PROCURA REGIONALE PRESSOLA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA LOMBARDIA

UDIENZA DEL 9 LUGLIO 2018

REQUISITORIA

DEL PROCURATORE REGIONALE NEL GIUDIZIO DI PARIFICA

DEL RENDICONTO GENERALE DELLA REGIONE LOMBARDIA

PER L’ESERCIZIO FINANZIARIO 2017

Procuratore regionaleSalvatore Pilato

PROCURA REGIONALE PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER LA REGIONE LOMBARDIA

* * * * *

M E M O R I A

Del Procuratore Regionale nel giudizio di parificazione del

Rendiconto della Regione Lombardia per l’esercizio finanziario

2017

Milano 9 luglio 2018

2

- Parte prima -

Il giudizio di parificazione sui bilanci delle regioni a

statuto ordinario

1. Premesse. Le complessità dell’esperienza

applicativa nel terzo biennio

1.1. Le varie tappe nel percorso di “messa a regime” del nuovo giudizio

1.2. Il consolidamento dei criteri interpretativi e d’adattamento

applicativo

1.3. La cornice dei principi comunitari e costituzionali

1.4. La funzione di ausiliarietà per l’efficienza economico-finanziaria

2. I lineamenti istruttori e processuali del giudizio di

parificazione

2.1. L’equilibrio di bilancio nelle materie di contabilità pubblica

2.2. La formalità della giurisdizione contenziosa

2.3. La funzione costruttiva del controllo ed il ruolo del pubblico

ministero

2.4. La natura del giudizio di parifica

2.5. La funzione di accertamento con gli effetti del giudicato

2.6. Lacune normative e nomofilachia giurisprudenziale

3. La giurisprudenza costituzionale sui controlli di

contabilità pubblica e sull’armonizzazione dei

bilanci

3.1. Il nuovo sistema dei bilanci pubblici

3.2. L’evoluzione dei controlli

3.3. L’effettività dei controlli

3.4. Il coordinamento della finanza pubblica

3.5. La regola aurea dell’equilibrio di bilancio ed i profili del

sindacato di legittimità nel giudizio di parificazione del bilancio

regionale

3.6. La prevenzione dalle pratiche manipolative dei risultati di bilancio

3

- Parte seconda –

Le conclusioni del Pubblico Ministero sul rendiconto generale della Regione Lombardia per l’esercizio finanziario 2017

Hanno curato e collaborato: per la parte finanziaria PM.

Alessandro Napoli, per gli organismi partecipati PM. Antonino Grasso,

per la gestione dei fondi comunitari PM. Barbara Pezzilli, per la spesa sanitaria PM. Fabrizio Cerioni.

1. Premessa

1.1. Il quadro normativo di riferimento e le disposizioni

sull’armonizzazione dei bilanci pubblici

2. Il rendiconto generale della gestione 2017

2.1. Il progetto di legge e le verifiche dell’organo di revisione

2.2. I risultati della gestione 2017

2.3. Gli equilibri di bilancio

2.4. Il riaccertamento dei residui

2.5. Il pareggio di bilancio

3. L’indebitamento

4. La spesa del personale

4.1. I parametri normativi quali limiti al trend di spesa

4.2. I tetti finanziari

4.3. Verifica del contenimento delle spese di personale

4.4. Verifica dei vincoli in materia di contratti di lavoro flessibile

4.5. Verifica dei vincoli alle assunzioni di personale a tempo

indeterminato

4.6. Contrattazione integrativa

4.7. Le posizioni organizzative

4

5. La struttura e gli enti del SIREG

5.1. Il piano di razionalizzazione delle società partecipate

5.2. Il Fondo perdite società partecipate

5.3. I rapporti di credito/debito Regione Società partecipate.

a) Il Fondo crediti di dubbia esigibilità

b) Verifica dei crediti e debiti reciproci dell’Ente con i propri enti

strumentali e le società controllate

5.4. La gestione delle liquidità attraverso gli enti SIREG

5.5. Le garanzie regionali

5.6. Il valore delle partecipazioni

6. La gestione del fondo sociale europeo

6.1. Premessa

6.2. Il piano finanziario del POR FSE e attività svolte per i singoli assi

al 31.12.2017

6.3. Risorse del POR FSE

6.4. Stato di attuazione annuale del programma operativo

6.5. I controlli sull’attuazione del POR

6.6. Rappresentazione contabile

6.7. L’esito del contraddittorio

7. La gestione della spesa sanitaria nell’esercizio 2017

7.1. Il quadro di riferimento nazionale del servizio sanitario. Il

finanziamento del SSN – anno 2017

7.2. Il quadro di riferimento della normativa contabile per la gestione

sanitaria

7.3. Le risorse vincolate per investimenti della GSA

7.4. La gestione dei residui attivi e passivi della GSA

7.5. La verifica del pareggio del rendiconto-sezionale perimetro sanità

7.6. La spesa farmaceutica

5

Parte prima

Il giudizio di parificazione sui bilanci delle regioni

a statuto ordinario

1. Premesse. Le complessità dell’esperienza

applicativa nel terzo biennio

1.1 Le varie tappe nel percorso di “messa a

regime” del nuovo giudizio

L’entrata in vigore della legge n. 213/2012 di

conversione del decreto-legge n. 174/2012 (Disposizioni

urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti

territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone

terremotate nel maggio 2012), ha immediatamente aperto

un complesso di questioni interpretative, di natura

sistematica -sostanziale e processuale-, che hanno

richiesto approfondite riflessioni in molteplici aree

tematiche, al fine di specificare i lineamenti peculiari del

nuovo giudizio di parifica del rendiconto delle regioni a

statuto ordinario, e di orientare le esperienze applicative

verso la piena realizzazione delle finalità perseguite dalla

legislazione nazionale.

Infatti, la legge n. 213/2012 cit. ha introdotto il nuovo

istituto con l’obiettivo primario di procedere al

rafforzamento del sistema dei controlli della Corte dei conti

sui bilanci degli enti territoriali a rilevanza costituzionale,

e degli enti del Servizio Sanitario Nazionale- Ssn (art. 1

commi 1-8 d.l. 174 cit.), per l’effettività delle garanzie di

legalità orientate agli equilibri complessivi della finanza

pubblica ed all’efficienza amministrativa.

Pertanto, il primo biennio (2013-2014) dell’esperienza

applicativa è stato contraddistinto dalla fase cd.

sperimentale (start up), nella quale gli indirizzi e gli

orientamenti interpretativi delle Sezioni di controllo, sono

stati occupati in prevalenza dalla messa a regime delle

peculiarità giuridiche del giudizio, con l’adattamento al

bilancio regionale delle forme sostanziali e processuali,

discendenti dal giudizio di parificazione del rendiconto

generale dello Stato (artt. 39 e segg. Testo Unico 12 luglio

6

1934 n.1214), prescelto come prototipo di modello

normativo generale, da estendere con criteri di

adattamento ai singoli ambiti regionali.

Il secondo biennio (2015-2016) è stato -invece-

contraddistinto dallo sviluppo delle finalizzazioni

normative, in un quadro generale assoggettato a profonde

mutazioni della disciplina di finanza e di contabilità

pubblica, profondamente innovata dalle disposizioni del

d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 e s.m.i. recante “Disposizioni

in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli

schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro

organismi”.

Infine, il terzo biennio (2017-2018) è contraddistinto

dalla ricerca di -non facili- percorsi di consolidamento dei

principi giurisprudenziali, sui lineamenti più strettamente

processuali che definiscono l’appartenenza del giudizio di

parificazione del bilancio della Regione, al sistema di

garanzie della legalità economico-finanziaria e

dell’efficienza amministrativa, anche se -purtroppo- tali

profili tipicamente processuali sono rimasti, e continuano

a rimanere, estranei alla riforma del processo contabile (v.

Corte dei conti Sez. Riun. s.c. n.44 del 15 dicembre 2017;

infra par. 1.2.)

Nella successione delle diverse esperienze applicative,

distinte in fasi temporali, il progressivo consolidamento

delle interpretazioni, consente di fissare alcune coordinate

normative di riferimento, che rappresentano le linee-guida

di sviluppo delle attività della Corte dei conti nei diversi

contesti territoriali delle amministrazioni regionali.

Infatti, anche e soprattutto per i forti e costanti

impulsi ricostruttivi che provengono dalla giurisprudenza

costituzionale (v. in particolare sentenze nn. 39 e 40/2014,

e più di recente sentenze nn.97/17, 247/17, 274/17,

49/18, 101/18,), è divenuto più chiaro, unanime e

condiviso il quadro sistematico dei principi di

armonizzazione dei sistemi contabili e del sistema di

bilancio (art. 9 D. Lg. 23 giugno 2011 n.118), al quale

7

appartiene il giudizio di parificazione del rendiconto

generale delle Regioni a statuto ordinario.

In primo luogo, l’ambito materiale e la finalità dei

controlli introdotti dal decreto-legge n. 174/2012 cit. è

assorbito nella materia della “armonizzazione dei bilanci

pubblici e coordinamento della finanza pubblica” (art. 117

comma 3 cost.).

Tale materia, prima della modifica costituzionale n.

1/2012, apparteneva alla legislazione concorrente tra lo

Stato e le Regioni, con la conseguente riserva al legislatore

statale di introdurre i principi fondamentali sull’oggetto,

sui parametri, e sui poteri dei controlli esterni nei confronti

delle autonomie regionali e locali.

La legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1 cit.

(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella

Carta costituzionale) ha disposto la separazione fra la

“armonizzazione dei bilanci pubblici” ed il “coordinamento

della finanza pubblica”, con la conseguenza

dell’attribuzione della prima materia alla potestà esclusiva

dello Stato, e della permanenza della seconda materia

nell’area della potestà legislativa concorrente.

In secondo luogo, nella legge n. 213/2012 cit.,

all’ambito materiale poi modificato dalla legge

costituzionale n. 1/2012 cit., corrisponde un assetto

finalistico incentrato sul rafforzamento dei controlli della

Corte dei conti sulla gestione finanziaria delle regioni e

delle province autonome, compresi gli enti del Servizio

Sanitario Nazionale (Ssn).

Dunque, entrambi i cennati profili, distinti per ambito

di materia e per ambito finalistico, dimostrano che i

controlli contemplati dalla legge n. 213 cit., ai quali

appartiene il giudizio di parifica del rendiconto regionale,

sono inseriti in un quadro sistematico di rafforzamento

delle garanzie degli equilibri complessivi di finanza

pubblica, con i connessi vincoli per le regioni e gli enti

locali, tutti discendenti dagli obiettivi comunitari europei,

come fissati nel patto europeo di stabilità e crescita.

8

In tale quadro sistematico, il giudizio di parifica del

rendiconto generale della Regione Lombardia, nei

lineamenti propri di un istituto processuale, qualificato da

evidenti peculiarità normative e da un marcato ibridismo

tra forma e sostanza (v. infra par. 2.2.), manifesta la sua

natura di strumento giuridico fisiologicamente orientato

ad assicurare la pienezza della posizione di “ausiliarietà”

della Corte dei conti nel rapporto con il sistema delle

Autonomie Regionali.

1.2. Il consolidamento dei criteri interpretativi e

d’adattamento applicativo

L’introduzione -nell’impianto della riforma dei controlli

sugli enti ad autonomia territoriale- del giudizio di

parificazione sul bilancio delle Regioni a statuto ordinario,

costituisce uno degli aspetti più significativi dei percorsi

normativi di ampliamento e di consolidamento delle

garanzie di legalità finanziaria poste a presidio degli

equilibri di bilancio e della sostenibilità del debito

pubblico.

La legittimità costituzionale dell’impianto normativo è

stata già ampiamente scrutinata ed avallata dal Giudice

delle leggi (v. C. Cost. sent. n. 39/14), il quale ha fondato

la propria motivazione sui punti di complessità

interpretativa, palesemente generati dalla stringata

essenzialità della tecnica di redazione della disposizione

normativa, con la quale l’art. 1 comma 5 legge n.

213/2012, ha disposto il rinvio dinamico e recettizio delle

disposizioni vigenti sul giudizio di parificazione del

rendiconto generale dello Stato.

Infatti, la natura laconica e lacunosa del rinvio

normativo in combinato disposto, contenuto nel D.L. n.

174/12 cit., ha indotto al convincimento dell’assenza di

una normativa propria e specifica al giudizio di parifica dei

rendiconti delle Regioni ad autonomia ordinaria, poiché

l’unica disciplina applicabile risulta collegata alla

estensione interpretativa delle disposizioni sul giudizio di

parificazione del rendiconto generale dello Stato.

9

In particolare, tale primo convincimento è stato

indotto dalle delibere d’orientamento, con le quali le

Sezioni Riunite in sede di controllo, e la Sezione delle

Autonomie, hanno reso l’ausilio interpretativo per la

ricostruzione complessiva del quadro giuridico.

Infatti, l’esercizio delle funzioni di nomofilachia

normativa è stato palesemente ispirato dall’immediata

necessità di rinvenire i criteri di adattamento del giudizio

di parificazione, dal rendiconto generale dello Stato (artt.

39 e segg. Testo Unico 12 luglio 1934 n.1214) al rendiconto

delle regioni ad autonomia ordinaria (art. 1 comma 5 legge

n. 213/2012).

Ciò perché è stata ritenuta prioritaria, la necessità di

conciliare la complessità dell’istituto giuridico già

consolidato nella sua applicazione per la finanza e la

contabilità statale, alla particolarità dell’ordinamento

regionale, ed alla specificità degli statuti autonomi.

In tale contesto argomentativo, sono state sviluppate,

e sono state oramai definite le riflessioni sulla natura del

procedimento, sull’esercizio della funzione di controllo

nella forma contenziosa, e sulla produzione degli effetti

dichiarativi e costitutivi del controllo sul rendiconto della

gestione, ai fini dell’approvazione definitiva da parte delle

Assemblee Legislative regionali.

Dunque, l’iniziale sviluppo ed il successivo

approfondimento del percorso di riflessioni critiche,

possono ritenersi entrambi conclusi, con l’emersione di un

quadro di principi di formazione giurisprudenziale,

epurato da contraddizioni, lacune e vizi logici, e sempre

emendabile con il recepimento delle utilità conseguite con

le migliori consuetudini, e le più efficaci prassi applicative.

Il quadro interpretativo in continua evoluzione, si è

quindi consolidato, sia nell’impianto sistematico dei

principi generali, sia nella logica applicativa delle regole

specifiche, anche se permangono alcune aree di

importante oscillazione interpretativa.

10

Ad avviso della procura regionale -sia pure con la

permanenza di alcuni dubbi sistematici originati dalle

esperienze più recenti- è possibile delineare un completo

quadro di sintesi dei principi interpretativi di riferimento,

al quale appartengono molteplici punti fermi, sui quali la

continuità delle interpretazioni di perfezionamento dei

profili applicativi dell’istituto, dipende dalla matrice

processuale propria del giudizio di parifica del bilancio

regionale, il quale -ciò nonostante, come già rilevato- è

rimasto escluso dall’opera di razionalizzazione e di riordino

dei giudizi dinanzi la Corte dei conti.

Infatti, come già immediatamente osservato dai primi

commenti, il nuovo codice della giustizia contabile, entrato

in vigore con il decreto legislativo 26 agosto 2016 n. 174,

si è limitato a prevedere la competenza delle sezioni riunite

in speciale composizione, per l’esercizio della giurisdizione

esclusiva in unico grado, nelle materie di contabilità

pubblica, su tutte le impugnazioni conseguenti alle

deliberazioni delle sezioni regionali di controllo (art. 11

CGC), senza alcuna previsione additiva e/o innovativa,

sull’istruttoria propedeutica alla disamina delle

informazioni e delle risultanze economico-finanziarie, e sul

contraddittorio preliminare, nel giudizio di parifica del

bilancio dinanzi la Sezione regionale di controllo (v. Corte

dei conti Sez. Riun. s.c. n.44 del 15 dicembre 2017).

E non può negarsi che la permanenza di tali lacune

normative di tipo strutturale, costituisca la causa

principale dell’oscillazione nelle interpretazioni

giurisprudenziali e del rischio di disomogeneità nelle

esperienze applicative.

1.3. La cornice dei principi comunitari e

costituzionali

La definizione del quadro di sintesi, rinviene la

fondamentale premessa sistematica nel carattere

palesemente innovativo delle disposizioni normative, che

hanno rafforzato il sistema dei controlli sulle regioni e sugli

enti locali, estendendo nei confronti delle Regioni a statuto

11

ordinario, il giudizio di parificazione del rendiconto

generale, considerato quale istituto omologo già vigente per

lo Stato e per gli enti ad autonomia differenziata.

La coerenza con l’ordinamento finanziario dell’Unione

Europea, incentrato sull’equilibrio dei bilanci e sulla

sostenibilità del debito pubblico, ha indotto

all’introduzione del principio del pareggio di bilancio con

disposizioni di rango costituzionale (v. legge costituzionale

20 aprile 2012 n.1), le quali vincolano il complesso delle

pubbliche amministrazioni alle regole del buon

andamento, in conformità alla nuova formulazione dell’art.

97 Cost.

Infatti, secondo le dinamiche normative già descritte

(v. retro sub. 1), la riforma dei controlli sugli enti territoriali

di rilevanza costituzionale appartiene al duplice ambito

materiale dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, e del

coordinamento della finanza pubblica (art.117 Cost.,

rispettivamente, comma 2 lett. e), e comma 3), ad ognuno

dei quali la giurisprudenza costituzionale ha dedicato

particolare attenzione ed approfondimento (v. infra 3).

In tali ambiti di materia, ma soprattutto al fine del

coordinamento della finanza pubblica, la disciplina statale

ha optato verso il rafforzamento dei controlli sugli enti

territoriali, per l’attuazione dei vincoli derivanti

dall’appartenenza all’Unione europea, e dell’obbligo degli

Stati membri di rispettare l’equilibrio complessivo del

bilancio nazionale.

Nella nuova prospettiva costituzionale, il

coordinamento della finanza pubblica, e l’armonizzazione

del sistema dei conti pubblici, si avvalgono dei controlli di

regolarità e di legittimità affidati alla Corte dei conti, al fine

di prevenire le situazioni di squilibrio di bilancio, e le

pratiche contrarie alla copertura preventiva della spesa,

entrambe lesive della sana gestione finanziaria, e dell’unità

economica della Repubblica (ex multis in C. Cost. nn. 266

e 60/2013, 39/2014).

12

La tutela della legalità finanziaria, e dell’unità

economica della Repubblica, presuppone la rigorosa

salvaguardia dell’equilibrio di bilancio, riferito al

complesso delle amministrazioni pubbliche, in conformità

ai nuovi parametri normativi (artt. 81, 119 e 120 Cost.), ed

ai vincoli di appartenenza all’Unione europea (artt. 11 e

117 Cost.).

La peculiarità dei principi di legalità finanziaria, dotati

di tutela costituzionale rafforzata, richiede la effettività

degli strumenti di controllo sulla finanza delle regioni e

degli enti locali.

Pertanto, il sistema dei controlli delineato dalla legge

n. 213/12 cit., contiene le indefettibili misure di garanzia

obiettiva, poste a presidio degli equilibri di bilancio, della

trasparenza delle gestioni pubbliche, della sana gestione

finanziaria e del buon andamento amministrativo, secondo

i principi della nuova Costituzione economica, integrata

dalla legalità euro-comunitaria.

Dunque, l’ancoraggio europeo e la finalizzazione

comunitaria delle interpretazioni date agli istituti ed agli

strumenti introdotti dalla legge n. 213/2012 cit. di

conversione del decreto legge n. 174 cit., se -da un lato-

marcano l’esigenza che tutti gli enti del settore pubblico

partecipino agli obiettivi di equilibrio dei bilanci che

compongono il “conto consolidato delle amministrazioni

pubbliche”,-dall’altro lato- presuppongono un permanente

sistema di controllo-monitoraggio sui comportamenti di

bilancio degli enti territoriali e locali, al fine di garantire

l’effettiva congruenza rispetto agli obiettivi euro-nazionali,

e l’osservanza di tutte le prescrizioni necessarie per

prevenire e/o rimediare ai disavanzi eccessivi ed alle

situazioni devianti dalla buona amministrazione.

Il quadro dei principi generali che compone il sistema

dei controlli pubblici, ed in particolare il sistema di

controllo delle autonomie territoriali, è completato da un

assetto di misure e di strumenti orientati a coniugare gli

equilibri di bilancio con l’efficienza amministrativa, in un

13

contesto complessivo qualificato dalle finalità normative di

prevenzione finanziaria dalle situazioni di squilibrio, e di

devianza dalle logiche e dalle dinamiche della sana e

buona amministrazione (v. in C. cost. sentenze nn. 39 e 40

del 2014 cit. il riferimento al controllo “preventivo” con

significati diversi dal “controllo preventivo di legittimità”).

I temi dell’efficienza nell’organizzazione e nell’esercizio

dei pubblici poteri, uniti ai temi dell’economicità nella

gestione delle risorse e dell’effettività degli strumenti di

controllo per la tutela dell’integrità della finanza pubblica

allargata, assumono una rilevanza -progressivamente

sempre più- strategica nelle risposte che il diritto

amministrativo e le discipline di contabilità pubblica

possono dare ai vecchi ed ai nuovi bisogni di buona

amministrazione.

1.4. La funzione di ausiliarietà per l’efficienza

economico-finanziaria

Procedendo -dunque- alla definizione del quadro dei

principi interpretativi, da ricondurre alle esperienze

applicative dei giudizi di parifica regionale, è alquanto

evidente come la nuova Costituzione economica, ed il

rafforzamento dei contenuti della legalità finanziaria,

abbiano contribuito ad innovare profondamente, la

fisionomia del rapporto di ausiliarietà della Corte dei conti

nei confronti delle autonomie territoriali.

Il modello collaborativo, compendiato nel sistema delle

leggi, rispettivamente n. 131/2003 (Disposizioni per

l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge

costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Legge cd. La Loggia), e

n. 266/2005 (Disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2006),

è stato completato, emendato ed integrato, dalla legge n.

213/12 con l’attribuzione alla Corte dei conti di nuove

competenze.

Infatti, il sistema dei controlli sulla finanza pubblica è

adesso orientato al conseguimento di utilità multi-

funzionali, e di utilità aggiuntive, poiché il modello

14

incentrato sulle -sole ed esclusive- misure correttive e

collaborative, è stato ampliato per recepire anche effetti

interdittivi e sanzionatori (v. infra 3).

In tale contesto -pertanto- il giudizio di parificazione

del bilancio regionale, conferma il proprio ruolo

fondamentale, perché -a chiusura del ciclo annuale dei

controlli- costituisce la sede naturale, per il raccordo degli

esiti di tutte le attività di controllo -a rilevanza interna ed

esterna- e per la verifica dei risultati di amministrazione,

fondata sulla concordanza dei dati risultanti dal

rendiconto, sia per l’entrata, che per la spesa.

Nei lineamenti del quadro di sintesi dei principi

generali, confluiscono anche i significati ermeneutici del

richiamo, operato dall’art. 1, comma 5, secondo periodo,

decreto legge n. 174/2012, alla finalità “di assicurare

l’equilibrio del bilancio e di migliorare l’efficacia e

l’efficienza della spesa”.

Infatti, tale richiamo consente di individuare le due

fasi fondamentali del giudizio di parifica:

I) la fase dell’analisi contabile del rendiconto, al fine

dell’accertamento degli equilibri di bilancio, e del rispetto

dei vincoli e dei limiti di spesa;

II) la fase contestuale e collaterale della valutazione

economica dell’entrata e della spesa, al fine della

specificazione dei profili propositivi per accrescere

l’efficacia e l’efficienza delle attività di gestione delle

politiche pubbliche.

Nonostante la carenza di una specifica normativa

propria della parifica regionale, dalla contestualità dello

svolgimento di entrambe le fasi, si evince la forza

innovativa dell’istituto.

Dalla combinazione e dall’integrazione delle due fasi

emerge anche con piena chiarezza il modus operandi del

giudizio di parifica, orientato -da un lato- a conferire

pienezza ed effettività al sistema dei controlli, e -dall’altro

lato- a produrre nuove forme di dialogo amministrativo,

15

compatibili con tutti i profili discendenti dalla peculiare

autonomia costituzionale degli enti regionali.

La verifica degli equilibri di bilancio (fase

d’accertamento), e la specifica individuazione delle aree

d’intervento per l’ottimizzazione dell’efficacia e

dell’efficienza della spesa pubblica (fase valutativa e

propositiva), costituiscono -dunque- le funzioni peculiari

del giudizio di parifica.

Tali funzioni, compendiate all’interno dello stesso

giudizio, sono esercitate nel quadro dei principi normativi

fissati dalla legislazione dello Stato, nella materia a

competenza esclusiva dell’armonizzazione dei bilanci

pubblici e dei sistemi contabili (art. 117 comma 2 lett. e

Cost.), e nella materia a competenza concorrente del

coordinamento della finanza pubblica (art. 117 Cost.

comma 3).

Entrambe le funzioni confluiscono nel medesimo

giudizio, e sono reciprocamente integrate tra loro, poiché

la verifica degli equilibri di bilancio non è in sé sufficiente

ad avallare l’efficienza della gestione della spesa pubblica,

poiché l’equilibrio costituisce solo uno (sia pure

fondamentale) dei molteplici principi, e delle tante regole,

che compongono la sana gestione finanziaria ed il buon

andamento amministrativo.

Infatti, il completamento dei percorsi di riflessione

sulla riforma dell’assetto dei controlli introdotta con il

decreto legge n. 174/2012 cit., consente di individuare il

processo di trasformazione normativa e giurisprudenziale

dei controlli sulle autonomie territoriali, dal sistema dei

controlli di regolarità e legittimità contabile (legge n.

266/2005), ai controlli sugli equilibri di bilancio (decreto

legge n. 174/2012), i quali assumono carattere

“preventivo” in senso lato, e si ricongiungono naturalmente

ai criteri di efficienza e di economicità, che costituiscono i

parametri costanti di riferimento, per l’effettività delle

garanzie di legalità finanziaria e di buon andamento

amministrativo.

16

Nella prospettiva d’insieme, l’evoluzione normativa e

giurisprudenziale dimostra che il controllo preventivo ed il

controllo di legittimità amministrativa e finanziaria e di

regolarità contabile, confluiscono nel sistema delle

garanzie di legalità, e costituiscono entrambi Istituti di

Garanzia, che assumono nuovi lineamenti, nuovi

significati e nuove utilità, le quali superano e procedono

oltre i paradigmi tradizionali del controllo preventivo di

legittimità e del controllo successivo sulla gestione (v. C.

Cost. sentenze nn. 60/2013, 219/2013; nn. 39 e 40/2014

cit.).

I princìpi interpretativi preposti all’assetto del sistema

dei controlli, dimostrano che la tutela dell’efficienza

amministrativa richiede un modello di collegamento

sempre più improntato a sinergie organiche tra gli

strumenti di garanzia della legalità.

E’ necessario e fondamentale, la realizzazione di un

ordinamento unitario delle garanzie di legalità finanziarie

ed economiche, predisposte per l’integrità e per l’efficienza

nella gestione delle pubbliche risorse.

2. I lineamenti istruttori e processuali del giudizio

di parificazione

2.1. L’equilibrio di bilancio nelle materie di

contabilità pubblica

Il quadro di sintesi delle esperienze maturate,

consente di svolgere fondamentali considerazioni sui

profili procedimentali, processuali e contenutistici, del

giudizio di parifica dei rendiconti regionali.

Anche tali profili sono da collocare in una prospettiva

di perfezionamento delle funzioni di verifica e di

valutazione propositiva, entrambe intestate alla Corte dei

conti.

I principi di matrice giurisprudenziale in progressiva

formazione, sui temi dell’effettività dei sistemi di controllo

posti a garanzia dell’equilibrio di bilancio, e della sana

17

gestione finanziaria, tendono a porre sempre più in

evidenza il ruolo affidato alla Corte dei conti, quale

“massimo organo di rilevanza costituzionale garante degli

equilibri di finanza pubblica”, al quale si connette l’esigenza

dell’unitarietà applicativa degli istituti che congiungono il

controllo alla giurisdizione.

Pertanto, la sfera delle competenze intestate alle

Sezioni regionali di controllo si estende alla “valutazione

complessiva di tutti gli atti e le gestioni posti in essere dai

diversi enti in cui si articola la Repubblica che abbiano

riflessi finanziari”, ed in particolare “la valutazione del

rispetto del principio costituzionale del pareggio di bilancio”

(v. Relazione al decreto legge n.174/2012 cit.).

E tale fenomeno estensivo si riflette sulla lettura

evolutiva dell’art.103, 2° comma, Cost. , dal quale deriva che

“le materie di contabilità pubblica possono oggi correttamente

e positivamente individuarsi in un organico corpo normativo,

inteso alla tutela della integrità dei bilanci pubblici, dotato di

copertura costituzionale e presidiato da un giudice naturale,

che è la Corte dei conti nelle sue varie attribuzioni

costituzionali”.

In tal modo, l’art. 103, secondo comma Cost. costituisce

"norma di chiusura e di garanzia di valori ordinamentali,

quali quelli della tutela degli equilibri finanziari” (Corte dei

conti, Sez. riunite, n. 2 del 2013).

Pertanto, il quadro di sintesi dei principi

procedimentali, processuali e contenutistici del giudizio di

parifica, deve essere ricostruito in coerenza con il ruolo

svolto dalla Corte dei conti, quale Magistratura posta al

servizio dello Stato-comunità, e di organo-garante, in

posizione di terzietà ed imparzialità, dell'equilibrio

economico-finanziario del settore pubblico, e della corretta

gestione delle risorse collettive, sotto il profilo dell'efficacia,

dell'efficienza e dell'economicità.

Peraltro, tale ruolo si è progressivamente consolidato

nel tempo, per effetto del fondamentale contributo

proveniente dalla giurisprudenza della Corte

18

costituzionale, la quale ha -con pronunzie sia remote che

più recenti- sempre sottolineato la rilevanza delle funzioni

ausiliari intestate alla Corte dei conti, ai fini della tutela

dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento

della finanza pubblica, per corrispondere ai vincoli di

derivazione europea (cfr. Corte Cost. nn. 29/1995,

470/1997, 267/2006, 179/2007, 198/2012, 60/2013, 39

e 40/2014).

Infatti, l’ampliamento del sindacato di legalità

finanziaria intestato alla Corte nelle sue diverse articolazioni,

centrali e periferiche, a garanzia degli equilibri di bilancio e

del coordinamento della finanza pubblica, ha indotto la

giurisprudenza a riconoscere la linea di continuità che lega la

funzione di controllo sulla legittimità-regolarità dei conti

pubblici, alle diverse tipologie di attribuzioni che nel tempo

sono state affidate, alla Corte dei conti, “come massima

istituzione nazionale posta a presidio degli equilibri di bilancio

pubblici” (Corte dei conti Sez. riunite s.c. n. 6/2014).

I menzionati orientamenti interpretativi coinvolgono e si

riflettono sul giudizio di parificazione, perché contribuiscono

a chiarire il quadro di sintesi dei principi contenutistici,

procedimentali, e processuali.

2.2. La formalità della giurisdizione contenziosa

Dalle deliberazioni d’indirizzo e di coordinamento

approvate dalla Sezione delle Autonomie1, e dalle Sezioni

Riunite in sede di controllo2, emergono con chiarezza e

puntualità tutte le aree tematiche, procedimentali e

1 La Sezione delle Autonomie nell’anno 2013 ha approvato le

linee guida relative alla relazione annuale dei Presidenti delle Regioni (delibera n. 5), ed alle relazioni del Collegio dei revisori (delibera n.

6), ed ha anche adottato le deliberazioni di orientamento in tema di copertura delle leggi di spesa (delibera n. 10), di giudizio di parificazione (delibera n. 9), e di controllo sul rendiconto dei gruppi

consiliari (delibere nn. 12 e 15). Nell’anno 2014 è stata adottata la deliberazione n.14 (v. in par. 1.3).

2 Le Sezioni Riunite nel 2013 sono intervenute sulla definizione

dei profili applicativi del giudizio di parificazione del rendiconto delle regioni a statuto ordinario (deliberazione n. 7).

19

processuali, sulle quali è necessario concentrare le

iniziative per agevolare il percorso di piena attuazione delle

nuove competenze normative.

L’esperienza applicativa del giudizio di parificazione al

rendiconto delle regioni ordinarie, pone in evidenza

molteplici ordini di priorità, contrassegnati dalla necessità

di perfezionare il modello processuale, assicurando il

costante contraddittorio con la pubblica amministrazione,

e valorizzando l’intervento del pubblico ministero, con

soluzioni interpretative di diritto sostanziale, a

riempimento della natura -in apparenza- meramente

formale del rito contenzioso.

Infatti, superata l’esperienza del primo avviamento

(start up) permane -nella giurisprudenza delle Sezioni

regionali di controllo- l’esigenza della transizione

progressiva verso un modello ancora da perfezionare, nella

scansione di puntuali momenti istruttori a rilevanza

informativa e preparatoria, con una sempre più puntuale

programmazione per aree tematiche, per settori di

gestione, e per tempi d’accertamento, che coinvolga le parti

in conformità ai principi del contraddittorio, di recente

evocati nella giurisprudenza costituzionale al fine di una

ricostruzione complessiva dei lineamenti del giudizio di

parifica del bilancio regionale (v. infra par.3).

Proprio su tale esigenza, la Sezione delle Autonomie

nel richiamare i contenuti del giudizio di parificazione,

sotto il duplice profilo del raffronto del rendiconto con la

documentazione di bilancio e con le scritture contabili

dell’ente (tenute o controllate dalla Corte), e della

contestualizzazione dell’attività di parifica con la relazione

sul rendiconto (artt. 39-41, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214),

ha proposto una lettura coordinata tra le finalità del

giudizio e la struttura della giurisdizione contenziosa (v.

Sez. Aut. deliberazione n. 19/SEZAUT/2014/INPR del 15

maggio 2014).

In tal modo, è stato conferito particolare significato al

richiamo, operato dall’art. 1, comma 5, secondo periodo,

20

d.l. n. 174/2012, alla finalità “di assicurare l’equilibrio del

bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa”,

la quale consente di reinterpretare l’istituto in chiave

innovativa, come parte integrante del sistema dei controlli

affidati alle Sezioni regionali.

L’effettiva realizzazione della menzionata finalità

include la verifica -da svolgere nell’esercizio successivo a

quello oggetto della decisione di parifica- del sèguito che

l’amministrazione ha conferito alle osservazioni della

Corte, anche sotto il profilo dell’affidabilità dei conti (cd.

follow up).

La valorizzazione della finalità del giudizio di

parificazione si ricongiunge alle questioni legate alla

“formalità della giurisdizione contenziosa” che si applica al

giudizio di parificazione, a norma dell’art. 40, r.d. n.

1214/1934, per gli aspetti relativi alle modalità del

contraddittorio con gli enti controllati, e al ruolo di

garanzia riconosciuto dalla legge all’ufficio del pubblico

ministero.

Le stesse formalità sono poste a fondamento del potere

riconosciuto alla Corte dei conti di sollevare questioni di

costituzionalità, nelle forme del giudizio principale e

diretto, per le ipotesi di leggi di spesa, ritenute lesive

dell’equilibrio di bilancio e della copertura finanziaria, in

violazione dell’art. 81 Cost. (v. infra par. 3.5).

La ricostruzione del quadro normativo, da colmare

nella formale lacunosità della tecnica del rinvio, ha indotto

la Sezione delle Autonomie a chiarire che le verifiche

espletate nel giudizio di parificazione, presuppongono il

contraddittorio con gli enti controllati su tutti i temi

istruttori, oggetto d’indagine.

In tale contesto argomentativo, il ruolo di garanzia del

rappresentante dell’Ufficio del Pubblico ministero,

partecipa al costruttivo raccordo tra le Sezioni di controllo e

le Procure regionali, durante l’intero iter procedurale

propedeutico all’udienza di parificazione, nel quale

l’organo inquirente è -tuttavia- privo di poteri autonomi

21

d’accertamento, al fine di prevenire le duplicazioni

dell’attività istruttoria e l’inutile sovraccarico di

adempimenti per le strutture regionali, gravate dell’onere

di ricerca e di trasmissione delle informazioni documentali

e finanziarie richieste (v. deliberazione n.

7/SSRRCO/2013/QMIG del 14 giugno 2013, richiamata

in deliberazione Sez. Aut. 14/2014 cit.) .

2.3. La funzione costruttiva del controllo ed il

ruolo del pubblico ministero

Le decisioni delle Sezioni regionali hanno

costantemente interpretato l’udienza del giudizio di

parificazione, come il momento processuale fissato a

conclusione dell’esito di un procedimento che appartiene

alla funzione di controllo.

Su tale presupposto interpretativo, nell’ambito della

ratio legis di garantire il coordinamento della finanza

pubblica ed il rispetto dei vincoli finanziari di derivazione

europea, si innestano molteplici argomentazioni orientate

ad evitare soluzioni asimmetriche tra le regole già applicate

al giudizio di parificazione del rendiconto generale dello

Stato, e le regole riferibili alle Regioni a statuto speciale,

alle Province autonome, ed alle Regioni a statuto ordinario,

salva la sussistenza di discipline differenziate, tuttora

vigenti nei rispettivi ordinamenti regionali.

Tra le regole interpretative, che agevolano la

simmetria, l’omogeneità, e la similarità dei giudizi, si

annoverano le verifiche di effettività dell’attività di

controllo, per il monitoraggio del grado e del livello di

riscontro fornito alle osservazioni formulate dalla Corte,

nell’ambito della parifica del rendiconto per l’esercizio

finanziario anteriore (principio del “follow up” evidenziato

in deliberazione n. 9/SEZ/AUT/2013/INPR)3.

Nella medesima prospettiva, si sviluppa il

procedimento di stima dell’attendibilità e dell’affidabilità

3 v. il nuovo regime di pubblicità e di trasparenza delle

informazioni accessibili che comprende “i rilievi ancorché non recepiti della Corte dei conti” (art 27 e 41 d.lgs. 97.2016 cit.).

22

degli aggregati contabili mediante campionamento

statistico, basato su modelli consolidati in ambito europeo,

poiché l’approccio campionario ed i cc.dd. “test di

convalida” appartengono oramai agli strumenti di verifica

postuma della legittimità e della regolarità delle operazioni

sottostanti ai conti del bilancio (Déclaration d’Assurance –

DAS).

Sull’identica falsariga, si consolida il rapporto tra le

Sezioni di controllo e le Procure regionali, poiché la

costruttiva e reciproca collaborazione tra i due uffici, da

realizzare in coerenza con la rispettiva autonomia di

competenza, di valutazione e di decisione, realizza lo scopo

di rendere funzionale ed aderente all’oggetto della parifica

specificato nell’art. 39 R.D. n.1214/1934, l’intervento del

Procuratore regionale, come evidenziato nella

giurisprudenza costituzionale (cfr. C.Cost. n. 72/2012).

Peraltro, la sinergia tra la Sezione di controllo e l’ufficio

del pubblico ministero, è ricostruita ed evidenziata, in

sintonia con i più recenti provvedimenti normativi che

hanno incrementato le fattispecie di collegamento “fondate

sull’intervento combinato delle funzioni di controllo e delle

funzioni giurisdizionali, a tutela della finanza pubblica”

(delib. Sez. Aut. N. 14/2014 cit.), le quali sono state -di

recente- completate con la disposizione sull’onere di

segnalazione (art.52 co. 4 CGC), -posta in ausilio ed in

supplenza dell’obbligo di denunzia gravante sulla p.a. (art.

52 co. 1 cit.) -, la quale deve essere interpretata

organicamente secondo i consolidati principi relativi alla

distinzione dei ruoli e delle funzioni.

In tal modo l’ufficio del Pubblico Ministero, nella

qualità di “osservatore della legalità finanziaria”, adempie

ai doveri propri della parte pubblica, e contribuisce alla

realizzazione della finalità precipua del giudizio di

parificazione, indicata dal legislatore nella “formulazione

delle osservazioni in merito alla legittimità ed alla regolarità

della gestione” ed alla proposizione delle “misure di

correzione” e degli “interventi di riforma” necessari per

“assicurare l’equilibrio del bilancio” e migliorare “l’efficacia

23

e l’efficienza della spesa” (art. 1 comma 5 legge 213/12

cit.).

La partecipazione del pubblico ministero alla duplice

funzione, di analisi/verifica e di valutazione/proposizione

di misure d’efficienza, costituisce un profilo fondamentale

del giudizio di parifica, nelle complesse finalità di ausilio,

assunte dalla Corte dei conti nei confronti dell’Assemblea

regionale.

I principi di comportamento prudenziale e di

opportunità, depongono per la prevenzione da qualsiasi

profilo che possa generare confusione con l’intervento del

pubblico ministero su specifiche patologie, foriere di

possibili ed eventuali responsabilità amministrative.

Infatti, le valutazioni alle quali partecipa il pubblico

ministero, afferiscono, non a fatti amministrativi specifici,

ma -viceversa- a fenomeni gestionali, considerati

nell’andamento generale, e nella loro oggettiva

riconducibilità all’amministrazione regionale, considerata

come apparato unico, anche laddove i singoli fenomeni

gestionali siano riferibili alle diverse articolazioni di

competenza.

Appartiene -indubbiamente- a tale contesto di ruoli e

di funzioni, il dovere di segnalare -sul fondamento della

istruttoria e della relazione della Sezione Regionale di

Controllo sul rendiconto regionale-, non solo i fenomeni di

scostamento delle gestioni pubbliche dai parametri di

legittimità e di regolarità, ma anche i punti di criticità e la

diffusione di eventuali patologie economiche ed

amministrative.

Infatti, la pronunzia della Corte, che ha natura

definitiva e costitutiva, assolve la fondamentale funzione

di attestare la conformità della gestione amministrativa e

contabile, non solo ai documenti di bilancio preventivi e

programmatici, ma anche alle regole europee e nazionali

in tema di equilibri di bilancio, e di sana gestione

economico-finanziaria.

24

2.4. La natura del giudizio di parifica

La giurisprudenza delle Sezioni regionali di controllo,

conferma che il raffronto dei risultati del rendiconto

generale, è fondato sul riferimento all’intero ciclo della

programmazione finanziaria annuale, e dunque sul

riferimento, non solo alla legge di bilancio, ma anche

all’eventuale legge di autorizzazione all’esercizio

provvisorio, alla legge di assestamento, ed alle leggi e ai

provvedimenti di variazione (v. delibera Sezione Autonomie

n. 9/SEZAUTO/2013/INPR confermata sul punto dalle

successive) .

L’ampiezza dei riferimenti di raffronto, rinviene

giustificazione nel fine primario “di consentire ai Consigli

regionali l’esercizio del controllo sulla gestione delle

pubbliche risorse da parte dell’organo esecutivo”, nella

piena realizzazione del rapporto di ausiliarietà dell’attività

di parificazione nei confronti delle Assemblee legislative.

Il collegamento teleologico fra le attività di parifica, e

la legge regionale di approvazione del rendiconto, è

espressamente indicato dalle disposizioni di legge, nella

parte in cui precisano che “la decisione di parifica e la

relazione sono trasmesse al Presidente della Giunta

regionale ed al Consiglio regionale” (art. 1, comma 5, terzo

periodo, d.l. n. 174/2012).

Pertanto, con il giudizio di parifica, il sistema dei

controlli della Corte dei conti, operando in posizione di

indipendenza rispetto all’Organo legislativo, s’inserisce

obbligatoriamente e con legittimazione piena, nel rapporto

fra l’organo di governo regionale e l’assemblea legislativa,

conferendo certezza documentale e probatoria al

rendiconto predisposto dall’amministrazione.

Alla decisione della Corte dei conti fa seguìto

l’approvazione del rendiconto annuale da parte dell’organo

legislativo, senza che possa essere evocata alcuna forma

d’indebita e/o reciproca “ingerenza nell’opera di riscontro

giuridico espletata dalla Corte dei conti”, costituendo

25

esercizio di “autonoma funzione politica” (v. ab imis Corte

Cost. n. 121/1966).

Infatti, è pacifico nella giurisprudenza costituzionale,

che nella decisione sul rendiconto, le sfere di competenza

della Regione e della Corte dei conti, si presentano distinte

e non confliggenti (v. in C. Cost. n. 72/2012).

L’esercizio dell’attività di un organo a rilevanza

costituzionale dotato d’indipendenza, non è suscettibile di

invadere la sfera di attività della Regione, se si esprime in

«osservazioni intorno al modo con cui l’amministrazione

interessata si è conformata alle leggi e suggerisce le

variazioni o le riforme che ritenga opportuno».

In tal senso si è evidenziato come “la previsione del

giudizio di parificazione, nel contesto del rafforzamento

delle verifiche sulle amministrazioni regionali e sugli

organismi partecipati, rende l’istituto complementare alle

altre funzioni assegnate alle Sezioni di controllo, le cui

competenze risultano razionalizzate” (Sezione autonomie,

n. 14/SEZAUTO/2014/INPR).

Dunque, acquisisce particolare rilievo, e diviene

momento indefettibile, ai fini della realizzazione delle

finalità del giudizio di parifica, la formulazione, non solo di

osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della

gestione, ma anche di proposte di misure di correzione e

interventi di riforma, ritenuti necessari al fine, in

particolare, “di assicurare l'equilibrio del bilancio e di

migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa”.

Le operazioni di verifica proprie del giudizio di parifica,

svolte in conformità al quadro normativo, sostanziano

quindi l’esercizio della funzione ausiliaria rispetto

all’Organo assembleare che costituisce la “ratio primigenia”

dell’istituto, nella logica del rafforzamento degli strumenti

di tutela degli equilibri di bilancio e dell’integrità della

finanza pubblica.

In sintonia con il fondamentale principio democratico

del controllo-informazione, che misura anche la

trasparenza dei conti pubblici, il giudizio di parificazione è

26

un fondamentale istituto di garanzia poiché, per il suo

tramite le Assemblee rappresentative, e quindi

indirettamente i cittadini, prendono conoscenza

dell’operato degli organi esecutivi, titolari della gestione

delle risorse finanziarie, e sono posti -pertanto- nella

migliore condizione per verificare la rispondenza delle

azioni di governo agli obiettivi definiti nella legislazione

sostanziale di spesa.

2.5. La funzione di accertamento con gli effetti del

giudicato

I tratti di specificità tuttora presenti nei rapporti con

gli ordinamenti regionali, caratterizzati da una

differenziata pluralità di sistemi contabili, hanno richiesto

l’accelerazione del processo normativo di armonizzazione

delle regole e degli schemi di bilancio, anche al fine di

rendere omogenee le metodologie di verifica e di riscontro

documentale dei dati di bilancio (v. decreto legislativo 23

giugno 2011 n.118 “Disposizioni in materia di

armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di

bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi”).

Per effetto delle novità introdotte dal decreto legislativo

n.126/2014 (“Disposizioni integrative e correttive del

decreto legislativo 23 giugno 2011 n.118”), il processo

normativo di armonizzazione dei sistemi contabili, già

dall’anno 2015 ha prodotto gli effetti propri della fase di

prima implementazione, contraddistinta dall’introduzione

di diversi principi contabili generali, tra i quali il principio

della competenza finanziaria “potenziata”, e dell’impegno

contabile conforme al momento di esigibilità della spesa,

che costituiscono alcuni tra gli elementi più innovativi

della riforma contabile degli enti territoriali.

Sul fondamento dei nuovi principi contabili, le

Autonomie regionali e locali sono vincolate annualmente

al ri-accertamento dei residui attivi e passivi, secondo una

procedura analitica e di dettaglio, che consente di

avvicinare la competenza finanziaria alla competenza

economica, ed il principio di competenza al principio di

27

cassa (v. art. 3 commi da 4 a 16 decreto legislativo 23

giugno 2011 n.118, modificati dal decreto legislativo

n.126/2004).

In tale nuovo contesto normativo, le funzioni di

controllo sulle autonomie territoriali sono esercitate

secondo principi di coordinamento e di coerenza, al fine di

assicurare la convergenza tra le diverse finalità delle nuove

competenze, per l’effettivo rafforzamento del dialogo con le

regioni e con gli enti locali.

La non confliggenza tra le eterogenee finalità dei nuovi

istituti, richiede soluzioni interpretative idonee a

ricondurre ad unità le singole utilità funzionali, affidate al

ruolo assunto dalla Corte dei conti nella nuova

Costituzione economica.

La riconduzione ad unità, e la non confliggenza tra i

fini, giustificano il riconoscimento della natura peculiare

del giudizio di parificazione, “nel quale la funzione certativa

appartiene alla struttura della Corte dedicata al controllo,

mentre il segmento finale di tale attività si svolge in un

contesto di natura giurisdizionale, tanto che da esso

scaturiscono gli effetti del giudicato”.

Pertanto, il giudizio di parificazione è solo

formalmente contenzioso (l’art. 40, r.d. n. 1214/1934 fa

specifico riferimento ad una «delibera» della Corte sul

rendiconto resa «con le formalità della sua giurisdizione

contenziosa»), ma produce -comunque- effetti preclusivi

nell’ordinamento, in considerazione dell’immodificabilità

delle risultanze del rendiconto parificate dalla Corte (Corte

dei conti, SSRR in sede di controllo, deliberazione n.

7/2013).

Dunque, dall’attività di “accertamento in senso

proprio”, avente ad oggetto la corrispondenza tra le

risultanze del rendiconto e i dati delle scritture contabili,

scaturiscono effetti di “certezza” giuridica, dotati di

carattere vincolante, e -pertanto- il giudizio di parificazione

costituisce “un istituto che presenta una autonoma

connotazione nel panorama delle verifiche intestate alla

28

Corte, modellato anche attraverso esperienze sedimentate

nel tempo” (Corte dei conti, SS.RR in sede di controllo n.

7/2013).

Il collegamento teleologico con la legge di approvazione

del bilancio regionale, conferisce alla Corte la

fondamentale funzione ausiliaria nei confronti

dell’Assemblea legislativa, ed assegna al giudizio di

parificazione il ruolo centrale nel sistema coordinato degli

strumenti di controllo della finanza pubblica ridisegnato

dal d.l. n. 174/2012.

Infatti, la cadenza temporale della verifica, e il suo

inserimento nel processo legislativo regionale, si prestano

anche all’analisi, anno per anno, delle misure e delle

iniziative adottate dalle Regioni in merito ai rilievi

formulati dalla Corte nell’esercizio precedente.

Il raccordo tra la decisione di parifica e la relazione del

Collegio dei revisori -da un lato-, e la rilevanza delle

valutazioni espresse nelle relazioni semestrali sulla

legislazione di spesa -dall’altro lato- (v. art. 1, commi 2, 3

e 4, d.l. n. 174/2012), agevolano la realizzazione nel

giudizio di parifica della finalità di “garanzia degli equilibri

di finanza pubblica” (deliberazione Sez. Aut. n. 14/2014).

Il difetto di una “controversia” in senso tecnico, alla

quale siano riferibili le regole fissate dall’art. 111 Cost.

(parità delle parti dinanzi a un giudice terzo e imparziale),

non impedisce l’attuazione del principio del

contraddittorio, mediante la formalizzazione -nel corso

dell’istruttoria- di un confronto pieno con

l’amministrazione, esteso al concorso fattivo del pubblico

ministero, a conferma della necessità di conciliare la

sostanziale natura di controllo delle attività di verifica, con

l’efficacia del giudicato, che rende intangibili, le risultanze

del rendiconto generale, sottoposte all’approvazione del

Consiglio regionale (v. infra C. Cost. n. 97/17).

29

2.6. Lacune normative e nomofilachia

giurisprudenziale

Tuttavia, la natura alquanto scarna ed essenziale della

disposizione normativa che ha esteso il giudizio di

parificazione al rendiconto delle Regioni a statuto

ordinario, costituisce una fonte permanente

nell’insorgenza di incertezze interpretative sugli aspetti

processuali dell’istituto, che continua ad essere collocato

al confine tra la funzione di controllo e la funzione

giurisdizionale, con una configurazione ibrida degli effetti

della pronunzia, la quale -da un lato- tende ad assumere i

caratteri della definitività e della irretrattabilità propri

della decisione giurisdizionale, ma -dall’altro lato- assume

le caratteristiche dell’atto di controllo che esprime un

giudizio valutativo (accertamento) ed una misura

(parifica/non parifica).

Sotto tale ultimo profilo, secondo alcune opinioni il

controllo delle Sezioni regionali sui rendiconti assume la

natura del controllo preventivo su atti, che si conclude con

la decisione di parificazione.

Peraltro, nelle sistemazioni risalenti, la parificazione

rappresenta il momento finale e conclusivo del ciclo

annuale di esercizio della funzione di controllo della Corte

dei conti, e -dunque- alla relativa deliberazione è attribuita

la sostanza dell’atto giurisdizionale a contenuto

amministrativo, da intendersi in senso lato ed improprio,

dovendosi distinguere il controllo terzo, neutrale ed

indipendente (e quindi para-giurisdizionale) dall’attività di

amministrazione pura ed in senso stretto.

Il connubio tra “forma” e “sostanza” di eterogenea

natura, e la diffusa esigenza di prevenire commistioni e

confusioni interpretative tra la funzione di controllo,

assoggettata ad un puntuale regime di giustiziabilità degli

atti, e la funzione giurisdizionale disciplinata da un

completo regime processuale, hanno indotto le Sezioni

riunite della Corte dei Conti, in speciale composizione, ad

intervenire con una pronunzia orientata a fare chiarezza

30

sui “principi di sistema”, nella piena consapevolezza della

permanente sussistenza di evidenti lacune normative non

agevolmente superabili e/o risolvibili con l’ermeneutica

giuridica.

Infatti, con la sentenza n. 44/2017 del 15 dicembre

2017, le SS.RR. in s.c. hanno -innanzitutto- riconosciuto

che “il codice di giustizia contabile non ha innovato, il

quadro normativo in materia, non avendo previsto alcuno

specifico richiamo al giudizio di parifica. Sicché il

fondamento della giustiziabilità delle delibere di parifica

regionale può essere rinvenuto nella lettera e) del comma

6 dell’art. 11 del Codice di giustizia contabile, da intendersi

quale norma a carattere ricognitivo, positivizzante della

pregressa elaborazione giurisprudenziale”.

Procedendo alla disamina delle caratteristiche

dell’istituto che si svolge nelle forme del rito contenzioso

proprio della giurisdizione, le medesime SS.RR. con

l’evidente finalità di nomofilachia indiretta, hanno definito

le particolarità del giudizio di parifica “nel contesto di

oggettiva lacunosità del sistema normativo di riferimento”,

ed hanno -pertanto- ritenuto di puntualizzare i seguenti

profili sistematici:

a) il giudizio di parifica rientra nell’ambito delle

funzioni di controllo intestate alla Corte dei conti. La

natura sostanziale di controllo non viene meno per effetto

della celebrazione della fase conclusiva con le forme

contenziose;

b) secondo l’insegnamento della Corte

costituzionale, tali forme contenziose implicano

l’attivazione del pieno contraddittorio fra le parti. Tale

contraddittorio non può essere solo quello informale,

endo-procedimentale al controllo, ma anche quello più

propriamente riferito all’art. 111 della Costituzione;

c) allo stato attuale, è possibile individuare come

“parti” del giudizio sia l’Ente sia il Pubblico Ministero.

Tuttavia, il concetto di parte non è sorretto da alcuna

norma procedimentale e può essere desunto solo in

31

applicazione dei principi generali e sulla base della

titolarità dei diritti tutelati;

d) il giudizio di parifica è giustiziabile mediante

l’archetipo dei giudizi in unico grado dinanzi alle Sezioni

riunite in sede giurisdizionale;

e) il Pubblico Ministero, nella specificità del giudizio

di parifica, assume un ruolo sostanziale, che va oltre

quello regolamentare attribuitogli di “interveniente

necessario” in giudizi promossi da altri.

Nell’ampio contesto interpretativo contraddistinto da

tali principi di sistema, non può sussistere dubbio sulla

circostanza che la forza evolutiva e l’effettività nelle

esperienze applicative dell’istituto sia fortemente rimessa

al ruolo da assegnare al contraddittorio, il quale -secondo

l’orientamento delle SS.RR. cit.- pur nella lacunosità delle

disposizioni normative, dovrebbe tendere ad assumere i

tratti discendenti dall’art. 111 Cost., diminuendo la

dipendenza dalla natura informale del contraddittorio

endo-procedimentale.

3. La giurisprudenza costituzionale sui controlli di

contabilità pubblica e sull’armonizzazione dei bilanci

3.1. Il nuovo sistema dei bilanci pubblici

Dal contesto comunitario, emerge il nuovo sistema dei

bilanci pubblici, imperniato sui fondamentali profili

dell’equilibrio complessivo nel rispetto dei vincoli europei,

dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, della sostenibilità

dell’indebitamento, della sana gestione finanziaria, e del

coordinamento della finanza pubblica (C. Cost. 39 e

40/2014).

I nuovi controlli esterni sulla gestione finanziaria delle

Regioni, introdotti dalla legge n. 213/12, collocati

nell’ambito della «armonizzazione dei bilanci pubblici e del

coordinamento della finanza pubblica», sono estesi nei

confronti degli enti territoriali di rilevanza costituzionale, i

32

quali costituiscono parte integrante della finanza pubblica

allargata (C. Cost. sentenze nn. 60/2013 e 219/2013).

Il nuovo quadro del sistema di controllo sulle

autonomie territoriali, rinviene puntuali e diffusi

addentellati normativi in molteplici disposizioni

costituzionali, e trova fondamento specifico e particolare,

oltre che nell’art. 100, secondo comma, Cost. (il cui

riferimento al controllo della Corte dei conti «sulla gestione

del bilancio dello Stato» deve oggi intendersi esteso al

controllo sui bilanci di tutti gli enti che costituiscono, nel loro

insieme, la finanza pubblica allargata), nei principi del

buon andamento dell’amministrazione (art. 97 primo

comma, Cost.), della responsabilità dei funzionari pubblici

(art. 28 Cost.), del tendenziale equilibrio di bilancio (art. 81

Cost.) e del coordinamento della finanza delle Regioni con

quella dello Stato, delle Province e dei Comuni (art. 119

Cost.).

I richiamati principi sono riferiti dalle stesse

disposizioni costituzionali a tutti gli enti che fanno parte

della finanza pubblica allargata.

Nella formazione progressiva del nuovo sistema di

controllo sui bilanci pubblici, la legislazione statale,

nell’esercizio della competenza sui principi fondamentali

nella materia «dell’armonizzazione dei bilanci pubblici» e

«del coordinamento della finanza pubblica», può prevedere

forme di controllo della Corte dei conti, ulteriori rispetto a

quelle eventualmente disciplinate dagli statuti regionali.

La concorrenza dei controlli, rispettivamente previsti

dalla disciplina statale e dalle leggi regionali, presuppone

la diversità degli scopi.

La differenza tra i “controlli di regolarità e legittimità

contabile”, attribuiti alla Corte dei conti al fine di prevenire

gli squilibri di bilancio, ed i “controlli istituiti dalle

autonomie regionali”, è fondata sul rapporto di

strumentalità della prima categoria al rispetto degli

obblighi nazionali assunti nei confronti dell’Unione

europea in ordine alle politiche di bilancio.

33

Questa prospettiva, funzionale al coordinamento ed

all’armonizzazione dei conti pubblici, giustifica la

sussistenza nel sistema dei controlli intestati alla Corte dei

conti, di misure idonee a prevenire pratiche contrarie ai

principi della previa copertura della spesa e dell’equilibrio

di bilancio (C. Cost. nn. 60 e 266/13).

Tali controlli possono risolversi “in un esito alternativo,

nel senso che devono decidere se i bilanci preventivi e

successivi degli enti territoriali siano o meno rispettosi del

patto di stabilità e del principio di equilibrio” (C. Cost.

n.179/2007 e 60/13 cit.), e contribuiscono al

completamento del sistema delle garanzie del buon

andamento e della sana gestione finanziaria.

Invero, la legge n. 212/13 ha istituito ulteriori

tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali

e degli enti del Servizio sanitario nazionale, “ascrivibili

piuttosto alla categoria dei controlli di natura preventiva,

finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di

bilancio, che si collocano pertanto su un piano distinto

rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, in quanto

rivolti alla tutela della legalità costituzionale-finanziaria, e

dell’unità economica della Repubblica” (C. Cost. nn.

60/2013 e 39/2014).

3.2. L’evoluzione dei controlli

Il nuovo quadro dei sistemi di controllo sulle

autonomie regionali e locali, si è -pertanto- evoluto oltre il

modello meramente collaborativo, fondato -per

consuetudini interpretative- sulla sola ed esclusiva

attivazione di processi di auto-correzione, indotti dall’esito

delle attività di verifica e di referto.

Appartiene all’ambito dei controlli di natura

collaborativa, e dei controlli comunque funzionali a

prevenire gli squilibri di bilancio, la relazione semestrale ai

Consigli regionali sulla tipologia delle coperture finanziarie

adottate nell’approvazione delle leggi, e sulle tecniche di

quantificazione degli oneri, la quale è comunicata dalla

Corte dei conti nella prospettiva dell’attivazione dei

34

processi di “autocorrezione” nell’esercizio delle funzioni

legislative e amministrative4.

Ma la riforma del sistema dei controlli introdotta con

la legge n. 212/13, procede oltre i tradizionali controlli di

natura collaborativa, poiché prevede anche strumenti

d’intervento preventivo, e misure inibitorie, poste a

garanzia della legalità finanziaria della gestione di bilancio.

Infatti, nelle ipotesi di grave deviazione dal buon

andamento nella gestione di bilancio (v. art. 1 co. 7 legge

n. 212/13 : squilibri economico-finanziari, mancata

copertura di spese, violazione di norme finalizzate a

garantire la regolarità della gestione finanziaria o il

mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità

interno), dalla pronuncia di accertamento della Sezione

regionale discende l’«obbligo», per le amministrazioni

interessate, di adottare, entro sessanta giorni dalla

comunicazione, «i provvedimenti idonei a rimuovere le

irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio».

E qualora le amministrazioni interessate, tra le quali

anche gli enti del Servizio sanitario regionale, non

provvedano alla trasmissione dei provvedimenti

ripristinatori, oppure qualora la verifica degli stessi

produca un esito negativo, «è preclusa l’attuazione dei

programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata

copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità

finanziaria».

I controlli inibitori, ad effetto preclusivo

dell’attuazione dei programmi di spesa, non possono però

produrre alcun impedimento, o vincolo di qualsiasi natura,

sull’efficacia della legge regionale “in base alla quale

dovevano essere realizzati i programmi di spesa la cui

attuazione è interdetta”, poiché altrimenti la funzione di

controllo riservata alla Corte dei conti, invaderebbe la

4 V. Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna,

Deliberazione n.61/2016/RQ, relazione sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nell’approvazione delle leggi, e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativi alle leggi regionali pubblicate nell’anno 2015.

35

funzione legislativa, travalicando i limiti segnati dalle

disposizioni costituzionali, le quali non consentono di

vincolare il contenuto degli atti normativi, e neppure di

privarli dei loro effetti.

Dunque, in conformità alla pronunzia dichiarativa

dell’illegittimità costituzionale, le pronunzie di

accertamento e di verifica delle sezioni regionali di

controllo della Corte dei conti non possono produrre

“l’effetto, da un canto, di vincolare il contenuto della

produzione legislativa delle Regioni, obbligate a modificare

le proprie leggi di bilancio, dall’altro, di inibire l’efficacia di

tali leggi in caso di inosservanza del suddetto obbligo (per

la mancata trasmissione dei provvedimenti modificativi o

per la inadeguatezza degli stessi)” (C.Cost. n. 39/14 cit.).

L’accertato profilo d’illegittimità costituzionale, non

mette -tuttavia- in discussione il nuovo quadro del sistema

di controllo sulle autonomie territoriali, poiché nei

confronti di tutti gli altri enti che compongono

l’amministrazione degli interessi pubblici regionali,

valgono gli esiti di coercizione inibitoria e le conseguenze

sanzionatorio-repressive previste dalla legge n. 213/12.

Infatti, il nuovo controllo finanziario attribuito alla

Corte dei conti, ed in particolare, quello che si svolge sui

bilanci preventivi e sui rendiconti consuntivi degli enti

locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, è

ascrivibile alla categoria del sindacato di legalità e di

regolarità (inteso come verifica della conformità

complessiva delle gestioni alle regole contabili e finanziarie),

ed in una prospettiva non più statica (propria del

tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, è

finalizzato all’adozione di effettive misure correttive,

funzionali a garantire l’equilibrio del bilancio e il rispetto

delle regole contabili e finanziarie (C. Cost. nn. 60/13,

198/12 e 179/07).

Dunque, gli effetti cogenti delle pronunce di

accertamento della Corte dei conti, e gli effetti

parzialmente inibitori pro quota dell’efficacia dei bilanci

36

approvati dagli enti locali e degli enti del Servizio sanitario

nazionale, sono mirati ad evitare danni irreparabili agli

equilibri di bilancio, e sono giustificati dall’interesse alla

legalità costituzionale-finanziaria ed alla tutela dell’unità

economica della Repubblica, che rende ragionevole la

compressione della discrezionalità amministrativa, anche

in considerazione delle esigenze di rispetto dei vincoli posti

dal diritto dell’Unione europea.

3.3. L’effettività dei controlli

Gli effetti inibitori, impeditivi e sanzionatori devono -

però- obbedire ai principi di proporzionalità e di

adeguatezza, e sono pertanto viziate da illegittimità

costituzionale le disposizioni che introducono misure

repressive comminate per automatismo ex lege, senza

consentire, né la graduazione della sanzione, in relazione

al vizio di gestione riscontrato nel rendiconto, né l’adozione

delle misure correttive adottate dagli organi controllati (C.

Cost. n. 39/14).

L’ampliamento degli strumenti e degli effetti dei

controlli affidati alla Corte dei conti sulle autonomie

territoriali, è stato giustificato dalla giurisprudenza

costituzionale anche con il riferimento alle esigenze di

armonizzazione nella redazione dei documenti contabili, al

fine di consentire la corretta raffrontabilità dei conti e la

«codificazione di parametri standardizzati» funzionali a

consolidare, sotto il profilo contabile, «le risultanze di tutti

i conti regionali in modo uniforme e trasparente così da

assicurare non solo dati finanziari complessivi e

comparativi attendibili, bensì anche strumenti conoscitivi

per un efficace coordinamento della finanza pubblica» (ex

plurimis sentenza n. 138/2013).

L’ampliamento degli strumenti di controllo, e

l’armonizzazione dei documenti contabili assoggettabili a

verifica, possono ricongiungersi -nella legislazione statale-

ad obblighi di comunicazione dei dati finanziari e delle

informazioni utili al coordinamento della finanza pubblica,

purché gli obblighi di trasmissione delle notizie ritenute

37

sensibili, gravanti sugli uffici regionali, non implichino

l’attribuzione del potere generale di verifica sull’intero

spettro delle attività amministrative e finanziarie degli enti

locali, ad organi diversi dalla Corte dei conti, organo di

magistratura terzo ed imparziale nei confronti del Governo

statale (C. Cost. nn. 219/13 e 39/14).

Il consolidamento del sistema informativo, fondato

sulla trasmissione dei dati finanziari ed economici,

legittima il rafforzamento del fondamentale raccordo tra i

controlli esterni ed i controlli interni, al fine di garantire il

rispetto delle regole contabili, degli obiettivi di finanza

pubblica e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale,

in conformità ai vincoli posti dal diritto dell’Unione

europea, estensibili anche alle autonomie speciali (C. Cost.

nn. 60/13 e 179/07).

L’effettività del sistema dei controlli coinvolge le

verifiche sui rendiconti degli enti locali, che sono estese

alle partecipazioni azionarie in società controllate, alle

quali è affidata la gestione di servizi pubblici per la

collettività locale, e di servizi strumentali all’ente, poiché

“tale estensione è funzionale, da un lato, a garantire

l’armonizzazione dei bilanci pubblici e, dall’altro, a

prevenire squilibri di bilancio”.

Dunque, in un quadro evolutivo di sintesi, i controlli

delle sezioni regionali della Corte dei conti hanno assunto

progressivamente caratteri cogenti nei confronti delle

amministrazioni destinatarie, al fine di prevenire e di

contrastare le gestioni contabili non corrette, suscettibili

di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.), e di

riversare tali disfunzioni nel conto consolidato delle

pubbliche amministrazioni, vanificando di conseguenza la

funzione di coordinamento della finanza pubblica,

orientata al rispetto degli obblighi comunitari (C. Cost. nn.

60/13 e 39/14).

3.4. Il coordinamento della finanza pubblica

La giurisprudenza costituzionale ha rafforzato la

rilevanza contenutistica del principio dell’equilibrio di

38

bilancio, e la rilevanza finalistica della funzione statale di

coordinamento della finanza pubblica (art. 117 comma 3

Cost.).

La complessità del contesto economico-finanziario,

euro-comunitario, richiede il puntuale adempimento

dell’obbligo di tutte le pubbliche amministrazioni, in esse

comprese le Regioni e le autonomie locali, di assicurare

l’equilibrio dei propri bilanci.

Infatti, il carattere cogente e vincolante dei principi,

che ruotano intorno all’equilibrio della finanza pubblica,

esige che nel bilancio di competenza di un ente pubblico, i

profili della spesa ed i profili dell'entrata, non possano

rimanere indipendenti e non coordinati, poiché devono

essere -viceversa- regolati, nel loro àmbito, da un

ragionevole e dimostrato equilibrio (C. Cost. n. 26/13).

Il principio dell'equilibrio tendenziale dei bilanci

pubblici è un precetto dinamico della gestione finanziaria,

in quanto costituisce il momento della "ricerca di un

armonico e simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili

e spese necessarie per il perseguimento delle finalità

pubbliche" (C. Cost. 250/13) .

Pertanto, il principio dell'equilibrio del bilancio è un

principio di natura sostanziale, poichè “non può essere

limitato al pareggio formale della spesa e dell’entrata”, ma

“attraverso l’ordinata programmazione delle transazioni

finanziarie” si estende alla prevenzione dei rischi di

squilibrio, che derivano “dal progressivo sviluppo di

situazioni debitorie generate dall'inerzia o dai ritardi

dell’amministrazione” (in C. Cost. n. 250/13 cit).

Alla maggiore rilevanza contenutistica dell’obbligo

del pareggio di bilancio, operante sin dalla fase delle scelte

programmatiche di natura previsionale, la giurisprudenza

costituzionale ha accostato importanti principi, a sostegno

della effettività dei vincoli, derivanti dal coordinamento

della finanza pubblica.

Infatti, il Giudice delle Leggi ha innanzitutto

precisato che la definizione della nozione di principio

39

fondamentale nella materia del coordinamento della

finanza pubblica, “non può essere cristallizzata in una

formula valida in ogni circostanza”, ma deve tenere conto

del contesto normativo, del momento congiunturale e della

peculiarità della materia (v. in C. Cost. nn. 22 e 44/14 sulla

disciplina dell’Unione dei Comuni).

Invero, nella permanente in-attuazione dell’art. 119

Cost., il legislatore statale, può adottare una disciplina di

principio, mediante la quale imporre alle Regioni ed agli

enti locali, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi

si traducono inevitabilmente in limitazioni indirette

dell’autonomia di spesa degli enti territoriali, purchè

sussistano ragioni di coordinamento finanziario, connesse

ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi

comunitari.

Tale genere di vincoli finanziari non costituiscono

lesione dell’autonomia delle Regioni e degli enti locali,

qualora stabiliscano il limite complessivo, che lasci ampi

spazi alla scelta di allocazione delle risorse, tra i diversi

ambiti, ed obiettivi di spesa.

I vincoli di spesa devono, altresì, rispettare il canone

generale della ragionevolezza, e della proporzionalità,

dell’intervento normativo rispetto all’obiettivo finanziario

da conseguire.

Pertanto, gli indirizzi della giustizia costituzionale

contribuiscono a rafforzare i principi fondamentali fissati

dalla legislazione statale in materia di coordinamento della

finanza pubblica, nella loro funzionalità a garantire

l’equilibrio economico-finanziario del complesso delle

amministrazioni pubbliche, ed il rispetto dei parametri di

unità economica della Repubblica, con la contestuale

prevenzione delle situazioni di squilibrio (artt. 81,119 e

120 Cost.).

Ed infatti, proprio sulla dimensione normativa e sui

lineamenti di contenuto, del potere statale di

coordinamento della finanza pubblica, la giurisprudenza

40

costituzionale è intervenuta più volte anche nell’anno

2016, con diverse decisioni di fondamentale rilevanza.

Così, da un lato, in relazione alle disposizioni di

contenimento -definito nelle opinioni più critiche come

“indiscriminato”- della spesa, con incidenza sui

trasferimenti dello Stato verso le Autonomie territoriali, il

Giudice costituzionale è ritornato ad enunciare

l’orientamento, secondo il quale “le politiche statali di

riduzione delle spese pubbliche possano incidere anche

sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali; tuttavia,

tale incidenza deve, in linea di massima, essere mitigata

attraverso la garanzia del loro coinvolgimento nella fase di

distribuzione del sacrificio e nella decisione sulle relative

dimensioni quantitative, e non può essere tale da rendere

impossibile lo svolgimento delle funzioni degli enti in

questione” (sentenza n. 129/16 dep. 6 giugno 2016).

Ma, dall’altro lato, lo stesso Giudice delle leggi,

pronunziandosi sulle disposizioni della legislazione statale

(art. 1 commi 611-612 legge 23 dicembre 2014 n190-legge

di stabilità 2015) 5 , poste a garanzia del processo di

5 v. comma 611 legge stabilità 2015 cit. ”Fermo restando

quanto previsto dall’articolo 3, commi da 27 a 29, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, e successive modificazioni, e dall’articolo 1, comma 569, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, e successive modificazioni, al fine di assicurare il coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa, il buon andamento dell’azione amministrativa e la tutela della concorrenza e del mercato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti locali, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, le Università e gli istituti di istruzione universitaria pubblici e le autorità portuali, a decorrere dal 1º gennaio 2015 , avviano un processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, in modo da conseguire la riduzione delle stesse entro il 31 dicembre 2015, anche tenendo conto dei seguenti criteri: a) eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o cessione; b) soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero d amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni; d)aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica; e)contenimento dei costi di funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli organi amministrativi e di controllo

41

razionalizzazione, e di riduzione delle società pubbliche,

secondo criteri di aggregazione e di soppressione di enti, e

di contenimento dei costi, ha confermato la piena

legittimità dei principi di coordinamento della finanza

pubblica, orientati a scopi puntuali e specifici («a)

eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie

non indispensabili al perseguimento delle proprie finalità

istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o

cessione; b) soppressione delle società che risultino

composte da soli amministratori o da un numero di

amministratori superiore a quello dei dipendenti; c)

eliminazione delle partecipazioni detenute in società che

svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre

società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche

mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle

funzioni; d) aggregazione di società di servizi pubblici locali

di rilevanza economica; e) contenimento dei costi di

funzionamento, anche mediante riorganizzazione degli

organi amministrativi e di controllo e delle strutture

aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative

remunerazioni»), ed ha incluso espressamente nel potere

statale di coordinamento della finanza pubblica, la

introduzione e la specificazione del divieto di frazionamento

e di parcellizzazione delle partecipazioni azionarie, il quale

si ricongiunge al contestuale obbligo di fusione e

d’internalizzazione delle funzioni amministrative (v. C.

Cost. n.144/2016 dep. 16 giugno 2016).

Peraltro, non è superfluo rilevare che tra i principi di

delega per il riordino dell’assetto normativo delle società

pubbliche, la legge n.124/2015 (cd. Riforma Madia, v.

infra parte seconda), contempla espressamente

l’introduzione di un sistema sanzionatorio per l’omessa

attuazione dei principi di razionalizzazione e di riduzione,

fondato anche sulla riduzione dei trasferimenti dello Stato

(v. art. 18 legge cit. ed artt. 9-13 D. Lgs. 175/16-TUSP).

e delle strutture aziendali, nonché attraverso la riduzione delle relative remunerazioni”.

42

3.5. La regola aurea dell’equilibrio di bilancio ed

i profili del sindacato di legittimità nel giudizio di

parificazione del bilancio regionale

Nella prosecuzione dell’opera d’interpretazione

dedicata al significato del principio di “equilibrio di

bilancio” la giurisprudenza costituzionale ha individuato

gli scostamenti dalle disposizioni del d.lgs. n. 118 del 2011

in tema di armonizzazione dei conti pubblici, i quali non

costituiscono solamente un vizio formale dell’esposizione

dei dati nelle scritture contabili, ma risultano -viceversa-

strumentali ad una manovra elusiva della salvaguardia

degli equilibri del bilancio regionale, presidiati dall’art. 81

Cost.

Pertanto, il principio dell’equilibrio tendenziale del

bilancio, «consiste nella continua ricerca di un armonico e

simmetrico bilanciamento tra risorse disponibili e spese

necessarie per il perseguimento delle finalità pubbliche», e

non può essere eluso dal legislatore regionale (nella specie:

Regione Molise) il quale, potrà utilizzare la discrezionalità

normativa nei limiti della priorità dell’impiego delle risorse

disponibili per i doverosi provvedimenti di riequilibrio

finanziario (C. Cost. n. 279/2016 del 16/12/2016, Pres.

Grossi, Red. Carosi).

In tal modo, il principio di “equilibrio di bilancio” di

cui all’art. 81, terzo e quarto comma, Cost. nel combinato

disposto all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,

rinviene le proprie garanzie di attuazione nei modelli

previsti dalla legislazione statale in tema di

armonizzazione dei conti pubblici.

Il sistema di tutela della regola aurea discendente dal

principio di equilibrio di bilancio, è stato compiutamente

esaminato dalla giurisprudenza costituzionale nella

sentenza n. 97/2017 (dep. 27/4/17, Pres. Lattanzi, Red.

Carosi), la quale ha operato una puntuale ricostruzione dei

lineamenti del giudizio di parificazione del bilancio

regionale, nella prospettiva di garantire l’effettività e la

43

giustiziabilità dell’attività di controllo di legittimità-

regolarità svolta dalla Corte dei conti.

In tale fondamentale decisione, il Giudice

costituzionale ha -innanzitutto- confermato il risalente

orientamento affermativo della legittimazione attribuita

alla Corte dei conti, di promuovere -in sede di giudizio di

parificazione del bilancio- questioni di legittimità

costituzionale avverso le disposizioni di legge che

determinano, nell’articolazione e nella gestione del bilancio

stesso, effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli

equilibri economico-finanziari e dagli altri precetti

costituzionali, che custodiscono la sana gestione

finanziaria (v. precedenti in C. cost. sentenze n. 181 del

2015, n. 213 del 2008 e n. 244 del 1995).

Su tale presupposto affermativo, la Corte

costituzionale ha -poi- proceduto alla disamina dei

lineamenti distintivi del giudizio di parificazione del

bilancio regionale, al fine di cogliere le specificità di

funzione nell’ambito del complesso sistema normativo,

posto a presidio dell’equilibrio di bilancio e dell’efficienza

nella gestione delle risorse pubbliche.

In tale contesto argomentativo il Giudice

costituzionale ha valorizzato tre condizioni normative che

fondano la giustiziabilità del principio dell’equilibrio di

bilancio.

In primo luogo, sussistono i parametri giuridici

propri del giudizio a quo, poiché nel procedimento di

parifica il prevalente quadro normativo di riferimento è

costituito dal d.lgs. n. 118 del 2011, dal quale discende

l’esito dicotomico sull’ammissione o sull’esclusione delle

singole partite di spesa e di entrata che compongono il

bilancio (v. per l’esito dicotomico dei controlli di legittimità-

regolarità sui bilanci degli enti territoriali, C. Cost. n. 40

del 2014).

In secondo luogo, sui profili di giustiziabilità delle

deliberazioni delle Sezioni regionali di controllo per i

provvedimenti incidenti sulle situazioni soggettive degli

44

enti territoriali, dall’ampliamento del quadro normativo

collegato (v. modifiche all’art. 1 legge 213/2012, apportate

dall’art. 33, comma 2, lettera a, numero 3, del decreto-legge

del 24 giugno 2014, n. 91- Disposizioni urgenti per il settore

agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico

dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo

delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe

elettriche, nonché per la definizione immediata di

adempimenti derivanti dalla normativa europea, convertito,

con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116),

deriva che avverso le deliberazioni della sezione regionale

di controllo della Corte dei conti -tra le quali, quella

afferente al giudizio di parificazione – «è ammessa

l’impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in

speciale composizione, con le forme e i termini di cui

all’articolo 243-quater, comma 5, del decreto legislativo 18

agosto 2000, numero 267».

In terzo ed ultimo luogo, ai fini dell’integrità e della

pienezza del contraddittorio, sia nell’ambito del giudizio di

parifica dinanzi alla sezione regionale di controllo della

Corte dei conti, sia nell’eventuale giudizio ad istanza di

parte, attivato su eventuale iniziativa della Regione incisa

da provvedimenti sfavorevoli, è contemplato -per entrambe

le ipotesi- anche il coinvolgimento del pubblico ministero

a tutela dell’interesse generale oggettivo della regolarità

della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente

territoriale (v. art. 243-quater, comma 5, decreto legislativo

18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi

sull’ordinamento degli enti locali»; artt. 53 e seguenti del

regolamento di procedura di cui al regio decreto 13 agosto

1933, n. 1038, recante «Approvazione del regolamento di

procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti», ora

sostituiti dagli artt. 172 e seguenti dell’allegato 1 del

decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recante «Codice

di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della

legge 7 agosto 2015, n. 124»).

In conclusione, nel giudizio di parifica «è garantita la

possibilità che gli interessi ed il punto di vista

45

dell’amministrazione, nelle sue varie articolazioni, siano

fatti valere nel corso del procedimento», e tale

caratteristica assicura l’esigenza di ammettere al

sindacato della Corte costituzionale le leggi che «più

difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte»

(sentenza n. 226 del 1976).

Dunque, il giudizio di parifica del bilancio regionale,

presenta molteplici aspetti di assimilazione alla funzione

giurisdizionale, intesa in senso stretto, poiché la funzione

d’accertamento, si risolve nel valutare la conformità degli

atti che formano oggetto del sindacato di legittimità-

regolarità amministrativo-contabile, alle norme del diritto

oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che

non sia di ordine strettamente giuridico.

Il controllo effettuato dalla Corte dei conti è un

controllo esterno, rigorosamente neutrale ed imparziale,

volto unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa

sottoposti, e pertanto preordinato a tutela del diritto

oggettivo» (sentenza n. 181 del 2015), nei profili di

validazione del risultato d’amministrazione da valutare

anche con riferimento alla corretta utilizzazione ed

appostazione contabile delle anticipazioni di liquidità

(sentenza n. 97/17 cit.)

Il complessivo contesto normativo e

giurisprudenziale, finora descritto e tratteggiato nei suoi

elementi essenziali, imprime le logiche fondamentali, per

la verifica contabile dei risultati del rendiconto regionale,

ed incide con contenuti preponderanti sulla valutazione

delle misure di efficienza della spesa pubblica, e sulla loro

effettività, alla quale il pubblico ministero partecipa con

l’intervento nel giudizio di parificazione del rendiconto

regionale.

3.6. La prevenzione dalle pratiche manipolative

dei risultati di bilancio

Con gli orientamenti più recenti, i quali sono

contraddistinti da precise saldature di continuità con le

decisioni più risalenti, la giurisprudenza costituzionale ha

46

individuato una molteplicità di principi sistematici,

riferibili al giudizio di parificazione del rendiconto

regionale, affinché il processo di armonizzazione contabile

aperto dal D. Lgs. n. 118/2011 cit., sia -da un lato-

correttamente orientato a realizzare la piena trasparenza

dei conti pubblici e dei sistemi di bilancio nella esposizione

dei dati sostanziali di rilevanza economico-finanziaria, e

sia -dall’altro lato- sorretto da logiche interpretative idonee

a prevenire pratiche contabili elusive e/o manipolative dei

risultati di bilancio, con l’esposizione di informazioni

fittizie sugli equilibri finanziari e sulla sostenibilità

dell’indebitamento.

Infatti, il Giudice costituzionale ha reiterato

l’osservazione che l’assenza di trasparenza nella

rappresentazione della situazione economico-finanziaria

della Regione, collide diametralmente con i parametri degli

artt. 81-97 Cost. In particolare ha ribadito il principio

secondo il quale la trasparenza dei conti risulta elemento

indefettibile per avvicinare in senso democratico i cittadini

all’attività dell’Amministrazione, in quanto consente di

valutare in modo obiettivo e informato lo svolgimento del

mandato elettorale, e per responsabilizzare gli

amministratori, essendo necessariamente servente al

controllo retrospettivo dell’utilizzo dei fondi pubblici (v.

sentenza n. 184 del 2016; sentenza n.49 del 2018).

Tale affermazione è riconducibile alla premessa che

il bilancio nella sua fondamentale sostanza giuridico-

finanziaria è un bene pubblico, in senso lato ed improprio,

“nel senso che è funzionale a sintetizzare e rendere certe le

scelte dell’ente territoriale, sia in ordine all’acquisizione

delle entrate, sia alla individuazione degli interventi

attuativi delle politiche pubbliche, onere inderogabile per

chi è chiamato ad amministrare una determinata

collettività ed a sottoporsi al giudizio finale afferente al

confronto tra il programmato ed il realizzato. [...] Il

carattere funzionale del bilancio preventivo e di quello

successivo, alla cui mancata approvazione, non a caso,

l’ordinamento collega il venir meno del consenso della

47

rappresentanza democratica, presuppone quali caratteri

inscindibili la chiarezza, la significatività, la specificazione

degli interventi attuativi delle politiche pubbliche. Sotto

tale profilo, i moduli standardizzati dell’armonizzazione dei

bilanci, i quali devono innanzitutto servire a rendere

omogenee, ai fini del consolidamento dei conti e della loro

reciproca confrontabilità, le contabilità dell’universo delle

pubbliche amministrazioni, così articolato e variegato in

relazione alle missioni perseguite, non sono idonei, di per

sé, ad illustrare le peculiarità dei programmi, delle loro

procedure attuative, dell’organizzazione con cui vengono

perseguiti, della rendicontazione di quanto realizzato. Le

sofisticate tecniche di standardizzazione, indispensabili

per i controlli della finanza pubblica ma caratterizzate

dalla difficile accessibilità informativa per il cittadino di

media diligenza, devono essere pertanto integrate da

esposizioni incisive e divulgative circa il rapporto tra il

mandato elettorale e la gestione delle risorse destinate alle

pubbliche finalità» (sentenza n. 184 del 2016). Sussiste

pertanto la necessità in subiecta materia, di rappresentare

in modo comprensibile «le qualità e le quantità di relazione

tra le risorse disponibili e gli obiettivi in concreto

programmati al fine di delineare un quadro omogeneo,

puntuale, completo e trasparente della complessa

interdipendenza tra i fattori economici e quelli socio-

politici connaturati e conseguenti alle scelte effettuate»

(ancora sentenza n. 184 del 2016; nonché sentenza n. 247

del 2017).

Ed infine, ancora più direttamente, sulla prevenzione

dalle pratiche contabili scorrette ed infedeli, nella più

recente sentenza n. 101 del 17 maggio 2018 la Corte

costituzionale ha evidenziato che “le manipolazioni

finanziarie del risultato di amministrazione degli enti

territoriali sono state recentemente oggetto di pronuncia

della Corte di cassazione, la quale le ha inquadrate nelle

fattispecie penali di falsità ideologica di cui agli artt. 479 e

seguenti del codice penale (Corte di cassazione, sezione

quinta penale, sentenza 30 marzo 2018, n. 14617). Inoltre,

48

gli avanzi di amministrazione correttamente accertati non

possono essere confusi con i saldi di cassa, cioè le liquidità

momentanee esistenti in corso di esercizio, che talune

Regioni hanno utilizzato in passato secondo una prassi

che ha prodotto gravi lesioni agli equilibri dei rispettivi

bilanci a causa delle mancate verifiche delle relative

coperture. I saldi attivi di cassa, infatti, non sono di per sé

sintomatici di sana e virtuosa amministrazione, in quanto

legati a una serie di variabili negative – tra le quali spicca

la possibile esistenza di debiti sommersi – in grado di

dissimulare la reale situazione economico-finanziaria

dell’ente”.

Pertanto, nella complessa interpretazione

dell’istituto del mutuo autorizzato e non contratto la

sentenza costituzionale n. 274 del 2017 ha sottolineato

come: “È bene ricordare, infatti, che copertura economica

delle spese ed equilibrio del bilancio sono due facce della

stessa medaglia, dal momento che l’equilibrio presuppone

che ogni intervento programmato sia sorretto dalla previa

individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato di

costituzionalità copertura finanziaria ed equilibrio

integrano «una clausola generale in grado di operare pure

in assenza di norme interposte quando l’antinomia [con le

disposizioni impugnate] coinvolga direttamente il precetto

costituzionale: infatti “la forza espansiva dell’art. 81,

quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di

finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria

clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati

normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione

finanziaria e contabile (sentenza n. 192 del 2012; sentenza

n. 184 del 2016)”.

*******

49

*******

Pertanto, le esperienze consolidate nelle diverse

tappe temporali che contraddistinguono l’applicazione del

giudizio di parificazione al bilancio delle Regioni a statuto

ordinario, con decorrenza dall’entrata in vigore della legge

n. 213/2012 cit., se -da un lato- inducono a perfezionare

ulteriormente le riflessioni interpretative sulle finalità

fondamentali dell’istituto e sulle modalità processuali,

dall’altro lato rendono chiara e manifesta la funzione di

garanzia e di tutela della finanza pubblica, rafforzata dalla

contestuale compresenza e dal collegamento tra la

funzione di controllo e la funzione di giurisdizione,

entrambe riservate alla Corte dei conti ex artt. 100-103

Cost.

Infatti, dalla disamina dei profili evolutivi del giudizio

di parifica del bilancio regionale emerge progressivamente

il ruolo di cerniera attiva che la Corte dei conti svolge tra

funzione legislativa, esecutiva e amministrativa in ossequio

anche al più ampio e generale principio costituzionale della

leale collaborazione, per verificare e rendere trasparente il

rapporto fra risorse ed obiettivi, ed il rapporto fra obiettivi

e risultati (Pres. A. Martucci di Scarfizzi, Relazione

Giudizio di parificazione del bilancio dello Stato, Roma 27

giugno 2017).

Dunque, la parificazione costituisce il momento di

congiunzione tra la funzione di controllo e quella

giurisdizionale nelle materie di contabilità pubblica;

funzioni che mirano ad assicurare, in favore dei cittadini,

l’uso corretto delle risorse che essi versano con il prelievo

tributario per il funzionamento della Pubblica

amministrazione e dei servizi (Pres. A. Buscema, Relazione

Giudizio di parificazione del bilancio dello Stato, Roma 26

giugno 2018)

*******

50

Parte seconda

Le conclusioni del Pubblico Ministero sul

rendiconto generale della Regione Lombardia per

l’esercizio finanziario 2017

Hanno curato e collaborato: per la parte finanziaria PM.

Alessandro Napoli, per gli organismi partecipati PM. Antonino Grasso, per la gestione dei fondi comunitari PM. Barbara Pezzilli, per la spesa sanitaria PM. Fabrizio Cerioni.

La disamina dei documenti contabili e delle risultanze

istruttorie acquisite dalla Sezione regionale di controllo

con lo svolgimento di accertamenti e di verifiche puntuali

e molto approfondite, sui diversi profili della gestione

economico-finanziaria, consente all’ufficio del pubblico

ministero di adottare alcune considerazioni generali.

I dati di sintesi della gestione finanziaria, esprimono

molteplici indicatori positivi, sintomatici di effetti

gestionali di natura virtuosa, tra i quali annoverare: il

pieno rispetto dell’equilibrio di bilancio (ex patto di

stabilità); il miglioramento del risultato d’amministrazione;

la consistente liquidità di cassa (sia mensile che finale al

31/12/2017) che ha permesso indirettamente, di evitare

la contrazione di nuovo debito e/o il ricorso ad

anticipazioni di cassa, e di effettuare il pagamento dei

fornitori commerciali in tempi brevi (l’indice di tempestività

dei pagamenti per il 2017 infatti è stato – in media- di 14

gg. per la gestione ordinaria e di gg. 16 per la gestione

sanitaria accentrata; l’assenza di debiti fuori bilancio; il

progressivo e tendenziale miglioramento dei dati relativi al

recupero dell’evasione fiscale; l’adeguata copertura del

rimanente stock di residui passivi perenti; ed ancora, la

riduzione dell’indebitamento (v. relazione allegata al

progetto di legge).

Tuttavia, nella valutazione complessiva degli esiti della

gestione, e dell’andamento della medesima, oltre ad alcuni

puntuali rilievi critici - fondati sulla approfondita ed

analitica istruttoria e sulla completa ed articolata relazione

della Sezione regionale di controllo - che possono incidere

sulla parte vincolata del risultato di amministrazione,

51

sussistono molteplici aree che richiamano urgente

attenzione per interventi di miglioramento dei risultati di

gestione, e per l’attivazione di misure di recupero e/o

d’incremento dell’efficienza amministrativa e contabile.

In tale contesto è opportuno richiamare il valore

fondamentale della trasparenza dei conti pubblici, da

interpretare anche come completezza ed intelligibilità dei

dati finanziari di bilancio.

Infatti, in sintonia con il fondamentale principio

democratico del controllo-informazione, che misura anche

la trasparenza dei conti pubblici, il giudizio di parificazione

è un fondamentale istituto di garanzia poiché, per il suo

tramite le Assemblee rappresentative, e quindi

indirettamente i cittadini, prendono conoscenza

dell’operato degli organi esecutivi, titolari della gestione

delle risorse finanziarie, e sono posti – pertanto - nella

migliore condizione per verificare la rispondenza delle

azioni di governo agli obiettivi definiti nella legislazione

sostanziale di spesa.

L’esigenza della trasparenza finanziaria è

particolarmente avvertita nelle relazioni strutturali del

complesso sistema degli organismi strumentali collegati al

bilancio regionale (SIREG), le quali hanno una rilevanza

strategica nell’attuazione delle politiche pubbliche

territoriali.

Sotto tale ultimo profilo è altrettanto opportuno

evidenziare come - nella più recente riforma

amministrativa-, l’efficienza amministrativa non sia più

rimessa esclusivamente alla maggiore utilizzazione degli

strumenti di diritto privato, ed alla cd. aziendalizzazione

delle figure organizzative, perché essa coinvolge - anche e

principalmente - le forme ed i modi di esercizio delle

attività di diritto pubblico.

Se la privatizzazione non costituisce un problema

sull’an ma sul quomodo, l’efficienza è un tema che afferisce

tutte le attività della pubblica amministrazione, non solo

52

quelle di diritto privato, ma a maggior ragione, quelle di

diritto pubblico.

Le più attente indagini sui sistemi di governance delle

partecipazioni azionarie in mano pubblica evidenziano la

necessità di comprendere il grado di dipendenza degli

organismi partecipati dalla committenza degli enti

proprietari, per il conseguimento di un sano equilibrio tra

costi e ricavi e per la prevenzione da situazioni sommerse

di soccorso finanziario.

È utile anche rilevare che le raccomandazioni OCSE-

2015 per gli indici di trasparenza riferiti all’area della

performance ed all’area della governance degli organismi

partecipati, prevedono -tra molteplici ambiti di criteri-

l’adozione di misure idonee per la chiara rappresentazione

degli obiettivi assegnati e del grado di raggiungimento, la

evidenza dei risultati finanziari ed operativi con distinta

indicazione del costo sopportato per realizzare obiettivi

politico-sociali, la dettagliata indicazione degli aiuti e dei

supporti ricevuti dalla parte pubblica, e la specificazione

dei sistemi di selezione adottati per la nomina degli

amministratori e della dirigenza. Su tali profili di

trasparenza la normativa nazionale è stata ritenuta a

basso livello di compliance.

1. Premessa

L’attività di parificazione richiede un duplice raffronto

dei risultati del rendiconto con le leggi di bilancio (da un

lato) e con le scritture tenute o controllate dalla Corte, od

-ancora- disponibili e verificabili dalla Corte (dall’altro),

secondo l’impostazione accolta dall’art. 39 R.D. n.

1214/1934, espressamente richiamato dall’art. 1 comma

5 D.L. 174/2012 convertito nella L. 213/2012, che ha

attribuito alla Corte dei Conti il giudizio di parifica sui

rendiconti regionali.

In tale quadro normativo ed ermeneutico, questo

Pubblico Ministero contabile, nell’esercizio delle

prerogative di custode/garante dell’ordinamento giuridico

nei suoi profili generali ed indifferenziati, ha sviluppato un

53

costante e proficuo confronto con la Sezione regionale di

controllo (nel prosieguo anche “Sezione”), non solo

valutando le evidenze istruttorie acquisite da quest’ultima,

ma anche partecipando al contraddittorio dedicato ai

profili economico-finanziari progressivamente emersi e

collocati in evidenza.

A questo proposito, sul fondamento delle

argomentazioni di recente reiterate dalle Sezioni Riunite in

s.c. (v. retro parte I), è opportuno richiamare la centralità

della posizione del Pubblico Ministero, poiché l’ufficio

requirente della Magistratura contabile è configurato dal

legislatore quale perno dell’assetto delle garanzie oggettive

poste a presidio delle pubbliche finanze, non solo nella

tradizionale sede giurisdizionale, ma anche nell’esercizio

delle nuove forme di controllo finanziario sui bilanci delle

Regioni.

In tale ottica, ed in puntuale ossequio agli indirizzi di

coordinamento della Procura Generale della Corte dei

conti, è necessario precisare che le verifiche dell’Ufficio

requirente sul rendiconto regionale muovono unicamente

dalle risultanze istruttorie messe a disposizione da parte

della Sezione; le relative acquisizioni, ed in particolare la

relazione del Collegio dei revisori, rappresentano, dunque,

la fonte esclusiva delle conclusioni scritte della Procura

regionale, atteso che il PM è legittimato a chiedere solo

chiarimenti in relazione all’attività istruttoria della

Sezione.

Lo schema delle conclusioni scritte è stato trasmesso

alla Sezione regionale di controllo, nonché – per il tramite

di quest’ultima – è stato inviato all’Amministrazione

regionale.

1.1. Il quadro normativo di riferimento e le

disposizioni sull’armonizzazione dei bilanci pubblici

In generale, la Procura regionale rileva che

l’ordinamento contabile della Regione Lombardia è

disciplinato dalla legge Regionale 31 marzo 1978, n. 34.

54

Il D. Lgs. n. 76/2000 ha conferito autonomia

decisionale alle Regioni sulla struttura da attribuire al

bilancio, nel rispetto di alcuni criteri fondamentali fissati

dalla medesima normativa statale.

Per effetto delle disposizioni contenute negli artt. 1 e 2

della legge n. 42/2009 il Governo è stato delegato ad

adottare, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto

l'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione, al fine di

assicurare, attraverso la definizione dei principi

fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e

del sistema tributario e la definizione della perequazione,

l'autonomia finanziaria dei comuni, delle province, delle

città metropolitane e delle regioni, nonché al fine di

armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio dei

medesimi enti e i relativi termini di presentazione e

approvazione, in funzione delle esigenze di

programmazione, gestione e rendicontazione della finanza

pubblica.

In conformità alle disposizioni della legge di delega, il

D. Lgs. n. 118/2011 del 23 giugno 2011 (pubblicato sulla

G.U. 26 luglio 2011, n.172) ha introdotto le “Disposizioni in

materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli

schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro

organismi”. Il D. Lgs. n. 118/2011 cit. è stato, poi, corretto

ed integrato dal D. Lgs. n. 126/2014, che ha individuato i

termini di decorrenza della nuova disciplina e la messa a

regime dei relativi principi contabili.

La legge regionale n. 34/1978 che disciplina

l’ordinamento contabile della Regione è stata aggiornata

periodicamente alle nuove disposizioni.

Conclusa la fase di sperimentazione contabile, la

Regione dovrà provvedere all’aggiornamento del

regolamento di contabilità con le disposizioni normative

previste dal D. Lgs. n. 118/2011.

In conformità alle disposizioni dell’art. 11 commi 8 e 9

D. Lgs. n. 118/2011 le regioni devono approvare,

contestualmente allo schema del rendiconto della

55

gestione, anche il rendiconto consolidato anche con il

bilancio del Consiglio Regionale, nonché con il bilancio

degli propri organismi strumentali.

La Regione Lombardia ha finora escluso dal

consolidamento l’Organismo Pagatore Regionale (OPR) (cfr.

il rilievo sul punto, infra richiamato, della relazione del

collegio dei revisori).

2. Il rendiconto generale della gestione 2017

2.1. Il progetto di legge e le verifiche dell’organo

di revisione

Il progetto di legge di approvazione del rendiconto

2017, deliberato dalla Giunta regionale nel rispetto del

termine del 30 aprile ex art. 18 comma 1 lett. b) del d.lgs.

n. 118/2011, si compone di un solo articolo ove sono

esposti i risultati contabili dell’esercizio 2017 e riporta in

allegato gli schemi di bilancio redatti secondo i modelli

ministeriali, oltre alla relazione sulla gestione.

Il rendiconto è stato sottoposto - ex art. 2 comma 8

lett. b) della legge regionale n. 18/2012 - alla valutazione

del collegio dei revisori dei conti che, in data 1 giugno

2018, ha espresso il proprio parere favorevole;

successivamente è stato trasmesso alla Sezione, e da

quest’ultima alla Procura Regionale, ai fini della

parificazione.

Il collegio dei revisori dei conti è stato istituito ai sensi

dell’art. 2 comma 1 della L.R. n. 18/2012, e nominato con

delibere del Consiglio Regionale n. X/383 del 27 maggio

2014 e n. X/686 del 21 aprile 2015.

L’attività del Collegio dei Revisori dei Conti si raccorda

con la Sezione, le cui prerogative di controllo sulle

Amministrazioni regionali sono state rafforzate in modo

significativo dalla legge n. 213/2012, in combinato

disposto con la giurisprudenza della Corte costituzionale

(cfr. ad esempio le sentenze n. 198/2012 e n. 60/2013) e

con la coeva legge “rinforzata” n. 243/2012 attuativa della

56

L. cost. n. 1/2012. Tale attività, da parte della Corte, si

conclude con il giudizio di parifica del rendiconto regionale

previsto ai sensi dell’art. 1 comma 5 D.L. n. 174/2012, al

quale viene allegata una relazione nella quale la

magistratura contabile fa “osservazioni in merito alla

legittimità e alla regolarità della gestione e propone le

misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene

necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio

del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della

spesa”.

La centralità dell’organo di revisione nell’alveo dei

controlli interni è di fondamentale importanza, quale

primo presidio del rispetto della disciplina amministrativo-

contabile da parte dell’Amministrazione regionale, ed

anche - si rileva incidenter tantum- ai fini della denuncia

di eventuali danni erariali per l’obbligo nei confronti

dell’organo di revisione contemplato ex art. 52 comma 2

del D. Lgs. n. 174/2016 (codice di giustizia contabile).

Come risulta dalla relazione del collegio dei revisori sul

rendiconto 2017, i cui accertamenti rappresentano il

primo sub-strato documentale delle valutazioni della

Procura regionale, il predetto organo ha esaminato in

particolare i seguenti atti, prospetti e tabelle dimostrative:

- proposta di progetto di legge avente ad oggetto

“Rendiconto generale della gestione 2017” e relativi allegati

deliberata dalla Giunta Regionale (deliberazione n. XI/30

del 23/4/2018);

- conto del bilancio relativo alla gestione finanziaria e

dei relativi riepiloghi;

- prospetti riguardanti il quadro generale riassuntivo

e la verifica degli equilibri;

- conto economico e stato patrimoniale;

-prospetto dimostrativo del risultato di

amministrazione;

- prospetto concernente la composizione, per missioni

e programmi, del fondo pluriennale vincolato;

57

- prospetto concernente la composizione del fondo

crediti di dubbia esigibilità;

- prospetto degli accertamenti per titoli, tipologie e

categorie;

- prospetto degli impegni per missioni, programmi e

macroaggregati;

- tabella dimostrativa degli accertamenti assunti

nell’esercizio in corso e negli esercizi precedenti imputati

agli esercizi successivi;

- tabella dimostrativa degli impegni assunti

nell’esercizio in corso e negli esercizi precedenti imputati

agli esercizi successivi;

- prospetto rappresentativo dei costi sostenuti per

missione;

- prospetto dei dati SIOPE;

- elenco dei residui attivi e passivi provenienti dagli

esercizi anteriori a quello di competenza, distintamente

per esercizio di provenienza e per capitolo;

- relazione sulla gestione dell’organo esecutivo.

Il quadro generale riassuntivo della gestione 2017

evidenzia gli equilibri generali di bilancio di competenza e

di cassa.

In termini generali, l’organo di revisione ha, peraltro,

ribadito che la Regione Lombardia continua ad escludere

dal consolidamento l’Organismo Pagatore Regionale,

anche se - ai sensi del comma 4 dell’art. 47 del D. Lgs. n.

118/2011 - “il consuntivo degli organismi pagatori dei fondi

UE partecipa al bilancio consolidato di cui all’art. 11 bis”.

In relazione ai profili inerenti la programmazione

finanziaria, la Procura condivide e richiama il rilievo della

Sezione di controllo avente ad oggetto la funzione

strategica degli strumenti di pianificazione finanziaria, da

utilizzare con modalità più complete ed efficienti per il

raccordo degli obiettivi programmatici del DEFR con le

previsioni di entrata e di spesa della legge di bilancio, al

58

fine di consentire il controllo sullo stato di attuazione delle

politiche regionali e sulla corretta gestione delle risorse

pubbliche.

2.2. I risultati della gestione 2017

Preliminarmente, per quanto concerne il confronto tra

previsioni e accertamenti, come evidenziato anche dalla

Sezione, si segnala – dal lato delle entrate – una

quantificazione previsionale delle poste sostanzialmente in

linea con gli accertamenti e, sul versante delle spese, il

rispetto dei vincoli autorizzatori di bilancio in sede di

impegno delle somme.

Le previsioni di competenza, inizialmente quantificate

a pareggio in 38.308.830.375,01 euro, per effetto delle

variazioni in aumento di 3.463.891.641,35 euro

intervenute nel corso dell’esercizio, si attestano nel valore

finale di 41.772.722.016,36 euro.

La quota di avanzo iniziale 2017 è quantificata in euro

1.132.367.315,27; il fondo pluriennale vincolato al 31

dicembre 2017, corrispondente agli impegni imputati in

esercizi successivi, risulta pari a 1.213.093.918,13 euro.

Pertanto, a fronte di previsioni definitive di entrata (al

netto della quota di avanzo applicata e del fondo

pluriennale vincolato in entrata) di 39.253.009.328,45

euro si sono registrati accertamenti per

33.312.478.972,98 euro e riscossioni in c/competenza per

23.037.411.487,18 euro.

A fronte di previsioni definitive di spesa per

40.142.714.443,73 euro (al netto del disavanzo applicato),

gli impegni sono risultati pari a 32.960.674.887,54 euro e

i pagamenti in c/competenza a 20.651.951.648,92 euro.

La gestione di competenza presenta un saldo di

28.415.282,59 euro.

Dei residui attivi iniziali all’1.1.2017 pari a

17.719.351.299,87 euro sono stati riscossi

8.334.745.885,84 euro ed eliminati 149.162.384,17 euro.

59

I residui attivi conservati nel conto del bilancio alla

chiusura dell’esercizio provenienti dalle gestioni

precedenti al 2017 sono pari a 9.235.443.029,86 euro.

Dei residui passivi iniziali al 1.1.2017, pari a

20.528.683.113,35 euro, sono stati pagati

9.272.436.562,98 euro ed eliminati 112.424.127,04 euro.

I residui passivi conservati nel conto del bilancio alla

chiusura dell’esercizio, provenienti dalle gestioni

precedenti al 2017, sono pari a 11.143.822.423,33 euro,

La gestione dei residui presenta un saldo negativo di

36.738.257,13 euro.

Le previsioni di cassa, inizialmente quantificate in

62.255.873.819,00 euro in entrata e in 60.755.873.819,00

euro in spesa, per effetto delle variazioni nel corso

dell’esercizio per – Euro 14.347.125.821,24, si attestano al

valore finale di 49.881.747.997,76 euro in entrata e

46.381.747.997,76 euro in spesa.

Rispetto ad un fondo cassa iniziale di

3.699.036.928,76 euro si sono registrate riscossioni

complessive per 31.372.157.373,02 euro e pagamenti

complessivi per euro 29.924.388.211,90 euro.

Il fondo cassa alla chiusura dell’esercizio risulta

pertanto pari a 5.146.806.089,88 euro, di cui

3.460.349.854,55 euro relativi al conto della Gestione

sanitaria accentrata e 1.686.456.235,33 euro relativi al

conto ordinario.

Nel corso dell’esercizio 2017 risultano emessi n.

27.657 mandati e n. 38.217 reversali.

Evoluzione della situazione di cassa:

SITUAZIONE DI CASSA 2015 2016 2017

Gestione ordinaria 1.146.064.966,46 1.079.638.309,88 1.686.456.235,33

Gestione sanitaria 1.045.234.202,49 2.619.398.618,88 3.460.349.854,55

60

Totale giacenza di cassa 2.191.299.168,95 3.699.036.928,76 5.146.806.089,88

Anticipazione liquidità 0,00 0,00 0,00

Situazione di Cassa 2017

Totale di cui GSA di cui ordinario

Fondo cassa all’01/01/2017 3.699.036.928,76 2.619.398.618,88 1.079.638.309,88

Riscossioni 31.372.157.373,02 27.190.414.523,12 4.181.742.849,90

Pagamenti 29.924.388.211,90 26.349.463.287,45 3.574.924.924,45

Fondo cassa al 31/12/2017 5.146.806.089,88 3.460.349.854,55 1.686.456.235,33

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

In occasione della verifica di cassa del 24/01/2017 il

Collegio dei revisori ha provveduto a verificare la

rispondenza tra il saldo di cassa del tesoriere e quello

risultante dalle scritture contabili dell’ente.

Nell’ambito della verifica dei risultati della gestione

2017, un’importante rilevanza deve essere attribuita -in

particolare- al risultato di amministrazione, quale saldo

contabile che esprime in maniera sintetica l’intera gestione

finanziaria dell’esercizio.

L’art. 42 del decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118

e il principio contabile applicato concernente la contabilità

finanziaria, al punto 9.2, provvedono a disciplinare

compiutamente la rappresentazione contabile e l’utilizzo

del risultato di amministrazione nel nuovo ordinamento

finanziario armonizzato applicabile alle Regioni.

Siffatto saldo, come negli esercizi precedenti, continua

ad essere costituito dal fondo cassa finale aumentato dei

61

residui attivi e diminuito dei residui passivi, mantenuti nel

conto del bilancio alla chiusura dell’esercizio.

Dal computo devono tuttavia essere escluse, per

effetto della riforma, le risorse accertate che hanno

finanziato spese impegnate con imputazione negli esercizi

successivi, confluite nel fondo pluriennale vincolato.

Il risultato di amministrazione, ai fini del successivo

utilizzo, è distinto in fondi liberi, fondi accantonati, fondi

destinati agli investimenti e fondi vincolati, la natura e la

funzione dei quali è dettagliatamente esplicitata nel

principio contabile.

Dunque, l’eventuale avanzo contabile registrato alla

chiusura dell’esercizio finanziario non esprime

necessariamente la misura di risorse disponibili, che

possono essere utilizzate per la copertura delle nuove

spese.

Ciò attesa la necessità di ripristinare le quote

vincolate, destinate ed accantonate, il cui ammontare deve

essere sottratto dall’avanzo o dal disavanzo contabile per

restituire il risultato sostanziale di amministrazione, il

quale – laddove negativo – deve essere iscritto nel primo

esercizio considerato nel bilancio di previsione, prima di

tutte le spese.

Il risultato di amministrazione dell’esercizio 2017, che

riassume in maniera sintetica l’esito della gestione,

presenta un saldo contabile negativo di euro 8.322.974,54.

Per effetto degli accantonamenti e dei vincoli ascritti il

disavanzo accertato al 31.12.2007 è quantificato in Euro -

1.015.076.724,93.

Schematicamente, il risultato della gestione

finanziaria 2017 è così formato:

62

RISULTATO DELLA GESTIONE DI COMPETENZA

2014 2015 2016 2017

Accertamenti di competenza (+) 31.697.340.810,80 33.386.468.081,18 33.128.520.665,02 33.312.478.972,98

Impegni di competenza (-) 32.999.356.376,40 34.275.436.297,05 33.165.752.368,17 32.960.674.887,54

Saldo (avanzo/disavanzo) di competenza -1.302.015.565,60 -888.968.215,87 -37.231.703,15 351.804.085,44

Quota di FPV applicata al bilancio (+) 253.831.450,43 682.558.734,48 1.717.361.684,44 1.387.345.372,64

Impegni confluiti nel FPV (-) 693.941.660,84 1.752.149.046,26 1.428.576.591,54 1.213.093.918,13

Saldo gestione di competenza -1.742.125.776,01 -1.958.558.527,65 251.553.389,75 526.055.539,95

DETTAGLIO GESTIONE COMPETENZA

2016 2017

Riscossioni (+) 26.162.183.206,21 23.037.411.487,18

Pagamenti (-) 25.248.490.423,45 20.651.951.648,92

Differenza [A] 913.692.782,76 2.385.459.838,26

fondo pluriennale vincolato entrata applicato al bilancio (+) 1.717.361.684,44 1.387.345.372,64

fondo pluriennale vincolato spesa (-) 1.428.576.591,54 1.213.093.918,13

Differenza [B] 288.785.092,90 174.251.454,51

Residui attivi (+) 6.966.337.458,81 10.275.067.485,80

Residui passivi (-) 7.917.261.944,72 12.308.723.238,62

Differenza [C] -950.924.485,91 -2.033.655.752,82

Saldo avanzo/disavanzo di competenza 251.553.389,75 526.055.539,95

2016 2017

Risultato gestione di competenza 251.553.389,75 526.055.539,95

Avanzo d'amministrazione n-1 applicato 1.593.299.977,14 1.132.367.315,27

DISAVANZO DI AMMINISTRAZIONE DA DEBITO AL 31/12 -2.186.478.972,20 -1.630.007.572,63

SALDO - 341.625.605,31 28.415.282,59

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

63

Nel dettaglio, emerge un saldo negativo di parte

capitale ammontante a 154,72 milioni, al quale

contribuisce il minore accertamento conseguente alla

mancata contrazione del mutuo autorizzato con la legge di

bilancio per euro 52,02 milioni di euro, già destinati a

finanziare spese di investimento di pari ammontare.

La Regione ha ritenuto di usufruire, anche

nell’esercizio 2017, della facoltà di autorizzare in sede di

previsione la stipulazione di mutui a copertura di spese di

investimento, da contrarre solo per far fronte ad esigenze

di cassa, secondo lo schema del c.d. “debito autorizzato e

non contratto”.

La Procura condivide il rilievo della Sezione fondato sul

principio contabile punto 5.3.3. del nuovo sistema

armonizzato ex d.lgs. n. 118/2011, ai sensi del quale per

fornire valida copertura alle spese di investimento

imputate all’esercizio, le entrate da accensione di prestiti

del titolo VI, al pari delle entrate dei titoli IV e V, devono

essere -non solo- previste a bilancio, ma -anche- già

accertate, con la specifica attestazione del relativo

provvedimento.

In assenza di una specifica previsione di legge che

consenta anche per l’esercizio 2017 (a differenza degli

esercizi precedenti fino al 2016), di ricorrere al sistema dei

mutui autorizzati e non contratti, l’utilizzazione di tale

istituto deve ritenersi irregolare perché non conforme ai

criteri legali ed ai principi contabili, nella misura in cui si

traduce nell’assunzione di impegni di spesa privi di una

entrata accertata che assicuri la contestuale copertura.

Tale rilievo vale anche se -nella gestione esaminata- la

relativa copertura finanziaria sia stata assicurata dal

maggior saldo di parte corrente realizzato nel corso

dell’esercizio, il quale ha assorbito il disavanzo contabile

derivante dal minor accertamento conseguente alla

mancata contrazione del mutuo.

Come puntualmente stigmatizzato dalla Sezione,

l’irregolarità della procedura adottata non significa che la

64

Regione debba necessariamente attivare il mutuo

autorizzato, assumendo maggiori oneri quando disponga

di risorse proprie, ma richiede che tali risorse trovino

un’adeguata rappresentazione nei documenti contabili

dell’ente in corso di esercizio per fornire copertura alle

spese, in esatta e corretta applicazione dei principi del

sistema armonizzato.

Rimane sempre consentito, infatti, laddove i

monitoraggi effettuati in corso di gestione rivelino maggiori

entrate o minori spese, apportare le conseguenti variazioni

al bilancio di previsione in modo da ridurre o cancellare

l’autorizzazione al mutuo, a fronte di una nuova entrata

accertata o del miglioramento del saldo corrente, che si

prestano a fungere da idonea copertura agli impegni per

spese di investimento.

Tuttavia, sul punto in questione, le osservazioni e le

argomentazioni prospettate dalla Regione Lombardia nel

contraddittorio pre-processuale in data 3 luglio u.s.

meritano ponderate valutazioni, finalizzate a discriminare

adeguatamente le diverse situazioni gestionali emerse tra

i bilanci regionali (C. Cost. 274/17 cit.), ed a differenziare

le irregolarità meramente formali dalle irregolarità

sostanziali, che possono in concreto ed effettivamente

alterare i risultati finali d’amministrazione.

Con il risultato di amministrazione dell’esercizio 2017

continua la progressiva riduzione del disavanzo

sostanziale che proseguiva costante dal 2011 e che era

stata interrotta nel 2015 per effetto degli investimenti

autorizzati dall’art. 1 – quater del decreto legge n. 78/2015.

Più nel dettaglio, una quota accantonata del risultato

di amministrazione è costituita dal Fondo crediti di dubbia

esigibilità che costituisce, insieme al Fondo pluriennale

vincolato, una delle principali novità del nuovo sistema

contabile armonizzato introdotto dalla riforma.

Ai sensi dell’art. 45 del decreto legislativo n. 118/2016

“nella missione Fondi e Accantonamenti, all’interno del

programma fondo crediti di dubbia esigibilità, è stanziato

65

l’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità, il

cui ammontare è determinato in considerazione

dell’importo degli stanziamenti di entrate di dubbia e

difficile esazione, secondo le modalità indicate nel

principio applicato della contabilità finanziaria di cui

all’allegato n. 4/2 al presente decreto. Una quota del

risultato di amministrazione è accantonata per il fondo

crediti di dubbia esigibilità il cui ammontare è

determinato, secondo le modalità indicate nel principio

applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato 4/2

al presente decreto, in considerazione dell’ammontare dei

crediti di dubbia e difficile esazione, e non può essere

destinata ad altro utilizzo”.

Lo stesso principio contabile applicato descrive, nel

dettaglio, le modalità di costituzione e di rappresentazione

contabile del fondo, sia in sede di previsione sia in sede di

rendicontazione, precisando che non costituiscono oggetto

di svalutazione i crediti da altre amministrazioni

pubbliche, i crediti assistiti da fideiussione, e le entrate

tributarie che, sulla base dei principi contabili, sono

accertate per cassa.

Il fondo per le perdite delle società partecipate

accantonato nel risultato di amministrazione dell’esercizio

2017 ammonta a 3 milioni di Euro.

Sul punto, la Procura concorda con il rilievo della

Sezione e del collegio dei revisori, secondo il quale nel

progetto di rendiconto in esame, come espressamente

ammesso dall’Amministrazione regionale, il fondo non

risulta correttamente determinato in relazione alle perdite

registrate dalle società a partecipazione regionale. Di

conseguenza, il risultato di amministrazione dell’esercizio

2017 non risulta correttamente rappresentato per la quota

corrispondente all’importo obbligatorio, necessario per

l’accantonamento richiesto dalle vigenti disposizioni di

legge.

Nella relazione al progetto di rendiconto si riferisce, al

riguardo, che il fondo perdite società partecipate, alla data

66

del 31 dicembre 2017 risulta ancora incapiente, dal

momento che in data successiva all’assestamento di

bilancio 2017/2019 ed oltre i termini tecnici per poter

ottemperare, la Regione Lombardia è venuta a conoscenza

dell’inclusione della società partecipata Arexpo S.p.a.

nell’elenco Istat di cui all’art. 1, comma 3, della Legge n.

196 del 31.12.2009, avendo la stessa società chiuso

l’esercizio 2016 con una perdita di 8,04 milioni di euro.

Infatti, per effetto della perdita di Arexpo S.p.a. per

l’es. fin. 2016, Regione Lombardia avrebbe dovuto

procedere nell’esercizio 2017, all’accantonamento di 1,27

milioni di euro pari al 75 per cento della quota di

partecipazione diretta (21,05%). Tale accantonamento

risulta effettuato sul bilancio 2018 con D.G.R. XI/11 del 9

aprile 2018.

La Procura, nel prendere atto di quanto dichiarato

anche in relazione all’accantonamento aggiuntivo disposto

sul bilancio del 2018, concorda con la Sezione segnalando

che l’obbligo di accantonamento sussiste per tutte le

società partecipate, indipendentemente dalla loro

inclusione nell’elenco ISTAT che, viceversa, si riferisce alle

amministrazioni che partecipano al perimetro di

definizione dell’ambito soggettivo di applicazione della

disposizione di legge.

Per quanto concerne, più in generale, l’affidabilità del

rendiconto 2017 nonché la legittimità/regolarità delle

relative operazioni, la Procura prende atto delle risultanze

dell’istruttoria della Sezione, avente ad oggetto il

campionamento della spesa sottoposta a verifica

attraverso appositi modelli statistici consolidati in ambito

europeo e statale. L’implementazione anche in sede

regionale di siffatto strumento di verifica, riveste

particolare utilità nell’esercizio delle prerogative della

Magistratura contabile.

67

2.3. Gli equilibri di bilancio

Il quadro generale riassuntivo della gestione 2017

evidenzia gli equilibri generali di bilancio di competenza e

di cassa:

ENTRATE ACCERTAMENTI INCASSI SPESE IMPEGNI PAGAMENTI

Fondo cassa 01/01 3.699.036.928,76

Utilizzo avanzo

amministrazione.

1.132.367.315,27 Disavanzo di

amministraz.

1.630.007.572,63

FPV di parte corrente 178.964.853,74

FPV di parte capitale 1.208.380.518,90

Titolo I 21.356.690.142,45 22.409.648.510,03 Titolo I 22.886.916.525,74 19.083.136.346,87

Titolo II 1.072.908.400,50 788.758.444,60 FPV di parte

corrente

153.089.770,59

Titolo III 1.223.305.391,01 708.884.378,09 Titolo II 892.703.341,49 666.964.650,31

Titolo IV 538.218.781,37 289.446.305,47 FPV di parte

capitale

1.242.257.027,16

TitoloV 297.793.209,95 207.714.009,93

Titolo III 294.783.709,55 174.197.678,68

FPV attività

finanziarie

0,00

Totale entrate finali 24.488.915.925,28 24.404.451.648,12 Totale spese

finali

25.287.497.494,91 19.924.298.675,86

Titolo VI 0,00 0,00

Titolo VI 62.708.263,06 59.623.279,24

Titolo VII 0,00 0,00

Titolo VII 0,00 0,00

Titolo IX 8.823.563.047,70 6.967.705.724,90 Titolo VII 8.823.563.047,70 9.940.466.256,80

Totale entrate

Esercizio

33.312.478.972,98 31.372.157.373,02 Totale spese

esercizio

34.173.768.805,67 29.924.388.211,90

Totale complessivo

Entrate

35.832.191.660,89 35.071.194.301,78

Totale

complessivo

spese

35.803.776.378,30 29.924.388.211,90

Disavanzo

dell’esercizio 0,00 0.00

Avanzo di

competenza /do

di cassa

28.415.282,59 5.146.806.089,88

TOTALE A

PAREGGIO

35.832.191.660,89 35.071.194.301,78 TOTALE A

PAREGGIO

35.832.191.660,89 35.071.194.301,78

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

68

Segue la tabella di verifica degli equilibri parziali:

EQUILIBRI DI BILANCIO (schema aggiornato dal DM 4 agosto 2016)

COMPETENZA (ACCERTAMENTI E IMPEGNI IMPUTATI

ALL’ESERCIZIO)

Utilizzo risultato di amministrazione destinata al finanziamento delle spese correnti ed al rimborso prestiti (+)

596.757.185,70

Ripiano disavanzo di amministrazione esercizio precedente (-) 0,00

Fondo pluriennale vincolato per spese correnti iscritte in entrata (+)

178.964.853,74

Entrate titoli 1-2-3 (+)

23.652.903.933,96

Entrate in conto capitale per Contributi agli investimenti direttamente destinati al rimborso dei prestiti da amministrazioni pubbliche

(+)

14.191.748,62

Entrate Titolo 4.03 - Altri trasferimenti in conto capitale (+)

0,00

Entrate in c/capitale destinate all'estinzione anticipata di prestiti (+) 0,00

Entrate per accensioni di prestiti destinate all'estinzione anticipata di prestiti (+) 0,00

Entrate di parte capitale destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili (+)

0,00

Spese correnti (-)

22.886.916.525,74

Fondo pluriennale vincolato di parte corrente (di spesa) (-)

153.089.770,59

Spese Titolo 2.04 -Altri trasferimenti in conto capitale (-) 0,00

Variazioni di attività finanziarie (se negativo) (-) 0,00

Rimborso prestiti (-)

62.708.263,06

- di cui Fondo anticipazioni di liquidità (D.L. 35/2013 e successive modifiche e rifinanziamenti 0,00

- di cui per estinzione anticipata di prestiti 0,00

A) Equilibrio di parte corrente

1.340.103.162,63

Utilizzo risultato di amministrazione per il finanziamento di spese d'investimento (+) 532.658.214,81

Fondo pluriennale vincolato per spese in conto capitale iscritto in entrata (+) 1.208.380.518,90

Entrate in conto capitale (Titolo 4) (+) 538.218.781,37

Entrate titolo 5.01.01 - Alienazioni di partecipazioni (+) 0,00

Entrate per accensioni di prestiti (Titolo 6) (+) 0,00

Entrate in conto capitale per Contributi agli investimenti direttamente destinati al rimborso dei prestiti da amministrazioni pubbliche

(-) 14.191.748,62

Entrate in c/capitale destinate all'estinzione anticipata di prestiti (-) 0,00

Entrate di parte capitale destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili (-) 0,00

Entrate per accensioni di prestiti destinate all'estinzione anticipata di prestiti (-) 0,00

Entrate titoli 4.03 - Altri trasferimenti in conto capitale (-) 0,00

Spese in conto capitale (-) 892.703.341,49

Fondo pluriennale vincolato in c/capitale (di spesa) (-) 1.060.004.147,54

Spese Titolo 2.04 -Altri trasferimenti in conto capitale (+) 0,00

Spese Titolo 3.01.01 - Acquisizione di partecipazioni e conferimenti di capitale (-) 20.000.000,00

Disavanzo pregresso derivante da debito autorizzato e non contratto (-) 1.630.007.572,63

Variazioni di attività finanziarie (se positivo) (+) 25.961.415.16

B) Equilibrio di parte capitale 1.311.687.880,04

Utilizzo risultati di amministrazione per l'incremento di attività finanziarie (+)

2.951.914,76

Entrate titolo 5.00 - Riduzione attività finanziarie (+)

297.793.209,95

Spese titolo 3.00 - Incremento attività finanziarie (-)

294.783.709,55

Entrate titolo 5.01.01 - Alienazioni di partecipazioni (-) 0,00

Spese Titolo 3.01.01 - Acquisizione di partecipazioni e conferimenti di capitale (+)

20.000.000,00

69

C) Variazioni attività finanziaria

25.961.415,16

EQUILIBRIO FINALE (D=A+B) 28.415.282,59

Saldo corrente ai fini della copertura degli investimenti pluriennali delle Regioni a statuto ordinario A) Equilibrio di parte corrente

1.340.103.162,63

Utilizzo risultato di amministrazione destinata al finanziamento delle spese correnti ed al rimborso prestiti (*) (-)

596.757.185,70

Entrate non ricorrenti che non hanno dato copertura a impegni (**) (-)

12.618.714,43

Fondo pluriennale vincolato per spese correnti iscritto in entrata al netto delle componenti non vincolate derivanti dal riaccertamento ord.

(-)

155.748.028,63

Entrate titoli 1-2-3 - non sanitarie con specifico vincolo di destinazione (-)

1.294.148.096,32

Entrate titoli 1-2-3 destinate al finanziamento SSN (-)

20.091.515.434,25

Spese correnti non sanitarie finanziate da entrate con specifico vincolo di destinazione (+)

1.288.413.048,04

Fondo pluriennale vincolato di parte corrente (di spesa) al netto delle componenti non vincolate derivanti dal riaccertamento ord.

(+)

116.670.212,58

Spese correnti finanziate da entrate destinate al SSN (+)

20.091.515.432,07

Equilibrio di parte corrente ai fini della copertura degli investimenti plurienn. -

685.914.395,99

(*) Comprende la quota libera corrente del FPV d’entrata (**) L’importo dell’entrata non ricorrente è stata stimata dall’entrata complessiva titolo 1 2 3 diversamente si sarebbe avuta una duplicazione

SEZIONE DI VERIFICA NON PREVISTA DA SCHEMI

ISTITUZIONALI

EQUILIBRIO FINALE (D=A+B) 28.415.282,59

Saldo gestione residui - 36.738.257,13

Risultato complessivo di amministrazione - 8.322.974,54

Avanzo vincolato e accantonato - 1.006.753.750,39

Disavanzo 2017 - 1.015.076.724,93

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

2.4. Il riaccertamento dei residui

Secondo quanto previsto dall’art. 3, comma 4 del D.

Lgs. n. 118/2011 gli Enti territoriali devono provvedere

annualmente, al fine di dare attuazione al principio

contabile generale della competenza finanziaria enunciato

nell’allegato 4/2, ad effettuare il riaccertamento dei residui

attivi e passivi, verificando, le ragioni del loro

mantenimento nel rendiconto

Le regioni escludono dal riaccertamento ordinario dei

residui quelli derivanti dal perimetro sanitario, al quale si

applica il titolo II.

Possono essere conservate tra i residui attivi le entrate

accertate ed esigibili nell’esercizio di riferimento, ma non

incassate.

70

Possono essere conservate tra i residui passivi le spese

impegnate, liquidate o liquidabili nel corso dell’esercizio,

ma non pagate.

Le entrate e le spese sopra indicate, sono

immediatamente reimputate all’esercizio in cui sono

esigibili. La reimputazione degli impegni è effettuata

incrementando di pari importo il fondo pluriennale di

spesa al fine di consentire, nell’entrata degli esercizi

successivi, l’iscrizione del fondo pluriennale vincolato a

copertura delle spese reimputate. La costituzione del fondo

de quo non è effettuata in caso di reimputazione

contestuale di entrate e di spese.

Il riaccertamento consente, pertanto, non solo

l’eliminazione dei residui non più sussistenti, come

avveniva nel precedente assetto normativo, ma anche la

re-imputazione dei residui non esigibili nell’esercizio cui si

riferisce il rendiconto la cui copertura è assicurata dal

Fondo pluriennale vincolato.

In data 9/04/2018 la Giunta regionale ha approvato

la delibera n. 6, avente ad oggetto “Riaccertamento

ordinario dei residui al 31/12/2017 ex art. 3 comma 4 del

d.lgs. 118/2011 e s.m.i.”, con la quale prende atto delle

determine di riaccertamento al 31/12/2017 assunte in via

istruttoria dai singoli responsabili dei capitoli di entrata e

di spesa. Il provvedimento è stato, preventivamente,

sottoposto alla verifica del Collegio dei revisori dei conti,

che ha espresso il proprio parere in data 26.3.2018.

Di rilievo è il controllo effettuato dal predetto Collegio

finalizzato alla verifica -tramite una motivata tecnica di

campionamento- delle ragioni del mantenimento,

cancellazione o reimputazione dei residui e, pertanto, della

conformità dell’intera procedura di riaccertamento

ordinario dei residui, attività questa prodromica

all’espressione del parere sul rendiconto per l’anno 2017.

Questo Ufficio prende atto che la verifica, effettuata

sul campione estratto, non evidenzia particolari criticità

nell’operazione di riaccertamento ordinario dei residui che,

71

di conseguenza, può considerarsi conforme a quanto

disposto dal principio contabile. I residui attivi e passivi

risultano, infatti, reimputati in base all’esigibilità

dell’obbligazione giuridica, mentre quelli stralciati non

avevano più titolo giuridico per poter essere mantenuti

nelle scritture contabili dell’Ente.

Sul punto, la Procura richiama il rilievo della Sezione

di controllo, all’esito della verifica a campione dei residui

attivi, avente ad oggetto – per quanto riguarda i crediti

verso le Amministrazioni pubbliche – una attenta verifica

della persistenza e della conseguente esigibilità della

relativa posizione attiva e, per quanto riguarda i crediti nei

confronti dei privati, del prescritto accantonamento nel

Fondo crediti di dubbia esigibilità. Resta fermo che

l’iscrizione a ruolo non esime l’ente creditore dal

perseguire le proprie ragioni di credito e dal procedere alle

conseguenti iscrizioni contabili, ivi compresa la

valutazione sullo stralcio dei residui vetusti.

Per quanto concerne gli esiti della verifica a campione

dei residui passivi, la Sezione osserva puntualmente che

permangono criticità nella definizione dei rapporti

finanziari con le società partecipate, evidenziate dal

perdurare delle procedure di verifica delle somme dovute

che hanno impedito il pagamento dei relativi impegni.

Attesa l’abrogazione dell’istituto della perenzione

amministrativa con l’art. 5 della legge regionale 23

dicembre 2010 n. 19, permane, poi, un ammontare di

residui perenti ante 2008 al 31.12.2017 pari a 30,76

milioni di euro (a fronte dei 38,97 milioni di euro di inizio

2017), con un congruo tasso di copertura del relativo fondo

pari al 77,40%.

Passando al fondo pluriennale vincolato, trattasi –

come noto – di un fondamentale strumento di attuazione

del principio della competenza finanziaria potenziata,

finalizzato a mantenere la copertura finanziaria dei

procedimenti di spesa attivati, quale saldo finanziario

costituito da risorse già accertate destinate al

72

finanziamento di obbligazioni passive dell’ente già

impegnate, ma esigibili in esercizi successivi a quelli in cui

è accertata l’entrata.

Esso ammonta ad Euro 1.213.093.918,13, in lieve

riduzione rispetto al valore del precedente esercizio.

2.5. Il pareggio di bilancio

La Legge n. 208/2015 (c.d. Legge di Stabilità 2016)

stabilisce che ai fini del concorso al contenimento dei saldi

di finanza pubblica, le regioni a statuto ordinario devono

conseguire un saldo non negativo, in termini di

competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali.

In linea di principio, le entrate finali sono quelle

ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dello schema di bilancio

previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118; le

spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2 e 3 del

medesimo schema di bilancio.

I prospetti contabili acquisiti in istruttoria dimostrano

il raggiungimento del pareggio di bilancio per l’anno 2017.

Il Collegio dei revisori, in occasione della sottoscrizione

del “Prospetto per la certificazione della verifica del rispetto

degli obiettivi di saldo 2017”, ha verificato la rispondenza

dei dati certificati con quelli del bilancio dell’ente.

Il suddetto certificato risulta inviato dall’Ente al

Ministero dell’Economia e delle Finanze in data 30 marzo

2018.

3. L’indebitamento

Preliminarmente, sul punto, la Procura prende atto

che il Collegio dei revisori - in sede di esercizio delle

prerogative di controllo - ha preso in considerazione

esclusivamente l’indebitamento con oneri a carico della

Regione, tralasciando quello attivato e/o in essere con

oneri a carico dello Stato, che non incide sulla capacità

giuridica di indebitamento regionale.

73

Particolare rilievo riveste il rispetto del limite di

indebitamento sancito dall’art. 62, co. 6 D.Lgs. n.

118/2011, ai sensi del quale il ricorso al debito da parte

delle regioni, fatte salve le disposizioni dell’art. 40, comma

2, è ammesso esclusivamente nel rispetto di quanto

previsto dalle leggi vigenti in materia, con particolare

riferimento agli articoli 81 e 119 della Costituzione, all'art.

3, comma 16, della Legge 24 dicembre 2003, n. 350, ed

agli articoli 9 e 10 della Legge 24 dicembre 2012, n. 243.

Infatti, lo stesso art. 62 co. 6 D. Lgs. n. 118/2011

dispone che “Le regioni possono autorizzare nuovo debito

solo se l'importo complessivo delle annualità di

ammortamento per capitale e interesse dei mutui e delle

altre forme di debito in estinzione nell'esercizio considerato,

al netto dei contributi erariali sulle rate di ammortamento

dei mutui in essere al momento della sottoscrizione del

finanziamento e delle rate riguardanti debiti espressamente

esclusi dalla legge, non supera il 20 per cento

dell'ammontare complessivo delle entrate del titolo "Entrate

correnti di natura tributaria, contributiva e perequativa" al

netto di quelle della tipologia "Tributi destinati al

finanziamento della sanità" ed a condizione che gli oneri

futuri di ammortamento trovino copertura nell'ambito del

bilancio di previsione della regione stessa, fatto salvo

quanto previsto dall'art. 8, comma 2-bis, della legge n. 183

del 2011. Nelle entrate di cui al periodo precedente, sono

comprese le risorse del fondo di cui all'art. 16-bis del

decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con

modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, alimentato

dalle compartecipazioni al gettito derivante dalle accise.

Concorrono al limite di indebitamento le rate sulle garanzie

prestate dalla regione a favore di enti e di altri soggetti ai

sensi delle leggi vigenti, salvo quelle per le quali la regione

ha accantonato l'intero importo del debito garantito.”.

Il limite è determinato anche con riferimento ai

finanziamenti imputati contabilmente agli esercizi

successivi.

74

L’organo di revisione ha riscontrato la seguente

dinamica in relazione al rispetto dei limiti di

indebitamento:

VINCOLO DI INDEBITAMENTO (QUOTA CAPITALE E QUOTA INTERESSE DEI MUTUI IN AMMORTAMENTO

2015 2016 2017

A) Entrate titolo I 19.336.210.444,93 20.354.748.567,65 21.356.690.142,45

B) Entrata titolo I vincolate 17.239.139.435,00 17.439.071.061,00 18.420.326.803,39

Fondo TPL 853.694.597,62

C) Ammontare del titolo I dell'entrate su cui calcolare l'indebitamento (entrate tributarie nette)

2.950.765.607,55 2.915.677.506,65 2.936.363.339,06

D) Rata massima destinabile ad ammortamento di mutui (20% del titolo I depurato, 25% del titolo I depurato per l'anno 2011)

590.153.121,51 583.135.501,33 587.272.667,81

E) Totale mutui e altre forme di indebitamento in ammortamento (annualità)

234.956.771,98 193.275.115,67 144.351.843,85

F) Totale mutui e altre forme di indebitamento autorizzati con il bilancio d'esercizio

- -

-

G) Contributi erariali sulle rate di ammortamento dei mutui in essere al momento della sottoscrizione del finanziamento

42.418.638,90 21.102.546,23 15.622.999,20

H) Ammontare rate riguardanti debiti espressamente esclusi dai limiti di indebitamento a carico del bilancio regionale

41.721.089,58 41.721.089,58 41.721.088,72

somma disponibile per ammortamento nuovi mutui

439.336.078,01 452.684.021,47 500.264.911,88

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

In base agli accertamenti del Collegio dei revisori, il

debito ad inizio anno ammontava ad € 1.823.766.084,47.

Nel corso dell’esercizio, il rimborso dei finanziamenti

passivi per una quota capitale pari ad €. 52.022.398,89 ha

rideterminato lo stock del debito regionale al 31/12/2017

per un ammontare di € 1.711.743.685,58.

Tuttavia, se viene tenuta in debita considerazione la

posizione debitoria al netto degli accantonamenti effettuati

al Sinking Fund (pari ad € 60.330.846,54), il debito

autonomo effettivo al 31/12/2017 ammonta ad €

1.711.412.839,04 (in riduzione, rispetto al 2016, del

3,16%).

In buona sostanza, dalle verifiche della Sezione,

emerge il rispetto: a) del limite quantitativo ex art. 62

comma 6 del D.Lgs. n. 118/2011, con un congruo margine

75

di risorse per ammortamento di nuovi mutui; b) della c.d.

“golden rule” ex art. 119 Cost., ossia la destinazione a

spese di investimento del debito regionale.

Da ultimo, la Regione Lombardia, nel corso del 2017,

non risulta aver fatto ricorso all’anticipazione di tesoreria,

pur prevista, come già avvenuto nei precedenti esercizi.

4. La spesa del personale

4.1. I parametri normativi quali limiti al trend di

spesa

L’art. 1, comma 557 lett. a) della legge n.296/2006

(c.d. Legge Finanziaria 2007) impone la riduzione

dell'incidenza percentuale delle spese di personale rispetto

al complesso delle spese correnti, attraverso svariate

misure tra cui una parziale reintegrazione dei cessati ed

un contenimento della spesa per il lavoro flessibile.

La natura cogente di tale precetto costituisce diritto

vivente della giurisprudenza contabile, non solo come

principio tendenziale di riduzione o contenimento della

spesa, ma anche quale obiettivo vincolante e imperativo

(cfr., e pluribus, delibera n. 57/2014 della Corte dei Conti

– Sez. Reg. Controllo Toscana).

Lo stesso articolo, al comma 557-quater, dispone che

ai fini dell'applicazione del comma 557, a decorrere

dall'anno 2014 gli enti assicurino, nell'ambito della

programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il

contenimento delle spese di personale con riferimento al

valore medio del triennio precedente alla data di entrata in

vigore della presente disposizione.

Sul punto, la giurisprudenza contabile ha espresso un

orientamento univoco finalizzato a valorizzare l’importanza

della spesa effettivamente sostenuta e non derivante da

conteggi virtuali.

Il rispetto del limite di spesa deve essere pertanto

assicurato in ragione proprio della pluriennalità della base

temporale di riferimento (cfr. e pluribus delibera n.

76

202/2014 della Corte dei Conti – Sez. Reg. Controllo

Piemonte e delibera n. 250/2014 della Corte dei conti -

Sez. Reg. Controllo Toscana), la quale, con l’introduzione

del parametro temporale fisso ed immutabile (art. 3,

comma 5 bis, del D. L. n. 90/2014), non può che riferirsi

al triennio 2011-2013 (cfr. delibera n. 218/2015 della

Corte dei conti - Sezione Regionale di Controllo per il

Veneto).

Anche la prassi amministrativa (cfr. nota n. 73024 del

16/09/2014 il Ministero dell’Economia e delle Finanze) ha

chiarito che, ai fini del contenimento della spesa per il

personale nel rispetto delle disposizioni del succitato

comma, per l’anno 2014 bisogna far riferimento agli

esercizi 2011, 2012 e 2013; cionondimeno, per gli enti in

sperimentazione (tra cui la Regione Lombardia), nel 2012

l’importo complessivo degli impegni dell’esercizio 2012

potrebbe non costituire una base corretta per calcolare il

valore medio del triennio ai fini della verifica del rispetto

dei limiti imposti dalla normativa sulle spese di personale

in termini di trend di spesa.

Ergo, è consentito il riferimento al triennio costituito

dagli esercizi 2011, 2011, 2013 anziché al predetto

triennio costituito dagli esercizi 2011, 2012, 2013.

Come già evidenziato in sede di conclusioni scritte sul

p.d.l. relativo al rendiconto 2015, questo Ufficio condivide

siffatto approdo ermeneutico.

4.2. I tetti finanziari

L’organo di revisione ha provveduto ad accertare, nel

corso delle proprie verifiche, che i documenti di

programmazione del fabbisogno di personale siano

improntati al rispetto del principio di riduzione

complessiva della spesa, previsto dall’articolo 39 della

Legge n. 449/1997.

In merito agli specifici vincoli finanziari, dagli

accertamenti effettuati dal predetto organo di controllo

interno, emerge un quadro di tendenziale rispetto della

vigente normativa (salvo ipotesi peculiari infra dettagliate).

77

4.3. Verifica del contenimento delle spese di

personale

Al 31.12.2017 il personale in effettivo servizio presso

la Regione è pari a 2.830 unità, in riduzione rispetto al

precedente esercizio.

Dai conteggi effettuati dall’organo di revisione, emerge

che la spesa di personale sostenuta nell’anno 2017, pari a

€ 158.782.677,00, rientra nei limiti di cui all’art. 1, comma

557 quater della L. n. 296/2006; infatti il valore medio

delle somme, impegnate in via definitiva, nel triennio

2011-2011-2013 è pari a € 189.037.394,15.

La sintesi di quanto esposto risulta dal seguente

prospetto:

Spesa di personale Media 2011/2013 Rendiconto 2017

Spese macroaggregato 101 173.644.991,06 159.471.148,50

Spese macroaggregato 103 1.036.764,57 3.367.653,06

Irap macroaggregato 102 10.896.644,00 10.102.491,66

Altre spese: reiscrizioni imputate all'esercizio successivo (FPV 2016)

Altre spese: Spese macroaggregato 104 234.366,67 317.900,00

Altre spese: Spese macroaggregato 109 3.224.627,85 3.126.931,75

Altre spese: da specificare......

TOTALE SPESE DI PERSONALE (A) 189.037.394,15 176.386.124,97

(-) Componenti escluse (B) - 17.603.447,97

(=) Componenti asssoggettate al limite di spesa A - B

189.037.394,15 158.782.677,00

(ex art. 1, comma 557, Legge 296/2006)

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

Questa Procura prende atto che l’organo di revisione

ha verificato la conformità del criterio adottato per il

calcolo delle spese del personale alle indicazioni della

giurisprudenza contabile (cfr. in particolare delibera n.

218/2015 della Corte dei Conti –Sez. Reg. Controllo

Molise).

Risulta, infatti, che nel computo della spesa di

personale 2017, al fine di ottemperare alle prescrizioni di

cui al comma 557, la regione ha incluso tutti gli impegni

78

che, secondo il nuovo principio della competenza

finanziaria potenziata, scadendo entro il termine

dell’esercizio, sono stati imputati allo stesso, tenendo

conto delle spese relative all’anno 2016 e precedenti

rinviate al 2017, ed escludendo quelle spese che, venendo

a scadenza nel 2018, dovranno essere imputate

all’esercizio successivo.

4.4. Verifica dei vincoli in materia di contratti di

lavoro flessibile

La spesa del personale per i contratti di lavoro

flessibile delle Regioni, ai sensi dell’art. 9 comma 28 del

D.L. 78/2010, non può essere superiore al 50% di quella

sostenuta per le rispettive finalità nell’anno 2009.

Per questa categoria di spesa del personale si osserva

la seguente dinamica:

Spesa impegnata anno 2009 8.589.842,96

Tetto di spesa 50% 4.294.921,48

Spesa impegnata anno 2013 6.034.635,76

Spesa impegnata anno 2014 5.959.552,92

Spesa impegnata anno 2015 6.269.078,91

Spesa impegnata anno 2016 6.256.756,17

Spesa impegnata anno 2017 6.226.529,37

Sforamento anno 2017 1.931.607,89

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

Come si evince dalla tabella, anche per il 2017 e sulla

scorta di quanto correttamente evidenziato dal Collegio dei

revisori, la spesa impegnata per contratti di lavoro

flessibile non rispetta il vincolo imposto dall’art. 9, comma

28, del DL 78/2010, come oramai avviene da diversi anni.

L’articolo 9, comma 28 del decreto legge n. 78 del 2010

modula il limite di spesa per distinti aggregati; esso ben

potrà essere considerato dagli enti territoriali in un unico

coacervo, ampliando in tal modo la possibilità di azione

79

dell’ente. Cionondimeno, pur tenendo conto di tali

“temperamenti”, permane la sopracitata violazione pari a

quasi due milioni di euro di maggior spesa nel 2017

rispetto al limite di legge.

Fermo il fatto che tale limitazione non è da

considerarsi sostitutiva ai vincoli di spesa e alle limitazioni

assunzionali già previste in materia, ma ha carattere

aggiuntivo agli stessi (cfr. delibera n. 3/2013 Corte dei

Conti – Sez. Reg. Controllo Calabria), non è condivisibile la

prospettazione della Regione Lombardia che ritiene di aver

assolto ai vincoli di legge relativi alle assunzioni a tempo

determinato attraverso la forma alternativa prevista

dall'art. 6 comma 20 del D.L. n. 78/2010; ciò per le ragioni

da tempo esposte da questa Procura in sede di conclusioni

scritte nei precedenti giudizi di parifica del rendiconto

regionale, alle quali si rinvia.

Il protrarsi di tale violazione è foriero di obiettive

criticità, sotto il duplice profilo della legittimità contabile

dell’eccedenza di spesa, come più volte evidenziato da

questo Ufficio, nonché della conformità dell’attività

amministrativa alla predetta disciplina finanziaria in sede

di programmazione, gestionale e di consuntivo.

Peraltro, anche prescindendo dalla violazione in sé del

puntuale vincolo normativo, siffatto aggregato di spesa

non presenta una tangibile riduzione in termini assoluti

dal 2016 al 2017, rimanendo ben superiore al dato del

2014 (già oggetto di rilievo da parte di questa Procura

nell’ambito del giudizio di parificazione del relativo

rendiconto); ciò risulta accertato sia dall’organo di

revisione che ha, opportunamente, invitato l’Ente ad

ispirarsi ad una più rigorosa politica di contenimento di

tali spese, sia dalla Sezione che ha evidenziato il

significativo ammontare di tale spesa in un’ottica

gestionale.

80

4.5. Verifica dei vincoli alle assunzioni di

personale a tempo indeterminato

La capacità di budget assunzionale ex art. 3, comma

5, del D.L. n. 90/2014 per l’anno 2017 è stata verificata

dal Collegio dei revisori mediante l’applicazione dei criteri

fissati dall’art. 14 della circolare della Presidenza del

Consiglio dei Ministri - Dipartimento della Funzione

Pubblica DFP 0011786 P-4.17.1.7.4 del 22/02/2011,

avente ad oggetto “Aggiornamenti alla nota circolare del

18/10/2010 n. 46078. Programmazione del fabbisogno di

personale triennio 2011-2013. Autorizzazioni a bandire per

il triennio 2011-2013 e ad assumere per l’anno 2011”.

Per ciascuna categoria di personale (comparto e

dirigenti) il calcolo ha tenuto conto della retribuzione

fondamentale, alla quale è stata sommata, con separata

evidenziazione, la media aritmetica del trattamento

economico accessorio ottenuta mediante il rapporto tra la

quota complessiva del fondo relativo all’anno precedente

(tenuto conto del disposto dell’articolo 9, comma 2-bis del

D.L. n. 78/2010) ed il valore medio dei dipendenti nel

medesimo anno. Gli importi indicati sono stati calcolati al

lordo degli oneri riflessi, con riguardo sia ai risparmi sia ai

costi.

Nel computo delle cessazioni, il valore indicato non

deve tenere in considerazione le mobilità verso enti o

amministrazioni sottoposte regime assunzionale vincolato;

vanno, invece, incluse le mobilità verso amministrazioni

che non hanno alcun vincolo assunzionale. Si precisa,

infine, che anche le riammissioni in servizio, nel rispetto

della normativa vigente, devono essere equiparate a nuova

assunzione.

Infatti, è stato chiarito che la mobilità di personale tra

Amministrazioni sottoposte a disciplina limitativa

rappresenta di per sé una modalità di trasferimento che

non genera variazioni sulla spesa complessiva e quindi è

un’operazione neutra di finanza pubblica. Laddove invece

l’Amministrazione cedente non fosse soggetta ai vincoli, si

81

rende necessario per l’Amministrazione ricevente

computare l’acquisizione come assunzione, quindi,

assoggettando la stessa ai limiti al turn over (cfr. e pluribus

delibera 7/2013 della Corte dei Conti - Sez. Regionale

Controllo Piemonte; delibera n. 140/2013 della Corte dei

Conti – Sez. Reg. Controllo Lombardia; delibera n.

27/2016 della Corte dei Conti – Sez. Reg. Controllo

Piemonte).

Altra componente neutra nella verifica delle predette

limitazioni è costituita dalle assunzioni di personale

appartenente alle categorie protette, rientrante nel limite

della quota obbligatoria prevista per legge. Va da sé che,

per simmetria, le corrispondenti cessazioni non sono

computate ai fini della determinazione delle risorse utili

per le nuove assunzioni. Tali dinamiche, inerenti proprio

questa categoria di soggetti, sono quindi neutralizzate

tanto in uscita quanto in entrata, per garantire raffronti

omogenei. Con riguardo all’assunzione di personale

appartenente a categorie protette, è stato osservato che “le

spese sostenute per l’assunzione di personale rientrante

nelle categorie protette, vanno escluse dall’ammontare della

spesa per il personale, «in quanto trattasi di spese non

comprimibili, a condizione che siano state effettivamente

assunte per personale rientrante nella percentuale

d’obbligo o quota di riserva» (cfr. parere n. 15/2013 Sezione

Regionale di controllo per il Piemonte e n. 40/2014/PAR

Sezione regionale di controllo per la Sicilia). D’altro canto,

“l’assunzione di personale appartenente alle categorie

protette effettuata in eccedenza alla quota di riserva o in

assenza dello specifico obbligo previsto dal legislatore,

rientra nel computo delle spese di personale, rilevante ai fini

del rispetto dei vincoli di finanza pubblica, ed in particolare

di quelli di cui all’art. 1, commi 557 e ss, della legge 27

dicembre 2006, n. 296” (cfr. parere n. 143/2013, della

Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il

Veneto).

Una voce rientrante nel predetto limite è quella

relativa agli incrementi di part-time concernenti il

82

personale originariamente assunto a tempo parziale, ai

sensi dell’art. 3 comma 101 della Legge 244/2008 (cfr.

parere n. 404/2012, della Corte dei conti - Sezione

regionale di controllo per la Lombardia).

Orbene, la Procura prende atto che dagli accertamenti

dell’organo di revisione e della Sezione emerge il rispetto

dei limiti di legge al turn-over.

Con riferimento specifico al 2017, il collegio dei

revisori osserva che l’Ente ha provveduto alla

ricollocazione di 38 unità di personale proveniente da enti

di area vasta inerente funzioni trasferite alla Regione

(personale preposto allo svolgimento dei servizi agli

studenti con disabilità), il cui costo è finanziariamente

neutro e quindi non intacca la capacità assunzionale.

Nella seguente tabella vengono richiamati i dettagli

della dinamica verificatasi nel 2017:

Limiti al turn over - Anno 2017

Cessazioni anno 2016 (risparmi su 12 mesi) Assunzioni comparto già effettuate anno 2017 (spesa su 12 mesi)

Assunzioni comparto programmate ma non concluse anno 2017 (spesa su 12 mesi)***

N. cessati Importo N. assunti Importo N. assunti Importo

Cat. B1 4 161.344,92 2 80.672,46 0,00

Cat. B3 12 500.539,08 1 41.711,59 6 250.269,54

Cat. C 19 829.087,04 3 130.908,48 33 1.439.993,28

Cat. D1 24 1.110.705,84 11 509.073,51 6 277.676,46

Cat. D3 13 662,868,31 0,00 0,00

Totale comparto 3.264.545,19 762.366,04 1.967.939,28

Limite nel 2017

75% risparmi 2016** 2.448.408,89

*come previsto dall’art. 1, comma 228, della L. 208/2015 (legge di stabilità 2016) **si evidenzia che il 75% risparmi 2016 è calcolato come 75% delle cessazioni del personale del comparto *** con DGR n. X/7220 del 17/10/2017 “IX Provvedimento organizzativo 2017” – Allegato B è stata integrata per l’anno 2017 la programmazione del fabbisogno di personale del comparto. Si evidenzia che il totale delle assunzioni programmate pari ad €. 1.967.939,28 comprende le quote finanziariamente neutre destinate rispettivamente alle assunzioni obbligatorie ai sensi della Legge 68/1999, pari ad €. 166.846,36 (4 unità cat. B3) e alle assunzioni ai sensi dell’art. 1 comma 47 legge 311/2004 pari ad €. 174.544,64 (4 unità cat. C) per un totale di €. 341.391,00. Pertanto la capacità assunzionale utilizzata è pari ad €. 2.388.914,32 (€. 762.366,04 +1.626.548,28).

83

Cessazioni anno 2016 (risparmi su 12 mesi) Assunzioni comparto già effettuate anno 2017 (spesa su 12 mesi)

Assunzioni dirigenti programmate ma non concluse anno 2017 (spesa su 12 mesi)

N. cessati Importo N. assunti Importo N. assunti Importo

DIRIG. 4 516.654,40 0 0,00 3 387.490,80

Limite nel 2017

80% risparmi 2016** 413.323,52

*come previsto dall’art. 3, comma 5, Decreto Legge n. 90/2014 **Si evidenzia che l’80% risparmi 2016 è calcolato come l’80% delle cessazioni del personale con qualifica dirig.

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

4.6. Contrattazione integrativa

Le risorse destinate dall’ente alla contrattazione

integrativa sono le seguenti:

SINTESI FONDI CCD I COMPARTO E DIRIGENZA - ANNI 2014-2016

Comparto 2014

Stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni

Note

23.868.371 4.621.181 28.489.552 1.398.042 - 2.339.538

Il Totale (costituito) è al

netto delle decurtazioni

ex art. 9, comma 2 bis e

delle decurtazioni per

trasferimento di funzioni

Comparto 2015

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni Note

22.458.052 5.814.833 28.272.885 1.474.086 76.044 2.339.538

Il Totale (costituito) è al

netto delle decurtazioni

ex art. 9, comma 2 bis e

delle decurtazioni per

trasferimento di funzioni

Comparto 2016

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni

Note

23.479.138 5.651.596 29.130.734 2.012.427 - 2.339.538

Decurtazioni Fondo:

Taglio legge 122/2010 anno

2015 (art. 1c.456 L. 27 dic 2013,

n. 147) -> € 1.474.086

Taglio art. 1c.236 L. 28

dicembre 2015, n. 208 (limite

Fondo 2015) --> € 79.472

Taglio art. 1c.236 L. 28

dicembre 2015, n. 208

(proporz. Riduz personale) -->

€ 458.869

Decurtazioni per trasferimento

Funzioni -> 2.339.538

Risorse Aggiuntive personale

trasf. dalle province Art. 1 c96

L 56/2014 -> 1.407.627

84

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

Dirigenza 2014

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni

Note

10.451.602 198.000 10.649.602 688.205 - 472.042

Il Totale (costituito) è al

netto delle decurtazioni

ex art. 9, comma 2 bis e

delle decurtazioni per

trasferimento di funzioni

Dirigenza 2015

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni

Note

10.355.814 176.302 10.532.116 712.014 23.809 472.042

Il Totale (costituito) è al

netto delle decurtazioni

ex art. 9, comma 2 bis e

delle decurtazioni per

trasferimento di funzioni

Dirigenza 2016

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni

Note

10.456.020 176.302 10.632.322 753.080 - 472.042

Decurtazioni Fondo:

Taglio legge 122/2010 anno 2015 (art. 1c.456 L. 27 dic 2013, n. 147) -> € 712.014

Taglio art. 1c.236 L. 28

dicembre 2015, n. 208 (limite

Fondo 2015) --> € 14.023

Taglio art. 1c.236 L. 28

dicembre 2015, n. 208 (proporz. Riduz personale) --

> € 27.043

Decurtazioni per

trasferimento Funzioni ->

472.042

Risorse Aggiuntive

personale trasf. dalle

province Art. 1 c96 L 56/2014 -

> 103.440

Comparto 2017

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno (*)

Decurtazioni

fondo ex art. 9,

co

2-bis

competenza

anni precedenti

(*)

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni (*) Note

23.850.998 6.085.281 29.936.279 2.118.080 38.012 2.339.538

(*) Decurtazioni: Taglio legge 122/2010 anno 2015 (art. 1c.456 L. 27 dic 2013, n. 147) -> € 1.474.086 Taglio art. 1c.236 L. 28 dicembre 2015, n. 208 (limite Fondo 2015) --> € 88.012 Taglio art. 1c.236 L. 28 dic 2015, n. 208 (proporz. alla riduz definitiva personale anno 2016) --> € 496.881 Taglio art. 1c.236 L. 28 dic 2015, n. 208 (conguaglio a saldo decurtaz. proporz. Alla riduz. personale applicata al Fondo 2016) -- > € 38.012 Taglio art. 23 comma 2 D. Lgs. 75/2017 (limite Fondo 2016) --> € 59.101 Decurtazioni per trasferimento Funzioni -> 2.339.538 Risorse Aggiuntive: personale trasf. dalle province Art. 1 c96 L

56/2014 -> 1.934.959

85

Dirigenza 2017

stabili Variabili Totale (costituito)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anno (*)

Decurtazioni

fondo ex art. 9, co

2-bis competenza

anni precedenti (*)

Decurtazioni del

fondo per

trasferimento di

funzioni (*)

Note

13.301.267 176.302 13.477.569 730.399 - 472.042

(*) Decurtazioni: Taglio legge 122/2010 anno 2015 (art. 1c.456 L. 27 dic 2013, n. 147) -> € 712.014 Taglio art. 1c.236 L. 28 dic 2015, n. 208 (limite Fondo 2015) --> € 14.023 Taglio art. 1c.236 L. 28 dic 2015, n. 208 (proporz. Riduz personale - a saldo) --> € 0 Taglio art. 23 comma 2 D. Lgs. 75/2017 (limite Fondo 2016) --> € 4.362 Decurtazioni per trasferimento Funzioni -> € 472.042 Incrementi: Risorse Aggiuntive personale trasf. dalle province Art. 1 c96 L 56/2014 -> € 137.670 Incremento x riordino e revisione asssetti organizzativi della dirigenza LR 26 mag

2017 n. 15 (art8) -> € 2.783.974

Fonte: relazione del collegio dei revisori in sede di parere al rendiconto 2017

Con riferimento ai vincoli finanziari, l’organo di

revisione evidenzia, da un lato, che gli oneri della

contrattazione decentrata impegnati nell’anno 2017 non

superano il corrispondente importo impegnato per l’anno

2010 e sono automaticamente ridotti in misura

proporzionale alla riduzione del personale in servizio, così

come disposto dall’art. 9 del D.L. n. 78/2010; dall’altro,

che il trattamento economico complessivo per l’anno 2017

per i singoli dipendenti, ivi compreso il trattamento

economico accessorio, non supera il trattamento

economico spettante per l’anno 2010, così come disposto

dall’art.9, comma 1 del D.L. n. 78/2010.

La Procura non può che condividere la

raccomandazione del predetto organo, per cui l’indennità

di produttività deve essere strettamente collegata al

raggiungimento degli obiettivi assegnati, i quali devono

avere un carattere aggiuntivo rispetto alle normali

prestazioni lavorative ed essere strettamente legati a

valutazioni meritocratiche.

Ciò detto, tale indennità non potrà in alcun modo

prevedere “acconti infra-annuali”, ma dovrà essere

ripartita solamente a seguito della conclusione del progetto

o dell’anno di riferimento, previa verifica del

86

raggiungimento degli obiettivi assegnati e del

conseguimento di una valutazione positiva.

Parimenti, gli obiettivi devono essere definiti prima

dell’inizio dell’esercizio di riferimento e devono essere tali

da garantire una coerenza di bilancio, tenuto conto che il

conseguimento degli stessi rappresenta condizione

essenziale per l’erogazione degli incentivi previsti in sede

di contrattazione integrativa.

Sul punto, dagli accertamenti dell’organo di controllo

interno risulta che il fondo per le risorse destinate alla

contrattazione integrativa del personale dirigente è stato

regolarmente costituito nell’anno 2017, così come il

relativo accordo tra le delegazioni trattanti.

4.7. Le posizioni organizzative.

Facendo seguito ai rilievi già mossi in relazione ai

rendiconti dei precedenti esercizi (anche da parte della

Sezione), questa Procura segnala la (persistente) notevole

incidenza delle posizioni organizzative (n. 620) sul totale

del personale di categoria D cui le medesime possono

essere conferite (n. 953 dipendenti in effettivo servizio), pur

a fronte delle innovazioni organizzative evidenziate dalla

Regione.

Da un obiettivo e ragionevole esame di siffatto dato

quantitativo non possono non ribadirsi perplessità sulla

conformità di una così massiva istituzione di p.o. ai

requisiti di specialità previsti dal contratto collettivo:

siffatti presupposti appaiono, infatti, snaturati dal ricorso

(obiettivamente) sistematico all’istituto effettuato dalla

Regione in rapporto al personale in servizio, tale da

rendere di gran lunga minoritaria la figura del funzionario

di categoria D privo di tale posizione.

In buona sostanza, l’Amministrazione regionale è

tenuta a distinguere in modo nitido quegli incarichi che,

pur rientrando nell’ambito delle funzioni di appartenenza

(già remunerate in via ordinaria), sono connotate dal quid

pluris dello svolgimento di compiti di elevata responsabilità

87

rispetto alla generalità delle attribuzioni dei “comuni”

funzionari direttivi.

5. La struttura e gli enti del SIREG

5.1. Il piano di razionalizzazione delle società

partecipate.

Con la D.G.R. n. 7120/2017 la Regione ha adottato il

piano di razionalizzazione delle società partecipate,

peraltro esteso anche gli enti controllati non aventi forma

societaria.

La Procura condivide i rilievi della Sezione di controllo

per la Lombardia della Corte dei conti nel giudizio di

parifica del rendiconto 2007 (Relazione della Sezione)

relativi: alla scelta dell’amministrazione di demandare la

razionalizzazione delle partecipazioni detenute dagli Enti

in forma non societaria a provvedimenti adottati da questi

ultimi e di cui la Regione Lombardia si limita a prendere

atto; alla mancata inclusione di Finlombarda spa e di FNM

spa (e delle partecipate di quest’ultima) nel predetto piano,

con conseguente esclusione dell’applicazione del Testo

unico sulle società partecipate.

Con specifico riferimento a Finlombarda Spa, invero,

il richiamo operato dall’amministrazione alla norma del

Testo unico sulle società pubbliche (art. 26, co. 5) per

escludere la rilevanza della stessa società ai fini

dell’applicazione del T.U., non considera che restano

comunque fermi i principi a cui si devono attenere le

amministrazioni pubbliche partecipanti nella gestione

delle relative partecipazioni.

5.2. Il Fondo perdite società partecipate

La legge di stabilità 2014 (l. n. 147/2013, art. 1, c. 550

ss.) ha previsto per le pubbliche amministrazioni,

relativamente ai soggetti partecipati indicati nell'elenco di

cui all'articolo 1, c. 3, della legge n. 196/2009 (elenco

ISTAT) che presentino un risultato di esercizio o saldo

finanziario negativo, l’accantonamento, nell'anno

88

successivo, in un apposito fondo vincolato, di un importo

pari al risultato negativo non immediatamente ripianato,

in misura proporzionale alla quota di partecipazione.

Analoga disposizione è stata posta dall’art. 21 del D.

Lgs. n. 175/2016 (Testo unico società a partecipazione

pubblica).

Il predetto elenco ISTAT ricomprende il consorzio Villa

Reale e parco di Monza, la società Infrastrutture Lombarde

S.p.a., la società Arexpo S.p.a. e la società Expo 2015 in

liquidazione.

In ogni caso, come rilevato dalla Relazione della

Sezione, l’obbligo di accantonamento sussiste per tutte le

società partecipate, indipendentemente dalla loro

inclusione nell’elenco ISTAT.

Risulta dalla relazione del Collegio dei revisori dei

conti sul rendiconto generale per l’anno finanziario 2017

(Relazione dei revisori) che l’amministrazione regionale, in

adempimento degli obblighi di accantonamento di cui alle

citate disposizioni, avrebbe dovuto accantonare

nell’esercizio in esame euro € 4.269.994,46 per perdite su

partecipate, di cui € 1.000.565,00 per ILSPA, €

2.000.000,00 per EXPO 2015 e per Consorzio Villa Reale

ed € 1.269.429,46 per Arexpo S.p.a.

Nel risultato di amministrazione 2017 è stato

accantonato un importo inferiore, pari ad € 3.000.565,00.

La DGR XI/11 del 9/4/2018 impegna, a valere

sull’esercizio 2018 del bilancio di previsione, la restante

quota di € 1.269.429,46 relativa alla perdita di Arexpo

Spa.

La Relazione della Sezione evidenzia che il fondo in

questione non risulta correttamente determinato in

relazione alle perdite registrate dalle società a

partecipazione regionale, con la conseguenza che il

risultato di amministrazione dell’esercizio 2017 non

risulta correttamente rappresentato per la quota

89

corrispondente all’importo necessario per arrivare

all’accantonamento richiesto dalla legge.

5.3. I rapporti di credito-debito Regione/società

partecipate

a) Il Fondo crediti di dubbia esigibilità

Per il calcolo del fondo crediti di dubbia esigibilità la

Regione Lombardia considera solo i crediti nei confronti

dei privati mentre esclude quelli che l’amministrazione

vanta nei confronti delle società/enti del SIREG di cui alla

L.R. n. 30/2006, ed in particolare quelli nei confronti delle

società partecipate dalla Regione comprese nell’elenco i cui

all’articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n.

196.

Sebbene la Regione abbia dichiarato di essersi

uniformata ad un parere della commissione Arconet, si

concorda con il rilievo contenuto nella Relazione della

Sezione, secondo il quale l’esclusione non risulta

ammissibile per i crediti verso quei soggetti, quali enti e

società a partecipazione pubblica o sotto il controllo

pubblico, che, in disparte la loro natura formalmente

privata riconosciuta a più riprese dalla Corte di

Cassazione, operino nelle forme proprie del diritto comune,

con autonomia gestionale e con assoggettamento alle

procedure concorsuali.

b) Verifica dei crediti e debiti reciproci dell’Ente

con i propri enti strumentali e le società controllate

Risulta dalla Relazione della Sezione che, nei confronti

di diverse società a partecipazione regionale, si regista una

difficoltà nella ricostruzione contabile dei rapporti

reciproci di credito e di debito.

Con specifico riferimento alla partecipata LI S.p.A. tale

profilo è stato rimarcato dalla Sezione con la fondamentale

deliberazione n. 194/2018.

Tale situazione costituisce una formale criticità del

documento contabile regionale, giusta quanto prevede

l’art. 11, c. 6, lett. J, del D.Lgs. n. 118/2011 e succ. mod.,

90

a mente del quale la relazione sulla gestione allegata al

rendiconto illustra gli esiti della verifica dei crediti e debiti

reciproci con gli enti strumentali e le società controllate e

partecipate dalla regione. La predetta informativa,

asseverata dall’organo di revisione, evidenzia

analiticamente eventuali discordanze e ne fornisce la

motivazione.

La Procura, inoltre, rimarca il carattere sostanziale del

rilievo in questione, atteso che, allo stato della

documentazione, non risulta in modo chiaro l’entità dei

rapporti di credito e di debito tra la Regione e le società

predette.

5.4. La gestione della liquidità attraverso gli enti

SIREG

Risulta dalla Relazione della Sezione che gli enti del

SIREG gestiscono ingenti liquidità che si collocano

all’esterno della gestione diretta della Regione Lombardia

e della sua cassa.

Le risorse, pur non essendo soggette ai vincoli della

Tesoreria unica statale, costituiscono comunque risorse

pubbliche, e -dunque- risulta necessario che

l’Amministrazione regionale adotti più puntuali e

specifiche direttive sulle relative modalità di gestione.

Con deliberazione n. 102/2017 la Sezione ha

rimarcato che i fondi presso gli enti del SIREG sono dal

legislatore regionale destinati al perseguimento di

specifiche politiche regionali e che non appare, dunque,

correttamente riconoscibile una sfera di autonomia da

parte degli enti, inclusa Finlombarda S.p.A., nella

valutazione degli impieghi, anche temporanei, delle

liquidità.

In particolare, il sistema di gestione delle risorse

regionali per mezzo degli enti Sireg, ed in particolare per il

tramite di Finlombarda, determina il non pieno rispetto dei

principi che regolano la Tesoreria Unica dello Stato,

essendo state distolte dalla cassa regionale risorse che si

sarebbe potuto mantenere all’interno della medesima, fino

91

al momento del loro concreto ed effettivo impiego per il

perseguimento delle politiche regionali.

Da ultimo, con deliberazione n. 194/2018 la Sezione

ha ribadito che le risorse regionali trasferite presso gli

enti/società dipendenti debbono essere gestite nel rispetto

delle regole della Tesoreria Unica.

5.5. Le garanzie regionali

Risulta dagli atti la concessione di una garanzia

regionale per obbligazioni assunte da FNM Spa con

l’emissione del prestito obbligazionario denominato 'FNM

2015-2020 a favore di Finlombarda Spa per l’importo di

euro 58 milioni di euro (art. 1, co. 12, legge di stabilità per

2018).

Per tale garanzia la Regione ha accantonato una

somma pari ad euro 5,8 milioni.

L’amministrazione ha giustificato il minor

accantonamento in quanto la società è intestataria del

contratto di gestione di tesoreria sottoscritto con

Finlombarda Spa, su cui ha depositato parte delle somme

rivenienti dall’emissione obbligazionaria, oltre ad interessi

e plusvalenze.

A tal riguardo la Procura condivide il rilievo che la

differenza avrebbe dovuto essere considerata nel calcolo

del limite all’indebitamento ai sensi dell’art. 62 co. 6, del

D. Lgs. n. 118/2011.

5.6. Il valore delle partecipazioni

Risulta dalla Relazione dei revisori che il valore delle

partecipazioni per diverse società a partecipazione

regionale (Infrastrutture Lombarde spa; Finlombarda spa;

Ferrovie Nord Milano SpA; Lombardia; Informatica SpA,

ASAM; Expo 2015 Spa in liquidazione) sia stato

determinato con riferimento ai bilanci chiusi al

31/12/2016.

La Procura condivide il rilievo che la stessa valutazione

avrebbe dovuto essere effettuata con riferimento ai bilanci

92

d’esercizio al 31dicembre 2017 e comunque agli schemi di

bilancio predisposti ai fini dell’approvazione.

Con riferimento ad ASAM la Procura concorda sul

rilievo che la partecipazione avrebbe dovuto essere iscritta

al minor valore (euro129.945.260, risultante dal bilancio

iniziale di liquidazione redatto alla data del 24/07/2017)

anziché al valore di perizia del giugno 2015 (euro 179

milioni), essendo nel frattempo la società collocata in stato

di liquidazione.

La Fondazione regionale per la ricerca biomedica è

un’istituzione di diritto privato costituita dalla Regione

Lombardia, con lo scopo di consentire – nell’ambito del

sistema sanitario regionale – la ricerca preclinica e la

promozione di iniziative nel settore della ricerca biomedica

e biotecnologica con fini clinico-applicativi.

La Fondazione è un ente morale, dotato di personalità

giuridica, disciplinato dal codice civile (Cfr. Corte conti,

Sez. regionale controllo Lombardia, n. 31/2013, Relazione

sulla gestione del sistema sanitario in Lombardia - Anno

2011).

Per l’esercizio 2017 risulta la prima iscrizione

nell’attivo patrimoniale della partecipazione in Fondazione

regionale per la ricerca biomedica per € 20 milioni, a

seguito del finanziamento da parte della Regione

Lombardia per ricostituire il relativo fondo di dotazione.

L’art. 18 dello statuto della Fondazione Biomedica

stabilisce che “In caso di estinzione della Fondazione per

qualunque causa, il patrimonio sarà devoluto, con

deliberazione del Consiglio di Amministrazione, ad altri

Enti che perseguono finalità analoghe, ovvero ai fini di

pubblica utilità”.

La Procura concorda sul rilievo del Collegio di

revisione per cui, per evitare una sopravvalutazione del

patrimonio, si sarebbe dovuta costituire una riserva

indisponibile pari all’importo del conferimento. Del pari

fondate sono le segnalate criticità in ordine ai

93

finanziamenti concessi dalla Fondazione alla partecipata

NMS Group S.r.l. (già Nerviano Medical Sciences 2009).

Come rilevato dalla Sezione di controllo per Lombardia

della Corte dei conti nel referto sulla gestione del SSR,

approvato con deliberazione n. 31/2013, anche la

Fondazione regionale per la ricerca biomedica, beneficiaria

in via continuativa di contribuzioni regionali, va

considerata a pieno titolo facente parte del SIREG.

In questa prospettiva dovrebbe trovare applicazione la

menzionata previsione di cui alla legge di stabilità 2014,

relativa al fondo perdite soggetti partecipati.

6. La gestione del fondo sociale europeo

Il bilancio nazionale risente dell’appartenenza

dell’Italia all’Unione europea. Deve essere evidenziato che,

già dal decorso anno, l’Italia è un “contribuente netto”

dell’Unione. Infatti i flussi finanziari nel corso del 2017

presentano versamenti complessivi pari ad euro 15,45

miliardi di euro ed accrediti per 8,13 miliardi con una

differenza negativa di 7,31 miliardi di euro. I versamenti

hanno riguardato, per la quota maggiore, la cosiddetta

“quarta risorsa”, rappresentata dalla quota di reddito

nazionale lordo, quale la quota IVA, i dazi doganali e i

contributi zucchero. Gli accrediti si collocano nell’ambito

dei vari fondi, FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale),

FSE (Fondo sociale europeo), FEAGA (Fondo europeo

agricolo di garanzia), il FEASR (Fondo europeo agricolo per

lo sviluppo rurale). Fra i vari Fondi europei merita anche

la segnalazione del FAMI (Fondo asilo migrazione ed

integrazione), dal quale, nel corso dell’esercizio, sono

pervenuti 23,8 milioni di euro (P.G. A. Avoli, giudizio

parificazione bilancio dello Stato, Roma- 26 giugno 2018).

6.1. Premessa

Come già ricordato nell’incipit di questa relazione,

secondo l’impostazione accolta dall’art. 39, R.D. n.

1214/1934, espressamente richiamato dall’art. 1, comma

94

5, del D.L. n. 174/2012 convertito nella L. n. 213/2012, il

Pubblico Ministero contabile, nel costante e proficuo

confronto con la Sezione regionale di controllo, non solo

valuta le evidenze istruttorie fornite da quest’ultima, ma si

pone in una posizione di qualificata interlocuzione sui

profili progressivamente in emersione.

In tale ottica, ed in puntuale ossequio agli indirizzi di

coordinamento della Procura Generale della Corte dei

conti, le verifiche dell’Ufficio requirente sulla gestione del

Fondo Sociale Europeo da parte delle Regione Lombardia

muovono unicamente dalle risultanze istruttorie che la

Sezione ha messo a disposizione del PM.

Pertanto, ai fini della puntuale individuazione del

quadro normativo di carattere generale, nonché delle

modalità di gestione del Fondo Sociale Europeo da parte

della Regione Lombardia si rinvia alla compiuta analisi

svolta in parte qua dalla Sezione.

6.2. Il piano finanziario del POR FSE e attività

svolta per i singoli assi al 31.12.2007

Come risulta dall’istruttoria svolta, il piano finanziario

del POR FSE 2014-2020 è suddiviso in cinque assi per una

dotazione finanziaria complessiva di €. 970.474.516.

Tabella 1 – Piano finanziario POR FSE 2014 – 2020 suddiviso per assi prioritari

OT Asse Denominazione Dotazione finanziaria %

OT 8 Asse I Occupazione 358.000.000 €. 36,9%

OT 9 Asse II Inclusione sociale e lotta alla povertà 227.100.000 €. 23,4%

OT 10 Asse III Istruzione e Formazione 332.500.000 €. 34,3%

OT 11 Asse IV Capacità istituzionale e amm.va 20.000.000 €. 2,1%

Asse V Assistenza tecnica 32.874.516 €. 3,4%

TOTALE 970.474.516 €. 100%

Fonte: Regione Lombardia

Tale dotazione finanziaria del programma risulta

composta per 468.800.000 euro da risorse UE (50%), per

95

328.160.000 euro da risorse nazionali (35%) e per

140.640.000 euro da risorse regionali (15%).

La strategia di intervento del programma, nel rispetto

del principio di concentrazione tematica di cui all’articolo

4 del reg. UE n. 1304/2013, assicura la concentrazione

tematica di almeno l’80% delle risorse su cinque priorità

(8i, 8v, 9i, 9iv, 10i) e l’allocazione di almeno il 20% del

totale a valere sull’OT 9 (9i, 9ii, 9iv).

Al 31 dicembre 2017 i dati relativi alle risorse attivate

per i vari assi risultano i seguenti:

Asse I

Tabella 3 – Opzioni e risorse attivate (Asse I)

INIZIATIVE RISORSE ATTIVATE

NUMERO OPERAZIONI

Dote Unica Lavoro 2014-2020 137.000.000,00 €. 49.289

Formazione continua fase IV 24.331.667,54 €. 797

Formazione continua fase V 20.000.000,00 €. 625

Azione di rete per il lavoro 5.000.000,00 €. 13

Aree interne 1.500.000,00 €. In corso di attivazione

Totale Asse I 187.831.667,54 €. 50.724

Fonte: Regione Lombardia

Asse II

Tabella 4 – Opzioni e risorse attivate (Asse II)

INIZIATIVE RISORSE ATTIVATE (€)

NUMERO OPERAZIONI

Giovani e persone in situazione di gravi marginalità 9.021.516,35 52

Percorsi per allievi disabili II e III anni formativi: 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018

18.504.377,76 1167

Persone sottoposte a provvedimenti Autorità Giudiziaria 9.921.668,58 33

Implementazione di programmi di giustizia riparativa 1.000.000,00 In corso di attivazione

Reddito autonomia Anziani 2015, 2016, 2017 8.581.616,00 136

96

Reddito Autonomia Disabili 2015, 2016, 2017 9.187.200,00 165

Servizio di Assistenza Tecnica per redazione del Masterplan – quartiere Lorenteggio

40.260,00 1

Comune di Milano Lorenteggio – servizi di promozione sociale e accompagnamento abitare assistito

950.000,00 In corso di attivazione

Comune di Bollate – servizi di accompagnamento ai residenti

250.000,00 In corso di attivazione

Comune di Milano – Lorenteggio sostegno a persone in temporanea difficoltà economica

1.000.000,00 In corso di attivazione

Comune di Bollate – sostegno alle famiglie 300.000,00 In corso di attivazione

Finanziamento progetti sul tema: progettare la gestione sociale dei quartieri ERP in Lombardia

3.800.000,00 In corso di attivazione

Avviso Conciliazione Vita-Lavoro per le annualità 2017-2018

4.992.993,39 54

Nidi gratis 2017-2018 32.000.000,00 1

Percorsi territoriali in risposta alle difficoltà e alle problematiche di disagio sociale di giovani e adolescenti e delle loro famiglie

6.000.000,00 In corso di attivazione

Aree Interne 2.550.000,00 In corso di attivazione

Totale asse II 108.099.632,08 1.609

Fonte: Regione Lombardia

Asse III

Tabella 5 – Operazioni e risorse attivate (asse III)

INIZIATIVE RISORSE ATTIVATE (€)

NUMERO OPERAZIONI

IFTS 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018 8.093.815,00 128

IFTS 2014-2015, 2016-2017, 2017-2018 18.844.307,04 73

IeFP III e IV anni a.f. 2015-2016, 2016-2017, 2017-2018 126.459.920,76 18.058

Lombardia Plus 2016, 2017 e 2018 9.925.201,40 52

Aree interne 7.144.500,00 In corso di attivazione

Totale Asse III 170.467.744,20 18.311

Fonte: Regione Lombardia

97

Asse IV

Tabella 6 – Operazioni e risorse attivate (asse IV)

INIZIATIVE RISORSE ATTIVATE (€)

NUMERO OPERAZIONI

Formazione operatori polizia Milano 500.000,00 1

Formazione operatori polizia Brescia 68.927,00 1

Piano di empowement per il personale di CPI di RL 1.200.000,00 1

Database Topografico Regionale (DBT) 3.300.000,00 1

Digitalizzazione del patrimonio culturale lombardo

5.500.000,00 2

Nature Integrated Management 2020 – GESTIRE 2020

500.000,00 In corso di attivazione

Aree interne

3.380.000,00 In corso di attivazione

Totale Asse IV 14.448.927,00 6

Fonte: Regione Lombardia

Asse V

L’asse V è dedicata all'assistenza tecnica finalizzata ad

assicurare una efficace ed efficiente attuazione del POR. Al

31 dicembre 2017 per l'iniziativa Progetti di assistenza

tecnica, Servizio di valutazione del POR e servizi di

comunicazione (i dati relativi all'asse V) sono state attivate

risorse pari a € 12.920.311,35 per un totale di 36

operazioni.

6.3. Risorse del POR FSE

Con riferimento al POR FSE 2014/2020 la Regione

Lombardia ha dichiarato di avere attivato risorse, al 31

dicembre 2017, per un valore complessivo di circa 480,8

milioni di euro, pari al 49% della dotazione finanziaria del

programma, al netto delle risorse a valere sull’asse V

“assistenza tecnica”. Tali risorse includono sia la dotazione

delle iniziative avviate (a valere su avvisi pubblicati o

convenzioni sottoscritte) che delle iniziative in corso di

attivazione, cioè solo programmate con delibera di Giunta

regionale (per le quali, alla data del 31 dicembre 2017, non

98

sono stati ancora pubblicati gli avvisi o sottoscritte le

convenzioni) a valere sugli assi I, II, III e IV.

Le risorse attivate sull’asse V sono invece pari ad euro

12.920.311,35.

Pertanto, il valore complessivo delle risorse attivate al

31.12.2017 risulta pari a 493.768.302,17 euro.

Risulta, inoltre, dall’istruttoria svolta che il costo

ammissibile delle operazioni selezionate (ovvero il valore

degli impegni giuridicamente vincolanti assunti con

l’approvazione della graduatoria delle operazioni ammesse

al finanziamento) sia di 235 milioni di euro, mentre la

spesa totale dichiarata dai beneficiari (ovvero l’ammontare

dei trasferimenti effettuati dalla Regione Lombardia ai

beneficiari in seguito alla verifica delle spese rendicontate)

sia di circa 146 milioni di euro.

Il totale dei pagamenti a valere su risorse del POR FSE,

inclusi i trasferimenti a titolo di anticipazione, ammontano

- al 31.12.2017- ad euro 156.960.548,40.

L’avanzamento finanziario degli impegni (per tutti e

cinque gli assi) rappresenta il 24% del finanziamento

totale, e di questo il 62% ha raggiunto la successiva fase

di pagamento ai beneficiari.

Tabella 9 – Avanzamento finanziario al 31.12.2017, suddiviso per asse

Asse Priorit.

Finanziamento Totale (€)

Costo Ammissibile totale delle operazioni selezionate

Avanzamento Impegni

Spesa Totale ammissibile dichiarata dai beneficiari

Avanzamento Pagamenti ai beneficiari

A B

C (B/A)

D E=(D/B)

ASSE I 358.000.000,00 73.665.949,88 21% 43.790.321,90 59%

ASSE II 227.100.000,00 32.375.132,12 14% 8.206.838,21 25%

ASSE III 332.500.000,00 114.113.766,97 34% 89.753.514,58 79%

ASSE IV 20.000.000,00 2.042.096,89 10% 48.700,00 2%

ASSE V 32.874.516,00 12.920.311,35 39% 5.072.869,72 39%

TOTALE 970.474.516,00 235.117.257,21 24% 146.872.244,50 62%

Fonte: Regione Lombardia

99

La Regione Lombardia ha finora ricevuto dalla

Commissione europea, a titolo di prefinanziamento iniziale

(2014, 2015, 2016) e annuale (2016, 2017) una quota pari

ad euro 25.656.920,05. A seguito della presentazione di

due domande di pagamento intermedio effettuate dalla

Regione Lombardia nel 2017, la Commissione ha

effettuato un primo pagamento intermedio, nel mese di

settembre 2017, per un ammontare complessivo di euro

26.027.249,63 ed un secondo pagamento intermedio, nel

mese di gennaio 2018, per un importo di euro

25.812.100,39.

La Regione Lombardia, in proposito, riferisce che tutti

i pagamenti dovuti risultano effettuati e non sussistono

casi di sospensione.

6.4. Stato di attuazione annuale del programma

operativo

In base alla relazione annuale di attuazione per il

2017, presentata al Comitato di sorveglianza del POR FSE

nella seduta del 7 maggio 2018, al 31 dicembre 2017 –

come sopra già esposto- sono stati attivati investimenti

per 493,76 milioni di euro, corrispondenti a circa il 51%

della dotazione finanziaria (970,47 milioni di euro).

La menzionata relazione illustra i risultati raggiunti in

termini di indicatori di output comuni e specifici, nonché

di indicatori di efficienza (finanziari) al 31 dicembre 2017,

al fine di consentire la verifica da parte della Commissione

del raggiungimento degli obiettivi di target intermedi.

I target intermedi (da raggiungere entro il 2018) e

quelli finali (da raggiungere al 2023) del POR FSE

includono sia indicatori di output che finanziari (allegato

II del reg. UE n.1303/2013).

Il quadro di riferimento dell’efficienza dell’attuazione

del POR FSE della Regione Lombardia è composto da 7

indicatori di output e da 4 indicatori di efficienza

(finanziari).

100

Sulla base di quanto comunicato dalla Regione

Lombardia l’obiettivo intermedio al 2018 è stato realizzato

parzialmente: per quattro indicatori di output su sette, per

nessuno dei quattro indicatori finanziari.

Precisamente la Sezione ha rilevato che:

• gli indicatori totali sono undici;

• l'asse I ha raggiunto l'obiettivo per un indicatore su

due mentre il secondo indicatore è al di sotto della metà

del valore obiettivo;

• l'asse II ha raggiunto l'obiettivo per tre indicatori su

quattro mentre il quarto indicatore appare al momento

distante dal valore obiettivo;

• l'asse III ha raggiunto l'obiettivo per un indicatore su

due e il secondo indicatore è vicino al valore obiettivo;

• l'asse IV non ha raggiunto l'obiettivo per alcuno dei

tre indicatori e tutti gli indicatori sono al momento lontani

dal valore obiettivo.

Peraltro, la Sezione ha evidenziato come la previsione

dei target intermedi sia stata oggetto di una modifica, per

effetto di una istanza di riprogrammazione della Regione,

trasmessa alla Commissione il 16 aprile 2018, e da questa

approvata il 12 giugno 2018.

La seconda riprogrammazione ha comportato un

aggiornamento di alcuni parametri di valutazione

dell'efficienza di attuazione del POR, ed ha revisionato la

strategia di intervento dell’asse.

Ciò nonostante la Sezione, tenendo conto della

riprogrammazione, non ha rilevato un sostanziale

miglioramento nel raggiungimento dell’obiettivo

intermedio da conseguire al 31.12.2018.

Pertanto, la Procura -considerato che il

raggiungimento dei target intermedi da parte della Regione

Lombardia sarà verificato dalla Commissione sulla base

della relazione annuale presentata dagli Stati membri nel

2019 – condivide le conclusioni della Sezione secondo cui

101

sarà necessario, almeno con riferimento agli indicatori

finanziari, un sensibile avanzamento.

Va, infatti, ricordato che -come già evidenziato in

premessa con il richiamo della relazione del Procuratore

Generale della Corte dei conti A. Avoli nel giudizio di

parificazione del bilancio dello Stato del 26.6.2018- l’Italia

è un “contribuente netto” dell’Unione Europea e, pertanto,

il mancato utilizzo dei fondi europei, finisce per incidere

negativamente sul bilancio nazionale.

6.5. I controlli sull’attuazione del POR

La Sezione, dopo una ricostruzione delle tipologie di

controlli affidati alle diverse articolazioni regionali, riporta

il dato fornito dalla Regione relativamente alle verifiche

effettuate nel corso del 2017.

Precisamente risulta che, a fronte di spese certificate

alla Commissione nel periodo contabile 2016-2017 pari a

57.838.332,49 euro, sono stati effettuati 46 controlli, per

un ammontare di 2.561.531,64 euro, pari al 4,43% delle

spese certificate. Le spese campionate ritenute irregolari

sono state pari a 67.157,26 euro.

Le irregolarità rilevate sono consistite in errori di

rendicontazione delle ore di frequenza ai corsi, mancato

rispetto delle norme su informazione e pubblicità e una

proroga tecnica di contratto ritenuta non completamente

conforme alla normativa.

La Regione riferisce, inoltre, che tutte le irregolarità

sono state segnalate all’Autorità di gestione competente e

all’Autorità di certificazione per gli adempimenti di

competenza e che al 31/12/017 sono stati emanati

provvedimenti di recupero per complessivi euro 63.014,72

relativi a 69 operazioni oggetto di recupero, per una spesa

totale ammissibile pari a 167.416,92 euro.

Nel 2017, secondo quanto contenuto nella nota

istruttoria, è stato recuperato un importo pari ad euro

35.725,33 e nel 2018 è stato recuperato un importo pari a

102

euro 27.289,39. L'importo complessivo certificato e

restituito al bilancio UE è pari ad euro 2.354,00.

In esito ai controlli specifici svolti sui soggetti

accreditati, nel 2017 sono adottati tre provvedimenti di

cancellazione dall’albo di operatori accreditati per mancata

conferma del possesso dei requisiti richiesti; venticinque

provvedimenti di diffida e quattro provvedimenti di

sospensione.

Per quanto riguarda i provvedimenti di maggior

gravità, i quattro provvedimenti di sospensione e uno dei

provvedimenti di revoca sono stati adottati a seguito di

verifiche sul posto effettuate nell’ambito del POR FSE 2014

– 2020, da cui erano emerse irregolarità nell’erogazione dei

servizi.

Per completezza di informazione, Regione Lombardia

aggiunge che, in alcuni casi, al momento delle

contestazioni non erano state effettuate liquidazioni e, nel

caso, invece, fossero già stati erogati dei fondi, gli stessi

sono stati interamente restituiti dagli enti.

La Sezione – ravvisata la necessità di approfondimenti-

si è riservata la valutazione del funzionamento dell’area

analizzata, sia in termini di modalità di gestione della

medesima, sia in punto di organizzazione e svolgimento dei

controlli di tutta l'attività coinvolta nell'amministrazione

del Fondo Sociale Europeo.

La Procura, concorda con la necessità di approfondire

l’esame dei temi indicati dalla Sezione, che costituiscono –

com’è noto- un punto nevralgico per il concreto

perseguimento degli obiettivi di coesione economica,

sociale e territoriale da realizzare anche attraverso la

promozione delle possibilità occupazionali e la mobilità

geografica e professionale dei lavoratori, puntando sulla

formazione e la riconversione professionale.

6.6. Rappresentazione contabile

Le risorse complessivamente programmate, sono state

interamente stanziate per un importo di 970.474.516,00

103

euro, imputandolo agli esercizi nei quali è stata prevista la

relativa esecuzione (anni dal 2015 al 2023). A tal fine sono

stati istituiti a bilancio appositi capitoli di entrata corrente

e di investimento distinti per tipologia di risorsa (UE e

Stato) e specifici capitoli di spesa differenziati per finalità

(missioni e programmi), per provenienza della risorsa

(quota comunitaria, quota statale e quota regionale),

natura della spesa (corrente e investimento) e per codice

del piano dei conti di cui al decreto legislativo 118/2011.

Con decreto del Dirigente della U.O. programmazione

e gestione finanziaria si è accertato l’intero piano

finanziario relativo al programma.

Sugli accertamenti assunti vengono incassate le quote

di prefinanziamento stabilite dall’articolo 134 del reg. UE

n. 1303/2013, nonché i rimborsi delle domande di

pagamento relative alle spese certificate alla Commissione

europea ai sensi dell’art.131 del reg. UE n. 1303/2013.

Quindi il POR FSE 2014-2020 risulta interamente

stanziato a bilancio assestato 2017. Per quanto riguarda il

trattamento contabile a chiusura dell'esercizio finanziario

2017, le somme accertate ed incassate ma non impegnate

(anche con l’attivazione di FPV) hanno costituito avanzo

vincolato come dettagliato nell’allegata tabella.

La Sezione, in conclusione, osserva condivisibilmente,

come l’importo complessivo di 970.474.516,00 euro, dato

-in entrata- dalla sommatoria, per quanto riguarda le

risorse trasferite dalla UE e dallo Stato, delle somme

accertate nel 2015 e nel 2016 e dagli stanziamenti

appostati a bilancio per gli anni dal 2017 al 2023 mentre

la Regione non ha indicato specificamente le risorse

proprie che completano il totale.

Sul lato spese, invece, l’importo totale di

970.474.516,00 euro è dato dalle somme impegnate nel

2015 e 2016 (al netto delle economie registrate su residui),

dalle somme confluite nell’avanzo vincolato a rendiconto

2016 e reiscritte sul bilancio 2017 e dalle appostazioni a

bilancio per gli anni dal 2017 al 2023.

104

6.7. L’esito del contraddittorio

La Regione ha comunicato le controdeduzioni ai

rilievi emersi nella relazione della Sezione, sopra

sinteticamente ripresi.

Nel dettaglio, con riferimento alla rappresentazione

contabile delle risorse proprie stanziate dalla Regione per

completare il totale dell’importo dei fondi, è stata

trasmessa una tabella denominata “Entrate Autonome su

POR FSE” ed è stato confermato che per dette entrate non

vi sono specifici capitoli, in quanto sono costituite da quote

delle entrate proprie complessivamente previste in

bilancio.

Per quanto riguarda, invece, i rilievi sull’avanzamento

finanziario per il raggiungimento dei target intermedi, la

Regione ha ribadito che sono previste nel quadro delle

attività di monitoraggio delle verifiche, sia interne da parte

dell’Autorità di Gestione, sia da parte degli enti capofila

nazionali che della Commissione Europea, i cui esiti

verranno trasmessi alla Corte dei conti.

In sede di contraddittorio svoltosi nella camera di

consiglio del 3 luglio u.s. la Regione Lombardia ha

sostanzialmente confermato le informazioni già

comunicate.

7. La gestione della spesa sanitaria nell’esercizio

2017

7.1. Il quadro di riferimento nazionale del servizio

sanitario. Il finanziamento del SSN – anno 2017

Il finanziamento della spesa sanitaria è determinato

dalle leggi di stabilità nazionali, le quali stabiliscono

annualmente e per il triennio di riferimento (2017-2019) le

risorse per il Servizio Sanitario Nazionale (in seguito SSN),

anche a seguito degli accordi sanciti tra lo Stato e le

Regioni nel c.d. “Patto per la Salute”.

L’art. 1, comma 391, della legge 11 dicembre 2016, n.

232 (Legge di bilancio 2017) ha individuato il livello del

105

finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale a cui

concorre ordinariamente lo Stato in 113.000 milioni di

euro in attuazione dell’Intesa sancita in sede di conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le

province autonome di Trento e Bolzano dell’11 febbraio

2016 (Rep. Atti n. 21/CSR), in attuazione di quanto già

disposto dell’art. 1, comma 680, della legge 28 dicembre

2015, n 208 (Legge di stabilità per il 2016).

Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze,

adottato di concerto con il ministro della salute, 5 giugno

2017 (in GU del 13.6.2017, Serie Generale n. 135),

l’importo da destinare al finanziamento della spesa

sanitaria è stato rideterminato in una 112.000 577 milioni

di euro con una diminuzione di 423 milioni di euro rispetto

a quanto indicato nella legge di bilancio 2017, per effetto

del mancato accordo tra il Governo e le Autonomie speciali

circa il contributo alla finanza pubblica di spettanza di

queste ultime.

Il finanziamento complessivo al SSN per il 2017 è stato

rideterminato in 111.751,99 milioni di euro, di cui

108.948,66 milioni di euro da ripartire tra le regioni a titolo

di finanziamento indistinto.

Le restanti risorse SSN derivano:

- dal finanziamento vincolato per regioni ed altri enti

operanti in ambito sanitario, il cui riparto nella maggior

parte dei casi è effettuato con atti separati e successivi a

quello del finanziamento indistinto (652,91 milioni di

euro);

- dall’accantonamento di una quota del finanziamento

del Servizio Sanitario Nazionale (SSN) cui concorre

ordinariamente lo Stato pari allo 0,25% giusta articolo 2,

comma 67-bis della Legge n. 191/2009 come modificato

dall'art. 6, comma 4, del DL 30 dicembre 2015, n. 210,

convertito, con modificazioni, dalla Legge 25 febbraio

2016, n. 21 (Proroga di termini previsti da disposizioni

legislative) nonché dall’articolo 34, comma 2, del DL 24

aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge

106

21 giugno 2017, n. 96, recante disposizioni urgenti in

materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali,

ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e

misure per lo sviluppo (281,44 milioni di euro).

Il riparto del Fondo Sanitario indistinto, approvato

della Conferenza Stato-Regioni con Intesa sancita il 26

ottobre 2017, (Rep. Atti n. 184/CSR), il fissato con la

Deliberazione CIPE 22 dicembre 2017, n. 117 (in GU

24.3.2018, Serie Generale n. 70), in continuità con quello

degli anni 2013, 2014, 2015 e 2016, attua la cornice

normativa definita dal Decreto Legislativo 6 maggio 2011,

n. 68 (“Disposizioni in materia di autonomia di entrata

delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di

determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel

settore sanitario”).

Sulla base dei criteri stabiliti dal D. Lgs. n. 68/2011

sono determinati i fabbisogni standard come criterio guida

per il riparto delle risorse in ambito sanitario.

7.2. Il quadro di riferimento della normativa

contabile per la gestione sanitaria

Il Titolo II del D. Lgs. n. 118/2011 ha introdotto gli

adempimenti in materia di contabilità finanziaria e di

contabilità economico-patrimoniale per le aziende del

Servizio Sanitario Regionale e per la Regione,

limitatamente alla parte del bilancio regionale che

riguarda il finanziamento e la spesa del servizio sanitario

(Gestione sanitaria accentrata).

L’obiettivo del decreto, ribadito dalle modifiche

intercorse con il decreto legislativo 126/2014, è quello di

disporre dei dati contabili armonizzati per il

consolidamento dei conti delle pubbliche amministrazioni,

nonché per la loro raccordabilità con il Sistema Europeo

dei Conti nazionali.

Una delle principali innovazioni introdotte dal decreto

consiste nel garantire la perimetrazione delle entrate e

delle spese del bilancio regionale relative al servizio

107

sanitario regionale e delle corrispondenti fonti di

finanziamento (art. 20 D. Lgs. n. 118/2011).

La Giunta della Regione Lombardia ha approvato la

deliberazione n. 2971 del 19 dicembre 2014 che delega gli

uffici competenti all’aggiornamento della perimetrazione

delle entrate e delle spese sanitarie.

L’elenco dei capitoli del bilancio regionale afferenti al

perimetro sanità per l’anno 2017, le cui scritture vengono

trascritte anche nel bilancio economico-patrimoniale della

Gestione Sanitaria Accentrata, è stato aggiornato con il

decreto del dirigente di unità organizzativa n. 16983 del

27/12/2017.

In assenza di criteri per la definizione puntuale del

perimetro validati nell’ambito del confronto tra Stato e

Regioni, la Regione Lombardia ha inteso il perimetro

Sanità come l’insieme dei capitoli di bilancio afferenti alle

politiche socio-sanitarie del Bilancio Regionale, ivi incluse

le risorse autonome regionali aggiuntive (come da una

prima proposta operativa concordata tra Regioni e allegata

al documento approvato nella Conferenza Unificata del 3

aprile 2014). Tale soluzione consente di allineare il

perimetro a tutti i movimenti che confluiscono nel bilancio

GSA e nel consolidato sanità (modello di rilevazione

economica CE e SP ex D.M. 15 giugno 2012).

L’obiettivo della trasparenza e confrontabilità delle

risorse destinate al sistema sanitario regionale, nel dettato

normativo del D. Lgs. n. 118/2011, è perseguito anche

dall’articolo 21, laddove si prescrive per le Regioni l’obbligo

di accensione di appositi conti correnti intestati alla Sanità

in modo da garantire, con riferimento alla sola gestione

sanitaria, un immediato monitoraggio dei flussi di cassa in

entrata ed in spesa.

L’esigenza di separare la gestione sanitaria da quella

ordinaria tuttavia non costituisce un vincolo alla gestione

della liquidità della Regione, che può disporre l’utilizzo

temporaneo delle giacenze depositate nei conti intestati

alla sanità per fronteggiare pagamenti della gestione

108

ordinaria e viceversa come precisato nella nota n°126833

della Ragioneria Generale dello Stato del 23/12/2011. Il

conto di tesoreria per la gestione sanitaria è attivo dal

gennaio 2012.

Sulla gestione della liquidità regionale è intervenuto

anche il decreto legge 24 giugno 2016, n. 113 "Misure

finanziarie urgenti per gli enti territoriali" (convertito in

legge dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto 2016, n. 160), il

quale all'art. 10, comma 4, ha puntualizzato che "le risorse

presenti sui conti intestati alle regioni, riferiti sia alla

gestione ordinaria che alla gestione sanitaria, concorrono

complessivamente alla gestione della liquidità regionale".

Le quote di finanziamento del FSR indistinto 2017 per

la Regione Lombardia, come determinate nel decreto del

ministero della salute 22 dicembre 2017, sono pari a

18.246,37 milioni di euro. Alla regione Lombardia è stata

assegnata altresì una quota premiale di 1,18 milioni di

euro.

Ai fini del finanziamento del FSR il fabbisogno è stato

determinato per ciascuna Regione in modo da

comprendere anche una quota destinata alla prevenzione,

cura e riabilitazione delle patologie connesse alla

dipendenza dal gioco d’azzardo.

Per il 2017 il fabbisogno è stato determinato anche in

considerazione:

a) del rimborso alle Regioni delle spese per l’acquisto di

vaccini ricompresi nel Piano Nazionale Vaccini i cui criteri

di riparto erano stati stabiliti con l’Intesa 199/CSR del 27

luglio 2017;

b) il rimborso alle Regioni delle spese per gli oneri

derivanti dai processi di assunzione stabilizzazione del

personale del SSN, i cui criteri di riparto erano stati

stabiliti con l’Intesa 40/CSR 30 marzo 2017;

c) il rimborso delle spese per lo screening neonatale,

secondo le quote già previste dalla normativa vigente.

109

Con riferimento alla natura economica ed ai

destinatari della spesa, le spese del FSR indistinto possono

essere riepilogate come segue:

A. la spesa sanitaria (stanziamenti e impegni) è pari a

16.372,4 milioni di cui:

- 16.214,9 milioni costituiscono trasferimenti alle

aziende sanitarie pubbliche (ATS, ASST, IRCCS e Agenzia

Regionale Emergenza Urgenza) per il finanziamento dei

Livelli Essenziali di Assistenza e per le funzioni non

tariffabili12, ed in misura molto più marginale

trasferimenti a soggetti pubblici per altre attività

progettuali in campo sanitario;

- 5,0 milioni sono costituiti da trasferimenti agli enti

sanitari privati per progetti;

- 155,5 milioni sono destinati alle spese direttamente

gestite dalla Regione nell’ambito della Gestione Sanitaria

Accentrata, per attività di carattere strumentale alle

funzioni sanitarie (prevalentemente servizi informatici,

oltre a studi e ricerche, servizi di comunicazione, stampati

ed altre spese).

B. la spesa socio-sanitaria (stanziamenti e impegni) è

pari a 1.713,3 milioni destinati quasi totalmente ai

trasferimenti alle ATS (99,9%) e per la restante parte alle

spese direttamente gestite dalla Regione in ambito socio-

sanitario (0,1%).

C. Tra le altre spese (stanziamenti e impegni)

finanziate con il FSR indistinto, pari complessivamente a

150,1 milioni rientrano: il finanziamento delle funzioni

dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente

(ARPA), i contributi a società del sistema regionale per le

attività da esse svolte in ambito sanitario (ARCA, LISPA e

ILSPA), nonché gli oneri finanziari connessi al

finanziamento del settore sanitario.

110

7.3. Le risorse vincolate per investimenti della

GSA

Nella gestione vincolata del bilancio della GSA la

componente principale è costituita dalle quote vincolate

del Fondo Sanitario Nazionale.

Le assegnazioni vincolate del FSN sono contabilizzate

in un unico capitolo di entrata ed uno di spesa, nell’ambito

delle quali le quote sono distinte per accertamenti e

impegni, con eccezione della quota di finanziamento

all’Istituto Zooprofilattico Sperimentale (IZS),

contabilizzata su un capitolo di entrata (e di spesa) a sé

stante. L’approvazione degli atti di riparto delle quote

vincolate del FSN è avvenuta entro dicembre 2017.

Va tuttavia evidenziato che sui capitoli di bilancio del

2017 è stata accertata ed impegnata un’ulteriore quota di

euro 3 milioni riferibile all’allineamento delle assegnazioni

degli anni precedenti.

Le risultanze della gestione vincolata di natura

corrente della GSA per 2017 evidenziano la corrispondenza

tra gli accertamenti e gli impegni di competenza (v. Tabella

5 pag. 92, Relazione al rendiconto gestione 2017).

Le spese in conto capitale pari a 256 milioni di euro

hanno finanziato interventi di edilizia, ristrutturazione e

ammodernamento tecnologico in ambito sanitario, ed in

particolare:

- 22,6 milioni di euro, quale stanziamento del Fondo

rotativo edilizia sanitaria;

- 230 milioni di euro, destinati ad interventi di

ristrutturazione, ammodernamento e riqualificazione delle

aziende sanitarie;

- 2,48 milioni di euro, destinati principalmente alla

ristrutturazione degli ospedali Niguarda e Ospedale civile

di Brescia (somma ripresa imputata l’esercizio 2017 per il

pagamento di residui perenti).

111

7.4. La gestione dei residui attivi e passivi della

GSA

La gestione dei residui attivi e passivi della GSA ha

evidenziato un elevato ammontare sia dei residui attivi che

di residui passivi.

Ad inizio dell’esercizio 2017 i residui attivi

ammontavano complessivamente a 12.228,8 milioni di

euro ed al termine dell’esercizio a 8.603,4 milioni di euro,

in gran parte dovuti ai ritardi da parte dello Stato nel

pagamento del finanziamento sanitario indistinto riferito

agli esercizi 2013, 2014, 2015, 2016.

L’importo dei residui attivi iniziali relative alle altre

risorse della GSA, pari a 3.230 milioni di euro, costituisce

in gran parte un importo contabile da regolarizzare nelle

partite di giro per le anticipazioni a Finlombarda S.p.A. per

il Fondo Socio-Sanitario (2.144 milioni di euro), ed i

trasferimenti di cassa per le risorse regionali aggiuntive

della GSA (1.075 milioni di euro). Nel corso del 2017 si è

dunque provveduto a regolarizzare per il Fondo Socio-

Sanitario un importo complessivo di 1053 milioni di euro

di cui 1013 milioni relativo all’esercizio 2015 e 490 milioni

relativi all’esercizio 2016.

Più problematica, sotto il profilo del rispetto della

trasparenza contabile sancita dall’articolo 20 del D. Lgs. n.

118/2011, risulta la situazione dei residui passivi.

Invero, all’inizio dell’esercizio 2017 i residui passivi

ammontavano complessivamente a 19.071,9 milioni di

euro ed al termine dell’esercizio a 10.023,2 milioni di euro.

Anche la gestione 2017 evidenzia la formazione di un

elevato importo di residui passivi (v. Tabella 9 pag. 98,

Relazione al rendiconto gestione 2017).

7.5. La verifica del pareggio del rendiconto-

sezionale perimetro sanità

Le entrate e le spese della GSA pareggiano in

32.104.226.496,63 di euro.

112

Il totale delle entrate ammonta a 31.818 milioni di

euro (cui vanno sommati 4,96 milioni di avanzo applicato

dal 2016) mentre le spese sono pari a 31.759 milioni di

euro e rappresentano la totalità delle risorse del perimetro

della GSA.

Le poste di collegamento riconciliano i due totali

poiché alcune voci per loro natura hanno contropartita sul

bilancio ordinario (all’esterno del perimetro), quali le poste

tecniche per trasferimenti di cassa, le spese finanziate da

risorse autonome aggiuntive e la relativa entrata per il

trasferimento di risorse dalla gestione del bilancio

ordinaria.

7.6. La spesa farmaceutica

Dai dati forniti dalla Regione Lombardia risulta che la

spesa farmaceutica territoriale dell’esercizio 2017, pari a

1463 milioni di euro, ha subito un notevole incremento

percentuale rispetto al 2016 (8,02%).

La maggiore variazione è determinata dalla spesa

farmaceutica convenzionata, aumentata del 7,53%

rispetto all’esercizio 2016.

Lo scostamento dal tetto di spesa stabilito dall’art. 5

del D.L. 1° ottobre 2007, n. 159 (convertito dalla Legge 29

novembre 2007, n. 222) e rideterminato dall’art. 15,

commi 2 e 3, del D.L. 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla

Legge 7 agosto 2012, n. 135 (pari attualmente all’11,35 del

finanziamento della spesa sanitaria regionale cui concorre

ordinariamente lo Stato), è pari a circa 10 milioni di euro

(più precisamente 10.122.696 euro).

*******

113

*******

Dai cantieri normativi aperti dalla legge n. 124/2015

avente ad oggetto le fondamentali deleghe di riordino e di

ri-organizzazione amministrativa, emergono dei profondi

processi di riforma strutturale della pubblica

amministrazione, la quale -rinnovata secondo princìpi di

uniformità ed al contempo di differenziazione, in uno

statuto complessivamente informato a trasparenza,

semplificazione ed efficienza-, deve trasformarsi in uno dei

fondamentali fattori di sviluppo e di crescita economica del

Paese, abbandonando definitivamente i profili di criticità

che hanno -per lungo tempo- indicato negli apparati

pubblici, l’origine e la causa di appesantimento, di

rallentamento, di ostacolo e di disfunzione nei processi

virtuosi di rilancio sociale e culturale delle Comunità

territoriali, che aggrava il prezzo della disuguaglianza

(Joseph E. Stiglitz 2014).

Se il diritto amministrativo nelle sue costanti

dinamiche evolutive (S. Cassese) tende ad assumere il

ruolo di lex generalis del mercato globale (lex mercatoria

generalis), gli istituti e gli strumenti della contabilità

pubblica svolgono la funzione sempre più nevralgica e

fondamentale di garanzia della trasparenza dei conti e di

tutela dell’efficienza nella gestione dei bilanci pubblici,

entrambe divenute fattori indefettibili nello sviluppo delle

società democratiche.

*******

La memoria è stata predisposta con la collaborazione dei Magistrati della Procura regionale, dott. Alessandro Napoli per la parte finanziaria, dott. Antonino Grasso per gli organismi partecipati, dott.ssa Barbara Pezzilli per la gestione dei fondi comunitari, dott. Fabrizio Cerioni per la spesa sanitaria, e con l’ausilio del dott. Luca Carati per i compiti istruttori, e delle Sig.re Milena Capetti e Teresa Tropea per l’editing).

*******

114

Pertanto, sulla base delle risultanze contabili, come

sopra esposte, e delle considerazioni che precedono,

nonché con riserva di eventuali ulteriori osservazioni e

richieste in sede di intervento orale che sarà compendiato

in una memoria breve

*******

Il Procuratore regionale

Visti ed applicati:

- gli artt. 97, 100 comma 2, e 103 comma 2, della

Costituzione della Repubblica Italiana;

- gli artt. 40 e 72 Testo unico delle leggi sulla Corte dei

conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934 n. 1214;

l’art. 1 comma 5 legge 7 dicembre 2012 n. 213; l’art. 190

Codice di procedura civile e gli artt. 4 e 26 R.D. 13 agosto

1933, n. 1038, nonché la legge 14 gennaio 1994 n. 20, e

la legge 20 dicembre 1996 n. 639;

- le disposizioni del D. Lgs. 23 giugno 2011 n.118

“Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi

contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti

locali e dei loro organismi”;

- la legge regionale n. 18 del 17/12/2012 con particolare

riferimento all’art. 2 che prevede l’istituzione del Collegio

dei Revisori dei Conti della Regione Lombardia e

l’attribuzione delle relative funzioni;

- la legge regionale n. 34/1978 e successive modifiche ed

integrazioni sull’ordinamento contabile della Regione

Lombardia ed il relativo regolamento; e la legge regionale

n. 44 del 30/12/2015 di approvazione del bilancio di

previsione 2016/2018;

- preso atto delle variazioni apportate in corso d’esercizio

al bilancio di previsione;

- esaminata la relazione della Sezione regionale di

controllo, e tutti gli atti istruttori in essa specificati

115

C H I E D E

- alla Sezione Regionale di Controllo la parificazione,

nelle componenti del conto del bilancio e dello stato

patrimoniale attivo e passivo, del rendiconto generale della

Regione Lombardia per l’esercizio finanziario 2017,

rimettendo alla stessa Sezione la valutazione

dell’eventuale sussistenza di profili di rilevanza

sostanziale, incidenti sul risultato d’amministrazione,

nelle irregolarità evidenziate nei par. 2.2. -5.2. - 5.3. della

parte seconda della presente memoria.

Il Procuratore Regionale

(Salvatore Pilato)

*******

CORTE DEI CONTI - CENTRO UNICO PER LA FOTORIPRODUZIONE E LA STAMPA - ROMA