LE SANZIONI AMMINISTRATIVEDipartimento di Sanità Pubblica

U.O. Funzioni Amm.ve Direttore Dr. Andrea Persanti

Principi GeneraliSistema sanzionatorioPrincipali criticità

Slides redatte da Irma Riccarda Rescazzi

PREMESSA

Premesso che non siamo professionisti della formazione, abbiamo ritenuto l’occasione importante per affrontare le criticità che il percorso sanzionatorio presenta.CRITICITA’ generiche e CRITICITA’ specifiche.

Poterle condividere con voi forse ci consentirà di superarne alcune, sicuramente ci consentirà di confrontarci e di iniziare una collaborazione fattiva per affrontarle.

PRINCIPI GENERALI

L. 689/81Art. 1 Legalità (le sanzioni si applicano se la legge è

entrata in vigore prima della commissione della

violazione)Art. 2 Capacità d’intendere e di volere (sorvegliante

per il minore)

Art. 3 e 4 Responsabilità per dolo o colpa Art. 5 Concorso di persone (se più persone

commettono una violazione ciascuna soggiace alla sanzione prevista)

Art. 6 (Solidarietà) Obbligato Solidale

QUADRO NORMATIVO di RIFERIMENTO GENERALE

L.R. n. 4 del 12.2.2010: Norme per l’attuazione della Direttiva 2006/123 CE relativa ai servizi nel mercato interno e altre norme per l’adeguamento all’ordinamento comunitarioL. Comunitaria regionale 2010L. n. 689 del 24.11.1981:DPR 571/82 (norme per l’attuazione degli artt. 15 e 17 della L. 689/81L.R. 21 del 28/4/1984 (disciplina dell’applicazione delle sanzioni amministrative di competenza regionale)D. Lgs 507 del 30/12/1999 (depenalizzazione dei reati minori e riforma del sistema sanzionatorio ai sensi dell’art. 1 della L. 20 del 25/6/1999)C.P.C. artt. 137 e 151L. 890 del 20/11/1982 “Notifica atti a mezzo posta, connessa con la notificazione di atti giudiziariD. LGS n. 196 del 30/6/2003 “Codice in materia di protezione dei dati personali”L. 584 del 11/11/1975 “Recante norme per il divieto di fumo in determinati locali e su mezzi di trasporto pubblico”D. LGS 81/08 “Attuazione dell’art. 1 della L. 123/07 in materia di “Tutela della Salute e della Sicurezza nei luoghi di Lavoro”L. R. 19/82 “Norme per l’esercizio delle funzioni in materia di Igiene e Sanità Pubblica, Veterinaria e Farmaceutica”

ANALISI DELLE CRITICITA’Ho voluto richiamare i riferimenti normativi principali per

evidenziare una prima criticità:

Il quadro normativo è vecchio, datato e con esclusione della normativa per la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro decisamente poco efficace.

POCO EFFICACE, poiché non tiene in debito conto almeno di 4 fattori determinanti, non presenti negli anni 80. Difatti l’impianto normativo è anni 80.

1. la crisi economica2. l’aumento di stranieri (sia extracomunitari che

europei)

3. informatizzazioneQuesto ha comportato profonde modifiche nella società

attuale che per quanto ci riguarda sono:

- ATTIVITA’ MENO STABILI (cessazioni, fallimenti)

- PERSONE CHE SI SPOSTANO, CAMBIANO RESIDENZA CON MOLTA PIU’ FACILITA’

Modifiche che mal si conciliano con le vigenti normative

4. Decreto Trasparenza e anticorruzione

Dalla Legge 190/2012 ANTICORRUZIONEAlla Legge 241/90 a cui è aggiunto l’art. 6 bis

Il Responsabile del Procedimento e i titolari degli Uffici competenti ad adottare pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale, DEVONO ASTENERSI in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto anche potenziale.

IL NOSTRO PIANO TRIENNALE DELLA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 2017/2019

Riprende la norma e la amplifica:1. Rotazione dei dipendenti. Ci pone ad un livello medio/alto per il

rischio corruzione2. Conflitto di interessi. I dipendenti devono astenersi dall’attività, in

caso di conflitto di interessi, segnalandolo. Anche conflitto potenziale

Ora, fatto un primo quadro di criticità generiche, entriamo nello specifico e quindi nella nostra e vostra attività quotidiana.Nell’Azienda Usl di Ferrara per gestire le sanzioni amministrative in materia sanitaria ex L. 689/81, è stato adottato un Regolamento con la Delibera n. 108 del 14.4.2014 che va a sostituire quello approvato precedentemente nel 2010 (Delib. 545).Il Regolamento è uno strumento che sicuramente aiuta gli Operatori nel percorso, ma che però non risolve tutti i problemi, fondamentalmente ordina tutte le fattispecie normative e individua le competenze.Il Regolamento è comunque da integrare con almeno 2 nuovi punti:1) utilizzo della PEC per le notifiche2) Delega al Direttore Dipartimento Sanità Pubblica

CRITICITA’ SPECIFICHE CHE DERIVANO DALLA NOSTRA ORGANIZZAZIONE

ALTRA CRITICITA’ secondo noi, è rappresentata dall’eccessiva frammentazione del percorso:

1) I VERBALIZZANTI (UPG e Agenti esterni)

2) Chi si occupa dell’Ordinanza

3) Chi incassa

4) O in caso di ricorso in opposizione davanti al Tribunale o Giudice di Pace, chi rappresenta l’Azienda

5) Chi provvede alla messa a ruolo, qualora si accerti l’omesso pagamento della sanzione

Tutto ciò comporta una deresponsabilizzazione di tutti gli attori coinvolti, ognuno preoccupato a svolgere solamente la propria parte, perdendo pertanto di vista il risultato finale.

RISULTATO INCASSO anche questo indefinito, in quanto non si conosce la destinazione delle somme incassate (Bilancio Ausl)

Non è legato ad alcun obiettivo

NECESSITANECESSITA’’ di un di un

COORDINAMENTOCOORDINAMENTOAssodato che nel processo intervengono anche attori esterni (altre forze dell’Ordine deputate a verbalizzare le sanzioni), il COORDINAMENTO è pressochéimpossibile, ma perlomeno sugli interventi principali (campagna di verifica nei punti di ristorazione nel periodo natalizio, attività di controllo eseguite dalla Guardia Costiera, interventi mirati eseguiti dai NAS) un’informativa anche a posteriori, forse sarebbe opportuna.Inoltre, la mancanza di un coordinamento provoca una difforme applicazione delle norme sul territorio della provincia. Ad esempio: le sanzioni relative allo sfalciodell’erba,di cui sono competenti anche le Pol. Municipali, vengono eseguite soltanto su 3 territori comunali.E’ un altro livello di intervento, ma pur sempre una mancanza di coordinamento

REGOLAMENTO SANZIONI REGOLAMENTO SANZIONI

AMM.VEAMM.VE

Quindi riprendendo il discorso, come giàevidenziato, tutto il percorso sanzionatorio vigente nella nostra ASL, è disciplinato da specifico Regolamento approvato con delibera n. 108 del 17.4.2014 che abroga il precedente Ordinamento

Il Regolamento può essere suddiviso in 4 punti fondamentaliIl Regolamento può essere suddiviso in 4 punti fondamentali:1) Accertamento dell’Illecito amministrativo2) Contenzioso3) Giudizio in Opposizione4) Recupero Forzoso

Per alcuni di questi punti il Regolamento è più dettagliato ed è sicuramente il caso del punto 1. L’Accertamento dell’Illecito.ASPETTO CHE EVIDENTEMENTE CONOSCETE BENE, MA CHE BREVEMENTE VA RIPERCORSO.Premesso che l’accertamento dell’illecito può essere preceduto da tutta una fase prescrittiva o comunque propedeutica rispetto alla stesura del verbale, comunque importante nel proseguo del percorso e che in caso di non pagamento della sanzione entro 60 gg., deve comunque essere evidenziata per fornire strumenti necessari all’istruttoria.

Premesso che per elevare una sanzione è necessario vi sia un illecito amministrativo

posto a tutela di interessi pubblici, e che può essere elevato a chi è in grado di

intendere e di volere.

Quindi: MAGGIORI DI ANNI 18 e che si richiede semplicemente la COLPA come

requisito minimo.

Che può esserci un Obbligato in Solido chiamato a pagare una sanzione pecuniaria

in alternativa al trasgressore, per maggiori garanzie dell’efficacia della sanzione.

Che l’Obbligazione non si trasmette agli eredi. Il pagamento in misura ridotta della sanzione è ammesso entro 60 giorni dalla

contestazione immediata o dalla notifica del verbale.

Che è escluso il pagamento direttamente nelle mani dell’Organo Accertatore.

Se ciò non avviene (pagamento) si ha l’ORDINANZA INGIUNZIONE che costituisce

titolo esecutivo e consente di riscuotere coattivamente l’importo ingiunto.

VERBALE DI ILLECITO AMM.VO

Gli Agenti accertatori dell’ASL sono tenuti ad inserire nel programma “Avelco”, i dati riferiti ai verbali di illecito in un tempo congruo.

In fase di redazione del Verbale, devono trasmetterne tempestivamente copia all’U.O. Economico Finanziaria per la debita presa in carico, onde consentire la registrazione in Bilancio dell’eventuale pagamento in misura ridotta da parte del trasgressore.

A completamento di tale percorso, si fanno due prime proposte:1. Al fine di eludere una tardiva presa in carico dei verbali, oltre alla necessità di

dover concludere l’intero iter istruttorio entro 5 anni dal giorno in cui è stata contestata la violazione, si chiede di inviarne copia all’Ufficio Contenzioso del DSP, anche se non sono decorsi 60 anche se non sono decorsi 60 gggg dal riscontro del non avvenuto dal riscontro del non avvenuto pagamentopagamento, riservandosi di inviare alla scadenza del termine, l’attestazione di avvenuta notifica, (salvo i casi di contestazione immediata) o il messaggio di avvenuta consegna/presa in carico se spedita a mezzo PEC, ed il Rapporto ex art. 17 L. 689/81.

2. rendere più uniformi i contenuti, proponendo l’adozione di un modello unico per tutte le UU.OO. del D.S.P., tenendo conto delle diverse necessità.

Art. 10 L. 689/81Art. 10 L. 689/81

La notificazione deve essere eseguita entro novanta giorninovanta giorni dall’accertamento dell’illecito ai soggetti interessati.

Può essere effettuata con PEC o tramite raccomandata atti giudiziari.

Impossibilità a notificare il verbaleQualora gli Agenti accertatori si trovassero nell’impossibilità di notificare il verbale con racc. o PEC, devono necessariamenterivolgersi all’Ufficio messi dei Comuni interessati, chiedendo formalmente di notificare l’atto. Nella richiesta va specificato l’indirizzo al quale si è provveduto ad inviare la raccomandata non andata a buon fine e nell’eventualitàin cui l’ufficio messi dovesse segnalare il trasferimento del trasgressore ad un altro Comune, occorre procedere nello stesso modo con il nuovo Comune indicato.Il deposito presso la casa comunale è da ritenersi avvenuta notifica, così come il termine CAD apposto sulla busta di ritorno al mittente. (Artt. 140 e 143 cpc)

IMPORTANZA della NOTIFICALa notifica è un elemento imprescindibile per la validitàdel verbale. La mancata o errata notifica (es. trasgressore non correttamente individuato), equivale alla nullità dell’atto.Sarebbe opportuno accertarsi in anticipo, se il soggetto a cui si irroga la sanzione, è a tutti gli effetti Titolare od Obbligato Solidale, anche previa visura camerale.

La notifica immediata al Trasgressore/Obbligato, èutile nel caso in cui vengano eseguite le debite verifiche o in presenza di soggetti conosciuti.

DATI DA INSERIRE NEL DOCUMENTO DI RITORNO

Al fine di una più

agevole e indubbia

individuazione della

pratica, soprattutto in

considerazione di più

sanzioni a carico di

taluni soggetti, sarebbe

opportuno inserire il

numero del verbale di

violazione amm.va,

nell’avviso di

ricevimento.

Art. 17 L. 689/81Obbligo del Rapporto

La normativa prevede l’obbligo della

compilazione del Rapporto per l’Autorità che

ha accertato la violazione, che dovrà essere

presentato, oltre al verbale e alle notifiche, al

Direttore del Dipartimento di Sanità Pubblica

- Ufficio Contenzioso amm.vo DSP - decorso

il termine stabilito di 60 gg. qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura

ridotta.

Il rapporto è una nota informativa redatta dagli Organi accertatori dell’avvenuto riscontro di un illecito amministrativo.

Non è richiesta una specifica forma scritta.

Cosa sarebbe opportuno scrivere nel Rapporto

Il Rapporto costituisce elemento necessario per l’iter istruttorio. Ladettagliata descrizione dei fatti,

eventualmente corredata da ulteriore documentazione comprovante

precedenti sopralluoghi, segnalazioni

ecc.., consente una più completa ed esaustiva descrizione del fatto

contestato, che verrà poi dettagliato nell’Ordinanza Ingiunzione, ovviando

così alla possibilità di un ricorso da

parte del trasgressore, per insufficienza di contenuti.

Percorso fra Agenti Accertatori e Uff. Contenzioso

DATI ATTIVITA’• Verbali presi in carico: 115 nell’anno 2016 e al 11/12/2017, 130

• Ordinanze emesse: 118 nel 2016, riferiti ad anni pregressi e 125 nel 2017 riferiti ad anni pregressi

• N° Audizioni: 36 nel 2016 e 17 nel 2017

• Ricorsi in Opposizione ad Ord. Ing e su verbali una decina, nell’ultimo biennio

• N° 97 posizioni richieste di messa a ruolo nel biennio 2016/2017 50%

• N. 20 istanze di rateizzo accolte e gestite congiuntamente con l’UO Economico Finanziaria

• Incassi anno 2016, da verbali e ordinanze ingiunzioni = € 112.422,44 tot.

• Incassi anno 2017, da verbali e ordinanze ingiunzioni = € 123.589,28 tot.

• Incassi del 2017 riferiti ad O.I. emesse nel 2016 = € 12.733,34 tot.

• Incassi art. 81 (SPSAL) e servizio Farmaceutico = € 19.768,57

Non essendo il verbale titolo esecutivo, per perfezionare il procedimento amm.vo ènecessario emettere una Ordinanza Ingiunzione che:

Deve essere emessa entro 5 anni dal giorno in cui è stata contestata la violazione. (art. 28 L. 689/81)

Nella R.E.R. l’Autorità competente in materia sanitaria è l’Azienda Asl, a volte nella figura del Direttore Generale ed altre nella figura del Direttore del Dipartimento di Sanità Pubblica.

E’ l’unico atto contro il quale il trasgressore e l’Obbligato in solido, possono presentare RICORSO, in quanto conclusivo del procedimento – entro 30 giorni dall’avvenuta notifica.

E’ impugnabile in sede giudiziaria.

L’eventuale archiviazione da parte dell’Autorità competente, deve essere comunicata all’Organo Accertatore che non ha alcuna facoltà di ricorso, anche se La CORTE DEI CONTI, è stata attivata in un caso di archiviazione.

Comunque completa il percorso in quanto titolo esecutivo che insieme al Verbale costituisce il provvedimento sanzionatorio.

Costruzione giuridica di non facile applicazione e non in linea ad esempio con il codice della strada, dove il verbale stesso, decorsi 60 gg, se non pagato, diventa titolo esecutivo.

QUANTIFICAZIONE della sanzione amministrativa (art. 11 L. 689/1981)

• Alla gravità della violazione (che deve essere valutata con riferimento al comportamento concreto del soggetto agente),

• Al ravvedimento dopo il fatto (ovvero all’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione);

• Alla personalità dell’autore della violazione;

• Alle condizioni economiche dell’autore dell’illecito amministrativo.

Dati utili da inserire in AVELCONella 1^ pagina DATI SANZIONE(riferita ai dati contenuti nel verbale di illecito), bisognerebbe semprecompilare i seguenti campi:

data dell’accertamento

Tipo di sanzione

num. del verbale, qualora fosse coincidente con il n° progressivo della sanzione generato dal programma, inserire lo stesso numero nel campo “Num. Verbale”Trasgressore e/o Obbligato Solidale

norma sanzionatoria correlata alla violazione. L’omesso inserimento della normativa, non consente all’U.O. Economico Finanziaria, la necessaria registrazione contabile Spese di notifica, togliere il dato, se la trasmissione non è avvenuta con racc. atti giudiziari

N° del bollettino di c/c postale di riferimento

Descrizione sintetica della violazione contestata

Autorità competente. Se il Direttore Generale dell’Asl o il Sindaco per le materie di competenza ai Comuni

Qualora non fosse già presente, cliccare

sull’icona “nuovo articolo” nella 1^

pagina (Dati

sanzione) e poi in

quella successiva, su

“Nuovo”

Compilare i campi richiesti nella tabella e salvare

Il salvataggio dei dati riporta alla

pagina precedente. • Scorrere l’elenco delle normative fino all’ultimo

inserimento, solitamente evidenziato in giallo

• Cliccare su “Nuovo” nella sezione sottostante

Inserire i dati richiesti nei campi(E’ possibile eseguire anche “copia/incolla” dalla normativa disponibile in internet o dal proprio archivio informatico)

All’Ordinanza Ingiunzione ci si può opporre presentando ricorso al Giudice Ordinario competente per materia e territorio (Tribunale o Giudice di Pace) entro 30 giorni dalla notifica dell’Ordinanza stessa.

Nella nostra azienda i ricorso vengono seguiti dal Servizio Assicurativo Comune e del Contenzioso, ricorrendo ad avvocati esterni.

Questi vanno messi in condizione di essere informati della fattispecie oggetto del ricorso, e di nuovo si torna all’Ufficio Contenzioso che fornisce il supporto necessario. Compreso tutto quello che era relativo al RAPPORTO.

Le materie trattate sono molto specialistiche e gli Avvocati (non sempre gli stessi), attenti sicuramente al rispetto dei vizi formali, sono necessariamente meno preparati sulle normative specifiche.

Al momento ci sono soltanto due appelli. Ossia passaggi al livello superiore, di cui 1 vinto e l’altro perso.

I tempi sono quelli della giustizia, non particolarmente lunghi presso il Tribunale di Ferrara, ma comunque importanti (1 anno), tempo nel quale la prescrizine èsospesa e riporta a modifica della sentenza.

MESSA A RUOLO O RECUPERO FORZOSO

Si attiva se il trasgressore o l’Obbligato solidale, non pagano, sia:

- in seguito alla sentenza emessa dal Tribunale

- che decorsi 30 gg dalla notifica dell’O. Ingiunzione di Pagamento

Consiste nell’attivazione del recupero forzoso del credito attraverso la riscossione tramite IMPOSTE DIRETTE.

PROCEDURA: nella nostra Asl viene gestita dall’U.O. Economico Finanziaria su nostra espressa richiesta a procedere per ogni singola, dettagliata posizione. (Non ci sono tempi tassativi, ma deve avvenire entro i 5 anni previsti per il percorso sanzionatorio)

CONCLUSIONI

Al fine di superare alcune criticità si propone:

Una tempestiva trasmissione dei verbali

Adozione del fac simil unico del verbale di violazione, disponibile sul web, per le articolazioni dipartimentali interessate

Ricorso ai messi dopo il 1° tentativo di notifica non andato a buon fine

Corretto inserimento nel programma Avelco dei verbali di illecito amministrativo

Individuazione percorso di riutilizzo somme incassate