Procedure tecnico-amministrative del processo edilizio · Procedure tecnico-amministrative del...

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Claudio Camilleri

Procedure tecnico-amministrative

del processo edilizioEnti preposti al controllo,

adempimenti per nuove costruzioni ed interventi sull’edificato: permesso di costruire, denuncia

inizio attività, concessioni, autorizzazioni, nulla-osta

Nel Cd-Rom allegato la normativa, la modulistica e gli esempi applicativi per diverse tipologie di intervento

000 PRIME PAGINE.fm Wednesday, May 9, 2007 2:36 PM

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INDICE GENERALE

Prefazione ....................................................................11

Introduzione ................................................................13

CAPITOLO 1 LE FONTI DELLA DISCIPLINA EDILIZIA 17

1.1 Le fonti di produzione normativa ...........................17

1.2 Le fonti di origine comunitaria ................................20

1.3 Le fonti dell’edilizia ...................................................21

CAPITOLO 2 GLI ENTI PREPOSTI AL CONTROLLO 25

2.1 Introduzione ................................................................25

2.2 Il Comune ....................................................................25

2.2.1 I Dipartimenti e i Municipi ........................................30

2.2.2 Il controllo del territorio e i piani comunali ................32

2.2.3 Il Piano Urbano della Mobilità (P.U.M.) ..................44

2.2.4 Il Piano Urbano del Traffico (P.U.T.) .........................45

2.3 La Provincia ................................................................47

UntitledBook1.book Page 3 Wednesday, May 9, 2007 11:38 AM

PROCEDURE TECNICO-AMMINISTRATIVE DEL PROCESSO EDILIZIO

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2.3.1 Il concetto di Area Metropolitana ............................... 50

2.3.2 Il piano territoriale di coordinamento provinciale ...... 53

2.3.3 Il piano territoriale della Città Metropolitana ............ 56

2.4 La Regione ................................................................... 57

2.4.1 Gli organi della Regione ............................................. 59

2.4.2 L’autonomia legislativa della Regione ...................... 60

2.4.3 La potestà regolamentare delle regioni e l’esercizio delle funzioni amministrative ..................................... 62

2.4.4 Il controllo del territorio e i Piani Regionali ............... 64

2.4.5 Approvazione dei Piani Regolatori Comunali ............ 69

2.5 I ministeri e le soprintendenze ................................. 70

2.5.1 Il ministero per i beni e le attività culturali ................ 70

2.5.2 La dichiarazione di sussistenzadi interesse culturale .................................................. 73

2.5.3 La dichiarazione di notevole interesse pubblico ..................................... 74

2.5.4 Sospensione dei lavori per ritrovamenti archeologici ...................................... 75

2.5.5 Il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ........................................ 76

2.6 Le Aziende U.S.L. (Unità Sanitaria Locale) ............................................. 82

2.7 I V.V.F. (Vigili del Fuoco) ......................................... 85

2.7.1 La Commissione di Vigilanza ..................................... 91

2.8 L’Agenzia del Territorio ........................................... 94

2.8.1 Servizi catastali ........................................................... 96

2.8.2 Servizi conservatoriali ................................................ 97

2.8.3 La gestione dei servizi: Pregeo e DOCFA .................. 97


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CAPITOLO 3 DOCUMENTAZIONI ED ORGANI COMPETENTI 101

3.1 Introduzione ..............................................................101

3.2 Il Comune: Disciplina delle documentazioni e fac-simile .................................................................101

3.2.1 Lo sportello unico per l’edilizia .................................101

3.2.2 Il permesso di costruire .............................................106

Permesso di costruire - modello .........................108

3.2.3 La D.I.A. (Denuncia di Inizio Attività) ..................110

Modello denuncia inizio attività .........................113

Relazione tecnica di asseverazione .....................116

3.2.4 Il Certificato di agibilità ............................................117

Certificato di agibilità - modello .........................119

Dichiarazione di conformità ...............................120

3.2.5 Il collaudo statico ......................................................122

Collaudo opere in C.A. ........................................124

3.2.6 Autorizzazioni ..........................................................132

Richiesta occupazione suolo pubblico effettuata da partiti politici o per scopi sociali,sportivi, culturali ..................................................135

Richiesta nuova concessione OSP .......................137

Richiesta trasformazione concessione OSP da temporanea in permanente ............................139

Comunicazione sub-ingresso concessione OSP ...................................................141

Rinnovo concessione OSP permanente o temporanea di pubblici esercizi .......................143

Rinnovo concessione OSP permanente .............145

Rinnovo concessione OSP temporanea ..............147

Domanda per l’autorizzazione all’installazione di insegne e pubblicità non fine a se stessa .......149



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Comunicazione di voltura per società o ditta individuale per impianti pubblicitari, tende e simili ...................................152

3.3 I Ministeri e le Soprintendenze .............................. 153

3.3.1 L’autorizzazione per interventi sui beni culturali ....................................................... 153

3.3.2 L’Autorizzazione per interventisui beni paesaggistici ................................................ 153

3.4 Le Aziende U.S.L. .................................................... 155

3.4.1 Autorizzazione sanitaria relativa alla produzione, preparazione, somministrazione e deposito di alimenti e bevande ................................................ 156

3.4.2 Nulla-osta igienico-sanitario ................................... 161

3.4.3 La richiesta di deroga agli art. 6, 8, 48 del D.P.R. 303 del 1956 ............................................ 162

3.5 I Vigili del Fuoco: Disciplina delle documentazionie Fac-Simile ........................ 164

3.5.1 Il parere di conformità antincendio .......................... 172

3.5.2 La richiesta di parere di conformità anticendio ........ 181

3.5.3 La richiesta di certificato prevenzione incendi .......... 185

3.5.4 La Dichiarazione di inizio attività ............................ 189

3.5.5 Rinnovo del Certificato di prevenzione incendi ........ 191

3.5.6 Allegati da presentare congiuntamente al Mod. PIN 5(Rinnovo del Certificato di Prevenzione Incendi) .... 194

Allegato 1: Dichiarazione “situazione non mutata” 194Allegato 2: Perizia giurata ....................................... 196

3.5.7 La richiesta di Deroga ............................................... 197

3.5.8 La Certificazione di Resistenza al Fuoco .................. 201

3.6 L’Agenzia del territorio: Disciplina delle documentazioni e Fac-Simile ........................ 203

3.6.1 Denuncia di cambiamento stato terreni ................... 207


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3.6.2 Richiesta di rilascio certificato o di rilascio copia .....211

3.6.3 Domanda di revisione della rendita catastale ...........212

3.6.4 Denuncia di variazione delle particelle .....................213

CAPITOLO 4 INTERVENTI EDILIZI 215

4.1 Introduzione ..............................................................215

4.2 Interventi edilizi definiti dal D.P.R. 380/01 .....................................................216

4.2.1 Manutenzione ordinaria ...........................................216

4.2.2 Manutenzione straordinaria .....................................217

4.2.3 Restauro e risanamento conservativo .......................218

4.2.4 Ristrutturazione edilizia ...........................................219

4.2.5 Schema adempimenti tipo per interventi di nuova costruzione .................................................220

4.3 Esempi di interventi di nuova costruzione ..........227

4.3.1 Edilizia per civile abitazione .....................................227

4.3.2 Centri commerciali ....................................................227

4.3.3 Stabilimenti balneari .................................................229

4.3.4 Porti privati ...............................................................231

4.3.5 Edilizia per la produzione industriale .......................236

4.4 Esempi di interventi sull’edificato .........................238

4.4.1 Cambi di destinazione d’uso .....................................241

4.4.2 Fusioni e frazionamenti ............................................242

4.4.3 Ampliamenti .............................................................243

4.4.4 Demolizione e ricostruzione ......................................244



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4.5 La certificazione in materia di risparmio energetico degli edifici ..................... 245

4.6 La tutela dall’inquinamento acustico .................... 247

CAPITOLO 5 SCHEDE DI RIFERIMENTO 249

CAPITOLO 6 MODULISTICA ESEMPLIFICATIVA 305

Permesso di costruirecomune di Roma ...........306

Denuncia inizio attività (D.I.A) comune di Roma ..................................................314

Impatto acustico - comune di Roma ..................323

Clima acustico- comune di Roma ......................324

Richiesta di costruirecomune di Ascoli Piceno .....................................325

Modulo-tipo generico per presentazione D.I.A ......................................329

Modulo presentazione D.I.Acomune di Bari .....................................................334

Moduli presentazione D.I.Acomune di Sirolo (AN) ........................................338

Calcolo oneri di urbanizzazionecomune di Sirolo (AN ..........................................347

Comunicazione inizio lavoricomune di Sirolo (AN) ........................................358

Comunicazione di fine lavoricomune di Sirolo (AN) ........................................361

Richiesta certificato di agibilità comune di Sirolo (AN) ........................................362


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Dichiarazione conformita’ comune di Sirolo (AN) ........................................368

Richiesta parere igienico edilizio - ASL Torino ...........................................369

Nulla-osta idoneità locali per vendita alimenti e bevandeASL Torino ............................................................370

RIFERIMENTI NORMATIVI 371

BIBLIOGRAFIA GENERALE 379

Testi ........................................................................379

Articoli ...................................................................380


PREFAZIONE

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Prefazione

Il libro di Claudio Camilleri è il tentativo di mettere ordine nella mate-ria delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia al finedi ricavarne un utile strumento di lavoro per gli operatori del settore.

La materia, come si sa, è assai complessa e ha richiesto un ampio lavorodi approfondimento per arrivare all’individuazione delle procedure neces-sarie per operare nel campo della realizzazione di nuove costruzioni e del-la trasformazione dell’edilizia esistente.

Non è il caso, in questa sede, di ripercorrere le complesse vicende attraver-sate dalla normativa cui il testo fa riferimento, è sufficiente notare che l’Autoresi propone di descrivere in modo esaustivo il contesto giuridico in cui si inse-risce il Testo Unico in materia edilizia (D.P.R. 380/01) procedendo a una lettu-ra quanto più possibile operativa delle disposizioni regolamentari.

Dopo una prima parte dedicata alla ricostruzione del quadro normati-vo che regola la trasformazione del territorio, vengono definiti gli Enti pre-posti al controllo del costruire e al monitoraggio del patrimonio edilizioesistente, esplicitandone ruoli, caratteristiche e funzioni.

La parte centrale del libro è essenzialmente applicativa e vuole essereuno strumento di lavoro per il tecnico che opera nel settore edilizio, siacome titolare della progettazione e direzione lavori che come professioni-sta tecnico-amministrativo.

L’elencazione degli interventi edilizi, così come definiti dal Testo Unicoin materia edilizia, è accompagnata da una mappa concettuale che esprimeschematicamente le informazioni utili da tener presente, individuando leprocedure da attuare nei diversi campi d’intervento.

Vengono forniti esempi dei diversi processi edilizi al fine di illustrare,per ciascun tipo di intervento, gli adempimenti richiesti dalla normativanelle diverse fasi di lavoro: dalla presentazione delle domande di richiestadei titoli abilitativi, all’impostazione della fase cantieristica, alla conclusio-ne dei lavori con lo svolgimento delle procedure finali.



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Gli schemi, inerenti ad un intero processo tecnico amministrativo, ab-bracciano in ogni lay-out tutte le fasi e le procedure da seguire per ottenereun “prodotto edilizio” sia che si tratti di nuova costruzione che di trasfor-mazione del patrimonio edilizio esistente.

L’Autore del libro, che ho potuto apprezzare durante anni di conoscen-za e collaborazione, è un professionista dotato di solida cultura tecnico-scientifica e di esperienza costruttiva sviluppata dalla continua applicazio-ne degli studi sui temi della qualità, della sicurezza, degli aspetti ecososte-nibili della progettazione. Questo libro è stato scritto grazie al costantestimolo proveniente dal rapporto con i giovani in formazione, nell’espe-rienza d’insegnamento nelle lauree triennali e nei master e per l’esigenzadi codificazione delle procedure edilizie al di là di quanto espresso dal380/01. Infatti nelle difficoltà della professione esercitata quotidianamentee nelle esigenze/richieste della committenza si fa strada la necessità di co-dificazione dei processi in modo da ottenere chiarezza nel complesso set-tore della normativa edilizia.

Per la natura degli argomenti trattati, per lo sforzo didascalico ed esem-plificativo, il libro s’inserisce tra quelli che ogni professionista, impegnatonella trasformazione del territorio, dovrebbe possedere nella propria bi-blioteca tecnica come strumento operativo e guida procedurale.

Prof. Gabriella ZangrandiTitolare del Corso “Organizzazione del Processo edilizio”

Università degli Studi di Roma “La Sapienza”


INTRODUZIONE

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Introduzione

Questo testo è stato pensato per i giovani che si avviano alla libera pro-fessione di Architetto o di Ingegnere o per quei tecnici che di norma si oc-cupano di altri aspetti della professione e che vogliano avere un quadrosintetico delle procedure tecnico - amministrative connesse al processo edi-lizio. A parte i pochi casi di tecnici che si inseriscono nell’ambito delle pub-bliche amministrazioni o nell’impresa privata, i laureati che escono dallefacoltà di Architettura e Ingegneria, dopo cinque/dieci anni di studi spesinell’analisi dei massimi sistemi inerenti alla grande Progettazione, allaScienza delle Costruzioni, al Restauro, all’Urbanistica, alle Tecnologie,operano nel bacino di utenza della committenza privata. Essi, quindi, di-rettamente o indirettamente si devono cimentare ogni giorno con gli Entipreposti al controllo: del Territorio, del Patrimonio Edilizio, della Sicurez-za, della Salubrità e dell’Agibilità degli Edifici.

Discorso diverso ma simile, nonostante gli sforzi fatti per rendere piùconcreta ed operativa la formazione, riguarda anche i laureati di primo li-vello. Data l’indiscussa autonomia decisionale che contraddistingue le en-tità preposte ai controlli, è fondamentale che antecedentemente alla faseprogettuale e/o prima dell’inizio di una programmazione dei lavori, maanche nel corso stesso dell’esecuzione di opere edili, fino alla loro conclu-sione determinata dal Certificato di Fine Lavori (Collaudo Amministrati-vo) e dalla loro registrazione al Catasto, il tecnico sappia: dove rivolgersi,come porre il problema, in che fase sviscerare lo stesso e perché seguire uniter piuttosto che un altro. Se è vero che, come per altre professioni, qualeper esempio quella dell’avvocato, del medico, del commercialista, ecc., èfondamentale l’esperienza lavorativa in un determinato settore, è anchevero che il non avere un’idea chiara del consueto modus operandi, al di fuoridi quanto recitato dalle leggi urbanistiche, dalle normative edilizie, e daidecreti-cardine della sicurezza, può risultare molto pericoloso per il pro-fessionista. Il tecnico che opera nel settore delle costruzioni, infatti, si espo-ne a forti responsabilità che, invece, vengono spesso sottovalutate quando



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egli abitualmente non si muove in campo privato ma opera nel più chiaroe nobile mondo dei lavori pubblici, dei certi e matematici rami dell’impian-tistica e del calcolo strutturale o dei meno rischiosi settori dell’arredamen-to, dell’allestimento e della scenografia attribuiti anch’essi a furor dipopolo alla nostra professione.

Le prassi da seguire, differenti da zona a zona, sono peraltro poco co-nosciute dalla committenza, la quale riguardo a qualsiasi osservazione iltecnico avanzi circa le difficoltà nel risolvere un problema in un certo modosemplicistico rispetto ad un altro più complesso, di solito risponde che ilterreno o il manufatto edilizio o l’attività commerciale è di sua proprietà,che il professionista espone la situazione in modo complicato per intascarepiù soldi o per far sembrare il suo intervento indispensabile quando invecela situazione si può risolvere “come fanno tutti”, ovvero con l’ausilio deimagici polacchi che ovviamente consigliano, (e sono purtroppo molto ascol-tati), le situazioni più pratiche e sbrigative e che il committente gradisce dipiù, perché poco costose e molto veloci: quanto poco tempo ci vuole per re-alizzare un muro con premiscelati e blocchi senza dare alcuna comunica-zione preventiva! I problemi che ne derivano si vedono nel tempo, se nonsono bloccati immediatamente dalle autorità pubbliche con una miriade dirilievi penali nei riguardi della committenza o eventualmente dell’incautotecnico firmatario e quindi responsabile PENALE di una D.I.A. (dichiara-zione inizio attività): altra procedura molto alla moda (perché sbrigativa).Alla fine, quando proprio si è costretti, si cerca uno spregiudicato geome-tra, che su consiglio di qualche conoscente, si trova sempre senza troppafatica, disposto ad operare per pochi euro, il quale con una pratica di “esat-ta rappresentazione grafica” o qualche altra diavoleria presentata al Cata-sto, diviene l’eroe della situazione e il salvatore dell’intervento. Operazionidel tipo di quella sopradescritta se non valutate attentamente danno luogoa problemi solitamente non sanabili o rimediabili a caro prezzo. Peraltro ilCatasto è l’unico Ente che alla committenza italiana è tradizionalmentemolto simpatico e di cui spesse volte i tecnici laureati non sanno nulla; essoo è confuso con un organo del Comune, o con un Ente legato al Ministerodei Lavori Pubblici, oppure immaginato come l’Ente super partes in gradodi risolvere tutto circa i terreni e le costruzioni. La popolarità del Catastoin Italia è infatti incontrastata. Se a qualsiasi persona di qualsiasi estrazionesociale si richiede la documentazione di un immobile o di un lavoro pre-gresso, esibirà nel 90% dei casi o una planimetria catastale o un VCA o unmodello 55 e asserirà che è l’unico documento che possiede (in genere sipossiedono di questi documenti numerose copie fotostatiche). La personache ha manipolato questi documenti è l’unico referente che si conosce.


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INTRODUZIONE

Il disastro del patrimonio edilizio privato nasce da qui.All’Università è raro che in qualche disciplina si spieghino queste pro-

blematiche, ed alla prova dell’esame di Stato si da per scontato che il Dot-tore candidato all’ottenimento del titolo di Architetto o di Ingegneresappia tutto sul controllo amministrativo di un edificio, per cui l’interroga-zione verte su argomenti validi per fortuna sul campo pratico, ma ben piùnobili di questa.

Il presente testo vuole fare brevemente, praticamente e concettualmen-te chiarezza sugli Enti preposti al Controllo del Patrimonio Edilizio per poipassare a disaminare alcune pratiche più ricorrenti nella professione siasulla nuova costruzione che sull’edilizia esistente.

Claudio Camilleri

Ringrazio, per la collaborazione alla redazione delle mappe concettuali inerenti agliesempi sugli interventi edilizi, tutti i miei studenti dell’Università degli Studi di Roma “LaSapienza", Prima Facoltà di Architettura “Ludovico Quaroni”, Corso intergrato “Gestionedel Cantiere" A/A 2004-2005, per la consulenza grafica e informatica Maria Cacace e Cri-stian Di Bella, per le precisazioni sulle fonti della disciplina edilizia e per la collaborazioneal controllo e all’aggiornamento normativo l’Avv. Marinella Brindisi, per la partecipazionealla revisione del testo l’Arch. Mary Agramanti e per la pazienza e per la comprensione laredazione dell’EPC Libri.

Claudio Camilleri


LE FONTI DELLA DISCIPLINA EDILIZIA

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1 Le fonti della disciplina edilizia

1.1 Le fonti di produzione normativa

Le fonti del diritto sono fatti ed atti idonei a produrre norme giuridicheche, nel loro complesso ed in relazione alla funzione organizzativa di uncorpo sociale, costituiscono l’ordinamento giuridico.

Le fonti del diritto si distinguono in fonti - atto e fonti - fatto, a secondache la norma tragga origine da atti giuridici come la legge, ovvero dagli usio dalla consuetudine, cioè come comportamenti della collettività, cui l’or-dinamento riconosce l’idoneità a porre in essere norme.

I rapporti tra le fonti sono ordinati secondo i criteri della gerarchia e del-la competenza:

- la norma di grado inferiore non può mai modificare o abrogare quelladi grado superiore;

- la norma di grado superiore può sempre modificare o abrogare la nor-ma di grado inferiore;

- le norme di pari grado possono modificarsi reciprocamente, in base alcriterio temporale: la norma successiva nel tempo può modificare oabrogare la norma anteriore di pari grado.

Schematicamente la scala gerarchica può essere rappresentata in tal modo:

1) La Costituzione e le leggi costituzionali. La Costituzione è la legge fondamentale dello Stato, contenente le nor-me ed i principi generali relativi all’organizzazione ed al funzionamen-to della collettività, nonché le norme riguardanti i diritti e i doverifondamentali dei cittadini; le leggi costituzionali costituiscono l’unicafonte in grado di apportare modifiche alla Costituzione, attraverso unprocedimento legislativo cosiddetto aggravato, disciplinato dall’art.138 Cost.Le fonti di rango costituzionale comprendono anche la consuetudine



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costituzionale, la convenzione costituzionale e la prassi costituzionale1.

2) Le leggi e gli atti aventi forza di legge: le leggi ordinarie sono costituiteda tutti quegli atti deliberati dal Parlamento secondo il procedimentoregolato, nelle sue linee generali, dagli articoli 70 ss. della Costituzionee nel dettaglio dai regolamenti parlamentari; gli atti aventi forza di leg-ge sono atti normativi che pur non essendo leggi del Parlamento nehanno la medesima efficacia. La Costituzione riconosce esplicitamenteil valore e la forza di legge anche ai decreti legislativi ed ai decreti leg-ge. Trattasi di atti del governo, deliberati dal Consiglio dei Ministri edemanati dal Presidente della Repubblica. I decreti legislativi vengonoemanati sulla base di un’apposita legge di delegazione delle Camere, lecui condizioni e limiti sono indicati dall’art. 76 Cost., nonché specifica-ti, assieme ai decreti legge, dagli artt. 14 e 15 della legge 400/88. I de-creti legge, invece, sono espressione dell’autoassunzione del poterelegislativo ad opera dello stesso Governo, nei casi in cui la presenza diuna situazione di necessità e di urgenza, non consenta un efficace inter-vento del Parlamento (art. 77 Cost.). Affinché il decreto legge abbia ef-ficacia nell’ordinamento è necessario che il Parlamento, entro 60 giorni,lo converta in legge, altrimenti si deve considerare come mai posto inessere.Si rileva, peraltro, che tra i centri di produzione normativa rientranoanche le Regioni cui la Costituzione attribuisce potestà legislativa2.

3) I regolamenti: sono atti formalmente amministrativi, in quanto emanati daorgani del potere esecutivo ma sostanzialmente normativi in quanto conte-nenti norme giuridiche idonee ad innovare l’ordinamento. I regolamenti non possono derogare o contrastare con la Costituzione; népossono contrastare con la leggi ordinarie, salvo che sia la legge stessa ad at-tribuire loro il potere, in un determinato settore e per un determinato ambi-to, di innovare anche nell’ordine legislativo, delegificando la materia; iregolamenti non possono mai regolare le materie riservata dalla Costituzio-ne alla legge ordinaria o costituzionale; non possono mai derogare al princi-pio di irretroattività della legge; non possono contenere sanzioni penali. I

1. La consuetudine costituzionale riguarda i rapporti tre organi costituzionali ed è,quindi, superiore alla legge ordinaria; la convenzione costituzionale è una regola di con-dotta disciplinante l’esercizio dei poteri e delle competenze degli organi costituzionali,frutto di un accordo fra le principali forze politiche operanti nel sistema; la prassi costi-tuzionale è costituita da una serie di atti con cui gli organi costituzionali svolgono con-cretamente le funzioni loro affidate. 2. Sulla potestà legislativa delle Regioni si veda il Cap. I, paragrafo 1.3 a pag. 21.


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regolamenti emanati da autorità inferiori non possono mai contrastare con iregolamenti emanati da autorità gerarchicamente superiori; non possonoregolare istituti fondamentali dell’ordinamento.

4) Le consuetudini: si tratta di fonti fatto costituite da comportamenti pro-duttivi di norme che non si concretizzano in una disposizione scritta.Per consuetudine si intende un comportamento costantemente ripetu-to nel tempo da membri di un gruppo nella convinzione di osservareuna norma giuridica o comunque nella previsione che anche gli altri as-sumano un comportamento analogo.

Il criterio della competenza, invece, è quello in base al quale viene de-mandata in via esclusiva ad una fonte la disciplina di determinate materie,per evitare che altre fonti intervengano sul medesimo argomento.

Discussa, poi, è la natura dei cosiddetti testi unici ovvero di quegli attiche raccolgono e riordinano norme giuridiche succedutesi nel tempo, acco-munate dal fatto di disciplinare la stessa materia3.

Al riguardo, come si può desumere dall’art. 7, coma 2 della legge n. 50/1999, i testi unici fungono da strumento di delegificazione per quel che at-tiene gli aspetti procedimentali ed organizzativi, con l’effetto che, possonointervenire nel senso di snellire il procedimento, eliminare fatti inutili, az-zerare organi ed apporti endoprocedimentali superflui.

Per quanto attiene, invece, i profili prettamente sostanziali, i testi unicinon possono innovare in senso reale ma solo operare una cernita ed unariorganizzazione del vigente quadro normativo.

Il dibattito che si è sviluppato sulla natura dei testi unici consiste nel ca-pire se le norme del Testo Unico abbiano carattere integralmente legislati-vo, integralmente regolamentare, o misto.

In proposito si sono sviluppate tre tesi:

- natura legislativa: i sostenitori (Cartaria, Febonio) della natura legislati-va dei testi unici, ritengono che l’art. 7 della legge n. 50/1999 attribuireb-be una delega legislativa al Governo per la compilazione di testi unicilegislativi e come tali ascrivibili nel novero degli atti aventi forza di leg-ge. Ed infatti l’art. 7 avrebbe tutti i requisiti minimi della delega legisla-tiva di cui all’art. 76 della Costituzione, ovvero un elenco di oggetti, untermine per varare i testi unici e dei principi e dei criteri direttivi.

3. Si vedano, a titolo esemplificativo, il Testo Unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001,n. 380) ed il Testo Unico degli enti locali (D.Lgs. 267/2000).



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- natura regolamentare: ciò in quanto il succitato art. 7 conferirebbe sta-bilmente potestà regolamentare. In tal senso il Testo Unico sarebbe “unmacro regolamento di delegificazione che accorpa norme in origine regolamen-tari e norme che tali diventano per effetto della delegificazione che il regola-mento stesso provvede ad attuare4” (Forlenza, Sorrentino).

- natura mista: la tesi maggioritaria (Lupo) è per la natura mista dei testiunici, nel senso che si tratterebbe di “esercizio di potestà legislativa delega-ta, nella parte in cui coordinano disposizioni contenute in fonti primarie, e allostesso tempo come esercizio di potestà regolamentare del Governo nella partein cui agiscono su fonti secondarie5”.

1.2 Le fonti di origine comunitaria

Il suddescritto panorama delle fonti del diritto è stato ampliato con l’in-tervento del diritto comunitario che ha sollevato non pochi problemi, so-prattutto con riguardo al rapporto con gli atti normativi interni.

Al riguardo, l’art. 249 del Trattato CE dispone che gli organi comunitarisono abilitati ad emanare regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazio-ni e pareri.

In particolare:

- i regolamenti: hanno portata generale nel senso che sono destinati a pro-durre i loro effetti nei confronti di un numero indeterminato di soggetti,con prescrizioni di carattere astratto. Essi sono obbligatori in tutti i loroelementi e spesso necessitano di atti di esecuzione adottabili da qualsiasiautorità competente, sia nazionale che comunitaria. I regolamenti, inol-tre, sono di diretta applicabilità in ciascuno Stato membro, nel senso chespiegano automaticamente i loro effetti nello Stato membro, al pari dellenorme nazionali, con conseguente idoneità a conferire diritti e ad impor-re obblighi, senza alcuna necessità di atti di recepimento.

- le direttive: vincolano lo Stato membro cui si rivolgono per quanto ri-guarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degliorgani nazionale in merito alla forma e ai mezzi necessari per darvi ese-cuzione.

4. F. Caringella, op. cit., 77 ss.5. F. Caringella, op. cit., 79.


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Ne deriva, pertanto, la completa autonomia dello Stato membro perquanto concerne la forma e, in certi limiti, il contenuto dell’atto di recepi-mento.

Occorre rilevare, tuttavia, che sempre più spesso, le direttive presenta-no contenuto dettagliato (direttiva dettagliata o self-executing), che ha fi-nito per limitare fortemente la discrezionalità dello Stato membro alla solascelta della forma giuridica dell’atto di recepimento6.

- le decisioni: sono obbligatorie in tutti i loro elementi per i destinatarida esse designati.

Si tratta di atti a portata concreta, diretti sia ad uno Stato membro, chead un soggetto (persona fisica o giuridica), vincolanti per il destinatario.Esse acquistato efficacia con la semplice notifica ai destinatari.

- pareri e raccomandazioni: sono atti privi di efficacia precettiva e vin-colante.

Le raccomandazioni consistono in esortazioni e moniti ai singoli Statimembri.

I pareri sono più che altro da considerarsi l’espressione di un opinionesu una determinata questione.

1.3 Le fonti dell’edilizia

Il diritto dell’edilizia è quel complesso di norme in base al quale l’am-ministrazione decide concretamente che cosa va fatto o non fatto sul terri-torio pianificato in sede di regolamentazione e pianificazione.

L’art. 117 Cost., nella formulazione anteriore alla riforma introdottadalla legge costituzionale n. 3/2001, elencava “l’urbanistica” tra le materiedi competenza legislativa concorrente, ovvero come tematica rispetto a cuila Regione, dotata di potere legislativo concorrente con lo Stato, poteva le-giferare entro i limiti dei principi dettati dalla legge statale.

Anche l’edilizia, dunque, distinguendosi quale momento applicativodelle scelte avvenute in sede di pianificazione urbanistica, trovava la suafonte principale nella disciplina regionale dettata in osservanza della leg-ge-quadro statale.

6. Per approfondimenti si veda F. Caringella, Il diritto amministrativo, Napoli, 2002, 53 ss.



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La legge costituzionale n. 3/2001 ha riformato il titolo V della parte IIdella Costituzione, prevedendo per l’art. 117 Cost. rilevanti novità; in spe-cie, il testo novellato della disposizione in esame non elenca più tra le ma-terie di competenza concorrente né l’urbanistica, né l’edilizia, bensì il“governo del territorio”.

Dinanzi a questa scelta uno dei principali problemi che si sono posti èconsistito nel capire cosa si intendesse per “governo del territorio” e qualifossero le materie in esso comprese e cioè se con tale termine il Legislatoresi fosse voluto riferire solo all’urbanistica o se, invece, avesse voluto ricom-prendere anche l’edilizia.

L’urbanistica, secondo un’indicazione risalente al D.P.R. n. 616/77, sulcompletamento dell’ordinamento regionale, sarebbe pacificamente ricom-presa nella nozione di governo del territorio.

Di edilizia nel succitato decreto, invece, non si fa menzione; da ciò laconseguenza abbastanza palese per cui mentre l’urbanistica ha continuatoad essere materia di competenza legislativa concorrente senza che fosserosollevate particolari questioni, non altrettanto pacificamente si è giunti allamedesima conclusione per l’edilizia.

Sulla questione si sono sviluppate due teorie.

Secondo la prima e più diffusa tesi, l’edilizia e l’urbanistica sarebberoaccorpate nel governo del territorio, con la conseguenza che esse sarebberomaterie di legislazione concorrente.

Secondo un’altra tesi, sostenuta soprattutto da alcune Regioni, l’ediliziaè materia a se stante rispetto all’urbanistica che, invece, sarebbe compresanel governo del territorio.

Avallando quest’ultima teoria, si otterrebbe l’effetto di considerare ilTesto unico dell’edilizia lesivo dell’autonomia regionale in tutte le sue di-sposizioni.

La Corte Costituzionale è intervenuta sulla questione e con la sentenza25 settembre – 1 ottobre 2003, n. 303, ha tassativamente escluso che l’edili-zia appartenga alle sole Regioni, ponendo a fondamento della decisionel’assunto in base al quale “la materia dei titoli abilitativi ad edificare appartienestoricamente all’urbanistica” che, come su accennato, formava oggetto dicompetenza concorrente. Ciò non autorizza a ritenere che la suddetta ma-teria non sia più ricompresa nell’elenco di cui al comma 3, in quanto essafa parte del governo del territorio.

A parere della Consulta l’edilizia sta nell’urbanistica e l’urbanistica stanel governo del territorio e quindi le fonti della disciplina edilizia sono da


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rinvenire essenzialmente nella disciplina regionale che sarà dettata nei li-miti dei principi fissati a livello nazionale.

Attualmente, il punto di riferimento principale di normazione a livellostatale è costituito dal D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, ovvero, un Testo Unicoche ha avuto la funzione di raggruppare le disposizioni sia legislative, cheregolamentari in materia edilizia.


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