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Vigilanza bancaria e finanziaria 1 PROGRAMMA DELL’ATTIVITÀ NORMATIVA DELL’AREA VIGILANZA PER L’ANNO 2012 Con il presente documento si sottopone a consultazione pubblica il programma di attività di produzione normativa della Vigilanza della Banca d'Italia per l'anno 2012, secondo quanto previsto dall'art. 2 del Regolamento del 24 marzo 2010 . Osservazioni, commenti e proposte possono essere trasmessi, entro 20 giorni dalla data di pubblicazione, all'indirizzo di posta elettronica certificata [email protected] ; in alternativa, l'invio può avvenire per posta cartacea al Servizio Normativa e politiche di vigilanza, Divisione Normativa prudenziale, via Nazionale 91, 00184 Roma. I commenti ricevuti durante la consultazione saranno pubblicati sul sito informatico della Banca d’Italia. I partecipanti alla consultazione possono chiedere che, per esigenze di riservatezza, i propri commenti non siano pubblicati oppure vengano pubblicati in forma anonima (cfr. art. 6, co. 3 del Regolamento del 24 marzo 2010); generiche indicazioni di riservatezza non saranno considerate una richiesta di non divulgare i commenti. Documento per la consultazione Aprile 2012
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Vigilanza bancaria e finanziaria
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PROGRAMMA DELL’ATTIVITÀ NORMATIVA DELL’AREA VIGILANZA PER L’ANNO 2012
Con il presente documento si sottopone a consultazione pubblica il programma di attività di produzione normativa della Vigilanza della Banca d'Italia per l'anno 2012, secondo quanto previsto dall'art. 2 del Regolamento del 24 marzo 2010.
Osservazioni, commenti e proposte possono essere trasmessi, entro 20 giorni dalla data di pubblicazione, all'indirizzo di posta elettronica certificata [email protected]; in alternativa, l'invio può avvenire per posta cartacea al Servizio Normativa e politiche di vigilanza, Divisione Normativa prudenziale, via Nazionale 91, 00184 Roma.
I commenti ricevuti durante la consultazione saranno pubblicati sul sito informatico della Banca d’Italia. I partecipanti alla consultazione possono chiedere che, per esigenze di riservatezza, i propri commenti non siano pubblicati oppure vengano pubblicati in forma anonima (cfr. art. 6, co. 3 del Regolamento del 24 marzo 2010); generiche indicazioni di riservatezza non saranno considerate una richiesta di non divulgare i commenti.
Documento per la consultazione
Aprile 2012
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1. Il programma per il 2012
Come già avvenuto per il 2011, la Banca d'Italia sottopone a consultazione pubblica il programma annuale dell'attività normativa di vigilanza per il 2012. La base normativa dell'iniziativa è il Regolamento emanato nel marzo del 2010, che disciplina l’adozione degli atti di natura normativa o di contenuto generale nell’esercizio delle funzioni di vigilanza bancaria e finanziaria, con il quale è stato attuato l’art. 23 della legge 28 dicembre 2005, n. 262 (legge per la tutela del risparmio).
Rendendo note in anticipo le linee di sviluppo della regolamentazione, chiarendo preventivamente gli obiettivi strategici perseguiti, delimitando le aree normative di maggiore rilievo in cui interverranno innovazioni nell'anno la Banca d’Italia continua a dare concreta applicazione ai principi della better regulation al fine di rafforzare la trasparenza dell’azione normativa e consentire un confronto aperto con il mercato che promuova la qualità delle norme e permetta agli operatori di meglio programmare la loro attività.
Come già lo scorso anno, il programma definisce l’oggetto degli atti normativi da emanare, le diverse fasi del processo di emanazione e il loro presumibile profilo temporale. La scelta delle aree di intervento è legata, oltre che alle scadenze obbligatorie (disposizioni europee, leggi italiane, ecc.), a un’attenta analisi dei rischi del sistema finanziario che rendono opportuno introdurre innovazioni normative. Gli obiettivi strategici di medio periodo già indicati per il 2011 (1), a loro volta articolati in obiettivi intermedi, restano validi anche per il 2012. Di seguito al programma per il 2012 viene inoltre illustrato lo stato di avanzamento dei progetti pianificati per il 2011.
Il programma potrà essere modificato o integrato nel corso dell'anno, in un'ottica di adattamento dinamico delle priorità e delle risorse, qualora intervengano nuove esigenze di pianificazione.
Obiettivo strategico n. 1 - Il rafforzamento delle norme prudenziali, in un processo normativo piùaperto
La Banca d’Italia continua a contribuire attivamente alla definizione delle linee d'azione nelle sedi internazionali e a sostenere l’avvio della nuova architettura istituzionale europea basata sulle tre autorità europee di vigilanza competenti nei settori bancario, assicurativo e dei mercati finanziari e sul Comitato europeo per il rischio sistemico (2), attive dall'inizio del 2011.
In questo contesto la Banca d’Italia partecipa al completamento di un nuovo quadro di regole prudenziali che affrontino le debolezze messe in luce dalla crisi: dopo gli interventi apportati
1 Cfr. "Programma dell’attività normativa dell’area vigilanza per l’anno 2011" (www.bancaditalia.it/vigilanza/normativa/norm_bi/programma-annuale-normativa/PIANO%202011.pdf)2 Cfr. i Regolamenti (UE) n. 1092/2010, 1093/2010, 1094/2010 e 1095/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010 (G.U.C.E. L331 del 15 dicembre 2010).
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dal Nuovo Accordo di Basilea del dicembre 2010 (cd. "Basilea III"), volti ad accrescere quantità e qualità della dotazione di capitale degli intermediari, introdurre strumenti di vigilanza anticiclici, norme sulla gestione del rischio di liquidità e sul contenimento della leva finanziaria, i lavori si stanno ora concentrando, tra l’altro, sulla definizione di un quadro di regole per le banche di dimensioni sistemiche, sull’introduzione di meccanismi per la gestione delle crisi (crisismanagement framework), sull’adeguatezza dei sistemi di governo societario e dei controlli interni degli intermediari e sulla revisione della disciplina delle agenzie di rating.
L'impegno per la Banca si concretizza nella partecipazione ai negoziati, nella predisposizione di analisi e contributi e nella partecipazione agli esercizi di impatto e calibrazione degli standard prudenziali. Particolarmente importante – anche per i riflessi sulla normativa italiana – è il dibattito in corso nelle sedi internazionali ed europee per assicurare la presenza di sistemi di gestione e risoluzione delle crisi che consentano di fare uscire dal mercato in modo ordinato, e con il minor utilizzo possibile di risorse pubbliche, anche gli intermediari di maggiore dimensione e complessità. I lavori connessi con l’emanazione di una normativa europea abbracceranno probabilmente tutto il 2012.
La Banca d’Italia continuerà anche a fornire il proprio sostegno alla creazione di un insieme di regole vincolanti armonizzate a livello europeo (single rulebook), obiettivo di ormai prossima realizzazione dopo la presentazione da parte della Commissione europea, il 20 luglio 2011, del progetto legislativo "CRD IV". L’introduzione di un regolamento – direttamente applicabile negli Stati membri senza recepimento – che disciplinerà gli istituti di vigilanza prudenziale di “Primo Pilastro” e le regole sull’informativa al pubblico ("Terzo Pilastro") comporterà una drastica riduzione delle aree di discrezionalità nazionale e l’armonizzazione massima della normativa prudenziale applicabile a banche e imprese d'investimento. Oltre al regolamento, il progetto CRD IV include una proposta di direttiva – applicabile negli stati membri previo recepimento nazionale – riguardante, fra l'altro, le condizioni per l'accesso all'attività bancaria, la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi e il processo di controllo prudenziale ("Secondo Pilastro").
Il single rulebook sarà completato dall’emanazione di Regulatory e Implementing Technical Standards dell’Autorità bancaria europea (European Banking Authority – "EBA") sui temi di maggiore contenuto tecnico individuati dal Regolamento (ad es. in materia di reporting di vigilanza, che imporranno una frequenza trimestrale e tempi di invio più stringenti per le segnalazioni di vigilanza consolidate); in parte, le istituzioni finanziarie italiane dovranno quindi rispettare regole definite in sede europea, che non potranno essere modificate a livello nazionale.
L’azione della Banca d’Italia è volta a far sì che le regole comunitarie (Regolamento e Technical Standards dell’EBA) siano orientate a un approccio tecnicamente rigoroso e prudente, in linea con quello sinora seguito dalla normativa italiana.
Sui temi oggetto del single rulebook la Banca d’Italia perderà dunque il potere di emanare disposizioni di vigilanza vincolanti, fatte salve le discrezionalità nazionali espressamente previste: si sta valutando la coerenza con l’ordinamento comunitario della pubblicazione di linee di orientamento che indichino agli intermediari i criteri cui l’Organo di vigilanza ispirerà la propria attività di verifica della corretta attuazione delle disposizioni del Regolamento.
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L'azione di adeguamento dell'ordinamento nazionale rimarrà costante, sospinta sia dall'esigenza di allineamento con il quadro normativo comunitario sia dalla scelta di razionalizzare la normativa secondaria italiana in materia finanziaria, indipendentemente dagli obblighi di recepimento di disposizioni europee.
In questa prospettiva la Banca d'Italia proseguirà nel 2012 l'azione di riordino della regolamentazione secondaria di propria competenza.
Progressi sono stati compiuti già nel 2011 con la pubblicazione del documento di consultazione propedeutico al recepimento della direttiva 2009/65/CE (cd. "UCITS IV"; cfr. infra),che unifica i diversi provvedimenti della Banca d’Italia in materia di gestione collettiva del risparmio e vi integra le numerose comunicazioni esplicative emanate nel corso degli anni; un'azione analoga ha interessato la disciplina relativa a istituti di moneta elettronica e istituti di pagamento. Con l’8° e del 9° aggiornamento di fine 2011 sono state incorporate nella Circolare n. 263 Nuove disposizioni di vigilanza prudenziale per le banche non solo le nuove norme in materia di partecipazioni detenibili dalle banche e quelle sulle attività di rischio e conflitti di interesse nei confronti di soggetti collegati, ma – senza significative modifiche – anche quelle in materia di obbligazioni bancarie garantite. Anche le disposizioni di vigilanza sugli intermediari finanziari non bancari sono state riscritte e pubblicate, nel gennaio 2012, nel documento di consultazione per l'attuazione del d.lgs. 141/2010, che ha riformato il quadro normativo primario del Testo Unico Bancario relativo a tali soggetti.
Nell’ambito della più ampia attività di analisi d’impatto della regolamentazione (AIR), avviata in Vigilanza nel 2008, proseguiranno nel 2012 i lavori avviati lo scorso anno per estendere il framework di AIR anche alle innovazioni segnaletiche di vigilanza. In proposito, la metodologia in corso di definizione verrà sperimentata su un ristretto numero di dossier. Tra questi, rileva in particolare quello relativo allo schema segnaletico relativo alle attività di rischio e ai conflitti di interesse nei confronti di soggetti collegati, che verrà completato in tempo utile per l’entrata in vigore della nuova normativa (31 dicembre 2012).
Obiettivo strategico n. 2 - Il consolidamento del quadro normativo sulla trasparenza delle condizioni contrattuali e sulla correttezza dei rapporti con la clientela
La Banca d'Italia continua l'azione normativa per promuovere comportamenti corretti e trasparenti degli intermediari nei confronti dei clienti e contrastare fenomeni criminosi quali usura, riciclaggio e finanziamento del terrorismo.
Negli ultimi anni la disciplina a tutela della clientela di banche e intermediari finanziari è stata profondamente modificata per assicurare rapporti più trasparenti e corretti, maggiore concorrenza e - conseguentemente - minori costi per la clientela. Dopo l’emanazione, nel 2009, della nuova disciplina di trasparenza, delle Guide pratiche sui conti correnti e sui mutui per l’abitazione e della speciale disciplina degli indicatori sintetici di costo per i conti correnti, sono intervenute – in rapida successione – le nuove norme sui servizi di pagamento (2010) e quelle sul credito ai consumatori (2011). Anche grazie a questi interventi, la normativa italiana a tutela della
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clientela risulta una delle più avanzate a livello internazionale; essa è anche pienamente in linea con le best practices individuate – in risposta alla crisi – nei lavori dell’OCSE e del FSB.
Anche per tener conto dell’auspicio dell'industria che non vi fossero ulteriori modifiche normative nel breve periodo, il Piano normativo per il 2011 si era limitato a prevedere, accanto al recepimento della direttiva sul credito ai consumatori, solo poche limitate modifiche al resto della normativa.
La successiva richiesta, da parte delle associazioni di banche e consumatori, di interventi più incisivi, cui si sono uniti l’elaborazione di linee-guida da parte della Commissione europea (sul credito al consumo) e interventi del legislatore italiano (in tema di portabilità dei mutui, iusvariandi, remunerazioni di affidamenti e scoperti in conto corrente, offerta di polizze assicurative connesse ai finanziamenti) inducono a programmare per il 2012 una revisione della disciplina e ad accorpare a questa iniziativa gli interventi minimi già programmati per il 2011.
L’intento è non operare modifiche normative troppo frequenti, sia per contenere i costi di compliance degli intermediari sia per non disorientare i consumatori; gli obiettivi che si intende realizzare – oltre all’allineamento della disciplina secondaria alle novità legislative e alle linee-guida europee – sono quelli di rendere ancora più chiari ed efficaci i documenti di trasparenza.
2. Lo stato di avanzamento del programma 2011
Le iniziative programmate per il 2011 sono state in gran parte attuate.
La Banca d’Italia ha emanato le disposizioni di propria competenza connesse con il recepimento della direttiva 2010/76/CE ("CRD III") che è intervenuta sulla disciplina dei sistemi di remunerazione e incentivazione nelle banche, sul trattamento delle operazioni di cartolarizzazione e ri-cartolarizzazione, sui modelli interni per i rischi di mercato e sull'informativa al pubblico; gli schemi mediante i quali banche e SIM predispongono le segnalazioni di vigilanza sono stati conseguentemente aggiornati.
È stata condotta la consultazione pubblica sulle modifiche da apportare alle disposizioni applicabili agli organismi d'investimento collettivo del risparmio e a quelle relative agli istituti di moneta elettronica, necessarie per il recepimento delle direttive 2009/65/CE ("UCITS IV") e 2009/110/CE (per ulteriori dettagli, cfr. infra).
La Banca d'Italia ha emanato – anche a seguito di una seconda consultazione pubblica – disposizioni in materia di attività di rischio e operazioni nei confronti dei soggetti collegati alle banche e ai gruppi bancari; anche la disciplina di vigilanza sulle partecipazioni detenibili dalle banche è stata rivista; in materia di trasparenza e correttezza nei rapporti tra intermediari e clienti sono state emanate nuove disposizioni attuative della direttiva sul credito ai consumatori e proposti al Comitato Interministeriale per il Credito e il Risparmio gli interventi normativi necessari a questi fini. La Banca d'Italia ha anche rivisto la disciplina dei sistemi di risoluzione stragiudiziale delle controversie con la clientela (“Arbitro Bancario Finanziario”) e proseguito i lavori per l'attuazione del d.lgs. 141/2010 che, modificando il Testo Unico Bancario, ha riformato il quadro legislativo
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degli intermediari finanziari non bancari imponendo la revisione delle deliberazioni del CICR e la riscrittura delle disposizioni di vigilanza.
Alcuni progetti, non completati nei tempi originariamente previsti, sono stati riportati nel programma per il 2012.
In alcuni casi, sono in corso di definizione i decreti legislativi per il recepimento delle direttive 2009/65/CE e 2009/110/CE in materia di organismi di investimento collettivo e di istituti di moneta elettronica (cfr. supra). Per abbreviare quanto più possibile i tempi connessi con il completo recepimento di queste normative europee, la Banca d'Italia ha già condotto i processi di consultazione pubblica sulla disciplina di propria competenza.
In altri casi, la necessità di dar corso a progetti urgenti, intervenuti nel corso del 2011 e non programmabili, ha richiesto una revisione delle priorità di intervento normativo. In particolare, la partecipazione della Banca alle numerose sedi internazionali ed europee in cui vengono negoziate soluzioni di politica normativa – spesso attive con programmi di lavoro molto serrati e non negoziabili – e l’uso frequente di strumenti di diretta applicazione nei singoli paesi (come i Regolamenti europei) o di misure con un elevato grado di dettaglio (come le Guidelines emanate dall’EBA) ha richiesto e continuerà a richiedere un impegno significativo, non programmabile a priori. Emblematico è il caso dei lavori preparatori della proposta legislativa CRD IV, che si sono svolti nella primavera 2011 e sono stati poi seguiti dalla formale presentazione della proposta nel luglio 2011 e dall'avvio della discussione al Parlamento europeo e al Consiglio dal settembre 2011, in vista dell'approvazione definitiva nell'estate 2012. La scelta della Commissione europea di impostare parte del provvedimento in forma di regolamento – efficace negli stati membri senza recepimento – ha inevitabilmente anticipato di circa tre trimestri l’avvio a livello nazionale dei lavori propedeutici all'applicazione della nuova disciplina, che normalmente sarebbero iniziati nell'inverno 2011-2012.
L’acuirsi della crisi del debito sovrano e i suoi riflessi sulle banche hanno inoltre richiesto un significativo impiego di risorse sia sul fronte internazionale (ad es. partecipazione ai lavori per gli stress test EBA) sia nell’attività di consulenza al Governo.
Relativamente allo schema segnaletico delle attività di rischio e dei conflitti di interesse nei confronti di soggetti collegati, già menzionato, la predisposizione del documento di consultazione è stata rinviata in attesa della pubblicazione della normativa di vigilanza definitiva, avvenuta a dicembre 2011, che ha richiesto più tempo del previsto anche a motivo della rilevanza dei commenti ricevuti nella fase di consultazione.
La preparazione delle nuove disposizioni attuative del decreto antiriciclaggio (decreto legislativo n. 231 del 2007) riguardanti l’adeguata verifica della clientela è risultata complessa; essa ha pertanto richiesto di intervenire anche sul provvedimento in materia di Archivio Unico Informatico e si è avvalsa delle informazioni e delle valutazioni degli intermediari sull’esperienza applicativa del decreto antiriciclaggio e del quadro regolamentare estero.
Infine, il progetto relativo alla revisione organica della disciplina dei controlli interni delle banche è stato rinviato al 2012 in quanto non vincolato da scadenze esterne. Per lo stesso motivo è stato riprogrammato il progetto concernente l’emanazione delle disposizioni di vigilanza
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sull’acquisizione di partecipazioni qualificate in banche e imprese di investimento, materia comunque coperta dalla comunicazione della Banca d’Italia del maggio 2009.
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