RISPONDERE - Esteri · 5. Evitare continui rimandi a documentazioni integrative da trasmettersi...

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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE

GUIDA PRAtIcA

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RISPONDERE ALLE INFRAZIONI UE - GUIDA PRATICA

INDICE

CHECK LIST PER LE RISPOSTE ALLE PROCEDURE DI INFRAZIONE

LA REDAZIONE DI RISPOSTE ALLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE. COS’È (E COSA NON È) QUESTA GUIDA?

1. COS’È IL SISTEMA EU PILOT?

2. COSA SONO LE PROCEDURE DI INFRAZIONE E QUALI SONO LE FASI DELLA PROCEDURA?

3. COME, QUANDO E PERCHÉ HANNO ORIGINE LE PROCEDURE D’INFRAZIONE?

4. QUAL È LO STATO DELL’ARTE DELL’ITALIA IN MATERIA DI PROCEDURE D’INFRAZIONE?

5. COME COMPORTARSI QUANDO VI SONO PROCESSI IN CORSO O VI SONO STATE DECI-

SIONI GIUDIZIARIE?

6. QUALI SONO GLI ATTORI DELLA COMMISSIONE CHIAMATI A GESTIRE LE PROCEDURE

D’INFRAZIONE?

7. GLI ATTORI NAZIONALI

7.1 L’ACCESSO AI DOCUMENTI DEL PRE-CONTENZIOSO UE

8. LO SVILUPPO DI UNA PROCEDURA. COSA GUARDA LA COMMISSIONE?

9. CONCLUSIONI

10. LINK E CONTATTI UTILI

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CHECK LIST PER LE RISPOSTE ALLE PROCEDURE DI INFRAZIONE

A. PRImA DI ScRIvERE

Contenuti

1. Dove la commissione ha ragione? Dove no?

2. Su cosa si può rispondere positivamente? Su cosa è possibile controbattere?

3. Quali sono le necessità di adeguamento?

tempi

1. Quali sono i tempi di adeguamento richiesti?

2.È necessario chiedere una proroga per la risposta?

3. Siamo in grado di rispettare i tempi della proroga richiesta?

Azioni

1. È possibile fare immediatamente qualcosa per dimostrare buona volontà?

2. È il caso di sentire altri Enti per verificare se hanno avuto problemi simili?

3. Se non ci sono le condizioni per una risposta positiva, è opportuno chiedere un incontro con lacommissione, d’intesa con il DPE, per il tramite della Rappresentanza Permanente?

B. AL mOmENtO DI ScRIvERE

ordine degli Argomenti

1. Quali sono state, sinteticamente, le diverse fasi della vicenda? vi sono precedentidecisioni/atti/sentenze che hanno dato ragione alla Amministrazione interessata in merito al fatto inoggetto? vi sono state consultazioni pubbliche?

2. È stata data risposta punto per punto alle considerazioni della commissione, seguendo l’ordinedella sua esposizione?

3. Le risposte sono esplicite?

4. Se ci sono elementi provenienti da Enti diversi, questi sono coerenti?

ordine del testo

1. Il carattere utilizzato è chiaro e non troppo elaborato?

2. Le frasi sono brevi, con una sintassi semplice da tradurre, senza troppe subordinate?

3. I vari punti sono ordinati in paragrafi, meglio se separati da una riga?

AllegAti

1. Il riferimento agli allegati nel testo è coerente con il loro contenuto?

2. Gli allegati sono stati numerati e citati di conseguenza nella risposta?

3. Gli allegati scansionati sono sufficientemente leggibili?

4. È stato evitato ogni inutile sforzo di comprensione da parte degli interlocutori?

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SUGGERIMENTI REDAZIONALI

A. PRImA DI ScRIvERE

1. Fare una stima oggettiva delle osservazioni della commissione, individuando i pro e i contropunto per punto e cercando di individuare il problema alla base delle osservazioni/domande(in casi di cattiva applicazione). Evitare comunque, in ogni caso, di eludere le domande o igno-rare il problema.

2. Se il problema è già noto, ripercorrere brevemente le varie fasi che hanno segnato l’emer-gere del problema stesso, così da consentire alla commissione europea di formarsi un qua-dro più chiaro e fattuale del contesto di riferimento.

3. Esaminare attentamente se il problema evidenziato esiste o se, al contrario, è fonte di ma-linteso/informazioni fuorvianti fornite alla commissione a mezzo di denunce. In caso affer-mativo, valutare (i) le possibilità concrete di adeguamento e (ii) i tempi di adeguamento.

4. Distinguere i punti su cui si può già rispondere positivamente da quelli che richiedono ulte-riori approfondimenti e ricerche.

5. valutare se il contributo di altri Enti/Amministrazioni sia necessario o possa comunque essereutile. In caso affermativo, contattare questi senza indugio.

6. considerare attentamente l’opportunità, in caso di serie difficoltà, di chiedere una prorogaalla risposta. tenere presente che, qualora la richiesta di una proroga venga accordata, iltempo aggiuntivo concesso va utilizzato per cercare una soluzione concreta, altrimenti la trat-tazione successiva ne può risentire negativamente.

B. NELL’ELABORAZIONE DELLA RISPOStA

1. Rispondere punto per punto, seguendo l’ordine della commissione, in forma chiara e concisa.

2. Se possibile, presentare informazioni di background, al fine di fornire al lettore un quadro co-noscitivo il più possibile completo del problema all’origine dell’EU Pilot o della procedura diinfrazione.

3. Ove si condivida l’esistenza del problema ed esistano difficoltà concrete di adeguamento, in-dicarle apertamente nella risposta e proporre un incontro e/o una soluzione alternativa. Evi-tare in ogni caso di celare tali difficoltà. viceversa, ove non si condivida l’esistenza del pro-blema, spiegarne i motivi in modo chiaro e fornendo giustificazioni fattuali.

4. Se la risposta nasce dai contributi di più Amministrazioni e Enti, sotto forma di documenti edi allegati, accertarsi che la linea finale espressa nella risposta sia coerente ed esposta in ma-niera ordinata, per non costringere il lettore a ricostruire da sé quale la posizione del Governoitaliano. L‘Amministrazione o Ente capofila del caso EU Pilot o della procedura di infrazioneè tenuto/a ad esprimere chiaramente esprimere la posizione del Governo italiano e riassu-mere le argomentazioni esposte nei vari contributi e documenti allegati.

5. Evitare continui rimandi a documentazioni integrative da trasmettersi successivamente. Se larisposta può essere fornita solo dopo aver ricevuto il contributo di un altro Ente, sollecitare ilcontributo, chiedere una proroga e fornire la risposta completa in un’unica soluzione.

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c. LINEE GUIDA DI REDAZIONE

1. Utilizzare un carattere chiaro e semplice, di grandezza tale da facilitare la lettura (tra 12 e 14).

2. Scrivere frasi chiare e possibilmente brevi, con una sintassi semplice da tradurre, che eviti lesubordinate e le interiezioni. Le risposte, infatti, vengono tradotte in una lingua di lavoro checonsenta il coordinamento interno da parte di funzionari che non parlano necessariamentel’italiano.

3. Ordinare la risposta chiaramente in paragrafi, separandoli con una riga vuota, alla streguadei documenti della commissione.

4. In caso di allegati, curarsi d’indicarli in una lista numerata che ne faciliti la consultazione. Ilrimando a tali allegati nel corpo della nota principale deve essere chiaro e immediato. con-trollare inoltre la leggibilità degli allegati stessi, specialmente se scansionati. Evitare, ove pos-sibile, allegati a colori (la scansione necessaria al caricamento del documento nel sistema EU-Pilot li rende illeggibili e quindi inutili). Evitare altresì di “sommergere” il lettore con documentidi dubbia utilità allegati alla risposta. Queste precauzioni divengono ancora più urgenti nelcaso di allegati provenienti da enti diversi.

5. Evitare sempre e comunque inutili sforzi di comprensione al destinatario finale.

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INTRODUZIONE. COS’È (E COSA NON È) QUESTA GUIDA?

Questa guida intende aiutare le Amministrazioni italiane a rispondere in maniera il più possibileefficace alle procedure di pre-contenzioso EU-PILOt e contenzioso d’infrazione con l’UE. L’obiettivo èquindi DI fornire suggerimenti concreti, senza approfondimenti accademici che sono comunque giàdisponibili nella letteratura specializzata.

L’accento è posto su due aspetti fondamentali:

u la gestione, le procedure e gli attori che prendono parte al sistema di comunicazione tra com-missione e Stati membri che sempre più spesso precede l’avvio della procedura di infrazionevera e propria: il cosiddetto “EU Pilot”;

u la procedura di infrazione vera e propria, fase di contenzioso vero e proprio, che inizia conl’emissione, da parte della commissione europea, della lettera di messa in mora.

Il presupposto fondamentale è che, a parità di bontà degli argomenti presentati, lo stile, la suc-cessione dei vari punti e la comprensione del contesto in cui le risposte vengono lette a Bruxelles cam-bia decisamente le possibilità di facilitare o meno la positiva archiviazione delle varie procedure.

Si ringraziano in proposito i numerosi funzionari della commissione che, a titolo personale, hannofornito consigli e suggerimenti per contribuire a questa guida.

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1. COS’È IL SISTEMA EU PILOT?

Prima dell’apertura di una procedura di infrazione ex art. 258 tFUE, la commissione può sollevaredubbi su profili di violazione del diritto dell’Unione attraverso il sistema EU Pilot. tale sistema, lan-ciato nel 2008 dalla comunicazione della commissione “Un’Europa dei risultati – Applicazione deldiritto comunitario” (cOm (2007)502), rappresenta è un meccanismo di risoluzione dei problemi diimplementazione applicazione del diritto dell’Unione europea e di scambio di informazioni tra la com-missione e gli Stati membri concepito per la fase antecedente all’apertura formale della procedura diinfrazione ex art. 258 del trattato sul Funzionamento dell’UE (tFUE). EU Pilot è dunque il mezzo che

ha la Commissione per comunicare con gli Stati membri su tematiche che pongono questioni ri-

guardanti la corretta applicazione del diritto dell’UE o la conformità della legislazione nazionale

al diritto dell’UE in una fase iniziale.

Il sistema ha maggiormente strutturato la pratica precedente, aumentando le fasi del dialogo tracommissione e autorità nazionali. In precedenza, infatti, gli scambi su eventuali dubbi di conformitàdel diritto nazionale al diritto europeo avveniva o con scambi di lettere amministrative, o, eventualmente,con lo scambio di lettere di messa in mora e relative risposte. Il sistema EU Pilot si è appunto inseritotra questi due momenti, creando una fase intermedia.

Nel quadro del sistema EU Pilot, lo scambio di comunicazioni avviene direttamente, tramite una piat-taforma informatica, tra la commissione e il Governo italiano. Nello specifico, il portale è gestito dalDipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del consiglio dei ministri, che in base alla legge234/12 coordina a sua volta il coinvolgimento delle Amministrazioni nazionali, regionali o locali even-tualmente interessate.

Nel caso in cui il Pilot nasca a seguito di un reclamo presentato da un cittadino UE alla commis-sione, il reclamante sarà informato per iscritto che il metodo Pilot viene utilizzato per trattare la suacorrispondenza. È fissato un termine generale di 20 settimane per la trasmissione delle risposte

(10 settimane per le autorità degli Stati membri e 10 settimane per i servizi della Commissione).

Il servizio competente della commissione informa il richiedente della propria valutazione. vengono ap-plicate le norme in materia di riservatezza dei dati personali: durante i contatti con le autorità nazio-nali, l’identità del richiedente viene divulgata soltanto se quest’ultimo lo ha espressamente autorizzato.Qualora per garantire una gestione efficace di determinate questioni risultasse indispensabile divul-gare fatti inerenti al singolo caso, il richiedente ne viene informato.

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2. COSA SONO LE PROCEDURE DI INFRAZIONE E QUALI SONO LE FASI

DELLA PROCEDURA?

Ai sensi dei trattati, si parla di inadempimento degli Stati membri ogniqualvolta un’amministrazionenazionale (centrale, regionale o locale) ponga in essere una violazione del diritto dell’Unione attra-verso un comportamento attivo o omissivo. La procedura di infrazione costituisce lo strumento at-

traverso il quale la Commissione europea svolge la propria funzione di controllo del rispetto del

diritto dell’Unione da parte degli Stati Membri, funzione che le è attribuita dall’articolo 17 del trat-tato sull’Unione Europea (tUE) e che ha la finalità di porre rimedio a tale inadempimento.

La procedura di infrazione si articola in due fasi.

A. La prima fase è quella c.d. “pre-contenziosa”, scandita dall’emissione da parte della com-missione della lettera di messa in mora e poi del parere motivato in base all’art. 258 tFUE.La messa in mora è l’atto che segna l’apertura formale della procedura di infrazione. conesso la DG della commissione competente in materia identifica la violazione del diritto del-l’Unione che viene contestata e prevede un termine entro il quale lo Stato può comunicare leproprie osservazioni e argomentazioni di risposta alla richiesta della commissione. Nel casoin cui non pervenga risposta, oppure le informazioni trasmesse non siano valutate soddisfa-centi, la commissione adotta un parere motivato (art. 258, § 1, tFUE), con cui constata lasussistenza della violazione e invita lo Stato a prendere tutte le misure necessarie per porrefine a tale situazione.

B. Allorché lo Stato non si conformi al parere della commissione, può aprirsi la fase conten-

ziosa della procedura di infrazione, la quale si svolge dinanzi alla corte di Giustizia del-l’Unione Europea (art 258, § 2, tFUE). Nel caso in cui il giudice dell’Unione condivida la va-lutazione effettuata dalla commissione, viene pronunciata una sentenza che dichiara lasussistenza dell’infrazione e a cui lo Stato è tenuto a conformarsi, adottando tutte le misurenecessarie per adeguare l’ordinamento interno a quello dell’Unione (art. 260, § 1, tFUE). Al-lorché l’esecuzione della sentenza non venga posta in essere, la commissione ha la facoltàdi adire nuovamente la corte di giustizia, chiedendo l’applicazione di una sanzione pecuniaria(art. 260, § 2, tFUE). Da notare la particolare situazione in cui la commissione adisca la cortea proposito di una presunta violazione da parte dello Stato dell’obbligo di comunicare allacommissione le misure adottate in attuazione di una direttiva: in tal caso, l’art. 260, § 3,tFUE prevede che già il primo deferimento alla corte possa essere accompagnato dalla ri-chiesta da parte della commissione dell’applicazione di una sanzione finanziaria (art. 260,§ 3, tFUE).

Tra il 2014 ed il 2015 l’Italia ha pagato oltre 150 milioni di Euro di multe per infrazioni UE,

dovute al mancato rispetto di precedenti sentenza della Corte di Giustizia.

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3. COME, QUANDO E PERCHÉ HANNO ORIGINE LE PROCEDURE D’INFRAZIONE?

Le procedure d’infrazione nascono per tre motivi:

1) su iniziativa propria della commissione, quando essa rileva una supposta difformità tra prassio normative italiane ed il diritto UE,

2) a seguito della denuncia da parte di un cittadino UE (quindi, non solo di un cittadino delloStato in questione, ma anche di un cittadino di qualsiasi altro Stato membro), di un’impresa,ONG, associazione, amministrazione locale, ecc., quando venga sollevata un’apparente un’in-congruenza tra prassi o normative nazionali ed il diritto UE,

3) su iniziativa automatica della commissione quando, allo scadere del periodo di trasposizionedi una direttiva, lo Stato membro non abbia adempiuto alla notifica del recepimento.

tranne che nel terzo caso, l’apertura di una procedura d’infrazione vera e propria è preceduta dauno scambio tra commissione e Stato membro all’interno del sistema EU Pilot creato nel 2008. Soloquando le risposte di uno Stato membro sono insufficienti a dimostrare che non vi è violazione del di-ritto UE tale procedura si chiude negativamente e la commissione procede all’apertura di una pro-cedura d’infrazione formale.

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4. QUAL’È LO STATO DELL’ARTE DELL’ITALIA IN MATERIA DI PROCEDURE

D’INFRAZIONE?

Le procedure aperte nei confronti dell’Italia, esse hanno conosciuto negli ultimi anni una sensibileriduzione. Solo nel 2008 erano più di 180, al termine del 2015 erano 89. Dati aggiornati sul numerod’infrazioni sono pubblicati ogni mese sul sito del Dipartimento Politiche Europee della Presidenza delconsiglio dei ministri (www.politicheeuropee.it).

I settori più esposti, storicamente, sono ambiente, fiscalità e dogane e, trasporti.

Oltre al ritardo nei recepimenti, che è un problema trasversale a tutti i settori, i motivi principali peri quali il settore ambientale registra più casi di procedura d’infrazione rispetto agli altri sono riassu-mibili nei punti seguenti:

u mancato rispetto della lettera delle direttive UE nella trasposizione, sia a livello nazionale cheregionale;

u squilibrio tra fase negoziale e fase post-negoziale o di attuazione della direttiva: nella prima fasevengono accettati dei parametri che poi, nella seconda fase, non possono essere rispettati

u notevole difformità dei regimi attuativi da una Regione all’altra e mancato rispetto a livello re-gionale delle disposizioni nazionali di recepimento delle direttive UE, con la nascita di infra-zioni nazionali legate a problemi che sono in realtà territorialmente limitati (questi ultimirappresentano addirittura due terzi dei casi totali, dalla valutazione di Impatto Ambientale –vIA – alla caccia);

u frammentazione nelle competenze e mancata chiarezza degli obblighi derivanti dalla legi-slazione.

Numero delle denunce e tipologia denuncianti

A parte gli specifici problemi settoriali, un ulteriore motivo che causa la proliferazione di casi d’in-frazione contro l’Italia è la frequenza di denunce di cittadini. Secondo i dati forniti dalla commissioneeuropea, l’Italia è il Paese da cui provengono più denunce contro la stessa Amministrazione statale olocale per potenziali infrazioni al diritto UE.

tale circostanza poggia su varie basi:

u il ricorso alla commissione è facile (anche via internet) e gratuito;

u la commissione è obbligata ad esaminare il caso e a dare un riscontro;

u il ricorso alla commissione è percepito come uno strumento ulteriore nel confronto con un’am-ministrazione statale o locale o con un potere giudiziario che non ha necessariamente i tempie i modi per rispondere in maniera veloce e garantita;

u l’atteggiamento particolarmente critico degli italiani nei confronti delle istituzioni e della politica

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A ciò sa che la commissione stessa incoraggia i cittadini a segnalare eventuali problemi, per faci-litare un controllo che altrimenti sarebbe impossibile in via centralizzata.

Da questo breve sguardo emerge chiaramente che la denuncia alla commissione configura spessouna strada parallela ai ricorsi nazionali, con una procedura che, passando per Bruxelles, ritorna nelcircuito amministrativo o giudiziario nazionale evitando o sovrapponendosi ad un confronto diretto conquesto. Un esempio ricorrente riguarda le procedure ambientali, dove comunità locali, ONG o terziinteressati richiamano la commissione sulla mancata osservanza di procedure di valutazione d’impattoambientale da parte delle amministrazioni italiane, con la richiesta di ottenere un confronto spesso ne-gato o fallito con gli interlocutori locali. Peraltro, sempre più spesso, i denuncianti tendono a rivolgersial Parlamento Europeo oltre che alla commissione, con il risultato che, su una determinata questione,si può aprire un Pilot o un’infrazione, con una parallela petizione gestita dal Parlamento Europeo.

tale circostanza suggerisce che un miglioramento del dialogo diretto con i cittadini ridur-rebbe grandemente gli spazi per la formazione di contenzioso con l’UE. Una risposta ade-guata e tempestiva al pubblico, infatti, chiuderebbe gli spazi per ulteriori rivendicazioni. Ove questesorgessero comunque, inoltre, la dimostrazione di avere intrattenuto un dialogo costruttivo con i de-nuncianti renderebbe più semplice per la commissione giustificare l’operato delle Autorità italiane.Spesso invece accade che un contenzioso con l’UE si formi e si aggravi a seguito di uno scambio man-cato con i cittadini al primo stadio del contatto con le Autorità a livello nazionale, creando le possibi-lità per una giusta recriminazione, rivolta stavolta alle Autorità europee. In omaggio al principio di sus-sidiarietà, invece, una risposta la più vicina possibile al livello del problema ed alla persona interessataè il mezzo migliore per un‘amministrazione efficiente e per evitare l’insorgere di contenziosi con l’UE,o almeno per fare valere meglio le ragioni dell’operato amministrativo una volta che questo viene esa-minato dalla commissione.

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5. COME COMPORTARSI QUANDO VI SONO PROCESSI IN CORSO

O VI SONO STATE DECISIONI GIUDIZIARIE?

Ove il caso EU Pilot riguardi avvenimenti che siano stati oggetto di sentenza da parte di organi digiurisdizione amministrativa di primo grado (tribunali Amministrativi Regionali) e/o d’appello (con-siglio di Stato) e, altresì, laddove suddetti avvenimenti siano tuttora oggetto di indagine, è necessarioincludere queste informazioni, nella loro integrità, nella risposta alla commissione.

In questi casi, per rendere più agevole la comprensione degli avvenimenti da parte della com-missione, è opportuno indicare schematicamente le varie tappe che hanno segnato il procedimentogiudiziario sino all’avvio del caso EU Pilot in oggetto, sottolineando anche, laddove detto procedimentogiudiziario non sia ancora giunto a conclusione, la data attesa (se conosciuta) per la sentenza e spe-cificando che tali informazioni aggiuntive saranno trasmesse in un secondo momento.

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6. QUALI SONO GLI ATTORI DELLA COMMISSIONE CHIAMATI A GESTIRE

LE PROCEDURE D’INFRAZIONE?

Il “case handler”

Sia per i Pilot che per le procedure di infrazione, ogni caso è seguito da un funzionario all’internodell’Unità competente. tale funzionario, il cosiddetto “case handler”, ha la responsabilità di rispon-dere al denunciante, scrivere allo Stato membro e rendere conto al proprio capo Unità del lavorosvolto, seguendo una tabella di marcia stabilita trasversalmente per tutte le Direzioni Generali dal Se-gretariato Generale della commissione. In particolare il Segretariato Generale fissa i tempi genericiper la trattazione dei casi ed il singolo “case handler” sa che normalmente dalla registrazione di unadenuncia non deve lasciare passare più di 12 mesi prima di decidere se le risposte sono soddisfacentio se si debba aprire una procedura d’infrazione. In ogni caso quando la commissione apre un Pilotlo Stato membro deve rispondere entro 10 settimane (70 giorni).

Il Capo Unità

Il capo Unità, a sua volta, si confronta con i singoli “case handlers” e fornisce le indicazioni ge-nerali su come procedere con il caso, anche secondo il livello di gravità e secondo le priorità fissateper l’Unità/DG. Il “case handler” quindi non è mai da solo nella gestione ma ha l’obbligo di riferirepuntualmente, mentre sta al capo Unità di supervisionare il lavoro e assicurare l’uniformità della trat-tazione rispetto ai vari Stati membri. L’esame dei singoli casi è oggetto di scambi regolari tra i “casehandlers” ed i capi Unità e l’analisi segue quindi un dialogo interno, che in certi casi può ricevere se-gnalazioni direttamente dai Gabinetti dei commissari.

I capi Unità sono inoltre responsabili della predisposizione delle risposte alle interrogazioni deglieuroparlamentari.

va notato che quasi sempre i capi Unità e i “case handlers” che controllano l’applicazione di de-terminate direttive sono anche i rappresentanti della commissione nei gruppi di lavoro del consiglioper la produzione normativa. Gli esperti nazionali attivi in tali comitati conoscono quindi direttamenteanche gli interlocutori della commissione che controllano l’attuazione delle direttive in vigore da partedei singoli Stati membri. Sul piano operativo ciò suggerisce di coinvolgere quanto più possibile gli espertidi settore nei contatti con la commissione, all’interno di una strategia concordata, anche in occasionedelle riunioni a Bruxelles.

Un’importante eccezione a questa regola riguarda i settori più tecnici e in particolare quello am-bientale: in questi casi, data la complessità della materia e della legislazione, varie unità tecniche ana-lizzano il merito dei casi, fornendo elementi all’unità giuridica che poi mantiene i contatti con le Rap-presentanze Permanenti, senza tuttavia partecipare all’attività legislativa.

Il coordinamento all’interno della Direzione Generale

In ogni Direzione Generale un determinato funzionario supervisiona le attività relative alle infrazionitrasversalmente alle singole Unità, tiene traccia dell’evoluzione del contenzioso con gli Stati membrie fa da punto di raccordo con le Rappresentanze Permanenti per una revisione generale dei casi. taleraccordo è molto importante per mantenere una visione generale della situazione e per tenere trac-cia dei vari “dossiers” anche quando i “case handlers” si alternano o cambiano di direzione (cosa al-quanto frequente).

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Il coordinamento tra Direzioni Generali

Può accadere che determinati casi interessino più di una Direzione Generale, ad esempio perchélo stesso tema può presentare elementi d’interesse sia sotto il profilo della concorrenza e aiuti di Stato(competenza: DG concorrenza – DG cOmP), sia dei trasporti (competenza: DG mobilità e trasporti- DG mOvE). In questo caso le Direzioni Generali definiscono la capofila, che sarà incaricata di svi-luppare la procedura, tenendo tuttavia conto degli elementi forniti dalle altre. Dal punto di vista dellatrattazione dei casi ciò vuol dire, a maggior ragione, che gli elementi forniti dagli Stati membri ven-gono visionati da numerosi funzionari di nazionalità e competenze diverse e vagliati da molti punti divista. La qualità redazionale dei documenti forniti da ogni singolo Governo è quindi decisiva.

Il coordinamento con il Servizio Giuridico

Al dialogo interno all’Unità su ogni caso si aggiunge lo scambio determinante con il Servizio Giu-ridico, che incontra periodicamente i singoli “case handlers” per valutare lo stato dei singoli casi. Il Ser-vizio Giuridico è il garante del rispetto del diritto UE da parte della commissione, la rappresenta neiprocedimenti davanti alla corte di giustizia e formula l’unico parere obbligatorio su qualsiasi decisionedella commissione (incluse le decisioni del collegio dei commissari, che se ne discosta solo in casieccezionali). Senza l’accordo del Servizio Giuridico, pertanto, nessun caso può essere chiuso o aperto.

Per formalizzare l’archiviazione di un caso ogni Unità deve avere abbastanza argomenti per con-vincere il Servizio Giuridico che il problema è stato risolto e non sono rari i casi in cui un “case han-dler”, pur convinto della bontà delle ragioni dello Stato membro, si confronti con una posizione piùrigida dei giuristi del Servizio, che impediscono di chiuderlo. tuttavia mentre gli Stati membri possonointerloquire con le Unità e i “case handlers”, in omaggio all’indipendenza del Servizio non sono pre-

visti contatti tra il Servizio Giuridico e le Rappresentanze Permanenti o delegati dallo Stato Membro, se

non in casi eccezionali. Per tale motivo è molto importante che gli elementi forniti nei vari contatti ecorrispondenze siano sufficientemente forti e bene argomentati per consentire alle varie Unità di ri-proporre le posizioni degli Stati membri anche nell’interlocuzione con il Servizio Giuridico.

I Gabinetti e il ruolo diretto dei Commissari

I Gabinetti dei commissari sono regolarmente informati delle attività delle varie Unità e pertanto an-che dell’apertura e chiusura delle singole procedure, che sono entrambe proposte dai commissari com-petenti al collegio dei commissari. malgrado tale ruolo di supervisione, tuttavia, i Gabinetti entrano ra-ramente nei dettagli di un caso in trattazione e le Unità conservano una sostanziale autonomia dalla guidapolitica nella gestione dei vari casi. All’infuori di casi eccezionali o particolarmente giustificati, quindi, nonè opportuno intervenire direttamente sui Gabinetti nel corso dello sviluppo di una procedura per tentared’influenzarla. È sicuramente opportuno, tuttavia, che su questioni di particolare delicatezza i ministri na-zionali intervengano pure sui commissari per segnalare l’esistenza di un interesse nazionale, nell’ambitodi incontri ad hoc o anche a margine dei consigli settoriali che si svolgono regolarmente a Bruxelles.

Il Collegio dei Commissari

tutte le decisioni della commissione vengono assunte dal collegio dei commissari, che si riuniscedi norma una volta alla settimana e decide sulle infrazioni una volta al mese (tranne agosto e dicem-bre). La collegialità delle decisioni comporta che, prima di ogni riunione del collegio, tutte le decisionivengano visionate dai Gabinetti, che s’informano reciprocamente sulle attività in corso e le misure pro-grammate. Anche in tal caso le posizioni assunte da uno Stato membro possono essere oggetto di scru-tinio da parte di molte Direzioni diverse.

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7.GLI ATTORI ITALIANI

Il Dipartimento per le Politiche Europee della Presidenza del Consiglio dei Ministri. La Struttura

di Missione per le procedure d’infrazione.

Presso il Dipartimento per le Politiche Europee (DPE) dal 2008 è istituita dal 2008 una Struttura dimissione con il compito di prevenire l’insorgere del contenzioso con la commissione europea e di raf-forzare il coordinamento delle attività volte alla risoluzione dei casi d’infrazione al diritto UE.

In tale prospettiva il DPE ha creato EUR-Infra, l’archivio informatico nazionale delle procedure d’in-frazione. Si tratta di uno strumento che raccoglie tutte le procedure d’infrazioni aperte e consente dieffettuare ricerche secondo diversi parametri di interesse, quali il tipo di violazione, la materia, lo sta-dio della procedura e l’amministrazione capofila, offrendo informazioni utili sia a fini statistici che ope-rativi. EUR-Infra rappresenta uno strumento di lavoro per tutte le amministrazioni interessate dalle in-frazioni pendenti che hanno la possibilità di accedere a tutta la documentazione in forma digitalizzatadella pratica. In tal modo, è possibile gestire con maggiore efficacia le procedure e poter contare sudati e informazioni completi, attendibili ed ufficiali sulla situazione delle procedure d’infrazione a ca-rico dell’Italia. EUR-Infra è inoltre dotata di una sezione accessibile al pubblico – tramite il sito del DPE(www.politicheeuropee.it) – che riporta il numero, l’oggetto e lo stadio delle procedure pendenti.

La Rappresentanza d’Italia presso l’Unione europea

Allo scopo di concorrere con le competenti Autorità nazionali alla corretta e tempestiva applicazionedella normativa comunitaria, la Rappresentanza dispone di un apposito Ufficio procedure d’infrazionee aiuti di Stato. In tale contesto, la Rappresentanza è l’interfaccia tra la commissione e lo Stato italiano:

u nella fase di accertamento di eventuali violazioni delle norme UE;

u nella ricerca di soluzioni che pongano fine ad eventuali infrazioni.

La gestione nazionale delle procedure d’infrazione

u In questi ultimi anni la gestione delle procedure d’infrazione si è essenzialmente basata, inno-vando rispetto al passato, su alcuni punti fermi:

u la canalizzazione sul DPE e sulla Rappresentanza permanente d’Italia a Bruxelles della comuni-cazione in entrata e in uscita con la commissione sui casi EU Pilot e sulle procedure d’infrazione;

u la creazione all’interno di ciascuna di queste due strutture di un punto unico di gestione dei casiEU Pilot e delle procedure;

u la centralizzazione sul DPE dei rapporti con le altre amministrazioni dello Stato in materia dipre-contenzioso, e sulla Rappresentanza, per quanto riguarda i rapporti con la commissione;

u una gestione a livello tecnico, basata su un coordinamento costante e attivo, da parte del DPE,delle amministrazioni responsabili delle presunte infrazioni e competenti ad adottare le mi-sure risolutive quale indispensabile complemento della sensibilizzazione del livello politico delleamministrazioni da parte del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del consiglio con delegaagli Affari e alle Politiche europee.

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BREvI cENNI SULL’AccESSO AI DOcUmENtI DEL PRE-cONtENZIOSO EUROPEO

La sentenza del consiglio di Stato del 14 maggio 2012 n. 2747, ha stabilito che i documenti na-zionali relativi al pre-contenzioso dell’Unione europea costituiscono solo un segmento interno al pro-cedimento statale volto a fornire gli elementi istruttori alla commissione europea e non hanno carat-tere nazionale in senso stretto, ma carattere interamente comunitario. Ne deriva:

u che l’organo competente a conoscere dell’istanza di accesso alla documentazione inerente a taleprocedimento è la commissione europea;

u che l’accesso è disciplinato dal corpus normativo composto dall’insieme delle regole dell’UE re-lative al diritto di accesso, con particolare riferimento al Regolamento cE n. 1049/2001.

Il suddetto Regolamento si applica, pertanto, sia ai documenti prodotti dalle istituzioni euro-

pee sia ai documenti prodotti dagli Stati membri.

Ne consegue che se lo Stato membro riceve una richiesta di accesso agli atti relativi ad un pro-

cedimento pre-contenzioso europeo, esso inviterà il richiedente a rivolgere l’istanza alla Com-

missione o in virtù di quanto previsto dall’art. 5 del Regolamento può provvedere esso stesso a

rivolgere l’istanza per conto del richiedente.

Nel momento in cui la commissione riceve la domanda di accesso ad un atto relativo ad un pro-cedimento di pre-contenzioso prodotto da un’Amministrazione nazionale o regionale, a norma del-l’articolo 4, paragrafo 5 del suddetto Regolamento, essa consulterà l’Amministrazione da cui provieneil documento. Quest’ultima ha la facoltà di chiedere alla commissione di non divulgare un documentodandone adeguata motivazione sulla base delle eccezioni al diritto di accesso previste dall’articolo 4,paragrafi 1 e 2. Esistono due categorie di eccezioni: le eccezioni assolute (previste dall’articolo 4, pa-ragrafo 1, in base alle quali l’accesso viene rifiutato senza che l’istituzione interessata disponga di unpotere discrezionale) e quelle derogabili (previste dall’articolo 4, paragrafo 2, in base alle quali l’isti-tuzione è invece chiamata a valutare se vi sia un interesse preponderante del pubblico di venire a co-noscenza del contenuto del documento in questione). Secondo la giurisprudenza della corte di Giu-stizia dell’UE, i documenti relativi al pre-contenzioso dell’UE sono coperti da quest’ultima categoriadi eccezioni. In particolare, sempre secondo la medesima giurisprudenza, la divulgazione dei docu-menti relativi al pre-contenzioso UE pendenti è, in linea di principio, suscettibile di arrecare un pre-giudizio alla tutela degli obiettivi dell’attività di indagine della commissione, ai sensi dell’articolo 4,paragrafo 2, terzo trattino, del Regolamento cE n. 1049/2001.

A maggior ragione, questa esigenza di riservatezza, rimane anche durante la fase contenziosa dellaprocedura d’infrazione, a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del suddetto Regolamento.

Inoltre è possibile concedere un accesso parziale ad un documento richiesto, ove solo alcune partidel documento stesso siano interessate da una delle eccezioni. tuttavia, la giurisprudenza della corteUE ha chiarito che, in forza del principio di buona amministrazione, l’esigenza di concedere un ac-cesso parziale non deve tradursi in un compito amministrativo inopportuno riguardo all’interesse delrichiedente di ottenere i dati stessi. Sotto questo profilo si deve ritenere che l’Amministrazione interes-sata ha comunque il diritto di non concedere un accesso parziale qualora l’esame dei documenti inquestione mostri che esso sarebbe del tutto privo di senso, in quanto le parti dei documenti che ver-rebbero divulgate non sarebbero di alcuna utilità per chi richiede l’accesso.

Le motivazioni a sostegno del diniego del diritto di accesso ai documenti del pre-contenzioso UEnon possono, in linea di principio, valere dopo l’archiviazione del procedimento stesso.

8. LO SVILUPPO DI UNA PROCEDURA. COSA GUARDA LA COMMISSIONE?

L’INFRAStRUttURA INtERNA INFORmAtIcA

Per gestire i Pilot e le infrazioni la commissione ha creato i portali mNE (“mesures Nationales d’Exé-cution) per notificare la trasposizione delle direttive, NIF (New Infringements) per le comunicazioni sulleinfrazioni e EU Pilot per lo scambio di corrispondenza sui Pilot. tutta la corrispondenza tra Stati mem-bri e commissione avviene su questi tre portali, dove vengono caricate domande e risposte. Unica ec-cezione sono le lettere di messa in mora e le decisioni della commissione sulle procedure d’infrazione,che vengono inviate per posta quale comunicazione ufficiale con gli Stati membri, parallelamente al-l’inserimento nel portale NIF.

I tre portali, dal lato della commissione, “avvertono” automaticamente l’utente in corrispondenzadelle scadenze e dei vari passaggi interni per controllare se le risposte sono giunte entro i termini pre-visti e per decidere se la procedura debba essere aggravata o meno. Poiché la commissione lavorasulla base di scadenze interne per assicurare l’uniformità della trattazione tra i casi, sotto supervisionedel Segretariato Generale, nessun “case handler” può permettersi di lasciare casi aperti troppo a lungo,anche perché la mancata progressione viene rilevata dai supervisori. Dal lato degli Stati membri ciòdeve indurre a particolare attenzione per le scadenze più prossime e soprattutto per quelle trascorsesenza fornire risposta, perché sono quelle che, più verosimilmente, in mancanza d’azione possono por-tare ad un aggravamento della procedura.

Un caso speciale: le infrazioni per mancato recepimento

L’automatismo della trattazione risulta ancora più forte nell’ambito dell’eserci-

zio chiamato MDH (“Mise en Demeure par Habilitation”), con cui viene verificato

se gli Stati Membri hanno comunicato o meno la trasposizione delle Direttive ve-

nute a scadenza nel diritto interno. Normalmente gli Stati Membri, una volta re-

cepita una Direttiva, immettono i relativi atti nel portale MNE e la Commissione

ne prende atto. Lo stesso portale, tuttavia, segnala immediatamente ad un’unica,

massimo due persone all’interno del Segretariato Generale quali Stati non hanno

comunicato l’avvenuta trasposizione delle direttive scadute di mese in mese. Sulla

base di queste segnalazioni automatiche quindi la Commissione richiama gli Stati

Membri sui mancati recepimenti. Naturalmente la Commissione può sempre ef-

fettuare scelte politiche o di opportunità su quali Direttive intervenire e quanto

tempestivamente, ma di solito tale esercizio si svolge in assoluta autonomia, in

maniera quasi del tutto automatizzata. È perciò importante assicurare una tem-

pestiva trasposizione delle direttive, specialmente ove il recepimento può basarsi

su strumenti amministrativi (Decreti Ministeriali, DPR, circolari, ecc.) senza inter-

venti parlamentari.

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L’ANALISI mULtI-LIvELLO: LE cONSEGUENZE PER I tEStI

Affinché la corrispondenza prodotta da uno Stato membro possa essere vagliata da servizi e fun-zionari diversi, di madrelingua diversa, la commissione effettua abitualmente una traduzione in lin-gua di lavoro dei documenti ricevuti. tale traduzione, nella maggior parte dei casi, elimina molte sfu-mature del linguaggio giuridico utilizzato. ciò non vuole dire che il registro utilizzato vada impoverito,ma che è certamente opportuno chiarirlo per evitare che i punti più importanti vadano persi. Il fattoche la corrispondenza della commissione sia in italiano può fare dimenticare questo aspetto, ma nellaprassi ogni testo prodotto da uno Stato membro viene scomposto e analizzato in ogni punto e spessoin un’altra lingua di lavoro: un linguaggio chiaro e affilato in partenza, quindi, può dare maggiori ga-ranzie di comprensione che una lingua ricercata ma complessa. va poi considerato che la lingua dilavoro utilizzata dalla commissione è spesso l’inglese e che la traduzione in tale lingua dalla nostraspesso elimina molte formule che, in un testo giuridico, spesso sembrano fondamentali all’autore.

Una regola da seguire, mutuabile dallo stile con cui la commissione presenta i propri argomenti,può essere quella di prevedere paragrafi separati, nei quali illustrare passo dopo passo il ragionamento,con poche subordinate e molti periodi principali. Più l’argomento è valido e spiegato chiaramente, inol-tre, più facile sarà per i funzionari che lo condividono difenderlo di fronte ai colleghi ed ai responsa-bili del Servizio Giuridico, oltre che rispondere ai denuncianti. Nel dialogo con la commissione la formaè sostanza e non si deve lasciare spazio a confusioni di merito ed esposizione, che indispongono i fun-zionari o rendono impossibile la comprensione del nostro punto.

IL vIAGGIO DEL DOcUmENtO tRA I SERvIZI

Una volta tradotto in lingua di lavoro il testo di uno Stato membro inizia un viaggio tra gli uffici dellacommissione dove viene sottoposto all’esame di molti occhi, viene tradotto, smontato e rimontato piùvolte e analizzato in ogni singola parte. Se il testo cita ad esempio atti normativi non inclusi, l’unità in-caricata dell’esame li cercherà e li studierà e controllerà la coerenza o meno del modo in cui sono pre-sentati nella risposta dello Stato membro. Il documento arrivato, così scomposto, viene commentatoe annotato da persone diverse: gli argomenti vengono individuati e soppesati e per ogni punto la com-missione discute al proprio interno se accettare o meno quanto sostenuto dallo Stato membro. Que-sto metodo di lavoro assomiglia un po’ ad una squadra di meccanici che deve stimare il valore di unamacchina usata che, giunta in officina, viene smontata ed esaminata pezzo per pezzo prima di essererimontata. Nel processo si applica un protocollo di esame che tende a cercare eventuali punti oscurio incongruenze. Eliminare elementi inutili dalle risposte, renderle leggibili, logiche e solide è quindi lamigliore premessa per consentire ai funzionari che analizzano i testi di concludere che “la rispostaregge” e di proporre anche alla propria linea di comando ad una soluzione positiva del caso.

Lo “shoebox”

Nel gergo della Commissione la documentazione confusa che giunge da uno StatoMembro in una procedura di contenzioso è chiamata “shoebox”, cioè la “scatoladi scarpe”. Il funzionario si vede arrivare un faldone e non sa cosa c’è dentro:guardare dentro lo “shoebox” è quindi il primo passo per capire cosa è arrivato,se c’è una risposta solida o rabberciata. In questi primi momenti il funzionariovaluta anche quanta fatica gli costerà digerire il materiale fornito e se questo èstato confezionato a dovere o meno. Chiaramente un inizio negativo è il peggioreviatico per una conclusione efficace del caso.

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IL BIGLIEttO DA vISItA DELLA RISPOStA: LA chIAREZZA INtERNA

La prima conclusione da trarre in questa riflessione è che nel preparare una risposta la prima re-gola non dev’essere solo quella di “dare la risposta giusta”, ma soprattutto di “non dare la rispostasbagliata” o di “non dare una risposta”: infatti una risposta confusa o addirittura contraddittoria, de-bole e inutilmente complicata dà l’impressione di volere nascondere la mancanza di argomenti, in-coraggiando la commissione a “tornare alla carica” con la richiesta di ulteriori informazioni, in ma-niera certamente collaborativa, ma più sospettosa. La ricerca di una chiarezza interna alle risposte, cheparli da sola e con semplicità, è quindi la prima bussola da seguire nell’impostazione di testo direttoalla commissione nell’ambito di una procedura d’indagine.

Attenzione: rispondere con chiarezza non vuol dire essere necessariamente accondiscendenti conle posizioni esposte dalla commissione, ma dimostrare di avere ben compreso il problema e di darerisposte puntuali ad ogni considerazione, senza ometterne alcuno. In tale esposizione è a maggior ra-gione importante mantenere uno stile chiaro, che faccia parlare i fatti più che la forma.

LA cOERENZA NELLE RISPOStE A PIù vOcI

La regola della chiarezza interna è particolarmente importante quando la risposta contiene più voci,provenienti da Amministrazioni o uffici diversi della stessa Amministrazione. tornando all’allegoria dellamacchina nell’officina, è come se si ammettesse che alcuni pezzi sono di ricambio e vengono da un al-tro modello. In questo caso è importante che tutto combaci e che il ragionamento si regga sulle propriegambe. A volte tuttavia i testi principali delle risposte si limitano ad allegare posizioni diverse da Enti di-versi e non sempre armonizzate: questo è un errore macroscopico, che obbliga la commissione a rigettarela risposta e a chiedere approfondimenti, prolungando la procedura e spesso aggravandola.

“It’s not for us to decide what is the position of the Italian Government”

Capita spesso che ove la risposta contenga elementi forniti da più enti, le comuni-cazioni diventino rimandi ad un rimando, o che si faccia riferimento più o menoesplicito a tali documenti, senza tuttavia chiarire esattamente il loro peso finale sullaposizione governativa. In un caso un funzionario della Commissione ha tuttavia os-servato che “It’s not for us to decide what is the position of the Italian Government”,dato che la posizione va espressa apertamente dall’Italia e non indovinata dallaCommissione. Anche a costo di evidenziare un problema interno o di segnalare unadifficoltà, è bene quindi prendere atto di eventuali differenze tra gli enti italianicoinvolti, indicando tuttavia la scelta politica in un senso o nell’altro.

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LA cOERENZA NELLA RIchIEStE DI PROROGA

La trasparenza del dialogo con la commissione riguarda anche i tempi delle risposte e l’eventualerichiesta di proroghe. In generale, a meno che la questione non sia di altissima importanza, la com-missione tollera brevi ritardi e accorda richieste di proroga, ove queste siano efficacemente motivate.A tale proposito è bene osservare un certo protocollo: ove diventi chiaro che un quesito richiede piùtempo del previsto per una risposta adeguata è possibile chiedere una proroga, ma purché ciò vengafatto in modo tempestivo. Una richiesta di proroga alla vigilia della scadenza da infatti l’impressioneche il problema non sia stato affrontato fino all’ultimo momento e, in definitiva, indispone i funzionariche si occupano del caso. Al contrario, ove esistano determinati problemi temporali o di contenuto èsempre possibile chiedere alla commissione chiarimenti tramite la Rappresentanza Permanente d’Ita-lia a Bruxelles, anche al fine di anticipare una probabile richiesta di maggiore tempo.

In generale comunque, specialmente per le Amministrazioni più oberate, la scelta di chiedere unaproroga può essere utilizzata saggiamente anche come tattica per gestire più efficacemente i vari casiaperti: infatti nulla vieta di fare uso di tale possibilità, che se impiegata intelligentemente può ancheaiutare a sfruttare in maniera più oculata le poche risorse disponibili in termini di persone e di tempo.

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9. CONCLUSIONI

Il successo nel dialogo con la Commissione su EU Pilot e infrazioni, oltre che dal me-rito delle risposte, dipende anche dalla capacità di espressione e gestione del mecca-nismo di scambio dei documenti e dei contatti. Prestare attenzione alle modalità di ri-sposta e sforzarsi di migliorarle costantemente è la strada migliore per rendere semprepiù facile, veloce ed efficace l’interlocuzione con la Commissione. Come suggerito in que-ste linee guida, alcuni piccoli accorgimenti stilistici e di metodo possono facilitare note-volmente la qualità degli scambi e risolvere prima e più agevolmente i problemi aperti.È in fondo un’occasione di accrescimento della capacità amministrativa che stimola a la-vorare meglio e, se possibile, individuare possibilità di approfondimento anche sul pianointerno. L’augurio è che questo lavoro comune, condiviso da Amministrazioni centrali elocali e dalla varietà degli Enti pubblici, possa conoscere un miglioramento complessivonell’interesse dell’Italia.

Buon lavoro a tutti!

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10. LINK E CONTATTI UTILI

u Sezione “Procedure di infrazione” dal sito della commissione Europea:http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_it.htm;

u Aggiornamenti sulle procedure di infrazione in corso nei confronti dell’Italia: I numeri delle infrazioni - Dal sito del Dipartimento Politiche Europee

u Approfondimenti sulla normativa europea in materia di procedure di infrazione:sezione “Procedure di Infrazione” del sito del Dipartimento delle Politiche Europee

u Dipartimento Politiche EuropeeLargo chigi 19 – cAP 00187, Roma

telefono +39 06 67791 – Fax +39 06 6779 5342/5326

Per informazioni sulle procedure di infrazione:

[email protected]

tel. +39 06 6779 5208

Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione europea

Rue du marteau 9 - 1000 Bruxelles

tel: +32 2 2200411

Fax: +32 2 2200 426/546

Web: www.italiaue.esteri.it

Email: [email protected]

Unità procedure di infrazione, concorrenza e aiuti di stato

Email: [email protected]

tel: +32 2 2200 411

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Ideazione:

Nicola Minasi, Coordinatore Infrazioni e Aiuti di Stato

Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea

Testi:

Rappresentanza Permanente d’Italia presso l’Unione Europea, settore Infrazioni e Aiuti di Stato;

i capitoli sull’accesso agli atti ed il coordinamento delle Amministrazioni italiane sono a cura

del Dipartimento Politiche Europee, Struttura di Missione per le Infrazioni.

Grafica: Federici & Motta srl

Giugno 2016

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RISPONDERE - Esteri · 5. Evitare continui rimandi a documentazioni integrative da trasmettersi...

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