

risultano importanti per l'UE gli accordi commerciali negoziati con altre organizzazioni

internazionali o Stati terzi.

La contingenza di poter perseguire obiettivi politici internazionali, anche se largamente

subordinati all'assenso di Washington, senza l'impiego di risorse militari ha ingenerato

in parte delle élites politiche e, in modo più consistente, dell'opinione pubblica la falsa

95

credenza che di esse si potesse fare a meno nella gestione delle relazioni internazionali.

In questo quadro concettuale si inserisce il concetto di potenza civile, intesa come linea

di condotta di uno Stato che opera nel sistema internazionale escludendo l'uso di risorse

militari e basando le proprie politiche su leve economiche, al fine di "addomesticare" le

relazioni nell'arena internazionale, rendendola simile a quella nazionale.

Il concetto di potenza civile è gravato da tre pregiudizî: il pregiudizio di astrazione,

ovvero la falsa credenza che le condizioni eccezionali e congiunturali che si sono

verificate in Europa occidentale possano essere riprodotte in altre parti del mondo; il

pregiudizio pacifista, ovvero la falsa credenza che si possa portare ordine e rispetto delle

leggi nelle relazioni internazionali senza qualcuno (ad esempio, una potenza egemone

globale od un governo mondiale) che si faccia terza parte garante nelle relazioni tra gli

attori, sommata alla falsa credenza che nelle arene nazionali le risorse di violenza non

contino, mentre in realtà contano e sono monopolio tendenziale dell'entità statale; il

pregiudizio politico, ovvero la credenza che uno strumento di analisi e di comprensione

della realtà, come vorrebbe essere il concetto di potenza civile, possa essere basato su

giudizî politici e morali precedenti all'analisi stessa, con l'effetto di confondere il piano

dell'analisi con quello della prescrizione.

Il concetto di potenza civile appare dunque di scarso valore per l'analisi delle relazioni

tra Stati, trovando una più giusta collocazione nell'ambito del dibattito politico. Occorre

tuttavia riconoscere che vi sono alcune importanti intuizioni nel concetto di potenza

civile che occorre tenere a mente nell'analizzare le relazioni internazionali. In

particolare, sono tre gli aspetti più significativi messi in luce dall'analisi del concetto di

potenza civile: l'eccezionalità della posizione degli Stati europei nel sistema

internazionale e l'importanza di indagarne le cause, prima tra tutte la natura del rapporto

96

atlantico; la diminuita distanza, all'attuale stato delle cose, tra high e low politics e

l'importanza di indagarne le cause e le prospettive di evoluzione; la diversa percezione,

nella controparte, dell'uso delle stesse risorse militari da parte di uno Stato che dispone

anche di risorse militari e da parte di una potenza civile (e, nel caso dell'UE, anche

multilaterale, in quanto composta da Stati sovrani) e gli effetti che questa percezione ha

sull'attrattività dell'UE sui proprî vicini; l'atteggiamento pacifista di una parte della

società europea e le conseguenti implicazioni negative che si possono avere nella

gestione efficace delle relazioni internazionali degli Stati europei, sia che esse siano

perseguite autonomamente, sia, soprattutto, nel caso in cui l'UE riuscisse a divenire una

superpotenza.

Accantonato il concetto di potenza civile, risulta in conclusione interessante accennare

quali scenarî si potrebbero prospettare per l'evoluzione della politica estera dell'UE, alla

luce delle contingenze esterne (la delega della difesa europea agli USA) e delle

contingenze interne (i problemi legati al processo di crescente integrazione europea).

Qualora le contingenze fossero troppo forti per essere superate o mancasse la volontà

politica di farlo, l'UE potrebbe trasformarsi in un grande mercato europeo nel quale le

forze della globalizzazione potrebbero operare più forti, sotto l'attenta direzione politica

degli USA. L'UE perderebbe così le proprie prospettive di integrazione politica e gli Stati

membri potrebbero perseguire in modo autonomo, anche se sotto l'egida americana, i

proprî obiettivi, a scapito di un coordinamento con gli altri membri.

Qualora si riuscisse a superare le contingenze interne, ovvero l'UE procedesse nel suo

percorso di unificazione e sovranazionalizzazione della sovranità, ma non quelle

esterne, ovvero dovesse continuare a dipendere dagli USA per la propria sicurezza e

difesa, l'UE potrebbe configurarsi come potenza leggera, in grado di gestire in relativa

97

autonomia le proprie politiche economiche, ma sempre senza danneggiare in modo

significativo gli interessi di Washington. Si potrebbe anche assistere, in quest'ottica, ad

una sorta di funzionalizzazione degli attori, con gli USA specializzati nella gestione

delle risorse militari e l'UE specializzata nel nation building postbellico e nell'assistenza

umanitaria; questo modello potrebbe risultare efficace, ma a patto di una sostanziale

armonia tra i due circa gli obiettivi e le modalità operative. In caso contrario, la volontà

degli USA è naturalmente destinata a prevalere.

Qualora l'UE riuscisse a prevalere e a configurarsi come Stato federale, in grado di

dotarsi delle risorse necessarie a garantire la propria difesa (è infatti improbabile che gli

USA accetterebbero di continuare a garantire la propria protezione ad uno Stato che

potrebbe costituire un pericoloso concorrente, almeno in campo economico), si

assisterebbe alla nascita di una nuova superpotenza.

La seconda ipotesi, almeno nel breve e medio periodo, è senza dubbio la più probabile,

ma la terza, quella di poter assistere alla nascita di una nuova superpotenza, è quella che

senza dubbio rispecchia il progetto politico più ambizioso ed è quella più all'altezza

della tradizione, della storia e degli ideali dell'Europa. Solo agendo come uno Stato, con

un'unica voce, e potendo contare su autonome risorse militari, in grado di garantire la

propria difesa ed una minaccia credibile per gli altri attori, gli Stati europei possono

perseguire i proprî obbiettivi nel sistema internazionale, anche quello di far prevalere,

fin dove è possibile, la logica del diritto su quella della sola forza.

98

Résumé

L'Union Européenne est la phase actuelle du processus d'intégration entre les États du

continent qui ont décidé de mettre en commun une partie croissant de leur souveraineté

à partir du 1951, avec la création de la Communauté européenne du charbon e de l'acier.

La politique extérieure des États de l'Europe occidentale a été aussi l'objet d'un

processus d'intégration, mais toujours à un niveau intergouvernemental et plus

lentement que dans le cas des autres thématiques.

En 1973, François Duchêne a formulé le concept de puissance civile pour décrire une

puissance qui agit dans le système international en utilisant les instruments non

militaires, comme ceux économiques et diplomatiques. Le concept de puissance civile

se réfère en particulier aux États membres de la Communauté européenne.

Toutefois le concept de puissance civile a beaucoup de limites et il est lié aux conditions

particulières de l'Europe après la fin de la Seconde guerre mondiale. Pour cette raison,

le concept de puissance civile n'est pas utile pour analyser la situation actuelle et future

de l'Europe.

Le futur de la politique extérieure de l'UE dépend des contingences extérieures (la

protection militaire de l'Europe par les États-Unis) et des contingences intérieures (le

progrès du processus d'intégration). On peut cerner quatre possibilités: l'arrêt du

processus d'intégration et la continuation de la protection américaine (UE marché

continentale); l'arrêt du processus d'intégration et la fin de la protection américaine (UE

indéfendue); la continuation du processus d'intégration et la continuation de la

protection américaine (UE puissance légère); la continuation du processus d'intégration

et la fin de la protection américaine (UE superpuissance).

99

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S 'U - Matteo Verda · delle linee di fondo della politica estera degli Stati membri dell'UE, con...

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