Roma, 28 ottobre 2003 Michele Morciano 1 Roma, 28 ottobre 2003 Michele Morciano 1 Programmazione e...

Roma, 28 ottobre 2003 Michele Morciano Roma, 28 ottobre 2003 Michele Morciano 11

Programmazione e controllo di gestione nelle Programmazione e controllo di gestione nelle amministrazioni pubbliche:amministrazioni pubbliche:

metodi e sistemi informativi di supportometodi e sistemi informativi di supporto

Ottobre - Novembre 2003

Centro Tecnico Presidenza del Consiglio dei Ministri

Centro Nazionale per l’Informatica nella Pubblica Amministrazione


Programma Programma martedì 28 ottobre 2003

1. Introduzione generale2. Fondamenti economici dell’azione amministrativa (1ª parte)

lunedì 3 novembre 20032. Fondamenti economici dell’azione amministrativa (2ª parte)3. Il decreto legislativo 30 luglio 1999 n. 286

martedì 11 novembre 20034. Il ciclo di programmazione e controllo

lunedì 17 novembre 20035. L’introduzione del controllo di gestione nelle amministrazioni6. I sistemi informativi7. I casi di studio (I - Agenzia per le Entrate)

lunedì 24 novembre 20038. I casi di studio (II - Centro Nazionale per l’informatica nella P. A.)9. Performance dei processi istituzionali (Tavola rotonda) - Conclusioni


Programmazione e controllo di gestione Programmazione e controllo di gestione

nelle amministrazioni pubbliche:nelle amministrazioni pubbliche:

metodi e sistemi informativi di supportometodi e sistemi informativi di supporto

Michele Morciano

Introduzione generale


La Pubblica Amministrazione in un regime di La Pubblica Amministrazione in un regime di

scarsità (I)scarsità (I)

• Sistema monetario europeo• Vincoli alla politica economica• Trade-off tra generazioni • Risorse non più “illimitate”


La Pubblica Amministrazione in un regime di La Pubblica Amministrazione in un regime di

scarsità (II)scarsità (II)

• Federalismo• Confronto con il sistema produttivo di mercato• P.A. come organizzazione economica

• P.A. come creatrice di valore aggiunto


La “misurabilità” della Pubblica La “misurabilità” della Pubblica

Amministrazione Amministrazione

• Efficacia, qualità ed efficienza - misurazione• Misurazione dell’operare (efficienza) della P.A.• Misurazione degli effetti (efficacia) sui destinatari (società)• La P.A. “misurata” al suo interno (efficienza - pcg) e al suo

esterno (trasparenza-bilancio e efficacia-qualità)


Parliamo di PCG Parliamo di PCG

• Il mercato e i processi allocativi• Criteri contabili• Metodi di analisi quantitativa• Strumenti di marketing strategico• Tecnologie dei processi produttivi / prodotti• Normativa


PCG come “cerniera” tra risultati PCG come “cerniera” tra risultati

e rendicontazione (trasparenza) e rendicontazione (trasparenza)

• Misurazione della P.A. al suo interno - misurazione dei processi / risorse

• Misurazione sui destinatari (società) - misurazione dei risultati delle politiche

• Rendicontazione: il bilancio “economico” (integrato con i risultati delle politiche)


Società civileEffetti delle politiche

QualitàEfficacia

Amministrazione

Controllo di gestione

Efficienza

Decisore politicoTrasparenza

Bilancio “economico”DSS Strategico

PCG tra trasparenza PCG tra trasparenza

e società e società


Aree critiche Aree critiche

• Strategia (Controllo strategico)• Gestione (Controllo di gestione)• Regolarità amministrativa (Controllo di regolarità)• Qualità dei servizi pubblici (Efficacia)• Sistemi informativi • Progetto PCG


Sfera economica della P.A. e bilancioSfera economica della P.A. e bilancio

• La sfera economica trova rispondenza nei criteri contabili e negli altri strumenti gestionali

• Privato e pubblico: contabilità generale e contabilità finanziaria

• Contabilità economica per la valutazione della P.A.• Efficacia ed efficienza nella P.A.: necessità di nuovi

strumenti contabili e gestionali


La contabilità generaleLa contabilità generale

• La sfera privata dell’economia• L’impresa come soggetto economico• Tutela dell’azionista e valutazione dell’impresa• Criteri generali di valutazione dell’economicità: le

garanzie• I livelli di tutela: azionisti, amministratori, creditori, clienti


Passato, futuro e criteri contabiliPassato, futuro e criteri contabili

• L’impresa e la sua dimensione temporale• La valutazione “oggettiva” del patrimonio, dei profitti e

delle perdite• Criteri contabili a supporto della valutazione temporale

dell’impresa


Contabilità generale e contabilità finanziariaContabilità generale e contabilità finanziaria

• Due contabilità - diverse tutele• Contabilità generale e tutela dell’azionista• Dalla tutela dell’azionista alla trasparenza amministrativa • Riconciliare la contabilità finanziaria e quella economica


Il bilancio dello statoIl bilancio dello stato

• Da rendicontazione di voci di spesa a valutazione di economicità

• Valutazione dei costi per la valutazione delle politiche• Valutazione dei prodotti per l’attuazione delle politiche• La valutazione delle politiche sta “fuori” dal bilancio e

dall’amministrazione


Economia, incertezza e risorse Economia, incertezza e risorse

• Allocazione delle risorse e incertezza• Il mondo reale: l’incertezza• La gestione dell’incertezza e i processi allocativi• Ottimizzare i processi allocativi : metodi e strumenti di

PCG• Pubblica Amministrazione e PCG


Economia e pianificazione Economia e pianificazione

• Pianificare - in una accezione economica - significa gestire i rischi connessi alla allocazione intertemporale delle risorse

• Pianificare significa scegliere - quindi implica la possibilità (rischio) di un errore

• La pianificazione riguarda il periodo corrente e i periodi futuri


L’economia dei mercati concorrenzialiL’economia dei mercati concorrenziali

• L’impresa concorrenziale ottimizza l’uso delle risorse e il profitto nell’ambito di un mercato perfetto

• In un mercato perfetto c’è conoscenza perfetta di tutti i parametri del contesto

• In un mercato perfettamente concorrenziale “non c’è” la necessità di pianificare

• L’ottimizzazione (intertemporale) delle risorse si risolve nel periodo corrente: non c’è incertezza e non c’è “futuro”


L’asimmetria informativa: un mercato imperfettoL’asimmetria informativa: un mercato imperfetto

• La dimensione temporale come asimmetria informativa • La dimensione temporale come imperfezione del mercato• Le condizioni di riferimento (scenario) non sono note • Il “futuro” è un insieme di eventi il cui manifestarsi non è

definibile con certezza• Il “futuro” è un insieme di eventi a cui è associabile una

probabilità


Futuro e pianificazione Futuro e pianificazione

• Asimmetria informativa: presente e futuro• Futuro: una distribuzione di probabilità • Pianificare: allocare risorse in base ad una asimmetria

informativa• Pianificare: gestire l’incertezza (rischio)• La pianificazione come gestione del rischio


Pubblica Amministrazione e incertezzaPubblica Amministrazione e incertezza

• Il rischio di fallimento dell’impresa• Il rischio di “fallimento” nella P.A.

Vincoli strutturali all’indebitamento pubblico Inefficacia delle politiche Inefficienza dei processi / uso delle risorse Ciclo economico e entrate tributarie

• Il ciclo della politica


Gli obiettivi nel lungo periodo:Gli obiettivi nel lungo periodo:

le direttive strategichele direttive strategiche

• Programma politico di riferimento• Priorità istituzionali• Direttive operative• Prodotti / Processi / Risorse• Integrazione lungo e breve periodo


La pianificazione strategica (II)La pianificazione strategica (II)

Operare su: Funzioni e organizzazione (integrazione) Definizione dei processi (reingegnerizzazione) Prodotti / Risorse (sintesi) Sistema informativo (dati e applicazioni)


SocietàMisurazione

Prodotti (Cofog)Dati statistici

Qualità / EffettiDati - micro

AmministrazioneControllo strategico Controllo di gestione

Raccordo datimicro - macro

Decisore politicoBilancio “economico”

DSS Scenari (Cofog)

Dati - macro

Correlazione tra funzioni Correlazione tra funzioni

e informazionie informazioni


Conoscere per decidere: mercato e statoConoscere per decidere: mercato e stato

• Definire la strutture di informazioni (concettualmente simile a quella per le decisioni di investimento nel privato)

• Mercato: analisi della domanda e dell’offerta• P. A.: analisi della “domanda” e della “offerta”• Domanda e offerta non sono la stessa cosa per mercato e P. A.:

le norme sostituiscono il mercato


Conoscere per decidere: mercato e statoConoscere per decidere: mercato e stato

Mercato:

• Produttori, consumatori

• Processi di produzione e di vendita

• Prodotti e valori Stato:

• P. A., cittadini, imprese

• Procedimenti amministrativi

• Doveri e facoltà


““Domanda” e “offerta” nella Domanda” e “offerta” nella

P.A.P.A.

Definire nella P.A. la domanda e l’offerta significa:

• Rapportarsi alle norme che sovrintendono ai rapporti tra cittadini e imprese e P.A.

• Analizzare l’impatto della regolamentazione

• Analizzare i procedimenti per allinearli agli obiettivi


Scambio di informazioni tra P.A. e cittadiniScambio di informazioni tra P.A. e cittadini

• Diritti e doveri sovrintendono agli “scambi informativi” tra P.A. e cittadini

• Scambi informativi “descrivono” diritti e doveri• Scambi informativi “descrivono” procedimenti

amministrativi


Il ciclo degli eventi: i cittadiniIl ciclo degli eventi: i cittadini

• Registrazione anagrafica• Certificato di nascita

Nascita

• Certificato• Successione

• Certificato di matrimonio

• Adozione• Divorzio

• Patente

• Acquisto auto• Trasporti pubblici

• Ciclo vaccinazioni• S.S.N.• Medico ASL

• Ciclo scolastico• Università

• Dichiarazione redditi

Scuola

Matrimonio

Trasporti

Fisco

Salute

Morte


Il ciclo degli eventi: le impreseIl ciclo degli eventi: le imprese

• Atto costitutivo• Registrazione C. C. I. A.

Costituzione

• Bancarotta• Dismissioni

• Aumento di capitale

• Contributi investimenti

• Licenze

• Finanziamenti

• Contributi • Brevetti

• Partita IVA

• Quotazione in borsa

Fisco

Espansione

Import/Export

Finanza

R & D

Liquidazione


Informazioni gestionali(sintesi)

Le dimensioni dell’informazione Le dimensioni dell’informazione

(strategia) (strategia)

ContestoProdottiUtenti Effetti

Società civile

Amministrazione

Trasparenza RisultatiRisorse

Decisori Politici


Strategia & controllo di gestione Strategia & controllo di gestione

Programma di governo

Obiettivi prioritari

Definizione budget

Prodotti / società

Risultati (utente/prodotto)

Analisi scostamenti

Analisi strategica

Conseguenze operative

Impatto sulla strategia


Strategia, informazioni e processiStrategia, informazioni e processi

• Focus prevalentemente sulla società

• (Ma integrazione con l’amministrazione)

• Ciclo degli eventi RegolamentazioneInnovazione di processo: il front office Approccio multicanale


Strumenti dell’analisi strategicaStrumenti dell’analisi strategica

• Analisi quantitativa Analisi quantitativa, stime, simulazioni

• Ciclo degli eventi• Marketing strategico / customer satisfaction • Integrazione SISTAN• Dati e sistemi operativi coerenti


Sistemi informativi integratiSistemi informativi integrati

• Struttura dei dati coerente con la classificazione del Bilancio dello stato e con la COFOG

• La COFOG (Classification of the functions of the Government) definisce 4 livelli: Divisioni / Gruppi / Classi / Missioni istituzionali

• Missione istituzionale / prodotto / beneficio


Il controllo strategicoIl controllo strategico

• Ciclo del controllo strategico• Obiettivi, misurazione, feed-back• Simile al PCG ma su elementi di lungo periodo e per

sintesi• Intersezione amministrazione e società • Coerenza di processi / prodotti


Il ciclo del controllo strategicoIl ciclo del controllo strategico

Risultati

Scostamenti

Programma politico

Priorità

Misure correttive(Strategiche)


Strategia e controllo di gestione (I)Strategia e controllo di gestione (I)

• Obiettivi strategici e operativi : coerenza• Processi strategici e di controllo : organicità• Obiettivi e processi : allineamento• Sistemi informativi e basi di dati: organicità e condivisione• Skill professionali : adeguatezza


Strategia e controllo di gestione (II)Strategia e controllo di gestione (II)

• Integrare funzioni e organizzazione di strategia e di controllo di gestione

• Rendere organici e completi dati e applicazioni • Rendere coerenti processi e risorse• Rendere coerenti gli strumenti per la misurazione e la

trasparenza (micro - macro)


Il ciclo di PCGIl ciclo di PCG

Processi

Risultati

Scostamenti

Budget

Obiettivi

Misure correttive(Gestionali)


PCG e la concorrenza all’interno dell’impresaPCG e la concorrenza all’interno dell’impresa

Riprodurre il mercato all’interno dell’impresa per:

• Rendere competitivo l’uso delle risorse

• Misurare l’efficacia delle politiche di prodotto

• Migliorare la redditività


PCG, concorrenza e Pubblica AmministrazionePCG, concorrenza e Pubblica Amministrazione

Simulare il mercato all’interno dell’Amministrazione per:

• Rendere competitivo l’uso delle risorse• Misurare l’efficacia delle politiche pubbliche• Assicurare la trasparenza


PCG e la cultura gestionale PCG e la cultura gestionale

• Non è un ufficio / tabulati / time reports• E’ una prassi supportata da una metodologia• E’ un insieme di attività tese alla ottimizzazione dei

processi / prodotti• E’ una cultura gestionale


Il controllo di gestione: gli strumenti della Il controllo di gestione: gli strumenti della

cultura aziendale cultura aziendale

• Contabilità industriale - 1930/50• Centri di responsabilità / costo - 1960• ABC - 1970/80• Processi / Workflow - 1980/90• Balanced Scorecard - 1990


Prodotti

Le dimensioni dell’informazione Le dimensioni dell’informazione

(Controllo di gestione) (Controllo di gestione)

Risorse

Processi

ContestoProdottiUtenti Effetti

Società civile

Amministrazione

TrasparenzaRisultatiRisorse

Decisori Politici


PCG: quali informazioni utilizza PCG: quali informazioni utilizza

• Mappatura aggiornata: Prodotti Processi Uso delle risorse

• Opera sulle correlazioni tra dati interni all’amministrazione e dati esterni relativi a prodotto/utenti (non dati di scenario)

• Gestisce dati a supporto del “cruscotto” gestionale


PCG (I)PCG (I)

• Quello che non è: Una sottosezione dell’ufficio del personale Una sottosezione dell’ufficio amministrazione e

bilancio Una sottosezione dell’ufficio di gabinetto

• Quello che non fa: Non produce né gestisce un DSS del personale Non produce né gestisce contabilità analitica


PCG (II)PCG (II)

• E’ organizzativamente e funzionalmente correlato con le strutture gestionali (processi) attraverso la condivisione dei dati elementari di base interni ed esterni all’amministrazione

• Integra i dati a monte e a valle, all’interno e all’esterno dell’Amministrazione

• Definisce le funzionalità e l’organizzazione che consente l’integrazione

• Gestisce le tre dimensioni dei dati “interni” e le correlazioni con i dati esterni e ai fini della trasparenza

• Riporta le priorità strategiche agli obiettivi operativi


PCG (III)PCG (III)

• Assicura il monitoraggio della gestione• Consente l’utilizzo più razionale delle risorse• Assicura l’allineamento dei processi / prodotti / “bisogni”• Assicura l’integrazione tra produzione e contabilità: centri

di responsabilità, di costo e processi produttivi


Legittimità e controlli Legittimità e controlli

• Il modello normativo o di legittimità• Atti immateriali e convenzionalità• Convenzionalità e frammentazione• Frammentazione e singolo atto• Singolo atto e irresponsabilità


Controlli e controlli Controlli e controlli

• Le conseguenze del controllo di “legittimità”

Il bello della autolegittimazione L’invarianza della gestione L’economicità perduta


Il progetto PCGIl progetto PCG (I) (I)

• Un progetto di innovazione radicale (Business Process Reengineering) e non di mero miglioramento (Activity Based Management)

• Complessità normativa, funzionale, organizzativa, tecnologica

• Un progetto di integrazione di tutte le attività gestionali• Un progetto dai rischi elevati


Il progetto PCG Il progetto PCG

(III)(III)

• Il ciclo di pianificazione strategica e di controllo di gestione rappresentano una funzione “unica”

• La loro suddivisione organizzativa deve massimizzarne l’efficienza (in termini di risorse: dati e personale) e l’efficacia (in termini di copertura di funzionalità)

• Operativamente deve esistere un rapporto stretto con i referenti politici e con i responsabili dei processi / prodotti


Il progetto PCG (II)Il progetto PCG (II)

• Disegno integrato delle funzioni e dell’organizzazione• Disegno integrato delle procedure operative• Flussi informativi e sistemi


Obiettivi Obiettivi strategicistrategici

Controllo di gestione Controllo di gestione

Controllo strategico Controllo strategico

Obiettivi Obiettivi operativioperativi

Integrare strategia & controlli (I) Integrare strategia & controlli (I)


Integrare strategia & controlli (II) Integrare strategia & controlli (II) Classi di informazioniClassi di informazioni

ScenariScenari

Budget Budget

Analisi di contestoAnalisi di contesto

Impatto della regolamentazioneImpatto della regolamentazione

Produzione Produzione

Società Società

Customer satisfactionCustomer satisfaction


sistema applicativo #1(risorse umane)

sistema applicativo #4

(bilancio)

sistema applicativo #2(ciclo acquisti)

base dati integrata

Il sistema informativo per la gestione Il sistema informativo per la gestione

sistema applicativo #3

(processo nn)

sistema applicativo #n

(processo nn)

Risorse

Processi

Prodotti


Il sistema informativo integrato Il sistema informativo integrato

Risorse

Processi

Prodotti

Amministrazione

Requisiti

StandardsProdotto

Utente finale


RISORSA UMANA

Informazioni e funzioniInformazioni e funzioni

• Dati anagrafici

• Ufficio

• Prodotto

• Stipendio

• Orario

gestionepersonale

contabilità finanziaria

contabilità analitica

Programmazione econtrollo di gestione

costi attività (per ciascuna attività)

costi prodotti (per ciascun prodotto)

costi centri di costo (per ciascun centro di costo)

Strategia

prodotti politica

costi prodotti costo della politica

risultati effetti della politica

UTENTI

Altre informazioni

esterne


Avviare il cambiamento (I)Avviare il cambiamento (I)

• E’ un investimento nel cambiamento (progetto di BPR)• Disegnare organicamente funzioni e dati della sfera della

gestione• Derivarne gli aspetti organizzativi • L’organizzazione dei sistemi informativi


Avviare il cambiamento (II)Avviare il cambiamento (II)

• Disegnare organicamente funzioni e dati della sfera della gestione

Sistema del personale Contabilità Sistemi operazionaliSistemi gestionali (strategia e controllo)

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